jorge o blanco la democracia colombiana en el discurso de la prensa

Administracin & Desarrollo 1

Escuela Superior de Administracin Pblica Repblica de Colombia

2 Escuela Superior de Administracin Pblica

Revista Administracin & Desarrollo No. 45 Primer semestre de 2006 Bogot, D. C., Edicin especial - Junio de 2008

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA, ESAP Honorio Miguel Henrquez Pinedo Director Nacional

Mauricio Villalobos Rodrguez Subdirector Administrativo y Financiero

Carlos Roberto Cubides Olarte Subdirector Acadmico

Andrs Felipe lvarez Grajales Decano de Facultad de Investigaciones

Editor Carlos Emilio Gonzlez Garca

Comit editorial - ESAP (Acuerdo 08 de 2005)

Carlos Roberto Cubides Olarte, Subdirector Acadmico Luz Amparo Gonzlez, Subdirectora de Proyeccin Institucional Profesor Augusto lvarez Collazos, Docente de Planta Zoraida Celis Carrillo, Decana de Facultad de Posgrado Jaime Antonio Quiceno Guerrero, Decado Facultad de Pregrado Andrs Felipe lvarez Grajales, Decano Facultad de Investigaciones Teresa Gonzlez Velsquez, Coordinadora del Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos

Diagramacin, impresin y acabados Imprenta Nacional de Colombia

Coordinacin edicin Jorge Enrique Fernndez P. Facultad de Investigaciones, ESAP Bogot, D. C., calle 44 No. 53-37, CAN. PBX 2202790, exts. 7230, 7232, 7060, 7346 [email protected] / www.esap.edu.co

Agradecimiento a los Profesores Cesar Giraldo Giraldo, Carlos Emilio Gonzlez, Octavio Barbosa Cardona, Miguel Alfonso Gordo Granados, Cstulo Morales Payares y Jairo Alonso Bautista, quienes han brindado acompaamiento acadmico y contribuido a orientar los procesos de evaluacin y gestin editorial en la Facultad de Investigaciones, en los aos 2006 y 2007.

ISSN 0120-3754

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artculos compete exclusivamente a sus autores y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente as lo indique.


Contenido

La universidad republicana con relacin a

la formacin del Estado Nacin en Colombia.

Algunos aspectos polticos, econmicos,

culturales y sociales que influyeron en las

mentalidades y lites universitarias de

comienzos del siglo XX en Colombia.

Jaime meJa Gutirrez

El concepto de gobernabilidad en Amrica Latina y sus implicaciones en la reforma del EstadoJess mara molina

Tendencias contemporneas del ejercicio del gobierno en Amrica Latina: un anlisis de la Revolucin Bolivariana en Venezuela como fenmeno poltico. mauricio Jaramillo Jassir y carmen cristina Duarte morales

La democracia colombiana en el discurso de la prensa. El tiempo 1990-2004. La democracia amenazada. JorGe orlanDo Blanco surez

Sociabilidad popular y espacios de la sociabilidad en el siglo XIX scar Guarn martnez

Edi to rial

PEnsamiEnto y administracin

tEmas dE invEstigacin

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Editorial

Gestin en las polticas pblicas

Abordar el tema de las polticas pblicas desde la perspectiva de la interaccin Estadosociedad significa plantear la responsabilidad estatal de dar respuestas a la demanda formulada por las necesidades insatisfechas de una sociedad que reclama atencin y soluciones conducentes al desarrollo del pas.

Bajo este planteamiento, es importante precisar que una poltica pblica, ms que un enunciado, es un proceso integral que expresa un inters general y que involucra el desarrollo de competencias de gestin en diversos campos y niveles, en los cuales la gestin pblica, entendida como el conjunto de haceres especficos tendientes al logro de metas en la consecucin de objetivos de la poltica, es parte fundamental para que los resultados respondan a las necesidades sociales.

El proceso denominado polticas pblicas requiere la identificacin de algunos elementos esenciales, tales como: La interpretacin de la demanda ciudadana, la formulacin de la respuesta que el Estado debe dar, la operacionalizacin o desarrollo de lo formulado y la evaluacin de los procesos y de los resultados, tanto parciales como final.

La demanda no es ms que la exigencia de un colectivo que se expresa mediante huelgas, pronunciamientos pblicos, silencios, peticiones formales, etc. Esta demanda tiene que ser plenamente identificada y debidamente interpretada en el lenguaje social y sistmico; es ah donde se da el primer nivel de gestin de la

poltica: la interpretacin de la demanda, la cual, a su vez, se convierte en requisito indispensable para el segundo nivel de la gestin: la formulacin de una agenda que permita plantear respuestas coherentes y pertinentes a la sociedad.

La determinacin de una agenda en un pas democrtico ha de entenderse como un proceso complejo de participacin con los actores comprometidos, cuya gestin exige competencias de dilogo abierto, de negociacin y de argumentacin.

Construida la agenda, es necesario entrar en su operacionalizacion o implementacin mediante la puesta en escena de dispositivos tecnolgicos y la concurrencia de elementos disciplinares de diversa naturaleza: jurdica, financiera, poltica, tcnico-administrativa, sociolgica, etc.

Finalmente, debe hablarse del control de los procesos y de los resultados parciales y finales, as como del impacto de la poltica. Esta etapa de la poltica tambin requiere un tipo de gestin especfica, con aplicacin de competencias en buena parte diferentes de las exigidas en las etapas y niveles de gestin antes mencionados.

La evaluacin permite establecer adecuaciones o correspondencias, para lo cual son especialmente tiles las siguientes preguntas:

La interpretacin corresponde a la demanda?

La formulacin responde a la interpretacin?

La implementacin correspondi a la formulacin?


Los resultados fueron los planeados y planteados?

Se lograron modificaciones dentro de la sociedad?

Si cualquiera de estos interrogantes se responde en forma negativa, es pertinente revisar y ajustar el proceso.

De lo anteriormente expuesto se desprende que una poltica pblica no es la simple fijacin de una directriz; es un gestionar permanente y de naturaleza diversa, que exige desarrollo y aplicacin de competencias igualmente

diversas. Esta connotacin de poltica pblica permite, en primer lugar, explicar la afirmacin la poltica pblica supera la dicotoma poltica-administracin y, en segundo lugar, exige dar a los programas de polticas pblicas contenidos gestiolgicos, que superen en calidad y cantidad los politolgicos, infortunadamente preponderantes en nuestra prctica curricular.

Zoraida Celis Carrillo, Decana de la Facultad de Posgrado, ESAP. Editora invitada para la edicin especial de la revista Administracin y Desarrollo, No. 45, I semestre de 2006.


La Universidad Republicana con relacin a la formacin del Estado-Nacin en Colombia

Algunos aspectos polticos, econmicos, culturales y sociales que influyeron en las mentalidades y elites universitarias de comienzos del siglo XX en Colombia

Jaime Meja Gutirrez Profesor de carrera de la ESAP. Candidato a doctor en Ciencias de la Educacin. Magster en Administracin de Empresas y en Estudios Polticos.

Resumen: Este artculo estudia la relacin entre los actores y mentalidades liberales que lideraron procesos de fundacin institucional universitaria a comienzos del siglo XX en Colombia y la formacin del Estado-Nacin moderno y republicano, entendiendo algunos aspectos relevantes en lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural y las influencias en trminos de valores, ideas y conocimientos que movilizaron el pensamiento educativo universitario inspirado en la formacin de profesionales que respondieran a las exigencias de una Nacin que necesitara desarrollar el marco empresarial manufacturero liviano, la infraestructura de conexin de los mercados y la aplicacin de modelos proteccionistas para favorecer el ideal de lo prctico, en la concepcin del desarrollo econmico e institucional. En los contextos provinciales y rurales y de atraso social y cultural de la Nacin colombiana, mentalidades liberales y laicas contribuyeron a las dimensiones acadmicas de los proyectos de educacin que formaron a las lites dirigentes y los conceptos de comportamiento individual, de carcter empresarial y de visiones sobre los problemas del pas.

Palabras clave: Nacion, mentalidades, universidades, ideas, empresa, conocimientos.

1. Antecedentes

Durante los ltimos aos del siglo XIX y los primeros del siglo XX el pas se vio enfrentado a una serie de sucesos violentos que producan tremendo dao a la economa, a los negocios

en general y a las empresas nacientes del pas. La guerra de los mil das va a culminar un penoso perodo de confrontaciones internas del caudillismo militar-partidista en Colombia en el siglo XIX. Los leves intentos de adelanto que se hacan en la Nacin por empresarios, polticos, estudiosos y por las asociaciones religiosas catlicas, que le permitiran salir de su estado casi artesanal en las pocas de paz, eran frenados por alteraciones del orden constitucional. Entre 1830 y 1903 se destacan 29 conflictos discriminados as: nueve grandes guerras civiles nacionales, catorce guerras civiles locales, dos guerras internacionales con el Ecuador, tres golpes de cuartel y una fracasada conspiracin. (Ocampo 1999). En los frentes econmicos solo se destacan las acciones de comerciantes cartageneros y barranquilleros, muchos de ellos extranjeros, con portafolios diversificados (Rodrguez 1976). Merece la pena mencionar que a travs del siglo XIX se ven demostraciones de iniciativa de los empresarios y de los artesanos, a pesar de la situacin adversa que el pas haba presentado. Entre xitos parciales e intentos frustrados vemos muestras de inters por establecer empresas, principalmente industriales, mayores o menores. Los conocimientos y experiencia de extranjeros fueron asimilados por algunos colombianos que lograron poner en funcionamiento un nmero apreciable de empresas, de relativa complejidad, en nuestro medio (Safford 1980).

