j. olvera, alberto. dagnino, elvelina. panfichi, aldo. innovación democrática en américa...

7/22/2019 J. OLVERA, ALBERTO. DAGNINO, ELVELINA. PANFICHI, ALDO. Innovacin democrtica en Amrica Latina..pdf

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A L:

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PRESENTAMOS EN ESTE CAPTULO un anlisis de los principales

contenidos del proyecto democrtico-participativo en Amrica Lati-na, el cual no es un discurso coherente y homogneo y/o un conjuntode prcticas e instituciones definido, sino una coleccin de principios,orientaciones, prcticas e instituciones que a un nivel experimental hasido desarrollado por medio de luchas sociales en diferentes pases deAmrica Latina. Experiencias tan diversas como el famoso PresupuestoParticipativoen Brasil, las Mesas de Concertacinen Per, lasAuditoras

Articuladasen Colombia (prcticas de colaboracin estado-sociedad parallevar a cabo el monitoreo de licitaciones y la ejecucin de proyectos, as

como ejercicios de rendicin de cuentas de agencias estatales), los Con-sejos Gestoresen Brasil, los Consejos Autogestivosen Mxico (consejospara la administracin de reas naturales protegidas), y muchas otras,

1 Este captulo es una seleccin de algunas partes de la larga introduccin teri-ca a nuestro libro La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina

(Dagnino, Olvera, Panfichi: 2006). Este documento fue presentado en el SeminarioDemocratic Innovation in the South, San Jos, Costa Rica, Marzo 5-6 de 2007.

* Universidade de Campinas, Brasil.

** Universidad Veracruzana, Mxico.

*** Pontificia Universidad Catlica de Per.


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demuestran que formas alternativas de poltica ciudadana (generalmen-te llamada participacin ciudadana) son posibles. Sin embargo, estas ex-periencias son limitadas en trminos espaciales y temporales, as comoen trminos de los efectos culturales (y por lo tanto polticos) que ellas

impulsan. Estas limitaciones son el resultado del carcter preliminar yexploratorio del proyecto democrtico-participativo. Evidentemente, lasrestricciones impuestas por la poltica econmica neoliberal hegemni-ca en toda la regin constituyen tambin un obstculo formidable parael desarrollo de innovaciones ms profundas.

En las pginas que siguen llevamos a cabo dos tareas. Primero,caracterizamos el proyecto democrtico-participativo, analizando suselementos constitutivos y sus determinaciones histricas y naciona-les. En segundo trmino, presentamos algunos ejemplos de la imple-

mentacin de este proyecto en el terreno. Usamos para tal propsitola informacin proporcionada por los casos de estudio que fueron es-critos para nuestro libro.

Este texto participa y se nutre del debate contemporneo sobre lademocracia en Amrica Latina. Afortunadamente, nuestro punto departida hoy es muy diferente del que exista hace apenas unos aos.Los campos problemticos que durante ms de una dcada domina-ron el anlisis de la democracia en la regin, a saber: la transicin y laconsolidacin de la democracia, han sido poco a poco relegados pornuevas preocupaciones tericas y polticas.

Este nuevo piso del debate se ha producido por la combinacinde tres procesos: en primer lugar, la consolidacin fctica de la demo-cracia electoral en toda Amrica Latina (con altibajos y diversos gra-dos de precariedad institucional), a grado tal que incluso pases queen aos recientes han sufrido serias crisis polticas nacionales (Per,Ecuador, Bolivia, Argentina, Venezuela) han podido salir de ellas por

vas constitucionales, sin un riesgo patente de reversin autoritaria2.Sin embargo, y ste es el segundo proceso, al mismo tiempo se

ha extendido por toda la regin una profunda insatisfaccin con los

resultados de esas democracias en trminos de justicia social, eficaciagubernamental e inclusin poltica. El notable ejercicio desarrolladopor el PNUD(El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina, 2004)tiene entre sus varios mritos haber demostrado fehacientemente lamagnitud de la decepcin ciudadana respecto al rendimiento de lasdemocracias realmente existentes.

2 Esto no prejuzga el resultado final de esos procesos, es decir, deja abierto el des-enlace. Lo que queremos decir es que la democracia como rgimen parece ser ahora

el nico horizonte posible de formacin de gobiernos aceptables para los ciudadanosy para las instituciones internacionales.


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El tercer proceso (por cierto casi totalmente ignorado por dichoinforme), es de naturaleza distinta. Se trata de los muchos experi-mentos que en materia de profundizacin e innovacin democrtica,ampliacin del campo de la poltica y construccin de la ciudadana

se han venido desarrollando en varios pases de Amrica Latina enaos recientes, resignificando la idea misma de democracia y demos-trando, en distintas escalas y grados de complejidad, que es posibleconstruir un nuevo proyecto democrtico basado en principios deextensin y generalizacin del ejercicio de los derechos, apertura deespacios pblicos con capacidades decisorias, participacin polticade los ciudadanos y reconocimiento e inclusin de las diferencias. Esprecisamente la importancia de este campo de experiencias lo queha dado lugar a una renovacin del debate sobre la democracia. Ese

debate se caracteriza hoy por una gran disputa de proyectos polticosque, usando los mismos conceptos y apelando a discursos parecidos,son de hecho completamente distintos. Nos referimos, de un lado, alo que denominaremos el proyecto democrtico-participativo, y deotro, al proyecto neoliberal de privatizacin de amplias reas de laspolticas pblicas que se acompaa de un discurso participacionista yde revaloracin simblica de la sociedad civil (entendida como tercersector). Ciertamente, entre uno y otro existe tambin el espacio parael desarrollo de proyectos autoritarios que respetan slo formalmentelas instituciones democrticas.

Este proceso ha coincidido con la aparicin en la arena pblicainternacional de nuevos discursos polticos de las agencias multilate-rales de desarrollo, de la ONUy sus agencias, y de algunas de las mayo-res fundaciones privadas que apoyan a diversas ONGa nivel mundial.Se trata de la revaloracin del papel de la sociedad civil en la construc-cin de la democracia y de la gobernabilidad. Incluso en este mbitohay distintos proyectos polticos subyacentes en un discurso aparente-mente homogneo, algunos ms orientados a la democracia participa-tiva, como forma de asegurar la gobernabilidad, y otros que apelan al

predominio de lo tcnico-gerencial y la despolitizacin expresa.Dentro de este contexto terico, nuestro trabajo tiene como apor-

te original a la investigacin del proceso de democratizacin en Am-rica Latina el uso sistemtico y combinado de tres instrumentos anal-ticos: la heterogeneidad de la sociedad civil y del Estado, los proyectospolticos y las trayectorias sociedad civil-sociedad poltica. Los tresinstrumentos analticos en realidad estn tematizando un problemano resuelto en las teoras de la sociedad civil y no abordado explcita-mente en las teoras de la participacin ciudadana y en los estudios

de la accountabilitysocial. Se trata de una crtica del modelo tericoque separa radicalmente a la sociedad civil de la sociedad poltica,


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construyendo una dicotoma simblica entre una sociedad civil ho-mognea y virtuosa y un Estado igualmente homogneo, que encarnatodos los vicios de la poltica concebida como mera lucha por el poder(Dagnino, 2002). Este trabajo, por el contrario, propone ubicar el es-

tudio de los procesos de democratizacin en el terreno de las vincu-laciones, articulaciones y trnsitos entre ambas esferas de actividad,donde la disputa entre distintos proyectos polticos estructura y dasentido a la lucha poltica.

