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53Revista Jurídica de Navarra

ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2014. Nº 57. Páginas 53-105

INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO EN NAVARRA: PROPUESTA DE INCORPORACIÓN DE LOS NUEVOS MODOS DE CONTROL ULTERIOR

Juan Luis Beltrán AguirreDoctor en Derecho

Resumen. Diversas leyes estatales y de Navarra han establecido una nueva regulación general de los servicios y actividades económicas restringiendo las autorizaciones como técnica de intervención administrativa previa y dando primacía a los controles ulteriores, atendiendo al principio de proporcionalidad. La intervención administrativa urbanística no ha sido ajena a este proceso. Se estudia en este trabajo ese nuevo modelo y su inciden-cia en el actual régimen legal de licencias urbanísticas en Navarra, identificando las que deben suprimirse y sustituirse por comunicaciones previas. Concluye el análisis apun-tando algunas medidas que pueden favorecer la efectividad de la nueva regulación.

Palabras clave. Directiva de Servicios. Control administrativo previo y posterior. Licencia urbanística. Comunicación previa.

Abstract. Various laws state and Navarra they have established a new general regula-tion of the services and economic activities restricting the permissions as a way of previ-ous administrative intervention and giving primacy to the ulterior controls, following the principle of proportionality. The urban administrative intervention has not been oblivi-ous to this process. This work analyzes this new model and its incidence in the current legal framework of planning permission in Navarra, identifying those that have to be sup-pressed and substituted by previous communications. The analysis concludes pointing out some measures that can enhance the effectiveness of the new regulation.

Keywords. Services Directive. Previous and ulterior administrative controls. Planning permission. Previous communication.

Juan Luis Beltrán Aguirre Intervención administrativa en la edificación...



Sumario

I. EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA NORMATIVA URBANÍS-TICA REGULADORA DEL CONTROL DE LOS ACTOS DE EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO. 1. Nota introductoria. 2. Legislación estatal. A. Ley 12/2012, de 26 de diciem-bre, de liberalización del comercio y servicios. B. Artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo según redacción dada por la disposición final duodécima de la ley 8/2013, de 26 de junio. 3. Legislación autonómica. A. Leyes autonómicas adaptadas. B. Breve análisis crítico: diversidad de opciones autonómicas: desde el rechazo o el desdén del nuevo sistema de control ulterior hasta su aplicación razonable. 4. Orde-nanzas municipales. II. EN CONCRETO, INCIDENCIA EN EL RÉGIMEN URBANÍS-TICO DE NAVARRA. 1. Sobre la aplicabilidad directa en Navarra del artículo 3.3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre. 2. Ley Foral 11/2012, de 21 de junio. Disposición adicional duodécima: contenido y alcance. III. ELEMENTOS IDENTIFICADORES DE LA COMUNICACIÓN PREVIA A TENOR DE LA NORMATIVA URBANÍSTICA AUTONÓMICA Y LOCAL. IV. REFORMAS A INTRODUCIR EN EL CAPÍTULO I DEL TÍTULO V DE LA LEY FORAL 35/2002, DE 20 DE DICIEMBRE, DE ORDENACIÓN DE TERRITORIO Y URBANISMO. 1. A modo introductorio. 2. Tipología de licencias urbanísticas. 3. Licencias urbanísticas que deben sustituirse por comunicaciones previas o declaración responsable. A. Licencias de obras. B. Licencias de usos del suelo. C. Licencias de primera utilización de los edificios e instalaciones en general. D. Licencias de modificación de uso. 4. Régimen de la comunicación previa o la decla-ración responsable como instrumento de intervención urbanística. 5. Supresión de la licencia de primera ocupación de edificios de viviendas. 6. Integración pro-cedimental de licencias urbanísticas de obras y licencias ambientales de actividad clasificada. 7. Simplificación procedimental de las licencias urbanísticas. V. ÓRGA-NOS O ENTIDADES PARA UNA MÁS EFECTIVA INTERVENCIÓN Y DISCIPLINA URBANÍSTICA. VI. LA CUESTIÓN DE LAS TASAS EN RELACIÓN CON LAS NUEVAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ULTERIOR.

I. EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA NORMATIVA URBANÍSTICA REGULADORA DEL CONTROL DE LOS ACTOS DE EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO

1. Nota introductoria

Con la transposición de la Directiva 2006/123/CE de Servicios a nuestros



Intervención administrativa en la edificación...Juan Luis Beltrán Aguirre

ordenamientos estatal1, autonómicos2 y locales, se ha producido un salto cua-litativo desde una tradicional intervención administrativa previa (licencias y autorizaciones) muy intensa en cuanto implicaba una prohibición gene-ral de ejercicio hasta la obtención de licencia, a un modelo menos restric-tivo basado en el control administrativo ulterior (comunicaciones previas y declaraciones responsables), con una notable reducción de cargas adminis-trativas para el acceso y el ejercicio de actividades por los particulares. Se ha restringido la posibilidad de exigir licencias a aquellas actividades en las que concurran razones imperiosas de interés general, vinculadas con la pro-tección de la salud o seguridad públicas, el medioambiente o el patrimonio histórico-artístico, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, debiendo garantizarse la proporcionalidad de la medida interventora, de manera que cuando se mantenga la licencia lo sea porque es el instrumento más adecuado para asegurar la consecución del objetivo que se persigue ya que no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.

Sin embargo, en lo que hace a la intervención administrativa en la edifi-cación y uso del suelo, ha de señalarse que el apartado 9 de la exposición de motivos de la Directiva excluye expresamente las normas relativas a ordena-ción del territorio, urbanismo u ordenación rural3. De ahí que en el proceso de transposición de la Directiva, ni la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el

1. Como es conocido, la transposición de la Directiva de Servicios al ordenamiento estatal se ha hecho fundamentalmente a través de tres leyes: Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009; Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.

2. La Directiva de Servicios y legislación estatal de transposición tienen su reflejo en Navarra en las siguientes normas: Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, de medidas de simplifi-cación administrativa para la puesta en marcha de actividades profesionales o empre-sariales; Ley Foral 6/2010, de 6 de abril, de modificación de diversas leyes forales para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior; Ley Foral 7/2010, de 6 de abril, que modifica el artículo 180 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, adaptándolo al nuevo artículo 84 LRBRL; Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y del Gobierno Abierto, que en su dis-posición adicional duodécima incorpora unos mandatos al Gobierno de Navarra relativos a las licencias urbanísticas y de actividades clasificadas, que más adelante estudio.

3. Dice el apartado:“(9) La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su acti-vidad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.”




libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ni la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, hacen referencia alguna a las licencias urbanísticas. La doctrina que ha analizado el alcance de la Directiva mantiene en general, con algu-nas excepciones4, el criterio de que la intervención administrativa en materia urbanística quedó excluida en la Directiva de Servicios5.

No obstante, también es criterio común que ello no impide que en la inter-vención administrativa urbanística puedan utilizarse los nuevos mecanismos de control ulterior del ejercicio de actividades por los particulares postulados por la Directiva e incorporados a la LRBRL y a la LRJPAC6. Ello por cuanto no puede obviarse que la práctica totalidad de los servicios se prestan mediante el soporte físico de construcciones, por lo que el control de estas construc-ciones parece que debe ir en consonancia con los postulados de la Directiva de Servicios. Incluso algún autor duda de que las licencias urbanísticas de uso, dado que se refieren específicamente al establecimiento de actividades, puedan sobrevivir7.

En cualquier caso, el alcance que procede dar a los artículos 39 bis y 71 bis LRJPAC y 84.1, 84 bis y 84 ter LRBRL obliga, de entrada, a plantearse su posible aplicación al ámbito urbanístico. Al respecto, es de hacer notar que los nuevos artículos 84 y 84 bis LRBRL, trascendiendo el ámbito propio de la Directiva, no hablan de “actividades de servicios” sino de actividades de los ciudadanos, y sientan el criterio de que el control preventivo ha de ser la excepción, criterio, obviamente, extensible a todos los ámbitos de interven-ción, incluido el urbanístico.

Ahora bien, sin negar lo anterior, su extensión a la intervención urbanís-tica ha de ser muy cuidadosa por parte del legislador respecto de qué actos han de sujetarse a un control ex post y muy responsable por parte de las enti-

4. Por todos, Gutierrez Colomina, V., “la incidencia de la Directiva de Servicios 2006/123/CE en el urbanismo”, en Revista de Estudios Locales, núm. 122, 2009, pp. 178 y ss.

5. Así, Paricio Rallo, E., ”Cuestiones jurídicas sobre la aplicación de la Directiva de Ser-vicios”, Cuadernos de Derecho Local, núm. 21, 2009, pp. 142 a 155; Pérez González C., “Reflexiones sobre la transposición de la Directiva de Servicios en la Comunidad Autó-noma de Galicia, en la apertura de establecimientos” en Actualidad Jurídica Ambiental, 2010, núm. 4, p. 13; Torres Cobas, F., “Premisas para una correcta transposición de la Directiva de Servicios al ordenamiento local”, en Anuario del Gobierno Local, 2009, pp. 227 a 230; Mora Ruiz, M., “Comunicación previa, declaración responsable y control pos-terior de la actividad en el ámbito local: aproximación a su régimen jurídico. ¿Nuevas técnicas administrativas?, en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 155, 2012, p. 259.

6. Molina Florido, I., “La Directiva de Servicios y las Entidades Locales”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 9, Ed. La Ley, 2009, p. 2807.

7. Paricio Rallo, E., cit., p. 142.




dades locales en cuanto a la rapidez y efectividad del control ex post. También se reivindica8 la pervivencia de la licencia urbanística en todo lo necesario ya que es el único mecanismo que garantiza una cierta contención en las tenta-ciones de los particulares de eludir el cumplimiento de la ley9.

Pues bien, tanto la legislación estatal como la autonómica han introdu-cido los nuevos modos de control administrativo ulterior en el ámbito de la intervención administrativa de obras y usos del suelo. Veámoslo.

2. Legislación estatal

A. Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de liberalización del comercio y servicios

En el Título I de esta Ley, se incluyen los siguientes artículos:Artículo 2. Ámbito de aplicación. 1. Las disposiciones contenidas en el Título I de esta Ley se aplicarán a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determina-dos servicios previstos en el anexo de esta Ley10, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados.11

Artículo 3. Inexigibilidad de licencia.1. Para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios definidos en el artículo anterior, no podrá exigirse por parte de las admi-nistraciones o entidades del sector público la obtención de licencia pre-via de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la

8. Gifreu Fon, J, “La impronta de la Directiva de Servicios y de la normativa de transposición interna en las técnicas interventoras urbanísticas. Parada y fonda: La ley de garantía de la unidad de mercado”, en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 98, 2014, p. 187.

9. Algo, desgraciadamente, bastante usual en este país de pícaros. Existe ya una muy abun-dante jurisprudencia relativa a la realización de obras mayores mediante una comunica-ción previa en la que se intenta hacerlas pasar por obras menores.

10. El Anexo de la Ley enumera las actividades que identifica con las claves y las expresiones de la normativa del Impuesto de Actividades Económicas. Además de actividades propiamente comerciales al por menor, también enumera algunas de carácter industrial. Así, entre otras, fabricación de calzado, confección de prendas de vestir, talleres de reparaciones.

11. Redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre. Este precepto ha sido objeto de recursos de inconstitucionalidad.




actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente.(…)3. No será exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un pro-yecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.12

Artículo 4. Declaración responsable o comunicación previa.1. Las licencias previas que, de acuerdo con los artículos anteriores, no puedan ser exigidas, serán sustituidas por declaraciones responsables, o bien por comunicaciones previas, de conformidad con lo establecido en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común, relativas al cumplimiento de las previsiones legales esta-blecidas en la normativa vigente.

Como es bien conocido, hasta ahora, la legislación estatal que había adap-

tado la Directiva de Servicios no había hecho mención expresa a licencias urbanísticas de obras, pues su ámbito se había centrado exclusivamente en las actividades de servicios. Por primera vez, esta Ley extiende el régimen de inexigibilidad de las licencias al ámbito de las obras ligadas al acondiciona-miento de los locales referidos en los artículos transcritos, sustituyéndolas por la declaración responsable o la comunicación previa.

12. Dispone este artículo lo siguiente: “2. Tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y reque-

rirán un proyecto según lo establecido en el artículo 4, las siguientes obras: a. Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa

entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.

b. Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exte-rior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

c. Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.”




Además, importa resaltarlo, esta Ley dispone su aplicación directa a las entidades locales.

Antes de esta Ley, la disposición adicional octava de la Ley 2/2011, de 4 de mayo, de Economía Sostenible, se ocupó de establecer los plazos de adaptación de la normativa al nuevo régimen derivado del artículo 84 bis LRBRL. Dispuso que en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, el Gobierno de la Nación debía evaluar la existencia de razones incluidas en el artículo 84 bis en las previsiones existentes sobre licencias locales de actividad, y que, a tenor de los resultados de dicha evaluación, debía presentar en el mismo plazo un proyecto de Ley de modificación de las normas en las que no concurrieran las razones citadas, eliminando la correspondiente exigencia de licencia, sin perjuicio de su sustitución por otras formas de verificación y control adminis-trativo. En cierta medida, aunque de forma parcial, este mandato se ha cum-plido a través de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre. A su vez, Las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, en un plazo de doce meses tras la entrada en vigor de la Ley de Economía Sostenible y en el ámbito de sus competen-cias, debían adaptar igualmente su normativa a lo previsto en el artículo 84 bis LRBRL. Por tanto, esta adaptación debía estar culminada para el 6 de marzo de 2012. Para esta adaptación importaba mucho que el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales fueran diligentes, y elaborasen y aprobasen, respectivamente, la Ley por la que se eliminasen licencias locales de actividad. Ello facilitaría decididamente la adaptación de la normativa autonómica y, posteriormente, la local. Sin embargo, no ha sido así. Concretamente, en lo que respecta a Navarra no se ha hecho la adaptación exigida por la Ley de Economía Sostenible.

Ahora, la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, dando un paso decisivo al res-pecto, establece la directa aplicabilidad de sus determinaciones al ámbito local, y dispone la necesidad de que las Entidades locales adapten inme-diatamente sus ordenanzas a la nueva normativa que se deriva de la Ley de exclusión de licencias, adoptando los procedimientos de control a posteriori13.