Uno de los factores principales que afectaron a las empresas nacientes en esta poca fue la

Pensamiento y Administracin


insuficiencia de mercados adecuados, ya fuera por su pequea magnitud geogrfica, por el poco desarrollo de los transportes y por los altos fletes o por los problemas de acceso y comunicacin dentro del pas, afectado constantemente por las guerras civiles. A pesar de que Jos Hilario Lpez en 1848 liber tierras, resguardos, esclavos, y formul la mejor proclamacin del liberalismo de mercado, las estructuras semifeudales y parroquiales caracterizaron a un pas que no uni sus mercados y poblaciones con vas de comunicacin y menos con servicios interpoblados. Un viaje entre Cartago e Ibagu era una verdadera aventura; hasta hoy es un verdadero viacrucis transitar por esta va, por las constantes interrupciones en la carretera y los problemas de orden pblico. Sin embargo, hablamos del tnel de La Lnea como una de las soluciones para hacer eficientes los contactos regionales. (Meja 2003).

Como lo dice Luis Ospina Vsquez: Si se observa cuales fueron las industrias que sobrevivieron esos decenios de agitacin, pobreza y desintegracin social, se puede apreciar que fueron las que respondan a una demanda interna firme, usaban materia prima ntegramente nacional y se adaptaban a la vocacin laboral de nuestros operarios: textiles, loza, cervezas, maquinaria liviana, cerillas, alfarera, cermica y vidriera. Solo en muy pocos casos los problemas de materias primas obligaron a clausurar alguna industria. Por el contrario, la falta de experiencia administrativa y los problemas de capital de trabajo muy frecuentemente causas de serios trastornos y aun de fracasos industriales. (Ospina 1976). Cabe mencionar la gran contribucin de la Escuela de Ingeniera de Minas de Medelln para formar personas capacitadas en la gestin y operacin de proyectos de inversin y desarrollo (Mayor 1996). En 1899 se inicia la guerra civil de los mil das que trajo consecuencias catastrficas para el pas y su economa. En 1902 termina dicha guerra y la situacin nacional era crtica. Las emisiones de 25 millones de pesos que haban sido gastados del erario hizo que la tasa de cambio del peso colombiano llegara a 25.000% a causa de las emisiones de papel moneda que

el Gobierno haba lanzado en la poca de la guerra. Las empresas nacionales se encontraban semiparalizadas, exista escasez de productos manufacturados nacionales, el aumento de las importaciones fue en perjuicio de las empresas y sus mercados. El Gobierno experiment un aumento en sus ingresos provenientes de las rentas aduaneras y pudo absorber parcialmente el dficit de aquel ao tomando algunas medidas encaminadas a amortiguar la inflacin generada por las emisiones de dinero durante el perodo de la confrontacin armada. El Gobierno se vio obligado en 1903 a decretar una devaluacin del 10.000% ordenando el cambio de 100 pesos papel moneda por un peso oro (equivalente al dlar). A pesar de que la medida puso algn orden en las finanzas, produjo serios descalabros financieros que propiciaron la quiebra de algunos bancos y de una de las primeras empresas constituidas en Antioquia para instalar una gran fbrica de tejidos. Ya se constitua una vocacin de industria textil en el Valle de Aburr que har famosos a los empresarios antioqueos. Las vas de comunicacin, casi inexistentes, eran caminos de herradura, con dificultad tremenda para el transporte de mercancas, personas e integracin de regiones y mercados. Los ferrocarriles fueron preferidos en nuestro pas como medio de transporte durante el siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Las relaciones comerciales de Colombia con Europa, especialmente con Inglaterra, promovieron principalmente las exportaciones de bienes agrcolas y de minera y esto requera la conexin de las regiones, donde funcionaban las actividades de exportacin con los puertos, sobre todo los de la Costa Atlntica.

L o s f e r r o c a r r i l e s p r o m o v i e r o n , convenientemente para Inglaterra, las exportaciones y las importaciones pero no significaron nada en el proceso de integracin del mercado nacional. Todos fueron trazados hacia el mar Caribe o hacia el ro Magdalena pero no unan ciudades importantes del interior, lo que permitira unir al pas econmicamente. El caf se constitua en el producto divisa y sera, como lo dijo Luis Eduardo Nieto Arteta, el mal necesario de la Nacin. Durante los primeros aos del


siglo (1900-1903) se observan los comienzos del transporte automotor en Colombia. Para 1900 se ve aparecer el primer camino carreteable entre Bogot y Puerto Salgar. En los aos siguientes se observa la aparicin de los primeros automviles en las calles de las ciudades. Se inici la construccin de las carreteras Bogot-Boyac y Bogot-Girardot, y se nota todava la tendencia a comunicar los centros con los puertos. As se inici la construccin del ferrocarril Cali-Buenaventura con una longitud de 25 km. Hoy sigue siendo una promesa la conexin eficiente con la cuenca del Pacfico como proyecto de integracin e insercin en los mercados del Asia. Tribug es un mega proyecto portuario que requiere vas de comunicacin mejoradas. Las universidades en especial la Universidad Republicana se preocupan por formar ingenieros para estos desarrollos. La Escuela de Minas de Medelln, en especial formara ingenieros con gran capacidad y formacin administrativa. En la perspectiva de la educacin de los futuros hombres de negocios, estos deban saber que la cabal orientacin de la tcnica no era otra cosa, para la bsqueda del inters propio, que orientacin por las probabilidades de ganancia. (Mayor, 1996: 68).

2. La actuacin de un Gobierno de corte empresarial

El gobierno proteccionista de Rafael Reyes es el inicio de una permanente preocupacin por el desarrollo industrial, la integracin del pas y el desarrollo de las fuerzas productivas. La institucionalidad poltica y administrativa se vuelve un imperativo nacional. Guardadas proporciones hay una reinvencin del Gobierno a la manera, de Woodrow Wilson en los EE.UU. En 1904 toma posesin, el General Rafael Reyes que encuentra al pas en una grave crisis financiera. Su preocupacin fue fomentar el desarrollo econmico y para esto acentu una poltica proteccionista a la industria y ofreci toda clase de subvenciones y apoyos a los empresarios. El Gobierno de Reyes estimul de dos formas, principalmente, las empresas industriales del pas. En primer lugar se realizaron emprstitos,

con bajo inters y largos plazos, a las empresas. Con la misma intencin proteccionista fueron rebajados los aranceles de importacin para lo que se consideraba materia prima, a la vez que se aumentaron para los productos elaborados. Esta idea de proteger un mercado interno para los fabricantes de productos se basa en las ideas alemanas del nacionalismo econmico lideradas por Federico List, en el siglo XIX, que van a ayudar a crear el Wellfare State, o Estado del Bienestar por Bismarck. En segundo lugar, el gasto pblico fue dirigido hacia las obras pblicas con el conocimiento de que esta poltica pblica, al generar empleo de mano de obra no calificada, impulsaba la demanda interna de bienes y servicios. Durante esta administracin fueron construidos ms de 250 km de ferrocarriles, la red de carreteras fue ampliada y se realizaron obras para mejorar la navegacin por el ro Magdalena.9/ Las ventajas comparativas del economista Britnico clsico David Ricardo y los conceptos de la demanda efectiva por disponibilidad de ingresos del reverendo Robert Malthus son aplicadas en una especie de adelanto a la teora keynesiana del desarrollo basada en las inversiones y gastos desde el Estado para mejorar la demanda, producir empleo y, por esta lgica, ingresos para la compra de bienes y servicios en la economa. John Maynard Keynes, economista ingls que en la dcada del 30 se volver famoso por la teora intervencionista del Estado y su planeacin indicativa en la economa capitalista occidental, derrumbada con motivo de la cada de los valores en la bolsa de New York en 1929. Ms adelante volveremos sobre este importante tpico. Como consecuencia de esta poltica hubo una notable recuperacin de las empresas afectadas por la guerra civil de los 1.000 das y una proliferacin de nuevas industrias en el perodo 19051910. La poltica de fomento de Reyes, dirigida hacia la ampliacin de los mercados gracias a la construccin de vas y el mejoramiento de las condiciones financieras del pas en su comercio exterior, hizo que nuevas empresas aparecieran cada ao, y las existentes aumentaran sus lneas de productos. En este perodo el caf continu teniendo una significativa importancia en la economa nacional


y represent la fuente principal de divisas para el pas, cercanas a los 6.000.00 millones de pesos segn valor de manifiesto de aduanas, estables entre 1905 y 1910.

Las consecuencias del cultivo del caf las resume Alvaro Tirado Meja as:

a) Su forma de cultivo ampla la capacidad adquisitiva de los habitantes. Esto se debe a que el cultivo se realiza principalmente en pequeas parcelas e involucra gran cantidad de mano de obra para su cultivo y recoleccin, a diferencia del modelo brasilero que se hizo con base en plantacin capitalista, con uso de esclavos y recoleccin masiva. Gran propiedad asociada con exportaciones (Meja 2003).

b) Cre una burguesa nacional que cre o acrecent un excedente que despus iba a invertir en la industria, principalmente industria liviana. Los comerciantes internos, los exportadores de caf asociados con extranjeros, los dueos de depsitos de compra y venta, los trilladores, los dueos de muladas y bueyadas. (Meja 2003).

c) Ayud a desarrollar las vas de comunicacin por su forma de cultivo y su ubicacin, a diferencia de otros bienes. El tabaco que nos insert en el siglo XIX, a mediados, con Europa principalmente, no produjo este fenmeno, a pesar del ferrocarril de Panam (Meja, 2003).

d) Unificacin econmica del pas. Esta consecuencia es relativa y an tenemos una gran desagregacin de mercados y territorios en Colombia. (Meja 2003).

e) Desarrollo del occidente colombiano. Antioquia, Caldas y Valle. El mal manejo dado por los Gobiernos a la administracin de Panam hizo que se perdiera esta provincia geoestratgica para Colombia. La dictadura de Reyes fue perdiendo apoyo por el manejo de las relaciones con los EE.UU. y su fracaso

en la poltica monetaria. Una asonada hizo renunciar en marzo de 1909 al dictador, pero al da siguiente asumi el poder para convocar al congreso constitucional para el ao siguiente. El aislamiento de Panam por el tapn del Darin y la selva de Salamanca en lmites con Costa Rica la convirti en la mayor isla del Caribe en el siglo XIX. El poco desarrollo de una actividad de transporte martimo en Colombia nos llev a perder este territorio, por la irresponsable misin de los Gobiernos liderados por literatos que desconocan la motivacin empresarial. La odiosa discriminacin de los polticos costeos con poder como Rafael Nez y de los del interior, sobre todo los bogotanos, produjo la independencia de Panam con la ayuda de los EE.UU. Rafael Reyes solo cumpla con una posicin poltica de decoro y honra al romper relaciones con los EE.UU, ya que su carcter de empresario le hubiese permitido resolver en otras perspectivas la razn geopoltica del pas. Marroqun y Caro son los responsables polticos de esta prdida inmensa para los intereses colombianos en el siglo XX. (Domnguez 2003, Meja 2003).

