PERÚMinisterio de Economía y Finanzas

Instrumentos del PPR: Programas Presupuestales, Seguimiento, Evaluaciones Independientes e Incentivos

Octubre, 2012

1

Breve diagnósticoEscasa claridad acerca de los objetivos del gasto público (resultados) y sobre las prioridades de política.Escasa información sobre el diseño de las intervenciones públicas así como de su desempeño.Escasa cultura de evaluación en el sector público (como sistema de aprendizaje e innovación).Escasa rendición de cuentas (sobre los resultados).

Como consecuencia: Escasos incentivos para la innovación, es decir, para la mejora de la calidad del gasto.Predominancia de un criterio inercial de asignación del presupuesto.

2

Cambio que busca el PpR

Mejorar la calidad del gasto a través del fortalecimiento de la relación entre el presupuesto y los resultados,

Mediante el uso sistemático de la información de desempeño considerando las prioridades de política; y,

Guardando siempre la consistencia con el marco macro fiscal (Marco Macroeconómico Multianual).

3

Asignación de recursos bajo el PpR (misión)

 

Desempeño

Prioridad 

Alta prioridadBajo desempeño 

Baja prioridadBajo desempeño 

Baja prioridadAlto desempeño 

Alta prioridadAlto desempeño 

A

B

4

Requisitos del PpR

Prioridades claras, ordenadas en función de resultados y presupuestadas; con responsables de rendir cuentas sobre ellas: PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Información de desempeño confiable, oportuna y útil (desempeño: efectividad, eficiencia y calidad). SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Mecanismos que señalizan a las entidades públicas a esforzarse hacia el logro de resultados en temas prioritarios. MECANISMOS DE INCENTIVOS

5

Instrumentos

1. Programas presupuestales2. Seguimiento3. Evaluación independiente4. Mecanismos de incentivos

6

Instrumento 1: ProgramasPresupuestales

“Un Programa Presupuestal (PP) es una unidad deprogramación de las acciones de las entidades públicas,las que integradas y articuladas se orientan a proveerproductos para lograr un Resultado Específico en lapoblación y así contribuir al logro de un Resultado Finalasociado a un objetivo de política pública.”

Es una categoría presupuestal. Es un instrumento del PpR.

7

PPs: Estructura lógica

Nivel deobjetivos

Indicadores Medios de verificación

Supuestos

Resultado finalResultado específicoProductoActividad

Diagnóstico Contenidos MatrizProgramación

física y financiera

Seguimiento y Evaluación

8

PPs: Contenidos (“Anexo 2”) Información general (nombre, responsable, coordinador territorial). Diagnóstico

Identificación del problema específico Cuantificación de la población Causas del problema identificado

Diseño del programa Resultado específico Análisis de medios Análisis de alternativas Transición de las alternativas a los productos Actividades, tareas e insumos Indicadores de desempeño (fichas de indicadores) Supuestos Resultado final Matriz lógica del PP

Programación física y financiera Programación de la producción anual Estimación de los recursos presupuestales para la producción proyectada

Seguimiento y evaluación Valores anuales de indicadores de desempeño Resultados de evaluaciones recientes

9

PPs: Avances recientes Consolidación metodológica: Difusión, capacitación,

asistencia técnica. Apropiación de resultados por parte de los “dueños

del negocio”. Ampliación de la cobertura del gasto en función de

PPs (productos/resultados). 67 PPs (2013) Articulación territorial. 35 PPs (2013) Progresividad en el diseño:  Estructura lógica 

definida (“Registro ordenado del 

gasto”) 

Generación de información de 

desempeño confiable y oportuna (Seguimiento) 

Evidencia de causalidad real (Evaluación) 

APRENDIZAJE

10

PPs: Ventajas Coloca la ciudadano como objetivo principal. Vincula planificación con presupuesto. Permite identificar duplicidades. Prioriza lo potencialmente efectivo (reduce la inercia). Mejora la focalización (cobertura de brechas de productos). Genera una agenda de definición y seguimiento de

indicadores. La da “evaluabilidad” al gasto público (se esclarece la lógica

causal y la forma en que se van a medir las cosas). Señaliza las prioridades y la articulación de los niveles de

gobierno hacia el logro de resultados nacionales.