13. La disposición adicional primera de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, en un intento de facilitar la elaboración de las ordenanzas, establece:

“1. El Estado promoverá con la asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación la elaboración de un modelo tipo de declaración responsable y de comunica-ción previa, a los efectos previstos en el Título I de esta Ley, pudiendo convenir las acciones de colaboración que se estimen oportunas.

2. Asimismo, en el marco del Comité para la Mejora de la Regulación de las actividades de servicios, las administraciones públicas cooperarán para promover la elaboración de una ordenanza tipo en materia de actos de control e intervención municipal que tendrá en cuenta el contenido del Título I de esta Ley en relación con la actividad de comercio mino-rista.




Para hacer efectivo este cambio y la aplicabilidad directa, el artículo 5 la Ley habilita a las entidades locales a regular en el marco de sus competencias el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable o de la comunicación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71 bis LRJPAC. Por tanto, en último extremo, la efectividad de esta Ley queda a expensas de las modificaciones normativas que deben efectuar las entidades locales, pero que, de momento, pocas han efectuado.

B. Artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo según redacción dada por la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio

El apartado cinco de la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, introduce importantes cambios en el artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, que establece los deberes y cargas del derecho de propiedad del suelo14. Aquí nos interesan los apartados 7, 8 y 9 de este artículo. El contenido de estos tres apartados, dedicados al régimen de la intervención administrativa mediante la tradicional licencia urbanística y al nuevo de comunicaciones previas, es el siguiente:

7. Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aproba-ción o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legisla-ción de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. 8. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

3. El Estado promoverá la puesta en marcha e implantación de mecanismos de tramitación electrónica y ventanilla única que ayuden a potenciar los positivos efectos de la simplifica-ción normativa derivados de las medidas previstas en el Título I de esta Ley y en los anterio-res apartados de esta Disposición adicional. Con esta actuación el Gobierno contribuirá de manera eficaz al cumplimiento de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico, que prevé la implantación de mecanismos de tramitación electrónica en las Administraciones Públicas para la reducción de cargas administrativas y eliminación de ineficiencias, tanto para las Administraciones Públicas como para los administrados.”

14. La disposición final duodécima, apartado cinco, ha sido objeto de los recursos de incons-titucionalidad nº. 5493-2013, presentado por el Gobierno de Cataluña (BOE, núm. 273, de 14 de noviembre de 2013), y 1976-2014, presentado por el Gobierno de la Comunidad de Madrid (BOE, núm. 116, de 13 de mayo de 2014), ambos admitidos a trámite.




a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incor-porados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público. 9. Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedi-mientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comuni-cación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada. Si no adopta dichas medidas en el plazo de seis meses, será responsable de los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros de buena fe por la omisión de tales medidas. La Administración podrá repercutir en el sujeto obligado a la presentación de la comunicación pre-via o declaración responsable el importe de tales perjuicios. Tanto la práctica de la comunicación previa a la Administración com-petente, como las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanís-tica que aquella pudiera adoptar en relación con el acto comunicado, deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos por la legislación hipotecaria y por esta Ley.

El apartado 7 se corresponde con el antiguo artículo 8.1 b), segundo párrafo, del Texto Refundido, que sometía a licencia previa todo acto de edificación, a la par que disponía que no pueden entenderse adquiridos por silencio adminis-trativo derechos contrarios a la ordenación territorial o urbanística, ampliando así los límites del silencio “contra legem” a la ordenación territorial.

El apartado 8 viene a sustituir con algunas modificaciones al artículo 23 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, y regula la licencia urbanística con silencio administrativo negativo para determinadas actuaciones, que enu-mera. En mi criterio, la modificación más trascendente es la del apartado d) pues el artículo 23 exigía licencia para “d. La tala de masas arbóreas o de vege-tación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje.” Me




parece más racional por ser menos restrictiva, la redacción anterior (afecta-ción al paisaje)15.

Finalmente, el apartado 9 es nuevo y contempla la posibilidad de que el legislador autonómico sustituya la licencia urbanística de primera ocu-pación por la comunicación previa o la declaración responsable. Precisa el régimen jurídico de control por parte de la Administración de las comuni-caciones previas y declaraciones responsable y sus efectos y consecuencias. Es la primera vez que el legislador estatal contempla en la legislación básica urbanística las declaraciones responsables y las comunicaciones previas y la posible sustitución de la licencia urbanística por estas técnicas de interven-ción administrativa.

3. Legislación autonómica

A. Leyes autonómicas adaptadas

Como se ha apuntado16, las Comunidades Autónomas inicialmente se mos-traron acentuadamente reacias a alterar la legislación en materia ambiental y urbanística en consideración a la Directiva de servicios. No obstante, ya son once las Comunidades Autónomas que amparándose en la propia Directiva de Servicios y en las leyes estatales de transposición de la misma, así como en el artículo 84.1.c) LRBRL y en el 71 bis LRJPAC, han modificado sus leyes urbanísticas a objeto de incorporar la comunicación previa o la declaración responsable como nueva técnica de intervención administrativa ulterior en sustitución de la licencia urbanística, si bien obligado es decirlo, con alcance limitado. Veámoslo sucintamente.

– Canarias, mediante una modificación del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las leyes de Ordenación del Territorio y Urbanismo, operada por la Ley 7/2011, de 5 de abril, somete a declaración responsable, la primera utilización y ocupación de edificaciones e instalaciones en general (artículo 166 bis).

15. Los apartados siete y ocho han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad, núm. 5493-2013, admitido a trámite.

16. Táboas Bentanachas, M., “La proyección de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, en los ámbitos urbanístico y medioambiental.”, en Cuadernos de Derecho Local, núm. 23, 2010, p. 69.




- Cataluña, a través de una modificación del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, ope-rada por la Ley 3/2012, de 22 de febrero, además de las obras y actuaciones que las ordenanzas sujeten a comunicación previa, también sujeta a comu-nicación previa la primera utilización y ocupación de los edificios y las cons-trucciones, desarrollado por el Decreto 64/2014, de 13 de mayo, que aprueba el reglamento sobre protección de la legalidad urbanística.

– Madrid, en la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo, mediante la técnica de denominarlas licencias urbanísticas provisionales, introduce la comuni-cación como fórmula de intervención de los actos con obras no precisados de proyecto técnico de obras de edificación conforme a la Ley de ordenación de la Edificación (artículo 153), de manera que la solicitud de licencia comporta automáticamente, una vez transcurridos dos meses, la licencia urbanística provisional. Cuando se trate de usos sin ejecución de obras, la solicitud de licencia comporta automáticamente la autorización provisional (artículo 155). Además, para los actos no contemplados en los artículos 153, 154 y 155, introduce la comunicación al Ayuntamiento con una antelación mínima de quince días hábiles “licencia de actuación comunicada” (artículo 156).

- Extremadura, mediante la Ley 12/2010, de 16 de noviembre17, de modi-ficación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de Ordenación Territorial, somete a comunicación previa (artículo 172): a) las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones, cualquiera que sea su uso, y siempre que no afecten a la estructura; b) las obras de mera reforma que no supon-gan alteración estructural del edificio ni afecten a elementos catalogados o en trámite de catalogación; c) el cerramiento de fincas, muros y vallados; d) la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes, e) la colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública; f) la instalación de invernaderos; g) la primera ocupación o, en su caso, habitabilidad de las construcciones y la apertura de estableci-mientos, salvo que, en este último caso, esté sujeta a autorización ambiental, h) el cambio de uso de los edificios, construcciones e instalaciones cuando no comporten obras sujetas a licencia urbanística conforme al artículo 180; i) las obras que hayan de realizarse con carácter provisional, j) las parcelaciones o

17. El preámbulo de la Ley justifica esta reforma en que tiene por objeto implementar en aquellos ámbitos en los que la Comunidad Autónoma de Extremadura tenga competen-cias normativas las previsiones contenidas en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo, de 12 de octubre, relativa a los servicios del mercado interior, en tanto en cuanto tengan incidencias en el ámbito de la creación y consolidación de empresas




cualesquiera otros actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de reparcelación.

Obligado es hacer notar la incidencia que el artículo 9.8 del Texto Refun-dido de la Ley de Suelo tiene en el citado artículo 172 en cuanto sujeta a comunicación previa la ubicación de casas prefabricadas y parcelaciones y segregaciones de fincas.

– País Vasco, mediante la Ley 7/2012, de 23 de abril18, de modificación de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, introduce la comunica-ción previa en los siguientes términos: “las ordenanzas municipales podrán sustituir la necesidad de obtención de licencias por una comunicación previa, por escrito, del interesado al ayuntamiento, cuando se trate de la ejecución de obras de escasa entidad técnica, para las cuales no sea necesaria la presenta-ción de proyecto técnico, o para el ejercicio de actividades que no tengan la condición de molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, y para aquellas otras actuaciones que prevean las propias ordenanzas. El ayuntamiento podrá verificar en cualquier momento la concurrencia de los requisitos exigidos y podrá ordenar, mediante resolución motivada, el cese de la actuación cuando no se ajuste a lo requerido.” (artículo 207.5). También se eliminan con carác-ter general las licencias de apertura.

- Castilla La Mancha, mediante la modificación operada por la Ley 1/2013, 21 marzo19, en el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que

18. El preámbulo de la Ley justifica esta reforma explicando que “La presente Ley responde a la necesidad de que la Comunidad Autónoma del País Vasco adopte las medidas nece-sarias para la adaptación de sus normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE y a la legislación básica dictada por el Estado para su transposición, que también habrá de ser tenida en cuenta cuando afecte a sectores de actividad en los que la Comunidad Autónoma no tiene competencias exclusivas, y tiene su habilitación en los diversos títulos competenciales contemplados en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, que en su día fundamentaron la aprobación de las leyes que ahora se modifican para su adaptación a la Directiva de Servicios. (…) Se modifica la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, en el sentido de eliminar el requisito de obtención de licencia de apertura con carácter general, manteniéndola para una serie de supuestos tasados, como la concurrencia de razones de orden, seguridad o salud públicas. Además, y teniendo en cuenta que por normativa sectorial la licencia de apertura va a ser sustituida en algunos supuestos por el sometimiento al régimen de comunicación, se considera procedente añadir una nueva letra al apartado 1 del artículo 206 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, al objeto de que se contemplen las nuevas formas de intervención de las entidades locales en la actuación de la ciudadanía, en orden a controlar la legalidad de las actuaciones previstas en dicho artículo.”

19. El preámbulo de la Ley justifica esta reforma en los siguientes términos: “En materia urba-nística se considera imprescindible abordar las oportunas medidas normativas, en el ejer-cicio de la competencia exclusiva autonómica en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3ª CE y art. 31.1.2ª del Estatuto de Autonomía), en orden a adaptar el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urba-




se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, dispone lo siguiente (artículo 157): 1. Quedan sujetos al régimen de comunicación previa al Municipio los actos de aprovechamiento y uso del suelo no sujetos a licencia urbanística20, así como las transmisiones

nística, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, al nuevo régimen legal de medidas de intervención administrativa de las actividades comerciales y de servicios, adaptando la oportuna regulación legal del régimen de comunicación previa para aque-llas actividades y actos regulados por la ordenación territorial y urbanística no sujetos a licencia; repercutiendo la modificación normativa en el régimen legal de actuaciones sujetas a licencia, y con la previsión normativa oportuna de la integración del régimen urbanístico y el de actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental, o autorización ambiental integrada u otro tipo de autorización ambiental preceptiva, en atención a la afección relativa a la vigencia de las actividades clasificadas.”

20. El artículo 165 establece que están sujetos a la obtención de licencia urbanística, sin per-juicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sec-torial aplicable, los siguientes actos de construcción y edificación y de uso del suelo y, en particular:

a) Las parcelaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo no incluidas en proyectos de reparcelación; b) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase de nueva planta; c) Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de toda clase existentes; d) Las obras de modificación, reforma o rehabilitación de construcciones, edificios e instala-ciones que tengan carácter de intervención total o las parciales que modifiquen esencial-mente, su aspecto exterior, su volumetría, o su estructura; e) Las obras de modificación, reforma o rehabilitación de edificaciones, construcciones e instalaciones que afecten en menor medida a sus elementos de fachada, cubierta, o estructura que las descritas en la letra anterior o modifiquen su disposición interior, siempre que no se hallen sujetas al régimen de comunicación previa; f) Las obras y los usos que hayan de realizarse con carácter provisional; g) La demolición de las construcciones, salvo en los casos decla-rados de ruina inminente; h) La modificación del uso característico de las construccio-nes, edificaciones e instalaciones; i) Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier clase de suelo y los de abancalamiento y sorriba para la prepa-ración de parcelas de cultivos, sin que los simples surcos para labores agrícolas tengan tal consideración; j) La extracción de áridos y la explotación de canteras; k) La instalación de centros de tratamiento o instalaciones de depósito o transferencia de toda clase de resi-duos; l) El cerramiento de fincas, muros y vallados; m) La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación; n) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes; ñ) La instalación de invernaderos; o) La coloca-ción de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública; p) Las instalaciones que afecten al subsuelo; q) La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros simi-lares y la colocación de antenas de cualquier clase; r) La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a la configuración del territorio; s) Los actos de construcción y edificación en estaciones destinadas al transporte terrestre, así como en sus zonas de servicio; t) Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de ordenación territorial y urbanística.