3. La coyuntura de la primera guerra mundial

En los aos 19101919 encontramos algunos hechos que inciden en materia empresarial e industrial del pas. Siguen apareciendo nuevas fbricas (principalmente en Antioquia y Valle), pero esto debido, tal vez, al impulso dado en el perodo anterior, pues entre los aos 1912 Y 1916 fueron dictadas medidas que aumentaron los aranceles aduaneros para numerosas materias primas, se desprotegieron muchos productos y los gravmenes fiscales fueron aumentados. El desconocimiento administrativo y gerencial nos conduce nuevamente por senderos de versificadores y no de estrategas econmicos. Otro acontecimiento que ayud a frenar la aparicin de nuevas empresas fue la primera guerra mundial. Al dificultarse las importaciones por la escasez de transporte martimo se disminuy notablemente el nmero de nuevas empresas,


pero mejor la situacin de competencia para las ya existentes, que le present al pas la perspectiva de autoabastecerse en bienes de consumo elaborados. Antes de la guerra solo existan pequeos ncleos asemejados a las artesanas y existan nicamente empresas de cigarros, tejidos y cervezas. El consumo de cerveza se ver aumentado por la decisin poltica de Reyes de prohibir el expendio y consumo de chicha, debido a los problemas de orden pblico que se generaban los das de mercado en la Sabana de Bogot. El alemn Kopp, que haba luchado desde el siglo XIX con la fbrica Bavaria, no pudo saborear las mieles de un mercado cautivo como el de la altiplanicie cundiboyacense, considerado hoy como el de ms ndice de riqueza de consumo per cpita en toda Latinoamrica. El caf y sus exportaciones continan siendo la principal fuente de ingresos para el pas, y seconstituyen en la mayor fuente de financiamiento de capital nacional ya que otros productos exportables como el oro, el platino y el banano eran manejados por extranjeros. El valor de las exportaciones de caf fue siempre en ascenso durante todo este perodo, lo mismo que su porcentaje con respecto del total de ingresos por exportaciones. Para 1919 estas cifras eran de $54291.638 (valor segn manifiesto), que representaban el 68,7% del valor de las exportaciones totales.

4. El proceso de consolidacin de la industria liviana. Un asomo de modernizacin

En 1922 asume la presidencia Pedro Nel Ospina, cuyo mandato tuvo un decidido estmulo hacia el fomento de la economa, y sus esfuerzos se dirigieron a ejecutar un gran plan de construccin de ferrocarriles, la creacin del Banco de la Repblica y la Contralora General, normalizar las relaciones diplomticas y econmicas con EE.UU. y la creacin de los estatutos legales sobre la banca, la moneda y la hacienda pblica. (Misin KemMerer y sus recomendaciones). En 1922 existan 1.481 kms de vas ferroviarias y para 1927 ya contabilizaban 2.281 km. (800 km. en cinco aos) que integraban ms efectivamente las regiones econmicas productivas del pas.

La incidencia de estas actuaciones en el sector empresarial del pas no es directa pero s efectiva y positiva al ofrecer a los empresarios ciertas oportunidades que se pueden resumir as:

a) Mejoramiento y abaratamiento de los transportes ampliando, al mismo tiempo, los mercados internos al interconectar los mercados regionales.

b) Inicia y estimula la formacin de centros de capacitacin de oficios tcnicos, que beneficia enormemente la expansin industrial.

c) Aument el nivel de empleo al aumentar la capacidad empleadora.

d) Consolid la demanda para alimentos, bebidas, cervezas, tabaco, textiles, confecciones, jabn, etc., mediante la generacin de empleo.

e) Estimul la edificacin en las ciudades, y cro as incentivos para las industrias afines con la construccin, especialmente la de cemento.

f) Sirvi para la formacin de administradores que posteriormente pasaron al sector privado con una mejor capacitacin.

En 1927 se expide la Ley 64 sobre impuestos que haba sido expedida tambin por el gobierno de Ospina. Esta ley establecera la primera tarifa progresiva para el impuesto sobre la renta y sus consecuencias fueron el estmulo de la capitalizacin en activos fijos industriales como alternativa al atesoramiento o a otras formas de acumulacin de capital. Son varios los autores que elogian la actuacin de la administracin de Ospina y ubican este perodo hasta 1928 el establecimiento de las bases que ponan en marcha en forma decisiva la naciente industria colombiana, la cual posteriormente iba a ser estimulada por sucesos internos y externos del pas. Al respecto de la administracin Ospina, Gabriel Poveda comenta en su obra: No es difcil demostrar que bajo la administracin Ospina fue que se puso en marcha la industrializacin colombiana en forma decisiva... Al final de este


decenio (aos 20) el pas haba sufrido ya una profunda una transformacin econmica con

lo que era dos decenios antes... Se haba creado

una base incipiente pero vigorosa de industrias

manufactureras de bienes de consumo final... La

demanda interna ofreca atractivos y seguridades

para la inversin en la produccin de nuevos

productos elaborados y nuevos servicios.

Las vas de comunicacin conectaban ya toda

la regin central y la regin del occidente del pas.

scar Rodrguez (1976), al respecto del perodo,

comenta lo siguiente: El desarrollo industrial est

relacionado estrechamente en la composicin

de las importaciones para ese momento. La

creacin de una infraestructura, el flujo de capital

extranjero y la acumulacin de capital dan lugar

a las condiciones para el montaje de un aparato

industrial... El proceso es aumentar la produccin

de bienes de consumo sin aumentar la produccin

de bienes de capital paralelamente y lo que se

hace es importarlos. (Efectos de la gran depresin

sobre la economa colombiana). En esta etapa del

desarrollo nacional, el cultivo y la exportacin

del caf continan aumentando. Las muestras

del desarrollo empresarial se ven aparecer

especialmente en el occidente colombiano.

En Pereira se observa un acentuado desarrollo

industrial, en Medelln se forma la Compaa

Nacional de Chocolates, la Compaa Colombiana

de Tabaco en el Valle y la Costa Atlntica tambin

hay muestras de nuevas empresas, lo mismo que

en Bogot. Las industrias de cementos, azcar,

confites, paos, metlicas, textiles y otras ven

aparecer nuevas empresas. Un hecho de gran

importancia para las empresas fue la fundacin,

en 1928, de la bolsa de Bogot, que aparece

como un mercado institucional de ttulos valores

canalizando el ahorro hacia la industria. Este

hecho complementa la formacin de la sociedad

annima como instrumento de capitalizacin empresarial y democratizacin del poder accionario.

Lastimosamente, las malas polticas fiscales y tributarias debilitaron este componente de ahorro e inversin que permitir la apropiacin de empresas por parte de los grupos econmicos en la dcada del 70. El mercado de capitales se debilita a favor de las adquisiciones, especulativas en la mayor parte de las operaciones en las dentelladas burstiles de Ardilla LulleMichelsen Uribe, el grupo BavariaSanto Domingo y los grupos antioqueos. Para 1928 el caf se haba consolidado como el pilar de la economa del pas; la explotacin petrolera y la construccin cobran impulso, la energa elctrica pasa a ser la fuente ms importante de energa comercial. Gabriel Poveda identifica el perodo anterior a la gran crisis como el ms decisivo para la economa posterior del pas y enumera las siguientes caractersticas: Durante el perodo se configura definitivamente la organizacin de las empresas como personas jurdicas, sociedades limitadas o Sociedades Annimas. La tendencia de la industria a localizarse en cuatro principales ciudades. Se estructuran las bases de un mercado de capitales y la diversificacin de las tendencias de la propiedad. Se ven desaparecer algunos renglones artesanales como los tejidos de algodn en Santander y se observan los comienzos de la concentracin financiera en unos pocos sectores como cerveza, tabaco, gaseosas y textiles como consecuencia del rpido crecimiento del mercado nacional. Se consolida la tendencia hacia la sustitucin de empresas pequeas por ms grandes (fusiones de varias en muchos casos). Las empresas ya no operan sobre mercados regionales sino en mercados nacionales y la totalidad de industrias aparecidas en el perodo fue financiada con ahorro nacional.

En trminos de poltica administrativa vemos que, a escala nacional, podemos encontrar a las empresas adoptando principalmente una estrategia de especializacin. Esto se puede afirmar sin mayor riesgo de error al observar tres caractersticas que ya se mencionaron y que son:

a) Unos pocos sectores industriales (cerveza, tabaco, gaseosas y textiles) estaban


concentrando los recursos financieros, incrementando su crecimiento y aumentando su radio de accin a todo el mercado nacional.

b) Hay una marcada tendencia a la fusin de muchas pequeas empresas para convertirse en mayores.

c) Las empresas ya no operan sobre mercados nacionales sino que atienden al mercado nacional y amplan su produccin y, en algunos casos, sus productos.