11

PPs: Desafíos Capacidades limitadas en el sector público para el

diseño y la implementación. Dificultades para definir un “nivel” adecuado para

los programas/productos. Dificultades en los sectores para trabajar

articuladamente con otros niveles de gobierno. Falta de experiencia para presupuestar coberturas

de productos/actividades y para analizar/requerir información de desempeño.

Información de desempeño se genera con rezago. No existe información sistematizada sobre las

prioridades nacionales.

12

Instrumento 2: Seguimiento Sobre la base de los PPs. ¿A qué se le hace seguimiento? Al gasto de los programas (ejecución financiera).

Vía SIAF. A la entrega de productos (ejecución física). Vía

SIAF e información sectorial. A los indicadores de desempeño de resultados y

productos. Vía INEI e información sectorial. Elaboración de líneas de base de programas

nuevos (Cuna Mas, Pensión 65, Beca 18 y Escuelas Marca Perú). Vía INEI.

13

Seguimiento: Indicadores de desempeño Se diferencian de los indicadores de producción

física (de productos y actividades). 4 posibles dimensiones: Eficacia, eficiencia,

calidad, economía. 3 ámbitos de control: producto, resultado

específico y resultado final. Se trabajan en encuestas con el INEI, con

inferencia regional y urbana/rural.

14

Seguimiento: Avances Reportes trimestrales de seguimiento de la ejecución

financiera y física de los productos. Encuestas específicas con el INEI: ENAHO, ENDES, ENEDU,

ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM. (316 indicadores al 2011)

Reportes de línea de base y reportes anuales de progreso de indicadores de desempeño.

Comunicación y difusión de los reportes a los sectores, así como al Congreso y a la Contraloría General de la República.

Talleres de difusión de los resultados sobre indicadores de productos y de resultados.

Próximamente: i) Aplicativo informático y reportes automatizados.

15

Seguimiento: Ejemplos de indicadores y metasPROGRAMA PRESUPUESTAL INDICADOR DE RESULTADO ESPECÍFICO UM META 2012

0001. PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONALPrevalencia de desnutrición en menores de 5 años (patrón NCHS)

Puntos porcentuales

Reducción en 2.1 puntos porcentuales

0002. SALUD MATERNO NEONATALTasa de mortalidad neonatal ‐ Número de niños nacidos vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil nacidos vivos

Tasa Reducción en 1.23

0038. PROGRAMA NACIONAL DE EMPLEO JUVENIL ‐ JÓVENES A LA OBRA

Número de jóvenes capacitados que concluyen el proceso de capacitación

Número12,469 Jovenes 

(Incremento en 3540 jóvenes)

0043. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA REGULAR

Porcentaje de niños y niñas de 3 a 5 años de edad que acceden oportunamente a servicios de educación inicial

PorcentajeAumento en 4 puntos 

porcentuales

Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el nivel 2 de la ECE en Comunicación

Porcentaje 37%

Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el nivel 2 de la ECE en Matemática

Porcentaje 30%

0045. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION BASICA REGULAR

Porcentaje de estudiantes de 15 años de edad que alcanzan un nivel de desempeño suficiente en comunicación, matemática y ciencias

PorcentajeAumento en 3 puntos porcentuales en cada 

unoIncremento del coeficiente de electrificación rural nacional  (respecto a 2010)

Porcentaje 15

Incremento del consumo por usuario rural de electricidad 

Kwh per capitaSe elaborará línea de 

baseLocalidades beneficiarias con el servicio de telefonía público

Localidades 4,751

Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía de abonados

Localidades 1,089

Localidades beneficiarias con el acceso a internet Localidades 1,469Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía móvil

Localidades 1,065

0047. ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES E INFORMACION ASOCIADOS

0044. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION BASICA REGULAR

0046. ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION RURAL

16

Seguimiento: Desafíos

Sistemas de información sectoriales deficientes (productos y actividades): mucha data pero poca información.