2. Están también sujetos a licencia los actos de construcción, edificación y uso del suelo que afecten a elementos con protección cultural, a la seguridad y salud públicas, que requieran cualquier tipo de autorización ambiental o sean realizados por particulares en dominio público.




de cualesquiera licencias urbanísticas y el cambio de titularidad de activi-dades comerciales y de servicios a los que no resulte exigible la obtención de licencia previa, y, en todo caso: a) el ejercicio de aquellas actividades de comercio minorista y de prestación de servicios incluidas en el Anexo de la Ley 1/2013, de 21 de marzo, de medidas para la dinamización y flexibilización de la actividad comercial y urbanística en Castilla-La Mancha, que no afecten al patrimonio histórico-artístico ni impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público. b) las obras necesarias para el acondiciona-miento de los establecimientos en los que se pretendan implantar las activi-dades señaladas en la letra anterior cuando no requieran la presentación de un proyecto de obra, de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

- Aragón, mediante la modificación operada por la Ley 4/2013, de 23 de mayo21, de la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo, mantiene la necesidad de licencia urbanística para determinados actos e introduce la declaración respon-sable fijando su régimen jurídico y efectos (artículo 231), para los siguientes: a) obras de edificación de nueva planta de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta; b) obras de ampliación, modifica-ción, reforma, rehabilitación o demolición sobre los edificios existentes que no produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volu-metría, la envolvente global o el conjunto del sistema estructural, ni tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, c) renovación de instalacio-nes en las construcciones; d) primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas prefabricadas. e) talas de árboles que no afecten a espacios de alto valor paisajístico o a paisajes protegidos. También introduce la comuni-cación previa en los siguientes términos (artículo 232): “la comunicación previa

21. El preámbulo de la Ley justifica esta reforma en los siguientes términos: “Dentro de este objetivo de simplificación y adecuación al actual contexto normativo, cabe resaltar el cambio operado en la regulación de las licencias urbanísticas, que limita su contenido a lo que es propiamente competencia urbanística e incorpora la regulación de la comuni-cación previa y declaración responsable, manteniendo únicamente la necesidad de auto-rización administrativa expresa para aquellos supuestos en los que así viene determinado por la normativa básica estatal. Se introduce el concepto de título habilitante de natura-leza urbanística, que engloba tanto a las licencias urbanísticas como a las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. De esta forma, se quiere recalcar que la ejecu-ción de determinadas obras no siempre requerirá un control a priori de la Administración, sino que el título que habilitará a su realización será la declaración responsable o comu-nicación previa, siendo el control administrativo posterior a su ejecución. Asimismo, se hace referencia a la naturaleza urbanística de los títulos objeto de regulación, ya que debe ser la normativa en materia de procedimiento administrativo y de régimen local la que establezca su marco general.”




en materia de urbanismo es el documento en el que cualquier persona pone en conocimiento del Alcalde que reúne los requisitos para realizar un acto de trans-formación, construcción, edificación o uso del suelo o el subsuelo que no está sujeto ni a declaración responsable ni a licencia en materia de urbanismo.”

- Galicia, a través de la modificación operada por la Ley 9/2013, de 19 de diciembre22, de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, somete a comunicación previa todos los actos de uso del suelo y subsuelo salvo para los que expresamente se exige licencia23.

- Valencia, mediante su nueva Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje24, somete los actos de uso del suelo y sub-suelo a licencia urbanística, salvo los que seguidamente enumero, que sujeta a declaración responsable (artículo 214): a) la instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de comu-nicación de cualquier clase y la reparación de conducciones en el subsuelo, solo en suelo urbano y siempre que no afecte a dominio público; b) las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al aspecto exterior e interior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas cla-ses, cualquiera que sea su uso, que no supongan ampliación ni obra de nueva

22. El preámbulo de la Ley justifica esta reforma explicando que “el nuevo texto establece un régimen jurídico único del ejercicio de actividades en Galicia, eliminando de manera plena y efectiva la licencia de apertura previa a la instalación y al inicio de la actividad (licencias de actividad o instalación y de apertura o funcionamiento). En este sentido, la ley da cumplimiento en Galicia a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley de economía sostenible, el cual determina que, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. Para que la libe-ralización de actividades sea efectiva es preciso modificar la regulación de las licencias de obra, de modo que se establece un régimen general que es el de comunicación previa junto con una reserva para la licencia en aquellos casos en que una norma estatal así lo exige.”

23. El artículo 194.4 establece que se exige licencia para los siguientes: a) los actos de edifica-ción y uso del suelo y del subsuelo que, conforme a la normativa general de ordenación de la edificación, precisen de proyecto de obras de edificación; b) las intervenciones en edifi-cios declarados bienes de interés cultural o catalogados por sus singulares características o valores culturales, históricos, artísticos, arquitectónicos o paisajísticos; c) las demoli-ciones; d) los muros de contención de tierras, e) los grandes movimientos de tierras y las explanaciones; f) las parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación urba-nística; g) la primera ocupación de los edificios; h) la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes, i) la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urba-nística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público.

24. El preámbulo se limita a decir que “El libro III regula la disciplina urbanística. Las innova-ciones en esta materia hacen referencia al sistema de actos comunicados y declaraciones responsables, como alternativa a la licencia en determinados casos.”




planta; c) las obras de mera reforma que no suponga alteración estructural del edificio, ni afecten a elementos catalogados o en trámite de catalogación, así como las de mantenimiento de la edificación que no requieran colocación de andamiaje en vía pública; d) la primera ocupación de las edificaciones y las instalaciones, concluida su construcción, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente en materia de ordenación y calidad de la edificación, así como el segundo y siguientes actos de ocupación de viviendas.

- Castilla y León, mediante la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, que modifica la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, somete los actos de uso del suelo y subsuelo a licencia urbanística, salvo los que seguidamente enumero, que sujeta a declaración responsable (artículo 105 bis): a) modificación, reforma o rehabilitación de construcciones e instalaciones, cuando tenga carácter no integral o parcial; b) cambio de uso de construcciones e instalaciones; c) cerramientos y vallados; d) vallas y carteles publicitarios visibles de la vía pública; e) instalación de tendidos eléctricos, telefónicos y similares; f) uso del vuelo sobre construcciones e instalaciones; g) ejecución de obras e instalacio-nes en el subsuelo, cuando no tengan entidad equiparable a las obras de nueva planta o ampliación ni afecten a elementos estructurales; h) obras menores tales como sustitución, renovación o reparación de revestimientos, alicatados, pavimentos, falsos techos, carpintería interior, fontanería, instalaciones eléc-tricas, enlucidos y pinturas; i) trabajos previos a la construcción, tales como sondeos, prospecciones, catas, ensayos y limpieza de solares.

- Andalucía, mediante la Ley 3/2014, de 1 de octubre, introduce la disposi-ción adicional decimocuarta en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordena-ción Urbanística, que con la rúbrica "Inexigibilidad de licencia" dispone que no será exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad económica cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Orde-nación de la Edificación. En esos casos, será sustituida por la presentación de una declaración responsable o bien por una comunicación previa.

B. Breve análisis crítico: diversidad de opciones autonómicas: desde el re-chazo o el desdén del nuevo sistema de control ulterior hasta su aplicación razonable

Hemos visto que once Comunidades Autónomas han incorporado, en mayor o menor grado, un modelo menos restrictivo de intervención admi-nistrativa en la edificación y uso del suelo basado en el control administrativo




ulterior. Sin embargo, no puede afirmarse que exista unanimidad de criterio de todas las Comunidades Autónomas al respecto, de suerte que las que toda-vía no lo han introducido solo estén esperando el momento oportuno para hacerlo. Por el contrario, Andalucía (Decreto 60/2010, de 16 de marzo, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística25) ha optado por mantener a ultranza el sistema clásico de intervención preventiva mediante la licen-cia urbanística, no contemplando expresamente para ningún tipo de acto la comunicación previa, si bien parece que da la opción a las entidades locales de sujetar a comunicación previa algunos actos calificables de obras menores no contemplados expresamente en el Decreto (por ejemplo, obras de reforma interior de viviendas que no afecten a la estructura). Otras parece que sim-plemente ignoran el tema. Navarra, como comprobaremos más adelante, ha optado por desdeñar los mandatos parlamentarios existentes al respecto, manteniendo a ultranza el tradicional sistema de licencias urbanísticas.

También puede observarse que no hay total unanimidad de criterio res-pecto de la elección de los actos que se someten a licencia y de los actos que se sujetan a comunicación previa o declaración responsable, advirtiéndose algunas diferencias significativas. Por ejemplo, Extremadura sujeta a comu-nicación previa la instalación provisional de casas prefabricadas y las parcela-ciones y segregaciones de fincas, cosa que no hace ninguna otra Comunidad Autónoma. A su vez, Aragón sujeta a comunicación previa la tala de masas arbóreas, cosa que tampoco hace ninguna otra Comunidad Autónoma. Gali-cia, singularmente, somete la primera ocupación de edificios a licencia.

Respecto de la disparidad de regímenes jurídicos resultante, por un lado, de la inhibición de algunas Comunidades Autónomas, y por otro, de los dife-rentes contenidos de las leyes autonómicas adaptadas, se ha dicho26 que tal disparidad genera desigualdades de trato respecto de los ciudadanos espa-ñoles según la Comunidad Autónoma en la que ejerzan sus actividades, y que no será sencillo, ni ágil, un sistema de intervención administrativa sobre la ejecución de actuaciones urbanísticas y el ejercicio de actividades, si no se simplifican y unifican criterios para todo el territorio nacional, evitando la discriminación que produce la disimilitud de regulaciones jurídicas deri-vada de nuestro modelo descentralizado territorial y políticamente. En este sentido, se postula que el legislador estatal debe regular de manera precisa

25. Sobre este reglamento andaluz, Valera Escobar G., “El control de la legalidad urbanís-tica a la luz de la Directiva de Servicios: régimen de las licencias urbanísticas en Andalu-cía”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 79, 2011, pp. 289 a 336.

26. Muñoz Machado S., “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios”, en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 21, 2009, pp. 107 a 110




y concreta el nuevo sistema de intervención administrativa sobre la ejecu-ción de actuaciones urbanísticas y el ejercicio de actividades, en virtud de las competencias que tiene atribuidas para la regulación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18 CE), de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes (artículo 149.1.1 CE), y la regulación de las bases y coordina-ción de la planificación económica general (artículo 149.1.13 CE), todo ello en el marco de una economía de mercado (artículo 38 CE).

En mi criterio, desde la óptica de la racionalidad del sistema, en efecto, es deseable una unificación de criterios por parte de los legisladores autonómi-cos, pero lo que no comparto es que el legislador estatal deba establecer un régimen uniforme para todo el territorio nacional, ello por cuanto no puede obviarse que la diversidad es algo inherente y consustancial a un Estado des-centralizado políticamente, siendo perfectamente legales y legítimas, dentro de un mínimo común denominador de derechos y deberes, las diferencias legislativas entre las Comunidades Autónomas, incluso aunque impliquen diferencias de trato a los ciudadanos. El Estado, en todo caso, debe respetar el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas, y uniformar totalmente en todo el territorio nacional el sistema de intervención adminis-trativa sobre la ejecución de actuaciones urbanísticas y el ejercicio de activi-dades, conllevaría una invasión de las competencias autonómicas en materia de urbanismo.

4. Ordenanzas municipales

Las ordenanzas municipales están subordinadas jerárquicamente a la legislación sectorial estatal y autonómica. De ahí que la generalidad de la doc-trina27 mantiene que cuando la Ley autonómica ha fijado un concreto régimen de intervención de obras o usos del suelo, no se pueden aprobar ordenanzas alterando el sistema de intervención sin una previa modificación u habilita-

27. Cano Murcia, A., “El nuevo régimen jurídico de las licencias de apertura.” en La Ley-El Consultor, 2010; Cholbi Cacha y Merino Molins, en “Comentarios críticos sobre la Directiva de Servicios y las Leyes 17 y 25/2009 en aplicación de la misma: especial inci-dencia en el ámbito de las licencias urbanísticas y de actividad.”, en El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, núm. 7, 2010, p. 1035; Molina Florido, I., “La Directiva de Servicios y las Entidades Locales”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados”, núm. 9, Ed. La Ley, 2009, p. 2811.




ción de la ley urbanística correspondiente, criterio que comparto. Ahora bien, con cobijo directo en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, se han aprobado algunas ordenanzas municipales alterando el sistema de intervención de acti-vidades e instalaciones. Por ejemplo, la Ordenanza de 1 de enero de 2010, del Ayuntamiento de Sevilla, que disponen la comunicación previa para la aper-tura de actividades; la Ordenanza de 1 de enero de 2010, del Ayuntamiento de Cádiz, que dispone la comunicación previa para la apertura de actividades no clasificadas y las obras menores, o la Ordenanza, de 23 de diciembre de 2009, del Ayuntamiento de Granada, reguladora de las licencias de instalación y de apertura o funcionamiento de establecimientos y actividades, que también establece la comunicación previa. En esta época también han sido diversos los municipios que han aprobado ordenanzas en las que, amparándose direc-tamente en la habilitación que les confiere la LRBRL o/y respectiva legislación autonómica de urbanismo, sustituyen la licencia urbanística por la comunica-ción previa para las obras menores y las actividades inocuas. Como ejemplos representativos de este tipo de ordenanzas, cabe citar las dos siguientes: Orde-nanza reguladora de las licencias urbanísticas de obras menores de Pamplona, de 4 de mayo de 2007, que sujeta una serie de obras menores, que enumera, a comunicación previa; la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid, de 29 de junio de 2009, sobre régimen de gestión y control de las licencias urbanísti-cas28, y la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona reguladora de los proce-dimientos de intervención municipal en obras29.

II. EN CONCRETO, INCIDENCIA EN EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE NAVARRA

Dejando al margen la Ley Foral 7/2010, de 6 de abril, que modifica el artí-culo 180 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, adaptándolo al nuevo artículo 84 LRBRL, y, por tanto, incorporando la comunicación previa como medio de intervención administrativa de las entidades locales, centro el examen en las dos siguientes leyes.

28. BOCM de 6 de julio de 2009.29. BO de Barcelona de 25 de marzo de 2011.




1. Sobre la aplicabilidad directa en Navarra del artículo 3.3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre

El régimen jurídico de licencias establecido en el artículo 189 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urba-nismo (en adelante, LFOTU), hasta el presente no ha sido objeto de alteración alguna. Sin embargo, no puede obviarse que algunas de las obras sujetas a licencia según el artículo 189 de la LFOTU, concretamente, las obras descritas en los apartados c), d) y h) están o pueden estar íntimamente conectadas con el ejercicio de actividades para las que la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, dispone, como hemos visto, la comunicación previa como instrumento de intervención, existiendo una clara interacción, por lo que la incidencia de ese nuevo régimen liberalizador parece inevitable y, como ya hemos constatado, así se ha reflejado en las últimas modificaciones de la legislación urbanística en once Comunidades Autónomas.

