informe sobre la fiscalización del derecho de trámite

Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero

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Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006

Índice

PRESENTACIÓN

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1. ANTECEDENTES Y OPERACIÓN

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1.1. Adecuación a las disposiciones que rigen las operaciones aduaneras en México con motivo del Tratado de Libre Comercio (TLC).

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1.2. Naturaleza Jurídica del Derecho de Trámite Aduanero (DTA).

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1.3. Reformas de la Ley Aduanera.

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1.4. Constitución del primer Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7 (Integradora de Servicios, S.A. de C.V.).

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1.4.1. Licitación del servicio de procesamiento electrónico de datos.

16

1.4.2. Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7.

16

1.5. Creación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8).

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1.5.1. Integración del Fideicomiso Aduanas 1.

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1.5.2. Autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos.

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1.6. Constitución de la Empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA).

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1.6.1. Anomalías en la mecánica de trabajo de ISOSA.

21

1.6.2. Transferencia de personal, equipo e instalaciones SHCP a ISOSA.

21

1.6.3. Cronología y resumen de la operación de ISOSA.

22

1.7. Creación de los mecanismos para los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

29

1.7.1. SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V.

29

1.7.2. Contratación y constitución de 11 consorcios de comercio exterior.

29

1.8. Determinación de los porcentajes de distribución del DTA.

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Auditoría Superior de la Federación

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2. LA TRANSPARENCIA EN EL MANEJO DE RECURSOS DEL DTA

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2.1. Naturaleza de los recursos.

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2.1.1. Análisis y puntos de vista de la ASF.

36

2.1.2. Negativa del Servicio de Administración Tributaria y Nacional Financiera, S.N.C., a proporcionar información solicitada correspondiente a las Cuentas Públicas 2001 y 2002.

36

2.1.3. Procedimiento de pago del DTA por los importadores y exportadores a la SHCP.

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2.1.4. Porcentajes de distribución del DTA consignados en las reglas. 3.2.6. y 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.

40

2.1.5. Incumplimiento de la autoridad en el desglose del Impuesto al Valor Agregado.

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2.2. Gestión de negocios de la SHCP.

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3. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2004 PROMOVIDA POR LA SHCP CONTRA ACTOS DE LA ASF Y DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN

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3.1. Resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) sobre la controversia constitucional.

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3.2. Voto concurrente de minoría.

133

3.3. Posición de la Auditoría Superior de la Federación en relación con la resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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4. IMPACTO DE LA ACTUACIÓN DE LA ASF

141

4.1. Reformas de la legislación en materia de fideicomisos.

141

4.2. Transparencia y Rendición de Cuentas.

143

4.2.1. Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal

143

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4.2.2. Acuerdo que establece los lineamientos que deberán observar

las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación del manejo transparente de los recursos públicos federales otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.

146

4.3. Resarcimiento del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al Erario Federal.

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4.4. Proceso de liquidación de ISOSA.

151

4.5. De la fiscalización de la ASF.

152

5. CREACIÓN DEL NUEVO FIDEICOMISO PÚBLICO PARA ADMINISTRAR LA CONTRAPRESTACIÓN DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ADUANERA (FACLA)

154

5.1. Operación y Administración del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera agosto de 2004 a diciembre de 2006.

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6. RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF EN LA FISCALIZACIÓN DEL DTA

157

6.1. Cuenta Pública 1999.

158


173


191


246

6.5. Cuenta Pública 2004 (del 20 de mayo al 31 de diciembre).

264

6.5.1. Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.

264

6.5.2. Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).

279


290


290


310


6


338


338


373

7. RESULTADOS DE OTRAS REVISIONES REALIZADAS POR LA ASF AL SAT PARA EVALUAR SU EFICIENCIA RECAUDATORIA Y EL USO DE RECURSOS FINANCIEROS OBTENIDOS DE FUENTES DIFERENTES AL DTA

401

7.1. Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria en sus funciones de Determinación, Liquidación y Recaudación de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios (Cuenta Pública 2002).

402

7.2. Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria para la Determinación y Verificación de Contribuciones en Materia Aduanera (Cuenta Pública 2003).

435

7.3. Repercusiones en el control de bienes derivados de los sistemas instrumentados por la SHCP con ISSA e ISOSA.

468

7.3.1. Egresos presupuestales del capítulo 4000 Subsidios y Transferencias (Cuenta Pública 2002).

468

7.4. Financiamientos obtenidos del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para implementar sistemas tendientes a mejorar la recaudación en México.

469

8. VIOLACIONES DE LA NORMATIVA EN QUE HAN INCURRIDO LA SHCP Y EL SAT AL DISPONER DE RECURSOS DEL DTA Y ADMINISTRARLOS A TRAVÉS DE FIDEICOMISOS

472

9. VIOLACIONES DEL SECRETO FISCAL

483

10. INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL “ASUNTO DTA”

484

10.1. Pronunciamiento del OIC en el SAT y en NAFIN respecto de las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatorias formuladas, Cuenta Pública 2005.

487

11. CONCLUSIONES

488

GLOSARIO 513

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PRESENTACIÓN

El documento tiene como propósito concentrar y sintetizar la información derivada de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) al Derecho de Trámite Aduanero (DTA) con motivo de la fiscalización de las cuentas públicas 2001-2006, y la correspondiente a 1999 realizada por la entonces Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) de la Cámara de Diputados.

Se presenta la relación que se crea a partir de 1992 entre el Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7 y la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA); entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente núm. 954-8) y la Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA).

Se describen los antecedentes y mecanismos establecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para dar a conocer el porcentaje de recursos del DTA denominado “contraprestaciones” y el porcentaje de su remanente que se destina a la Tesorería de la Federación (TESOFE); recursos que se canalizan directamente a los fideicomisos a través de la recaudación de los Bancos; el efecto que se da con estos mecanismos; inicialmente la SHCP y posteriormente el Servicio de Administración Tributaria (SAT), los cuales ejercen estos recursos para destinarlos al pago de servicios, en contravención del secreto fiscal por el manejo de información reservada al gobierno federal, y la normatividad gubernamental en materia presupuestal y las Leyes de Ingresos de la Federación, del Servicio de Tesorería de la Federación y Federal de Derechos.

Se muestran los montos determinados mediante Pliegos de Observaciones formulados en cuatro de los siete años revisados por 9,985,949.3 miles de pesos y las medidas de seguimiento que la ASF llevó a cabo en relación con la problemática del DTA, de donde se derivan devoluciones al Gobierno Federal (TESOFE) por Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1, en mayo y diciembre de 2005 por 1,456,768.6 y 1,000,000.00 miles de pesos, respectivamente.

Se dan a conocer los resultados de otras auditorías realizadas al SAT por la ASF en 2002 y 2003, que se refieren a evaluaciones del desempeño, esquemas de endeudamiento con recursos provenientes del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) con la finalidad de financiar proyectos para mejorar los sistemas de recaudación y el control de los bienes muebles.

Como resultado de las limitaciones que tuvo la ASF para acceder y revisar las operaciones de los fideicomisos y de la empresa ISOSA, la H. Cámara de Diputados, con los informes del resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de las cuentas públicas 2001 y 2002 al SAT, emprendió las acciones conducentes para reformar la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en su artículo 2, fracción VI, y así dar facultades a la ASF en la revisión de fideicomisos. Esto propició que la SHCP y la


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Secretaría de la Función Pública (SFP) promovieran acciones para establecer un nuevo mecanismo a fin de transparentar el manejo y la rendición de cuentas de los recursos públicos federales que se aporten por cualquier concepto a fideicomisos constituidos.

En ese antecedente, el 20 de mayo de 2004, la SHCP instrumentó para el propósito del DTA la creación del fideicomiso de carácter público denominado "Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley aduanera" (FACLA) que sustituyó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

El fideicomiso tendrá una vigencia de 30 años y tiene como objeto recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros para cumplir con los fines del fideicomiso y con dicha disposición, conforme a los estatutos del contrato.

A partir de la constitución del FACLA y hasta 2006 se ha observado un conflicto de intereses en servidores públicos del SAT debido a que han destinado tiempo de sus actividades como funcionarios públicos a la administración del fideicomiso con carácter público pero que maneja recursos privados, sin estar facultados para ello.

Se analizan los procesos en que la SHCP y posteriormente el SAT señalan su actuación como una gestión de negocios. Su calidad de fideicomitente que deriva de que son la autoridad competente facultada para recibir el entero de las contraprestaciones administradas; se fijan las reglas para el pago de las mismas a cargo de los importadores y exportadores de la República Mexicana, lo cual es una función pública y no privada; se muestra lo expresado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) respecto de que no se cumple con el requisito de que se trate de asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención de un principio de solidaridad social para que se sustente la gestión de negocios. A lo anterior se debe agregar que los concesionarios no pueden ser considerados como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos recursos, pues esto sólo sucederá en el momento en que los reciban.

Con motivo del Pliego de Observaciones formulado por la ASF correspondiente a la Cuenta Pública 2002, el 20 de agosto de 2004, la SHCP promovió la demanda de controversia constitucional, la cual se registró bajo el número 84/2004 en contra de actos de la ASF y de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

La resolución del Tribunal Pleno de la SCJN, el 14 de agosto del 2006, declaró insubsistente e invalidó las acciones e irregularidades detectadas por la ASF en el manejo de la recaudación de los Derechos

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de Trámite Aduanero, con lo que ya recuperados por la ASF 2,456,768.6 miles de pesos se dejaron de recuperar 7,529,180.8 miles de pesos de los 9,985,949.4 miles de pesos observados.

Si bien con la creación del FACLA se avanzó parcialmente al tratar de transparentar el manejo de los recursos que se recaudan como contraprestaciones del DTA que a partir de su instrumentación se enteran a la TESOFE se siguieron presentando incongruencias, ya que los funcionarios públicos ya no argumentan la gestión de negocios, pero vienen operando recursos privados, definidos como tales por la SCJN, con lo cual se violan los reglamentos internos de la SHCP y del SAT y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, independientemente de los costos que le representa al Gobierno Federal su administración.

1. ANTECEDENTES Y OPERACIÓN

1.1 Adecuación a las disposiciones que rigen las operaciones aduaneras en México con motivo del Tratado de Libre Comercio (TLC).

Con el inicio del TLC, el proceso de globalización económica ha demandado la facilitación de las operaciones comerciales y se ha hecho necesario que las administraciones aduaneras se modernicen y presten un servicio acorde con las necesidades de la comunidad comercial. Un elemento clave para alcanzar estos objetivos ha sido la cooperación y asistencia entre las aduanas de diferentes países.

Los compromisos derivados del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en materia de aduanas dan origen a ciertas modificaciones en la legislación aduanera mexicana al ser uno de los requerimientos formales para las relaciones comerciales entre México y Estados Unidos, debido a que se consideró indispensable eliminar las barreras arancelarias, así como flexibilizar y sistematizar la operación de las aduanas en aras de una mayor operatividad.

Por ello se pactó la supresión gradual de aranceles y de otras barreras al libre cambio en la mayoría de los servicios y productos fabricados o vendidos en América del Norte, así como la eliminación de barreras a la inversión, por lo que en este aspecto el TLC establece.


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"Artículo 102

1. Los objetivos del presente Tratado, expresados en sus principios y reglas, principalmente los de trato nacional, trato de nación más favorecida y transparencia, son los siguientes:

a. Eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y de servicios entre los territorios de las Partes;

b. Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio;

c. Aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión en los territorios de las Partes;

"Artículo 103. Relación con otros tratados internacionales

1. Las Partes confirman los derechos y obligaciones existentes entre ellas conforme al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y otros acuerdos de los que sean parte.

2. En caso de incompatibilidad entre tales acuerdos y el presente Tratado, éste prevalecerá en la medida de la incompatibilidad, salvo que en el mismo se disponga otra cosa.

"Artículo 310. Derechos aduaneros

Ninguna de las Partes establecerá derechos aduaneros del tipo señalado en el Anexo 310.1 sobre bienes originarios.

Cada una de las Partes expresada en el Anexo 310.1 podrá mantener los derechos existentes de este tipo en concordancia con dicho anexo.

"Anexo 310.1 Derechos aduaneros existentes

México no incrementará sus derechos de trámite aduanero sobre bienes originarios y eliminará tales derechos sobre bienes originarios a más tardar el 30 de junio de 1999".

1.2 Naturaleza Jurídica del Derecho de Trámite Aduanero (DTA).

Los Derechos son las contribuciones establecidas por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos

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desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.1/

1.- La recaudación del DTA tiene como fin obtener recursos financieros para mejorar y modernizar la infraestructura de las aduanas en el país, y se refiere al pago por el trámite de importación o exportación de mercancías de comercio exterior establecido en la Ley Federal de Derechos por las operaciones que se efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero correspondiente, en los términos de la Ley Aduanera. La ley vigente en 1982, en su artículo 8º, consideraba autorizaciones a particulares para prestación de servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior.2/

Por tanto, los instrumentos para modernizar las aduanas en México ya existían desde antes del TLC; lo que se hizo por parte de la SHCP a partir de las reformas de 1992 fue instrumentar nuevos mecanismos por los cuales se canalizaron recursos directamente a fideicomisos sin ingresar a la TESOTE, en contra de lo que desde esa época se disponía en diversos ordenamientos, como las Leyes del Presupuesto de Egresos de la Federación, Federal de Derechos, del Servicio de Tesorería de la Federación, y de Ingresos de la Federación, así como el Código Fiscal de la Federación, donde se establecen disposiciones que obligan a que los ingresos que se recauden deben enterarse a la TESOFE y reflejarse, cualquiera que sea su naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, en los que se señalaba que el ejercicio y control de los recursos deben realizarse de conformidad con la normatividad gubernamental establecida.

La SHCP, conforme al artículo 16 de la Ley Aduanera (antes artículo 8-B), es la dependencia facultada para autorizar a los particulares a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para llevar a cabo tanto el despacho aduanero, como operaciones relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se originen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa, y la encargada de vigilar la calidad de los servicios prestados por las empresas autorizadas para la prestación de los servicios mencionados; facultades que a partir de 1997 se delegaron al SAT.

2.- La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006 en su artículo 13 establece: “cuando los ingresos por derechos, productos o aprovechamientos, se destinen a un fin específico y para el cumplimiento de dicho destino se hubiere creado un fideicomiso, la Tesorería de la Federación deberá formar parte del Comité de Vigilancia del mismo, para verificar que los ingresos referidos se

1 Código Fiscal de la Federación. 2 Actualmente se establece en los artículos 14 y 15 de la Ley Aduanera vigente.


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destinen al fin para el que fueron autorizados, sin perjuicio de la obligación de concentrar al final del ejercicio los recursos no devengados en la Tesorería de la Federación, como lo establece la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, en relación a que todos los fondos que se recauden por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, mismos que deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que establece el Reglamento de dicha Ley”. Esto tampoco se viene observando en la integración y operación del Comité de Vigilancia del Fideicomiso Público FACLA.

1.3 Reformas de la Ley Aduanera.

A partir del 1° de enero de 1992 se hicieron modificaciones a la Ley Aduanera y se adicionó el artículo 8-B (ahora artículo 16) en el que se estableció que la SHCP podrá autorizar a los particulares a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados que faciliten el reconocimiento aduanero de las mercancías, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; asimismo, se estableció que la propia secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios.

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CUADRO COMPARATIVO DE LAS REFORMAS AL ARTÍCULO 8º. DE LA LEY ADUANERA

Publicación en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1981 y

vigente a partir del 1 de enero de 1982

Publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 20 de diciembre de 1991 y vigente a partir del 1 de enero de

1992

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1995 y

vigente a partir del 1 de abril de 1996. (Se abroga la Ley Aduanera publicada en

el DOF del 30 de diciembre de 1981) Artículo 8º- Las maniobras de carga, descarga, transbordo, almacenamiento y conducción de mercancías, así como el embarque y el desembarque de pasajeros y la revisión de sus equipajes a su entrada al territorio nacional o salida del mismo, deberán efectuarse por lugar autorizado en día y hora hábil. El manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior compete a las aduanas, pero la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar a los particulares la prestación de estos servicios.

Articulo 8º- Las maniobras de carga, descarga, transbordo, almacenamiento y conducción de mercancías, así como el embarque y el desembarque de pasajeros y la revisión de sus equipajes a su entrada a territorio nacional o salida del mismo deberán efectuarse por lugar autorizado en día y hora hábil. No se podrán efectuar transbordos de una aeronave a otra de mercancías de origen extranjero, cuando no hayan sido despachadas. El manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior compete a las aduanas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar a los particulares a prestar estos servicios en los recintos fiscales. La propia dependencia, mediante reglas de carácter general, señalará las zonas que ocuparán los recintos fiscales, los que en ningún caso incluirán inmuebles que no colinden con la aduana. La autorización para que los particulares presten los servicios de manejo, almacenaje y custodia a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se otorgará hasta por veinte años. Este plazo podrá prorrogarse a solicitud del interesado, a partir del décimo octavo año. Tratándose de inmuebles de la Federación, dicha autorización se otorgará mediante licitación pública. Las cuotas por la prestación de estos servicios se fijarán por acuerdo entre las partes, cuando los mismos sean prestados por particulares.

Artículo reformado DOF 30-12-1996, 31-12-1998, 01-01-2002. Artículo 14. El manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior compete a las aduanas. Los recintos fiscales son aquellos lugares en donde las autoridades aduaneras realizan indistintamente las funciones de manejo, almacenaje, custodia, carga y descarga de las mercancías de comercio exterior, fiscalización, así como el despacho aduanero de las mismas. El Servicio de Administración Tributaria podrá otorgar concesión para que los particulares presten los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías, en inmuebles ubicados dentro de los recintos fiscales, en cuyo caso se denominarán recintos fiscalizados. La concesión se otorgará mediante licitación conforme a lo establecido en el Reglamento e incluirá el uso, goce o aprovechamiento del inmueble donde se prestarán los servicios. Para obtener la concesión a que se refiere el párrafo anterior, se deberá acreditar ser persona moral constituida de conformidad con las leyes mexicanas, su solvencia moral y económica, su capacidad técnica, administrativa y financiera, así como la de sus accionistas, contar con experiencia en la prestación de los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías y estar al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, para lo cual deberán anexar a su solicitud el programa de inversión y demás documentos que establezca el Reglamento, para acreditar que el solicitante cumple con las condiciones requeridas. Las concesiones se podrán otorgar hasta por un plazo de veinte años, el cual podrá prorrogarse a solicitud del interesado hasta por un plazo igual, siempre que la solicitud se presente durante los últimos tres años de la concesión y se sigan cumpliendo los requisitos previstos para su otorgamiento y con las obligaciones derivadas de la misma.


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1992



el DOF del 30 de diciembre de 1981)

Al término de la concesión o de su prórroga, las obras, instalaciones y adaptaciones efectuadas dentro del recinto fiscal, así como el equipo destinado a la prestación de los servicios de que se trate, pasarán en el estado en que se encuentren a ser propiedad del Gobierno Federal, sin el pago de contraprestación alguna para el concesionario. Párrafo reformado DOF 30-12-2002.

Artículo 8º.-B.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia Secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere este artículo deberán cumplir con los siguientes requisitos:

Artículo 16.- La Secretaría podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia Secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere este artículo deberán cumplir con los siguientes requisitos:

I.- Tener cinco años de experiencia, prestando los servicios que se vayan a autorizar.

I.- Tener cinco años de experiencia, prestando los servicios que se vayan a autorizar.

II.- Tener un capital social pagado de por lo menos 300 millones de pesos;

II.- Tener un capital social pagado de por lo menos $1,373,988.00. (Cantidad que se actualiza anualmente en el DOF).

III.- Cumplir con las reglas de procedimiento que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca en la convocatoria que para estos efectos publique en el Diario Oficial de la Federación.

III.- Cumplir con los requisitos de procedimiento que la Secretaría establezca en la convocatoria que para estos efectos publique en el Diario Oficial de la Federación.

La propia Secretaría podrá autorizar a los particulares a prestar otros servicios que faciliten el reconocimiento aduanero de las mercancías.

La propia Secretaría podrá autorizar a los particulares a prestar otros servicios que faciliten el reconocimiento aduanero de las mercancías.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, sin que en caso alguno puedan ser superiores a los mismos, incluyendo el impuesto al valor agregado trasladado.

La Secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluyendo el Impuesto al Valor Agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se refiere este párrafo en ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones, ni a devolución.

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1992



el DOF del 30 de diciembre de 1981) Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará mediante reglas de carácter general el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación.

Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La Secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación.

En 1999, el Subsecretario de Ingresos buscó transparentar la operación del Fideicomiso Aduanas 1 y presentó una propuesta de extinción de éste ante la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, para sustituirlo por uno público, por lo que el 14 de octubre de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se adicionaron los artículos del 10-A al 10-J al Reglamento de la Ley Aduanera.

En el artículo 10-I se establecía que se constituiría un fideicomiso público en la institución de crédito que se determinase mediante licitación y que no tendría el carácter de entidad de la administración pública paraestatal, al que se afectarían la totalidad de los activos, programas informáticos o de cómputo que se adquirieran o se utilizaran en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. Ningún banco aceptó operar como lo propuso el SAT y por tanto la licitación se declaró desierta. En el fideicomiso mencionado la SHCP, a través del SAT, tendría el carácter de fideicomitente y fideicomisario


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1.4 Constitución del primer Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7 (Integradora de Servicios, S.A. de C.V.).

1.4.1 Licitación del servicio de procesamiento electrónico de datos.

El 4 de marzo de 1992 la SHCP publicó en el DOF la convocatoria mediante la cual invitó a empresas privadas a participar en la licitación pública núm. SI-01/92 para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, en la que participaron: Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de C.V. (SITSA); Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.; Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.

El 24 de julio de ese año se emitió el fallo en favor de la empresa ISSA, aun cuando no cumplió con los requisitos previstos en las bases de licitación, ni con los establecidos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16), ya que carecía de los cinco años de experiencia requeridos prestando servicios de procesamiento electrónico de datos, pues se constituyó el 30 de julio de 1992, según consta en la escritura pública núm. 10924 y en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio, aunque formaba parte del grupo empresarial Gervassi Clark, S.A. de C.V., y SHL Systemhouse, Inc. La empresa firmó el contrato de prestación de servicios por un periodo de 10 años con lo que se comprobó que se le permitió participar en la licitación de los servicios sin acatar los lineamientos establecidos en las bases.

1.4.2 Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7

El 4 de septiembre de 1992, se constituyó en NAFIN el fideicomiso denominado SHCP-ISSA, para atender la obligación contraída por la empresa de afectar la totalidad de las acciones representativas de una de sus filiales, en un fideicomiso de garantía, administración e inversión. El Comité Técnico fue integrado por el Subsecretario de Ingresos en su calidad de representante de la SHCP, un representante de ISSA, uno de NAFIN y el Director del fideicomiso.

Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con ISSA, debido a que ésta no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones establecidas en el contrato. En esa misma fecha, el Subsecretario de Ingresos de la SHCP instruyó la transferencia al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 de la totalidad de los fondos líquidos, por N$ 200,488,368.93, que se encontraban en el patrimonio del Fideicomiso SHCP-ISSA núm. 1055-7, los cuales, en opinión de la ASF, debieron ingresar a la TESOFE y posteriormente, en su caso, aportarlos, pero nunca fueron enterados. A partir de esta fecha, los recursos del DTA comenzaron a enviarse al fideicomiso sin pasar por la TESOFE.

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1.5 Creación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8).

Con el fin de garantizar la continuidad de las actividades de ISSA y sus filiales, el 28 de mayo de 1993 se constituyó el Fideicomiso núm. 1078-5 (posteriormente 954-8) mediante un contrato celebrado entre la SHCP y NAFIN para canalizar los recursos del DTA captados por la recaudación del sistema bancario mexicano de la porción destinada a los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, previstos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16).

En dicho contrato la SHCP fungió como fideicomisario y también como fideicomitente y según lo afirmó mediante el oficio 327-SAT-II-7-0324, del 22 de enero del 2004, lo hizo en calidad de gestor de negocios en los términos del artículo 1896 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal. NAFIN actuó con carácter de fiduciaria.

Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP, y sin tener facultades legales para actuar como gestor de negocios, toda vez que el Reglamento Interior de la SHCP vigente en 1993 no lo facultaba para ello, se constituyó el fideicomiso con recursos que indebidamente se incorporaron al patrimonio del Fideicomiso Aduanas núm. 1078-5, ya que se derivaban de recursos del Fideicomiso SHCP-ISSA provenientes de la cancelación del contrato de la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., por lo que estos recursos eran propiedad del Gobierno Federal en su calidad de fideicomisario y se destinaron al fin descrito y no se enteraron a la TESOFE.

El fideicomiso contó con un comité técnico integrado por un número impar de miembros designados por la SHCP a través del Subsecretario de Ingresos.

El 19 de octubre de 1994 la SHCP intentó que los recursos se canalizaran directamente a la TESOFE, y se celebró un convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, y se reformó la cláusula tercera, donde se estipuló que, en lo sucesivo, el fideicomiso tendría como fin que la fiduciaria recibiera directamente de la TESOFE las cantidades que le serían entregadas por la recaudación del DTA de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la SHCP autorizare, actividad que la entidad fiscalizada no llevó a cabo.

El 1º. de julio de 1997 surge el SAT como un órgano desconcentrado de la SHCP con carácter de autoridad fiscal con atribuciones y facultades vinculadas con la determinación y recaudación de las contribuciones federales y otros conceptos, destinados a cubrir los gastos previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para lo cual goza de autonomía técnica para dictar sus resoluciones.


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A partir de esa fecha el SAT asume la coordinación de las operaciones del procesamiento electrónico de datos y de los servicios de apoyo y de control del despacho aduanero que estaban a cargo de la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP, por lo que se modificó el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, el cual se transformó en el número 954-8, donde la SHCP funge como fideicomitente a través del SAT.

