javier suárez pandiello (universidad de oviedo) barcelona, 25 de marzo de 2008 “la inaplazable...
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Javier Suárez PandielloJavier Suárez Pandiello(Universidad de Oviedo)(Universidad de Oviedo)
Barcelona, 25 de Marzo de 2008Barcelona, 25 de Marzo de 2008
““La inaplazable reforma de la La inaplazable reforma de la financiación municipal”financiación municipal”
Contenido
Diagnóstico preliminar del modelo financiero
Algunos Datos
Principios de Financiación Local y Bases para su Reforma
Las Propuestas
Algunos Problemas Estratégicos
Falta de reconocimiento real del papel fundamental de las entidades locales en la provisión pública de servicios en un Estado moderno del bienestar. (*)
Falta de una planificación concertada de recursos entre los tres niveles de organización territorial del Estado en el proceso histórico de descentralización. (*)
Algunos Problemas Estratégicos
Explosión de actividades y servicios no obligatorios que lastran de forma dramática los presupuestos municipales.
Un sistema de financiación muy volcado en los recursos propios donde prevalecen los impuestos de producto de escasa elasticidad renta.
Algunos Problemas Estratégicos
Dependencia constitucional de las transferencias incondicionadas de la Administración Central con el fin de aportar fondos para la suficiencia. Contestación a los criterios de dotación y
distribución de las mismas.CCAA en la práctica sólo vienen aportando
transferencias de capital condicionales. (*)Incertidumbres institucionales en el ámbito
competencial. (*)
Contenido
Diagnóstico preliminar del modelo financiero
Algunos Datos
Principios de Financiación Local y Bases para su Reforma
Las Propuestas
Evolución de algunas cifras significativas de las AA.PP. Españolas(Índices)
Fuentes: IGAE e INE
2001 2002 2003 2004 2005
Total empleos no financieros
EELL 100 109 118 122 132
CCAA 100 120 134 147 163
A.Central 100 87 88 97 98
S.Social 100 82 83 90 97
AAPP 100 108 114 124 132
Total recursos no financieros
EELL 100 108 114 123 131
CCAA 100 123 137 154 169
A.Central 100 87 89 93 104
S.Social 100 84 86 93 101
AAPP 100 108 116 125 138
PIB 100 107 115 123 133
IPC 100 104 107 110 114
Transferencias recibidas por las Entidades Locales según Origen (2004) (miles de €)
Fuente: Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales
AyuntamientosDiputaciones de Régimen
Común
Diputaciones de Régimen
Foral
Cabildos y Consejos Insulares
Del Estado 7.433.598 2.785.867 29.994 289.682
De Comunidades Autónomas 2.198.136 164.424 125.479 300.455
De Diputaciones, Consejos o Cabildos 1.356.617 2.254 0 0
De Ayuntamientos 56.868 28.207 8.061 12.471
De otros 213.226 41.341 17.581 20.571
Transferencias Corrientes 11.258.446 3.022.093 181.115 623.179
Del Estado 331.801 152.916 2 23.861
De Comunidades Autónomas 1.410.716 205.362 90.236 144.306
De Diputaciones, Consejos o Cabildos 537.086 951 23 0
De Ayuntamientos 13.505 88.850 1.941 24.583
De otros 625.171 143.098 51.837 8.438
Transferencias de Capital 2.918.280 591.177 144.040 201.189
Del Estado 7.765.399 2.938.782 29.995 313.544
De Comunidades Autónomas 3.608.852 369.786 215.715 444.761
De Diputaciones, Consejos o Cabildos 1.893.704 3.205 23 0
De Ayuntamientos 70.373 117.057 10.003 37.054
De otros 838.397 184.439 69.418 29.010
Total Transferencias 14.176.725 3.613.270 325.155 824.368
Evolución de los Gastos Corrientes de los Municipios
0,00
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
700,00
800,00
2.001 2.002 2.003 2.004
Todos Forales Canarios Todos menos Forales y Canarios
Evolución de los Ingresos Fiscales de los Municipios
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
2.001 2.002 2.003 2.004
Todos Forales Canarios Todos menos Forales y Canarios
Evolución de las Transferencias Corrientes Recibidas por los Municipios
0,00
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
2.001 2.002 2.003 2.004
Todos Forales Canarios Todos menos Forales y Canarios
Contenido
Diagnóstico preliminar del modelo financiero
Algunos Datos
Principios de Financiación Local y Bases para su Reforma
Las Propuestas
Bases para la Reforma
Integración en un modelo general de financiación del Sector Público con base en los principios de suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional.