El reconocimiento de la existencia de esos proyectos, la identi-ficacin ms precisa de sus contenidos y formas de implementacinnos parece central, particularmente en la situacin de confluenciaperversa (Dagnino, 2004a) que hoy caracterizara la disputa polticadentro de la aparente consolidacin democrtica en gran parte del

continente. Esta confluencia designara, de un lado, el encuentro en-tre los proyectos democratizantes que se constituyeron en el perodode la resistencia contra los regmenes autoritarios y continuaron en labsqueda del avance democrtico, y de otro los proyectos neoliberalesque se instalaron, con diferentes ritmos y cronologas, a partir del finalde la dcada del ochenta. La perversidad se localizara en el hecho deque, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambosconjuntos de proyectos utilizan un discurso comn.

En efecto, no slo los dos requieren la participacin de una so-ciedad civil activa y propositiva, sino que se basan en las mismas re-ferencias: la construccin de ciudadana, la participacin y la propiaidea de sociedad civil.

La utilizacin de esas referencias que son comunes, pero que abrigansignificados muy distintos, instala lo que podra llamarse una crisisdiscursiva: el lenguaje corriente, la homogeneidad de su vocabula-rio, oscurece diferencias, diluye matices y reduce antagonismos. Enese oscurecimiento se construyen subrepticiamente los canales pordonde avanzan las concepciones neoliberales, que pasan a ocuparterrenos insospechados. En esa disputa, donde los deslizamientossemnticos, los dislocamientos de sentido, son las armas principa-les, el terreno de la prctica poltica se convierte en un terreno mi-nado, donde cualquier paso en falso nos lleva al campo adversario.De ah la perversidad y el dilema que ella plantea, instaurando unatensin que atraviesa hoy la dinmica del avance democrtico (Dag-nino, 2004b:198).

He aqu que la identificacin de los distintos significados que se ocul-tan en esas referencias comunes, vale decir, la identificacin de losproyectos en disputa, puede contribuir a elucidar este dilema y a en-frentar los desafos que ella encubre.


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L A LAun con los riesgos inherentes a todas las grandes generalizaciones,consideramos que actualmente es posible identificar en Amrica La-tina tres grandes proyectos polticos, en los que se ubica la lucha

por la construccin democrtica. De manera preliminar y por razo-nes prcticas, vamos a designar a estos grandes conjuntos de ideas,principios y creencias articulados, respectivamente, por diferentes

visiones sobre la construccin democrtica, proyecto autoritario,neoliberal y democrtico-participativo. En ese sentido, desde luego,reconocemos que todos comparten una mnima plataforma en re-lacin con el proceso democrtico, dada por su filiacin a la demo-cracia representativa y a las indispensables instituciones del Estadode derecho. Eso significa que si bien la adhesin a esa plataforma

mnima se revela en su fragilidad al interior del proyecto autoritario,la implementacin concreta de este ltimo en el continente ameri-cano no ha requerido en el perodo reciente de la supresin de estaplataforma, tal como en el pasado.

Adems de esa plataforma mnima, es posible identificar, en elextremo opuesto, una plataforma mxima que caracteriza hoy alcontinente: una visin de la construccin democrtica presidida porel principio de radicalizacin, ampliacin y profundizacin de la de-mocracia que se apoya en la idea de la participacin de la sociedaden el ejercicio del poder como condicin de su realizacin. Aunqueesa plataforma mxima no ha sido implementada empricamente enninguno de los pases latinoamericanos, el conjunto de ideas que laconforman ha orientado la prctica poltica de un significativo nme-ro de actores, en diferentes grados, a lo largo del continente.

Hoy tambin es posible afirmar que la lucha alrededor de la de-mocracia se presenta en la mayora de los pases como un embatedesigual, desde luego entre el proyecto neoliberal y el democrti-co-participativo, que constituyen la polaridad que regula el debatepoltico actual. Por lo tanto, consideramos que el proyecto autori-

tario no es secundario y, en consecuencia, su ascenso como actorprincipal a este escenario no est descartado si las oportunidades ylas condiciones polticas as lo justifican. Pero es el embate entre elproyecto neoliberal y el democrtico participativo lo que ahora con-centra nuestra atencin, debido especialmente a la confluencia per-

versa ya mencionada, pues tiende a oscurecer en el nivel discursivolos contornos especficos de ambos proyectos en disputa. Por otrolado, tambin es preciso sealar que la caracterizacin de estos pro-yectos no ignora las influencias recprocas y los elementos comunes

que presentan. Parte de esos elementos comunes encuentra su origenen los diagnsticos elaborados sobre la crisis del Estado en Amrica


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Latina, los cuales, aun cuando presentan divergencias importantes,coinciden en algunas estimaciones, como veremos ms adelante (Le-chner, 1998; ODonnell, 2004).

Nuestro esfuerzo por caracterizar a los diferentes proyectos se

apoya en sujetos concretos y en las prcticas discursivas que ellosproducen y transmiten. En esa medida aqullos no son simplementeconcepciones abstractas, sino que estn incorporados en sujetos y ensus prcticas; esto es lo que nos permiti llegar a su configuracin. Aspues, hemos visto que tanto la consolidacin de los distintos proyectoscomo su peso y significado polticos, adems de su implementacinprctica, varan de pas a pas. Nuestro trabajo ha preferido abordarlo que constituyen sus expresiones ms acabadas, completamente ma-nifiestas en los contextos nacionales donde su conformacin avanz

ms significativamente, o que estn presentes de forma fragmentaday tendencial en contextos en los cuales las distintas correlaciones defuerzas imponen restricciones a su pleno desarrollo.

No se supone que estos proyectos, en su implementacin concre-ta y en sus prcticas discursivas, se hallen exentos de contradiccioneso que se presenten dotados de un alto grado de coherencia interna.Es preciso recordar que emergieron y han sido preparados a partirde historias y contextos determinados que los han marcado, y conlos cuales mantienen una relacin. En este vnculo hay, por as decir-lo, una ambigedad constitutiva: por un lado, los proyectos los noconservadores son formulados precisamente para confrontar y mo-dificar elementos presentes en esas historias y contextos; hay que ver,por ejemplo, la posicin crtica del proyecto democrtico-participati-

vo respecto a las relaciones de tipo clientelar (Santos, 2004), o la delproyecto neoliberal en relacin con el personalismo (Tatagiba, 2003y en nuestro libro). Por otro lado, evidentemente esos proyectos y lasprcticas por ellos orientadas no son inmunes a estos mismos rasgos,caractersticos de las matrices culturales vigentes en Amrica Latina.As, en la ambigedad de esa relacin que mantienen con su entorno,

encontramos una determinacin importante del carcter ms o me-nos contradictorio de los proyectos polticos.

La caracterizacin del proyecto democrtico-participativo se or-ganiza alrededor de un conjunto de variables seleccionadas con baseen su relevancia en nuestro tema central: la lucha por la construccindemocrtica, respecto a la cual la diferenciacin de los proyectos seevidencia con mayor claridad. La ms abarcadora de ellas es la re-lacin entre Estado y sociedad civil, a la que le siguen concepcionessobre participacin, ciudadana, sociedad civil y de la propia poltica,

que a su vez elaboran y especifican la relacin entre Estado y sociedaddelineada por cada uno de los proyectos que se disputan la hegemona


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en Amrica Latina. En este captulo, nos limitamos a presentar el casoespecfico del proyecto democrtico-participativo.

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Su ncleo esencial est conformado por una concepcin de profundi-zacin y radicalizacin de la democracia, que confronta con nitidezlos lmites atribuidos a la democracia liberal representativa como sis-tema privilegiado de las relaciones entre Estado y sociedad. As quepara hacer frente al carcter excluyente y elitista de este paradigmase defienden los modelos de democracia participativa y deliberativacomo complementarios a la construccin democrtica (Santos y Avri-tzer, 2002: 75-76). En ese sentido, la participacin de la sociedad enlos procesos de decisin asume un papel central para la democratiza-

cin (Fals Borda, 1996). Esta participacin es vista como un instru-mento para la construccin de una mayor igualdad, en la medida enque contribuye a la formulacin de polticas pblicas orientadas conese objetivo (Albuquerque, M. C., 2004; GECD, 2000; Santos y Avritzer,2002; Murillo y Pizano, 2003; Daniel C., 2000; Ziccardi, 2004; OXFAM/Diakonia, 1999; Cceres, 2006).