Si aceptamos la aplicabilidad directa a los municipios navarros de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, bien por ser prevalente y desplazar en lo necesa-rio a los apartados c), d) y h) del artículo 189 de la LFOTU, o bien por su incons-titucionalidad sobrevenida según la doctrina sentada por la STC 66/2011, de 16 de mayo30, es claro que desde su entrada en vigor todas las obras ligadas al acondicionamiento de locales para desempeñar una actividad comercial en locales no superiores a 750 metros cuadrados, que no requieran del pro-yecto técnico al que se refiere el citado artículo 2.2 de la Ley de Edificación, así como el ejercicio de la propia actividad comercial (licencia de primera utilización o de cambio de uso), ya no están sometidas a licencia urbanística sino a comunicación previa. Entonces, el único problema de las entidades locales navarras para aplicar el mecanismo de intervención fijado en la Ley 12/2012 es adaptar sus ordenanzas a las nuevas técnicas de control ulterior, para lo que pueden seguir el modelo que se supone ha de elaborar el Estado.

Si entendemos que la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, en aplicación de la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 CE31, al menos respecto de la obras de acondicionamiento de locales y la primera utilización32, no prevalece sobre

30. Cambiando el criterio hasta ahora mantenido, esta Sentencia dice que “… La modificación de la legislación básica estatal no ha determinado, en suma, el desplazamiento o la pérdida de eficacia de la norma autonómica, sino su inconstitucionalidad sobrevenida…”.

31. Sobre la problemática aplicación de la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 CE, véanse las SSTC 1/2003, de 16 de enero, y 66/2011, de 16 de mayo, y los votos particulares que incorporan.

32. El Estado por virtud del artículo 149.1. 23ª tiene competencia para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente, y la licencia de primera utilización tiene por objeto




la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urba-nismo, esto es, no la desplaza ya que estamos ante una materia -la urbanística- atribuida a la exclusiva competencia de la Comunidad Foral y la cláusula de prevalencia solo actúa sobre materias en las que la competencia es concurrente, habría que modificar en primer lugar el artículo 189, apartados c), d) y h), de la LFOTU, si el legislador foral considera pertinente seguir ese mismo criterio.

Respecto del resto de licencias urbanísticas no afectadas por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, si queremos sustituir la licencia por la comunica-ción previa habría que modificar previamente el artículo 189 de la LFOTU. Lo mismo cabe decir respecto de las licencias de primera ocupación y de usos.

2. Ley Foral 11/2012, de 21 de junio. Disposición adicional duodécima: contenido y alcance

Esta disposición adicional, que no figuraba en el proyecto de Ley Foral elaborado por el Gobierno de Navarra, establece lo siguiente:

“El Gobierno de Navarra procederá, con la participación de los distin-tos Colegios Profesionales y de los distintos organismos que persiguen el impulso de la actividad económica que se considere conveniente, a la ela-boración de un proyecto de Ley Foral para la modificación de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental y del procedimiento establecido para la concesión de las licencias de acti-vidad y de apertura. Así como de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en relación con las licencias de obra, con objeto de: a) simplificar la tramitación de las mismas, b) introducir con carácter efectivo las figuras de declaración responsable y comunicación previas a que se refieren los artículos 11 y 12 de la Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre de medidas de simplificación administrativa para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales y c) reducir los umbrales de las actividades sometidas a licencia de acti-vidad clasificada. Igualmente procederá a la revisión de las actividades del anexo 4 del Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la referida Ley Foral 4/2005.”

una intervención ambiental. Sin embargo, la disposición final undécima de la Ley 12/2012, de 26 de noviembre, no alude al apartado 23 como título competencial.




La redacción de esta disposición es un tanto deficiente. En primer lugar, porque no señala plazo al Gobierno de Navarra para la elaboración y ele-vación al Parlamento de Navarra de los dos proyectos de leyes forales. En segundo lugar, porque anuda a la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU), la reducción de los umbra-les de las actividades sometidas a licencia de actividad clasificada, cuando esos umbrales vienen definidos en el Anejo IV de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental.

En cualquier caso, en lo que aquí nos interesa, ordena al Gobierno de Nava-rra elaborar un proyecto de Ley Foral de modificación de la LFOTU para:

- Introducir la declaración responsable y la comunicación previa como técnicas de intervención en las obras.

- Simplificar la tramitación de las licencias de obras.Este mandato del legislador foral se refuerza más si cabe con el contenido

en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en cuanto impone a las Comunidades Autónomas la revisión de las licencias urbanísticas para determinar su procedencia o su sustitución por otros meca-nismos de intervención ulterior.

Pues bien, en razón de toda la evolución legislativa expuesta, la sustitu-ción en el ámbito urbanístico de la licencia por la comunicación previa o la declaración responsable debe superar el concreto marco de las obras meno-res y extenderse también a otros tipos de licencias urbanísticas respecto de las que, hecha la ponderación exigida (no discriminación; necesidad de mantener la autorización por imperiosas razones de interés general; propor-cionalidad de la medida interventora, de manera que la autorización sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue ya que no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz), se concluya en la nece-sidad de su sustitución por una comunicación previa.

Por tanto, desde esta óptica general abordo en el apartado IV el análisis de las licencias urbanísticas que deben sustituirse por comunicaciones previas.




III. ELEMENTOS IDENTIFICADORES DE LA COMUNICACIÓN PREVIA A TENOR DE LA NORMATIVA URBANÍSTICA AUTONÓMICA Y LOCAL

Los rasgos fundamentales que moldean la figura de la comunicación previa regulada en la normativa urbanística autonómica y local relacionada anteriormente, son los siguientes:

- La comunicación previa se contempla principalmente respecto de las obras menores de las actividades no clasificadas, esto es, de las inocuas, y de algunos usos urbanísticos, y tiene como efecto poder ejecutar las obras meno-res o iniciar el uso, esto es, la actividad, transcurrido un pequeño lapso de tiempo sin que la Administración notifique su oposición, incluso con carácter inmediato cuando así expresamente lo prevé la normativa.

- La comunicación previa, aunque implique la iniciación de un procedi-miento administrativo de intervención, no se conceptúa como una solicitud ya que no precisa de una resolución administrativa que ponga fin al proce-dimiento. En consecuencia, al no haber acto administrativo autorizante, no opera el silencio administrativo.

- No es y no debe calificarse como una modalidad de obtención de licencia urbanística, como en algún caso se hace33, pues mientras la sujeción a licen-cia previa implica una prohibición absoluta de realizar obras y usos mientras no se obtenga la licencia, en la comunicación previa la prohibición preventiva decae si la Administración no reacciona expresamente dictando resolución denegatoria, de manera que la comunicación faculta a la realización de obras menores o el ejercicio de la actividad (usos del suelo y de las edificaciones) inmediatamente o, a lo sumo, transcurrido un breve plazo de tiempo.

- Aunque teóricamente la comunicación previa es un medio de control ulterior34, a tenor de la regulación autonómica y local funciona en la práctica

33. Por ejemplo, las “licencias de actuación comunicada” de Madrid (artículo 156 de la Ley 9/2001, de 17 de julio).

34. El artículo 71 bis LRJPAC, a diferencia de la regulada por la normativa autonómica, con-cibe la intervención derivada de la comunicación previa como un control ulterior, ya que determina que la posibilidad de ejercer el derecho o iniciar la actividad lo es desde el día de la presentación de la comunicación previa, sin mediar plazo alguno para que la Administración pueda comprobar los datos contenidos en la comunicación previa antes de poder ejercerse la actividad comunicada. En suma, no difiere en el tiempo los efectos de la comunicación previa. Incluso admite que la comunicación pueda presentarse den-tro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. No obstante, el legislador estatal, posiblemente atendiendo al carácter preventivo que sistemáticamente le han dado las ordenanzas, incorpora la sal-vedad de que la comunicación previa producirá los efectos que disponga en cada caso la




como un medio de control preventivo35 ya que, en general, entre la comunica-ción previa y el inicio de la ejecución de obras o del ejercicio de la actividad o uso del suelo debe transcurrir un lapso de diez o de quince días36, durante los cuales el Ayuntamiento podrá manifestar su disconformidad señalando que hace falta licencia, o bien requerir la ampliación de la información o la sub-sanación de deficiencias, con la consiguiente suspensión del plazo. Si no hay notificación alguna, se entenderá que la actuación comunicada es conforme y el interesado podrá iniciar las obras o la actividad. Se diferencia, además, de la licencia urbanística en que en esta el control previo es caso por caso y respecto de todas las solicitudes, y en la comunicación previa el control no necesaria-mente es caso por caso, pudiendo ser tácito.

- La falta de comunicación previa determina la ilegalidad de lo actuado, y obliga a la Administración a reaccionar para restablecer la legalidad.

- La inexactitud, falsedad u omisión en cualquier dato, manifestación o documento que se aporte a la comunicación previa, que sea trascendente, comporta, tras la audiencia del interesado, la declaración de ineficacia de la comunicación efectuada e impide el ejercicio del derecho o de la actividad desde el momento en que se conoce. La resolución administrativa que cons-tate esas circunstancias comporta el inicio de actuaciones, pudiendo deter-minar la obligación del particular de restituir la situación al momento previo al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad, así como la exigencia de responsabilidades, en su caso.

- En general, se dispone que no surtirán efectos aquellas comunicaciones pre-vias en las que lo pretendido vaya en contra de la legislación o del planeamiento, o cuando por causa del falseamiento u omisión de datos no fuera posible la noti-ficación administrativa de subsanación o de ajuste de la actuación. Esta cautela parece que está inspirada en la tradicional regla del derecho urbanístico de que no se puede obtener por silencio administrativo positivo licencias “contra legem.”

legislación sectorial correspondiente, dejando la puerta abierta, mediante la expresión “con carácter general”, a la posibilidad de diferir en el tiempo los efectos de la comuni-cación. En este mismo sentido, González García, J. V., “Autorizaciones, comunicacio-nes previas y declaraciones responsables en la transposición de la directiva de servicios” Revista d'Estudis Autonòmics i Federals, núm. 11, 2010, p. 291.

35. Recordemos que el artículo 84.1 LRBRL habla de actos de control previo, y bastante de la normativa se apoya en este precepto legal. Véase al respecto Chinchilla Peinado, J. A., “El control municipal de los actos de uso del suelo y edificación a través de la figura de la comunicación previa como alternativa a la licencia urbanística. Análisis de la regulación legal y municipal y de la aplicación judicial”, en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 242, 2008, pp. 13 a 86.

36. En algunas ordenanzas, sobre todo en las de última generación, aunque son pocas, se posibilita la actividad o las obras menores a partir de la comunicación previa, sin mediar plazo alguno.




IV. REFORMAS A INTRODUCIR EN EL CAPÍTULO I DEL TÍTULO V DE LA LEY FORAL 35/2002, DE 20 DE DICIEMBRE, DE ORDENACIÓN DE TERRITORIO Y URBANISMO

1. A modo introductorio

Se trata seguidamente de analizar la conveniencia e, incluso, la necesidad de acomodar lo antes posible las formas de intervención urbanística de las Entidades locales de Navarra a los nuevos parámetros reclamados tanto por la legislación de transposición de la Directiva de Servicios como por nuestra propia legislación foral. Y esta acomodación pasa necesariamente por sim-plificar en todo lo posible la tramitación de las licencias urbanísticas, y por sustituir un buen número de ellas por la técnica de la comunicación previa o la declaración responsable, incluso de suprimir alguna, alterando en todo lo necesario el régimen de licencias urbanísticas establecido en la LFOTU.

Se podría optar por el modelo andaluz y mantener a ultranza el régimen de licencias del artículo 189 de la LFOTU, centrando la licencia en su sesgo urbanís-tico. No creo que sea la opción más acertada pues el mantenimiento a ultranza de las licencias urbanísticas para la apertura de actividades cuyo ejercicio ha quedado sometido a comunicación previa supone una limitación ilegítima al acceso y ejercicio de actividades37. Además, no es la opción querida por el legis-lador foral a tenor de la disposición adicional duodécima de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, ni la de la Ley estatal de garantía de la unidad de mercado.

2. Tipología de licencias urbanísticas

A la vista del contenido del artículo 189 de la LFOTU, cabe hacer la siguiente tipología de licencias urbanísticas por su objeto:

- De edificación y obras en el sentido estricto de construcción, ampliación, reforma y demolición de edificios y construcciones. A su vez, dentro de este tipo de licencias de edificación y obras, es posible hacer una muy extensa clasi-

37. En este sentido, Granados Rodríguez, J. F., Directiva de Servicios, licencias urbanísticas y ejercicio de actividades, Editorial Comares, 2012. p. 20.




ficación de diferentes tipos de obras (edificación, conservación, consolidación, innovación, mayores, menores, de saneamiento, de urbanización, etcétera.)38.

- De usos del suelo para la urbanización en sentido estricto: parcelar, segregar o modificar fincas fuera de los proyectos de compensación y repar-celación. Así mismo, movimientos de tierra tales como desmontes, explana-ciones, excavación y terraplenado.

- De usos del suelo en los que la intervención tiene una finalidad de pro-tección ambiental: corta de arbolado y vegetación arbustiva, extracción de áridos y explotación de canteras, desmontes, colocación de carteles, instala-ción de tendidos y de antenas, instalaciones que afecten al subsuelo, parcela-ciones, cerramientos, etcétera, de fincas rústicas.

- De usos de construcciones e instalaciones para actividades económicas, comerciales y profesionales por ser compatibles con el planeamiento urba-nístico: la primera utilización de edificios e instalaciones y la modificación de usos en los mismos39.

- De primera ocupación de edificios de viviendas, cuya finalidad sustan-cial es comprobar que lo construido se acomoda al proyecto autorizado y que reúne las condiciones de habitabilidad necesarias.

Hecha esta clasificación, interesa recordar que también existen diversas licencias y autorizaciones de actividades según sean actividades inocuas o clasificadas, que operan en función del riesgo que la actividad represente para la salud o la seguridad de las personas y bienes, o el medio ambiente en gene-ral, estando íntimamente imbricadas con las licencias urbanísticas, pues los aspectos medioambientales y estrictamente urbanísticos son muchas veces difíciles de deslindar o separar. Ello me obliga a hacer más adelante alguna referencia a licencias de actividad.