El 2 de junio de 1998 se celebró un segundo convenio modificatorio, cuyo fin fue promover cambios en diversas cláusulas del contrato referido, entre las que destacan las siguientes:

En la cláusula III “Fines”, se precisa que el fideicomiso tiene como fin administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

Se estipula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de dicha cláusula.

Lo anterior significa que a partir del 2 de junio de 1998, la totalidad del DTA debió concentrarse en la TESOFE, la cual debió transferir al fideicomiso los recursos correspondientes.

No obstante la celebración de este convenio, el SAT no aplicó las modificaciones referidas y se continuaron infringiendo disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su reglamento.

1.5.1 Integración del Fideicomiso Aduanas 1

(Núm. 1078-5 posteriormente 954-8)

Fideicomitente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(A partir del 2 de junio de 1998 por conducto del SAT)

Fiduciaria: Nacional Financiera, S.N.C.

Fideicomisaria: La SHCP por conducto de la Subsecretaría de Ingresos (A partir del 2 de junio de 1998 por conducto del SAT)

1.5.2 Autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos.

El 28 de mayo de 1993, el Director del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 solicitó a la SHCP autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, previstos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera, y el 29 de mayo de ese mismo año, la Administración General Jurídica de

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Ingresos del SAT, mediante el oficio núm. 325-A-IX-2541-717/087, concedió indebidamente la autorización, ya que el artículo referido únicamente indica que podrá autorizar a particulares y no a fideicomisos.

Conviene mencionar que se constituyó un Fideicomiso Privado, de Inversión y Administración, conformado por las 12 empresas que entonces prestaron los servicios del 2° reconocimiento aduanero. Este fideicomiso recibió recursos provenientes de las aportaciones que dichas empresas cobraron de sus servicios al Fideicomiso Aduanas 1.

1.6 Constitución de la Empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA).

Por instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó ex profeso a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), para que prestara los servicios de procesamiento electrónico de datos y los servicios de captura de datos, digitalización, equipamiento, comunicaciones y mantenimiento de equipo de cómputo, entre otros, establecidos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera.

ISOSA se constituyó el 15 de junio de 1993, con un capital social fijo de N$ 1,000,000.00 M.N. y representada por NAFIN, que poseyó 999,999 acciones, y la empresa Integradora de Activos, S.A. de C.V., propietaria de una acción según la escritura constitutiva núm. 64802.

De acuerdo con su composición accionaria, la ASF considera a ISOSA como una empresa de participación estatal mayoritaria ya que NAFIN, entidad paraestatal, posee el 99.99% de las acciones de la sociedad, por lo que su intervención es de tal magnitud que puede obtener la mayoría de los votos en las decisiones de la Asamblea General de Accionistas, y tiene control absoluto sobre la administración de la misma; además, porque recibe sus recursos del Fideicomiso Aduanas 1 por los servicios del procesamiento electrónico de datos prestados que se derivan del Derecho de Trámite Aduanero.

En consecuencia, ISOSA se encuadra en la descripción de empresa de participación estatal mayoritaria prevista en el artículo 46, fracción II, inciso a, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


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Dentro de su objeto social, ISOSA considera los objetivos siguientes:

Promover, invertir, constituir, organizar, explotar, asociarse y tomar participación en el capital y patrimonio de todo género de sociedades mercantiles, civiles, asociaciones o empresas industriales, comerciales, de servicio o cualquier otra índole, tanto nacional como extranjera, así como participar en su administración o liquidación.

Prestar y recibir todo tipo de servicios de mantenimiento y soporte para sistemas y equipos de cómputo, equipo y sistemas de telecomunicaciones, prestar servicios de captura y, en general, cualquier clase de equipos y bienes relacionados con los objetos de la sociedad, podrá, directa o indirectamente, proporcionar o recibir servicios de asistencia técnica, ya sea de naturaleza informática, de telecomunicaciones, administrativa, de supervisión, de investigación y desarrollo.

Desarrollar las actividades y servicios descritos a fin de administrar y operar eficientemente los sistemas que sean encomendados por la SHCP para el procesamiento electrónico de datos relativos a la administración tributaria y aduanera a cargo de la Subsecretaría de Ingresos, incluyendo todo tipo de contribuciones federales y los correspondientes gravámenes al comercio exterior aplicables al despacho aduanero a que se refiere el artículo 8º-B de la Ley Aduanera, y cualesquiera otros especificados en el contrato de prestación de servicios que celebre con la SHCP.

A partir del 15 de junio de 1993, ISOSA prestó los servicios de procesamiento electrónico de datos, no obstante no tener contrato firmado con la SHCP ni con el SAT.

Las empresas que prestaron servicios a ISOSA son:

A) Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA)

ISOSA firmó el 1o. de enero de 1995 un contrato de prestación de servicios con la empresa Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido, donde se estableció que ésta deberá proporcionar a la primera los recursos humanos altamente calificados, observando programas, instrucciones y calendarios de trabajo para el procesamiento electrónico de datos, por el que se paga una contraprestación.

B) Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA).

IASA se obliga a dar en arrendamiento a ISOSA los bienes que ampara en el contrato, al que se adicionarán los equipos que subsecuentemente IASA adquiera de acuerdo con las necesidades de

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ISOSA, observando los requerimientos técnicos, programas, instrucciones y calendarios de trabajo acordados. Los bienes serán utilizados por ISOSA exclusivamente en los servicios de:

Desarrollar los sistemas necesarios para las funciones aduaneras y administración tributaria.

Adquirir y mantener en óptimas condiciones de operación los equipos de cómputo, periférico y cualesquiera equipos auxiliares.

El contrato surtió efectos por un año a partir del 1o. de enero de 1998.

El Código Fiscal de la Federación establece en el artículo 69 que la autoridad tiene la obligación de guardar reserva respecto de las declaraciones de impuestos de los contribuyentes, así como de los datos que contengan. Por ello la SHCP, aun cuando debía aplicar restricciones a la información que es propiedad de terceros, diluye la responsabilidad de mantener la reserva de la información y viola el secreto fiscal al autorizar a empresas privadas para que proporcionen el servicio de procesamiento electrónico de datos, el cual incluye el desarrollo de software, la instrumentación del hardware, los sistemas de comunicación, los procesos de la información y su almacenamiento, principalmente.

1.6.1 Anomalías en la mecánica de trabajo de ISOSA.

ISOSA recibe el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos del Fideicomiso Aduanas 1 1078-5 o 954-8 sin que exista una obligación contractual. Las facturas que amparan los servicios prestados por ISOSA contemplan las siguientes irregularidades:

a) Se expiden con un nombre genérico de Importadores y Exportadores de la República Mexicana.

b) No señalan domicilio fiscal ni registro federal de contribuyentes.

c) Muestran conceptos globales.

d) La Administración General de Tecnología de la Información (AGTI), actualmente AGCTI, del SAT autoriza los pagos a ISOSA sin tener una clara definición contractual de los servicios que va a recibir, por los siguientes conceptos: recursos humanos, gastos generales y proyectos.

1.6.2 Transferencia de personal, equipo e instalaciones de la SHCP a ISOSA.

Inicialmente la SHCP, a través de la Subsecretaría de Ingresos, y el SAT, a partir de su creación en 1997, son los que deben supervisar el correcto desempeño de las empresas autorizadas para la


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prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, así como el debido manejo de los recursos afectos al servicio autorizado y están facultados para requerir a las empresas autorizadas la presentación de información, documentación, registros y materiales y efectuar visitas a los lugares en los que se preste el servicio, las oficinas e instalaciones de las empresas autorizadas y para conocer y evaluar la prestación de dichos servicios.

La SHCP, sin estar facultada para ello, transfirió a ISOSA el personal de sistemas que trabajaba en la SHCP y le proporcionó las instalaciones que anteriormente ocupaba el Registro Federal de Automóviles en la Ciudad de México, así como los recursos materiales inherentes.

ISOSA prestó sus servicios de manera exclusiva al SAT y dentro de sus propias instalaciones, por lo que su personal administrativo y operativo se encontraba laborando en las instalaciones de ese órgano desconcentrado sin pagar renta por el uso de las oficinas, ni otros servicios que recibía.

1.6.3 Cronología y resumen de la operación de ISOSA.

1993. Se otorga la autorización al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 para prestar los servicios establecidos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera. Se crea ISOSA y surgen conflictos entre esta empresa y el personal de la SHCP, relacionados con las responsabilidades en el desarrollo de los sistemas de fiscalización y esquemas de programación. Con ello, la SHCP y posteriormente el SAT, a partir de su creación en julio de 1997, vienen violando el secreto fiscal al autorizar a empresas privadas para que proporcionen el servicio de procesamiento electrónico de datos, el cual incluye: el desarrollo de software, la instrumentación del hardware, y los sistemas de comunicación, los procesos de la información y su almacenamiento, principalmente, ya que pusieron a disposición de estos particulares información restringida por el Código Fiscal de la Federación (artículo 69), ya que estas empresas y todas las personas involucradas controlan las operaciones que realiza la SHCP y ese órgano desconcentrado en materia de recaudación (ISR, IVA, IEPS, derechos, entre otros), operaciones de servicios aduanales y otras relativas al cumplimiento de disposiciones fiscales que ponen en riesgo el manejo de información estratégica de los habitantes del país, al quedar el secreto fiscal en manos de empresas privadas mexicanas y algunas extranjeras.

1994. El 28 de marzo se emitió la regla 3.2.6. de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior (RGMCE) donde se establecieron los porcentajes para el pago por la contraprestación del servicio electrónico de datos y del IVA, así como las cantidades para el pago por la prestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento.

1995. El 1o. de enero ISOSA firmó un contrato de prestación de servicios con la empresa Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido en el cual se estipula que esta

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última deberá proporcionar a la primera los recursos humanos para el procesamiento electrónico de datos por el que se paga una contraprestación.

1996. ISOSA tiende a disminuir sus operaciones.

1997. Se crea el SAT y se le asignan las funciones que venía desarrollando la SHCP en lo referente a la administración del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 actualmente 954-8 y la vigilancia de las 12 empresas contratadas.

1998. El 1o. de enero ISOSA e Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA), celebraron un contrato de arrendamiento de equipo renovable cada año en el cual se estipuló que esta última estaba obligada a dar en arrendamiento los bienes a ISOSA, a cambio del pago de una contraprestación por el uso de los bienes arrendados. Conviene señalar que el equipo que renta ISOSA a IASA se encuentra instalado en las oficinas de la SHCP y del SAT.

1999. Se pretende transparentar la operación del Fideicomiso Aduanas 1, y se presenta una propuesta de extinción de éste ante la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, por lo que se adicionaron los artículos del 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera, el cual quedó como sigue:

Artículo 10-A. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley, se estará a lo siguiente:

I.- El Servicio de Administración Tributaria autorizará a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, mediante licitación, de conformidad con lo dispuesto en este Reglamento, y

II.- El Servicio de Administración Tributaria se encargará de vigilar la calidad de los servicios prestados por las empresas autorizadas para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para lo cual tomará las medidas que sean necesarias, incluyendo la licitación para determinar las instituciones del sistema financiero que se encargarán del manejo de las cuentas y contratos que se requieran para asegurar la administración transparente de los recursos.

Artículo 10-B. Para efectos del artículo 10-A, fracción I, del presente Reglamento, las convocatorias para la licitación de la autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, se deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación y en un diario de circulación nacional y deberán contener la siguiente información":


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I.- La autoridad convocante;

II.- El objeto de la convocatoria;

III.- La descripción general de los servicios objeto de la licitación, y

IV.- Los demás requisitos que se consideren convenientes.

Las bases y especificaciones de la licitación para el otorgamiento de la autorización, se pondrán a disposición de los interesados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 10-C. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere el artículo 10-A, fracción I, de este Reglamento, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

I.- Ser persona moral constituida de conformidad con las leyes mexicanas; acreditar que su actividad principal es en el ramo de servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados;

II.- Acreditar que cuenta con el capital social pagado a que se refiere el artículo 16, fracción II de la Ley;

III.- Acreditar cinco años de experiencia en la prestación de servicios similares a los que se señalen en las bases y especificaciones de la licitación, mediante referencias en México o en cualquier otro país, así como por medio de asociaciones tecnológicas con empresas radicadas en México o en cualquier otra parte del mundo;

IV.- Acreditar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales durante los últimos cinco ejercicios, y

V.- Los demás que se señalen en la convocatoria, en las bases y especificaciones de la licitación.

Artículo 10-D. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 10-A, fracción I de este Reglamento, procederá el otorgamiento de la autorización a favor de la persona que haya reunido las condiciones legales, técnicas y económicas requeridas en la convocatoria y que garantice satisfactoriamente, a opinión de la autoridad convocante, el cumplimiento de las obligaciones respectivas.

La autorización tendrá una duración de 5 años y podrá renovarse a solicitud del interesado, antes del vencimiento del plazo, siempre que se cumpla con los requisitos necesarios para el otorgamiento de la

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autorización y no se haya incumplido con las obligaciones derivadas de la misma ni se haya incurrido en causas de cancelación de la autorización.

Artículo 10-E. La autorización para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados a que se refiere el artículo 10-A, fracción I de este Reglamento, deberá contener lo siguiente:

I.- Nombre, domicilio y clave del Registro Federal de Contribuyentes del particular autorizado;

II.- La determinación de la forma y condiciones en que se prestarán los servicios autorizados, incluyendo el plazo de inicio de los mismos y la obligación de mantener la confidencialidad absoluta de toda la información y documentación, así como de los métodos y sistemas utilizados;

III.- Las contraprestaciones económicas correspondientes a los servicios, la forma y momento de pago y las bases para su actualización;

IV.- La forma, importe y bases de actualización de la garantía requerida para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la autorización;

V.- El plazo de vigencia de la autorización;

VI.- La prohibición de ceder, hipotecar, enajenar, transferir o gravar de cualquier manera, parcial o totalmente, los derechos derivados de la autorización o los bienes afectos a la prestación de los servicios objeto de la autorización, sin que medie autorización expresa para tales efectos, de la autoridad competente;

VII.- Las sanciones por incumplimiento de las obligaciones;

VIII.- Las causas de cancelación de la autorización, y

IX.- Cualquier otra que la autoridad convocante estime conveniente.

Artículo 10-F. Las personas que obtengan la autorización para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, deberán cumplir con lo siguiente:

I.- Prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados objeto de la autorización, conforme a lo señalado en la autorización respectiva, de manera continua e ininterrumpida y con la calidad requerida, por el tiempo que dure la autorización;


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II.- Proporcionar a la autoridad competente, cuando así se le requiera, toda la información, documentación, registros y materiales requeridos, y permitirle el acceso a sus oficinas e instalaciones para conocer y evaluar la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. Las obligaciones a que se refieren esta fracción y el artículo 10-G de este Reglamento se harán extensivas a las personas que por virtud de un contrato con el prestador del servicio se vinculen de manera directa o indirecta con la prestación del mismo, lo cual deberá pactarse en el contrato respectivo;

III.- Otorgar garantía a favor de la Secretaría, para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones, en los términos de la autorización respectiva, y

IV.- Cumplir con las demás obligaciones previstas en la ley, este reglamento, la autorización respectiva y demás disposiciones aplicables.

Artículo 10-G. El Servicio de Administración Tributaria supervisará el correcto desempeño de las empresas autorizadas para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, y el debido manejo de los recursos afectos al servicio autorizado y estará facultado para requerir a las empresas autorizadas la presentación de información, documentación, registros y materiales y efectuar visitas a los lugares en los que se preste el servicio, las oficinas e instalaciones de las empresas autorizadas y para conocer y evaluar la prestación de dichos servicios

Artículo 10-H. Los recursos que se obtengan por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, a que se refiere el párrafo tercero del artículo 16 de la Ley, se depositarán en una cuenta que se abrirá ante la institución del sistema financiero que se determine mediante licitación, para destinarse al pago de la contraprestación al prestador del servicio y a la adquisición de los activos que se utilizarán para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados.

El Servicio de Administración Tributaria no será titular de la cuenta a que se refiere el párrafo anterior, pero actuará sobre la misma en los términos y condiciones del contrato de la cuenta antes mencionada.

El Servicio de Administración Tributaria autorizará los pagos por la prestación del servicio y establecerá las condiciones necesarias para asegurar la correcta administración y aplicación de los recursos.

Artículo 10-I. Se constituirá un fideicomiso público, que no tendrá el carácter de entidad de la administración pública paraestatal, en la institución de crédito que se determine mediante licitación, al

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que se afectarán la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o que se utilicen en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. En el fideicomiso mencionado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del Servicio de Administración Tributaria, tendrá el carácter de fideicomitente y fideicomisario.

Cuando por cualquiera de las causas legales se dé por terminada la autorización a la que se refiere el artículo 10-A, fracción I, los activos y programas informáticos o de cómputo que se encuentren afectados al fideicomiso señalado en el párrafo anterior, continuarán afectos al mismo.

Artículo 10-J. Procederá la cancelación de la autorización, por las siguientes causas:

I.- Dejar de prestar los servicios objeto de la autorización de manera injustificada;

II.- Incumplir con alguna de las condiciones u obligaciones señaladas en la Ley, en este Reglamento, en la autorización respectiva o en las demás disposiciones aplicables;

III.- Ceder, hipotecar, enajenar, transferir o gravar de cualquier manera, parcial o totalmente, los derechos derivados de la autorización o los bienes afectos a la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, sin autorización de la autoridad competente.

IV.- Dejar de cumplir los requisitos para el otorgamiento de la autorización, y

V.- Las previstas en el artículo 144-A de la Ley y en la autorización respectiva.

Cuando proceda la cancelación de la autorización, el Servicio de Administración Tributaria determinará lo relativo a la suspensión de operaciones por parte de las empresas autorizadas y tomará las medidas necesarias para asegurar la continuidad de las operaciones objeto de la autorización, en tanto se inician los trámites para la licitación para otorgar una nueva autorización. Asimismo, tomará las medidas necesarias para la aplicación de las sanciones previstas en la autorización respectiva y las que resulten aplicables conforme a la ley.

Durante los meses de agosto a octubre de 1999 se llevó a cabo la incorporación de las funciones de desarrollo de sistemas, seguridad y explotación de la información y se transfirieron 440 plazas al SAT.

El Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 acordó la reducción paulatina de las funciones de ISOSA.


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Se inicia un primer intento de liquidación de ISOSA. El 31 de diciembre de 1999, por instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso la Asamblea de Accionistas de ISOSA, se acordó su disolución; no obstante, no se llevó a cabo.

2000. No se finiquita la operación de ISOSA; por el contrario, se reactiva.

La CMH (actualmente ASF) revisa la Cuenta Pública de 1999 y detecta irregularidades en la operación del fideicomiso, entre las que destacan las siguientes:

El SAT no constituyó el Fideicomiso Público conforme a lo establecido en el Artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera en 1999.

No se enteraron 948.5 millones de pesos por ingresos del DTA a la TESOFE.

Los porcentajes de distribución del DTA se incrementaron para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos al pasar del 50% al 74%.

2002. Para la revisión de la Cuenta Pública 2001, se solicita a la Administración General de Tecnología de Información (AGTI) del SAT, que es la encargada de autorizar los pagos a ISOSA y supervisar los servicios prestados por esa empresa, que informe sobre lo siguiente:

Acciones de supervisión del AGTI de los servicios que prestaba ISOSA.

Importe que se ingresó en el Fideicomiso núm. 954-8 proveniente del DTA durante el ejercicio 2001.

Importe que se le pagó a ISOSA en el 2001.

Rendimientos del Fideicomiso núm. 954-8 generados en el 2001.

Copia de los estados de cuenta de enero a diciembre del 2001 del propio fideicomiso.

Relación de los pagos que el Fideicomiso núm. 954-8 cubrió a ISOSA.

No se obtuvo respuesta por parte de la dependencia a pesar de las múltiples solicitudes de información requeridas por la ASF.

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1.7 Creación de los mecanismos para los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

El 31 de agosto de 1992 la SHCP emitió la convocatoria para la licitación pública núm. SI-SR-01/92 para la contratación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

1.7.1 SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V.

El 20 de enero de 1993 la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., firmó el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero a la importación y exportación, planeación, diseño y construcción de obras de flujo vehicular, entre otros, a 46 aduanas del país.

1.7.2 Contratación y constitución de 11 consorcios de comercio exterior.

El 20 de enero de 1993 la SHCP firmó el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero con los 11 consorcios siguientes: Consorcios de Comercio Exterior de Ciudad Juárez; del Aeropuerto de México; de Guadalajara; del Interior de México; de Matamoros; de Mexicali; de Nogales; de Nuevo Laredo; de Piedras Negras; de Reynosa y de Veracruz; todos constituidos como S.A. de C.V.

Se conoció que los Consorcios de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.; de Nogales, S.A. de C.V., y del Interior de México, S.A. de C.V., se crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que la fecha de celebración del contrato es el 20 de enero de 1993, y se constituyeron legalmente el 26 y 29 de enero y 9 de febrero de 1993, respectivamente.

En los contratos se estipuló la prestación de 19 servicios dentro de los cuales destacan los siguientes:

a) Realizar el dictamen del segundo reconocimiento aduanero de las mercancías de importación y exportación.

b) Colocar, operar y dar mantenimiento de circuito cerrado de video y audio.

c) Colocar un sistema de cómputo compatible con el que opere la SHCP.

d) Operar el sistema de rayos "X" que le proporcione la Secretaría.

e) Realizar la ingeniería de la instalación y de la administración de la red de telecomunicaciones.


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f) Realizar el entrenamiento y capacitación integral del personal de la aduana y de la empresa.

g) Prestar asesoría y consultoría durante la vigencia del presente contrato sobre la administración técnica y la implantación de los servicios contratados.

h) Contar con el equipo de laboratorio necesario para elaborar muestras químicas y con personal técnico que opere dichos laboratorios.

Los contratos se modificaron mediante cuatro adendas de fechas 20 de mayo de 1993, 14 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de enero de 2000, por lo que los servicios prestados disminuyeron de 19, a 12; sin embargo, los pagos que se realizaron a las empresas prestadoras de los servicios a través del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 fueron por los mismos montos que se estipularon en los contratos, a pesar de su reducción.

1.8 Determinación de los porcentajes de distribución del DTA.

Para la determinación de los porcentajes de distribución del DTA no se conocen las bases de cálculo que utilizan la SHCP y el SAT, información que fue requerida varias veces durante las revisiones efectuadas por la ASF y que no le fue proporcionada.

Como se puede apreciar en el cuadro que se presenta a continuación, para el procesamiento electrónico de datos, en 1993 se empezó con el 50.00% y para agosto de 2004 fue del 53.04%; para el despacho aduanero en 1993 fue del 12.28% y se terminó en agosto de 2004 con el 33.91%.

Los porcentajes de recursos que se han depositado en la TESOFE variaron del 50% en el periodo 1992-1993, y alcanzaron el 87.72% en 1998. A partir de 2001, se revierte la tendencia en la asignación del porcentaje para la TESOFE, y termina en agosto de 2004, con el 13.05%.

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PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO DURANTE LA VIGENCIA DEL FIDEICOMISO

ADUANAS 1

Periodo Procesamiento electrónico de datos

Despacho aduanero (segundo

reconocimiento)

Subtotal TESOFE

07/92 AL 05/93 50.00 0.00 50.00 50.00

06/93 AL 03/97 50.00 12.28 62.28 37.72

01/04/98 AL 07/12/98 50.00 12.28 62.28 37.72

08/12/98 AL 30/09/99 a/ 12.28 12.28 87.72

01/10/99 AL 21/11/01 74.00 12.28 86.28 13.72

22/11/01 AL 29/03/02 53.04 12.28 65.32 34.68

30/03/02 AL 22/04/02 85.00 12.28 97.28 2.72

23/04/02 AL 31/05/02 53.04 12.28 65.32 34.68

01/06/02 AL 30/11/02 53.04 12.28 65.32 34.68

01/12/02 AL 31/12/02 53.04 33.91 86.95 13.05

01/01/03 AL 31/12/03 53.04 33.91 86.95 13.05

01/01/04 AL 20/08/04 53.04 33.91 86.95 13.05

a/ En junio de 1999 se presentó ante la Junta de Gobierno del SAT la propuesta de liquidación del Fideicomiso Aduanas 1 núm.

954-8, y que el SAT asumiera las funciones de ISOSA, por lo que durante el periodo del 8 de diciembre de 1998 al 30 de

septiembre de 1999 no se asignó partida a este concepto y se estuvieron utilizando recursos del saldo que tenía en sus

cuentas bancarias, del orden de 1,500,000.0 miles de pesos.

Del 8 de diciembre de 1998 al 30 de septiembre de 1999 no se entregaron recursos al fideicomiso por los servicios del procesamiento electrónico de datos, toda vez que la miscelánea de comercio exterior no fijó porcentaje de distribución; en este ejercicio se inicia el proceso de liquidación de ISOSA; sin embargo, el fideicomiso privado Aduanas 1 núm. 954-8 pagó a ISOSA 1,572,247.5 miles de pesos.

Con la creación del FACLA se determinó que el 100% de los recursos recaudados por el DTA se depositarían en la TESOFE, y de ese porcentaje el 92% se transferiría al fideicomiso para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero y únicamente el 8% restante para la TESOFE. Dichos porcentajes continuaron vigentes al 31 de diciembre de 2006.


32

PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO EN LA VIGENCIA DEL FACLA

23/08/04 AL 31/12/04 92.00 b/ 8.00

01/01/05 AL 31/12/06 92.00 b/ 8.00

a/ El porcentaje que establece la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior es del

92%, sin precisar que monto corresponde al procesamiento electrónico de datos y cuál al apoyo y control del despacho

aduanero.