Por otro lado, la participacin tambin contribuira para unadesprivatizacin del Estado, que se vuelve ms permeable al interspblico a ser formulado en las instancias de participacin de la socie-dad y, por tanto, menos subordinado a la apropiacin privada de susrecursos. Siendo as, la participacin se concibe, fundamentalmente,en cmo compartir el poder de decisin del Estado sobre los asuntosrelativos al inters pblico. Por lo tanto, se distingue de una nocin departicipacin que se limita a la consulta a la poblacin3.

En Amrica Latina esa formulacin de profundizacin democrti-ca por medio de la extensin de la participacin social orientada a unamayor publicitacin del Estado que pueda garantizar los derechos deciudadana, encontr su expresin ms elaborada en Brasil. A partirde los aos ochenta, los movimientos sociales, sindicales, intelectua-

les, de ONGy de otras organizaciones de la sociedad civil, as comode partidos polticos de izquierda, especialmente del Partido de losTrabajadores (PT), colaboraron en el esfuerzo por formular y difundirese conjunto de ideas (Teixeira, Dagnino y Almeida, 2002). A lo largode ese perodo, esta nocin de participacin tuvo significativas con-

3 Boaventura de Sousa Santos se refiere a la cogestin del poder en el mbito delpresupuesto participativo en trminos de contrato poltico de cogobierno, expresa-do a travs del siguiente mecanismo: Este contrato poltico est basado en la premi-

sa de que la autonoma, tanto del prefecto electo como del movimiento popular, seconvierta en una autonoma relativa mutua (Santos, 1998:496).


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quistas culturales y polticas. Adems, se concret institucionalmenteen la Constitucin de 1988 que, al garantizar el principio de partici-pacin en el ejercicio del poder en su artculo 1, abri el camino ala implementacin de varias instancias, entre las ms importantes se

encuentran losconsejos gestoresy lospresupuestos participativos. Esteplanteamiento tambin ha avanzado en otras naciones a lo largo delos ltimos aos4, como lo demuestra el anlisis de la institucionali-zacin de la participacin en las constituciones de varios pases delcontinente (Hevia, 2006), a pesar de las diferencias que la rigen.

Las formas y expresiones adoptadas para la instrumentacin delos principios de participacin y control social, dirigidas a la innova-cin democrtica, varan en los distintos contextos nacionales: presu-puestos participativos, consejos gestores de polticas pblicas, con-

sejos ciudadanos, regiduras, mesas de concertacin, mecanismos derendicin de cuentas (accountability), monitoreo, etctera. Los estu-dios de caso realizados en la primera fase de este proyecto de investi-gacin (Dagnino, 2002; Panfichi, 2002; Olvera, 2003) y los incluidos ennuestro libro (2006) analizan algunas de tales experiencias en distin-tos pases, cuya multiplicacin en el continente tambin ha atrado laatencin de varios analistas; por lo tanto, se dispone de una crecienteliteratura que refleja el reconocimiento de su importancia, incluso enel contexto adverso de la hegemona neoliberal.

Adems de la participacin en la toma de decisiones, antes mono-polizada por el Estado, la exigencia del control social sobre ste debeincluir la prctica que se ha denominado rendicin de cuentas (Smu-lovitz; Peruzzotti, 2002), es decir, aplicar mecanismos de seguimientoy monitoreo sobre el desempeo estatal por parte de la sociedad, paragarantizar su carcter pblico. El principio de la rendicin de cuentasha sido incorporado por los dos proyectos en lucha en el continente y,por lo mismo, debe ser estimado teniendo en cuenta los distintos con-tenidos que asume en cada uno de ellos (Isunza, 2006). En el proyectodemocrtico-participativo, la rendicin de cuentas se vincula a otras

formas de participacin ciudadana orientadas en la perspectiva de ga-rantizar derechos y asegurar el control social de lo pblico, abriendouna va para la participacin ciudadana cogestiva con miras a la res-ponsabilizacin poltica de los servidores pblicos (electos o no) (Isun-za, 2004:7). En el proyecto neoliberal, la rendicin de cuentas se colocabsicamente en la perspectiva de asegurar una mejor comunicacin y,en consecuencia, una mayor eficiencia en la relacin del Estado con losciudadanos clientes, contribuyendo as con la gobernabilidad.

4 Ver, por ejemplo, Albuquerque, M. C., 2004; Snchez y lvarez, 2003; Mnera,1999; Villareal, 2004.


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Por lo menos tres distintos modelos de rendicin de cuentas (ac-countability) se han experimentado en aos recientes en Amrica Lati-na. En primer trmino, las acciones de grupos de la sociedad civil quehan asumido como misin la vigilancia de algn rgano del Estado

o de algn proceso poltico, como sucedi con la Alianza Cvica enMxico, que realiz un monitoreo masivo de las elecciones 1994-2000(cfr. Olvera, 2003); en Argentina con Poder Ciudadano y grupos cer-canos en relacin con los poderes legislativo y judicial (Peruzzotti,2002); en Per con el Grupo Propuesta Ciudadana, un consorcio deONGque ha creado un sistema de vigilancia de la sociedad civil sobreel gobierno central y los gobiernos regionales, en asuntos relativos alproceso de descentralizacin; en Brasil con las iniciativas de las orga-nizaciones no gubernamentales como el INESC, Transparncia Brasil o

el Observatorio da Cidadania/Social Watch.En segundo trmino, la creacin de instituciones de Estado nove-dosas cuya funcin es garantizar el derecho a la informacin o ayudara la ciudadana a vigilar el ejercicio del gobierno. Un caso prototpicodel primer gnero es el del Instituto de Acceso a la Informacin PblicaGubernamental (IFAI) de Mxico, que en sus primeros aos de existenciaha logrado algunos xitos importantes (Marvn, 2006); para el segundotipo se tiene la Veedura Ciudadana de Colombia, institucin municipalcuya funcin es apoyar a grupos de la sociedad civil o ciudadanos en loindividual a conseguir informacin acerca de contratos y licitaciones,as como a dar asesora legal y tcnica para el seguimiento puntual dela ejecucin de la obra pblica (Garcs Lloreda, 2006).

En tercer lugar, ha habido un proceso de relativa reforma internaestatal que, siguiendo una de las tendencias de desarrollo institucionaldel sector pblico a nivel global, ha creado oficinas de control internodel propio Estado, las cuales operan como entidades autnomas (Ac-kerman, 2006); tal es el caso de la Auditora Superior de la Federacinen Mxico, y la Contralora General de la Repblica y la Defensoradel Pueblo en Per. Sin embargo, la autonoma de esas oficinas, al

menos en Per, puede ser de distinto grado. La Contralora encargadade fiscalizar el uso de los recursos pblicos por parte del Estado noha mostrado hasta el momento voluntad poltica de actuar sobre laadministracin del presidente Toledo, mientras que la Defensora sha tenido un rol activo en la defensa de los derechos de los ciudadanosafectados por acciones estatales. La heterogeneidad legal e institucio-nal del Estado, y las distintas voluntades polticas de los encargadosde estas oficinas son algunas de las variables a tener cuenta para ex-plicar sus diferencias de actuacin. Lo mismo sucede en Brasil donde,

por ejemplo, la creacin generalizada deouvidorias(contraloras) enlos distintos niveles de gobierno y en las agencias estatales tiene im-


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pactos muy variados. Tambin se avanz en la transparencia de variossectores de gobierno, con el acceso en lnea a informacin del sectorgubernamental de compras o de resultados electorales.