3. Licencias urbanísticas que deben sustituirse por comunicaciones previas o declaraciones responsables

A. Licencias de obras

La doctrina científica es coincidente en entender que las obras de edifica-ción contempladas en el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de

38. Una detallada clasificación y descripción de obras a efectos de licencias la hacen Del Arco Torres, M. A., y Pons González. M., Derecho de la Construcción (Aspectos admi-nistrativos, civiles y penales), Editorial Comares, 1997, pp. 19 a 21.

39. Cumple funciones similares a las licencias de apertura de actividades inocuas y de activi-dades clasificadas.




Ordenación de la Edificación, deben seguir sometidas a licencia urbanística, pues se aprecia como lógica y plausible la opción por el sistema preventivo por la dificultad de depurar a posteriori los eventuales excesos en la edificación40.Además, el nuevo artículo 9.7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, somete tajantemente a licencia urbanística previa, con silencio administrativo nega-tivo, las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. En fin, entiendo que los actos de edificación y, en general, todas las obras mayores deben seguir sometidas a licencia urbanística. Aquí está en juego la ciudad, y el interés general que implica hacer ciudad, lo que justifica plenamente someter a licencia, esto es, a una intervención preventiva, el ejer-cicio del derecho a edificar por cuanto conlleva el previo cumplimiento de una serie de deberes urbanísticos. Por ejemplo, en suelo urbano consolidado, los propietarios tienen el deber de costear los gastos de urbanización preci-sos para completar los servicios urbanos, regularizar las fincas para adaptar su configuración a las exigencias del planeamiento, ejecutar en su caso las obras correspondientes, y ceder al Ayuntamiento los terrenos que queden fuera de las alineaciones señaladas en el planeamiento, sin que en ningún caso puedan superar el 10 % de la superficie total de la finca, cuestiones éstas que se determinan en la licencia urbanística de edificación según dispone el artículo 138.2 de la LFOTU. Igualmente, las actuaciones de dotación en suelo urbano consolidado fijadas por primera vez por la LS 07 cuando el cambio de planeamiento prevea un incremento de edificación o de densidad o la asig-nación de nuevos usos a una parcela, que obligan al propietario a la cesión de suelo para destinarlo a una dotación pública, se determina en la licencia urbanística según dispone el TRLS 08. Estos deberes no es factible precisar-los exclusivamente a través de la declaración responsable o la comunicación previa. Exigen una intervención previa del Ayuntamiento.

Conviene recordar aquí que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, a efectos de determinar si han de sujetarse a licencia o a comunicación previa, incluye en su artículo 17.141 las obras de construcción de los establecimientos físicos necesarios para el ejercicio de actividades econó-micas, disponiendo que solo se someterán a autorización previa por concurrir los principios de necesidad y proporcionalidad cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o

40. Por toda, Nieto-Guerrero Lozano, A., Licencia urbanística y comunicación previa de obras, Thomson-Aranzadi, 2007, p. 41.

41. Este artículo ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad núm. 1454/2014, admitido a trámite.




salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa. Añade el apartado 2 de este artículo que se con-siderará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para exigir la presentación de una declaración responsable para las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas, cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados por alguna razón imperiosa de interés general y sean proporcionados.

Respecto del resto de licencias de obras que requieran de proyectos téc-nicos distintos al proyecto técnico de edificación, el municipio debe elegir la medida de intervención menos restrictiva, y, en el caso de optar por la licen-cia, motivando su necesidad para la protección del interés público, así como justificando su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Hecha esta ponderación, en mi criterio, cuando menos, han de someterse a comunicación previa o declaración responsable las siguientes obras: a) las obras cuyo objeto sea acondicionar un local para desempeñar una activi-dad comercial de las comprendidas en el Título I de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre; b) las obras que modifiquen la disposición interior de las edifi-caciones siempre que no afecten a su estructura; c) las obras de reforma o rehabilitación que no supongan alteración estructural del edificio y que no afecten a elementos catalogados; d) obras para la instalación de ascensor en el interior del edificio; e) obras de división de locales en planta baja; f) ins-talación de marquesinas; g) sustitución de la cubierta de edificios sin alte-rar la estructura (retejado). Así, podría hacerse un largo listado de obras, como lo ha hecho alguna ordenanza. Pero no creo que sea técnica adecuada, pues siempre se quedarían algunas en el tintero. Creo que es más operativo hablar de todas las obras calificadas de menores. Algunas leyes urbanísticas autonómicas han empezado a incluir definiciones más o menos precisas del concepto de obra mayor y menor, pero este concepto es fundamentalmente de construcción jurisprudencial, destacando, en lo que hace a Navarra, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 19 Mayo de 2000 -JUR/2000/205945- con referencias a las sentencias del TS de 9 de octubre de 1990 y 4 abril de 199542. A las obras menores habría que añadir enumera-

42. El concepto de «obra menor» ha sido perfilado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha venido a establecer que las obras menores están caracterizadas por su sencillez técnica y escasa entidad constructiva y económica (siendo esta última un indicio no determinante sino coadyuvante y/o demostrativo de su complejidad técnica, deviniendo este último en determinante), consistiendo normalmente en pequeñas obras de simple




ción precisa de algunas obras calificables en principio de “mayores” de escasa trascendencia o entidad técnica, que podrían sujetarse a comunicación pre-via en la que se deberá manifestar explícitamente que se está en posesión del correspondiente proyecto o, en su caso, de memoria justificativa. Por ejemplo, obras de reforma de viviendas, obras de restauración de fachadas, mediane-rías, patios o terrazas, y substitución de material de cubrición en cubiertas.

B. Licencias de usos del suelo

He diferenciado antes las licencias de usos del suelo para la urbanización en sentido estricto (parcelar, segregar o modificar fincas fuera de los proyec-tos de compensación y reparcelación, movimientos de tierra tales como des-montes, explanaciones, excavación y terraplenado) de las licencias de usos del suelo en los que la licencia actúa con finalidad de protección ambiental (desmontes, corta de arbolado y vegetación arbustiva, extracción de áridos y explotación de canteras, colocación de carteles, instalación de tendidos y de antenas, instalaciones que afecten al subsuelo, parcelaciones, cerramientos, etcétera, de fincas rústicas). De este conjunto de actuaciones, podría susti-tuirse la licencia por la comunicación previa o la declaración responsable en los siguientes casos:

- La colocación de carteles y vallas publicitarias visibles desde la vía pública43.

- Parcelaciones y segregaciones de fincas44. No obstante, ha de tenerse presente que el artículo 9.8 a) del Texto Refundido de la Ley de Suelo somete

reparación, mero acondicionamiento, decoración, ornamentación o simple cerramiento (SSTS, de 21 de febrero de 1984 -RJ/1984/1083- y 4 de abril de 1995 -RJ/1995/3154-), no mereciendo tal calificación las que afectan a la estructura o elementos sustentantes de un inmueble (STS de 5 de junio de 1987 -RJ/1987/693-). Para la calificación de tales obras hay que estar al caso concreto objeto de estudio. Tales obras menores no necesitan de proyecto técnico.

43. La actividad publicitaria entra dentro del principio de libertad de empresa y, por ende, en el libre acceso y ejercicio de actividades económicas. Por tanto, el régimen de la acti-vidad publicitaria debe ser el mismo que para el ejercicio de la propia actividad, esto es la comunicación previa. Además, la seguridad y la estética, que es lo que ha justificado la licencia, puede controlarse a posteriori, pero preventivamente, durante el plazo de 10 o 15 días anteriores a poder colocarse la valla publicitaria. Exigir licencia previa me resulta desproporcionado.

44. Parcelación urbana es la división o segregación de terrenos a efectos de actuaciones de urbanización o de edificación, y parcelación rústica es la división o segregación de terre-nos, no con fines de urbanización o edificatorios, sino exclusivamente con fines agrarios, forestales o ganaderos. El interés del Derecho urbanístico por las parcelaciones y su con-trol por la Administración, se ha basado tradicionalmente en tres razones: a) la necesidad de controlar las “parcelas mínimas”, esto es, evitar la formación de parcelas inferiores a




a licencia urbanística previa, con silencio administrativo negativo, las parce-laciones y segregaciones.

- La instalación de invernaderos. - La ubicación provisional de casetas prefabricadas de menor entidad e

instalaciones similares45.- El cerramiento de fincas46.

las establecidas en la normativa urbanística, evitando la formación de parcelas inedifi-cables por ser de extensión superficial inferior a la parcela mínima establecida para cada tipología edificatoria por el planeamiento urbanístico, para lo que está legalmente habi-litado por el artículo 17.2 TRLS 08; en el suelo no urbanizable, igualmente, impedir par-celaciones inferiores a la unidad mínima de cultivo establecida por la legislación agraria; b) la necesidad de controlar que no se formen nuevos núcleos de población o urbaniza-ciones o conjuntos edificatorios, que requieren de servicios e infraestructuras que deben ser planificados (parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, prohibidas por el artículo 13.2 TRLS 08; c) la necesidad de preservar el suelo no urbanizable de usos no queridos o no relacionados con las actividades agrarias. El control de las parcelaciones urbanísticas se ha realizado a través de las licencias urbanísticas o de las “declaraciones de innecesariedad de licencia”. El citado artículo 17.2 establece que “En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción. Han de incorporarse también las bases gráficas de las fin-cas afectadas. El control administrativo, en mi criterio, puede realizarse también de una forma efectiva a través de la comunicación previa y la inmediata comprobación ulterior. Téngase en cuenta que la comunicación previa se conforma como un sistema de control previo o preventivo atenuado. El nuevo sistema de comunicación previa no tiene por qué generar inseguridad jurídica ya que, de un lado, deberá exigirse que a la comunicación se acompañe un plano a escala firmado por colegiado en ejercicio, y, de otro, se pueden establecer normativamente protocolos de actuación (certificaciones municipales, etc.) que permitan a los notarios y registradores tener constancia de la no existencia de reso-lución municipal que impida formalizar la segregación o parcelación comunicadas. En suma, creo que puede utilizarse este instrumento para las parcelaciones pues, en último extremo, de ser ilegal es posible obligar al interesado a restituir la situación al momento previo a la parcelación o segregación operadas. Esta restitución es imposible físicamente, o en un tiempo muy dilatado, por ejemplo, en la tala de árboles, pero es fácil deshacer los actos jurídicos de una parcelación o segregación ilegal. El nuevo artículo 9.9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, establece el régimen a seguir por la Administración para este control a posteriori. De todos modos, es de advertir que solo Extremadura ha dis-puesto la comunicación previa para las parcelaciones y segregaciones.

45. Excluyo las casas prefabricadas En mi criterio, la retirada a través de un eficiente control a posteriori de la ubicación provisional de una caseta o instalación prefabricada es fácil de efectuar y, en general, no genera daños o efectos en el suelo difíciles de reparar. Por tanto, no termino de apreciar la necesidad de una licencia urbanística previa.

46. La licencia de cerramiento de fincas tiene como objeto comprobar la altura y los materiales a utilizar, así como asegurar el respeto a la alineación oficial, de conformidad con lo dis-puesto en el planeamiento vigente. La menor entidad de las exigencias urbanísticas pre-vistas para este tipo de actuaciones, y su fácil control, al tratarse de una instalación que en principio no requieren proyecto, hacen que la licencia se revele como excesiva. Cuando el cerramiento se haga mediante muro de obras puede incluirse dentro del apartado obras.




C. Licencias de primera utilización de los edificios e instalaciones en general

Ha puesto de manifiesto Cano Murcia47, que las licencias de primera utilización mantienen un importante nivel de presencia en la actividad urbanística, adquiriendo carta de naturaleza independiente del resto de las licencias urbanísticas. Señala que, actualmente, son protagonistas de forma antagónica, pues de un lado se aumenta su presencia en el ámbito urbanís-tico, atribuyéndole un papel primordial, como es el caso de Andalucía, pues el reglamento de disciplina urbanística atribuye a la licencia de primera uti-lización efectos de control administrativo sobre aspectos que anteriormente correspondían al ámbito de la intervención ambiental, supliendo parcial-mente a la licencia de apertura o a la clasificada, y, por otro, se ha empezado un movimiento legislativo en virtud del cual se sustituye la misma por una comunicación previa.

La licencia de primera utilización tiene por finalidad constatar que el des-tino y uso que se pretende del inmueble o instalación es compatible con el uso previsto por el planeamiento. Este uso está relacionado con actividades industriales, mercantiles, profesionales o de servicios. Cuando son activida-des clasificadas, necesitarán previa licencia municipal de actividad clasifi-cada y, después, licencia municipal de apertura, y si son actividades inocuas (despachos profesionales, pequeños comercios, etc.) necesitan la licencia de primera utilización urbanística. Esta última es de naturaleza exclusivamente urbanística y, por tanto, distinta a la licencia de apertura, aunque es similar en funcionalidad, pues dispone el artículo 22.2 del Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales 48 que “La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urba-nismo debidamente aprobados.” La licencia municipal de apertura regulada en la Ley Foral de Intervención Ambiental consiste básicamente en la com-probación de la instalación y el adecuado cumplimiento de las condiciones y medidas correctoras que se hayan establecido en la licencia de actividad.

47. Manual de licencias de ocupación y primera utilización, El Consultor de los Ayuntamiento y de los Juzgados, 2012, p. 5.

48. El artículo 22.1 del RSCL ha sido reformado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, que le dio la siguiente redacción: “La apertura de establecimientos industria-les y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.”




Recordemos que las disposiciones contenidas en el Título I de la Ley 12/2012 se aplican a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de la Ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea supe-rior a 750 metros cuadrados. Por tanto, por lo general está contemplando acti-vidades inocuas, pero, esto es importante resaltarlo, conforme al Anejo 4D de Decreto Foral 93/2006, de 28 diciembre, que aprueba el Reglamento de la Ley Foral de Intervención Ambiental, también comprende algunas actividades comerciales y de servicios que por estar incluidas en este Anejo requieren de licencia de actividad clasificada.

Pues bien, en todos estos casos, siguiendo el mandato del artículo 22.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, parece oportuno sus-tituir la licencia de primera utilización urbanística, y la licencia de apertura de la Ley Foral de Intervención Ambiental respecto de las actividades clasi-ficadas acogidas a la Ley 12/2012, e incluso de la generalidad de actividades clasificadas de su Anejo 4D, por una comunicación previa, por lo que de facto se refunden en una sola actuación de intervención a través de esa comunica-ción del particular, pues sería absurdo y desproporcionado exigir al particu-lar que haga dos comunicaciones previas o declaraciones responsables.

