FINANCIACIÓN MUNICIPAL:EQUILIBRIOS, ESPECIALIZACIÓN E

INCENTIVOS

Javier Suárez Pandiello jspandi@uniovi.es

Universidad de Oviedo

ContenidoContenido

Primer equilibrio: Competencias y FinanciaciónPrimer equilibrio: Competencias y Financiación

Más allá de la suficiencia: especialización Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos… instrumental e incentivos…

La Crisis como restricción y como síntomaLa Crisis como restricción y como síntoma

Conclusión: Bases para el consensoConclusión: Bases para el consenso

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Primer equilibrio: Competencias y FinanciaciónPrimer equilibrio: Competencias y Financiación

Insuficiencias desde la demanda – Gastos ImpropiosInsuficiencias desde la demanda – Gastos Impropios

Insuficiencias desde la oferta – TamañoInsuficiencias desde la oferta – Tamaño

Desde la Demanda : Sobre las Necesidades de Gasto

• Distinción entre competencias obligatorias (LBRL) y competencias realmente asumidas• Servicios Mínimos Obligatorios

– Diferencias según tramos de población• Otras Competencias Asumidas

– El problema de los denominados “Gastos Impropios” ¿30%?Competencias delegadas y financiadasGastos de suplenciaGastos “voluntarios”

• Principio de Suficiencia– Concepto Relativo– Necesidades Crecientes e Ilimitadas– Necesidad de Consenso Político

• Gasto Público y Eficiencia– Importancia de diferenciar input y output públicos– Más gasto no significa “necesariamente” mejores servicios

Desde la Oferta: Un atomizado mapa municipal que condiciona todo

Illán de VacasProvincia: Toledo

Habitantes en 2010: 5

8.112 municipios6.810 con menos de 5.000 habs.

62 con más de 100.000 habs.

Municipio mediano: 582 habs.

Municipio medio: 5.777 habs.

Un atomizado mapa municipal que condiciona todo

13,2

32,4

47,6

60,0

83,5

89,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

% po

blació

n

% municipios

¿En qué se gasta el presupuesto municipal?

Clasificación funcional del gasto de los municipios españoles (2007)

% Deuda Pública

Servicios Generales

Protección civil y

seguridad ciudadana

Seguridad, protección y promoción

social

Producción de bienes

públicos de carácter general

Producción de bienes

públicos de carácter

económico

Regulación económica de carácter

general

Regulación económica de sectores productivos

Transf. a otras

Admón. Públicas

TOTAL GASTOS

<=5.000 habs. 3,2 20,7 1,6 8,3 49,3 12,9 1,0 1,6 1,4 100,0 5.001 a 20.000 habs. 4,8 13,7 5,6 12,1 48,9 10,0 2,5 1,8 0,6 100,0 20.001 a 50.000 habs. 5,8 13,0 7,3 12,3 47,3 8,5 3,6 1,5 0,7 100,0 50.001 a 100.000 habs. 6,1 12,0 7,8 11,8 47,0 9,4 3,7 1,3 1,0 100,0 100.001 a 500.000 habs. 6,3 10,9 9,3 11,6 48,4 8,0 3,9 1,0 0,6 100,0 500.001 a 1.000.000 habs. 7,1 15,8 9,1 8,1 47,9 6,6 3,4 1,7 0,3 100,0 >1.000.000 habs. 6,9 6,3 13,6 7,8 41,4 17,6 5,0 0,3 1,2 100,0 TOTAL MUNICIPIOS 5,6 12,9 7,6 10,6 47,3 10,5 3,3 1,3 0,8 100,0

Muestra: todos los municipios españoles. Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (2010).