Con la misma importancia que la participacin, otro elemento

central del proyecto democrtico-participativo se refiere a la concep-cin de la sociedad civil (Avritzer, 1994; Nogueira, 2004). Constituidapor los sectores organizados de la sociedad, sta es reconocida en suheterogeneidad y concebida de manera amplia e inclusiva, dado supapel para asegurar el carcter pblico del Estado a travs de la par-ticipacin y el control social. Considerada como un terreno constitu-tivo de la poltica, es en ella donde se da el debate entre los interesesdivergentes y la construccin de los consensos temporales que puedenconfigurar el inters pblico.

En esa direccin, la construccin de los espacios pblicos, so-cietales o con la participacin del Estado, en los que ese proceso depublicizacindel conflicto, de discusin y de deliberacin se puededar, asume un papel fundamental al interior del proyecto democr-tico-participativo (Avritzer, 2002; Dagnino, 2002; GECD, 2000). Lanocin de espacio pblico, en sus diferentes versiones tericas, esfuertemente incorporada como un instrumento poltico privilegiadopara el avance del proceso de la construccin democrtica5. Adems,apuntando ms all de la simple existencia de una sociedad orga-nizada, la constitucin de estos espacios es considerada como unaposibilidad de implementacin efectiva de la participacin, sea staen los mbitos pblicos de cogestin con el Estado, o sea en aque-llos espacios pblicos societales donde la diversidad, pero tambin lafragmentacin de la sociedad civil puede encontrar terreno adecuadopara la manifestacin de los conflictos, la discusin y la negociacinalrededor de las cuestiones pblicas.

Un elemento adicional, central a ese proyecto y tambin dirigidohacia la construccin de una mayor igualdad en todas sus dimensio-nes, es la construccin de ciudadana. La redefinicin de la visin

clsica de ciudadana, tal como la postul Marshall en la dcada delcuarenta, fue emprendida por movimientos sociales y otras organi-zaciones de la sociedad civil, adecundola a las necesidades espec-ficas de la lucha por la profundizacin democrtica, a partir de unapremisa bsica: el derecho a tener derechos. As, esta reformulacindio sustento a la emergencia de nuevos temas y sujetos polticos, de-

5 Aqu la relectura de Hannah Arendt y, especialmente, de Habermas ha sido fuentede inspiracin como en muchas otras partes del mundo. Varios de los intelectuales

vinculados a ese proyecto han utilizado, en forma ms o menos crtica, la nocinhabermasiana de espacio pblico (Avritzer, 2002).


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finiendo a travs de sus prcticas lo que consideraban sus derechosy luchando por su reconocimiento6.

Con diferentes cronologas y particularidades nacionales, la emer-gencia de una nueva nocin de ciudadana ha intentado articular las

luchas de los movimientos demandando derechos especficos comosalud, vivienda, educacin, y derechos tnicos, de las mujeres y de loshomosexuales, entre otros, con una lucha ms amplia por la construc-cin democrtica.

La defensa y la ampliacin de los derechos es afirmada desde unaperspectiva de ciudadana que asegura los derechos colectivos (Mars,1999) y, en algunas de sus versiones, se reconoce el derecho a la parti-cipacin en la gestin del Estado en las decisiones polticas. Adems deeso, se sustenta un vnculo indisoluble entre el derecho a la igualdad y el

derecho a la diferencia (Dagnino, 1994), criticando el carcter homoge-neizador de la visin liberal, lo que hizo que se convirtiese en referenciapara los movimientos de las mujeres, de los homosexuales, de los ne-gros, de los indgenas y otros (Pea, 2003; Domnguez, 1999).

Tal visin de ciudadana se presenta, asimismo, como una pro-puesta de sociabilidad, en la medida en que trasciende el reconoci-miento legal de los derechos y los lmites estrictos de la relacin entreel Estado y los individuos para inclinarse hacia el mbito de las re-laciones sociales en su conjunto, en las cuales el reconocimiento delos derechos debe fundar parmetros de convivencia en la sociedad(Telles, 1994; Dagnino, 1994, 2003). El nfasis en esa dimensin sehalla relacionado con el ordenamiento social autoritario y jerrquico

vigente en nuestros pases, donde ser pobre no significa slo privacinmaterial, econmica, sino tambin la sumisin a las reglas cultura-les que expresan una absoluta falta de reconocimiento de los pobrescomo sujetos portadores de derechos (Telles, 1994). Ese enfoque deciudadana implica una ampliacin de la nocin de democracia, queextrapolara el estatuto de rgimen poltico para designar a una socie-dad democrtica organizada mediante relaciones regidas por matrices

culturales ms igualitarias (Chau, 1981), manifestando la aspiracinde la democracia como sociabilidad real (Paoli, 1999:7).

De forma similar a la idea de participacin, parece ser que en Brasilla formulacin del concepto de ciudadana vinculado a este proyecto hatenido mayor desarrollo. No obstante, observamos un nfasis creciente

6 De acuerdo con algunas definiciones de participantes de movimientos sociales enBrasil, registradas en una investigacin realizada en 1993, la ciudadana era enten-dida, a veces, como parte constituyente del mismo proceso de conformacin de lociudadano. As, la posibilidad de luchar por sus derechos era vista por ellos como una

evidencia de su ciudadana, an cuando otros derechos estaban ausentes (Dagnino,Teixeira, Silva y Ferlim, 1998).


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en la adopcin de esta concepcin, con diversas variantes, en pasescomo Colombia (Gonzlez, Segura, Bolvar, 1997), Ecuador (MenndezCarrin, 2000-2003; Pachano, 2003), Argentina (Wappenstein, 2004;Cheresky, 2001), Uruguay (Villareal, 2004) y otros. Incluso en Chile,

donde la emergencia contempornea de la nocin de ciudadana se diofuertemente vinculada al proyecto neoliberal, la disputa entre diferen-tes versiones revela sus seales de vitalidad (De la Maza, 2005)7.

Por ltimo, de ese conjunto de elementos constitutivos del proyec-to democrtico-participativo emerge una nocin de poltica ampliada,que se reafirma en la multiplicidad de sus terrenos, sujetos, temas yprocesos. El reconocimiento de nuevas formas de hacer poltica, lafrmula encontrada por varios analistas para designar el surgimientode nuevos sujetos polticos, como los movimientos sociales que traje-

ron al mbito pblico nuevas cuestiones y reivindicaron su carcterpoltico, aqu se ve confirmada (Sader, 1988; Nun, 1989; Paoli, 1995).Adems es preciso destacar, por un lado, que en la dinmica de la

diseminacin de ese proyecto, as como en los intentos de su imple-mentacin prctica en Amrica Latina, se verifica lo que parece ser unefecto-demostracin, entre los diferentes pases, que estn apren-diendo uno del otro, a partir de la experiencia, en un proceso que seintensific con el crecimiento de redes continentales de movimientossociales, ONG, acadmicos y partidos polticos. El ejemplo ms obvio,pero no el nico, es la proliferacin de la experiencia brasilea depresupuestos participativos, iniciada en 1989 en Porto Alegre y dise-minada hoy en varias naciones del continente.