Respecto al régimen de esta comunicación previa, preciso es remitirse al contenido del artículo 71 bis LRJPAC y al artículo 9.9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Dejo al margen la autorización de apertura de actividades sometidas a autorización ambiental integrada o a autorización de afecciones ambientales, pues corresponde otorgarla al Departamento de Fomento. Convendría estu-diar la conveniencia de suprimir la licencia municipal de primera utilización en favor de la autorización departamental de apertura.

D. Licencias de modificación de uso

La licencia de modificación del uso tiene como finalidad examinar si es factible el nuevo uso pretendido, por estar el edificio en zona apropiada para ese uso y reunir las preceptivas condiciones técnicas. Y es que el pla-neamiento urbanístico ha de determinar los usos del suelo objeto del pla-neamiento. La calificación urbanística es la técnica para determinar y definir los usos e intensidades de que sean susceptibles los terrenos o parcelas y, en su caso, las edificaciones, mediante la división de los terrenos en zonas des-tinadas cada una de ellas a un uso e intensidad específica. La calificación




es de orden primaria (asignación de usos globales: dotacional, residencial, terciario, etc.) y de orden secundaria: (asignación de usos pormenorizados: vivienda unifamiliar aislada, vivienda colectiva, comercial, etc.). La califi-cación de usos es predicable del suelo urbano y del urbanizable, si bien, a veces también se utiliza para pormenorizar usos en suelo no urbanizable. La variabilidad de usos puede ser muy alta, estableciéndolos discrecionalmente el planificador. La legislación urbanística se limita a distinguir usos globales y usos pormenorizados, pero sin concretarlos, remitiéndose al planeamiento y a los instrumentos de gestión para que los concreten discrecionalmente.

Cada superficie de suelo tiene prescrita unas características de uso, intensidad y tipología edificatoria homogéneas. Se plasma en el planea-miento mediante lo que se denomina como zonificación urbanística, que se corresponde con las superficies de suelo a ocupar por cada uso homogéneo, así como las líneas de separación entre ellas, que, normalmente, aprovechan separaciones producidas por viales u otras infraestructuras. Las determina-ciones propias de una Zona son, por ejemplo, las siguientes:

-Uso: residencial. -Intensidad de uso (edificabilidad unitaria): 1,45m2 de forjado x m2. -Tipología edificatoria: vivienda colectiva en manzana abierta.En este marco de zonificación, corresponde al planeamiento urbanís-

tico ordenar los usos de los terrenos, entendiéndose por uso la realización de la actividad sobre el suelo o sobre las construcciones que ha previsto y asignado el planeamiento. Existe gran variabilidad de usos, que el planifica-dor libremente establecerá en cada plan. No obstante, vienen descritos en la normativa catastral49.

Pues bien, a la licencia de cambio de uso le corresponde examinar que el edificio se sitúa, según la zonificación del plan, en zona apropiada para ese uso, y que, además, reúne las preceptivas condiciones técnicas para ese nuevo uso. Aunque concurra la primera circunstancia, si no concurre tam-bién la segunda, deberá denegarse la licencia de cambio de uso. Así, la STS de 10 de abril de 1989 -RJ/1989/2924-. Es frecuente, por ejemplo, el cambio de uso de vivienda a local o vivienda a oficina y viceversa.

Además, el otorgamiento de licencia de cambio de uso, que es una licen-cia exclusivamente urbanística, no prejuzga ni exime de solicitar y obtener licencia de actividad clasificada cuando el nuevo uso lo exige.

49. Así, el Real Decreto 1020/1993, de 25 junio. También suele hacerlo la normativa autonó-mica respectiva. Ejemplo: Decreto Foral 216/1984, de 10 de octubre.




Las licencias de modificación de usos, en mi criterio, también pueden sustituirse por la comunicación previa o declaración responsable, y la com-probación ulterior de que el edificio o local reúne las condiciones técnicas, de aislamiento, etcétera, para el nuevo uso50.

3. Régimen de la comunicación previa o la declaración responsable como instrumento de intervención urbanística

Recordemos que el artículo 71 bis LRJPAC dispone que la comunicación previa y la declaración responsable producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente, y que el artículo 39 bis LRJPAC establece que las Administraciones velarán por el cumplimiento de los requi-sitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones, y demás circunstancias que se produzcan.

Pues bien, si se opta por sustituir licencias por comunicaciones previas o por declaraciones responsables, opción que habrá de valorarse para cada tipo de intervención, también es preciso introducir en la LFOTU las determi-naciones necesarias para dejar suficientemente precisado y atado el régimen jurídico al que se ha de sujetar la comunicación previa o la declaración res-ponsable, así como los efectos que producirá. En este sentido, deben incor-porarse a la LFOTU sendos artículos en los que se definan la comunicación previa y en la declaración responsable, se describa el procedimiento a seguir y se determinen los efectos que producirán.

En lo que hace a la definición de estos instrumentos de intervención51, conviene tener presente que el nuevo artículo 180.1.c) de la Ley Foral de Admi-nistración Local, establece que el modelo regulatorio de las declaraciones responsables y comunicaciones previas que se ha de aplicar en las entidades locales es el de la legislación básica, así pues, el establecido en la LRJPAC.

Hechas las definiciones pertinentes en el marco de la LRJPAC, es conve-niente configurar estas técnicas de intervención como un medio de control preventivo en el sentido de que entre la comunicación previa o la declaración responsable y el inicio de la ejecución de obras o del ejercicio de la actividad

50. Sin embargo, los reglamentos de disciplina urbanística de Andalucía de 2010 y de Castilla La Mancha de 2011, ambos bien recientes, mantienen la exigencia de licencia urbanística para la modificación del uso.

51. La Ley Foral 15/2009 los definió en sus artículos 11 y 12, pero con limitación al ámbito de las actividades profesionales y empresariales.




o el uso debe transcurrir un lapso de diez o de quince días hábiles, plazo que precisarán las ordenanzas, durante los cuales el Ayuntamiento podrá mani-festar su disconformidad señalando que hace falta licencia, o bien requerir la ampliación de la información o la subsanación de deficiencias, con la consi-guiente suspensión del plazo.

Debe exigirse normativamente la explicitación de los requisitos exigibles para el ejercicio del derecho o el inicio de la actividad, que el interesado ha de manifestar en la comunicación previa que cumple, según la actividad, uso o actuación que se pretenda realizar, exigiéndole que aluda expresamente a cada uno de ellos.

También debe establecerse que no surtirán efectos aquellas comunica-ciones previas o declaraciones responsables en las que lo pretendido vaya en contra de la legislación o del planeamiento, o cuando por causa del falsea-miento u omisión de datos no fuera posible la notificación administrativa de subsanación o de ajuste de la actuación, de manera que en estos casos, la actividad ejercida o el acto realizado será ilegal “ab initio”, disponiéndose, en línea con el artículo 13.5 de la Ley Foral 15/2009, su nulidad52, circunstancia que obligará a la Administración local a exigir al interesado que restituya la situación jurídica al momento previo al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente.

4. Supresión de la licencia de primera ocupación de edificios de viviendas

La licencia de primera ocupación tiene como finalidad sustancial com-probar que la obra realizada concuerda con el proyecto técnico que sirve de soporte a la licencia de obras en su día otorgada, permitiendo así ocupar el inmueble.

Es criterio jurisprudencial totalmente asentado que la finalidad de la licencia de primera ocupación es la de comprobar objetivamente si la cons-trucción realizada se ajusta a la licencia de obras, esto es, comprobar si lo edificado se ajusta a los términos -proyecto y condiciones lícitas- en que la licencia de obras fue otorgada (STS, de 1 de febrero de 2006 -RJ/2006/2969-).

52. En contra, Salvador Armendáriz, M. A., “Directiva de Servicios y Administración Local: cuestiones generales de su transposición en Navarra”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 52, 2011, p. 155. A esta autora le parece más acertada la previsión del artículo 71 bis 4 de la LRJPAC.




Es también finalidad de la licencia de primera ocupación fiscalizar si el edi-ficio puede habilitarse para el uso pretendido por estar en zona apropiada y reunir las condiciones idóneas de seguridad y salubridad (STS de 9 de marzo de 1989 -RJ/1989/1939-, entre otras), si bien, en el entendido de que si existen desviaciones o excesos con respecto al proyecto autorizado por la licencia de obras, la licencia de primera ocupación deberá ser denegada aunque el edificio reúna las condiciones de seguridad y salubridad que permitan des-tinarlo al uso de vivienda (así lo declaró la STS, de 8 de noviembre de 2003 -RJ/2003/8045- anulando la recurrida en casación que había considerado suficiente para otorgar la licencia de primera ocupación reunir las condicio-nes de seguridad y salubridad necesarias). Se trata, en cualquier caso, de una actividad administrativa reglada y de pura comprobación53.

Negativamente, no es función de la licencia de primera ocupación la revi-sión de la actuación de la administración concretada en el otorgamiento de la licencia de obras. No otorgar la licencia de primera ocupación invocando la ilegalidad de la licencia de obras, equivale a una revisión de ésta hecha sin ajustarse a las rigurosas exigencias formales establecidas al respecto. En este mismo sentido se pronuncia también la Sentencia del Tribunal Supremo, de 1 de febrero de 2006 -RJ/2006/2969-. Tampoco es su función servir de ins-trumento o medio para la legalización de obras. En estos casos, previamente a la solicitud de licencia de primera ocupación, debe solicitarse la legaliza-ción del exceso de obras o construcción, e instruirse y resolverse el corres-pondiente expediente de legalización, ejecutándose, además, en su caso, las correcciones o demoliciones necesarias respecto de aquellas obras que sean ilegalizables. Realizadas todas estas actuaciones es cuando procederá la soli-citud y obtención de la licencia de primera ocupación (STS, de 17 de abril de

53. La Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de noviembre de 2003 -RJ/2003/8045-, ha recapi-tulado esta doctrina señalando lo siguiente:

“La licencia de primera ocupación de un edificio, exigida en los artículos 178.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 1.10 del Reglamento de Disciplina Urba-nística de 23 de julio de 1978, tiene una doble finalidad, verificar si el edificio reúne las con-diciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso a que se destina y constatar si la obra ejecutada se ajusta en realidad a la licencia de obras concedida. La jurisprudencia ha destacado la relación que existe entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras, de tal modo que ni puede la Administración aprovechar aquélla para la revisión de ésta, imponiendo limitaciones o condiciones no exigidas al concederse la licencia de obras, ni el administrado apartarse en la ejecución de la construcción de los términos en que la licencia de obras fue concedida, para defender, cuando la licencia de primera ocupa-ción fuera denegada por esa desviación, que los usos a que la construcción iba a destinarse se ajustaban al planeamiento (Sentencias de 14 de diciembre de 1998, 10 de marzo de 1999 y 8 de mayo de 2002, entre otras muchas).”




1990 -RJ/1990/3645-). No puede pretenderse convalidar el exceso de obra o de construcción realizados a través de la licencia de primera ocupación.

En suma, la licencia de primera ocupación siempre tiene como finali-dad sustancial comprobar que el edificio de vivienda construido se aco-moda al proyecto técnico autorizado por la licencia de obras, y que reúne las condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad propias del uso de vivienda al que necesariamente se destina el inmueble (STSJ de Castilla y León, de 30 de marzo de 1998 -RJCA/1998/3565-, y de 21 de junio de 2007 -JUR/2008/96546-)54.

La primera ocupación de una vivienda queda sometida a la inmediata comprobación por la Administración de las condiciones de habitabilidad, condiciones que en la mayoría de las Comunidades Autónomas55 se com-prueba a través de la cédula de habitabilidad que otorga la Consejería com-petente, que permite contratar los servicios de agua, gas, electricidad, etc., y que, además, en algunas Comunidades Autónomas ha sustituido a la licencia de primera ocupación.

En Comunidades Autónomas como Navarra donde subsiste la cédula de habitabilidad56, debería suprimirse la licencia de primera ocupación. El artí-culo 9.9 del Texto Refundido de la Ley de Suelo propone su sustitución por la comunicación previa, pero, en mi criterio, la solución más sencilla y simpli-ficadora es simplemente suprimir la licencia de primera ocupación sin cam-biarla por la comunicación previa ya que la cédula de habitabilidad o, en su caso, la cédula de calificación definitiva, cumplen la misma función.

54. No obstante, también cabe encontrar pronunciamiento judiciales que reconocen idéntica finalidad a las licencias de primera utilización y a las licencias de primera ocupación. Así, la STSJ de Cataluña, de 2 de enero de 2004 -JUR/2004/110427-, afirma que “tomando como perspectiva consustancial ese ordenamiento jurídico urbanístico, en la licencia de obras se trata de examinar un proyecto de obras para alcanzar su conformidad o disconformidad con ese ordenamiento y en la licencia de primera utilización o de ocupación se trata de ana-lizar la conformidad o disconformidad de las obras realizadas con aquéllas autorizadas por la previa obtención de licencia de obras.”

55. Se ha suprimido en Andalucía, Galicia, Castilla-La Mancha y Castilla León. En alguna Comunidades Autónomas se han unificado. Así, Extremadura y Valencia.

56. El artículo 2.2 del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, establece que “Toda vivienda ubicada en Navarra, para ser considerada como tal, deberá disponer de cédula de habitabi-lidad en vigor, expedida por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Ninguna construcción podrá ser objeto de uso residencial mediante su ocupa-ción habitual como morada humana si no cuenta con cédula en vigor, salvo en el caso de las viviendas protegidas y las rehabilitadas al amparo de la normativa sobre protección pública a la rehabilitación que cuenten con cédula de calificación definitiva, documento equivalente a estos efectos a la cédula de habitabilidad de clase A.”