Esto limita a su vez la articulación territorial. Insuficientes capacidades sectoriales para definir

indicadores. Información de desempeño se genera con rezago. Dificultades en la implementación de líneas de base de

programas nuevos (oportunidad).

17

Instrumento 3: Evaluación independiente Básicamente, busca responder lo siguiente:

¿El diseño del programa es el más apropiado (consistente) parala obtención de resultados esperados?

¿Qué tan eficiente es la gestión del programa? ¿Cuál es el desempeño del programa?

Realizada por consultores externos. Se traducen en compromisos formales de mejora: “matrices de

compromisos” (acciones, medios de verificación y plazos). MEF hace seguimiento periódico al cumplimiento de los

compromisos. 2 herramientas (por ahora): Evaluaciones de Diseño y Ejecución de

Programas (EDEP) y Evaluaciones de Impacto (EI) Todas las evaluaciones son públicas.

18

Evaluación independiente: EDEP

Específico

Productos Eficiencia, eficacia y calidad

Actividades

Insumos

Final

Gestió

nRe

sulta

dos

Diseño

Metodología de Marco Lógico

Desempeño

19

Evaluación independiente: Contenidos EDEP Identificación del problema Criterios de focalización y selección de beneficiarios Lógica vertical (relaciones causa-efecto) Lógica horizontal (indicadores adecuados) Estructura organizacional Criterios de asignación de recursos (equidad), mecanismos de

transferencia de recursos y modalidad de pago Funciones de seguimiento Ejecución presupuestaria Eficiencia y eficacia de los productos y actividades Gastos administrativos Justificación de la continuidad

20

Evaluación independiente: Impacto

Intermedios

Productos

Se centra en la medición de los resultados enteramente atribuibles a los productos entregados, mediante la estimación de escenarios contra‐factuales.

Actividades

Insumos

Finales

Implem

entación

Resulta

dos

Diseño

21

Evaluación independiente: Avances 24 EDEP culminadas

14 matrices de compromisos formalizadas 8 matrices de compromisos en proceso de formalización 2 programas ya no existen.

18 EDEP en camino (2012) 14 iniciadas 4 por iniciar

4 Evaluaciones de Impacto 3 culminadas (PAN, Piloto Retén-Servicio-Franco, Trabaja Perú) 1 en proceso (acompañamiento pedagógico) Líneas de base para 4 EI (en elaboración, colaboración INEI)

Cumplimiento de compromisos a diciembre 2011: Número de compromisos: 73 % de cumplimiento total: 32% % de cumplimiento parcial: 49%

22

Evaluación independiente: EDEP 2012

23

Sector

1 Seguridad Ciudadana Interior

2 Nuevo Código Procesal Penal Justicia, Interior, PJ, MP

3 Sistema Penitenciario INPE

4 Programa Techo Propio MVCS

5 Agua y saneamiento rural MVCS

6 Atención de IRAs y EDAs; Salud

7 Atención de partos normales Salud

8 CRED y Municipios saludables Salud

9 Productividad de MYPES y cooperativas Producción

10 Sanidad agraria: animal, vegetal e inocuidad alimentaria Agricultura

11 Facilitación de las actividades aduaneras de comercio exterior MEF (SUNAT)

12 Conservación de áreas naturales Ambiente

13 Acompañamiento Pedagógico Educación

14 Formación inicial de docentes – Carrera Pública Magisterial Educación

15 PRONIED (Infraestructura educativa) Educación

16 Programa Una Laptop por Niño Educación

17 Sistema de determinación de plazas incrementales de personal de la EBR Educación

18 Acreditación de la Calidad Universitaria (CONEAU-SINEACE) Educación

Intervención Pública Evaluada

Evaluación independiente: Desafíos

Calidad de la información administrativa sectorial. Escasa cultura de evaluación en el sector público (como sistema de

aprendizaje e innovación). Percepción inicial evaluación = control de la legalidad. Participación del evaluado (preguntas de evaluación, feedback y

apropiación). Uso efectivo dentro del MEF y fuera del MEF (difusión, digestión). Oportunidad (procesos de contratación engorrosos) Eficiencia en la definición y eficacia en el cumplimiento de

compromisos. Nivel de influencia (creciente pero insuficiente). Oferta de evaluadores.