Por otro lado, esos intentos han enfrentado, en toda Amrica,dificultades de varios rdenes, especialmente las relacionadas con laescasez de recursos disponibles para las polticas sociales, resultadode los lmites econmicos provenientes de varios factores, entre otrosel de priorizar el pago de la deuda externa, el costo fiscal de la crisisbancaria, la corrupcin desmedida y la incapacidad fiscal del Estado.Asimismo, la posibilidad de desarrollar plenamente el proyecto en el

contexto de la conformacin actual del orden capitalista, o en algu-nas versiones, de cualquiera de sus configuraciones, ha sido objetodel debate entre quienes se afilian a l. Esa discusin incluye a losque afirman una contradiccin entre la profundizacin democrticay el capitalismo y defienden el socialismo, y a los que se vinculan,en trminos tericos y prcticos, con la llamada economa social osolidaria (Singer, 2003; Singer y de Sousa, 2003; Santos, 2002b). En

7 Para una resea del debate sobre ciudadana en distintos pases de Amrica Lati-

na, ver Dagnino, 2005, as como el nmero especial sobre el tema de Latin AmericanPerspectives(2003) vol. 30, N2.


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esta ltima opcin, que comienza a diseminarse por varios pases, laidea central es hacer que la lgica democrtica e igualitaria tambinpenetre en el mbito de la produccin y del mercado.

A - -.En esta seccin presentamos informacin sobre experiencias especfi-cas del proyecto democrtico-participativo en Amrica Latina. Esta in-formacin proviene de estudios de caso comisionados por los autoresde este texto en el marco de un proyecto de investigacin comparativosobre los actores y los escenarios de la construccin de la democraciaen Amrica Latina, cuyos principales resultados fueron publicados enBrasil y en Mxico (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006a y 2006b).

El conocido modelo del presupuesto participativo (PP) es, desdeluego, la prctica ms difundida y mejor realizada entre aquellas ins-piradas por el proyecto democrtico-participativo. Precisamente por elxito obtenido, ese modelo, iniciado en 1989 por el Partido de los Traba-

jadores en la prefectura de Porto Alegre, en el estado de Rio Grande doSul, no slo se difundi en otros pases, sino que tambin fue adoptadoen Brasil por otros partidos y por otros proyectos polticos. El estudio deAna Cludia Chaves Teixeira y de Maria do Carmo Albuquerque (2006)examina cuatro experiencias de presupuesto participativo instrumen-tadas por diferentes partidos en Sao Paulo y analiza el papel desempe-ado por los diferentes proyectos polticos en su implementacin, ascomo el potencial democratizante de las mismas. Ambas investigadorasdestacan, adems, algunas dimensiones deanlisis como los grados depublicidad y de transparencia, la representacin, las formas de lidiarcon los conflictos y de hacer negociaciones, la cogestin efectiva delpoder y la transformacin de prioridades y de la cultura local.

El potencial democratizante de los presupuestos participativos pa-rece depender, por un lado, de las relaciones que el proyecto democr-tico-participativo establece con su entorno y con los otros proyectos

presentes. En la medida en que sus portadores negocian o se subordi-nan a otras concepciones, as sean las dominantes en la cultura local olas defendidas por sus aliados, interlocutores o adversarios, se pone en

juego la capacidad de ese proyecto para avanzar en sus propsitos.

Si la posibilidad del PPde convertirse en un espacio pblico para laefectiva cogestin del poder depende fundamentalmente de la vitali-dad, del vigor y de la madurez del proyecto poltico democratizantesurgido de la sociedad civil local, no se puede ignorar que tambin elladepende radicalmente de la transparencia y de la consistencia con la

que el gobierno implemente un proyecto poltico democrtico y parti-cipativo (Teixeira y Albuquerque, 2006:206).


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La lucha que tiende a condicionar esa transparencia y consistenciaincluye, en algunos casos, no slo a los partidos que gobiernan enalianza con el PTy los sectores dominantes en el poder local, sino quetambin a sectores del propio partido.

Por otro lado, el proyecto que inspir al PPha encontrado claroslmites tanto en la escasez de recursos para la inversin social, que ca-racteriza a los actuales gobiernos en Brasil, como en la precariedad delas difciles condiciones de organizacin de la sociedad para dirigir supropia participacin, especialmente en las ciudades con escasa tradicinasociativa. A esta precariedad hay que agregar, adems, los muy diferen-tes grados de experiencia, capacitacin y madurez que presentan las or-ganizaciones de la sociedad para participar de manera autnoma en losconflictivos procesos de negociacin entre los distintos intereses. Adems

de las dificultades que se originan por la calificacin y especializacinexigida para la participacin en el proceso del PP. El tema de la represen-tacin, central en el proceso, tambin enfrenta problemas derivados deesa precariedad y del dilogo, a veces muy difcil, que se establece entreel PPy la representacin proveniente de la democracia electoral.

La forma de enfrentar el conflicto es importante para percibir lasdistintas prcticas, tanto del gobierno como de la sociedad, nos dicenlas autoras. Al interior de las experiencias investigadas fue posible en-contrar formas de operar que procuran contener los conflictos evitn-dolos, formas de actuacin que colocan en el conflicto la posibilidadde inaugurar conceptos pblicos para la comprensin del mundo.

El texto analiza las condiciones institucionales que favorecen lasegunda alternativa y discute tambin los riesgos de domesticacinde la conflictividad de los movimientos populares contenidos en elnuevo marco institucional que el PPpresenta, un desafo que se vuelvems serio en tanto la sociedad est menos organizada, pues la nuevalgica de actuacin puede deslegitimar las formas ms espontneas y

conflictivasde manifestacin.Por su parte, Carla Almeida (2006) encara al proyecto neoliberal

y analiza el marco discursivo de la participacin solidaria, que haorientado la enunciacin y la ejecucin de las acciones sociales en Bra-sil bajo la hegemona de este proyecto, a partir del gobierno de Fernan-do Henrique Cardoso. El estudio muestra la formulacin de este marcodiscursivo al interior del Programa Comunidade Solidria y cmo suselementos constitutivos se contraponen al proyecto democrtico-parti-cipativo, a pesar de la similitud de las referencias adoptadas. Tambinexamina las relaciones establecidas entre actores de la sociedad civilas como del sector empresarial y el Estado en la elaboracin de ese

marco, demostrando la confluencia de las perspectivas en lo que se re-fiere a la gestin y al contenido de las polticas sociales.


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La recuperacin del discurso de la participacin solidaria anali-za en forma sistemtica los significados de las diferentes concepcionesque lo organizan y sus implicaciones. Esa recuperacin muestra cmolas nociones dealianza, tercer sector,capital social,voluntariadoyres-

ponsabilidad social, articuladas alrededor del ncleo principal confor-mado por la idea de solidaridad, son elaboradas para confrontar ysustituir los significados de las reivindicaciones por la participaciny la ciudadana que venan siendo construidas por un diversificadocampo de movimientos sociales brasileos en sus luchas por la de-mocratizacin. Algunas de las consecuencias ms evidentes de esasformulaciones y de su implementacin en prcticas concretas hacenreferencia a la despolitizacin y al ocultamiento del conflicto. As, porejemplo, la nocin sustitutiva de participacin, definida como una

forma de privilegiar la participacin individual y voluntaria, terminapor constituir un obstculo para la construccin de una identidad po-ltica y para la visibilidad de los proyectos polticos que estn en juego.En lo que se refiere al diseo de polticas pblicas, campo en dondese concentran los esfuerzos vinculados al proyecto democrtico-parti-cipativo para disminuir la desigualdad social y a efecto de extender ygarantizar los derechos, el conjunto de referencias utilizadas opera enuna direccin contraria, en la medida en que procura retirar esa for-mulacin del terreno conflictivo conformado por los intereses realesque recorren a la sociedad y al Estado, circunscribindolos a un rolrestringido a la eficacia y la eficiencia gerenciales.