5. Las mentalidades y las ideas en los comienzos del siglo XX

Analizar las mentalidades que encabezaron un momento histrico universitario desde su ptica poltica, cultural y de interpretacin de un mundo que produjo escepticismo por sus horrores y contradicciones de fines del siglo XIX y a comienzos del siglo XX es especialmente difcil y complejo. Las luchas por el poder, la intensa confrontacin ideolgica y religiosa entre los liberales radicales y los conservadores, entre los militantes de una misma faccin como la de los adeptos iniciales a la regeneracin y posteriormente independentistas, involucra tambin a las alianzas entre los liberales de Rafael Nez y los conservadores de Miguel Antonio Caro. La Iglesia catlica, muy activa en las confrontaciones polticas, es inmensamente influyente en este proceso e instaurada en profundas concepciones conservadoras. Paradjico comportamiento si tenemos en cuenta como seala Mejia (1999:20): En 1891 es planteada la Doctrina Social Catlica, expuesta en la encclica Rerum Novarum, en donde el Papa Len XIII (1878-1903) orient el principio de la independencia de la Iglesia con respecto a los Gobiernos y a los partidos polticos. Este catolicismo social, concebido en la encclica, implicaba una tercera va como alternativa al liberalismo y al socialismo, en las interpretaciones de las relaciones entre el capital y el trabajo, e inspiraba instituciones catlicas paralelas a las seculares. Este documento, aunque conservador por su fundamentacin escoltica

del bien comn y el amplio corporativismo que alienta, llev a muchos pensadores en el siglo XX a designarla como la doctrina que daba solucin al socialismo. La Constitucin de 1886 ya declaraba la religin catlica como oficial en la Repblica de Colombia y en el carcter centralista desde lo poltico, exacerb los nimos que se mantenan prestos para el combate, en el vaivn de los postulados dogmticos de las vertientes polticas en contienda. Los valores de esta Constitucin surgen de la presencia histrica de un antiguo liberal radical, que entiende las necesarias rectificaciones y los amoldamientos a las condiciones del entorno e influido por el positivismo spenceriano ingls, es decir, la visin de una evolucin pacfica en integracin de intereses sociales, polticos y religiosos. Como seala Livano (1977: 281): Cuando Nez se convenci de que el individualismo anrquico que haban injertado los radicales al pas estaba destruyendo rpidamente las fuerzas sociales de la nacin, y que en ella ya las nociones de moral, sociedad, gobierno y bien pblico, desaparecan ante las utopas de los unos y la mala fe de los otros, a su espritu se present como necesaria una reforma moral fundamental.

6. La filosofa influyente en la formacin de Estado-Nacin en Colombia

La atraccin por el positivismo en las vertientes comtianas y spencerianas en todos los crculos intelectuales de la Amrica Latina se explica mucho por la protena esencial de una bsqueda del desarrollo, del progreso con el empleo de la tcnica, el conocimiento, la ciencia, en el marco de unos valores de nacionalidad. Como seala Ocampo (1999): Estas tesis, defendidas en Colombia por el liberalismo y en especial por idelogos como Rafael Nez, Salvador Camacho Roldn y Juan Manuel Rudas, fueron consideradas como la doctrina de nico camino para llegar al orden y progreso nacionales y como inicio de la modernizacin. (P. 887). Igualmente, esta filosofa encumbrara la enseanza universitaria en la Universidad Externado de Colombia, en la Universidad Republicana y posteriormente en la


Universidad Libre. Herederos de las permanentes guerras civiles, hasta la guerra de los mil das, vivida por ellos, los fundadores de la universidad Laica y Libre van a expresar una profunda conviccin por los valores de la patria como nacin incluyente, tolerante, independiente y progresista. Digamos con Albert Camus: amo demasiado a mi pas como para ser nacionalista. Nunca faltaron protecciones imperiales o reales o constitucionales, agregaramos nosotros, con respecto a Colombia, en poltica religiosa, pero esto no impidi la circulacin de ideas, valores y hombres. Esta semblanza, apropiada para nuestro pas en las postrimeras del siglo XIX y comienzos del siglo XX, en que el pensamiento se alindera en filas ideolgicas, conservadoras y liberales y dentro de estas las denominadas expresiones republicanas y de radicalismo liberal, nos permite decir con Cioran: Despierte el alma dormida . Como seala Zalamea (1990): no se trata, sin embargo, de discusiones semnticas, brumosas entre retricos y censores. No... Pero es el pueblo polis o rebao? Este ser el largo y tortuoso interrogatorio que, desde el cruento enfrentamiento de milenarias y atormentadas civilizaciones indgenas con los portaestandartes de la cruz y la espada hasta hoy, dominara la discusin ideolgica y se convertir en el centro de violentas controversias, de incontables contradicciones, de prejuicios e incongruencias sin fin. (Pp. 11-12). La historia no puede pasar en vano. Desde Jos Ignacio de Mrquez se organiz una instruccin pblica que estableca universidades centrales (1826). Miguel Samper destacaba el civilismo de este hombre pblico. La influencia de los filsofos de la Ilustracin traz las ideas de los fundadores del demoliberalismo. Los gobiernos impulsaron de alguna manera la educacin, los oficios, las artes y las letras. Los nfasis en los conocimientos que deberan ser impartidos se centran en la creacin de valores de identidad nacional, de moral cristiana y solidaria, de bsqueda de la verdad, aunque bajo postulados catlicos. Sin embargo, desde Santander, en 1820, se orient la creacin de Academia Nacional para el fomento de las artes, las letras, las ciencias naturales y exactas, y las de la moral y la poltica. Lo mismo sucede con

las disposiciones de Don Jos Manuel Restrepo en 1832, que constituy la Academia Nacional de la Nueva Granada. Se buscaba que ella abocara los estudios cientficos o literarios. Como seala Martnez (2002: 12,13): En 1856 nuevamente Restrepo toma la iniciativa de una academia nacional y, en 1859, Ezequiel Uricoechea crea la Sociedad de Naturalistas Granadinos. En 1871, por influencia del escritor Jos Mara Vergara y Vergara, se da inicio a la Academia Colombiana de la Lengua. En 1873 la Sociedad de Medicina y Ciencias Naturales de Bogot inicia labores y se trasforma en Academia Nacional de Medicina en 1891. La Sociedad Colombiana de Ingenieros es formada en 1887. Agrega en este aspecto Mayorga (2002:5): El espritu de estudiosos nunca se perdi, pero no se convirti en proyecto sostenido, permanente, para generar estudiantes estudiosos en universidades modernas. Durante el Gobierno de Pedro Alcntara Herrn y del ministro del Interior, Don Mariano Ospina Rodrguez, fundador del partido conservador, el plan educativo se orient al conocimiento de las ciencias tiles y a la formacin de valores morales y de disciplina cvica-ciudadana. Estos acomodos de orientacin respetaron la libertad de enseanza y defendieron la intervencin del Estado en la educacin. Se construye con decretos y leyes, se despliega el espritu de la gramtica como indicador de civilidad y sabidura, se destruye con la confrontacin armada en las pretensiones de establecer el verdadero Estado-Nacin. Se construye pensamiento y se matan la civilidad y la vida con las guerras civiles locales, regionales y nacionales. Ezequiel Rojas, Manuel Murillo Toro, Toms Cipriano de Mosquera, el radicalismo liberal por un lado, Ospina y Caro por el otro, tratan de deslindar lo que la historia ya ha definido en los contextos mundiales, el triunfo del liberalismo.

7. La universidad laica, las mentalidades que la fundaron y la condujeron. Los diseos acadmicos como respuesta a las demandas nacionales


Nicols Pinzon Narlosten, fundador del externado en 1886, perteneci a la generacin a la que nos hemos referido, al liberalismo radical, debido a las fuentes del pensamiento spenceriano, enseado y aprehendido en la Universidad Nacional. Se les llam con Jos Herrera Olarte, J. D. Herrera y Jos Antonio Iregui,: los apstoles convencidos y militantes de la filosofa spenceriana, afirma Carlos A. Torres, su discpulo en el externado, en Idola Fori.

Las medidas legislativas y las decisiones del Gobierno en la conduccin de la educacin por los senderos del sometimiento a los dogmas de la religin catlica, contenidas en las disposiciones del Decreto 544 del 14 de junio de 1888 que defini los marcos de la orientacin de la instruccin pblica y que la organiz de acuerdo con los dogmas de la religin catlica, suscitan actitudes intelectuales de oposicin por la va de la fundacin de instituciones educativas libres, por mentalidades laicas y liberales.

En el mismo sentido de sometimiento a la autoridad eclesial catlica, el artculo 12 del convenio con el sumo pontfice Len XIII, concordato contenido en la Ley 35 de 1888, as lo determin y en el artculo 13 se defini que el arzobispo de Bogot designe las obras que han de servir de texto en universidades y dems planteles de enseanza oficial. Los liberales que haban acompaado a Nez y que se distanciaron de la poltica oficial fundaron el conocido movimiento independentista. Uno de sus ms connotados representantes, Francisco E. lvarez (1892: 11), escriba: las ideas liberales encarnan el ideal de progreso de una sociedad sometida al despotismo que suministra fanatismo y supersticin, nicas palancas para mover las masas ignorantes.

Las personalidades que debatieron el proyecto educativo, la orientacin acadmica, la incorporacin de conocimientos, la filosofa de los valores que deberan orientar los destinos educativos, como sealan lvarez y Velsquez (1986), fueron: Francisco E. lvarez, Salvador Camacho Roldn, Luis A. Robles, Mario Salgar, Juan Flix de Len, Antonio Vargas Vega y Alejo de

la Torre, bajo la direccin de Jos Herrera Olarte, en la Universidad Republicana a partir de 1890, fecha de su fundacin, condujeron las ctedras de formacin tanto bsica como secundaria y profesional que ofreci esta institucin a la juventud que buscaba el conocimiento y la formacin para la vida en la naciente nacin colombiana (P. 13). En el peridico El Relator, que diriga Santiago Prez, se anunciaba la presencia y oferta de la institucin educativa. Julio H. Palacio, estudiante de la Universidad, en un escrito sobre historia de mi vida publicada en el diario El Tiempo, en las Lecturas dominicales (1941, febrero 2), cuenta sobre el espritu liberal y disciplinado de esta universidad. Una prueba de esta historia conectada con estas ideas es uno de los textos de estudio usados en la formacin acadmica de la Universidad Republicana, escrito por Ignacio V. Espinosa, llamado Bases positivas del liberalismo y publicado en Bogot por la imprenta de Torres Amaya en 1895.

lvarez y Velsquez (1986: 9) sealan: Los primeros alumnos fueron: Simn Arajo, Roberto Macduall, Antonio Jos Iregui, Ignacio V. Espinosa Pareja y Juan Manuel Rudas.