GRÁFICA DE PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO.

Nota: En el año 2004, en el FACLA ya se integran los dos conceptos en un mismo rubro procesamiento electrónico de datos

y despacho aduanero.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

07/92AL 05/93 06/93 AL

03/97 01/04/98AL

07/12/98

08/12/98AL

30/09/99

01/10/99 AL 21/11/01 22/11/01

AL 29/03/02

30/03/02AL

22/04/02

23/04/02 AL

31/05/02

01/06/02AL

31/11/02

01/12/02AL

31/12/02

01/01/03 AL

31/12/03 01/01/04

AL 20/08/04

23/08/04AL

31/12/04

01/01/05AL

31/12/06

Procesamiento Electrónico de datos

Despacho aduanero (segundo reconocimiento)

TESOFE

ProcesamientoElectrónico y Despacho Aduanero en FACLA

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NORMATIVIDAD Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, FACLA

Derechos

CFF Art. 2°

DTA

LFD Art. 49 y 50

Bancos

Informe de Recaudación

Recibe pago DTA

Art. 16 L.A. (antes 8°.-B) surge en 1992, iniciándose la prestación de servicios en 1993.

Miscelánea de Comercio Exterior

Se adiciona en L.A.

Recurso Privado

Contraprestación porlos servicios delprocesamiento electrónico de datos y 2° reconocimiento aduanero 92 %

DTA RecursoPúblico

8 %

Instruir SHCP

EMPRESAS DE SERVICIOS( Despacho Aduanero) 2º. Reconocimiento

Proporciona servicios 2°

reconocimiento

Supervisar y autorizar pagos

Oficios de instrucción (AGA)Misc. de Comercio Exterior (DOF)

Porcentajes de distribución de la recaudación del DTA

Cumple lo dispuesto en el Art. 16 LA.

TESOFE8% DEL DTA

FACLA92% DE LAS CONTRAPRESTACIONES

Enterar

EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS

(Procesamiento Electrónico de Datos)

Requerir, recibir y supervisar servicios

Autoriza e instruye pagos

Pago de Servicios

S

A

T

TESOFE

RECIBE 100% DE INGRESOS DTA

2. LA TRANSPARENCIA EN EL MANEJO DE RECURSOS DEL DTA Como se ha manifestado en el presente documento, la ASF, de conformidad con los artículos 46, fracción II, inciso A, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como 28 y 30 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, considera que ISOSA no es una empresa privada, sino que su operación equivale a la de una sociedad de participación estatal mayoritaria, por lo que, conforme a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio correspondiente y a la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, todos los recursos federales debieran enterarse a la TESOFE, ya que se estiman como recursos públicos que forman parte de la recaudación del Gobierno Federal.

A partir de 1992 la SHCP estableció el procedimiento para transferir los recursos del DTA a los fideicomisos, y los calificó de privados sin enterarlos a la Tesorería de la Federación, y argumentó que se destinarían al pago de servicios que prestan particulares.

El 7 de septiembre de 1992 la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP instruyó a las instituciones bancarias que recaudan contribuciones federales, para que del total de la recaudación del Derecho de Trámite Aduanero el 50% se destine a una cuenta abierta a disposición exclusiva del Fideicomiso 1055-7 SHCP-ISSA constituido ante Nacional Financiera, S.N.C., el día 4 de septiembre de 1992 y que


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a dicha cuenta se transfieran diariamente las cantidades recaudadas del DTA, para el pago de los servicios previstos en el artículo 8º-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16).

El 28 de mayo de 1993 por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP se incorporaron $200,488,368.93 nuevos pesos como patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1, monto derivado de los recursos públicos del Fideicomiso SHCP-ISSA, obtenidos por la cancelación del contrato de la empresa ISSA. Dichos recursos debieron depositarse en la Tesorería de la Federación. En la misma fecha, con la constitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8) la SHCP y el SAT, que se crea en 1997, según lo indicado en la página 10, 2º. párrafo, continuaron canalizando parte de los recursos del DTA y manejando diferentes porcentajes de distribución.

La Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación firmaron un Acuerdo donde se estableció el mecanismo para que la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el Fideicomiso Aduanas 1, y se encontraron en el documento en mención las irregularidades siguientes:

a) El acuerdo carece de los requisitos formales ya que quienes lo firmaron no consignaron fecha ni el lugar donde se emitió, por lo que únicamente se puede establecer como fecha de referencia el año de 1994.

b) No se funda ni motiva, por lo que no menciona las facultades legales en las que se basaron la Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación para firmar dicho acuerdo.

c) Se dispone que el fideicomiso es establecido por la SHCP, para lo cual se deberá constituir un fondo ante la Tesorería de la Federación, procedimiento que no realizó la entidad fiscalizada.

El SAT se basa en este documento para seguir canalizando los recursos del DTA al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, por lo que dicho órgano desconcentrado está infringiendo el artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, el cual establece que todos los recursos recaudados por cualquier concepto se deberán enterar invariablemente a la TESOFE.

Además, el DTA es una contribución de carácter federal conforme los artículos 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, y 49 de la Ley Federal de Derechos. El acuerdo de referencia refleja la falta de transparencia y la discrecionalidad como fue manejado el recurso.

El OIC del SAT requirió a la Presidencia del SAT justificar la imposibilidad material para cumplir con la obligación de constituir el fideicomiso público, y la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP envió una propuesta para derogar los artículos 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera, y el acuerdo derogatorio se publicó el 28 de octubre de 2003 en el DOF.

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2.1. Naturaleza de los Recursos.

El SAT negó a la ASF el acceso a la información solicitada durante las revisiones relacionadas con el Fideicomiso Aduanas 1, con el argumento de que era privado porque el artículo 16 de la Ley Aduanera establece claramente su naturaleza privada al señalar que las personas que realicen operaciones aduaneras están obligadas a pagar una contraprestación a quienes presten los servicios del procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. Es decir, se está ante un pago que se realiza entre particulares relacionado con la prestación de un servicio.

El SAT, mediante el oficio núm. 102-SAT-124 del 6 de junio de 2003, donde da respuesta a las observaciones de la Cuenta Pública 2001, añade: “robustece lo anterior, las opiniones contenidas en los oficios núms. D.G. 308-A.-1035 del 5 de agosto de 1994, 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994 y B-400-282-94 del 1º. de septiembre de 1994 de la Dirección General de Desarrollo Administrativo, la Procuraduría Fiscal de la Federación y la Secretaría de la Contraloría de la Federación, respectivamente.”

Conviene aclarar que la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta de la SHCP y la Subsecretaría “B” de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación emitieron opinión mediante los oficios núms. D.G.308-A.-1035 del 5 de agosto de 1994; 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994 y SB-400-282-94 del 1º. de septiembre de 1994, donde se sustenta que la naturaleza del Fideicomiso Aduanas 1 es privada.

Hay que señalar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 se inscribió como fideicomiso público, y mediante el oficio 353-A-2-0867 VCR.-492-H, hasta el 25 de julio de 2003, la Dirección General Adjunta de Normas Presupuestarias, adscrita a la Dirección General Jurídica de Egresos de la SHCP, autorizó la baja de la clave 7000106300153 del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal.

Además, no existió un contrato de prestación de servicios entre el SAT y el Fideicomiso Privado Aduanas 1, ni entre ISOSA y el SAT respecto de la prestación del procesamiento electrónico de datos, cuando correspondía al SAT vigilar el cumplimiento de la norma y la calidad de los servicios.

La ASF no compartía el criterio del SAT respecto de que son recursos privados, toda vez que los recursos se enteran a las oficinas autorizadas (bancos) a través de un sólo documento denominado pedimento, en el que se presentan conjuntamente el Impuesto al Comercio Exterior, el IVA y el DTA.


36

2.1.1 Análisis y puntos de vista de la ASF.

La opinión de la ASF se deriva de un análisis e interpretación jurídica y concluye que los recursos que integran el fideicomiso son de carácter público, ya que con base en la normatividad vigente estimó que no existe impedimento legal para que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 sea fiscalizado por la ASF, toda vez que se encuentra en facultad de tener acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, tal y como es el caso de la que se refiere a la constitución y operación del fideicomiso protegida por el secreto fiduciario y se tiene la obligación de mantener la misma reserva.

2.1.2 Negativa del Servicio de Administración Tributaria y Nacional Financiera, S.N.C., a proporcionar información solicitada correspondiente a las Cuentas Públicas 2001 y 2002.

El SAT se negó a proporcionar la siguiente información solicitada por la ASF referente a ISOSA y al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8:

Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos.

Soporte documental de los acuerdos tomados por el Consejo de Administración de ISOSA durante el ejercicio de 2001.

Relación de inventario de equipo de cómputo al 31 de diciembre de 2001.

Por estar sujeta al secreto fiduciario, NAFIN tampoco proporcionó a la ASF la siguiente información solicitada sobre las operaciones del fideicomiso e ISOSA:

Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA) para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos.

Soporte documental de los acuerdos tomados por el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 relacionados con la operación de ISOSA durante el ejercicio de 2001.

Prórroga de la autorización otorgada al Fideicomiso Aduanas 1 para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

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ISOSA tampoco proporcionó la información que le fue solicitada, con el argumento de que es una empresa que maneja recursos privados.

Contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos.

Soporte documental de los acuerdos tomados por el Consejo de Administración de ISOSA durante el ejercicio de 2001.

Informes de supervisión del Grupo de Auditoría Operativa.

Importe que ingresó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 derivado del Derecho de Trámite Aduanero (DTA), del ejercicio de 2002.

Importe de los rendimientos obtenidos por dicho Fideicomiso por las inversiones en valores de renta fija del ejercicio de 2002, de conformidad con lo establecido en la cláusula tercera, inciso b, del Contrato del Fideicomiso.

Integración mensual del importe del ejercicio de 2002 de los rendimientos obtenidos y enterados en su caso a la Tesorería de la Federación.

Copias de los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 de enero a diciembre de 2002.

Importe que se pagó a ISOSA por los servicios de procesamiento electrónico de datos durante el ejercicio de 2002.

Copia certificada del Acta Constitutiva de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.

Copia certificada de las modificaciones al Acta Constitutiva, en caso de revocación de poderes, de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.

Copia certificada de las actas de asambleas celebradas durante el ejercicio de 2002 de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.

La Comisión de Vigilancia de la ASF, con el oficio CVASF/540/02 del 13 de noviembre de 2002, informó que en la sesión de la Cámara de Diputados celebrada el 7 de noviembre de 2002 se presentó un punto de acuerdo para que se solicitara información completa y detallada a la SHCP sobre la empresa ISOSA, por lo cual se requirió al Presidente del SAT la información, la cual no fue


38

proporcionada por la dependencia con el argumento de que se trataba de una persona moral con personalidad jurídica propia.

Posteriormente, la ASF solicitó la información de manera directa a ISOSA y como respuesta el Director General de la empresa negó la información con el argumento de que es una sociedad constituida bajo la forma de Sociedad Anónima de Capital Variable, la cual maneja exclusivamente recursos privados, por lo que no fue posible obtener la información requerida.

2.1.3 Procedimiento de pago del DTA por los importadores y exportadores a la SHCP.

La Ley Federal de Derechos establece en el artículo 49 vigente a partir de 1991 que se pagará el Derecho de Trámite Aduanero (DTA) por las operaciones aduaneras que se efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero correspondiente en los términos de la Ley Aduanera, conforme a las tasas o cuotas establecidas, y que la recaudación se destinará a la SHCP.

Por lo anterior, al realizar operaciones aduaneras los importadores o exportadores de la República Mexicana pagan ante las instituciones bancarias autorizadas por la SHCP, mediante pedimentos, las contribuciones al comercio exterior dentro de las cuales se encuentra el DTA.

La mecánica establecida por la SHCP para canalizar recursos del DTA a los fideicomisos consistió en cambiar el flujo natural que tienen todos los conceptos de recaudación hacia la TESOFE para establecer que una vez que los importadores o exportadores realizan el pago, las instituciones bancarias distribuyen la recaudación de los ingresos con base en las instrucciones recibidas de la SHCP y posteriormente del SAT, mediante oficios de la Administración General de Aduanas (AGA), la cual indica los porcentajes de distribución al fideicomiso y el remanente a la TESOFE.

39


A partir de agosto de 2004 y hasta el cierre de 2006, se determinó el 92.0% para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios del segundo reconocimiento aduanero, y únicamente el 8.0% restante para la TESOFE.

Periódicamente, los bancos recaudadores informan a la AGA sobre los ingresos recibidos, para que los registre contablemente y reportan como Ingresos Ley el 8.0% enterado a la TESOFE y como Ingresos Ajenos el 92.0%.

Con la creación del nuevo Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) el total de los recursos recaudados por el DTA se enteran a la Tesorería para que a su vez los transfiera al FACLA para el pago de lo servicios referidos.

Procesamiento electrónico de datos (ISOSA)

Segundo reconocimiento aduanero (12 empresas)

El importador o exportador paga

mediante el pedimento de

importación.

La SHCP emite la Miscelánea

de Comercio Exterior en la

que establece el porcentaje

para el pago de servicios del

procesamiento electrónico de

datos, y la AGA instruye

mediante oficios, los

porcentajes de distribución

para el 2° reconocimiento y el

de la TESOFE

OPERACIÓN DEL DTA Y RECURSOS CANALIZADOS A FIDEICOMISO ADUANAS 1

FIDEICOMISO ADUANAS 1

TESOFE

8.0 %

BANCO

ADUAN

Los porcentajes se han estado

modificando 92 %


40

2.1.4 Porcentajes de distribución del DTA consignados en las reglas 3.2.6. y 1.3.5. de la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.

En la revisión del DTA correspondiente a la Cuenta Pública de 1999, se observó que el 10 de septiembre de 1999 se reformó la regla 3.2.6. de la Quinta Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 1999, en la que se estableció que para efectos del artículo 16, párrafo último, de la Ley Aduanera, los derechos y contraprestaciones a que éste se refiere se pagarán en las instituciones de crédito autorizadas.

Los contribuyentes deberán considerar el pago efectuado en los términos siguientes:

A. Se considerará el 74% como pago por las contraprestaciones de servicios de procesamiento electrónico de datos y el 11.10% como IVA correspondiente a dichos servicios.

B. Se considerará como pago efectuado por la prestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativo al segundo reconocimiento a las empresas autorizadas y como IVA trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en la Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.

C. Una vez considerados los pagos por los conceptos a que se refieren los rubros anteriores, el saldo se considerará como pago por concepto de DTA previsto en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos.3/

Con motivo de la creación del FACLA, el 22 de julio de 2004 fue sustituida la regla 3.2.6. por la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y 28, la cual establece en su inciso B lo siguiente:

“Las oficinas de las instituciones de crédito, autorizadas para el cobro de contribuciones de comercio exterior, concentrarán a la Tesorería de la Federación la totalidad de los recursos recibidos por las operaciones de comercio exterior, incluyendo los recursos a que se refiere el apartado A de la presente regla de conformidad con lo señalado en el instructivo de operación respectivo”.

Periódicamente se fueron actualizando los porcentajes de distribución del DTA y a partir de agosto de 2004, ambos conceptos, el procesamiento electrónico y el despacho aduanero, se agruparon en uno solo con un porcentaje del 92.0% como contraprestación y el 8.0% restante para la TESOFE.

3 Artículo 50 derogado en el DOF del 1 de diciembre de 2004.

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Como ya se expresó a través del análisis de cómo se dan a conocer los porcentajes de distribución del DTA, al cierre de las Cuentas Públicas 2005 y 2006, el SAT no había proporcionado a la ASF la información soporte sobre los criterios, procedimientos del cálculo y para la determinación de los porcentajes mencionados, los cuales han variado periódicamente.

En la revisión de la Cuentas Públicas 2005 y 2006, se hizo especial énfasis en este tema , no obstante que en el cuerpo de la resolución de la controversia constitucional se establece que “No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y los privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados.

"En otras palabras, de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República, y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad respectiva de fiscalización tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos sólo en un rubro.

"Esta íntima conexión entre los ingresos públicos y privados en el apartado DTA justifica que la fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la hacienda pública federal".

Al cierre de las Cuentas Públicas 2005 y 2006, el SAT no informó sobre los criterios, los cálculos y procedimientos que le sirven para determinar el 92% de los ingresos del DTA, argumentando que la


42

entidad de fiscalización superior carece de facultades para revisar los procedimientos sobre la determinación del referido porcentaje, según se planteó en la resolución de la Controversia Constitucional 84/2004.

Además, el SAT manifestó que en la resolución de la citada controversia "…se advierten aspectos que no quedan comprendidos dentro del ámbito de atribuciones de esa entidad fiscalizadora, como son:

"1. Auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA.

"2. Cuando de las compulsas realizadas no se adviertan irregularidades en el cálculo, con base en el cual se determinaron las cantidades correspondientes a las contraprestaciones".

Asimismo, el SAT informó que "….en materia de contraprestaciones solo se reconocen facultades a esa entidad, en lo relativo a realizar compulsas y corroborar que los importes que se generaron por concepto de contraprestaciones se hayan determinado de conformidad con las normas aplicables".

2.1.5 Incumplimiento de la autoridad en el desglose del Impuesto al Valor Agregado.

La LFD establece en los artículos 1o., tercer párrafo, 16, penúltimo y último párrafos, y 49, que las personas que realicen operaciones aduaneras pagarán en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera las contraprestaciones ahí previstas y el DTA que se cause por cada operación.

Hay que señalar que en los pedimentos de importación se incluyen datos generales, como nombre o razón social del importador o exportador, domicilio fiscal, país de origen de las mercancías, tipo de mercancía, su valor y las contribuciones por pagar, pero no se consignan los importes de las contraprestaciones ni se desglosa el Impuesto al Valor Agregado (IVA) causado por éstas, por lo que los importadores y exportadores sólo pagan el DTA y no una contraprestación.

Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera incluyendo el IVA correspondiente, de acuerdo con los artículos 1º. y 14 de la Ley del IVA, serán el 92% de dicho DTA y las personas que realicen operaciones aduaneras acreditarán en el mismo acto el monto de las contraprestaciones referidas en dicho precepto y el IVA correspondiente, contra el DTA causado. Para ello:

1. Calcularán el DTA que corresponda a cada pedimento, de conformidad con lo establecido por la Ley Federal de Derechos.

43


2. Aplicarán los porcentajes establecidos a fin de obtener el monto de las contraprestaciones que están obligados a pagar y el IVA correspondiente.

3. Acreditarán contra el DTA causado el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente disminuyendo de dicho DTA, el monto de estos últimos dos conceptos.

4. A la cantidad que se obtenga adicionarán el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente.

5. El resultado así obtenido será el monto que se deberá consignar en el formato autorizado del pedimento en el campo DTA.

De la cantidad que resulte de aplicar el por ciento correspondiente a las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la ley, se considerará como pago efectuado por la contraprestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento a las empresas autorizadas; y como IVA trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en el Anexo 3 de la presente resolución. La diferencia se considerará como pago por la contraprestación de los demás servicios que contempla el artículo 16 de la ley.

En las revisiones practicadas al DTA por la ASF durante los ejercicios de 1999 y de 2001 a 2006, no fue posible identificar en cuál documento se reportó el importe de la contraprestación con el IVA correspondiente a que se refieren las reglas anteriores, ya que en el pedimento aduanal, que es el documento oficial mediante el cual se realiza el pago de las contribuciones al comercio exterior, se contienen en un solo rubro los importes del DTA, las contraprestaciones y el IVA de estas últimas.

Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la Jurisprudencia P/J.124/2006, contenida en la Controversia Constitucional 84/2004, señalaron: “…del rubro (DTA) contenido en los pedimentos de importación o exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad-, se recibe como una sola partida para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que realiza los cálculos y operaciones para retener las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado, así como autorizar la transferencia del monto de las contraprestaciones que recibió por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero a un fideicomiso que las administra y distribuya entre los autorizados para llevar a cabo dichas actividades aduaneras”.

En opinión de la ASF el procedimiento establecido en la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, en materia de


44

Impuesto al Valor Agregado, antes citado, no es preciso, lo que impide a los importadores y exportadores compensarlo en sus obligaciones fiscales debido a que en el pedimento aduanero no se desglosa dicho impuesto, lo que no permite identificar su acreditamiento y traslado, en contravención del artículo 5º., fracción II, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que señala: "el impuesto al valor agregado haya sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en los comprobantes a que se refiere la fracción III del artículo 32 de esta Ley".

2.2 Gestión de Negocios de la SHCP.

La SHCP desde 1993 y posteriormente el SAT a partir de su creación en 1997 argumentaron que su actuación se limitó única y exclusivamente a una simple gestión de negocios en los términos del artículo 1896 del entonces Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, según lo estableció en el contrato del fideicomiso del 28 de mayo de 1993, firmado por el Subsecretario de Ingresos y el Delegado Fiduciario de NAFIN.

La secretaría reiteró que su participación no es llevada a cabo en el ejercicio de su propio derecho, sino que sin mandato alguno y sin ninguna obligación interviene como gestor velando por los intereses de las personas que realizan operaciones aduaneras.

La actuación de la SHCP como Gestor de Negocios no desvirtúa el carácter de fideicomitente con que actuó en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, al haber afectado recursos públicos federales al mencionado instrumento.

Conviene destacar lo que ha precisado la Tercera Sala de la Suprema Corte en relación con la gestión de negocios, en la tesis que a la letra indica:

Quinta Época.

Instancia: Tercera Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: XCVIII Página: 1472

"GESTIÓN DE NEGOCIOS. Para la existencia de la institución jurídica denominada gestión de negocios, no basta que una persona, sin tener mandato y sin estar obligada a ello, se encargue de un asunto de otro, sino que es requisito doctrinal que la gestión verse sobre asuntos e intereses determinados que estén momentáneamente abandonados por su dueño, porque esté ausente o impedido para atenderlo personalmente, sin que tenga para el cuidado de ellos ningún representante o

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administrador. La gestión tiene por fundamento un principio de solidaridad social, que impele a que se atiendan los intereses ajenos, transitoriamente abandonados o descuidados, pues sin este requisito, la gestión de negocios sería la intromisión de una persona en los asuntos de otro, lo que es contrario a los principios de libertad que rigen las manifestaciones de la vida privada de los hombres.

"En el caso si bien la Secretaría carece de mandato y no estaba obligada a hacerlo, no se puede hablar propiamente de una gestión de negocios, porque no se cumple con el requisito de que se trate de asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención a un principio de solidaridad social. A lo anterior debemos agregar que los concesionarios no pueden ser considerados ya como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos recursos, pues esto sólo sucederá hasta el momento en que los reciban.

"Por lo que, la SHCP no realiza una gestión de negocios, en todo caso, su calidad de fideicomitente deriva de que es la autoridad competente facultada para recibir el entero de las contraprestaciones administradas, fijar las reglas para el pago de las mismas y finalmente cubrirlas, lo cual es una función pública y no privada."

En nuestro sistema jurídico y conforme al principio de legalidad, las autoridades sólo pueden realizar aquellos actos para los que están expresamente autorizados por las leyes; y en este caso no existe disposición legal establecida en el Reglamento Interior de la SHCP de 1992 a 1997 que la faculte a ser gestor de negocios, así como tampoco las tiene el SAT para actuar como tal.

3. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2004 PROMOVIDA POR LA SHCP CONTRA ACTOS DE LA ASF Y DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN

Con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2002, con el oficio núm. OASF-801/03 del 26 de junio de 2003, el Auditor Superior de la Federación informó al Secretario de Hacienda y Crédito Público que esa dependencia a su cargo fue incluida en el “Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002”, aprobado por el Auditor Superior de la Federación el 25 de junio de 2003, y dado a conocer a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión por conducto de la Comisión de Vigilancia.

El Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, con el oficio núm. AECF/743/2003 de fecha 26 de junio de 2003, comunicó al Servicio de Administración Tributaria la orden para practicar la auditoría núm. 245 Financiera y de Cumplimiento denominada “Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.”


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Como resultado de la auditoría practicada a ese órgano desconcentrado, se formuló el Pliego de Observaciones número 057/2004 del 18 de junio de 2004, identificado con la clave 02-06E00-2-245-06-001 y que a continuación se transcribe: “Como resultado de la revisión, se presume un probable daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por 2,002,493,059 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.) de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, por ser una contribución de carácter federal, ya que la Administración General de Aduanas instruyó a las instituciones bancarias para que los canalizaran a la cuenta 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2002".

El 20 de agosto de 2004, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la Controversia Constitucional 84/2004 en la que demandó, entre otros conceptos, la invalidez del documento denominado Pliego de Observaciones identificado con el número 057/2004 con la clave 02-06E00-2-245-06-001 de fecha 18 de junio de 2004, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la ASF, argumentando principalmente que la ASF carece de atribuciones para fiscalizar al fideicomiso que administra los recursos relacionados con la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero, y que no integran la Cuenta Pública por tratarse de recursos que se generan de una relación entre particulares, por lo que el Servicio de Administración Tributaria de la SHCP no está obligado a enterar tales recursos a la TESOFE.

El 14 de agosto de 2006 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dictó una resolución y emitió el fallo a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue notificado el 20 de septiembre de 2006 a la Auditoría Superior de la Federación.

Es importante mencionar que existió voto de minoría por parte de tres ministros de la SCJN, quienes consideraron que los recursos provenientes de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el DTA sobre los que versa el Pliego de Observaciones impugnado son de naturaleza pública hasta en tanto sean pagados a los particulares que prestan los servicios correspondientes, y por tanto, la Auditoría Superior tiene facultades de fiscalización al respecto dado que el acto impugnado fue emitido a propósito de tareas vinculadas o derivadas de la revisión de la Cuenta Pública que efectúa la Auditoria Superior de la Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se entiende el marco de atribuciones que tiene conferidas.