El estudio de caso realizado por Luciana Tatagiba (2006) tambinaborda la implementacin del proyecto neoliberal en Brasil. Investi-ga los desafos de la articulacin entre la sociedad civil y la sociedadpoltica en el mbito de la aplicacin de una poltica pblica para losnios y los adolescentes, en un marco que se denomina democraciagerencial. En l encontramos, adems, el contraste entre los dos pro-yectos en disputa y los diferentes significados que stos le asignan alos principios de participacin, espacio pblico, etctera. El eje cen-

tral del proyecto democrtico-participativo, el principio de participa-cin, mantiene aqu un estatuto central, ahora radicalmente redefi-nido como una herramienta de gestin: la defensa de la pluralidady de la diferencia que, fuertemente centrada en el discurso liberal, seasocia a la necesidad de la articulacin y a la sinergia de los actores,

viendo en la solucin un campo lleno de problemas.Dirigida por la posibilidad de administrar en forma eficiente los

recursos financieros, materiales y humanos existentes, esa participa-cin no est orientada a la construccin del inters pblico, ya que

anula los espacios pblicos y el debate que pueden posibilitar esa cons-truccin, y mucho menos ayuda a cogestionar el poder de decisin


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con el Estado: lo que se busca como horizonte de expectativas no esla cogestin del poder sino la disolucin de ese poder en una gerenciaeficiente. El asunto fundamental, que desafa al Estado subordinadoal ajuste neoliberal, es cmo producir polticas eficientes de combate a

la pobreza en un contexto marcado por la reduccin de las inversionespblicas en el rea social, lo cual determina la relectura del idearioparticipacionista desde las exigencias propias de la gerencia modernay ofrece una respuesta que encuentra eco en el mbito mismo de losgobiernos originalmente vinculados a ese proyecto.

En este proceso de dislocacin del conflicto y de despolitizacinde la participacin no sorprende el sbito nfasis puesto en la prcticay en la teora de lasredescomo estrategia de gestin de las polticaspblicas en el rea social, las cuales se distinguen claramente de las

redes que organizaron la resistencia de los aos noventa, es decir lasredes sociales de los movimientos o societarias.Por otro lado, el texto muestra cmo la llamada democracia geren-

cial, en nombre de la eficiencia y de la profesionalizacin, se contrapo-ne a las prcticas societales tradicionales en el campo de la asistenciaa los nios y a los adolescentes, como aquellas que han sido marcadaspor una cultura religiosa, por la vieja filantropa y por la invisibilidad.La experiencia analizada aclara los conflictos, la interaccin y las com-binaciones contradictorias entre esas distintas concepciones en lucha.

Gabriel Feltran (2006), por su parte, examina un conjunto pluralde trayectorias biogrficas de activistas civiles y polticos retomandolas reflexiones sobre las dislocaciones de sentido en la escena pol-tica brasilea durante las tres ltimas dcadas (cuyas implicacionesson presentadas con mayor detalle en la seccin sobre trayectorias),destaca las rupturas y continuidades de este perodo en tres arenaspolticas (la sociedad civil, con la intensificacin de la negociacin conlos gobiernos y el ascenso del marco discursivo del tercer sector em-presarial; elPartido de los Trabajadores, con la presin interna por laadecuacin a la competitividad electoral y el nfasis programtico por

ocupar el Estado; y los gobiernos de izquierda, subordinados a la esca-sez del ajuste neoliberal); esta investigacin muestra cmo los proyec-tos polticos que atraviesan estas arenas no son verdades inamovibles,sino que tienen un proceso propio y complejo.

Centrndose en el desarrollo del proyecto democrtico-participati-vo en Brasil en las ultimas dos dcadas, Feltran revela que este proyectopuede mantenerse o sufrir dislocaciones de sentido cuando pasa de lasociedad civil al Estado y enfrenta restricciones y lgicas de actuacinque sus promotores no haban previsto inicialmente. De esta manera,

este estudio nos introduce en los procesos y concepciones que revelan laconstruccin de los proyectos polticos en disputa en el Brasil de hoy.


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El estudio de Palomino y otros (2006) sobre Argentina evidenciala presencia de diversos proyectos polticos al interior de los movi-mientos sociales (piqueteros desempleados, trabajadores de empresasrecuperadas, asambleas barriales), que irrumpen en la escena publica

argentina desde mediados de los noventa, como respuesta a los efec-tos provocados por la aplicacin del proyecto neoliberal en las condi-ciones de vida de los ciudadanos.

Estos proyectos polticos son bastante heterogneos y se diferen-cian por su diversidad ideolgica, por su desigual capacidad de influiren los movimientos sociales y por sus diversos grados de vinculacincon los partidos y el Estado. Algunos proyectos se orientan a intervenirdirectamente en la competencia poltico electoral a travs de candida-turas propias o en alianza con otros movimientos y partidos. Otros

prefieren la accin directa y las demandas al Estado como una formade obtener recursos, mientras varios ms conciben la participacin enlos movimientos sociales como una forma de construir alternativaspolticas de transformacin social de mayor aliento. No faltan quienescomparten algunas de estas perspectivas simultneamente.

No obstante las diferencias, buena parte de tales proyectos com-parten el mismo rechazo al proyecto neoliberal, una fuerte crtica alas formas delegativas de representacin, y la promocin de ideas yprcticas democrticas y participativas. Destaca en especial la amplia-cin de la esfera de la poltica y la democracia electoral, con nuevasprcticas sociales de deliberacin y de accin colectiva en las asam-bleas y los espacios pblicos; prcticas que paulatinamente se han idogeneralizando hasta convertirse en un rasgo sustantivo de estos movi-mientos. Igualmente, el fuerte acento en la autonoma del movimientosocial en relacin con el Estado y el Partido Justicialista, viejos sociosdel modelo populista corporativo de dcadas precedentes. Y finalmen-te, la ampliacin de las fronteras de la ciudadana, incorporando losderechos sectoriales enarbolados por los nuevos movimientos socialesy el derecho a tener derechos.

En cuanto a Per, el trabajo de Panfichi y Dammert (2006) mues-tra cmo el proyecto democrtico-participativo, impulsado por un gru-po de activistas civiles, convertidos en funcionarios pblicos al iniciode la transicin peruana (iniciada en 2001), logra avances importantesen trminos de institucionalizar en el Estado diversos mecanismos departicipacin ciudadana. No obstante, conforme estas experiencias seconsolidan, los sectores participacionistas deben enfrentar primero laresistencia y luego la abierta oposicin de un sector de la sociedad po-ltica (autoridades, funcionarios del Estado y partidos en el gobierno)

que responde a orientaciones y proyectos polticos ms tradicionalesy clientelistas. El anlisis de las disputas polticas sobre el contenido


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de la participacin ciudadana, en especial en las estrategias de luchacontra la pobreza, es uno de los aportes de esta investigacin.

El derrumbe del rgimen autoritario de Alberto Fujimori y ladebilidad del sistema partidario crearon las condiciones para que al

inicio de la transicin, activistas de la sociedad civil y tecncratas neo-liberales ambos recin llegados a altas posiciones en el Estado coin-cidieran instrumentalmente en la necesidad de impulsar la participa-cin ciudadana en la poltica pblica, como una forma de mejorar elfuncionamiento de la democracia representativa. De esta manera fueposible crear a lo largo de las distintas instancias de la estructura delestado, una red de espacios pblicos de deliberacin y concertacinentre autoridades, funcionarios estatales y activistas civiles sobre lasprioridades del gasto pblico y la lucha contra la pobreza. mbitos si-

milares pero menos estructurados se construyeron alrededor de otrasproblemticas sectoriales (educacin, salud, etctera).Sin embargo, conforme avanza el proceso de institucionalizar en

el Estado los diversos mecanismos de participacin ciudadana, la lu-cha poltica produce cambios al interior del bloque en el poder. Lamilitancia de los partidos de gobierno, formada mayormente por in-dependientes con expectativas de empleo pblico, presiona por con-centrar en sus manos las decisiones y los recursos estatales, y buscaexcluir a la sociedad civil y a sus aliados de las decisiones guberna-mentales. Los tecncratas neoliberales se repliegan en las institucio-nes de direccin de la economa y las finanzas, mientras los mecanis-mos de participacin ciudadana ven paulatinamente recortadas susatribuciones por accin del Congreso y los partidos.