El proyecto educativo institucional fue definido por la Universidad Republicana en los siguientes trminos: Levantar el nivel intelectual y moral de la juventud, apagando la hoguera de los odios en que la patria se est consumiendo, es la labor que queremos realizar. La fundacin de la universidad surge del Colegio Acadmico. Su rector, Manuel Antonio Rueda, acepta la propuesta de los estudiantes de continuar estudios profesionales. Solo el externado cumpla el papel de enseanza universitaria, con el apoyo moral del partido liberal.

8. El plan de estudios y el sistema de educacin de la Universidad Republicana

En 1891 Jos Herrera Olarte dise el plan de estudios y el sistema de educacin de la Universidad Republicana. Seala Herrera (1890, abril: 6): Los principios fundantes fueron el desarrollo individual del espritu humano en


las leyes generales de la evolucin humana y en los elementos determinantes del desarrollo individual, en el progreso peculiar del espritu humano en el campo de las ciencias y la industria, en las circunstancias determinantes del carcter de cada nacionalidad, en las tendencias que han de animarla, en las necesidades que particularmente han de excitarla, en los elementos determinantes de su misin como pueblo y constitutivos de su personalidad como nacin.

Agregaba este diseador institucional: el primer efecto de toda buena instruccin debe ser este: ensear a pensar (...) a medida que los conocimientos van ensanchndose, el pensamiento se dilata como fuerza encadenada, encuentra rbita de accin para su prodigiosa actividad, la razn se revela al fin; el hombre se encuentra capaz de conocer los fenmenos exteriores y aun los de su propio organismo; el ser intelectual comienza a vivir, aduendose de nuestra personalidad, es decir, el hombre nace para la vida intelectual y para la vida moral. Este iniciador de la universidad libre y laica, no afiliada a poltica oficial alguna, espritu revelador de una conciencia del libre albedro, interesado en la bsqueda de la verdad a travs de la ciencia, que un curso vital es de la biologa y el mtodo pedaggico la combinacin del sistema alemn y norteamericano, es decir, la confluencia de todas las corrientes sociales. La enseanza profesional, expresaba Gmez (1916, octubre 15: 102),: debe cumplir con una primera funcin cual es la de formar hombres de ciencia y la segunda funcin la aceptacin como su fin el de concretarse solo en la formacin profesional. Y agregaba: La universidad entre nosotros debe cumplir principalmente y como mxima finalidad la de enriquecer la ciencia y crear la ciencia nacional, sin descuidar la obra simultneamente hacedora de formar profesionales competentes para mejor corresponder a la economa nacional.

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El concepto de gobernabilidad en Amrica Latina y sus implicaciones en la reforma del Estado

Jess Mara Molina Administrador pblico e historiador, Magster en anlisis de problemas polticos, econmicos e internacionales contemporneos. Docente de la ESAP

Resumen: El artculo centra la atencin en la revisin de los significados dominantes referidos al concepto de gobernabilidad y aplicado al contexto de Amrica Latina, desde la dcada de los 80 hasta la actualidad, tratando de indagar el campo de problemas y desafos que acompaa a cada uno de ellos. Tras revisar lo anterior, se interroga acerca de las implicaciones del concepto y la comprensin de las reformas del Estado, al asumir uno u otro sentido de gobernabilidad, a los que Se atribuye un sentido de legitimidad a efectos de la orientacin de los procesos de reforma. As, el concepto de gobernabilidad trae consigo implcitamente una apuesta poltica acerca de las razones y motivos de los dficits por los que atraviesan los Estados y sociedades latinoamericanas.

Palabras clave: Reforma del Estado, gobernabilidad, gobernabilidad democrtica.

1. Introduccin

Una de las nociones que en los 80 y los 90 emergi para dar cuenta de los problemas presentados con Amrica Latina en relacin a los desafos y derroteros de los Estados y la democracia de la regin fue el de la gobernabilidad. Aunque convertida en objeto de controversia en su propio significado, dicha nocin abri escenarios dismiles para realizar diagnsticos o propuestas de diferente tipo respecto de los dficits o alternativas de conduccin poltica de las sociedades e instituciones polticas. A juzgar por las publicaciones, las declaraciones de prensa, los encuentros o las cumbres de mandatarios, recurrir a ella se volvi cada vez ms frecuente, al punto de constituirse en una

especie de elxir en el que se busc respuesta a todo campo de males que afectaran la salud del cuerpo social latinoamericano. Por esta va, la nocin de gobernabilidad, aunque cobr vigencia y actualidad en agendas de discusin de toda ndole, se abri a tantos sentidos que lleg a correr el riesgo de vaciarse en cuanto a las posibilidades comprensivas y explicativas que consigo traa. Cuestin an vigente, pues aunque en boca de polticos, administradores o acadmicos se cree estar hablando de lo mismo por acudir de forma continua a dicho trmino, lejos se est de ello.

Las reflexiones siguientes pretenden aportar elementos que ayuden a aclarar el significado de la nocin de gobernabilidad, como, de igual forma, leer las implicaciones que trae a la hora de plantearse con relacin a la reforma del Estado. El marco de referencia ser las discusiones y procesos que en las ltimas dcadas se han dado en torno a dicho concepto en el contexto de Amrica Latina. La pregunta gua de la reflexin ser: cul es el significado que la nocin de gobernabilidad cobra en Amrica Latina y qu efectos trae cuando se le utiliza para pensar y operativizar la reforma del Estado? Al constatarse en el transcurso de las indagaciones que la nocin cobraba varios sentidos, se asumi la siguiente hiptesis dependiendo de la forma en que se entienda la nocin de gobernabilidad en Amrica Latina, asimismo, se circunscribir el alcance logrado o por lograr de las reformas del Estado. Como corolario, se afirma que de la nocin de gobernabilidad que se partase llegar a diagnsticos y respuestas diferenciales respecto a la reforma del Estado. Los aportes de esta reflexin


se desprenden de un trabajo de indagacin e investigacin para optar al ttulo de estudios en Maestra cuyo norte apuntaba entre uno de sus propsitos iniciales a indagar la relacin de gobernabilidad con los partidos polticos1, al igual que de los trabajos de investigacin desarrollados en la ESAP. De antemano se ofrecen excusas por algunos lugares comunes entre este y otros textos del autor.

2. Perspectivas respecto a la gobernabilidad

Al emerger la reflexin sobre gobernabilidad en los 80 e inicios de los 90 en Amrica Latina, una de las concepciones dominantes fue aquella que la caracteriz como la eficacia del gobierno. Se entiende entonces ella como la capacidad de la estructura gubernamental para realizar un adecuado ejercicio de la administracin y organizacin de sus recursos que permite el logro de los propsitos deseados2. La gobernabilidad es entonces el atributo referido a las capacidades con que cuentan los rganos y actores de gobierno para lograr transformar y materializar voluntades polticas/administrativas en acciones concretas. Su bsqueda se expresar entonces en recursos y destrezas con que cuentan las estructuras organizacionales, los procesos decisionales, los sistemas de finanzas, la coordinacin entre organizaciones, etc, para ganar conduccin poltica por efecto del adecuado manejo o incremento de las capacidades gerenciales de las organizaciones pblicas, sus procesos y sus polticas pblicas. La rama ejecutiva en sus niveles presidencial y ministerial, al igual que la administracin pblica estatal en sus rdenes sectoriales y territoriales, ser el universo de referencia en donde se buscar y aplicar la bsqueda de capacidades.

Al entenderse entonces como un problema de gerencia pblica, las reformas de Estado y polticas inspiradas en esta concepcin se orientarn ante todo a intentar aumentar la capacidad de los gobernantes por optimizar el funcionamiento de las organizaciones estatales a las demandas de la sociedad3 bsicamente a travs de criterios y procedimientos de reforma institucional. El

trmite exitoso o no de las tensiones o problemas sociales, desde esta perspectiva, vendr entonces a leerse ante todo como un problema de deficiencias gerenciales o administrativas en los circuitos institucionales del Estado. Los casos de indocilidad social o los conflictos por las autonomas de territorios requerirn entonces, antes que negociaciones polticas, la formacin gerencial de los altos cuadros del aparato de Estado o reglamentaciones que permitan introducir filtros para definir competencias entre niveles y tipos de demandas sociales susceptibles de ser reclamadas4. Enviar lo anterior a entender que la conduccin poltica de las sociedades debe pensarse y proyectarse sobre todo como un proceso derivado de la optimizacin de las organizaciones e instituciones de gobierno mediante cambios en sus procedimientos, reglas o condiciones institucionales.

Esta perspectiva, llama la atencin, fue especialmente promovida por el Banco Mundial,5 el cual, tras hacer seguimiento a sus proyectos, en especial en la regin del Subsahara, lleg a la conclusin de que la estabilidad y la probabilidad del xito de sus iniciativas dependan de las condiciones institucionales y de las capacidades de gobierno que las soportaban. Por esta va, en una serie de publicaciones acu el concepto gobernabilidad para promover iniciativas con contenidos estructurados bajo los criterios sealados6. Bajo dicho rtulo elev la puesta en marcha de un conjunto de propuestas atinentes a la modernizacin de la justicia, la divisin sectorial de Estado, la reestructuracin de las finanzas y el cambio en la administracin municipal, entre otras. Que haya sido el Banco Mundial uno de sus promotores centrales permite conectar el concepto de gobernabilidad con otra de las dimensiones con que inicialmente se impuls, no solo referenciada con las capacidades institucionales, sino, de igual forma, con la promocin de polticas pblicas tendientes a la modernizacin de las economas.