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En observancia de la resolución de la SCJN y con fundamento en los artículos 14, fracción VI, y 74, fracciones I y XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 5, fracción I, del Reglamento Interior de la ASF, la entidad de fiscalización superior dejó sin efecto la acción relativa al Pliego de Observaciones número 057/2004, identificado con la clave 02-06E00-2-245-06-001, así como los actos subsecuentes que dependan directamente de él como consecuencia del fallo emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

3.1. Resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) sobre la controversia constitucional.

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004, con clave de auditoría 02-06E00-2-245-06-001, del 18 de junio de 2004, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación en ausencia del Auditor Superior de la Federación, en términos del último considerando.

Registro No. 19780

Localización:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: XXIV, Octubre de 2006

Página: 773

Tema: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA AUDITAR, VERIFICAR Y FORMULAR PLIEGOS DE OBSERVACIONES ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS INGRESOS PRIVADOS CONTENIDOS EN EL RUBRO FINANCIERO "DTA".


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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.

CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS.

DERECHO DE VETO. LA OMISIÓN DE SU EJERCICIO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN CON UNA LEY FEDERAL QUE IMPUGNA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO TÁCITO DE ESA LEY NI LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO.

INGRESOS PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES, MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS PRIVADOS SEAN CORRECTOS.

INGRESOS PÚBLICOS FEDERALES. NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO RECIBE POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO, A PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO "DTA" DE LOS PEDIMENTOS DE COMERCIO EXTERIOR.

INGRESOS RECIBIDOS POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO. NO TIENEN QUE CONCENTRARSE, INVARIABLEMENTE, ANTE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de agosto de dos mil seis.

VISTOS; Y, RESULTANDO,

PRIMERO. Por oficio presentado el veinte de agosto de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Francisco Gil Díaz, quien se ostentó como secretario de Hacienda y Crédito Público y en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto y la norma que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Son entidades, poderes u órganos demandados: 1. La Auditoría Superior de la Federación, que tiene su domicilio ubicado en Avenida

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Coyoacán No. 1501, Colonia Del Valle, Delegación Benito Juárez, en México, Distrito Federal. 2. La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, Delegación Venustiano Carranza, código postal 15969, en México, Distrito Federal. 3. El H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, Delegación Venustiano Carranza, código postal 15969, en México, Distrito Federal. IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que se publicó: a) Se demanda la invalidez del documento denominado ‘Pliego de Observaciones’, identificado con el número 057/2004 con la clave 02-06E00-2-245-001, de fecha 18 de junio de 2004, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación. Este acto no fue publicado en medio informativo oficial alguno. b) Se demanda la invalidez de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2000."

SEGUNDO. El actor expuso como antecedentes del caso, los siguientes:

1. Que el 26 de junio de 2003, el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación notificó al Servicio de Administración Tributaria el oficio número AECF/743/2003, que contenía la orden para practicar la auditoría número 245, denominada Fideicomiso Aduanas Número 954-8, cuyo objeto sería: "verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal de acuerdo con la normativa de la materia.

2. Que el 1o. de marzo de 2004, se reunió el personal comisionado por la Auditoría Superior de la Federación y del Servicio de Administración Tributaria, a efecto de llevar a cabo el acto de "confronta" y levantar el acta de conclusión de los trabajos de la auditoría 245, en la cual se hicieron constar dieciséis resultados derivados de la práctica de la auditoría y se otorgó un plazo de tres días para que la entidad fiscalizada presentara la información y documentación que solventara las irregularidades detectadas o aclarara los resultados reportados.

3. Que el 5 de abril de 2004, le fue notificado al jefe del Servicio de Administración Tributaria el oficio OASF/729/2004, mediante el cual, el auditor superior de la Federación le formula recomendaciones y solicitudes de aclaración, a efecto de que se adoptaran las medidas o se ejercieran las acciones procedentes y las hiciera del conocimiento del órgano fiscalizador.


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4. El 8 de junio de 2004, el administrador de Atención a Órganos Fiscalizadores del Servicio de Administración Tributaria, mediante el oficio número 327-SAT-II-7-4478-04109, entregó a la Auditoría Superior de la Federación las respuestas correspondientes a las recomendaciones y solicitudes de aclaración contenidas entre otros, en el oficio número OASF/729/2004.

Entre las aclaraciones realizadas, se dijo que los recursos a los que se refieren las recomendaciones, no constituyen derecho de trámite aduanero, que no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la Federación y que no son recursos públicos, sino que constituyen una contraprestación privada que los importadores y exportadores pagan a las entidades privadas que les prestan el servicio de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, por tanto, no deben concentrarse ante la Tesorería de la Federación.

5. Finalmente, el 24 de junio de 2004 fue notificado al Servicio de Administración Tributaria el oficio DGJ-F-(02)-0784/04, mediante el cual se hace del conocimiento de ese órgano, el Pliego de Observaciones 057/2004, cuya invalidez se demanda en esta controversia.

TERCERO. El actor hizo valer como conceptos de invalidez, los siguientes: Artículos 74, 79, 49 y 133 de la Constitución Federal.

a) Que la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para revisar los recursos sobre los que versan las observaciones, dado que la facultad consistente en la "revisión de la cuenta pública", consiste en revisar la gestión financiera, esto es, la obtención, manejo y aplicación de los ingresos de carácter público, llevados a cabo por entes de carácter también público; por tanto, la actividad que realicen los particulares y los recursos propios de éstos no se encuentran comprendidos en tal facultad.

b) Que la mencionada auditoría no está facultada para emitir observaciones que constriñan a otro órgano de poder a realizar actos determinados respecto de recursos que no son públicos.

c) Que el órgano fiscalizador excedió sus funciones al ejercer facultades de fiscalización respecto de recursos privados que pertenecen a un fideicomiso que tiene esa naturaleza, los que son resultado de la contraprestación obtenida con motivo de la prestación de servicios de procesamiento electrónico y otros servicios relacionados que concentró el "Fideicomiso 954-8"; y con ello dejó de observar lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

d) Que el derecho de trámite aduanero, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, es una contribución de las que se denominan "derechos", y la contraprestación por servicios de procesamiento electrónico de datos y otros relacionados, según

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el artículo 16 de la Ley Aduanera, vigente en dos mil dos, consisten en servicios necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero y que faciliten el reconocimiento aduanero, estos servicios pueden ser prestados por particulares que cuenten con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que será quien determine las cantidades a pagar por esa prestación.

e) Que por tratarse de recursos privados dichos fondos, y en virtud de los acuerdos celebrados entre la Tesorería de la Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los que se estableció el mecanismo para que estos recursos se concentraran al fideicomiso establecido para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, se concentraron en la cuenta número 264-732-492-7, en NAFIN; por tanto, al obligar la demandada a la actora a enterar ciertos recursos a la Tesorería de la Federación que son privados y no públicos, a que esos recursos se contemplen dentro del presupuesto de egresos de la Federación y se registren en la cuenta pública como ingresos públicos, transgrede el principio de separación de poderes, dado que no cuenta con facultades constitucionales para actuar en relación con recursos que no forman parte de la hacienda pública, Artículo 133, en relación con el 74, fracción IV, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Federal.

f) Que el "Fideicomiso 954-8", no es público, por lo que la Auditoría Superior no tenía facultades de fiscalizarlo; lo anterior debido a que si bien la Secretaría de Hacienda y Crédito Público participó en el contrato de formación del aludido fideicomiso, lo cierto es que no lo realizó ni como ente público, ni como sujeto activo, sino como gestor de negocios en términos de lo previsto en el artículo 1896 del Código Civil Federal, ya que el carácter de fideicomitente lo tienen los importadores y exportadores; además de que su creación se realizó de acuerdo a disposiciones de derecho privado, y en cuanto a su estructura y funcionamiento se conformó de acuerdo a la Ley de Instituciones de Crédito.

g) Como apoyo a lo anterior, cita la tesis cuyo rubro es el siguiente: "GESTIÓN DE NEGOCIOS Y EL MANDATO, NATURALEZA JURÍDICA DISTINTA DE LA."

h) Que, por tanto, el fideicomiso en comento no puede ser considerado como un ente público, en términos de lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, sino que en virtud de los sujetos que intervinieron en su creación, su objeto, organización y regulación, es un contrato con el carácter privado; en consecuencia, el Pliego de Observaciones que nos ocupa es inconstitucional, ya que mediante éste se pretende determinar daños y/o perjuicios a la hacienda pública, así como sentar bases para determinar responsabilidades a servidores, motivando su actuación en discrepancias existentes en relación con el manejo de recursos de carácter privado pertenecientes a un ente


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privado, siendo que las facultades consignadas en dicho precepto sólo se refieren a recursos y entes públicos.

i) Que el Pliego de Observaciones no es claro, ya que determina un daño y/o perjuicio, siendo que no son figuras iguales y, por tanto, debió determinar uno u otro, y al no hacerlo así, lo deja en estado de indefensión al no contar con elementos que le permitan conocer las consecuencias de las supuestas irregularidades en que incurrió, además ni en el propio Pliego de Observaciones ni en el dictamen que se adjuntó a éste, la demandada explica los motivos que la llevan a concluir que las supuestas irregularidades indicadas, generan un detrimento económico a la hacienda pública.

Artículo 133 constitucional, en relación con los diversos 14, 16, 49, 74 y 79 de la Ley Suprema, al violentarse el principio de legalidad, separación de poderes y supremacía constitucional.

j) La Auditoría Superior de la Federación incurre en violación a lo dispuesto en el artículo 79, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que de conformidad con dicho precepto, su actuación debe sujetarse a los requisitos que establezca la ley; en el caso concreto incumplió con los requisitos de debida fundamentación y motivación, así como con el de que un acto debe emitirse por autoridad competente.

k) Al efecto, cita las tesis cuyos rubros se indican a continuación: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA.", "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCIÓN NO EN DOCUMENTO DISTINTO." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCIÓN Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO”.

l) Que en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se contempla la figura jurídica de la supletoriedad de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como las disposiciones relativas del derecho común, sustantivo y procesal; por ello, en la parte en que estas leyes sean aplicables, la Auditoría Superior deberá observar en el ejercicio de sus facultades de revisión de la cuenta pública; por tanto, para emitir el acto impugnado, debió aplicar los requisitos previstos en los artículos 38 del Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud de que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, es omisa en establecer los requisitos que debe contener el Pliego de Observaciones, y al no ser acatados existe una violación directa a lo establecido en la fracción I del artículo 79 de la Constitución Federal, que establece que dicha

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autoridad debe realizar sus funciones en los términos que disponga la ley; asimismo, se viola con ello los artículos 14 y 16 de la propia Norma Fundamental.

m) Que el Pliego de Observaciones está indebidamente fundamentado y motivado, violando lo dispuesto en los artículos 1o. y 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, los numerales 38 del Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que la auditoría señala como omisión la no concentración de los fondos en la Tesorería de la Federación, sin tomar en cuenta lo que prevén los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación y 32 de su reglamento, ya que si bien en el primero de los preceptos se establece la regla general de concentrar en la tesorería los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, en el segundo de los preceptos se establecen excepciones, entre las cuales se encuentra la existencia de una determinación por parte de la Sria. de Hacienda y Crédito Público o de la Tesorería de la Federación, como en el caso sucedió.

n) Apoya sus consideraciones anteriores en la tesis cuyo rubro es el siguiente: "SUPLETORIEDAD DE LEYES. CUÁNDO SE APLICA."

ñ) Que lo anterior es así, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería de la Federación realizaron un convenio denominado "Acuerdo que establece el mecanismo para que la parte no fiscal del derecho de trámite aduanero se concentre al fideicomiso establecido por esta secretaría para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 8o. B de la Ley Aduanera", en virtud del cual los fondos derivados de la "parte no fiscal del DTA" se concentren en la institución con la que se haya creado el fideicomiso para la administración de esos fondos; por lo que no existe incumplimiento alguno y, en consecuencia, la actuación de la Auditoría Superior de la Federación se encuentra indebidamente fundada y motivada.

o) Que el auditor especial de cumplimiento financiero que signó el acto impugnado, es incompetente para tal efecto, toda vez que de conformidad con los artículos 68 y 74, fracción XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el auditor superior tiene la facultad de autorizar los pliegos de observaciones, misma que no podrá delegar a sus subordinados. Asimismo, la Dirección General de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con la facultad de determinar las irregularidades derivadas de las auditorías practicadas ni formular observaciones, pues su facultad se limita a elaborar y someter a la consideración de su superior jerárquico las observaciones que procedan.


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p) Que el Pliego de Observaciones no señala las causas por las cuales existen las irregularidades, sino que sólo se remite al dictamen de la aludida dirección, el que determina en cantidad líquida el supuesto daño a la hacienda pública, los presuntos responsables, sus nombres, cargos y demás elementos de identificación, siendo que éste debe ser el contenido del Pliego de Observaciones.

q) Que lo anterior implica una transgresión al principio de separación de poderes y al artículo 133 constitucional, dado que no se observan los límites y requisitos que la ley establece a la Auditoría de la Federación

r) En apoyo a lo anterior, cita la tesis siguiente: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE."

Falta de aplicación e inconstitucionalidad de los artículos 2o., fracción VIII y 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en relación con los diversos 43 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, 48, fracciones V y VI, y 46-A, primer y último párrafos, del Código Fiscal de la Federación, así como 57 y 59 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

s) El Constituyente en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, define en forma singular el concepto de cuenta pública, que consiste en el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos, según lo previsto por el artículo 2o., fracción VIII, de la Ley de Fiscalización Superior, rinden de manera consolidada a través del Poder Ejecutivo, respecto a un solo ejercicio fiscal, es decir, que la cuenta pública es un solo concepto y el informe que se rinde a la Cámara de Diputados, se consolida, es decir, se integra en un solo documento; por tanto, el ejercicio de las facultades de la Auditoría Superior de la Federación comprenden un concepto unitario, consistente precisamente en la "cuenta pública" de un ejercicio fiscal determinado

t) Que de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 43 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, el único supuesto para fraccionar la cuenta pública, es el relativo a los sujetos cuya actividad constituye el contenido de la misma, es decir, únicamente por entes públicos, por tanto, la actuación de dicha entidad respecto al ejercicio de esas facultades debe efectuarse de acuerdo a un procedimiento previsto por una norma jurídica; por lo que la Auditoría Superior de la Federación en el ejercicio de sus facultades deberá en la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, pronunciarse sobre la totalidad de las irregularidades detectadas; sin embargo, en el caso, la Auditoría Superior de la Federación, a la fecha ha emitido diversas

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resoluciones respecto a una misma auditoría determinando irregularidades correspondientes a diferentes conceptos, es decir, que respecto a la revisión de cuenta pública del ejercicio de 2002, la Auditoría Superior de la Federación no emitió una sola resolución, sino que a la fecha ha emitido diversas resoluciones sobre la revisión de la misma cuenta pública.

u) A ese respecto, cita la siguiente tesis: "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS”.

v) Que las autoridades de la entidad fiscalizadora en el desarrollo de la auditoría y en el acta de clausura de los trabajos inherentes a la misma, inobservaron lo previsto en el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, dado que en el caso concreto, la auditoría debió haber aplicado supletoriamente el Código Fiscal de la Federación, en atención a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no establece los plazos dentro de los cuales deberán atenderse los requerimientos de información formulados por la entidad fiscalizadora; sin embargo, al formular el ‘Acta de conclusión de los trabajos de auditoría y reunión de confronta’, celebrada el primero de marzo de dos mil cuatro, unilateralmente y sin fundamento alguno hizo del conocimiento del ente auditado que disponía de tres días para presentar la información tendiente a solventar las supuestas irregularidades descritas en los resultados de la revisión de la cuenta pública del ejercicio dos mil dos, bajo la premisa de que las auditorías que ésta realiza revisten características especiales, y que no están obligados a observar y consecuentemente aplicar lo dispuesto en el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; siendo que debió haber otorgado el plazo de veinte días a que se refiere el artículo 46, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, de aplicación supletoria en términos del aludido artículo 6o.

w) Por lo anterior, violenta lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV, párrafo quinto cuenta pública deberá ejercerse en términos de la Constitución y la ley.

x) Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, toda vez que no establece los periodos, tiempos o plazos con los que cuenta la auditoría para llevar a cabo sus atribuciones constitucionales, es decir, no establece las formalidades esenciales del procedimiento de la revisión de la cuenta pública al cual se debe sujetar la entidad de fiscalización, dejando al ente auditado en total estado de incertidumbre durante el procedimiento y frente a sus consecuencias, al carecer de seguridad o certeza jurídica respecto de la actuación del ente auditor. Que para considerar apegado al marco constitucional el otorgamiento de facultades discrecionales de las autoridades el legislador debe establecer el límite de la facultad otorgada a fin de que no quede al arbitrio de la autoridad su fundamentación, con apoyo en la tesis de rubro: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD."


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y) No obsta a lo anterior, que en el artículo 63 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se establezca un plazo de cinco años, toda vez que éste únicamente es aplicable para efecto de la determinación de responsabilidad de los servidores públicos y no para la emisión de observaciones respecto del ente público auditado; de manera que los órganos auditados están indefinidamente a merced de las decisiones que de manera ilimitada en el tiempo pueda tomar la entidad de fiscalización.

z) Sustenta lo anterior con la tesis cuyo rubro es el siguiente: "FACULTADES LA AUTORIDAD."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor estima infringidos son 14, 16, 49, 74, 79 y 133.

QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a esta controversia constitucional con el número 84/2004, la cual por razón de turno correspondió conocer al Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo.

Mediante proveído de dos de septiembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional y ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República.

SEXTO. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación al contestar, respectivamente, la demanda de controversia constitucional, manifestaron:

Causas de improcedencia en relación con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

a) Que se surte la prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no haber agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, consistente en el ejercicio del derecho de veto, antes de publicar la ley relativa.

b) La que deriva de lo previsto en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 10, fracción II, de la ley citada, en razón de que la norma que se impugna fue consentida o aceptada al no haber sido objetada en su momento oportuno, razón por la cual no se puede cuestionar aquello que el Ejecutivo Federal promulgó y publicó.

c) La prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; toda vez que la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de

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la Federación es improcedente, por no haber promovido la controversia constitucional contra el primer acto de aplicación de la norma general, pues el primer acto de aplicación se actualizó desde el momento en que se revisó la cuenta pública de dos mil uno, al amparo de dicha ley. Lo anterior en virtud de que la entidad de fiscalización superior de la Federación ha realizado múltiples auditorías a las diversas dependencias del Ejecutivo Federal, con base en la citada ley, desde el treinta de diciembre de dos mil, fecha en que entró en vigor, sin que el Ejecutivo Federal haya impugnado a través de alguna de sus dependencias.

Causas de improcedencia en relación con el acto impugnado.

d) La causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que la controversia se presentó contra un acto que no es definitivo, dado que del análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", se desprende que el Pliego de Observaciones no es un documento final, definitivo e inatacable, ya que es parte del procedimiento de responsabilidades resarcitorias; asimismo, el apercibimiento genérico que se contiene en el Pliego de Observaciones impugnado consistente en informar al ente fiscalizado que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos o los particulares, que se presumen responsables, no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado, por lo que éste carece de interés legítimo para promover la controversia constitucional.

e) La causa prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la recomendación a la que se refiere el Pliego de Observaciones impugnado fue hecha del conocimiento del demandante desde el cinco de abril de dos mil cuatro, pues el propio actor considera a la recomendación aludida fuente u origen del Pliego de Observaciones, por lo que la controversia también sería improcedente, en razón de que el Pliego de Observaciones sería un acto derivado de un acto consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió impugnar la recomendación.

f) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por no haberse promovido la controversia constitucional dentro del término de treinta días hábiles previsto en la fracción I del artículo 21 de la misma ley, debido a que el argumento principal del demandante consiste en que esta entidad de fiscalización superior de la Federación carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de


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naturaleza privada. Partiendo de la aseveración de que esta entidad carece de atribuciones para auditar el citado fideicomiso, se desprende que el ahora demandante debió promover la controversia constitucional en contra del primer acto emitido por esta entidad de fiscalización, toda vez que tal como lo confiesa en su demanda, desde el veintiséis de junio de dos mil tres tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, y del objeto de ésta, que era verificar que en el ejercicio de dos mil dos los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal, en consecuencia, al no haberlo impugnado en su oportunidad, se tiene acreditado el consentimiento de dicho acto y, en consecuencia, de todos aquellos que deriven del mismo.

Por lo que existe la posibilidad de estimar que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención de la auditoría de auditar el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, dicho acto fue consentido tácitamente por no haber promovido la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la aludida ley reglamentaria.

g) Se actualiza la causa de improcedencia relativa a que la parte actora carece de interés legítimo para la promoción de la presente controversia constitucional, toda vez que dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, pero las responsabilidades que pueda fincar la entidad de fiscalización superior de la Federación, de ninguna manera pueden recaer en la esfera jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, en el presente asunto el Poder Ejecutivo Federal no acredita tener un interés legítimo para la promoción de la presente controversia, ya que el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que pudiere derivarse recaería en las personas de los servidores públicos y no en las entidades fiscalizadas.

Fondo del asunto.

1. Que el Pliego de Observaciones número 057/2004 del dieciocho de junio de dos mil cuatro, tiene plena validez constitucional, toda vez que fue emitido con estricto apego a las atribuciones que la Constitución Federal, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, le otorgan a esta entidad de fiscalización superior de la Federación. Asimismo, es necesario señalar que es falso que dicho pliego sea un acto que ponga fin en forma definitiva a un procedimiento y que imponga obligaciones concretas de hacer a las entidades fiscalizadas, según lo plantea el escrito de demanda.

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2. Que los conceptos de invalidez marcados como primero y segundo en el escrito de demanda son falsos e infundados, toda vez que derivan de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados, en atención a que se alegan violaciones a los artículos 49, 74, fracción IV, 79 y 133 constitucionales, bajo la premisa de que la entidad de fiscalización superior de la Federación se excedió en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, al pretender obligar al Servicio de Administración Tributaria a enterar a la Tesorería de la Federación recursos que no son públicos, invadiendo así su esfera de competencia constitucional; sin embargo, toda vez que los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero, así como los correspondientes al segundo reconocimiento aduanero, se encuentran normados por los artículos 1o., 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, consecuentemente, esos servicios no entran en la exclusión a que se refiere el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, por lo que las contraprestaciones que por ellos se paguen tienen la naturaleza de derechos.

3. Que el artículo 1o., párrafo tercero, de la Ley Federal de Derechos, al disponer "Cuando se concesione o autorice que la prestación de un servicio que grava esta ley se proporcione total o parcialmente por particulares...", deja en claro que el servicio de trámite aduanero es público y, por tanto, gravado por la ley, de donde se colige que las contraprestaciones pagadas por el derecho de trámite aduanero son recursos fiscales y, por tanto, recursos públicos.

4. Que el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos prevé el pago del derecho de "trámite aduanero" por las "operaciones aduaneras" que se efectúen utilizando un pedimento o algún otro documento aduanero; el objeto de dicho derecho es la compensación al Estado respecto de los gastos en que incurre por la prestación de los servicios del despacho aduanero, destacando que el referido precepto no distingue dentro de "las operaciones aduaneras", las referidas al procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, ni las correspondientes al segundo reconocimiento aduanero, a efecto de excluirlas del pago del derecho de trámite aduanero, por lo que donde la ley no distingue, no está permitido al intérprete distinguir.

5. Que además, ese mismo artículo prevé que la recaudación de los derechos de trámite aduanero, con el adicional a que se refiere el artículo 50 de la misma ley, se destinará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien se encarga de fijar la contraprestación que pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten el servicio público.

6. Que el artículo 13, párrafo primero, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002, incluye el derecho de trámite aduanero recaudado, como una contribución fiscal, al determinar que todos los ingresos que se recauden, sin distinción de su naturaleza, se concentrarán en la tesorería y se reflejarán en los registros de ésta y en la cuenta de la hacienda


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pública federal, con excepción de los ingresos que la referida ley determine que se excluyan de esa concentración, excepción en la que esa ley no incluye a los derechos por concepto de despacho aduanero, por lo que tales contribuciones deberán concentrarse en la Tesorería de la Federación.

7. Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación establece que todos los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, deberán concentrarse invariablemente en la tesorería, y que cuando las leyes destinen los fondos a un fin determinado y para ser aprovechados en actividades de la administración pública federal, sólo podrá disponerse de ellos por aplicación del presupuesto de egresos de la Federación y en el mismo sentido se pronuncia el artículo 26 del Reglamento Interior de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, al reiterar esa normatividad.

8. Que en el primer concepto de invalidez de su demanda, la actora pretende establecer la delimitación de las atribuciones constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación, partiendo de la interpretación doctrinaria de los conceptos de "finanzas", "actividad financiera del Estado" y "cuenta pública", concluyendo erróneamente que las atribuciones de dicho órgano de fiscalización se limitan a la revisión de la cuenta pública; no obstante que las posturas doctrinales de las cuales parte su interpretación, no contienen argumento o razonamiento alguno que se refiera en forma específica a las atribuciones constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación.

9. Que en el segundo concepto de invalidez, el Ejecutivo Federal se limita a sostener que el "Fideicomiso Aduanas 1, Número 954-8", es de naturaleza privada, para lo cual se apoya en el artículo 16 de la Ley Aduanera, aduciendo que tal precepto crea una relación de prestación de servicios entre particulares; sin embargo, del análisis de dicho dispositivo, y del caso concreto, se tiene que el servicio que prestan los particulares autorizados, pagado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no se presta directamente a otros particulares, pues es el Estado quien presta el servicio de aduanas. En este sentido, conviene señalar que cuando un particular es autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la prestación de un servicio, que en principio corresponde prestar al Estado, dicha actividad no adquiere el carácter de privada, ni menos aún, deja de tener el carácter de un servicio de interés general.