En esta situacin, los activistas civiles que llevan adelante el pro-yecto democrtico-participativo, en su mayora ex militantes de izquier-da o activistas de la Iglesia Catlica progresista, enfrentan la tensinde defender los avances polticos e institucionales logrados al mismotiempo que se dan cuenta de la escasa vocacin participativa de lasautoridades estatales. Varias de las figuras ms emblemticas del sector

democrtico-participativo se retiran del Estado y retornan a la sociedadcivil, mientras que otros de menor visibilidad permanecen a la esperadel nuevo ciclo poltico que se avecina. La disputa por el contenido dela participacin ciudadana en el Per no esta an resuelta.

El trabajo sobre Chile de Gonzalo de la Maza y de Carlos Ochse-nius (2006) revela cmo la confluencia virtuosa entre los proyectospolticos (Dagnino, 2003) provenientes de la sociedad civil y de lasociedad poltica movilizadas ambas por la recuperacin de la demo-cracia no fue suficiente para conseguir la democratizacin esperada

de la sociedad y del Estado. Segn los autores, parte de la explicacinse encuentra en las condiciones institucionales de la propia transicin


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poltica chilena, la cual impidi, desde 1990, que la mayora polticaen el gobierno ejerciera plenamente su poder (Carretn, 2000), perotambin en el carcter poco participativo del proyecto que llevaronadelante los gobiernos de la Concertacin. Ambos autores afirman que

la salida del autoritarismo pinochetista y de la transicin a la demo-cracia se bas en un pacto poltico institucional que garantiza la pre-servacin del modelo econmico neoliberal, manteniendo cuotas depoder para los militares, y que sanciona una concepcin de democra-cia elitista, altamente segmentada y especializada. Este arreglo polti-co logrado en 1990 ha permitido la reconstitucin del sistema polticoinstitucional de la democracia representativa, pero ha impedido hastaahora (quizs esto pueda cambiar en el futuro) la profundizacin de laparticipacin democrtica y el fortalecimiento de la sociedad civil.

Chile es usualmente presentado como el caso exitoso del modeloeconmico neoliberal, donde la nocin de participacin ciudadana esdespolitizada y reducida a sus aspectos ms instrumentales en la provi-sin de servicios. No obstante, an en forma embrionaria y poco desa-rrollada, algunos sectores de la sociedad civil intentan construir nuevosespacios de participacin y concertacin local entre autoridades y ciu-dadanos. Estas experiencias constituyen, todava, desarrollos dbiles ydesarticulados, aunque tambin muestran la creciente difusin de lasideas y aspiraciones de la democracia participativa en toda la regin.

En Mxico, los estudios de caso presentados por Ernesto Isunza(2006) apuntan a la existencia fragmentaria y experimental de un pro-yecto democrtico participativo en algunas interfaces entre la sociedady el gobierno definidas en torno a campos especficos de la poltica p-blica. Como veremos, se trata de un proyecto democrtico en una etapainicial, postulado e implementado como un conjunto de microproyec-tos de cogestin y no como una propuesta de carcter general.

En el caso del Consejo del VIH-SIDA, Isunza demuestra que la com-binacin de un gran activismo de las organizaciones de enfermos deSIDAy la actitud de apertura mostrada por la Secretara de Salud a

nivel federal abri las puertas para que se integraran consejos quefueron dotados de capacidades de decisin y evaluacin y que estabancompuestos tanto por ciudadanos (representantes de organizacionesde enfermos de SIDA, varias ONGde salud y algunos investigadores uni-

versitarios) y funcionarios del rea de salud encargados de la apli-cacin de los programas sectoriales. El estudio del caso indica quemientras no se cuestion la autoridad de los funcionarios, el Consejopudo funcionar como una instancia casi cogestiva, en la medida enque la opinin de los enfermos y sus aliados fue escuchada. El espacio

pblico creado por estos consejos fue abierto, deliberativo y al mismotiempo decisorio. Sin embargo, cuando la eficacia operativa de los


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funcionarios se vio cuestionada frontalmente, el Consejo fue boicotea-do por los representantes gubernamentales. Este Consejo constituyel ejemplo ms cercano al de los consejos gestores de Brasil, si bien seaplic slo en el rea especfica de los enfermos de VIH-SIDA.

En el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), Isunza afirma queel modelo organizativo de la institucin encargada de desarrollar laselecciones federales en Mxico, representa una innovacin democr-tica en el contexto de un pas que recin sale del autoritarismo polti-co. El IFEcre un Consejo General conformado por nueve ciudadanosdesignados por la Cmara de Diputados Federal para tomar en susmanos la organizacin de las elecciones. Esas nueve personas se se-leccionaron en 1996 sobre la base de su autonoma personal respectode los partidos polticos y por su prestigio profesional o acadmico. Al

darles un efectivo poder de decisin y de supervisin, estos consejerosasumieron un notable poder sobre el aparato administrativo del IFEy crearon un espacio de autonoma relativa frente al gobierno y lospropios partidos polticos. Al aplicar este modelo en los 32 consejoslocales (uno por estado de la repblica) y en los 300 distritos electora-les del pas, el principio de la llamada ciudadanizacin del IFEpermiteque la organizacin de las elecciones quede en manos de ciudadanosque tienen autoridad sobre los rganos ejecutivos de la burocracia.

Aunque esta institucin no puede considerarse como parte de unmodelo democrtico-participativo, contiene elementos del mismo entanto plantea una cogestin de facto entre los representantes simb-licos de la ciudadana y los del gobierno en el marco de una institu-cin autnoma especialmente creada para el efecto. Isunza destaca elcarcter innovador de esta forma de rendicin de cuentas transver-sal, que consiste en el establecimiento institucional de un espacio dedefinicin y aplicacin de una poltica pblica a partir de represen-tantes de la ciudadana que penetran en las estructuras del Estado.El carcter participativo de esta institucin puede cuestionarse sobredos bases distintas: de un lado, los representantes de la ciudadana

son designados por la Cmara de Diputados, es decir, por la sociedadpoltica y no por la propia ciudadana. Esta circunstancia impone unalimitacin estructural a la institucin al hacerla dependiente, en lti-ma instancia, de las decisiones de un rgano del Estado; en segundotrmino, la efectiva participacin de la ciudadana es espordica, seproduce cada tres aos y opera bajo reglas y normas ya establecidaspreviamente y con un estrecho margen de accin y decisin.

Felipe Hevia (2006), en su anlisis sobre la participacin en lasconstituciones de Amrica Latina, demuestra cmo, en sus pginas, s-

tas reflejan el aprendizaje normativo que se produjo en la regin a partirdel perodo de las transiciones a la democracia. En efecto, ya se ha se-


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alado que desde 1988 casi todos los pases de Amrica del Sur tuvieronprocesos de elaboracin de nuevas constituciones; slo Centroamrica(con excepcin de Nicaragua) y Mxico no los experimentaron. Heviaobserva que en la mayora de las nuevas constituciones el principio de

participacin ciudadana ha sido incorporado directa o indirectamente,siendo los casos ms explcitos y extensos los de Venezuela y Nicara-gua. No obstante, el mismo autor refiere que hay una gran distanciaentre el contenido constitucional, en tanto discurso legal abstracto, ylas posibilidades reales de instrumentacin de ese principio, dado quesu aplicacin en realidad no fue considerada en los preceptos consti-tucionales y requiere de otro ciclo legislativo (legislacin secundaria,reglamentacin, etctera) que no siempre se realiza. La inclusin de laparticipacin se produjo simultneamente al reconocimiento constitu-

cional de diversos mecanismos de la democracia directa, proceso quehizo posible la legalizacin del plebiscito, del referndum y de la con-sulta popular en casi toda Amrica del Sur. Sin embargo, este recursoha sido muy poco utilizado en la prctica, con excepcin de Uruguay.Por otro lado, los nicos pases que legalizaron la revocacin de man-dato fueron Per y Venezuela, y en este ltimo la medida fue accionadaa travs de una votacin general, bastante traumtica, que termin conla ratificacin del mandato del presidente Hugo Chvez.