Delimitación de un espacio fiscal propio y de transferencias incondicionales (PIE y PICAs) complementarias.
Modelo dual de financiación
Consensos políticos previos necesarios Estructura deseable en términos de
proporciones entre Tributación propia y Transferencias intergubernamentales.
Configuración de la tributación sobre Actividades Económicas a la vista de la situación actual.
Límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad.
Contenido
Diagnóstico preliminar del modelo financiero
Algunos Datos
Principios de Financiación Local y Bases para su Reforma
Las Propuestas
Las Propuestas: Cargas sobre el usuario
Debería incrementarse el peso de tasas y precios públicos en la financiación local por razones de eficiencia y equidad. (*)
Donde los usuarios están perfectamente identificados por su carácter divisible y donde además el componente redistributivo de los mismos es inapreciable, y no generen externalidades relevantes, estas figuras aparecen como elementos muy deseables de financiación local. (*)
Las Propuestas: Impuestos Deberían conservarse los cinco tributos actuales, si bien con
significativas modificaciones en la configuración técnica de todos ellos.
Con carácter general, no debería entrarse en una especie de concurso de ideas en busca de nuevas figuras tributarias de rendimiento económico incierto y complicada gestión. (*)
Dado el carácter real y de producto de estos impuestos su principal función debería ser la recaudatoria y sólo en contadas y muy tasadas circunstancias (por ejemplo argumentos de tipo medioambiental o de freno de la especulación urbanística) deberían incorporar otro tipo de finalidades extrafiscales.
Los municipios de mayor dimensión deberían participar en los rendimientos de las grandes figuras tributarias (IRPF e IVA) y tener acceso a cierta capacidad normativa sobre el IRPF en la medida en que avancen sus competencias en materia social. (*)
Las Propuestas: Impuesto sobre Bienes Inmuebles
No deberían incluirse con carácter general bonificaciones potestativas en el impuesto.
Por el contrario sí debería permitirse la tributación diferenciada por razones de uso de los inmuebles, beneficiando a la vivienda habitual hasta ciertos límites y penalizando la retención especulativa de suelo edificable.
El IBI rústico debería actualizarse y, tal vez, vincularse su recaudación a las inversiones y gastos realizados por los municipios en el campo, dentro de un marco de negociación de los Entes locales con los sectores afectados.
Resulta imprescindible una revisión integral del bloque de exenciones y beneficios fiscales respecto a su adecuación a los fines de interés general por el que han sido habilitados.
Debería reconsiderarse el recargo sobre viviendas desocupadas en el sentido de habilitar presunciones “iuris et de iure” para hacerlo operativo.
Las Propuestas: IBI En todo caso, la aproximación de los valores
catastrales a los reales de la forma más suave y pacífica debe ser un objetivo fundamental de cualquier reforma de la Hacienda Local a medio plazo. Para ello se sugiere: Que el mantenimiento de las bases de datos
catastrales descanse más intensamente en las Entidades locales (las más interesadas en su actualización)
Que se avance en el sentido propuesto por la DG Catastro de arbitrar valores de referencia convenientemente actualizados que puedan ser libremente utilizados por los ayuntamientos para la fijación de las bases imponibles
Las Propuestas: I. sobre Actividades Económicas
Dada su insostenible situación actual planteamos dos alternativas: Eliminación definitiva con compensación
financiera a los ayuntamientos ó Reformulación del IAE como un impuesto
nuevo de carácter objetivo y exacción opcional.