10. Que como resultado de las auditorías practicadas, existen elementos que permiten presumir que las instalaciones y equipo que utilizan los particulares autorizados son propiedad del Gobierno Federal, por lo que la actividad de los particulares autorizados se limita a la captura de datos en los sistemas electrónicos, sin que ello implique mayor inversión, razón por la cual se estima que

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no se justifica que casi el ochenta por ciento de los ingresos recaudados por concepto del cobro del derecho de trámite aduanero se destinen al pago de tales contraprestaciones, lo que constituye un indicio más que permite presumir que en el caso existen daños a la hacienda pública federal del Estado.

11. Que si los recursos destinados al pago de la contraprestación que tienen derecho a recibir los particulares autorizados para auxiliar al Estado en sus funciones de derecho público, provienen de la recaudación de una contribución federal denominada derecho de trámite aduanero, es inconcuso que tales recursos son de carácter público, desde su recaudación hasta su destino final y, por tanto, son fiscalizables por la entidad de fiscalización superior de la Federación. Lo que implica que el Ejecutivo Federal, al efectuar el pago de la contraprestación referida, debe incluir tales pagos en el presupuesto de egresos de la Federación para ser aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en cada ejercicio fiscal y reflejar tales operaciones en la cuenta pública.

12. Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación establece que "todos los fondos recaudados deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación", por tanto, los artículos 26 y 32 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, en los cuales basa la demandante su actuación, resultan violatorios de dicha norma, al establecer excepciones no permitidas por la ley, toda vez que en el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, el legislador ordinario estableció límites al Ejecutivo Federal respecto de la reglamentación del propio artículo, posibilitándolo únicamente para establecer la forma y términos en los que todos los fondos recaudados dentro del territorio nacional serán concentrados invariablemente en la Tesorería de la Federación, sin facultarlo para establecer excepción alguna respecto de tal obligación. Las únicas excepciones permitidas son las previstas en el artículo 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002, en las cuales no se incluye a los derechos por concepto de despacho aduanero.

13. Que los dos convenios modificatorios al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 establecen que la "fiduciaria" reciba de la Tesorería de la Federación las cantidades que le sean entregadas por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la secretaría autorice. De ello se colige que si la fiduciaria ha de recibir dichas cantidades de la Tesorería de la Federación, es porque primero esas cantidades deben ser enteradas a esa tesorería.

14. Que en atención a las consideraciones expuestas, es de concluirse que los recursos recaudados por concepto del pago de derechos de trámite aduanero, son recursos públicos federales que no


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adquieren el carácter de recursos privados, sino hasta que ingresan al patrimonio de los particulares que prestan los servicios de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, una vez que el Estado paga la contraprestación respectiva por tales servicios, razón por la cual deben ser concentrados invariablemente en la Tesorería de la Federación, reflejarse en el presupuesto de egresos de la Federación y reportarse en la cuenta pública.

15. Que en virtud de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultada para autorizar a los particulares a la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, debe apegarse a lo dispuesto por el artículo 134 constitucional y a las disposiciones legales que lo reglamentan, comprobando que tales autorizaciones se llevaron a cabo mediante los procedimientos contractuales que aseguran al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad, y apegándose estrictamente a los criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, cerciorándose ante todo que los particulares a los que se autorice para la prestación de los servicios, cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en las leyes aplicables.

16. Que contrario a lo sostenido por el actor en su demanda, la Auditoría Superior de la Federación sí está facultada para revisar todo tipo de contratos celebrados por los ejecutores del gasto, lo que implica la atribución de pronunciarse sobre el cumplimiento de un convenio, del cual pueden derivarse daños o perjuicios a la hacienda pública federal del Estado o al patrimonio de los entes públicos federales; y que, en el caso, el actor incurrió en una violación directa al artículo 134 constitucional, en razón de que no existen documentos en los cuales conste que las obligaciones contraídas por el Ejecutivo Federal se hayan ajustado a la ley, toda vez que, según el dicho de la parte actora, fueron celebrados de manera verbal.

17. Que respecto del argumento en el que se sostiene que su actuación en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 es una mera gestión de negocios, regida por el derecho civil; no existe disposición jurídica alguna que faculte a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para actuar como gestora de negocios; por el contrario, la gestión de negocios está expresamente prohibida en materia de trámites administrativos, por disponerlo así el artículo 19 del Código Fiscal de la Federación.

18. Que del artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se desprende que puede haber fideicomisos públicos que no estén organizados de manera análoga a los organismos descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, o bien, que no tengan como propósito principal auxiliar al Ejecutivo Federal en la realización de las actividades

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prioritarias, en estos casos, la consecuencia será que no se deban de considerar como entidades paraestatales, sin embargo, no por ello pierden el carácter de fideicomisos públicos.

19. Que de la lectura del contrato del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, se advierte que dicho acto es jurídicamente inexistente, por falta de consentimiento o acuerdo de voluntades, ya que no pueden considerarse como parte en el fideicomiso, personas que no intervinieron en su celebración; tampoco puede constituirse un fideicomiso sin fideicomitente. En el caso concreto del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no intervino como parte, sino como gestora de negocios respecto de los importadores y exportadores a quienes se atribuye el carácter de fideicomitente, y toda vez que éstos tampoco celebraron el contrato y no manifestaron su voluntad en él, tampoco puede considerárseles como parte.

20. Que además, el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 no es un fideicomiso privado, ya que se creó con recursos públicos, y se precisa lo siguiente:

Que se inscribió como fideicomiso público.

Que fue constituido con recursos públicos, en virtud de que el 28 de mayo de 1993, se liquidó el fideicomiso celebrado por la SHCP, que administraba los recursos que se le pagaban en ese entonces a la empresa Integradora de Servicios, S.A. (ISSA), por el servicio de procesamiento electrónico de datos y se constituyó el mismo día el Fideicomiso Aduanas 1, al cual se le aportaron doscientos millones cuatrocientos ochenta y ocho mil trescientos sesenta y ocho punto noventa y tres nuevos pesos, por instrucciones del entonces subsecretario de ingresos, provenientes de la liquidación del fideicomiso mencionado en primer término.

Su comité técnico está integrado por los miembros designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto del subsecretario de ingresos, y por cuatro miembros designados, dos por el fideicomitente (SHCP) y dos por la fiduciaria (Nacional Financiera).

21. Que la parte actora alega violación a los artículos 14, 16, 49, 74, 79 y 133 constitucionales, por una supuesta falta de fundamentación y motivación del Pliego de Observaciones que impugna, la cual hace derivar de la supuesta violación a diversos artículos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, así como de otras normas legales que estima aplicables al caso concreto; sin embargo, las consideraciones mediante las cuales el Ejecutivo Federal pretende demostrar la falta de fundamentación y


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motivación, parten de dos premisas falsas, ya que los recursos a los que se refiere son de carácter público, al provenir de la recaudación de una contribución federal como es el derecho de trámite aduanero, motivo por el cual, se actualizan las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación para su fiscalización; asimismo, la entidad de fiscalización superior de la Federación no impuso al Servicio de Administración Tributaria la alegada obligación de enterar tales cantidades a la Tesorería de la Federación; tampoco se señala a esa entidad fiscalizada como responsable de un presunto daño o perjuicio a la hacienda pública federal. El único efecto vinculatorio que crea el Pliego de Observaciones respecto del ente auditado, es la obligación de remitir la documentación requerida por la entidad de fiscalización superior de la Federación.

22. Que en lo que se refiere a la supuesta falta de competencia del auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, para autorizar el Pliego de Observaciones que se impugna, la actora confunde la calidad con la que actúa el auditor especial de Cumplimiento Financiero, al suscribir el Pliego de Observaciones, toda vez que dicho funcionario firmó tal documento en suplencia por ausencia del auditor superior de la Federación y no con facultades delegadas de este último, como indebidamente lo entendió la actora. En virtud de ello, resulta irrelevante si la facultad de autorizar el pliego es o no delegable, pues la naturaleza jurídica de ambas figuras, suplencia por ausencia y delegación de facultades, es distinta.

23. Que la suplencia por ausencia es un apoyo instrumental que la ley debe contemplar y que, por lo general, queda especificado en el reglamento interior de cada entidad, a quién corresponde la suplencia, entendiéndose que el acto emana del funcionario suplido, siendo suficiente para fundar y motivar su actuación, el señalar que se está actuando con ese carácter, citando los preceptos legales que señalen la posibilidad de la suplencia, el que otorga las facultades para ejercer la misma, el precepto que contempla las facultades para ejercer la misma y el precepto que contempla la facultad ejercida, y en el caso concreto, que el auditor especial de Cumplimiento Financiero, autoriza el Pliego de Observaciones, no con tal carácter, sino en ausencia del auditor superior de la Federación, por lo que resulta válida la autorización del Pliego de Observaciones, así como el documento adjunto consistente en el dictamen técnico elaborado por la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales.

24. Que no le asiste razón a la demandante respecto a su aseveración de que la Dirección General de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con atribuciones para determinar irregularidades con motivo de la práctica de una auditoría en materia de cuenta pública, toda vez que de la lectura de los artículos 14 y 15 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, se advierte que dicho órgano sí está facultado para ello.

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25. Que en lo referente a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en establecer el procedimiento y los límites temporales conforme a los cuales la Auditoría Superior de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, por lo que estima aplicable supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, señala que dicha apreciación deriva de una incorrecta interpretación de la ley en cita, así como del hecho de que el demandante confunde el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de los resultados obtenidos durante la práctica de las auditorías, tales como el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

Además, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que norman tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la pretensión del demandante.

26. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida, porque el procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada estuvo apegado a los preceptos constitucionales, se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera de competencia de la actora; es reglamentaria de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, y regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación conforme al espíritu del legislador.

27. Asimismo, la intención del legislador fue que la Cámara de Diputados tuviera a su cargo la vigilancia de la legalidad financiera de la acción de gobierno y de la administración, por lo que dentro de sus facultades se le otorgó la revisión de la cuenta pública, que tiene por objeto verificar la legalidad y la regularidad de la gestión económica y financiera, así como el funcionamiento de los controles internos de cada administración.

28. Que la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación están constitucional y legalmente facultadas para formular pliegos de observaciones, derivados del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y darle seguimiento; asimismo, los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, recogen el espíritu del Poder Constituyente Originario y Revisor, de que este órgano legislativo gozara de la facultad exclusiva de revisar la cuenta pública que anualmente rinden los Poderes de la Unión, de dichos preceptos se desprende que el Poder Revisor de la Constitución estimó necesaria la creación de una entidad de fiscalización superior de la Federación, con atribuciones relacionadas con la fiscalización de la cuenta pública y de revisión sobre la gestión pública gubernamental, con la finalidad de perfeccionar la gestión de los asuntos públicos, fortaleciendo con ello la confianza de los


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gobernados en las instituciones públicas, y rindiendo cuentas claras y oportunas al pueblo sobre la utilización de los recursos públicos.

SÉPTIMO. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en síntesis, adujo:

Causas de improcedencia respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

1. Extemporaneidad en la presentación de la demanda, dado que la impugnación de las normas generales puede hacerse en dos momentos distintos: 1) dentro del plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente al de su publicación; y, 2) dentro del plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida; por lo que en ambos supuestos resultaría improcedente la controversia, toda vez que si el cómputo se hace a partir de la fecha de publicación, es decir, el veintinueve de diciembre de dos mil, el tiempo transcurrido entre la publicación y la presentación de la demanda, excede de tres años; si el cómputo fuera el primer acto de aplicación, el inicio para la aplicación de la ley sería a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, tanto es así, que el Ejecutivo Federal anteriormente promovió otras controversias constitucionales en las que impugnó actos de la Auditoría Superior de la Federación derivados de la aplicación de la norma que ahora impugna, en consecuencia, debe declararse el sobreseimiento.

2. La actora no agotó la vía prevista para impugnar la norma general, toda vez que el Ejecutivo Federal durante el procedimiento legislativo tuvo el derecho de veto, y el no ejercerlo, implicó el consentimiento del Ejecutivo, tal como lo determinó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que no puede posteriormente cuestionar aquello que promulgó y publicó sin hacer observaciones en su momento.

Fondo del asunto.

3. Que el concepto de invalidez que se refiere a la inconstitucionalidad de la norma impugnada es falso e infundado, pues deriva de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados. Lo anterior debido a que afirma que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en establecer el procedimiento conforme al cual la Auditoría Superior de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, razón por la cual estima aplicable supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, concluyendo que la entidad de fiscalización superior debió haber emitido una resolución final y definitiva respecto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública 2002, en la que decidiera la totalidad de las irregularidades detectadas, sin estar en posibilidad de emitir diversas resoluciones respecto de una misma auditoría; sin embargo, tales

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aseveraciones son el producto de una incorrecta interpretación de las disposiciones contenidas en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que lo llevan a confundir el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de los resultados obtenidos durante la práctica de la auditoría.

4. Que el legislador estableció la procedencia de la supletoriedad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación cuando ésta carezca de disposición expresa respecto de alguna materia relacionada con las atribuciones de la entidad de fiscalización, y en lo referente al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, hace una remisión expresa a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; asimismo, tanto la Constitución como la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establecen claramente los momentos en los cuales inicia y finaliza el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública. El documento final que se expide en este procedimiento es el informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública; dicho documento, no tiene el carácter o naturaleza jurídica de una resolución sino precisamente de un informe, que concentra todas las irregularidades detectadas, así como las acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, sean observaciones, recomendaciones, pliegos de observaciones, etcétera.

5. Por lo que no existe omisión por parte de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en establecer el límite temporal para el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y menos de establecer los requisitos que debe reunir el informe de resultados respectivo.

6. Que el único procedimiento del cual deriva una resolución definitiva, mediante la cual la entidad de fiscalización superior finque una responsabilidad, es el relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, el cual es independiente del procedimiento de revisión y fiscalización superior, y se inicia cuando los pliegos de observaciones no son solventados. Es hasta el dictado de esta resolución definitiva, en la cual procede la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

7. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece el plazo en el cual pueden ejercerse las atribuciones para fincar este tipo de responsabilidades: cinco años a partir del día siguiente en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiere cesado, si fuera de carácter continuo, y la aplicación supletoria de las normas legales en la que pretende el demandante resulta improcedente, por resultar incompatible con la naturaleza jurídica y la finalidad del procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y en atención a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que norman tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el


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relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la pretensión del demandante.

8. Que de las normas constitucionales y legales que regulan las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, no se desprende que se encuentre obligada a emitir una sola resolución con motivo de los resultados de la cuenta pública, sino que la facultan para ejercer diversos tipos de acciones e iniciar diversos tipos de procedimiento.

9. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida por las siguientes consideraciones:

i. Constitucionalidad del procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada: la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en el ámbito de su competencia y en ejercicio de sus facultades constitucionales, expidió la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Dicho acto se realizó de conformidad con el procedimiento legislativo previsto en la Constitución Federal, la Ley Orgánica y el Reglamento Interior, ambos del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

ii. La norma general impugnada se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera de competencia de la actora: la norma general impugnada es reglamentaria de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, y regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación conforme al espíritu del legislador.

OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión manifestó, esencialmente, lo siguiente:

I. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto; que la demanda fue promovida por parte legitimada para ello, y que es oportuna su presentación.

II. Que es fundada la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que previo a la interposición del juicio constitucional, se debe agotar la vía legalmente prevista, y en el caso, la vía prevista para la solución del conflicto relativo a la constitucionalidad de la norma impugnada la constituye el derecho de veto que tiene el Ejecutivo para realizar objeciones en aquellos casos en que no esté de acuerdo con algún ordenamiento que se pretenda promulgar y publicar; por tanto, el no haber ejercido esa facultad durante el proceso legislativo conlleva su consentimiento.

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III. Que también es fundada la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la demanda respecto de la norma general impugnada, dado que no se impugna por su primer acto de aplicación, lo que conlleva que la presentación de la demanda sea extemporánea, por lo que deberá sobreseerse el juicio respecto a ella.

IV. Que es infundado que exista un recurso legal por el cual se pueda impugnar el acto combatido en este medio de control constitucional, toda vez que en el caso no se surten las hipótesis en que opera el principio de definitividad, puesto que la norma prevé el recurso de reconsideración y el juicio de nulidad como una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, siempre y cuando no se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, es decir, que en los recursos no se aleguen cuestiones de constitucionalidad, puesto que de ello únicamente le corresponde conocer a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

V. Que es infundado el argumento relativo a que la actora consintió el acto impugnado en razón de que debió haber combatido el oficio mediante el cual se le comunicó la orden de auditoría y no el Pliego de Observaciones, debido a que este último sí es una consecuencia directa, jurídica y necesaria de la notificación de la orden de auditoría, pero ésta no le causó perjuicio alguno a la parte actora, además es impugnado por vicios propios que le causan una presunta afectación al Ejecutivo Federal y su inconstitucionalidad no la hace depender del oficio de notificación de la orden de auditoría.

VI. Que deben desestimarse las causas de improcedencia relativas a que los actos que se impugnan no causan un perjuicio al actor, y que no violan la esfera de competencia de la actora, en virtud de que dichas causales involucran el fondo del presente asunto.

VII. Que es fundado el concepto de invalidez relativo a la violación a los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la contraprestación que se paga con motivo de los servicios de procesamiento electrónico y segundo reconocimiento aduanero, la cual fue depositada en el fideicomiso auditado, no tiene el carácter de derecho, por no estar establecida en ley, no obstante que se acredita con el monto de los derechos de trámite aduanero previstos en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos.

VIII. Que los preceptos aludidos establecen que la revisión de la cuenta pública que efectúe la Cámara de Diputados, a través de su organismo fiscalizador, tendrá por objeto examinar que


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los recursos de la nación se hayan destinado a los rubros presupuestados, por tanto, carece de facultades para auditar recursos privados.

IX. Que el fideicomiso auditado, es un fideicomiso público, toda vez que está constituido por el Gobierno Federal -Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fideicomitente y fideicomisaria-, y como fiduciaria Nacional Financiera Sociedad Nacional de Crédito, empresa de participación estatal mayoritaria, además el fideicomitente -SHCP- tiene reservada la facultad de revocar y modificar el fideicomiso. Sin embargo, no por el hecho de que el fideicomiso sea público, la auditoría tiene facultades para auditarlo, puesto que la orden de auditoría estaba dirigida a fiscalizar la contraprestación obtenida por los servicios de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, recursos cuya naturaleza es de carácter privado.

X. Que por lo antes precisado, la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para determinar el supuesto daño y/o perjuicio a que alude el pliego impugnado, dado que la contraprestación a favor del particular autorizado para la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos contenidos en el "DTA", constituyen recursos privados y al no ser estos recursos de la nación no se actualiza, por ende, un quebranto a la hacienda pública federal, por lo que los daños y perjuicios de los que habla la demandante, no existen.

XI. Que la Auditoría Superior de la Federación se excedió en el ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la Constitución Federal, toda vez que la hacienda pública federal no sufrió daño o perjuicio alguno, por lo que el Pliego de Observaciones indebidamente determinó un daño al erario federal.

XII. Que es infundado el argumento en el que se aduce que el Pliego de Observaciones no fue emitido por autoridad competente, en razón de que el auditor especial de Cumplimiento Financiero del ente de fiscalización federal, lo suscribió ante la ausencia del auditor superior de la Federación, sujetándose a lo prescrito tanto en la ley como en su reglamento.

XIII. Asimismo, es infundado que la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales carece de facultades para determinar observaciones derivadas de la auditoría practicada al Servicio de Administración Tributaria, por considerar que el único facultado para emitir el Pliego de Observaciones es el auditor superior de la Federación; sin embargo, la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales al estar facultada para realizar la práctica de auditorías a fin de comprobar que la recaudación de los ingresos y el movimiento de fondos de la Federación se hayan realizado de acuerdo con las leyes aplicables, es evidente que, como resultado de las auditorías practicadas, puede formular observaciones, que no son más que el señalamiento de las irregularidades encontradas.

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XIV. Que el Pliego de Observaciones impugnado no está correctamente fundamentado, pues si bien el órgano de fiscalización superior de la Federación puede fiscalizar recursos públicos y formular, suscribir y aprobar pliegos de observaciones, no lo puede hacer respecto de recursos privados. Igualmente, fue incorrectamente motivado, toda vez que la Auditoría Superior de la Federación determinó daños y/o perjuicios como consecuencia de que el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público omitió enterar a la Tesorería de la Federación, recursos provenientes del derecho de trámite aduanero, dado que fueron depositados en un fideicomiso para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos, apoyo y control del despacho aduanero; ahora bien, en razón de que dichos recursos son de naturaleza privada, la omisión de enterarlos a la Tesorería de la Federación, de ninguna manera puede configurar un quebranto a la hacienda pública federal. Es así, que el Pliego de Observaciones indebidamente determinó un daño al erario federal.

XV. Que resulta parcialmente fundado el concepto de invalidez aducido por la actora, pues si bien el órgano de fiscalización superior dejó de observar las formalidades que prevén las leyes supletorias, particularmente la prevista en el artículo 38, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, en cuanto a que los actos administrativos deben estar fundados y motivados, en la especie, el acto carece de la debida fundamentación y motivación, lo cierto es que no todos los ordenamientos señalados fueron vulnerados.

XVI. Que con el acto impugnado se viola el artículo 49 de la Norma Fundamental, que consagra el principio de división de poderes que rige la forma de Gobierno del Estado mexicano; en razón de que la Auditoría Superior de la Federación, al llevar a cabo los trabajos de auditoría, fiscalizó recursos privados, por lo que se excedió de sus facultades constitucionales y legales. Igualmente, resulta vulnerado el artículo 79, fracción I, de la Constitución Federal, que impone la obligación al órgano superior de fiscalización de ceñir su actuación a los postulados de las leyes que la rigen, dado que el Pliego de Observaciones que se combate, infringe el principio de legalidad previsto en el numeral 16 de la Constitución Federal, al no estar debidamente motivado ni fundado.

XVII. Que también se estima vulnerado el artículo 133 de la Norma Fundamental, que consagra el principio de supremacía constitucional, al haber resultado parcialmente fundadas las violaciones a los artículos 16 y 79, párrafo primero y fracción I, de la Constitución Federal.

XVIII. Que es inoperante el argumento en el sentido de que la emisión de diversas resoluciones respecto a una misma auditoría contraviene los principios de legalidad, seguridad jurídica y


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división de poderes en razón de que la litis planteada en el medio de control constitucional se ciñe a la impugnación de validez del Pliego de Observaciones.

NOVENO. Sustanciado el procedimiento de la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y por admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución; y

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda respectiva fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Con ese propósito, cabe precisar los actos controvertidos en la demanda de controversia constitucional:

a) El Pliego de Observaciones número 057/2004 -clave de auditoría 02-06E00-2-245-001- del dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación.

b) La Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil (únicamente por no establecer los periodos o plazos para que la Auditoría Superior de la Federación emita las observaciones relativas hacia el ente auditado y por no aplicarse, supletoriamente, los plazos que se prevén en el Código Fiscal de la Federación, en especial, para los requerimientos).

Atento a lo anterior, en el caso debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para promover controversias constitucionales tratándose de actos y de normas generales, que a la letra indica:

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“Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Así, tratándose del Pliego de Observaciones número 057/2004, el actor manifiesta que tuvo conocimiento el veinticuatro de junio de dos mil cuatro, por tanto, el citado plazo de treinta días transcurrió del viernes veinticinco de junio al veinte de agosto de dos mil cuatro, descontando los sábados y domingos veintiséis y veintisiete de junio, tres, cuatro, diez y once de julio, uno, siete, ocho, catorce y quince de agosto, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como del dieciséis al treinta y uno de julio, por corresponder al receso del primer periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En consecuencia, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de agosto de dos mil cuatro, según se advierte del sello asentado al reverso de la foja ciento sesenta de autos, esto es, el último día del plazo relativo, resulta indudable que la presentación, respecto del aludido pliego, resulta oportuna.

No es obstáculo a lo anterior, el argumento de las demandadas en el sentido de que no se promovió la demanda de controversia en el plazo legalmente previsto, toda vez que su argumento lo hacen consistir en realidad en que el acto impugnado en este asunto es derivado de otro consentido y, por tanto, no es en este apartado en el que se estudiará dicha causa de improcedencia, sino en el que se analicen éstas; asimismo, se destaca que el actor impugna el citado Pliego de Observaciones también por vicios propios, por lo que, tal como se realizó, el cómputo para su impugnación debe hacerse a partir de la fecha en la que tuvo conocimiento de éste, de ahí que sea oportuna tal presentación.

Por otra parte, lo mismo acontece respecto de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, habida cuenta que el actor la combate en virtud de un acto concreto de aplicación, y la oportunidad para presentar la demanda relativa es también en el plazo de treinta días a partir del día siguiente al que se actualice ese acto.


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TERCERO. A continuación procede al análisis de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

La demanda de controversia constitucional fue signada por José Francisco Gil Díaz en su carácter de secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento, visible a fojas ciento sesenta y uno del tomo I, así como con la documental consistente en la designación hecha a su favor por parte del presidente de la República, para que actúe en su representación en el presente juicio de controversia constitucional (fojas 161 y 162 del cuaderno principal, tomo I). Ahora bien, el artículo 11, párrafo tercero, de la ley reglamentaria de la materia, establece en lo que interesa:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De lo anterior se concluye que quien suscribió la demanda de controversia constitucional está facultado para acudir en representación del Poder Ejecutivo Federal; asimismo, se precisa que el Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso c), fracción I, del artículo 105(1) de la Constitución Federal.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de las autoridades demandas en esta vía, que son las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación.