Segn seala Santiago Escobar7, el sentido de gobernabilidad que se posicion en la prctica poltica a inicios de los 90 fue aquel que asumi


que para lograr la conduccin poltica de los problemas de las sociedades bastaba limitarse a acciones de promocin de ajustes en el campo econmico. El camino para la superacin de las encrucijadas se perseguira bsicamente a travs del ajuste institucional, el cual debera ocuparse de permitir equilibrios macroeconmicos, promover inversiones internacionales, reducir la inflacin, fortalecer la cooperacin internacional y lograr ajustes en la balanza comercial. Por esta lnea, la bsqueda de la gobernabilidad se asuma bsicamente como la reforma del Estado conducente a la implementacin de las reformas institucionales de liberalizacin econmica y de apertura econmica, que traan consigo liberalizaciones comerciales, financieras, laborales, privatizaciones y ajustes fiscales. Medidas, que ante sus magros alcances, debieron acompaarse de lo que se consider un proceso de fortalecimiento institucional o reformas de segunda generacin, las cuales buscaron garantizar el correcto funcionamiento del mercado y la contencin en un nivel manejable de los efectos sociales negativos producidos por las reformas en su momento inicial8.

Desde la postura inicial que plante la gobernabilidad como un problema gerencial de las organizaciones pblicas estatales, a esta otra de la gestin econmica, se enlaza una concepcin global y dominante que permiti cuajar la frmula de gobernabilidad como una mezcla de racionalidad administrativa y racionalidad econmica. Esta mezcla se dara a conocer como la frmula del buen gobierno o governance theory, donde, bajo criterios eminentemente relacionados con la eficiencia administrativa de las organizaciones y las polticas pblicas en la escala nacional y con el desempeo institucional en los asuntos relativos a la poltica econmica y a la insercin nacional en el mercado global9, creer encontrar la ruta para superar los desafos y dficit vividos por las sociedades y democracias latinoamericanas. As se establece una concepcin que opta por reducir el problema de la conduccin poltica de las sociedades a la capacidad de gobierno para manejar el desarrollo econmico, a la transparencia y eficiencia

administrativa, especialmente dentro del sector pblico10.

Aunque la nocin de gobernabilidad remite a la capacidad de gobernar, aquella en la dcada de los 90 empieza a configurar un nuevo campo de sentido que lo quiere desbordar de los sentidos institucionales de corte tecnicista y economicista con los que emergi. Otra concepcin, no consecutiva sino paralela a la anterior, busca relacionar la conduccin poltica con la capacidad de involucrar consensualmente a la sociedad en las acciones de gobierno. Se entiende ella entonces como una relacin de gobierno donde las potencialidades de conduccin de la sociedad estn dadas menos por las capacidades administrativas y gerenciales de la institucionalidad estatal, para pasar ms bien a capacidades polticas democrticas derivadas de los acuerdos y apoyos sostenidos entre el Estado y la sociedad. Las posibilidades de convertir las intenciones en hechos de gobierno y de lograr un direccionamiento eficaz de los desafos de la sociedad no se vern entonces, solamente, derivadas de las reformas a las estructuras gubernativas del Estado, sino depender de las transformaciones a fondo en lo que respecta al vnculo relacional entre Estado y sociedad. La gobernabilidad, en este caso, rebautizada con el calificativo de democrtica, se asumir entonces indisolublemente unida en su suerte al concepto y las dinmicas cobradas por la sociedad civil.

Desde esta postura, buscar la gobernabilidad no es solamente un asunto de innovaciones administrativas o dentro al interior de las estructuras organizacionales sino, primeramente, de cambios polticos en los procesos decisionales y de polticas pblicas del Estado, donde se abran las puertas a los diversos actores sociales para hacer posible su influencia. El punto central ser entonces que la eficacia, los impactos y los alcances de las instituciones de gobierno dependern no solamente de adecuaciones organizacionales, administrativas, tcnicas o sectoriales, sino igualmente, o ms importante, de la capacidad del sistema poltico de abrir canales, oportunidades y crear instituciones para que sus acciones de


gobierno recojan las demandas y posibiliten la influencia poltica de diversos sectores de la poblacin. El marco para ser pensadas y transformadas las capacidades y potencias de gobierno ser ya no solamente el aparato poltico administrativo relacionado con el poder ejecutivo, sino el rgimen poltico democrtico en su conjunto.

Se entender, entonces, a la gobernabilidad democrtica como el principio normativo de que hay instituciones que promueven el ejercicio transparente y participativo* del gobierno11, el cual estar acompaado por un ejercicio activo de la sociedad civil. Esta, que se entender como la esfera social autnoma del Estado y del mercado, en la que las asociaciones civiles y movimientos sociales luchan por defender y extender la vigencia de sus derechos y profundizar la democracia, ser esencial para lograr una gobernabilidad lograda esta vez por la confluencia concertada de las capacidades del Estado y los propios de la sociedad. En este nuevo marco, entonces, la gobernabilidad se entender como aquella capacidad poltica de gobierno derivada de las relaciones e intercambios entre el Estado y la sociedad. Una definicin estipulada por un conjunto de especialistas a inicios de la dcada de los 90 dar testimonio de ello, y que en criterio de Pedro Medelln terminar por definir la agenda de preocupaciones de los Gobiernos durante dicho periodo.

la reunin definir la gobernabilidad como un concepto referido al funcionamiento del Estado y la sociedad civil, su interaccin y los procesos, normas e instituciones por medio de los cuales los mismos operan a varios niveles desde el internacional hasta el nacional, regional y local, en todas las esferas de importancia para la sociedad, es decir, los sectores social, cultural y poltico12.

La gobernabilidad democrtica as vista ser asumida entonces como las interrelaciones e interacciones logradas entre la sociedad y el Estado mediante las cuales, en un marco de consensos mutuos, se avanza en la definicin de

agendas, consensos, regulaciones y decisiones pblicas para la orientacin de la sociedad. La gobernabilidad, aunque se plantea como un propsito de eficacia, es factible gracias a la construccin de procesos de legitimidad que llevan a que la construccin de la capacidad de direccin y la conversin de propsitos en hechos de gobierno sea conseguida en el interfaz del Estado y la sociedad. Algunos autores profundizarn en esta concepcin y mostrarn desde mltiples perspectivas y experiencias, los diversos niveles o mbitos donde puede operar. Es el caso de Jaime Preciado Coronado13 que asumiendo algunas perspectivas tradas por Manuel Alcntara de Arbos y Giner, seala cuatro dimensiones desde las cuales se hace posible vincular gobernabilidad y democracia.

La primera, que busca la modificacin de la cultura poltica, propone transformar los mecanismos de decisin del Estado de arriba hacia abajo e incorporar las iniciativas sociales desde abajo, para por esta va utilizar los mecanismos que propician la participacin directa ciudadana y elaborar polticas pblicas por encima de intereses partidarios. La segunda, que propone una distribucin de responsabilidades entre el Estado y la sociedad, conduce a proyectar la existencia de nuevos mecanismos de procesamiento de conflictos y de generacin de consensos que permitan participar en las polticas pblicas a los involucrados en su formulacin, evaluacin y rendicin de cuentas. La tercera, sobre la base de vnculos formales entre Estado y sociedad o en autorregulaciones, busca generar pactos sociales consensuados bajo estrategias de negociacin. La ltima, aprovechando los desarrollos tecnolgicos, busca fortalecer las capacidades de los actores sociales en la resolucin autnoma de sus necesidades mediante la aplicacin de estas.

En la promocin de esta otra perspectiva de gobernabilidad de carcter democrtica un papel central lo cumplieron los procesos de democratizacin vividos en el mundo, y en particular en la regin de Amrica Latina desde finales de los 70 e inicios de los 80. Las


organizaciones y movimientos sociales jugaron un papel significativo y, movidos por la defensa o expansin de sus derechos presionaron para que la sociedad civil y no solo la sociedad poltica o

la sociedad econmica tuvieran injerencia sobre

las polticas, decisiones y recursos manejados

por los Gobiernos de la regin. A lo anterior se

sum el papel desempeado por las agencias

internacionales de planificacin y el esfuerzo

de redes internacionales de organizaciones

no gubernamentales que presionaron a los

organismos internacionales y Gobiernos para

que incorporaran en su gestin a actores venidos

desde la sociedad14. Se suma a todo lo anterior otro

frente, dado por los encuentros de especialistas

o gobernantes que paulatinamente avanzan en

la necesidad de definir procesos de conduccin

poltica cada vez ms abiertos a la sociedad civil.

Aunque el concepto de gobernabilidad

mediante su acepcin de gobernabilidad

democrtica abre el camino para lograr

conexiones e involucramientos del Estado

y la sociedad ampliando sus alcances, este

es desplazado a otro campo de sentido que

desborda las significaciones ya referidas. Este otro

uso del concepto de gobernabilidad, tambin

esgrimido en muchos casos bajo el termino de

gobernabilidad democrtica y aqu llamado

gobernabilidad genrica para distinguirla de las

anteriores, empieza a ser utilizado para abordar

todo aquello que guarda relacin con la capacidad

de los regmenes democrticos de lograr mantener

su viabilidad o estabilidad de gobierno a lo largo

del tiempo. Desde esta perspectiva, se trata de

interrogar por los factores o problemas que hacen

posible o restringen la capacidad de gobernar desde

las democracias, como de igual forma, de hacerlas

gobernables a mediano y largo plazo. Se asume as

la gobernabilidad como el rtulo mediante el cual

se busca leer los diversos elementos que permiten

o no a las democracias de la regin desempearse

y consolidarse15.

En coloquios, compilaciones o estudios, por

intermedio de la acepcin de gobernabilidad se introduce una amplia gama de temas o problemas cuyas relaciones, aunque por momentos poco claras, terminan por coincidir en un marco comn por sus efectos sobre la viabilidad y estabilidad de los regmenes democrticos. La tentativa por identificar los elementos, contextos y procesos problemticos que deben atenderse para hacer posible la existencia de gobiernos democrticos y frente a los cuales hay que emprender accioneses la postura que ofrece esta nueva perspectiva de la gobernabilidad. Desde esta perspectiva, la teora de la gobernabilidad nacer y estar anclada bsicamente a una reflexin sobre una red de problemas que se conciben imposibilitan los Gobiernos de la regin. Es por ello que buena parte de los textos que hacen uso del concepto recurra a calificativos como desafos, fracturas, dficit o crisis de la gobernabilidad, para dar cuenta de un inventario de fenmenos de diferente ndole que, se cree, deben superarse si se desea llevar a mejores derroteros los regmenes y sistemas polticos del continente.