24

Instrumento 4: Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI)

• Transferencia condicionada de recursos financieros por el logro de metas semestrales (nace en 2009).

• Metas definidas por los ministerios (gobierno central)• Cada meta tiene un ponderador y se aplica a una

tipología de municipios.• Recursos adicionales al presupuesto.• Participan todos los municipios (1,838).• Los saldos por no cumplimiento se reparten entre los

que cumplieron 100% de metas.• ~US$ 415 millones en 2013 (6% ppto. municipios).

25

Objetivos del PI

• Incrementar la recaudación de tributos municipales (auto-sostenibilidad fiscal).

• Simplificar trámites (clima de negocios)

• Mejorar la provisión de servicios públicos;

26

Metas 2012 ↑Recaudación de impuesto predial. ↓Tiempo de otorgamiento de licencia de funcionamiento. ↑Recolección selectiva de residuos sólidos domiciliarios. Eliminación de tramites innecesarios para otorgamiento de

licencia de edificación. Identificación de zonas de riesgo de accidentes de tránsito. Estudio técnico de riesgo de desastres. Actualización de registro de beneficiarios de programas

sociales. Actualización de registro de nacimientos. Implementación de centro de promoción y vigilancia comunal

del cuidado integral de la madre y del niño.

27

Logros del PI en 2011 Recaudación predial:

La meta fue recaudar poco más de S/. 732 millones y se logró recaudar más de S/. 855 millones. Línea de base (2010) era de S/.658 millones.

Simplificación de trámites: Se logró que 645 municipalidades de 804 simplifiquen determinados

trámites municipales, entre ellos plazos para emisión de Licencias de Funcionamiento.

Reducción de la desnutrición crónica: Seguro Integral de Salud (SIS). La meta fue incrementar la afiliación al

SIS de niños menores de 5 años en poco más de 309 mil niños y se logró un incremento superior en 1 Millón de niños.

Identidad. La meta fue incrementar en más de 766 mil el registro de identidad (DNI) de niños menores de 5 años y se logró un incremento cercano a 1.5 millones de niños registrados.

Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). La meta fue incrementar el CRED oportuno en niños menores de un año en más de 130 mil casos y se logró casi 230 mil casos en todo el país.

28

Logros del PI en 2011 (2) Prevención de riesgos de desastres:

Al 2011, se logró 1156 estudios que tienen un mapa de peligro de riesgo de desastre y 181 estudios que identifican sectores críticos de desastres. Línea de base (2010) era 140 estudios.

Mejora de los servicios públicos: gestión de residuos sólidos: Implementación de programas de segregación en la fuente en 137

municipalidades con un impacto a 177, 578 viviendas sensibilizadas y capacitadas. Línea de base (2010) era 5 municipios.

29

Cumplimiento agregado de 77.5% del total de las metas

Incentivos representan una segunda generación de instrumentos dePpR (asignación directa vs. presupuesto informado).

Información de registros administrativos es clave: disponibilidad(nivel de desagregación) , confiabilidad, oportunidad.

Complejidad en determinación de metas específicas para cadadistrito:

Nivel de la meta (producto)Ambiciosas pero no imposibles.Impliquen un costo menor que el incentivo.Metas vs. “compromisos”

Requiere de ministerios comprometidos:Definición de metas por grupoDesarrollo de instructivos para guiar el cumplimientoAsistencia técnica (a escala)Verificación de cumplimiento de metas

Desafíos

30

PpR: Reflexiones finales

PpR es una reforma reciente, silenciosa PpR no es solo un ejercicio de programación

presupuestaria Aplica buenas prácticas internacionales Tiene enormes desafíos (no es la panacea) Progresividad es clave Requiere del trabajo articulado con otros

sistemas (para acelerar los resultados) Ha ganado muchos “intangibles” Muestra sostenibilidad

31