Por parte de la Cámara de Senadores, suscribió la contestación de demanda en representación de ese órgano legislativo, Diego Fernández de Cevallos Ramos, ostentándose como presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la junta previa de la Cámara de Senadores de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, de la que se desprende que fue electo con tal carácter para fungir durante el segundo año del ejercicio constitucional de la Quincuagésimo Novena

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Legislatura (fojas 784 a 786 del cuaderno principal, tomo I)

El artículo 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General, establece:

"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones: ..."

De lo anterior se desprende que la representación jurídica de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión recae en la mesa directiva a través de su presidente, por lo que quien suscribió la aludida contestación tiene la representación del órgano legislativo.

Por su parte, da contestación a la demanda en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Manlio Fabio Beltrones Rivera, presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados, personalidad que acredita con la copia certificada de la versión estenográfica de treinta de agosto de dos mil cuatro, de la que se desprende que fue electo para ocupar dicho cargo durante el segundo año del ejercicio constitucional de la Quincuagésimo Novena Legislatura (fojas 362 a 364 del cuaderno principal, tomo I).

El artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es del tenor siguiente:

"Artículo 23. 1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

....

l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

De conformidad con dicho numeral, el presidente de la Cámara de Diputados tiene la representación jurídica de ésta, por lo que quien contestó la demanda está facultado para hacerlo en representación del órgano colegiado.

Por parte de la Auditoría Superior de la Federación, compareció Arturo González de Aragón O., ostentándose como auditor superior de la Federación, personalidad que acreditó con la copia certificada del oficio de nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno (foja 741 del cuaderno principal, tomo I).


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Sobre el particular cabe destacar que si bien la Auditoría Superior de la Federación es un órgano técnico auxiliar de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, tal como lo establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, lo cierto es que goza de autonomía técnica, y de la lectura de la demanda se advierte que a dicha autoridad se le imputan hechos propios.

En efecto, los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal establecen:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

... IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

...La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."

Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

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Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.”

“Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni


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desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones."El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación dispone:

Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

...III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;

...VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados ...

Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley.

Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

De los numerales transcritos deriva que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y que goza de autonomía técnica y de gestión, en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra la de fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos

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de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo, se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

Como se advierte, la entidad de fiscalización demandada goza de autonomía de gestión, por lo que si los actos que se le impugnan fueron emitidos por dicha autoridad en ejercicio de su autonomía técnica, resulta evidente que sí goza de legitimación pasiva en el presente juicio.

Similar criterio sustentó este Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 36/2003, 91/2003 y 36/2004, planteadas por el Poder Ejecutivo Federal en contra de diversos actos de la Auditoría Superior de la Federación y otras.

Por último, debe considerarse que las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidieron la norma impugnada; igualmente, la aludida Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la nación son a quienes se atribuye la emisión del acto impugnado y, por ende, cuentan con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte puede ser la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el presente asunto se llegara a dictar.

CUARTO. Por razón método, debe abordarse el examen de las causas de improcedencia, sea que las partes las invoquen o no, al ser su estudio preferente y oficioso en términos del último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

A. Sobre el particular, tiene especial importancia recordar que las Cámaras del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación exponen, coincidentemente, que se surten las causas


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de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VI, VII y VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en esencia, por dos motivos, a saber:

a) Por no haberse realizado observaciones u objeciones a la ley de mérito antes de ordenarse su publicación conocido como veto, lo que evidencia que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto y que se consintió tácitamente.

b) No se trata del primer acto concreto de aplicación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en virtud de que desde la revisión de la cuenta pública de dos mil uno se realizaron diferentes auditorías a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal, sin que haya sido impugnada esa ley.

Para analizar el afirmado consentimiento de la norma general impugnada, en primer lugar, conviene determinar si en los juicios de controversia constitucional existe la figura del consentimiento, sea expreso o tácito, atinente a la impugnación de tales normas.

Con dicho objetivo, debe tenerse presente que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

…

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Del análisis literal de la disposición reclamada se desprende que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:

1. Dentro del plazo de treinta días, contado del día siguiente al de su publicación.

2. Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.

Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:

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CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).

En tal virtud, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional, se requiere que se promueva dentro de los plazos y términos previstos legalmente, lo que significa que no es procedente la impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del actor de la norma controvertida, una vez transcurrido el plazo de treinta días contado a partir del día siguiente de su publicación, traduciéndose la actuación omisiva de no promover el juicio en virtud del primer acto de aplicación, en una manifestación de la voluntad que entraña el consentimiento de la disposición general impugnada, porque no obstante que, en primer término, ya transcurrió el plazo de treinta días a partir de la publicación y, en segundo lugar, los efectos jurídicos de la norma fueron individualizados por primera vez en perjuicio del actor, éste combatió su inconstitucionalidad hasta un segundo o ulterior acto concreto de aplicación.

Entonces, el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en perjuicio del actor, ya que uno de los elementos relevantes del consentimiento es que cause perjuicio al actor la primera aplicación de la disposición combatida, de lo contrario, aunque se trate de un segundo o ulterior acto, si el primero o anteriores no generaron agravio alguno al demandante, podrá promover válidamente controversia constitucional, por lógica, en aquellos supuestos en que ya hubiese


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transcurrido el plazo de treinta días, contado a partir de la fecha al de publicación de la ley, tratado internacional, reglamento o cualquier disposición general.

En relación con que el primer acto de aplicación de la norma controvertida debe generar un agravio actual contra el actor, como presupuesto para impugnar una disposición general, distinto a la hipótesis prevista en el artículo 21, fracción II, primera parte, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno, que dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis P./J. 50/2004, página 920).

Con base en lo expuesto se puede arribar a la convicción de que no se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II,

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aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria de la materia, puesto que no existe evidencia en autos de que al actor se le haya aplicado anteriormente la citada Ley de Fiscalización Superior de la Federación, generándole un agravio directo como el que aduce a través de su reclamo de inconstitucionalidad, ya que si bien las partes demandadas sostienen que desde la revisión de la cuenta pública de dos mil uno se le aplicó varias ocasiones en virtud de las diferentes auditorías realizadas, no está demostrado que ellas se hayan desarrollado con base en plazos superiores a los que el Código Fiscal de la Federación previene para cualquier inspección fiscal o facultad de comprobación.

Se expone tal aserto, porque la inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se hizo depender de la circunstancia de que, tratándose de la facultad de fiscalización, no se permite la aplicación supletoria de los plazos establecidos en el Código Fiscal de la Federación; por tanto, para que se estime que esa ley se aplicó anteriormente en perjuicio del actor, es necesario que quedara acreditado que se le negó dicha aplicación supletoria, o bien, que los plazos para dar respuesta a los requerimientos o para la emisión del oficio de observaciones fueron superiores a los previstos en el referido código, lo cual no aconteció.

En tal virtud, el hecho de que al actor se le hayan practicado anteriormente auditorías de acuerdo con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no significa que se haya aplicado en su perjuicio lo concerniente a la supletoriedad del Código Fiscal de la Federación o los plazos que prevé este último, porque es evidente que se refiere a situaciones jurídicas diversas, lo que evidencia, sin duda, que en el Pliego de Observaciones reclamado se actualizó el primer acto de aplicación de esa ley en los aspectos tratados.

Además, la falta de objeciones por parte del Poder Ejecutivo de la Unión, antes de que fuera publicada la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no trae como consecuencia inviable su consentimiento si se pondera que no dimana de una manifestación de voluntad sobre su conformidad con los efectos de la ley dentro del ámbito propio de constitucionalidad.

En efecto, la actuación conocida parlamentariamente como veto constituye una colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y un mecanismo a través del cual la Constitución evita que un poder se sobreponga a otro, estableciendo así un sistema de pesos y contrapesos, esto es, si la función esencial del Poder Legislativo es expedir leyes, al Poder Ejecutivo se le confiere otra de igual relevancia mediante el ejercicio del veto, con el propósito de neutralizar, temporalmente, todo acto que considere lesivo de intereses sociales, económicos, políticos o constitucionales.

Así, a través del ejercicio del veto, el Ejecutivo participa en el procedimiento legislativo, puesto que el proyecto de ley o decreto aprobado no alcanza dicho carácter, sino hasta después de que precluye el


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plazo para que aquél emita sus observaciones, o bien, porque habiéndolas presentado no fueran aceptadas por parte del Congreso de la Unión, o aceptándolas modifica el proyecto original, en donde al término de cualquiera de estas hipótesis, el Ejecutivo de la Unión tiene entonces la obligación de promulgar y publicar la ley o decreto.

Luego, es patente que la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieron no haberse tomado en consideración en el momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo respectivo; de ahí que el veto se erige como un medio de participación para una colaboración efectiva entre poderes.

En relación con el tema de las observaciones que puede llevar a cabo el presidente de la República a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, son ilustrativas las conclusiones plasmadas en la ejecutoria dictada el diecisiete de mayo de dos mil cinco, en la controversia constitucional 109/2004, que señala:

"De la interpretación literal deriva que el artículo 74, a más de no contener ninguna restricción a la facultad del presidente de la República para hacer observaciones al decreto de presupuesto de egresos de la Federación, tampoco contiene una regulación específica y formal del procedimiento para su aprobación, ya que no señala la forma en que la Cámara de Diputados debe proceder en cuanto a su discusión, votación y aprobación, además de no referir que para la aprobación del decreto deba seguirse un procedimiento diverso al previsto en el artículo 72 de la Norma Fundamental.

La interpretación sistemática de los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, constitucionales, además de confirmar la conclusión derivada de la interpretación literal del artículo 74, fracción IV, evidencia que el procedimiento legislativo, como tal, es uno solo, esto es, que no existen diversos procedimientos que atiendan a la distribución constitucional de facultades, tampoco específicos ni diferentes para la aprobación de leyes, decretos o resoluciones. Asimismo, que el presidente de la República se encuentra facultado para realizar observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, con independencia que esto sea de competencia exclusiva de alguna de las Cámaras o bien del Congreso de la Unión y que, las restricciones a este derecho se encuentran consignadas en el último párrafo del artículo 70 y en el inciso J, del artículo 72, entre los que no se enumera el decreto de presupuesto de egresos de la Federación.

De la interpretación histórica deriva el hecho de que desde la Constitución de 1857, sobre todo a raíz de la reforma de 1874, se establece expresa y claramente en la Norma Fundamental, la facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal de realizar observaciones respecto de proyectos de leyes y

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decretos, las restricciones impuestas a tal derecho y las condiciones para superarlo por el órgano legislativo.

De la interpretación genético-teleológica se desprende claramente que las causas que dieron lugar a instituir constitucionalmente el derecho de veto del Ejecutivo, fueron el cúmulo de acontecimientos que, por el exceso de facultades otorgadas al Poder Legislativo y despojadas al Ejecutivo, habían provocado crisis políticas y sociales en nuestra nación, en la medida en que el presidente de la República se vio impedido para poder cumplir a cabalidad con su encargo, alterando el principio de equilibrio de poderes. Asimismo se desprende que la finalidad de su inclusión fue, precisamente, mantener un justo equilibrio entre los Poderes de la Unión."

En ese contexto, la falta del ejercicio de veto de una ley por parte del presidente de la República no entraña su consentimiento para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, por las siguientes razones fundamentales:

1. El ejercicio del veto es un medio de participación en el proceso legislativo, no un medio de defensa para dilucidar si la ley o decreto son realmente acordes con la Constitución Federal.

2. La indicada ausencia de observaciones no implica, por sí sola, una manifestación expresa o implícita de conformidad con la ley o decreto, sino que en ese momento del proceso legislativo, el titular del Poder Ejecutivo Federal no tuvo dudas o aclaraciones.

Este caso puede asimilarse al de los diputados que votan en favor de una ley, luego, solicitan su invalidez mediante la acción de inconstitucionalidad, tal como se corrobora con la jurisprudencia siguiente:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal no se advierte que exija como requisito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para ejercerla, deban ser necesariamente los legisladores que votaron en contra o disintieron de la opinión de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma. En efecto, el precepto constitucional en cita únicamente establece como requisito para su procedencia, que sea ejercida por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal que haya expedido la norma que se combate, por lo que basta que se reúna ese porcentaje de legisladores para que se pueda promover dicha acción, sin importar que quienes lo hagan, hayan votado, o no, en contra de la norma


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expedida por el órgano legislativo al que pertenecen o, inclusive, que hubieran votado en favor de su aprobación, pues no debe pasar inadvertido que el referido medio de control de la constitucionalidad se promueve con el único interés genérico de preservar la supremacía constitucional, pues como lo señala la exposición de motivos correspondiente ‘... el hecho de que en las acciones de inconstitucionalidad no se presente una controversia entre un órgano legislativo y un porcentaje de sus integrantes o el procurador general de la República, exige que su procedimiento de tramitación no deba plantearse como si se estuviera ante una verdadera litis.’." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, marzo de 2001, tesis P./J. 20/2001, página 448).

3. Por la naturaleza del veto que implica realizar observaciones al contenido de una ley o decreto, sería poco probable subsanar o resolver, por ese medio, una posible deficiencia legislativa.

4. La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no prevé expresamente como causa de improcedencia el consentimiento de la ley, salvo que no se haya promovido controversia constitucional en su contra, dentro de los momentos y plazos que fija ella.

Las hipótesis que anteceden ponen de relieve lo infundado de la aseveración de los órganos demandados, en el sentido de que el presidente de la República tuvo la facultad de vetar la reclamada Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y al no llevarlo a cabo, es improcedente la presente controversia constitucional por consentimiento de ella, en virtud de que aun en el supuesto de que el actor hubiese realizado observaciones en relación con el tema de la inconstitucionalidad de esa ley, sería una simple valoración de su parte que, de todos modos, tendría que dilucidarse si tiene o no la razón ante el Poder Judicial de la Federación, en el caso de que el Congreso de la Unión haya superado la objeción.

Por otra parte, estas mismas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica del derecho de veto sirven para desestimar la expuesta actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

...VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto." El artículo reproducido alberga a la causa de improcedencia por falta de definitividad del acto o ley impugnada, por dos motivos:

- Por no agotarse previamente a la controversia constitucional los recursos o medios de defensa para la solución del conflicto.

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- Por existir un procedimiento iniciado para ese efecto sin que haya culminado, pues este presupuesto de improcedencia también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean dentro de la controversia constitucional.

De esa forma, el primer supuesto requiere para que se surta de los siguientes elementos:

a) Que exista un recurso o medio de defensa previsto en una disposición jurídica.

b) Que dicha vía ordinaria sea la idónea para la solución del mismo conflicto que se plantea en la controversia constitucional, o que haya sido creada para el fin.

c) Que no se haya agotado esa vía antes de la promoción de la controversia constitucional, salvo que se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.

Al tenor de las anteriores premisas debe decirse que ninguna de ellas se actualiza si se toma en cuenta que el ejercicio del veto no es un recurso o medio de defensa, en tanto que se trata de la participación del Ejecutivo Federal en una etapa del proceso para la formación de leyes, además, de acuerdo con los artículos 70, 71, 72 y 135 de la Constitución Federal, fue creado para equilibrar las facultades entre los Poderes Federales, no para solucionar disputas de derechos o problemas litigiosos entre ellos, esto es, no aparece que la figura legislativa del veto haya sido creada para la solución de conflictos de derechos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya que ni el texto ni el espíritu de la Carta Fundamental permiten arribar a esa convicción y, con independencia de lo anterior, para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad no era básico agotar alguna vía de defensa, porque se trata de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación respecto de la cual se aducen violaciones directas a la indicada Constitución.

Como corolario de todo lo expuesto deben desestimarse las causas de improcedencia expuestas por las demandadas contra la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sin que este Alto Tribunal advierta de oficio alguna otra y, en ese sentido, procede analizar enseguida las que se plantean contra el reclamado Pliego de Observaciones.

B. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación, coincidentemente, señalan que respecto del Pliego de Observaciones número 057/2004, se actualizan las siguientes causas de improcedencia:

1) La prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de que la presente controversia se presenta contra un acto que no es definitivo, toda vez que la emisión del Pliego de Observaciones no es un acto final,


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el cual no es susceptible de ser modificado, revocado o nulificado con posterioridad, lo que se demuestra con el análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", del que se desprende que el Pliego de Observaciones constituye el documento que emite la entidad de fiscalización superior de la Federación cuando de la revisión y fiscalización de la cuenta pública se detectan irregularidades que hacen presumible la existencia de un daño o perjuicio estimable en dinero a la hacienda pública o a los entes públicos federales, por un servidor público o un particular. En dicho documento se determina en cantidad líquida el monto del daño o perjuicio y se señalan a los presuntos infractores; por tanto, es vinculatorio para los entes auditados únicamente por lo que respecta a la obligación de proporcionar la documentación requerida, y en caso de no proporcionarse tal información, la consecuencia jurídica es el inicio del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, cuya resolución final puede ser combatida por los servidores públicos o los particulares a quienes se haya señalado como responsables por medio del recurso de reconsideración, el juicio de nulidad o el juicio de amparo, de lo que resulta que el Pliego de Observaciones no es un acto final, definitivo e inatacable.

Asimismo, que el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, prevé el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad para impugnar los pliegos de observaciones, por lo que la actora previamente debió agotar tales recursos.

2) Que el Poder Ejecutivo Federal carece de interés legítimo para acudir a esta vía a impugnar el Pliego de Observaciones 057/2004, debido a que el apercibimiento genérico que se contiene en él, consiste en informar al ente fiscalizado, de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos o los particulares que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado. El interés legítimo se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, y las responsabilidades que pueda fincar esta entidad de fiscalización superior de la Federación no recaen en la esfera jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, el actor carece de un interés legítimo, en virtud de que cualquier procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que pudiere derivarse de los resultados obtenidos durante el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública recaería en las personas de los servidores públicos y no en las entidades fiscalizadas.

Lo anterior debido a que el demandante confunde el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública con los procedimientos que puedan derivarse de los resultados obtenidos de

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aquél. El procedimiento de revisión y fiscalización culmina con la aprobación de la cuenta pública por la Cámara de Diputados.

3) Que si como aduce el actor en la emisión del Pliego de Observaciones y la supuesta obligación concreta de hacer, derivaran de la falta de solventación de la recomendación emitida por la entidad de fiscalización superior de la Federación, mediante oficio de uno de abril de dos mil cuatro, la presente controversia sería improcedente, al actualizarse la causal prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que dicha recomendación se hizo de su conocimiento el cinco siguiente; sin embargo, contrario a lo que afirma, ninguno de los artículos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación prevé el supuesto de que ante la falta de atención a una recomendación sea procedente la emisión de un Pliego de Observaciones.

Que además, si se considerara a la recomendación aludida, fuente u origen del Pliego de Observaciones, la controversia también sería improcedente, en razón de que el Pliego de Observaciones sería un acto derivado de otro consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió impugnar la recomendación.

4) Que el argumento principal del demandante consiste en que la Auditoría Superior de la Federación carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de naturaleza privada; por lo que, dada la naturaleza de lo planteado, debió promover la controversia constitucional en contra del primer acto emitido con el objeto de fiscalizar tal fideicomiso, dado que desde el veintiséis de junio de dos mil tres tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al citado "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", y del objeto de la misma que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el mencionado fideicomiso, para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal; en consecuencia, el acto impugnado es derivado de otro consentido, ya que este último no fue impugnado en su oportunidad.

Que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención de la auditoría de auditar el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", dicho acto fue consentido tácitamente por no haber promovido la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5) Que en la controversia constitucional únicamente pueden hacerse valer afectaciones a la esfera de competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo


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que no es procedente que se aleguen cuestiones de legalidad que no redundan en violaciones directas a la Constitución Federal.

En ese tenor, para examinar si se actualiza o no la causa de improcedencia invocada en primer término, debe recordarse que la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, es la que prevé la improcedencia de la controversia constitucional por falta de definitividad del acto impugnado, consistente en que al existir un procedimiento iniciado sin haber culminado, el afectado debe esperar hasta que se emita el último acto en el procedimiento para impugnarlo y, en su caso, las cuestiones surgidas durante su trámite, pues este presupuesto de improcedencia no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse en forma previa, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.

Así, de existir un procedimiento iniciado pero aún en trámite o pendiente de resolución final, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su naturaleza, resulta apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que, por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse, entonces, que la controversia es improcedente por no haberse agotado o concluido todavía la vía legalmente prevista para tal efecto.

Lo expuesto encuentra apoyo en la jurisprudencia 12/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 275, en cuyos rubro y texto, se dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el

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afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.

A la misma conclusión se llega si se toma en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que tratándose de este tipo de controversias, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para demandar la invalidez de la disposición general o del acto de la autoridad demandada, y en este sentido, no se requiere que el perjuicio sea directo, como sucede en el juicio de amparo previsto en los artículos 103 y 107 de la Ley Suprema, en el que para solicitar la inconstitucionalidad de un acto o disposición general se requiere tener interés jurídico, sino que basta que el perjuicio sea indirecto por requerirse de un interés legítimo, pero en ambos medios de control constitucional es indispensable la existencia de un perjuicio actual, no inminente o futuro, que en los supuestos indicados se alcanzará hasta que se dicte la resolución final.

Lo anterior permite considerar que los actos preparatorios o procedimentales no pueden considerarse como definitivos, porque en sí mismos no causan perjuicio a los promoventes, sino que es menester que se emita la resolución o actuación definitiva para que en su caso se actualice la afectación a su interés legítimo y sean, por tanto, susceptibles de impugnación, debiendo acotarse que la irrecurribilidad de los aludidos actos constituye una regla de orden que no implica que sean inimpugnables o inmunes a los medios de control constitucional, sino que simplemente no son controvertibles separadamente, es decir, habrá que esperar a que se produzca la resolución o actuación final del procedimiento.

En relación con el tema del principio de agravio para que sea procedente la controversia constitucional, resulta conveniente citar la jurisprudencia del Tribunal en Pleno que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al


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acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, julio de 2001, tesis P./J. 83/2001, página 875).

Ahora bien, en el caso se plantea que el acto impugnado es parte de un procedimiento de responsabilidades resarcitorias que no ha concluido; asimismo, que existe un recurso ordinario o medio de defensa en su contra, el cual no fue agotado por el actor previo a incoar la presente controversia constitucional.

Para corroborar las anteriores aseveraciones, es necesario tomar en cuenta lo que establece el "título quinto" de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que a propósito consta de cinco capítulos y que, en la parte que interesa, indica:

“Título quinto: "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades Capítulo I: "De la determinación de daños y perjuicios

Artículo 45. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a:

I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas;

II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;

III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y

V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la Auditoría Superior de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal.

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Capítulo II: Del fincamiento de responsabilidades resarcitorias

Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:

I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;

II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y

III. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten.

Artículo 48. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.

Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria.

Artículo 49. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."

Artículo 50. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente.

Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato.


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Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventar las observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley.

Capítulo III: Del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

Capítulo IV: "Del recurso de reconsideración.

Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida.”

De los preceptos transcritos se desprende que incurren en responsabilidad los servidores públicos de los Poderes de la Unión que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados; que las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos no eximen a los Poderes de la Unión de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva; que la Auditoría Superior de la Federación formulará a los Poderes de la Unión los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores; que los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de cuarenta y cinco días hábiles deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación; así como que cuando no sean solventados, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

De lo anterior se tiene que, contrariamente a lo que aducen las demandadas, el Pliego de Observaciones no es un acto con el que inicie el procedimiento de responsabilidades resarcitorias seguido en contra de diversos servidores públicos del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que con éste se determina en cantidad líquida los daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o a su patrimonio, el cual deberá ser solventado por el ente público y, de no hacerlo así, iniciará el

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procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que evidencia que el Pliego de Observaciones es un acto independiente de dicho procedimiento, el que está dirigido al ente fiscalizado a efecto de que solvente las irregularidades detectadas, y sólo en caso de no hacerlo se iniciará el procedimiento en contra de los funcionarios precisados, sin que por ello se exima al ente público de sus obligaciones, ya que éstas le seguirán siendo exigibles.

De igual manera, no les asiste la razón a las demandadas al afirmar que el Poder Ejecutivo actor debió agotar el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad que se prevén en el artículo 59 transcrito, toda vez que en la controversia constitucional se destacaron violaciones directas a la Constitución Federal, además de que del contenido de ese numeral se advierte que el recurso de reconsideración y el juicio de nulidad que establece constituyen una facultad a favor de los servidores públicos y los particulares, ya sean personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, puesto que tales medios de defensa no están diseñados para que los ejerciten los entes fiscalizados, sino los particulares.

Por otra parte, atinente a la segunda causa de improcedencia que exponen las demandadas respecto a que el Poder Ejecutivo de la Unión carece de interés legítimo para impugnar el Pliego de Observaciones número 057/2004, debido a que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias contra los servidores públicos o los particulares, que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado, dado que la posible afectación será sólo para los servidores públicos, debe declararse infundada.

Lo anterior parte de la base de que para determinar si la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte promovente en razón de la situación de hecho en la que ésta se ubique, son cuestiones que se relacionan con el fondo del asunto y, por tanto, será en el fondo cuando se dilucide esta cuestión; sin embargo, se adelanta que, como se precisó en el punto que antecede, respecto a la primera causa de improcedencia, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que los pliegos de observaciones se dirigen a los entes fiscalizados con el propósito de que solventen las irregularidades detectadas y, que de no hacerlo así, se dará inicio al procedimiento para fincar responsabilidades resarcitorias, pero éstas no eximen a los Poderes de la Unión de sus relativas obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva, lo que hace evidente que sí existe una posible afectación hacia el propio ente auditado, que es independiente de las afectaciones que se puedan causar a los funcionarios públicos, en lo particular si se les inicia el ludido procedimiento.