• Vivienda y urbanismo: 32,7%• Cultura: 25,4%• Recogida de basuras y limpieza viaria: 13,7%• Educación: 8,9%• Resto bienestar comunitario: 7,0%• Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas: 5,1%• Otros servicios comunitarios y sociales: 4,4%• Sanidad: 2,7%

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Primer equilibrio: Competencias y FinanciaciónPrimer equilibrio: Competencias y Financiación

Más allá de la suficiencia: especialización Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos… instrumental e incentivos…

Ingresos Tributarios Propios – AutonomíaIngresos Tributarios Propios – Autonomía

Ingresos Transferidos – EquidadIngresos Transferidos – Equidad

Ingresos Tributarios: Autonomía

• Tipo impositivo como elemento más significativo en el ejercicio de la autonomía, al permitir llevar a cabo ajustes, en el margen, entre ingresos y gastos

• Características del sistema tributario local español• Arraigo de bases imponibles pocos flexibles e impopulares

• Perceptibilidad• Requerimiento de medidas discrecionales

• Vulnerable a la acción de grupos de presión• Supresión del IAE• Bonificaciones y en general beneficios fiscales• Infrautilización de Tasas y Precios Públicos

• Sobreexplotación en términos relativos de tributos desigualmente distribuidos en el tiempo

Comparativa del IBI entre capitales de provincia

Impuesto sobre Bienes Inmuebles en las capitales de provincia (2008)

Ingresos Transferidos: Equidad

• Ausencia de un modelo integral de financiación del sector público que haga efectivo el respeto al principio de equidad vertical

• Inequidades horizontales mantenidas (y agravadas) históricamente• La PIE como elemento nuclear

• Sistema dual, casi trinitario• Inequidades heredadas y no corregidas

• Papel muy reducido de las Comunidades Autónomas• Mínimo despliegue de PICAs• Mayor peso de transferencias de capital condicionales• Discriminación a favor de los municipios radicados en territorios forales

Municipios Nº % Población %

Cesión 84 1,0 18.750.367 43,4

Variables 8.025 99,0 24.447.317 56,6

TOTAL 8.109 100,0 43.197.684 100,0

Distribución de municipios según modelo (2004)

Municipios Nº % Población %

Cesión 90 1,1 19.985.683 43,3

Variables 8.022 98,9 26.172.139 56,7

TOTAL 8.112 100,0 46.157.822 100,0

Distribución de municipios según modelo (2008)

Media Máx Mín

IRPF 7,35% 20% 4%

IVA 5,9% 16% 0%

Imp. especiales 2,1% 4,5% 0%

Cesta de impuestos 15,3% 33% 5%

FCF 84,6% 95% 67%

Total 100,0%

Importancia relativa de los diferentes componentes

del modelo de cesión (2004)

2004-2007 Media Max Mín

Población 3,55% 24,46% -3,52%

IRPF 39,26% 72,03% 24,95%

Cesta de impuestos 26,51% 42,0% 15,7%

FCF(ITE) 36,49% - -

Total de recursos transferidos

34,61% 37,46% 30,46%

2007-2009 Media Max Min

Población 2,73% 17,22% -1,39%

IRPF 13,4% 18,51% 5,22%

Cesta de impuestos -19,67% 7,31% -34,47%

FCF(ITE) -41,37% - -

Total de recursos transferidos

-37,56% -32,19% -40,28%

Evolución de la población y los recursos transferidos en el modelo de cesión

en dos períodos (2004-2007 y 2007-2009)

Municipios

2004 2009

Recursos % PIE pc Recursos % PIE pc

Cesión 4.409 M € 58,7 229,80 3.642 M € 55,9 180,49

Variables 3.030 M € 41,3 123,96 2.870 M € 44,1 143,01

TOTAL 7.339 M € 100,0 5.512 M € 100,0

Distribución de los recursos totales según modelo (2004 y 2009)

Impopularidad y visibilidad

Estructura de los ingresos fiscales municipales 2002 2007

Miles de € % Miles de € % %

Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) 5.043.438 33,29 8.048.396 35,53 59,58

Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM)

1.700.331 11,22 2.284.858 10,09 34,38

Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU)

914.867 6,04 1.533.818 6,77 67,65

Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) 1.939.116 12,80 1.455.262 6,42 -24,95