El nacimiento o robustecimiento de la teora de la gobernabilidad desde esta perspectiva se entender, entonces, sobre todo como un intento de buscar respuesta a una serie de mltiples factores que socavaban el gobierno de la sociedad y las capacidades para lograrlo. En los estudios que se ocupan desde esta perspectiva se figurar entonces un cuadro complejo de problemas por los que atraviesa Amrica Latina al terminar el siglo XX y que habran de resolverse para consolidar gobiernos democrticos. La bsqueda de gobernabilidad16 debe resolver una serie compleja y variada de problemticas que desafan la viabilidad y estabilidad en el tiempo de los regmenes democrticos. Desafos que desde variados ngulos socavan las posibilidades de cumplir al Estado y al sistema poltico en que se enmarca sus funciones de conduccin poltica de la sociedad, sus funciones de Gobierno, entendidas estas como las capacidades para dirigir la sociedad a rumbos polticos deseados.


Aunque mltiples y diversas las problemticas referidas en este eje, tres grandes ejes problmicos parecen organizarlas17. El primero de ellos hace alusin a las fallas o fracturas en el sistema poltico, producto de la dbil legitimidad de las instituciones polticas de la democracia, expresada en la alta apata y desconfianza de los ciudadanos. Se sealan los procesos de exclusin poltica del Estado hacia la participacin de asociaciones movimientos sociales venidos de la sociedad civil. La corrupcin de las instituciones y actores polticos, la cual gana cada vez ms terreno, es tambin identificada en tanto factor clave en procesos de crisis de gobierno caso de Samper, Menem y destitucin de mandatarios Prez, Fujimori, Collor, Salinas de Gortari. De igual forma, este primer eje refiere los procesos de hiperpresidencialismo que llevan a la concentracin del poder de Estado en el ejecutivo y el debilitamiento en los contrapesos de las otras ramas del poder pblico. Se asume, asimismo, la llegada a la presidencia de outsiders de la poltica con rasgos personalistas y autoritarios en relacin con el manejo del poder de Estado Fujimori, Chvez, Bucaran.

El segundo eje hace alusin a los procesos de cambio en el modelo de desarrollo y los procesos de insercin internacional, que refieren a las exigencias y desafos de la globalizacin y los retos de gobierno que trae en cuanto a transformacin de la institucionalidad econmica y poltica. Tambin los efectos negativos que sobre el mayor nmero de pases de la regin han tenido los procesos de internacionalizacin y apertura de las economas y los retos que ello trae para los gobiernos y las sociedades. Asimismo, los avances o retrocesos en las iniciativas de integracin econmica de la regin y los retos, desafos y oportunidades que presentan para los pases y gobiernos, y la incidencia que han tenido los procesos de globalizacin cultural, las nuevas tecnologas y las industrias culturales sobre los procesos polticos y culturales en los pases de Amrica Latina.

El tercer eje estar dado por los procesos de deterioro social vividos en el conjunto de Amrica

Latina, y que en buena parte se relacionan con los ejes anteriores Estos son el deterioro de las condiciones de vida de la regin que ha llevado a que desde inicio de los 90 hasta la actualidad el nmero de pobres haya aumentado en ms de 20 millones, sumando en total un promedio de 225 millones con ndices de pobreza por encima del 50% de la poblacin. La disrupcin y anomia social tambin son objeto de anlisis en cuanto a las posibilidades de gobernar las sociedades, al identificarse en Amrica Latina un incremento de los ndices de criminalidad y la violencia urbana, al igual que una intensificacin de las mafias, el secuestro, el pandillismo, entre otros. El aumento de la exclusin social vivida en la regin, expresada en espacializaciones de la poblacin favelas, comunas, barrios privados o en diverso tipo de estrategias populares para enfrentarlas o reaccionar a ellas cacerolazos, hogares ampliados, comedores comunitarios, se cuentan en los factores que se deben tener en cuenta para hacer gobernables las sociedades.

En todo caso, dado que todas estas problemticas evidenciadas por los mltiples enfoques convergen y se correlacionan mutuamente18, parece un tanto lgico hablar de crisis de gobernabilidad para describir una sumatoria de factores polticos, econmicos y sociales de riesgo para la viabilidad y supervivencia no solo de las instituciones democrticas de gobierno, sino de las propias sociedades. La gobernabilidad genrica trata entonces de posicionar la gobernabilidad con relacin al conjunto global de la sociedad, evidenciando con esto que las soluciones debe pasar por hacer una reforma mltiple y compleja. Esta deben partir del presupuesto de hacer que el Estado y las instituciones polticas visionen hacia su interior y hacia su exterior social e internacional, alterar y corregir las relaciones que desde diversas esferas socavan o posibilitan las condiciones de viabilidad y estabilidad para el direccionamiento de la sociedad.

3. Gobernabilidad y reformas del Estado.

Uno de los supuestos que menos se discuten en las controversias o reflexiones sobre la


gobernabilidad es acerca de qu es aquello que busca hacerse conducible o gobernable. Dicho problema se ve tambin revelado en el trasfondo las concepciones de gobernabilidad aludidas, ya que se debe interrogar si los campos o jurisdicciones de gobierno a los que aluden cada una de ellas son semejantes o terminan por ser diferentes. Descifrar lo anterior no es una cuestin menor, pues llegar a un acuerdo sobre lo mismo, en el caso de las reformas, es lograr decidir y entender el campo sobre el que recaern y hasta dnde llegarn. Lo que est en discusin es la ausencia de claridad acerca de qu es lo que debe hacerse ms o menos gobernable. Un marco de referencia indicativo de que aquello sobre lo que se predica el gobierno no es unvoco en cuanto a todo acto de gobierno ser atribuible o corresponder de manera evidente a un mismo soporte o estructura de gobierno es el brindado por Michell Foucault en sus reflexiones sobre la gobernabilidad19.

Este sealaba que en el siglo XVII, al igual que en la Grecia antigua, se hablaba no solo del gobierno del Estado, sino, del gobierno de la familia o de la propia persona. Con esto sembraba la posibilidad de que el gobierno, aunque hablando de un tipo de actividad al parecer afn, podra predicarse en relacin con diferentes campos. Con esta premisa podramos preguntarnos acaso si al gobierna que se est haciendo alusin en cada una de las concepciones de gobernabilidad es el mismo, o son diversas. As cuando se alude a Reformas del Estado que incrementen la gobernabilidad, la pregunta del caso estara dada por transformar a qu y para ganar en capacidades respecto a qu? Acudiendo a Foucault, quien seala que en la produccin del trmino de gobernar este enviaba al direccionamiento del navo en el mar por parte del piloto, entonces, siguiendo la metfora, la pregunta es: Cul es el navo que pretende pilotarse desde las concepciones de gobernabilidad y a qu puerto pretende arribarse con cada una de ellas?

Como se puede leer, el enfoque de gobernabilidad institucional buscar ante todo el fortalecimiento de las capacidades de gobierno,

del ejecutivo y el aparato administrativo estatal que dirige. En este sentido, puede entenderse que la apuesta a la gobernabilidad apuntara ante todo a incrementar los recursos y las destrezas de una de las ramas del poder, el ejecutivo, para lograr que sus agendas de gobierno se conviertan en hechos de gobierno. Se podra llegar a un punto, y es entenderse que la bsqueda de gobernabilidad es la bsqueda para que el bloque de gobierno la cabeza del ejecutivo, su cpula ministerial y el cuadro directivo de los entes descentralizados- gane en recursos para que sus proyectos polticos puedan ser implementados una vez lleguen al poder. A la gobernabilidad institucional, entonces, habra que hacer la pregunta de si lograr su incremento es por s un signo positivo para el conjunto de la sociedad. Podra llegarse al extremo de que se puede ganar en capacidades para el gobierno de turno pero a costa de debilitar la institucionalidad conjunta del Estado. Este es un camino que puede estar sucediendo en Amrica Latina, donde en la figura del Presidente se concentra tal nmero de atribuciones, que se llega a hablar en algunos casos de hiperpresidencialismo, con lo cual aunque se fortalece el Gobierno, se debilita el Estado, por borrarse la vigencia constitucional, la divisin de poderes, el control del Congreso y de las Cortes sobre el ejecutivo, el pluralismo partidista20 o el respeto en la duracin de los mandatos. Experiencias de diverso tipo como las acontecidas con Fujimori en el Per, Menem en Argentina, Bucarn en Ecuador, Chvez en Venezuela o Uribe en Colombia21, entran a mostrar que el aumento de los poderes de los gobiernos no siempre coinciden con el fortalecimiento de las capacidades de conduccin poltica de los Estados.

Pasando a la segunda acepcin, de gobernabilidad democrtica, parece que su referente de bsqueda de la gobernabilidad es ms amplio. En este caso, se trata de orientar las reformas para que el direccionamiento y gestin del Estado en sus diversos rganos, polticas pblicas y modalidades de intervencin sean influenciadas a travs de la participacin y el consenso de la sociedad. Las capacidades de


gobierno se ganan y predican ya no solo con ocasin de una de sus ramas del poder, el ejecutivo, sino del conjunto de instituciones polticas que contribuyen a direccionar a la sociedad desde la estructura poltica del Estado. Estas reformas entonces se orientarn a transformar el Estado en sus relaciones con la sociedad para que esta se fortalezca para con ello, a su turno, incidir sobre aquel. Se traducir en arreglos de participacin que permitan nuevas mediaciones polticas entre la sociedad y el Estado, tanto respecto al control poltico de los gobernantes como, de igual forma, frente a la gestin pblica y el diseo de polticas publicas22.