En todo caso, la solución requiere amplio consenso, dados sus previsibles efectos políticos
Las Propuestas: Otros impuestos Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
Debe reforzarse el carácter patrimonial del impuesto, sin renunciar a las finalidades extrafiscales (medioambientales) a las que debe también atender, de acuerdo con la normativa europea.
Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras Se sugieren modificaciones técnicas menores
Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana Hacer la base imponible más próxima a la realidad Estudiar la posibilidad de sustituir este tributo por un impuesto
general sobre las plusvalías inmobiliarias En todo caso deberían gravarse las plusvalías generadas dentro del
año (las más especulativas) Recargo sobre la cuota líquida del IRPF
Opción para los municipios de más de 20.000 habitantes que así lo deseen, con un tipo fijo a establecer dentro de una banda de mínimos y máximos y compatible con la participación territorializada sugerida
Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios < 20.000 h.)
PIE cantidad fija per cápita. La implementación práctica de una modificación legal en el
sentido propuesto requeriría arbitrar un periodo transitorio en el que se especifique tanto el reparto del coste financiero adicional a lo largo del tiempo como el de las cuantías anuales entre los municipios implicados.
Además, se requeriría un acuerdo institucional de despliegue de las PICAs, como transferencias incondicionales. Un primer paso podría ser transformar en incondicionales las transferencias corrientes que vienen recibiendo de forma condicionada los ayuntamientos hasta la fecha procedentes de las comunidades autónomas.
Debería además estudiarse la conveniencia de generar incentivos financieros explícitos a la cooperación intermunicipal, sea a través de la constitución de instituciones supramunicipales o mediante la cooperación directa en la gestión de servicios concretos por parte de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares.
Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios > 20.000 h.)
PIE = PIRPF + PIVA + Fondo de Nivelación PIRPF sería una participación territorializada en el IRPF recaudado en
el municipio (punto de conexión, residencia) PIVA sería una participación territorializada en el IVA, distribuida
según una estimación del consumo en el municipio El Fondo de nivelación se distribuiría de acuerdo exclusivamente con
criterios de necesidad y capacidad (no esfuerzo) Indicador de necesidad = Población ponderada (?) Indicador de capacidad = Base Liquidable del IBI, complementada en su
caso por BI territorializada del IRPF e indicador de consumo, debidamente ponderados.
La primera parte de la PIE (PIRPF + PIVA) tendría por objetivo premiar a los municipios más dinámicos, permitiéndoles quedarse con una parte del fruto de su gestión.
La segunda parte (Fondo de Nivelación) buscaría corregir parcialmente las brechas entre necesidades de gasto y capacidad fiscal con objetivos de equidad (*)
0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00
Todos
> 500.000 h.
De 100.001 a 500.000 h.
De 50.001 a 100.000 h.
De 20.001 a 50.000 h.
De 10.001 a 20.000 h.
De 5.001 a 10.000 h
Hasta 5.000 h.
Transferencias Corrientes (€ per cápita) (2004)
Se requiere una decisión política acerca del peso relativo de cada uno de los dos componentes
Sea cual sea el sistema elegido debería someterse a revisión periódicamente (por ejemplo, cada cinco años) a efectos de contrastar sus efectos financieros e introducir, en su caso, las medidas correctoras oportunas en el caso de que esos resultados se alejen de los objetivos de eficiencia y/o equidad buscados.
Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios > 20.000 h.)
Objetivos comunes: Buscar suficiencia financiera, complementando fiscalidad propia.
Criterios generales comunes: Necesidad y Capacidad. Criterios específicos diferentes:
PIE Población como único factor de necesidad Objetivos de nivelación generales
PICAs Indicadores más ajustados de necesidad según las
peculiaridades de cada Comunidad Autónoma Posible desdoble de PICAs en dos fondos (?)
Uno general, incondicionado Otro específico, cuya única condición sería dedicar los recursos a
proyectos de inversión definidos por los ayuntamientos
PIE vs. PICAs
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