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO)

1.341.010 8,85 2.394.402 10,57 78,55

Tasas y Precios Públicos 3.904.739 25,77 5.801.935 25,61 48,59

Contribuciones especiales 212.807 1,40 200.260 0,88 -5,90

Otros ingresos (*) 93.457 0,62 932.704 4,12 898,00

Ingresos Fiscales 15.149.765 100,00 22.651.635 100,00 49,51

Fuente: D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales (*) Incluye en 2007 la Participación Territorializada en Impuestos concretos

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Primer equilibrio: Competencias y FinanciaciónPrimer equilibrio: Competencias y Financiación

Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos… Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos…

La Crisis como restricción y como síntomaLa Crisis como restricción y como síntoma

Financiación Local y CrisisCaída espectacular en los ingresos tributarios

especialmenteLos procedentes de los impuestos potestativos IIVTNU e ICIO

Ciertas tasas, fundamentalmente las conectadas con el sector inmobiliario

Los ingresos compartidos (IRPF, IVA e II.EE.) en los municipios de mayor dimensión

A ello hay que añadir la caída general de la PIE, vinculada a los Ingresos Tributarios del EstadoLos ayuntamientos deben devolver en agregado 1.612

millones de € correspondientes a 2008 y 4.000 millones para 2.009

Malos tiempos para la elevación de la presión fiscal local por medio de medidas discrecionales

Liquidación Agregada de Ingresos Locales Vinculados con la

Construcción en Municipios de más de 50.000 habitantes (millones de

€)

Tributo 2007 2008 2009%

Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

977,59 815,19 801,16 -18,05

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

956,31 782,29 581,45 -39,20

Otros Ingresos Urbanísticos (*) 424,05 345,46 186,3 -56,07

(*) Incluye la suma de ingresos por Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos UrbanísticosFuente: MEH.

Liquidación Agregada de Ingresos Locales Vinculados con la

Construcción en Grandes Ciudades (> 500.000 H.) (millones de €)

Tributo 2007 2008 2009%

Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

451,46 406,33 380,97 -15,61

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

279,38 252,65 216,86 -22,38

Otros Ingresos Urbanísticos (*) 129,16 71,29 46,21 -64,22

(*) Incluye la suma de ingresos por Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos UrbanísticosFuente: MEH.

TEORÍA

Esfuerzo Fiscal Relativo Medio para el Conjunto de Capitales

de Provincia

Tributo 2007 2009 % Impuesto sobre Bienes Inmuebles

74,72 80,30 7,47

Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica

67,17 75,54 12,46

Impuesto sobre Actividades Económicas

40,69 43,86 7,79

Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

88,14 88,94 0,91

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

89,42 91,38 2,19

Fuente: Ránking tributario de los municipios españoles.

Deuda como Instrumento Financiero

¿Cuál Es la Magnitud Real del Endeudamiento Local?

¿Están las entidades locales externalizando la deuda?

¿Es el recurso al crédito continuado un indicador de “mal gobierno”?

-12

-9

-6

-3

0

3

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total A.Central CCAA EELL SS

Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación (% PIB)

Total A.Central CCAA EELL SS

Media

1995-2009-2,15 -2,03 -0,56 -0,11 0,55

Las EELL no son (muy) culpablesdel déficit excesivo de España

0

10

20

30

40

50

60

70

Total A.Central CCAA EELL

Deuda Pública según PDE (% PIB)

Total A.Central CCAA EELL SS

Media

1994-200953,5 43,7 6,3 3,2 0,2

Las EELL tampoco son (muy) culpables del reciente aumento de la deuda pública en España

¿Cuánta Deuda?