Desde esta concepcin de gobernabilidad democrtica apuntan entonces las reformas a tomar como referente al conjunto del Estado y a considerar deseable que las capacidades de gobierno se obtengan y fortalezcan pero en relacin del conjunto de instituciones polticas que lo integran. La gobernabilidad es entonces proyectada en las distintas ramas del poder, niveles y sectores del poder de Estado, para que ellos ganen en capacidades de gobierno pero sobre la base de que incorporen las demandas e incidencia de los distintos sectores de la sociedad. Se tratara entonces con las reformas de hacer gobernable ya no al gobierno, sino al conjunto del Estado, sobre la base, como ya se ha sealado, de incorporar activamente a la sociedad. La agenda de las reformas ser entonces no solo transformar las organizaciones y procedimientos administrativos ligados al ejecutivo, sino tambin las de corte poltico como los cuerpos colegiados elegidos popularmente relacionados con el legislativo, las magistraturas y las cortes. Lo anterior sin mencionar el fortalecimiento de los mecanismos de proteccin y denuncia, para que los ciudadanos puedan defenderlos y garantizar la transparencia en las actuaciones del conjunto del Estado.

Esta segunda acepcin de gobernabilidad democrtica conllevar, entonces, a que de manera directa su referente de actuacin y de empoderamiento sea Estado, aunque tambin a la sociedad como entidad incidente en su

direccionamiento. Sin embargo, esta visin ampliaes tambin recortada. Pues de lo que se trata no solamente es de hacer gobernable al Estado, sino en hacer gobernable al conjunto de la sociedad en su correlacin de dinmicas y fuerzas. Se podra llegar a preguntar si acaso puede darse la situacin en que sea gobernable el Gobierno o el Estado, mas no el conjunto de la sociedad. Estados con pocas capacidades y recursos econmicos o polticos, aunque se d el caso hipottico de ser bien manejados, no implica que puedan manejar con igual eficacia el conjunto de factores y sectores mltiples que integran la sociedad. Habra que plantearse el interrogante de cmo lograr capacidades para gobernar no solo el Estado, sino para gobernar el conjunto de la sociedad, es decir, para ganar en capacidades que permitan direccionar coherentemente el conjunto de elementos que dan vida y dinamizan la pluralidad social.

Hacer gobernables las sociedades pasa por disear transformaciones que pongan los acentos no solamente en hacer reformas frente al Estado, sino que, partiendo de estas, se hagan reformas frente al conjunto de sectores o esferas que detentan recursos de poder en la sociedad. Esta va se propone en la gobernabilidad genrica. Se tratar entonces, con las reformas, de poner el acento y el foco no tanto sobre el Estado sino ms bien sobre las relaciones de poder que desde las esferas polticas, econmicas, sociales, militares e internacionales se entretejen. Las reformas de Estado conducirn entonces a tomar como referente central las esferas sealadas, al igual que los problemas, tensiones, demandas, desafos y asimetras que en sus relacionamientos recprocos ocasionan. Para ello, las reformas del Estado deben estar dispuests, a asumir el postulado central que durante siglos han soportado la poltica y lo poltico, y es que estas estn hechas para gobernar no a las propias estructuras de gobierno o de Estado, sino al conjunto de la sociedad y el orden social que de ella se deriva. Las reformas del Estado en este sentido, son reformas polticas en el ms originario sentido del trmino.


A estas alturas de la discusin entonces cabe preguntarse: A cules reformas del Estado se est aludiendo entonces cuando se habla de gobernabilidad? Como se ve, la nocin de gobernabilidad no ha sido una nocin neutral en Amrica Latina, sino que ha llevado implcita una connotacin poltica que ha acompaado, prefigurado o legitimado unos alcances, nfasis y objetivos en cuanto a las reformas o transformaciones de la sociedad o el Estado. A continuacin se tratar de explicitar y dilucidar en cuanto a las implicaciones en las reformas del Estado de cada una de las acepciones de gobernabilidad aludidas. Sirva esto que se har, a su turno, para un objetivo ms general, y es mostrar que las reformas del Estado pueden asumir muy diversos rumbos y alcances, segn el marco de referencia del cual se parta. De igual forma, que los propsitos de eficacia pueden ser alcanzados de muy diversas formas; y aun ms, hay que interrogar acerca de cul es el propsito mismo de la eficacia. Veamos entonces.

De revisar la primera concepcin de gobernabilidad, sin desestimar los avances que pueda traer este enfoque con relacin a la gerencia pblica y el fortalecimiento organizacional, la ilusin y el problema que podran estar tras esta concepcin son que la misma asuma que los problemas de gobierno de una sociedad solamente estn dados de manera central por la eficacia de las estructuras organizacionales o el papel per se del mercado y no tambin por la complejidad de factores y relaciones de poder imperantes en la sociedad. Si bien las capacidades de gobierno en su fortalecimiento deben pasar por el adecuado diseo organizacional y gerencial, tambin, de una forma aun ms determinante, deben orientarse a procurar manejos de las correlaciones de poder de diversos sectores y actores que entran a disputarse sus recursos y a buscar diferentes direccionamientos para las orientaciones del Estado y la sociedad. La gobernabilidad en vilo est en las tensiones, luchas, obstrucciones y exclusiones que se manifiestan bajo la forma de dficit o crisis de gobernabilidad, que sin buscarse las capacidades y canales polticos para

su trmite, en un contexto de justicia y equidad, difcilmente podrn superrsele.

Lo problemtico y recortado de dicha visin institucional puede ser, de una parte, querer hacer ver que los problemas de exclusin social poltica, desigualdad, pobreza, conflicto social etc; se deben y se resuelven atendiendo primero a reformas en la eficacia y eficiencia del aparato administrativo del Estado, sin asumir ms bien que su principio de resolucin, obedecen ms bien a intervenciones polticas que histricamente ha hecho o ha dejado de hacer el Estado23. Asumir esto significa que antes o acompaando a las reformas en las destrezas organizacionales, debe reformarse el Estado en cuanto a su capacidad de equilibrar mediante sus distintas potestades e instrumentos polticos, jurdicos, coercitivos, simblicos y fiscales coercitivamente las asimetras de poder poltico, econmico, social y cultural vigentes en la sociedad. De igual forma, el error de esta concepcin de gobernabilidad est en creer que si aceita y pone a funcionar el aparato del Estado como un relojito, donde todas sus partes y elementos se complementan, dejando las misiones del Estado a la iniciativa privada, se puede resolver los desafos de direccionamiento poltico de la sociedad. Se le puede olvidar a esta mirada que en el marco del mercado solo se negocia bajo el principio de la utilidad individual y el principio de valor de cambio. As, quienes no tengan qu comprar o qu vender de entrada quedan por fuera del juego, como, de igual forma, aquello que no se pueda traducir en vender o comprar con alguna utilidad econmica de las partes queda fuera del juego. Cuestin bastante posible en Amrica Latina, donde los indicadores muestran altos ndices de pobreza, desempleo u subempleo.

Por su parte, asumiendo la segunda de las concepciones de gobernabilidad, la gobernabilidad democrtica abre un camino distinto en cuanto a pensar los problemas de conduccin poltica de la sociedad y las reformas del Estado para mejorarla. De acuerdo con ella, las reformas deben apuntar ya no solo a buscar que el Estado adecue sus estructuras organizacionales,


de gerencia, o interorganizacionales, etc. sino ante todo a proceder a dar incidencia poltica a la sociedad a su interior para que influya en la definicin de los fines que por intermedio de las propias organizaciones polticas y administrativas se buscan. Las reformas entonces se encaminarn a apuntalar un elemento determinante, y es intentar que la sociedad gane en el direccionamiento poltico de sus estructuras gubernamentales del Estado y en las organizaciones y polticas pblicas que la soportan. Las reformas por este camino no solo se encaminan a resolver el problema de la eficacia de las estructuras de gobierno, sino que van ms all, al tratar de establecer unos procedimientos que mediante la incidencia de la sociedad fijen unos derroteros para el conjunto del Estado y la sociedad. Fortalecer la participacin, incidencia y consentimiento de la sociedad con relacin a las actuaciones del Estado sern entonces los vectores centrales que buscar atender, promover y fortalecer las reformas del Estado que asuman esta perspectiva.

De profundizarse esta perspectiva, con relacin a la Reforma del Estado, se buscar no solo en las periferias territoriales de los municipios o las localidades, sino en los niveles medios y altos de la rbita sectorial y nacional, donde se juegan las agendas polticas y el diseo de las polticas pblicas. Las reformas del Estado apuntarn entonces a afectar los sistemas de toma de decisiones de los entes gubernamentales y los llevarn cada vez ms de direccionamientos unipersonales a cuerpos o asambleas colegiadas donde, junto a actores de gobierno, ganan cada vez ms peso diversos sectores de la sociedad. Dentro de las entidades, tras las reformas, ser entonces factible encontrar espacios decisionales y estructuras organizacionales orientadas a promover la incidencia de la sociedad dentro de las entidades y procesos de las estructuras gubernamentales del Estado. Es de suponer, asimismo, que las reformas buscarn instaurar mecanismos institucionales de participacin para conectar y comunicar de forma ms fuerte al Estado con la sociedad para que este acte en mayor concordancia con aquellas. Adems,

es previsible que un objetivo central de estas reformas es que vern como un componente estratgico de la Reforma del Estado la construccin de su contraparte, la sociedad civil, mediante el apoyo, promocin y fortalecimiento de la asociacin, organizacin, movilizacin y opinin de la poblacin. Lo anterior, porque sin actores sociales fuertes corre el riesgo el Estado de ser apropiado por lgicas privadas partidistas, mercantiles o corruptas.

Sin embargo, esta visin de la reforma del Estado a la que conducira una perspectiva de la gobernabilidad democrtica, por completa que parezca, adolece de una serie de carencias por superarse, de abordarse e inscribirse en un marco mayor. Podra apoyarse para ello en elementos importantes aportados por la perspectiva de la gobernabilidad genrica. No es suficiente que la sociedad incida en el Estado si, a su turno, este previamente no cuenta con las capacidades polticas, econmicas e institucionales frente a otras esferas o sectores de poder. La gobernabilidad democrtica puede llevar a la paradoja de que, aunque la sociedad controle el Estado, a su turno, este no cuente con recursos de diverso tipo para direccionar otras esferas o procesos de los cuales dependen decididamente la sobrevivencia y bienestar del conjunto de la sociedad. Recursos de poder para direccionar o enfrentar las esferas del mercado, los medios de comunicacin, las transnacionales o

jorge o blanco la democracia colombiana en el discurso de la prensa

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