Si desde un punto de vista jurdico hay un enorme avance enAmrica Latina en materia de democracia participativa, la prcticareal de la participacin ciudadana an es bastante limitada y se con-centra principalmente en Brasil, donde los consejos gestores de saludconstituyen el caso ms avanzado de una instancia establecida cons-titucionalmente y que opera a escala nacional, no obstante las difi-cultades prcticas que enfrentan. La otra gran contribucin brasileaa la participacin, el presupuesto participativo, carece de un anclajeconstitucional explcito, lo que demuestra que la innovacin democr-tica no necesariamente requiere de espacios legales especficamentediseados para poder materializarse en prcticas participativas.

C Es necesario, para contextualizar este anlisis del proyecto democr-tico-paricipativo en Amrica Latina, ofrecer una breve mencin de suopuesto, el proyecto neoliberal. Las nociones de ciudadana, de so-ciedad civil y de participacin formuladas por el proyecto neolibe-ral expresan una misma intencin despolitizadora y, por lo tanto, sonportadoras de lo que se podra llamar una visin minimalista de lapoltica. Esa perspectiva, que reacciona contra la ampliacin de la

poltica emprendida por los esfuerzos democratizantes del proyectodemocrtico-participativo, se traduce en su contrario: la reduccin de


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terrenos, sujetos, temas y procesos considerados como constituidoresde la poltica. Si una visin ampliada de sta incluye a la sociedad civilcomo una arena poltica legtima, y enfatiza a la ciudadana como unproceso de constitucin de sujetos polticos, la versin minimalista

de la poltica se apoya, en primer lugar, en la reduccin selectiva de lasociedad civil a tipos especficos de organizaciones, con la consecuen-te exclusin de otros actores y en la propia redefinicin de su papel:el de compensar la ausencia del Estado en la implementacin de laspolticas sociales. La sustitucin del trmino sociedad civil por el detercer sector, al lado del mercado y del Estado, indica la nueva fun-cin y designa el intento de retirar de la sociedad civil su papel comoconstitutiva del terreno de la poltica, ahora otra vez condensado enla sociedad poltica. Autodenominado como apoltico, el tercer sector

refuerza una concepcin estatista del poder y de la poltica, precisa-mente contra la cual se dirigi la visin de sociedad civil del proyectodemocrtico, al confrontar al monopolio del Estado y de la sociedadpoltica en el ejercicio de la poltica y del poder8.

En segundo lugar, esas polticas y las cuestiones a las que se di-rigen son tratadas estrictamente bajo el ngulo de la gestin tcnicao la filantrpica. En consecuencia, la pobreza y la desigualdad estnsiendo retiradas de la arena pblica (poltica) y de su dominio pro-pio: el de la justicia, la igualdad y la ciudadana. La distribucin deservicios y beneficios sociales pasa a ocupar, cada vez ms, el lugarde los derechos y de la ciudadana, obstruyendo no slo la demandapor los derechos no hay instancias para eso, ya que esa distribucindepende slo de la buena voluntad y de la competencia de los sec-tores involucrados sino, lo que es ms grave, impidiendo la propiaformulacin de los derechos y de la ciudadana y la enunciacin de lacuestin pblica (Telles, 2001). En tercer lugar, la privatizacin de lascuestiones ms urgentes en los pases latinoamericanos la pobreza yla desigualdad contrasta con los esfuerzos recientes por la creacinde espacios pblicos para la discusin de estos temas y de otros con-

cernientes al inters pblico, defendidos por el proyecto democrticocomo formas de ampliar el debate poltico, donde el conflicto entreintereses divergentes pueda ser expuesto y negociado pblicamente,con base en modelos democrticos9.

8 La insistente acusacin de que son movimientos polticos!, repetida por losgobiernos y por los medios conservadores, y dirigida a los movimientos sociales,por ejemplo al Movimiento de los Sin Tierraen Brasil, es representativa de esa visinrestrictiva de la poltica.

9 En Brasil, el contraste entre los dos proyectos respecto a la despolitizacin de laorientacin de las polticas sociales se manifest de inmediato y paradigmticamente


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Atada a las instituciones tradicionales de la democracia represen-tativa, la reducida poltica neoliberal est acompaada de una visintambin minimalista de la democracia. Ambas deben ser limitadasal mnimo indispensable. Lo mismo que la capacidad de adminis-

tracin de los recursos del Estado, esa contraccin es selectiva y susconsecuencias son la profundizacin de la exclusin exactamente deaquellos sujetos, temas y procesos que pueden amenazar el avance delproyecto neoliberal.

En contraposicin con un planteamiento que reconoce la centra-lidad del conflicto y de la democracia como la mejor forma para abor-darlo, la visin minimalista se esfuerza en su invisibilizacin y en suconfinamiento, cuando no en su tratamiento tecnocrtico y gerencial.Esa caracterstica fundamental del proyecto neoliberal est en la base

de la crtica de quienes lo consideran un fascismo pluralista (Santos,1999) o una forma de totalitarismo asentada en la trada privatiza-cin de lo pblico, destitucin de la palabra y anulacin de la poltica(Oliveira, 1999).

Sin considerar el mrito o justicia de esas evaluaciones, el abor-daje que privilegiamos aqu tiene otro nfasis: la necesidad de aclararlas diferencias, los conflictos y la lucha entre los proyectos polticospresentes. El esfuerzo analtico y poltico ms productivo ms queser un diagnstico de que vivimos un momento totalitario, de anula-cin poltica consiste, precisamente, en identificar y analizar la dis-puta poltica que insiste en restablecerse continuamente al interiorde ese proceso. De otra manera, es posible que el fatalismo sustituyalo que fue la euforia vigente en pases como Brasil durante la dcadadel ochenta y al inicio de los noventa, cuando la dinmica de la cons-truccin democrtica alimentada por la coyuntura favorable y por la

visibilidad de los movimientos sociales, tal vez haya contribuido a unavisin simplificada de lo que sera el desarrollo del proceso y las di-mensiones de la disputa que ste implica. Quizs habamos sobreesti-mado la fuerza poltica de uno de los lados de esa disputa, minimizan-

do los obstculos que iba a encontrar y el poder de sus adversarios. Larevelacin prctica y contundente de lo que pareca un proceso linealy ascendente, en realidad enfrenta contradicciones, lmites, dilemasy un ritmo desigual en su avance y en las varias dimensiones que locomponen. Este proceso es tambin heterogneo y accidentado. Pa-rece hacernos olvidar que la disputa poltica es un ingrediente intrn-secamente constitutivo de la construccin y de la profundizacin de

en la eliminacin del Conselho deSegurana Alimentary su sustitucin por el Con-selho Comunidad Solidria, durante los primeros das del gobierno del presidenteFernando Henrique Cardoso (Telles, 2001; Almeida, 2006).


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la democracia. Reconocer y exponer la permanencia de esa disputa,examinar de modo detenido sus caractersticas, parece ser el procedi-miento que probablemente pueda contribuir al esclarecimiento de losdilemas y a la superacin de los lmites que enfrentamos hoy.

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