Cabe defender el mantenimiento de la exigencia de licencia de primera ocupación de viviendas por sus ventajas, tales como que el constructor ade-cuará mejor las obras al proyecto inicial presentado cuando sabe que nece-sariamente habrá de superarse este control previo, y que los compradores de vivienda tendrán más garantía de que lo que compraron en plano es lo que reciben finalmente. Son, en mi criterio, argumentos de peso revalidados por una larga y negativa experiencia al respecto. Aquí puede aducirse razona-blemente imperiosos motivos de interés general concretados en la preser-vación de la salud pública a través de la necesaria salubridad e higiene de las viviendas. Ahora bien, entiendo que mantener la necesidad de licencia o de comunicación previa de primera ocupación, además de cédula de habita-bilidad, puede tener algo de sentido en las promociones de viviendas libres, pero ninguno en las promociones de viviendas de protección oficial. Para las viviendas de protección oficial, por su mayor control administrativo por la Consejería competente de la Comunidad Autónoma, que supervisa la acomo-dación de lo edificado al proyecto técnico autorizado por la licencia de obras, y que reúne las condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad propias del uso de vivienda (cédula calificación provisional; cédula de calificación definitiva), creo es suficiente con la cédula de calificación definitiva.

Aceptado lo anterior, la siguiente cuestión a plantearse es si en las pro-mociones de viviendas libres, deben convivir la cédula de habitabilidad y la comunicación previa de primera ocupación, o si conviene prescindir de una de las dos. Entiendo que debe prescindirse de una de las dos. Desde la óptica del respeto a la autonomía municipal es defendible la opción por la comuni-cación previa de la primera ocupación. Sin embargo, si se prescinde de ella para las promociones de viviendas de protección oficial, que son la mayo-ría, tiene poco sentido que subsista solo para las viviendas libres. Además, de hecho, la mayoría de los pequeños municipios de Navarra no exigen obtener licencia de primera ocupación. Por tanto, parece más racional optar por la cédula de habitabilidad, dejando bien claro que su función será supervisar la acomodación de lo edificado al proyecto técnico autorizado por la licencia de obras57, y que reúne las condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad propias del uso de vivienda. Esta opción creo que es la mejor en comunidades

57. Recordemos que el artículo 2.1 del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, establece que las condiciones que se regulan en el Decreto Foral tienen carácter de mínimas obligato-rias, para las viviendas nuevas y para las ya construidas a su entrada en vigor, y que su cumplimiento no presupone el de la normativa urbanística.




pequeñas como Navarra, pues el Departamento competente puede asumir perfectamente esta función interventora.

Prescindir tanto de la licencia como de la comunicación previa para la primera ocupación en favor de la cédula de habitabilidad no implica una vulneración de la autonomía municipal. Sobre la supresión (o sustitución) de una licencia municipal por una autorización autonómica, el Tribunal Cons-titucional (SSTC 240/2002, 46/1992, 214/1989) ha declarado que “... la CE no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de intereses naturales de los entes locales", sino que la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional, y añade que "de todo ello no puede, sin embargo cole-girse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que como dispone el artículo 84.1.b) LRBRL, ésa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general para el caso de obras que deban realizarse por otras Admi-nistraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el artículo 137 de la CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística”. En estos casos se sustituye le licencia por un informe preceptivo.

5. Integración procedimental de licencias urbanísticas de obras y licencias ambientales de actividad clasificada

Como ya sabemos, la licencia de edificación u obras de nueva planta y la licencia de actividad clasificada para una misma promoción, las otorga el Ayuntamiento separadamente por encajar la primera en materia urbanística y la segunda en materia medioambiental. Sobre esta dualidad de licencias, la STS de 18 de junio de 1990 -RJ/1990/4829- dijo lo siguiente:

“Es ya tradicional en nuestro Derecho la distinción entre la licen-cia urbanística y la licencia de apertura (ahora licencia de actividad clasificada)58. Mientras la primera contempla y autoriza, en lo que ahora

58. La jurisprudencia denominaba licencia de apertura a la licencia de actividad clasificada.




importa, la construcción de un edificio o su reforma, la segunda proyecta el control preventivo sobre la actividad a desarrollar en aquél. Esta dua-lidad de conceptos, con regulación en cuerpos normativos formalmente diferenciados, implica una quiebra en la aspiración de universalidad característica del urbanismo que pretende abarcar todos los aspectos jurídicos de la relación del hombre con el medio en que vive, quiebra esta que ha recibido apoyo de la Constitución que al regular sobre la base del principio de la competencia el nuevo reparto territorial del poder que representan las Comunidades Autónomas diferencia el urbanismo y la ordenación del territorio, por un lado, y la protección del medio ambiente, por otro -arts. 148,1,3.ª y 9.ª y 149,1,23.ª.Y esta diferenciación formal de la licencia urbanística y la apertura ha dado lugar a un determinado encadenamiento temporal de ambas: la licencia de apertura ha de obtenerse con anterioridad o por lo menos simultáneamente, a la licencia urbanística para evitar el gasto innece-sario de una construcción en la que no va a resultar posible la actividad que se pretende. Es claro que las obras no son un fin en sí mismas sino el medio para el desarrollo de una actividad, de suerte que de no resultar esta viable no sería razonable e iría contra el principio de la buena fe autorizar la realización de aquéllas -Sentencias de 8 de mayo y 28 de octubre de 1989-.”

Sin embargo, obtener secuencialmente ambas licencias, primero la de actividad y después la de obras, para una misma promoción resulta, sin duda, una sobrecarga desproporcionada para el promotor de la actividad, en tiempo, en documentación, en tasas, etc. Para evitar esta dualidad de licen-cias se ha postulado integrar los dos procedimientos en la licencia urbanís-tica, de manera que la obtención de esta conlleve también la obtención de la licencia de actividad clasificada, dictándose al efecto una sola resolución. Y, en efecto, así lo vienen disponiendo también las leyes autonómicas urbanís-ticas de última generación59.

59. Por ejemplo, Castilla-La Mancha desde su primera Ley de Ordenación del Territorio de 1998, actualmente, artículo 163 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanís-tica. Así, el artículo 26.1 de Decreto 34/2011, de 26 de marzo de 2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, establece que “La licencia urbanística llevará implícita la concesión de las restantes licencias municipales y, especialmente, la de activi-dades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y la de actividades industriales. Cuando la licencia urbanística se refiera a actos, operaciones o actividades que requieran otras




En Navarra, es posible encontrar alguna norma disponiendo la tramita-ción conjunta de procedimientos urbanísticos y ambientales. Así, la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, modi-ficó el artículos 117 de la LFOTU, respecto de la autorización de actividades autorizables en suelo no urbanizable, regulando una tramitación conjunta de la autorización en suelo no urbanizable competencia del Departamento correspondiente, y de la licencia de actividad clasificada competencia del Ayuntamiento, si bien la autorización y la licencia las otorgan cada entidad competente. Pero después ha de otorgarse la licencia de obras. No hay, por tanto, integración en un solo acto de la licencia de actividad clasificada y la licencia urbanística. Para suelo urbano y urbanizable no hay ninguna pre-visión parecida y la licencia de actividad clasificada debe obtenerse previa-mente a la licencia de obras.

Por otra parte, la Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, introdujo un apar-tado 3 en el artículo 49 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, en la que contempla la interdependencia de las licencias de obras y de actividad, pero sin optar por la integración de ambos procedimientos sino por un adelanto del otorgamiento de la licencia de obras sin que condicione la concesión o denegación de la licencia de actividad. El nuevo apartado es del siguiente tenor:

“No se podrán conceder licencias de obras para actividades clasificadas en tanto no se haya otorgado la licencia de actividad correspondiente. No

licencias o autorizaciones municipales, el procedimiento previsto para éstas se integrará en el procedimiento de otorgamiento de aquéllas. El artículo 178 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, establece que la licen-cia urbanística llevará implícito el otorgamiento de las restantes licencias municipales y, especialmente, la de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y la de activi-dades industriales, y que cuando la licencia urbanística se refiera a actos, operaciones o actividades que requieran otras licencias o autorizaciones municipales, el procedimiento previsto para éstas se integrará en el procedimiento de otorgamiento de aquélla. El artí-culo 218.1 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, dispone que en los supuestos en que sea preceptiva licencia de actividad y, además, licencia urbanística, serán objeto de una sola resolución sin perjuicio de la formación y tramitación simultánea de piezas separa-das para cada intervención administrativa. El artículo 213 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vaco, conforme a la redacción dada por la Ley 7/2012, de 29 de abril, también dispone la integración de ambos regímenes: urbanístico y medio-ambiental. El artículo 235 de la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón, con-forme a la redacción dada por la Ley 4/2013, de 23 de mayo, establece que en los supuestos requeridos de licencia ambiental de actividades clasificadas o licencia de apertura o de funcionamiento y, además, de licencia urbanística, serán objeto de una sola resolución, sin perjuicio de la formación y tramitación simultánea de piezas separadas para cada intervención administrativa.




obstante lo anterior, para determinadas actividades de baja incidencia medioambiental y en los términos y condiciones que reglamentariamente se prevean, se podrá conceder licencia de obras mientras se tramita la licencia de actividad. En dichos casos, la ejecución de las obras quedará bajo la exclusiva responsabilidad de su promotor, sin que la misma con-dicione el otorgamiento o denegación de la licencia de actividad, ni la necesaria y obligada adaptación a las condiciones que se señalen por el organismo medioambiental.”

No creo que sea muy acertada esta solución. No hay simplificación de pro-cedimientos sino exclusivamente un ahorro de tiempo para el promotor de la actividad, pero con la contrapartida de generarle inseguridad jurídica. Una verdadera actuación de simplificación de la tramitación de estas dos licencias pasaría por integrar en un solo procedimiento, aunque sea en piezas sepa-radas, todas las licencias de actividad y las licencias de obras sea cual sea la incidencia ambiental de la actividad objeto de las licencias, otorgándolas en un mismo acto administrativo. En este sentido, el legislador autonómico que ha integrado ambas licencias, ha dispuesto que la licencia urbanística ha de lleva implícito el otorgamiento de las restantes licencias municipales, especialmente la licencia de actividad clasificada, es decir, integra el proce-dimiento de la licencia de actividad clasificada y la propia licencia en el pro-cedimiento de la urbanística (licencia de edificación u obras).

6. Agilización y simplificación procedimental de las licencias urbanísticas

El principio de simplicidad o simplificación administrativa se ha incor-porado con mucha fuerza a nuestro ordenamiento jurídico administrativo. Así, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en su artículo 4. j) enumera el “Principio de simplifi-cación administrativa” en virtud del cual se han de reducir de manera sus-tancial los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, logrando una mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa. A su vez, la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la transparencia y del gobierno abierto, en su artículo 4 i) incorpora el Principio de simplicidad y comprensión, que exige que la Administración Pública actúe para lograr una disminución progresiva de trámites mediante la instalación de procesos y técnicas que fomenten la utilización de un lenguaje accesible y la eliminación de las cargas adminis-




trativas. En fin, la aplicación de este principio exige tanto del legislador como de las Administraciones públicas la eliminación o concentración de las fases de los procedimientos administrativos, la eliminación de concretos requisi-tos y trámites que no resulten imprescindibles, así como cuantas cargas for-males sea posible. Este principio está íntimamente conectado con el principio de antiformalismo. Además, como sabemos, simplificar la tramitación de las licencias de obras es un concreto mandato contenido en la disposición adi-cional duodécima de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio.

Pues bien, aplicados estos principios al ámbito que nos ocupa, a título meramente enunciativo, enumero las siguientes posibles medidas de simpli-ficación procedimental:

- Supresión de la competencia de los Concejos para otorgar licencias urbanísticas.

- Establecimiento de un procedimiento ordinario y de un procedimiento simplificado para el otorgamiento de las licencias. El procedimiento ordina-rio se reservaría para las licencias de obras precisadas de proyecto técnico de obras de edificación conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación, y el procedimiento simplificado para el resto de licencias urbanísticas.

- Estudio de fórmulas para reducir los plazos máximos de otorgamiento de las licencias, o para cumplir determinados trámites. Así, el apartado d) del artículo 191.2 LFOTU exige la emisión por el Departamento de Fomento de un informe de habitabilidad respecto de edificios de viviendas de nueva planta. Se le otorga al Departamento un plazo de dos meses para su emisión desde que lo solicita la entidad local, lo que sorprende si se compara con el artículo 83.2 LRJPAC, que otorga un plazo de diez días para la emisión de este tipo de informes.

- Las licencias de obras han de poder otorgarse con la presentación del proyecto básico de obras, sin perjuicio que para el inicio de las obras sea pre-cisa la presentación del pertinente proyecto de ejecución60.

- Potenciación de las licencias condicionadas. Dispone el artículo 14 de la Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, que las Entidades Locales de Navarra pueden incorporar en los propios actos de otorgamiento de las licencias que afecten a una actividad empresarial o profesional, por razones de celeridad y eficacia administrativa, cláusulas que eviten la denegación de dichas licencias

60. La STS de 22 de febrero de 2000 -JUR/2000/3639-, recuerda que las normas 1.4.3 y 1.4.4 del Decreto de 17 de junio de 1977 establecen que el proyecto arquitectónico básico de una obra o construcción es suficiente para solicitar -y obtener- la licencia municipal, siendo el proyecto de ejecución de dicha obra suficiente para iniciar las obras.




mediante la incorporación de condiciones impuestas por la legislación apli-cable, condiciones que pueden exigir adaptar, completar o eliminar aspectos de un proyecto sujeto a licencia no ajustados a la normativa aplicable, siem-pre que la acomodación de lo solicitado a la legalidad sea posible con facili-dad por no afectar a condiciones esenciales, y no se altere sustancialmente la actuación pretendida, y que deberán cumplirse en el plazo establecido en el acto de otorgamiento de la licencia. Como ha señalado Rázquin Lizarraga61, esta previsión legal trata de evitar la denegación de licencias que afecten a una actividad empresarial o profesional, sustituyéndola por la incorporación de condiciones impuestas por la legislación aplicable (conditio iuris)62, que podrán exigir adaptar, completar o eliminar aspectos de un proyecto sujeto a licencia no ajustados a la normativa aplicable. Esta posibilidad requiere que la acomodación de lo solicitado a la legalidad sea posible con facilidad por no afectar a condiciones esenciales, que no se altere sustancialmente la actuación pretendida y la fijación de un plazo para su cumplimiento. Pues bien, de todos es conocido que las licencias condicionadas han sido bastante utilizadas en el ámbito urbanístico, existiendo al respecto bastante jurisprudencia63.

- Potenciación al máximo de la administración electrónica y de la ven-tanilla única en línea con lo establecido en el artículo 92.5 de la Ley Foral de Administración Local de Navarra, conforme a la redacción dada por la Ley Foral 7/2010, de 6 de abril.