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Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia 92/99,(2) del Tribunal Pleno, visible en la página setecientos diez del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

En otro aspecto, se estudiarán en conjunto las causas de improcedencia que se sintetizan en los incisos 3) y 4), debido a que ambas se refieren a que el Pliego de Observaciones que se impugna es un acto derivado de otro consentido, el que puede ser, según lo aducen, la recomendación emitida por la entidad de fiscalización superior de la Federación, mediante el oficio de primero de abril de dos mil cuatro, o bien, el oficio que le fue notificado a la actora el veintiséis de junio de dos mil tres, mediante el que tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8", y del objeto de la misma, que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8" para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal.

En este aspecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la controversia constitucional número 38/2003 determinó que en este tipo de acciones constitucionales no puede válidamente plantearse la improcedencia por actos derivados de consentidos, tal como se corrobora con la siguiente jurisprudencia:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia.

Por tanto, de conformidad con el criterio precisado, procede desestimar la causa de improcedencia aducida, dado que no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por último, también es infundada la causa de improcedencia en la que se dice que tratándose de controversias constitucionales únicamente pueden plantearse afectaciones directas a la esfera de competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo que no es procedente el que se aleguen cuestiones de mera legalidad que no redundan en violaciones directas a la Constitución; dado que, por principio, del análisis integral de la demanda, se advierte que

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sí se hacen valer violaciones directas a la Constitución Federal y, además, este Alto Tribunal ha precisado que en la controversia constitucional se pueden analizar todo tipo de violaciones a la Norma Fundamental, así como que ello incluye, de manera relevante, el bienestar de la persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.

Atento a que se desestimaron las causas de improcedencia que se plantearon contra el Pliego de Observaciones 057/2004, es procedente estudiar ahora los conceptos de invalidez.

QUINTO. En principio, cabe puntualizar que el examen de la demanda de controversia constitucional pone de manifiesto que la promovente plantea, por una parte, vicios de constitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y, por otro lado, vicios propios de legalidad del Pliego de Observaciones 057/2004, lo que actualiza la necesidad de determinar el orden de su estudio.

En ese tenor, es pertinente señalar que por técnica jurídica, con independencia de la materia de que se trate, respecto de la acción de inconstitucionalidad, el estudio de los conceptos relativos atiende al principio de mayor consecuencia anulatoria de la norma, dada sus peculiaridades de medio de control de constitucionalidad abstracto, en donde no se requiere resentir un perjuicio, a diferencia de la controversia constitucional en el que sí es indispensable para estar en posibilidad de controvertir un acto, en sentido general; de que ahí que en este último medio de control la preeminencia en el estudio de los conceptos de invalidez debe partir de aquellos que originen un mayor beneficio jurídico para el actor, pudiéndose en este caso omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo alcanzado, incluso, los referidos a la constitucionalidad de normas generales, en aras de privilegiar el derecho de acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia contenido en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Federal.

Es importante poner en evidencia que las particularidades de la controversia constitucional, entre ellas, la necesidad del perjuicio para impugnar actos en sentido amplio, deben determinar el orden del estudio de los conceptos de invalidez expuestos en la demanda relativa, atendiendo a su trascendencia en el resultado del fallo, en relación con los restantes motivos de inconstitucionalidad que se esgriman, esto es, los que benefician en mayor entidad al actor deben ser examinados en primer orden, aun en el supuesto de que los demás argumentos se refieran a la constitucionalidad de leyes.

Con base en lo anterior, debe concluirse que el estudio de los conceptos de invalidez debe partir de los esgrimidos en relación con los vicios propios de legalidad que el promovente atribuye al Pliego de Observaciones número 057/2004 y, en su caso, se analizarán los que tratan de evidenciar que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, ya que con este método, la posible declaratoria de invalidez tendría un mayor beneficio para el actor que si se analizaran a la inversa los


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conceptos de invalidez, porque de declarar fundados los relativos a la inconstitucionalidad de esa ley, si bien produciría su invalidez, sería para el efecto de que se tomaran en cuenta los plazos previstos en el Código Fiscal de la Federación para dar respuesta a los requerimientos y emitir las observaciones pertinentes por parte de la Auditoría Superior de la Federación, pudiéndose dictar un nuevo pliego; en cambio, si se examinan en primer orden los relativos a la competencia de dicha entidad de fiscalización, no tendría la posibilidad de emitir otro oficio de observaciones al ente que pretende auditar, si resulta fundado.

SEXTO. Para cumplir con ese objetivo, cabe advertir, en primer lugar, que el actor aduce reiteradamente que la Auditoría Superior de la Federación no tiene atribuciones constitucionales ni legales para auditar, fiscalizar o revisar los recursos descritos en el oficio de observaciones por ser de naturaleza privada y pertenecer a un fideicomiso, ya que, a su criterio, derivan del pago de la prestación de los servicios relacionados con el procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero; además de que por ser privados tales conceptos también carece de competencia para ordenar que se concentren en la Tesorería de la Federación.

Para dar respuesta a los anteriores argumentos, es necesario tener en cuenta el parámetro legal que rige a las tareas de revisión de la cuenta pública por parte del ente de fiscalización superior de la Federación, y para tal efecto debe destacarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en distintas sesiones las controversias constitucionales número 36/2003, 91/2003 y 61/2004, promovidas por el Poder Ejecutivo Federal, contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, realizó un estudio histórico de la evolución que en México ha tenido la fiscalización de la cuenta pública, del que destaca, en síntesis, lo siguiente:

a) Que conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. A partir de mil novecientos setenta y siete, esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la Contaduría Mayor de Hacienda.

b) Que con la reforma de mil novecientos setenta y siete, la facultad de revisar la citada cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener injerencia alguna en dicha materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano, cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda pasó a auxiliar en exclusiva a esta Cámara; sin embargo, la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de forma que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las sumas gastadas estaban o no de acuerdo

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con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.

c) Que con base en la entonces renovada atribución de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de 1936 fue abrogada, expidiéndose una nueva, con igual nombre, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. En ese momento, la aludida contaduría era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, pues la facultad de revisar la cuenta pública era conferida a dicha Cámara.

Asimismo, la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades correspondientes el fincamiento de responsabilidades, en atención a lo dispuesto en el párrafo quinto de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste destacaba de que "se fincarán" responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia Contaduría Mayor de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma.

d) Que la tendencia que a nivel mundial se seguía, respecto a dotar a los órganos encargados de la revisión de esas cuentas de mayor autonomía en relación con los demás componentes del poder público, fue acogida por el Poder Reformador, integrándose en el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia. Con esta última, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación que se denominó "Auditoría Superior de la Federación", la que encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 constitucionales. Esta nueva figura presenta diferencias respecto de su antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades y destacadamente en su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión.

Ahora bien, el régimen constitucional de revisión de la cuenta pública, en vigor a partir de dichas reformas de mil novecientos noventa y nueve, como se dijo, se encuentra contemplado en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Carta Fundamental, que son del tenor siguiente:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

...II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;


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...IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el

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cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. "Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación


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requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo.”

Del estudio conjunto de las disposiciones constitucionales de mérito, se desprende, en lo que interesa, lo siguiente:

1. Para la revisión y la fiscalización de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en una entidad de fiscalización superior de la Federación.

2. La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

3. La revisión de la cuenta pública recaerá sobre el análisis, entre otros conceptos, de los ingresos o recursos federales que se hayan obtenido.

4. También se podrán fiscalizar, de manera posterior, dichos ingresos federales en relación con su manejo o custodia.

5. Esa facultad de fiscalización puede ejercerse respecto de cualquier persona pública o privada, a condición de que manejen, ejerzan o custodien recursos federales "obtenidos".

6. Se pueden investigar actos u omisiones que impliquen una irregularidad o conducta ilícita en el manejo, custodia y aplicación, entre otros rubros, en el ingreso de los recursos federales.

En relación con las facultades de revisión y fiscalización por parte de la entidad de fiscalización superior de la Federación, es ilustrativa la tesis aislada número XXVI/2005 del Tribunal Pleno de la

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Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:

CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999. En el proceso parlamentario que culminó con las reformas a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, se consideró como gestión financiera a la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en relación con la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos federales que utilizaron para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas aprobados; y a la cuenta pública como el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados, sobre su gestión financiera, y que está constituido por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos, así como la información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal. En tales condiciones, el objeto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública es la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, cuya irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, tesis P. XXVI/2005, página 919).

Como puede apreciarse del anterior criterio, al interpretar los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Constitución Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, además de todo lo expuesto, que las facultades de fiscalización y revisión relacionadas con la cuenta pública recaen sobre ingresos o recursos "públicos" federales obtenidos, esto es, nunca pueden ejercerse acerca de recursos estrictamente particulares o privados, dado que esto corresponderá a otras entidades públicas.

Por otra parte, los lineamientos constitucionales vertidos en relación con las facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación, fueron desarrollados en la Ley de Fiscalización Superior de


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la Federación del veintinueve de diciembre de dos mil, ordenamiento que, en lo que interesa, establece:

Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

I. Poderes de la Unión: Los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, comprendidas en este último las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la Procuraduría General de la República;

...

III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;

.....

VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas Municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales;

...

VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;

...

XI. Fiscalización superior: Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la Federación, para la revisión de la cuenta pública, incluyendo el informe de avance de gestión financiera, a cargo de la Cámara."

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Artículo 14. La revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar:

...

II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;

...

VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."

Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:

...

V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;

VI. Verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;"...

IX. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado, bienes o servicios mediante cualquier título legal con los Poderes de la Unión y entes públicos federales y, en general, a cualquier entidad o persona pública o privada que haya ejercido recursos públicos, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la cuenta pública a efecto de realizar las compulsas correspondientes;


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...XII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales;

...

XIV. Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley."

Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley."

Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."

Artículo 74. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:

XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la Federación en los términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría."

Del enlace sistemático de las disposiciones antes transcritas, se advierte lo siguiente:

1. Se reitera que pueden ser entidades fiscalizadas cualquier persona pública o privada (entre ellas los fideicomisos), siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos públicos federales obtenidos.

2. La Auditoría Superior de la Federación, para cumplir con el objeto de la revisión y la fiscalización superior de la cuenta pública, tiene diferentes atribuciones, como las siguientes:

A. Genérica.- Investigar dentro de su esfera de competencia los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación de recursos públicos federales.

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B. Dirigidas a los entes fiscalizados.

- Verificar que las operaciones de recaudación, administración, manejo o ejercicio de los recursos públicos federales se hubiesen realizado con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables como el "Código Fiscal de la Federación y las leyes fiscales sustantivas.

- Si advierte alguna irregularidad o conducta ilícita en dichas operaciones vinculadas con los recursos públicos federales, podrá formular pliegos de observaciones en los que aquellas infracciones se determinarán en cantidad líquida.

C. Dirigidas a terceros (no entes fiscalizados).

- Requerir a cualquier persona pública o privada información relacionada con el ejercicio de los recursos públicos federales, con el único propósito de "realizar las compulsas correspondientes.

Al tenor de este marco normativo que rige las tareas propias de fiscalización de la cuenta pública, resulta pertinente transcribir el impugnado Pliego de Observaciones 057/2004, que dice: "Poder Legislativo Federal "Cámara de Diputados. Auditoría Superior de la Federación. Pliego de Observaciones Fecha de expedición 2004 06 18 No. Pliego 057/2004 Clave: 02-06E00-2-245-06-001.”

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; 16, fracciones IV, V, VI, VII y XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación tiene a su cargo, entre otras atribuciones, fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, de igual forma, los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Derivado de lo anterior, y en términos de los artículos 16, fracción XIV y 51 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; 5o., fracción X, 6o., fracción VII y 7o., fracción XXIX, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, esta entidad fiscalizadora cuenta con atribuciones para formular a los Poderes de la Unión y entes públicos federales, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y de los cuales deberá dar cuenta a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a través de la Comisión de Vigilancia. En tal virtud, con motivo de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año de 2002, mediante oficio número AECF/743/2003, de fecha 26 de junio de 2003, el auditor especial de Cumplimiento Financiero comunicó al SAT la orden para practicar la auditoría número 245, de tipo


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‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, cuyo objetivo consistió en verificar que en el ejercicio 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero (DTA), así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta pública, de acuerdo con la normativa en la materia; auditoría que se contempló en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002, aprobado por el auditor superior de la Federación con fecha 25 de junio de 2003, en cumplimiento a las atribuciones que le confieren los artículos 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 6o., fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación. De los resultados de la auditoría practicada se detectaron diversas irregularidades por las que esta entidad fiscalizadora formula el presente: Pliego de Observaciones. 1. Concepto de la irregularidad. En términos de lo establecido en los artículos 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X, XII y XIII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 15, fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el último artículo referido, la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), detectó diversas irregularidades por un monto de $2,002,493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.), las cuales se detallan en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, el cual se anexa y forma parte integrante del presente Pliego de Observaciones; las irregularidades señaladas se integran de la siguiente forma:

2. Conclusión. En virtud de que a la fecha esa entidad fiscalizada no ha proporcionado la documentación que acredite la solventación de la irregularidad descrita en el referido dictamen técnico, se presume un daño o perjuicio al erario federal estimable en dinero, por lo que se formula el presente Pliego de Observaciones con fundamento en los artículos 51 y 52, y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. 3. Monto del Pliego de Observaciones. Por lo anterior, y considerando la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, el monto del presente Pliego de Observaciones es de $2,002,493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.). El monto de este Pliego de Observaciones podrá verse incrementado conforme a lo dispuesto por el artículo 53, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que determina que la indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y/o perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación, tratándose de contribuciones y aprovechamientos. Independientemente de lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, podrá formular las acciones legales procedentes, derivadas de la auditoría número 245, de tipo ‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, realizada con motivo

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de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal 2002. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad fiscalizada realice las acciones tendientes a la solventación del presente Pliego de Observaciones. 4. Requerimiento legal. Por lo expuesto, con fundamento en los artículos 16, fracción XIV, 51 y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; y 7o., fracción XXIX, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, se formula el presente Pliego de Observaciones, con independencia de las responsabilidades que procedan por la aplicación de otras leyes. Al efecto, y en términos del artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, esa entidad fiscalizada, a través del Ing. José María Zubiría Maqueo, presidente del Servicio de Administración Tributaria, deberá proceder a la solventación del presente Pliego de Observaciones ante esta Auditoría Superior de la Federación, en su domicilio de Av. Coyoacán 1501, colonia Del Valle, C.P. 03100, Distrito Federal. En ese sentido, se considera como información que deberá rendir el Servicio de Administración Tributaria, tendiente a la solventación del Pliego de Observaciones, entre otra, copia certificada de la documentación correspondiente al trámite y medidas dictadas respecto de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, relativas a la falta de entero a la TESOFE de los ingresos provenientes del DTA durante 2002 por un monto de $2,002,493,059.00, ya que fueron depositados en la cuenta núm. 264-732-492-7 que NAFIN le lleva Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8, para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos, y así como de apoyo y control del despacho aduanero, así como el resarcimiento de los daños causados al patrimonio de la hacienda pública federal. De igual forma, la relativa a la promoción o fincamiento de responsabilidades en que hayan incurrido los empleados o funcionarios, las empresas privadas o los particulares que hubieren intervenido en la irregularidad señalada en el presente documento, incluida el tipo de sanciones promovidas o impuestas, cuando procedan, su monto en caso de ser económicas y el nombre de los sancionados. 5. Plazo de atención. De conformidad con el citado artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el Ing. José María Zubiría Maqueo, presidente del Servicio de Administración Tributaria, contará con un plazo improrrogable de 45 días hábiles, a fin de que solvente el presente Pliego de Observaciones, contados a partir de la fecha de recepción del mismo; y se le apercibe de que en el supuesto de que no rinda o deje de rendir sus informes correspondientes en el plazo señalado, se procederá a fincar las responsabilidades correspondientes en términos del citado ordenamiento legal, independientemente de las que se inicien con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial. 6. Presuntos responsables. En términos de lo señalado en el artículo 46, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se considera como presuntos responsables de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, a las personas que a continuación se indican:


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7. Intervención del OIC. En términos de lo dispuesto por los artículos 22 y 45, fracción II, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se solicita la intervención del órgano interno de control en el Servicio de Administración Tributaria, a efecto de que en el ámbito de sus atribuciones, colabore con esta Auditoría Superior de la Federación respecto a lo siguiente: a. Dar seguimiento a la atención que la entidad fiscalizada debe brindar dentro del plazo otorgado para solventar la irregularidad a que se refiere el presente Pliego de Observaciones. b. En su caso, instaure los procedimientos administrativos de responsabilidades respectivos derivados de la irregularidad descrita en este instrumento. c. Informe a esta Auditoría Superior de la Federación, respecto a las acciones realizadas conforme a lo señalado en los incisos anteriores. Atentamente. El auditor especial de Cumplimiento Financiero. CP. Juan Manuel Portal M. En ausencia del auditor superior de la Federación y con fundamento en los artículos 72 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 37 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.”

Para mejor comprensión e interpretación del pliego de mérito, es oportuno describir algunos de sus antecedentes torales:

a) El veintiséis de junio de dos mil tres, se ordenó realizar la auditoría respectiva a la cuenta pública de 2002, con el número y nombre siguientes: 245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8."

Sobre el particular, tiene especial importancia señalar que la orden de auditoría se dirigió al titular del Servicio de Administración Tributaria, esto es, la entidad fiscalizada es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal, no un fideicomiso, dado que a éste no se le comunicó la realización de la auditoría.

No se soslaya que de acuerdo con el convenio modificatorio al contrato de fideicomiso 954-8, celebrado el dos de junio de mil novecientos noventa y uno (prueba exhibida por el actor dentro del segundo tomo de la controversia constitucional, fojas 265 a la 273), se nombró como fideicomitente a la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público por medio del jefe del Servicio de Administración Tributaria; sin embargo, la orden de auditoría no se dirigió a dicho fideicomiso ni al fideicomitente, sino a esa dependencia del Poder Ejecutivo Federal, como se corrobora con la siguiente transcripción:

"Auditoría especial de cumplimiento financiero. "No. AECF/7438/2003. "México, D.F., a 26 de junio de 2003. "Asunto: Se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública 2002 y se comisiona al personal que se indica. "Lic. Rubén Aguirre Pangburn. "Subsecretario de Ingresos de la SHCP y encargado de la presidencia del Servicio de Administración Tributaria. "Presente.

"El C. Auditor superior de la Federación con fundamento en lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación aprobó con fecha 25 de junio de 2003 el

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‘Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones’ para la revisión de la cuenta pública correspondiente al ejercicio 2002.

En atención a que la entidad fiscalizada a su cuarto se encuentra incluida en el referido programa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., fracciones VI y VIII, 3o., 4o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X y XII, 21, 24, 25, 77, fracciones II, III, IV, V y VI, y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, emitimos la orden de la auditoría núm. 245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8" que tendrá por objeto verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron, en la cuenta de la hacienda pública federal de acuerdo con la normativa en la materia ..."

b) De la anterior orden de fiscalización se advierte que tuvo por objeto verificar los ingresos derivados del derecho de trámite aduanero y los depósitos realizados en el "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8" para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, en el sentido de que se hubiesen enterado a la Tesorería de la Federación.

c) Más adelante, en el dictamen técnico DGAIF/PO/97/2004 se asentó lo siguiente:"Dictamen técnico. "DGAIF/PO/097/2004. "Clave: 02-006E00-2-245-06-001 "Dictamen técnico que emite la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), de la Auditoría Superior de la Federación con motivo de las irregularidades detectadas en la revisión practicada al Servicio de Administración Tributaria, derivada de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de 2002.

Durante el ejercicio de 2002, la Administración General de Aduanas (AGA), a través de sus 48 aduanas, captó 2,806.323.7 miles de pesos del DTA. De ese importe, 2,002,493.1 miles de pesos se canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8, de los cuales 1,528,546.8 miles de pesos se destinaron al pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y 473,946.3 miles de pesos a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, en la infracción de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002; 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero, de su reglamento, y 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación. De acuerdo con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, estos derechos son contribuciones federales entre las que se encuentra el DTA y, por tanto, deben concentrarse invariablemente en la TESOFE.


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De su contenido se advierte claramente que la Administración General de Aduanas recibió 2,806,323.7 (miles de pesos), por el rubro denominado DTA, pero la cantidad que se cita en el Pliego de Observaciones se transfirió al Fideicomiso Aduanas 1 para que se realizara el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, sin concentrarse en la Tesorería de la Federación, porque según la Auditoría Superior de la Federación son contribuciones federales.

d) Con base en estas "irregularidades" se emitió el Pliego de Observaciones reclamado para que sea solventado y se acreditara esto último, ya que se consideró que existían "daños causados al patrimonio de la hacienda pública federal.

De esa manera, para mayor claridad sobre el rubro DTA que señaló la Auditoría Superior de la Federación en el pliego de que se trata, es conveniente tener presente que en sesión pública del quince de noviembre de dos mil cinco, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver por mayoría de votos el amparo en revisión número 968/2005, interpretó el artículo 16 de la Ley Aduanera, en los siguientes términos:

"‘Artículo 16. La secretaría podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere este artículo deberán cumplir con los siguientes requisitos:

I. Tener cinco años de experiencia, prestando los servicios que se vayan a autorizar.

II. Tener un capital social pagado de por lo menos $1'341,406.00.

III. Cumplir con los requisitos de procedimiento que la secretaría establezca en la convocatoria que para estos efectos publique en el Diario Oficial de la Federación

La propia secretaría podrá autorizar a los particulares a prestar otros servicios que faciliten el reconocimiento aduanero de las mercancías.

La secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluido el Impuesto al Valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se

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paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se refiere este párrafo en ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones, ni a devolución.

Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación.”

De la disposición transcrita se desprende lo siguiente:

1. El primero y segundo párrafos establecen la potestad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para autorizar a todos los particulares de prestar servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios que se relacionan con el trámite de despacho aduanero.

2. En su párrafo tercero se establece que la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará las cantidades que deberán cubrir los importadores al recibir de los servicios de procesamiento electrónico.

3. El pago que se hace al particular autorizado se integra por las sumas relativas al monto de la contraprestación y al impuesto al valor agregado generado por el referido servicio y trasladado al importador.

4. Los derechos de trámite aduanero deberán enterarse, de forma conjunta, con las anteriores contraprestaciones.

5. Los pagos realizados por los servicios de procesamiento electrónico se acreditarán contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos.

De los anteriores puntos se colige, en primer término, que la contraprestación que se paga con motivo de dichos servicios no es propiamente un derecho, no obstante que se prevea que el pago por el servicio de procesamiento electrónico se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos. Lo anterior, en razón de que la citada contraprestación no posee ninguna de las características propias del derecho previsto en el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.

En ese tenor, si bien el monto equivalente al pago por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico se disminuye del monto total del derecho sobre trámite aduanero que corresponde en términos de los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, en verdad no es


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propiamente un acreditamiento, ya que el particular está obligado al pago total de la cantidad que corresponda por concepto de derecho, en el entendido de que, de dicho pago total, una parte se entiende destinada al pago por la prestación de servicios, otra parte al impuesto al valor agregado trasladado con motivo de dicha prestación de servicios, y sólo la diferencia será percibida por el fisco por concepto de derechos de trámite aduanero, que es precisamente las cantidades que ordenó devolver el Juez de Distrito, no así el total de sumas que integran el pago por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico, así como el impuesto al valor agregado causado por esta actividad.

Ello, en virtud de que los ingresos que se reciben por esta actividad y el impuesto al valor agregado correspondiente (sic), se insiste, no son de índole tributario (impuestos, derechos, etcétera), ni tampoco no tributario (precios públicos, aprovechamientos), ya que el dinero que se obtiene se destina a un fideicomiso que distribuye entre los autorizados las ganancias recibidas.

Para mayor claridad, conviene tener presente que el Reglamento de la Ley Aduanera, reformado el dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y actualmente derogado el veintiocho de octubre de dos mil tres, en la parte del procesamiento electrónico, establecía:

Artículo 10-H. Los recursos que se obtengan por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, a que se refiere el párrafo tercero del artículo 16 de la ley, se depositarán en una cuenta que se abrirá ante la institución del sistema financiero que se determine mediante licitación, para destinarse al pago de la contraprestación al prestador del servicio y a la adquisición de los activos que se utilizarán para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados.

El Servicio de Administración Tributaria no será titular de la cuenta a que se refiere el párrafo anterior, pero actuará sobre la misma en los términos y condiciones del contrato de la cuenta antes mencionada.

El Servicio de Administración Tributaria autorizará los pagos por la prestación del servicio y establecerá las condiciones necesarias para asegurar la correcta administración y aplicación de los recursos.

Artículo 10-I. Se constituirá un fideicomiso público, que no tendrá el carácter de entidad de la administración pública paraestatal, en la institución de crédito que se determine mediante licitación, al que se afectarán la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o que se utilicen en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios

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relacionados. En el fideicomiso mencionado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del Servicio de Administración Tributaria, tendrá el carácter de fideicomitente y fideicomisario.

Cuando por cualquiera de las causas legales se dé por terminada la autorización a la que se refiere el artículo 10-A, fracción I, los activos y programas informáticos o de cómputo que se encuentren afectados al fideicomiso señalado en el párrafo anterior, continuarán afectos al mismo.

Al ser derogado el reglamento de mérito, las bases para el pago de la actividad del procesamiento electrónico se fijaron por medio de reglas generales en materia de comercio exterior, como se aprecia de la relativa para el 2005.

1.3.5 Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 1o., tercer párrafo, 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y, 16, penúltimo y último párrafos de la ley, se deberá estar a lo siguiente:

A. Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el citado artículo 16, incluyendo el IVA correspondiente a dichos servicios, de acuerdo con los artículos 1o. y 14 de la Ley del IVA, serán del 92% de dicho DTA.