Según últimos datos oficiales (avance a 30 de junio de 2011), 37.640 millones de € (3,5% del PIB)29.503 millones de € es la deuda acumulada de los Ayuntamientos

6.819 sólo Madrid (aprox. 23% del total)10.772, las 6 mayores ciudades (aprox. 37% del total)665 municipios acumulan el 90 % de la deuda totalLa mitad de los ayuntamientos deben menos de 100 € por habitante3.076 municipios no deben NADA

7.844 millones de € es la deuda acumulada de las Diputaciones2.513 son de las Diputaciones Forales del País Vasco980 millones son achacables a los Consejos Insulares Baleares y los Cabildos

Insulares Canarios

La deuda autonómica era de 131.172 millones (12,5% del PIB)

La deuda de la Administración Central 516.898 millones (48,5% del PIB)

Deuda Pública según PDE (avance marzo

2011, % PIB)

Total EELL: 3,5% PIB

Fuente: Banco de España

Barcelona2,95%

Madrid18,76%

Málaga1,0%

Sevilla1,26%

Valencia2,37%

Zaragoza2,12%

Resto cap.prov.11,83%

Resto no cap.prov. 39,68%

Dip. Rég.Com.11,16%

Dip. Rég.Foral5,46%

Consejos yCabildos

2,64%

(8.060) (44)

Hay algunos destacados en el ámbito local

¿Cuánta Deuda?

Problema, en general, localizado en un número relativamente bajo de ayuntamientos

Mala política es la de restricción generalizada del endeudamientoMejor reglas claras, transparentes y exigibles, vinculadas a la

capacidad de generar ingresos y por tanto responder efectivamente a los compromisos adquiridos

Vigilar problemas de externalización de la deudaControlar la “deuda en el cajón” (problemas causados a

proveedores)Reforma administrativa para dar viabilidad a los

ayuntamientos pequeños con problemas (¿un FROB para los ayuntamientos?)

Deuda y Saneamiento Financiero

¿Deben los Gobiernos Central y/o Autonómico Sanear las Cuentas de los Gobiernos Locales?

¿Es eficiente?

¿Es equitativo?

Deuda y Saneamiento Financiero

No es buena política la del saneamiento tipo “café para todos”Riesgo de premiar la ineficiencia o la osadíaRiesgo de generar incentivos perversos por señales

inadecuadasEs preciso distinguir entre “crisis financieras”

según origen Las derivadas de escasas capacidades fiscalesLas derivadas de escasos esfuerzos fiscalesLas derivadas de gestiones ineficientes del gasto

Es preciso matizar el problema de los gastos de suplencia

ContenidoContenido

Primer equilibrio: Competencias y FinanciaciónPrimer equilibrio: Competencias y Financiación

Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos… Más allá de la suficiencia: especialización instrumental e incentivos…

La Crisis como restricción y como síntomaLa Crisis como restricción y como síntoma

Conclusión: Bases para el consensoConclusión: Bases para el consenso

Consensos políticos Consensos políticos necesariosnecesarios

Redimensionamiento del mapa municipalRedimensionamiento del mapa municipal

Integración en un modelo general de financiación del Integración en un modelo general de financiación del Sector Público con base en los principios de Sector Público con base en los principios de suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional.corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional.

Delimitación de un espacio fiscal propio y de Delimitación de un espacio fiscal propio y de transferencias incondicionales complementarias. transferencias incondicionales complementarias.

Establecimiento de un sistema dual de financiación Establecimiento de un sistema dual de financiación locallocal

Consensos políticos necesariosConsensos políticos necesarios

Estructura deseable en términos de Estructura deseable en términos de proporciones entre Tributación propia y proporciones entre Tributación propia y Transferencias intergubernamentales.Transferencias intergubernamentales.

Configuración de los instrumentos tributarios. Configuración de los instrumentos tributarios.

Límites a la nivelación al objeto de Límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad. compatibilizar eficiencia y equidad.

MUCHAS GRACIAShttp://www.unioviedo.es/economia/prof/Economia/JavierSuarezPandiello/index.html

http://uniovi.academia.edu/JavierSuárezPandiello

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Tels: (34) 985103725Fax: (34) 985104871