61. “El impacto de la Directiva de Servicios en el procedimiento administrativo: autorización, declaración responsable y comunicación.”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 49, 2010, pp. 128 y 129.

62. Las licencias urbanísticas, por ser de naturaleza rigurosamente reglada, constituyen un acto debido en cuanto que necesariamente deben otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable, y, partiendo de este axioma, en lo relativo a su condicionamiento, la doctrina jurisprudencial insiste al respecto en que “sólo es posible introducir condiciones en su otorgamiento cuando éstas integran “condi-tiones iuris”, es decir, cláusulas que eviten la denegación mediante la incorporación a la licencia de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que sin embargo no aparecían en la petición formulada por el administrado. Con estas “conditiones iuris” se hace viable el otorgamiento de la licencia adaptando, completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado a la ordenación urbanística, siendo de añadir que tales condiciones “deben” ser introducidas precisamente por virtud de las exigencias del principio de proporcionalidad.” (Entre otras, SSTS de 2 de febrero de 1989 -RJ. 800-, 8 de julio de 1989 -RJ 5592- y 2 de julio de 1991 -RJ 5727-).

63. Sobre licencias condicionadas, Bustillo Bolado, R., “Condicionamiento de licencias.”, en la obra colectiva Fundamentos de Derecho Urbanístico, Thomson-Aranzadi, 2007, pp. 803 a 818.




V. ÓRGANOS O ENTIDADES PARA UNA MÁS EFECTIVA INTERVENCIÓN Y DISCIPLINA URBANÍSTICA

Dispone el artículo 84 ter de la LRBRL que cuando el ejercicio de activida-des no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales debe-rán establecer los procedimientos de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación sectorial. A su vez, el artículo 5 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, habilita a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de mani-fiesto por el interesado a través de la comunicación previa.

Y este no es un tema baladí, pues la comprobación administrativa de las actuaciones comunicadas, no aleatoria sino sistemática, será imprescindible para evitar prácticas irregulares y fraudulentas por parte de los particulares ante el nuevo sistema de mera comunicación, que, sin duda, favorece una ágil y rápida implantación o modificación de actividades económicas, pero tam-bién abre las puertas al engaño y al fraude por parte de particulares y entida-des emprendedoras64. La debida protección de los derechos de los ciudadanos, particularmente en su condición de receptores de servicios y de usuarios, exi-girá un especial celo por parte de las Entidades locales en la comprobación de las obras menores, usos y actividades objeto de la comunicación previa.

Pero, además de la concreta intervención ulterior respecto de las comu-nicaciones previas, está también la ingente labor de intervención y disciplina urbanística que corresponde a los municipios y que apenas realizan. No puede obviarse que aquí radica el fracaso del urbanismo. La indisciplina urbanística ha sido tradicionalmente una de las grandes lacras de nuestro urbanismo65. Hoy sigue siéndolo. La debilidad de las estructuras administrativas, tanto de las municipales como la de las Administraciones autonómicas, ha sido un fac-tor esencial para la indisciplina urbanística y, por ende, para la corrupción.

Una efectiva intervención y disciplina urbanística hoy solo pueden hacerla en Navarra algunos municipios, Pamplona, Tudela, Estella, etcétera, siempre que tengan voluntad para ello, habiliten la financiación y los medios técnicos adecuados, y cuenten con el apoyo técnico del Departamento com-petente en materia urbanística. Pero difícilmente pueden hacerla los media-

64. Existe ya una abundante jurisprudencia relativa a la realización de obras mayores mediante comunicación previa en la que se les intenta hace pasar por obras menores.

65. Sobre esta temática, puede consultarse el reciente estudio de Parejo Alfonso, L., la dis-ciplina urbanística, Iustel, 2011, pp. 24 a 40.




nos y pequeños municipios por sus perennes insuficiencias. Cierto es que en los pequeños municipios apenas se desarrollan actividades privadas de servi-cios por lo que el problema aquí es menor, incluso prácticamente inexistente en muchos de ellos.

El artículo 197.2 de la LFOTU, como gran novedad, habilitó al Gobierno de Navarra a crear un Servicio de Inspección Urbanística, es decir, impulsó al Gobierno de Navarra a crear una estructura administrativa adecuada y sufi-ciente para cumplir eficazmente su deber de vigilancia. Sin embargo, doce años después, ese Servicio sigue sin crearse, y la realidad es que ni la Administración de la Comunidad Foral ni los Ayuntamientos cuentan con los medios técnicos y humanos necesarios para realizar la importante función de vigilancia urbanís-tica que les encomienda el legislador. Por otra parte, el Departamento apenas ha ejercido la capacidad de sustitución del municipio ante su inactividad en la labor de intervención y disciplina urbanística (artículo 12 LFOTU).

Ante la dejadez de los municipios y gobiernos autonómicos en el ejer-cicio de sus funciones de intervención y disciplina urbanística, el Tribunal Supremo, ha optado por la vía penal. Así, en su Sentencia de 27 de noviembre de 2009, -RJ/2010/1024- dice:

“Mas la desastrosa situación a que, a pesar de la normativa legal y admi-nistrativa, se ha llegado en España respecto a la ordenación del territo-rio, incluida la destrucción paisajista, justifica que, ante la inoperancia de la disciplina administrativa, se acude al Derecho Penal, como Ultima Ratio. Sin que quepa desconocer que la profunda lesión del bien jurídico protegido trae causa en buena parte del efecto acumulativo provocado por transgresiones. No es admisible dudar de que el hecho afecta grave-mente al bien jurídico tutelado penalmente.”

Así las cosas, con ocasión de la introducción en el ordenamiento jurí-dico urbanístico de las nuevas técnicas de intervención liberalizadoras, es momento oportuno para abordar la problemática general de la intervención y disciplina urbanística, que tiene dos caras: de un lado, la falta de medios técnicos y económicos, y de otro, la falta de voluntad política. Me limito aquí a abordar la primera cara.

La solución tradicional, ya prevista en el artículo 12 de la LFOTU, pero que no ha sido efectiva, es la subrogación o sustitución. En efecto, dispone el citado precepto que el incumplimiento por una Entidad Local de las obli-gaciones impuestas directamente por la Ley Foral facultará al Consejero de Medio Ambiente, 0rdenación del Territorio y Vivienda para adoptar las medi-das necesarias para el cumplimiento de la obligación, a cuenta y en sustitu-




ción de la Entidad Local, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 LRBRL; control que la última jurisprudencia del Tribunal Constitucional, superando el principio de autonomía local, está facilitando66.

Dejando de lado esta solución por inefectiva, podemos constatar que son diversas las posibles soluciones al problema de falta de medios técnicos y, en muchos municipios también económicos. Para la elección de la solución más adecuada entiendo que en estos momentos ha de estarse a lo que resulte de la futura Ley Foral de reorganización de la Administración Local de Navarra. No obstante, cabe apuntar medidas como las que seguidamente enuncio.

La Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, al objeto de favorecer la implan-tación de la declaración responsable y de la comunicación previa, autoriza a la Administración Foral y a los Entes Locales, en los casos en que no se exija visado colegial, para delegar o convenir con los colegios profesionales el ejer-cicio de las funciones de comprobación de la documentación presentada y de la corrección técnica de los proyectos, mediante la emisión por ellos de un visado documental y de un visado de idoneidad, respectivamente, diferencia-dos del visado colegial, y sin que su coste recaiga sobre el promotor (art. 16.1 Ley Foral 15/2009). Como indica Rázquin Lizarraga67, con ello se facilita la implantación efectiva de estas dos técnicas de control posterior, dando mayor seguridad jurídica al prestador o promotor, al llevarse a cabo la verificación previa de la complitud o del ajuste legal mediante una certificación externa de un organismo técnico reconocido al efecto como es el colegio profesional correspondiente, cuya acreditación goza de la presunción de validez aceptada por la Administración. Se descentraliza la facultad de comprobación, restando en manos de la Administración las facultades de inspección y sanción.

Se puede crear un organismo técnico con personalidad jurídica (ente público de naturaleza consorcial), tal como una “Agencia de Comprobación e Intervención en materia Urbanística y Medio Ambiental”68, bien dotada de

66. Véase a este respecto, González González, P. M., “Urbanismo: pionero en el nuevo modelo de control de las competencias locales”, Revista de Derecho Urbanístico, núm. 277, 2012, pp. 139 a 157.

67. “El impacto de la Directiva de Servicios en el procedimiento administrativo: autorización, declaración responsable y comunicación.”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 49, 2010, p. 128.

68. En algunas Comunidades Autónomas ya existe. Así, la Agencia de Protección de la Legali-dad Urbanística, de Galicia, creada por la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, a la que le corresponde, entre otras competen-cias, la inspección y vigilancia urbanística sobre los actos de edificación y uso de suelo; la adopción de las medidas cautelares previstas en la ley del Suelo; la instrucción de los expe-dientes de reposición de la legalidad y de los expedientes sancionadores por infracciones urbanísticas; el asesoramiento y asistencia a las Administraciones Públicas y las compe-




medios humanos y económicos para poder realizar una eficaz función de inter-vención y disciplina urbanística. Esta Agencia podría absorber las ORVES.

En el caso de que no se quiera crear nuevas estructuras administrativas, se podrían utilizar directamente las Oficinas Comarcales y Municipales de Rehabilitación de Viviendas (ORVES) para realizar las funciones de interven-ción e inspección. Es una organización ya muy asentada que tiene rodaje y experiencia suficiente, y que potenciando en lo necesario sus medios huma-nos y materiales podría asumir esta función sin mayores problemas. Se evita así crear nuevas estructuras administrativas. Esto exigiría aprobar la corres-pondiente normativa ad hoc.

Otra posibilidad sería encomendar esta labor a las futuras Agrupaciones de Servicios Administrativos, que se configuraran como entidades locales de carácter instrumental que agrupan varios municipios, con el objeto básico de prestar y sostener en común los servicios administrativos de los municipios que la integran, derivados del ejercicio de las funciones públicas necesarias de Secretaría e Intervención, afectando tanto al personal que ejerza dichas funciones públicas, como al personal de apoyo a éstos y demás servicios de asesoramiento técnico que expresamente acuerden los miembros de la Agru-pación, y que también podrán asumir la prestación y desempeño de servicios derivados de otras materias competenciales, previa delegación de los muni-cipios, o mediante la ampliación del objeto social básico reflejado en los esta-tutos aprobados en el Decreto Foral de creación de dichas entidades. En este caso, los medios materiales y humanos de las ORVES deberían integrarse en estas estructuras administrativas.

tencias de inspección, supervisión, sanción y restablecimiento de la legalidad urbanística que los municipios integrados voluntariamente en la Agencia deleguen en la misma; o la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, creada en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de Ordenación del Territorio y de Espacios naturales protegidos de Canarias (artículo 229): “La Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural es un organismo público de naturaleza consorcial, dotado de personalidad jurídica y presupuesto propios y plena autonomía en el cumplimiento de sus funciones, para el desarrollo en común por la Administración de la Comunidad y las administraciones insulares y municipales consorciadas, de la actividad de inspección y sanción en materia medioambiental y de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como la asistencia a dichas administraciones en tales materias y el des-empeño de cuantas otras competencias le asigna este Texto Refundido o le sean expresa-mente atribuidas, y que en el desarrollo de sus competencias, podrá actuar directamente o, mediante convenio autorizado por el Gobierno, a través de empresas de titularidad pública para la gestión y/o ejecución de prestación de servicios, consultorías o asistencias técnicas, gestión de servicios públicos y, en su caso, ejecución de obras por administra-ción.”




Aunque entiendo que no es la mejor solución, es oportuno recordar que la dis-posición adicional segunda de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, establece que

“Para el desempeño de la actividad de comprobación de los requisitos y cir-cunstancias referidos en la declaración responsable o comunicación previa reguladas en el artículo 4 de esta Ley, las corporaciones locales competen-tes podrán recurrir a la colaboración privada de entidades de valoración, comprobación y control, legalmente acreditadas, a través de las cuales podrá gestionarse la totalidad o una parte de la actividad de comproba-ción. Dichas entidades actuarán en régimen de concurrencia. En cualquier caso, los interesados, a efectos de la valoración de los requisitos manifes-tados en sus declaraciones responsables, o en sus comunicaciones previas, podrán libremente hacer uso o no de los servicios de dichas entidades, sin que de ello pueda derivarse tratamiento diferenciado alguno por parte de la administración competente, destinataria de la comunicación.”

Finalmente, apuntar como otra solución, como ya razoné en otro trabajo69, la más coherente con la necesaria reforma del mapa local, la de desposeer de competencias de intervención y disciplina urbanística a los municipios menores de una determinada población (en Navarra podrían ser los menores de 5.000 habitantes)70. Para preservar la autonomía local garantizada consti-tucionalmente, las competencias han de ser locales, pero no necesariamente municipales. Al igual que se piensa desposeer de competencias a los concejos en favor de los municipios, se puede desposeer de competencias a determina-dos municipios en favor de otros entes locales supramunicipales.

VI. LA CUESTIÓN DE LAS TASAS EN RELACIÓN CON LAS NUEVAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ULTERIOR

El artículo 100.5.i. de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, conforme a la redacción dada por la Ley Foral 20/2011,

69. “La restauración del orden urbanístico infringido: de la demolición como medida excep-cional a la demolición como medida característica.” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 263, 2011, pp. 55 Y 56.

70. El Proyecto de Ley de Gobiernos Locales de Cataluña, plantea configurar un mapa com-petencial de los municipios asimétrico en función del número de habitantes.




de 28 de diciembre, dispuso que las entidades locales pueden establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de activi-dades administrativas de competencia local, y en particular por la siguiente: “Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisi-tos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo.”

A su vez, la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, ha introducido las siguien-tes reformas:

Artículo 100.5.h).“Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades admi-nistrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comu-nicación previa”.Artículo 100.5.i).“Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa”.

El procedimiento de verificación posterior requiere una actuación de intervención de la actividad privada con el mismo alcance jurídico que en el procedimiento de otorgamiento de licencias, por lo que no es propiamente un procedimiento de inspección. Esta diferenciación es importante a efectos de la configuración del hecho imponible en la correspondiente ordenanza muni-cipal. En suma, no se realizan funciones de inspección, sino de intervención de la actividad privada.




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