Según lo dispuesto por el artículo 16 de la ley, las personas que realicen operaciones aduaneras, acreditarán en el mismo acto el monto de las contraprestaciones referidas en dicho precepto y el IVA correspondiente, contra el DTA causado. Para ello, estarán a lo siguiente:

1. Calcularán el DTA que corresponda a cada pedimento, de conformidad con lo establecido por la Ley Federal de Derechos.

2. Aplicarán los porcentajes a que se refiere el párrafo segundo de este apartado, a fin de obtener el monto de las contraprestaciones que están obligados a pagar y el IVA correspondiente.

3. Acreditarán contra el DTA causado el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente disminuyendo de dicho DTA, el monto de estos últimos dos conceptos.

4. A la cantidad que se obtenga adicionarán el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente.

5. El resultado así obtenido será el monto que se deberá consignar en el formato autorizado del pedimento en el campo «DTA»...


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D. Para efectos del pago a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al servicio del segundo reconocimiento a que se refiere el artículo 16 de la ley, la fiduciaria del fideicomiso público mencionado, entregará la suma que le corresponda a cada una de las empresas del segundo reconocimiento, en términos del respectivo contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero celebrado con el SAT. Para ello, las empresas presentarán a la fiduciaria la solicitud de pago correspondiente al periodo de que se trate. La fiduciaria verificará el monto a pagar, para lo cual multiplicará el número de pedimentos publicados por el SAT en la página electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx que correspondan a cada una de las aduanas en las que preste sus servicios la empresa respectiva, por la cantidad a que se refiere el anexo 3 de la presente resolución en los términos del respectivo contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

El número total de pedimentos de importación y exportación a considerar para el pago será publicado mensualmente por el SAT en la página electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx a más tardar el día 30 del mes siguiente al de que se trate, una vez publicado la fiduciaria deberá efectuar el pago correspondiente dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la recepción de la solicitud respectiva por parte de las empresas del segundo reconocimiento.

Como se advierte del artículo 16 de la Ley Aduanera y de la Regla de Comercio Exterior 1.3.5 para dos mil cinco antes reproducidos, se prevé perfectamente diferenciado el pago por el derecho de trámite aduanero, el pago por el procesamiento de datos y el impuesto al valor agregado, tan es así, que dichas normas hacen referencia a las frases ‘se enterarán conjuntamente’ y ‘se adicionarán’, lo que implica que el contribuyente tiene conocimiento de que se trata de conceptos diversos; es decir, el contribuyente conoce antes de pagar en la aduana, que las cantidades no se refieren exclusivamente al derecho de mérito, dado que tiene que realizar los diversos cálculos previstos en las normas ya señaladas.

Por otro lado, de dicha normatividad destaca, que el concepto ‘DTA’ que se deberá consignar en el formato autorizado del pedimento, sólo es una simbología del formato respectivo, integrada por varios conceptos (de naturaleza jurídica distinta) y no sólo por el correspondiente al derecho de trámite aduanero a que se refiere el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos.

Así, es válido concluir que el monto por el procesamiento electrónico de datos, no forma parte del sistema de derechos por trámite aduanero a que se refiere el artículo 49, fracción I, de la Ley de Derechos, porque no constituye una contribución ni tiene matices fiscales, motivo por el cual no resulta afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado precepto, decretada por el Juez de Distrito a quo.

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De la anterior ejecutoria se desprende lo siguiente:

1. Cuando el contribuyente entera cierta cantidad por el rubro DTA (que se integra de los derechos por trámite aduanero, por el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad), se recibe por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Hasta aquí todavía no se conoce perfectamente qué parte o monto será destinado como derecho por trámite aduanero y por el impuesto al valor agregado (contribuciones) y qué otra se recibió por concepto de contraprestación por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero (ingresos obtenidos por los particulares con base en la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público).

2. Luego de los cálculos y operaciones respectivas que hace la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recauda y retiene las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado, y autoriza la transferencia del monto de las contraprestaciones que fueron recibidas por los conceptos de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al nombrado fideicomiso que las administra y distribuye entre los autorizados o permisionarios.

En tal virtud, es innegable que los ingresos que se reciben en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Servicio de Administración Tributaria por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero dentro del rubro DTA, tienen la calidad económica de privados, como bien lo asevera el actor, si se pondera que derivan de los servicios aduaneros entre particulares, pues se llevan a cabo por el autorizado de esa dependencia, que es una persona privada, y los particulares que solicitan de dichos servicios, es decir, no se trata de un recurso público federal, ya que no es un ingreso que por cualquier concepto obtenga el Ejecutivo de la Unión a título de propietario o siendo el titular dinerario.

Se expone tal aserto, porque los ingresos públicos federales ordinariamente se describen en la Ley de Ingresos de la Federación, y en el caso, para el ejercicio fiscal de dos mil dos (tributarios, no tributarios y derivados de los financiamientos -antes denominados extraordinarios por dimanar de empréstitos-, según lo dispuesto en el artículo 25 de la abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal), pero también existen los excedentes a los aprobados en ella, y los propios que no están comprendidos en el catálogo que enumera dicha Ley de Ingresos, aunque el Estado es propietario de ellos.


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Para mayor precisión al respecto, se transcribe, en la parte que interesa, la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos:

Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el martes 1o. de enero de 2002. "Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.

"Vicente Fox Quesada, presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed: "Que el honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente "Decreto: "El Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, decreta: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002."Capítulo I De los ingresos y el endeudamiento público

Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2002, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que se enumeran a continuación:

Concepto. A. Ingresos del Gobierno Federal:

I. Impuestos: 806,200.0

1. Impuesto sobre la renta. 56,869.2

2. Impuesto al activo. 10,865.3

3. Impuesto al valor agregado. 223,738.1

4. Impuesto especial sobre producción y servicios: 155,075.1

A. Gasolina y diesel. 125,759.3

B. Bebidas alcohólicas. 3,183.6

C. Cervezas y bebidas refrescantes. 11,084.3

D. Tabacos labrados. 9,842.2

E. Telecomunicaciones 3,830.8

F. Aguas, refrescos y sus concentrados 1,374.9

5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. 9,838.9

6. Impuesto sobre automóviles nuevos. 4,877.9

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7. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nación. 0.0

8. Impuesto a los rendimientos petroleros. 0.0

9. Impuestos al comercio exterior: 28,899.8

A. A la importación. 88,899.8

B. A la exportación. 0.0

10. Impuesto sustitutivo del crédito al salario 0.0

11. Impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios 8,751.4

11. (sic) Accesorios. 7,284.3

II. Contribución de mejoras: 10.0

Contribución de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica. 10.0

III. Derechos: 140,994.8

1. Servicios que presta el Estado en funciones de derecho público: 6,393.6

A. Por recibir servicios que preste el Estado 6,172.8

B. Por la prestación de servicios exclusivos a cargo del Estado, que prestan organismos descentralizados 220.8

2. Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público. 8,795.5

3. Derecho sobre la extracción de petróleo. 85,997.4

4. Derecho extraordinario sobre la extracción de petróleo. 38,239.6.

5. Derecho adicional sobre la extracción de petróleo. 1,568.7

6. Derecho sobre hidrocarburos. 0.0


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IV. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago. 100.0

V. Productos: 5,978.8

1. Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho público. 268.8

2. Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado: 5,720.0

A. Explotación de tierras y aguas. 0.0

B. Arrendamiento de tierras, locales y construcciones. 11.3

C. Enajenación de bienes: 380.6

a) Muebles. 310.7

b) Inmuebles. 69.9

D. Intereses de valores, créditos y bonos. 4,149.9

E. Utilidades: 1,117.1

a) De organismos descentralizados y empresas de participación estatal: 0.0

b) De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública. 560.5

c) De Pronósticos para la Asistencia Pública 521.9

d) Otras 34.7

F. Otros 61.1

VI. Aprovechamientos 72,951.9

1. Multas 614.6

2. Indemnizaciones 439.0

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3. Reintegros 258.7

A. Sostenimiento de las Escuelas Artículo 123. 23.1

B. Servicio de Vigilancia Forestal 0.0

C. Otros. 235.6

4. Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica. 1,613.6

5. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federación. 0.0

6. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre donaciones expedidas de acuerdo con la Federación 0.0

7. Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del Sistema Escolar Federalizado. 0.0

8. Cooperación del Distrito Federal por servicios públicos locales prestados por la Federación 0.0

9. Cooperación de los Gobiernos de Estados y Municipios y de particulares para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas 0.0

10. 5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud. 0.0

11. Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica. 444.0

12. Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos. 195.3

13. Regalías provenientes de fondos y explotaciones mineras. 00

14. Aportaciones de contratistas de obras públicas. 16.9


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15. Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: 8.0

A. Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y los particulares. 0.0

B. De las reservas nacionales forestales 0.0

C. Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias 0.0

D. Otros concepto 5.0

16. Cuotas Compensatorias. 223.2

17. Hospitales Militares. 0.0

18. Participaciones por la explotación de obras del dominio público señaladas por la Ley Federal del Derecho de Autor. 0.0

19. Recuperación de capital: 46,500.0

A. Fondos entregados en fideicomiso, a favor de entidades federativas y empresas públicas. 00

B. Fondos entregados a fideicomiso, a favor de empresas privadas y a particulares. 0.0

C. Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado. 0.0

D. Desincorporaciones. 38,500.0

E. Otros. 8,000.

20. Provenientes de decomiso y de bienes que pasen a propiedad del Fisco Federal. 8.4

21. Rendimientos excedentes de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios. 0.0 22. Provenientes del programa de mejoramiento de los medios de informática y de control de las autoridades aduaneras. 0.0

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23. No comprendidos en los incisos anteriores provenientes del cumplimiento de convenios celebrados en otros ejercicios. 0.0

24. Otros: 22,633.2

A. Remanente de operación del Banco de México. 0.0

B. Utilidades por recompra de deuda. 2,500.0

C. Rendimiento mínimo garantizado. 10,733.0

D. Otros 9,400.2

E. Ingresos de organismos y empresas 378,628.3

VII. Ingresos de organismos y empresas: 386,935.4

1. Ingresos propios de organismos y empresas. 286,935.4

A. Petróleos Mexicanos 144,042.7

B. Comisión Federal de Electricidad 107.120.6

C. Luz y Fuerza del Centro 2,657.8

D. Caminos y Puentes Federales de Ingresos 21,590.5

E. (sic) Lotería Nacional 979.9

F. (sic) Instituto Mexicano del Seguro Social 6,419.5

G. (sic) Instituto del Seguro Social al Servicio de los Trabajadores del Estado 24,124.4

2. Otros ingresos de empresas de participación estatal. 0.0

VIII. Aportaciones de seguridad social: 91,692.9

1. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 0.0

2. Cuentas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores. 91,692.9


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3. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los Patronos. 0.0

4. Cuotas para el instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo de los citados trabajadores. 0.0

5. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares. 0.0

A. Ingresos derivados de financiamientos 58,470.5

X. Ingresos derivados de financiamientos: 58,470.5

1. Endeudamiento neto Gobierno Federal: 88,997.4

A. Interno. 88,997.4

B. Externo. 0.0

2. Otros financiamientos: 18,276.3

A. Diferimiento de pagos 18,276.3

B. Otros

3. Superávit de organismos y empresas de control presupuestario directo (se resta) 48,803.2

Total: 1,463,334.3.

Cuando una ley que establezca alguno de los ingresos previstos en este artículo, contenga disposiciones que señalen otros ingresos, estos últimos se considerarán comprendidos en la fracción que corresponda a los ingresos a que se refiere este artículo.

El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o en servicios por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos.

El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la Unión, trimestralmente, dentro de los 35 días siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio fiscal de 2002, en relación con las estimaciones que se señalan en este artículo.

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Artículo 21. Los ingresos excedentes a que se refiere este artículo se clasifican de la manera siguiente:

I. Ingresos inherentes a las funciones de la dependencia o entidad los cuales se generan en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades relacionadas directamente con las atribuciones de la institución;

II. Ingresos no inherentes a las funciones de la dependencia o entidad, los cuales se obtienen en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades recurrentes que no guardan relación directa con las atribuciones de la institución;

III. Ingresos de carácter excepcional, los cuales se obtienen en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades de carácter excepcional que no guardan relación directa con las atribuciones de la institución, tales como la recuperación de seguros, los donativos en dinero, y la enajenación de bienes muebles, y

IV. Ingresos de los Poderes Legislativo y Judicial, así como de los tribunales administrativos, Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Los ingresos excedentes de las entidades u órganos de la administración pública centralizada, serán determinados con base en las estimaciones de ingresos previstas en el artículo 1o. de esta ley, en el calendario trimestral que de los mismos publique la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o, en su caso, en sus respectivos presupuestos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.

De lo expuesto, bien puede advertirse que los ingresos que el Estado recibe por el procedimiento electrónico de datos y segundo procesamiento aduanero dentro del rubro DTA, no tienen la calidad de públicos, pues primeramente no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la Federación relativa, ni tampoco tienen la calidad de propios aunque no estén descritos en ella, porque el propietario o titular no es el Gobierno Federal, sino las personas privadas que con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público prestan tales servicios a otros particulares usuarios, de modo que el hecho de que el Servicio de Administración Tributaria recaude la partida DTA, no conlleva a establecer que todo el monto se trata de un recurso público federal obtenido, porque es necesario atender, primordialmente, a su origen, así como al titular del haber dinerario respectivo.


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No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y los privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados.

En otras palabras, de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad respectiva de fiscalización tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos sólo en un rubro.

Esta íntima conexión entre los ingresos públicos y privados en el apartado DTA justifica que la fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la hacienda pública federal.

Luego, la Auditoría Superior de la Federación, contrariamente a lo sostenido por el actor, sí tiene facultades de fiscalización sobre la sección de ingresos DTA, y en relación con los ingresos públicos que deriven una vez realizada la separación e identificación de su monto, por cuanto hace a su manejo, administración y aplicación, porque la revisión de la cuenta pública recae sobre el análisis de los recursos públicos federales que se hayan obtenido.

No obstante lo anterior, la entidad de fiscalización superior de la Federación carece de facultades constitucionales y legales para auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con

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exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA, y no se advierten irregularidades en el cálculo para obtener ese resultado, en dos hipótesis, a saber:

1. Para ordenar fiscalizar al fideicomiso: En razón de que, con independencia de si es público o privado, solamente reciben las sumas de las contraprestaciones por el procesamiento electrónico de datos y servicios aduaneros relacionados, que son ingresos de naturaleza privada, aunque conserva la facultad de requerirle, si es justificado, información relacionada con los ingresos privados que deriven del rubro DTA recaudado, con el exclusivo fin de realizar "las compulsas correspondientes."

2. Para verificar y formular pliegos de observaciones contra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o sus dependencias, directamente sobre el manejo, administración y aplicación de los recursos privados provenientes del DTA, una vez identificados sin observaciones en los cálculos, métodos y disposiciones aplicadas para obtener su monto: En la medida de que constitucional y legalmente la facultad de investigar de la Auditoría Superior de la Federación se contrae a descubrir actos u omisiones que afecten el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación sólo de los recursos públicos federales; de tal manera que si no tienen dicha calidad, por más que existan irregularidades no tendrá competencia para analizarlas o conminar a la realización de un acto para que sean subsanadas, dado que corresponderá a otros entes públicos.

En ese tenor, no cabe sino concluir que es inconstitucional el reclamado Pliego de Observaciones número 057/2004, puesto que la Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para emitirlo, si se toma en cuenta que versó solamente sobre ingresos privados relacionados con el pago de las contraprestaciones por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento en materia aduanera, y no con el manejo, custodia y aplicación de los ingresos públicos federales contenidos en el DTA recaudado o, en su caso, con las operaciones, cálculos, métodos o disposiciones aplicadas para cuantificar el monto respectivo, porque la supuesta irregularidad cometida dimanó de que tales ingresos privados -que la entidad de fiscalización superior confundió con las contribuciones del DTA- no se "enteraron a la Tesorería de la Federación", ya que es innegable que ese requerimiento no se refiere al manejo o la aplicación de ingresos públicos federales, sino privados o de los particulares autorizados para llevar a cabo las citadas actividades aduaneras.

Además, con independencia de lo anterior, conviene agregar que no todo el dinero que ingresa a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene que ser concentrado, invariablemente, en la Tesorería de la Federación, porque los artículos 1o., 15, 23, 24, 30 y 36 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, señalan:

Artículo 1o. Esta ley regula los servicios de Tesorería de la Federación, conforme a la Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos de la Federación y a las demás disposiciones aplicables.


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Artículo 15. Los servicios de recaudación consistirán en la recepción, custodia y concentración de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.

Los servicios de recaudación de los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, se llevarán a cabo por los auxiliares que sean competentes o estén autorizados para ello, con observancia de las políticas que establezca la Secretaría y los programas aprobados.

Artículo 23. La recaudación se efectuará en moneda nacional dentro del territorio de la República, con las excepciones que establezcan las disposiciones relativas, aceptándose como medios de pago los previstos en las disposiciones legales vigentes.

La recaudación en el extranjero podrá hacerse en moneda del país de que se trate, conforme a lo que disponga el Código Fiscal de la Federación.

Artículo 24. Los bienes que se embarguen por autoridades distintas de las fiscales conforme a la (sic) leyes administrativas federales, los decomisados por autoridades judiciales federales, los que sin estar decomisados no sean recogidos por quien tenga derecho en el lapso que señala el Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal y los abandonados expresa o tácitamente en beneficio del Gobierno Federal, se pondrán a disposición de la Tesorería por conducto de las Administraciones Locales de Recaudación junto con la documentación que justifique los actos, para su guarda, administración, aplicación, adjudicación, remate o venta, donación o destrucción, según proceda conforme al reglamento de esta ley.

Se exceptúa de lo anterior a las mercancías de importación o exportación, que causen abandono expreso o tácito o pasen a propiedad del fisco federal en términos de la Ley Aduanera y su reglamento.

Artículo 30. Todos los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería, en la forma y términos que establezca el reglamento de esta ley. ...

Artículo 36. Los depósitos al cuidado o a disposición del Gobierno Federal constituidos en dinero o en valores, inclusive los intereses que en su caso generen, prescribirán a favor del fisco federal en dos años contados a partir de la fecha en que legalmente pudo exigirse su devolución por el depositante.

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De la interpretación conjunta de las disposiciones citadas se desprenden las siguientes premisas:

1. Los servicios de Tesorería de la Federación se vinculan con la Ley de Ingresos de la Federación y demás normas aplicables.

2. El servicio de recaudación consiste, entre otras cosas, en la recepción y concentración de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.

Se entienden fondos de la propiedad del Gobierno Federal, los provenientes de la aplicación "de la Ley de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena". En cambio, están al cuidado para la guarda del Gobierno Federal, entre otros, los embargos y decomisos de autoridades judiciales federales.

3. Entonces, la correcta interpretación del artículo 30 de la ley en comento, es que deben concentrarse, invariablemente, todos los fondos propiedad del Gobierno Federal recaudados en territorio nacional -si se relaciona con el artículo 1o. y 15, párrafo segundo, de la misma ley-, no así los fondos y valores a su cuidado.

De esa guisa se advierte que los montos recibidos en el rubro DTA por el Servicio de Administración Tributaria, derivados sólo de los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no tenían que ser concentrados ante la Tesorería de la Federación, de forma obligatoria, porque como se estableció a lo largo de la presente ejecutoria, no son fondos de la propiedad del Gobierno Federal ni se demostró que estuvieran a su cuidado para que en su caso pudieran ser recaudados.

En tales condiciones, procede declarar la invalidez del Pliego de Observaciones 057/2004 -clave de auditoría 02-06E00-2-245-001- del dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación, que quedó precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.

Por todo lo anterior, es innecesario abordar el estudio de los restantes argumentos que el actor plantea en la demanda relativa, aun los concernientes a la alegada inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que con su análisis no alcanzaría un beneficio mayor, máxime que el planteamiento de inconstitucionalidad se hizo ad cautelam al señalarse expresamente que "independientemente de lo anteriormente expuesto, únicamente para el supuesto no concedido ni admitido, de que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación estimara que el artículo 46, fracción IV, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, no resulta aplicable de manera supletoria al presente caso por cualquier circunstancia, y ante la evidente carencia de disposición expresa en la Ley


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de Fiscalización Superior de la Federación respecto de las formalidades esenciales del procedimiento de la revisión de la cuenta pública, al cual se debe sujetar la entidad de fiscalización, se hace valer que dicho ordenamiento resulta inconstitucional.”

Sirve de apoyo a lo expuesto, por el criterio que informa, la jurisprudencia número 100/99 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 705).

Por último, en términos del artículo 41, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, que dispone que la sentencia deberá contener los alcances y efectos de la misma, así como todos los elementos necesarios para su plena eficacia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que en virtud del sentido del fallo, el auditor superior de la Federación deberá dejar insubsistente el Pliego de Observaciones reclamado, así como los actos subsecuentes que dependan directamente de él, y dado que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es la que se encarga de evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en términos del artículo 74, fracción II, de la Constitución Federal, queda también sujeta al descrito cumplimiento de la presente ejecutoria.

La Auditoría Superior de la Federación, así como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión deberán informar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro del plazo de quince días contados a partir de la legal notificación del presente fallo, de su cumplimiento.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004, clave de auditoría 02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación, en términos del último considerando.

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TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Notifíquese; por medio de oficio a las partes y, en su momento, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos se resolvió declarar procedente y fundada la controversia constitucional y no sobreseerla respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil, y se aprobó el resolutivo tercero con base en las consideraciones expresadas por los señores Ministros Ortiz Mayagoitia, Silva Meza, Luna Ramos, Díaz Romero, Cossío Díaz, Aguirre Anguiano, Valls Hernández y presidente Azuela Güitrón, en cuanto a la naturaleza privada de los ingresos por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y la auditabilidad de los ingresos de naturaleza tanto pública como privada, los señores Ministros Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo y Sánchez Cordero por las consideraciones modificadas del proyecto en cuanto a la naturaleza pública de aquellos ingresos y manifestaron que ellos constituirán su voto concurrente.

Nota: La tesis de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS." citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 118/2005 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 892.

1. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre

...c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


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Tesis:

1.- Registro No. 173916

Rubro: INGRESOS RECIBIDOS POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO. NO TIENEN QUE CONCENTRARSE, INVARIABLEMENTE, ANTE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 883; [J];


Rubro: INGRESOS PÚBLICOS FEDERALES. NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO RECIBE POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO, A PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO "DTA" DE LOS PEDIMENTOS DE COMERCIO EXTERIOR. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 882; [J];


Rubro: INGRESOS PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES, MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS PRIVADOS SEAN CORRECTOS. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 881; [J];


Rubro: DERECHO DE VETO. LA OMISIÓN DE SU EJERCICIO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN CON UNA LEY FEDERAL QUE IMPUGNA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO TÁCITO DE ESA LEY NI LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 879; [J];


Rubro: CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 878; [J];

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Rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 878; [J];


Rubro: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA AUDITAR, VERIFICAR Y FORMULAR PLIEGOS DE OBSERVACIONES ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS INGRESOS PRIVADOS CONTENIDOS EN EL RUBRO FINANCIERO "DTA".Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXIV, Noviembre de 2006; Pág. 877; [J].

3.2 Voto concurrente de minoría.

El catorce de agosto de dos mil seis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de votos, determinó declarar la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004; sin embargo, por mayoría de ocho votos se determinó que la razón por la que debía declararse dicha invalidez es que la Auditoría Superior de la Federación no tomó en cuenta que los recursos provenientes de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el Derecho de Trámite Aduanero son recursos de naturaleza privada, los cuales sí pueden ser auditables, pero únicamente en cuanto a que el Estado los capta conjuntamente con el derecho de trámite aduanero, por lo que la Auditoría Fiscal (sic) sólo podrá revisar la forma en la que la Secretaría de Hacienda descompone dichos recursos entre el DTA, las contraprestaciones y el IVA acreditable, para revisar si fue correcta la determinación de las cantidades líquidas que se destinan a cada rubro.

Los ministros que suscribieron el voto concurrente disintieron del criterio de la mayoría fundamentalmente debido a que consideraron que los recursos provenientes de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el Derecho de Trámite Aduanero sobre los que versa el Pliego de Observaciones impugnado, son de naturaleza pública hasta en tanto sean pagados a los particulares que prestan los servicios correspondientes y por tanto, la Auditoría Superior tiene facultades de fiscalización al respecto, dado que el acto impugnado fue emitido a propósito de tareas vinculadas o derivadas de la revisión de la cuenta pública que efectúa la Auditoria Superior de la Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se entiende el marco de atribuciones que tiene conferida.


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De lo anterior se deriva que la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados fue concebida con el propósito de tener un control de la legalidad y de la regularidad de la operación financiera, más allá de la mera revisión de la cuenta pública como parte de un sistema integral de control y evaluación, de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los fondos o dineros y de los recursos o bienes federales, así como de determinación de daños y perjuicios y promoción de las responsabilidades administrativas y penales.

Se determinó que su objeto de fiscalización sería toda la actividad financiera de los Poderes de la Unión y las entidades públicas federales respecto de los ingresos, gastos, manejo y aplicación de fondos federales así como el debido manejo o administración de los recursos y bienes federales, que incluyen el patrimonio de la Nación y de las entidades públicas, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

En las situaciones excepcionales que determine la ley, la ASF podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados; este informe tendrá carácter público.

Por otra parte, los lineamientos constitucionales vertidos en relación con las facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación fueron retomados en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación de veintinueve de diciembre de dos mil, ordenamiento que, de acuerdo con lo establecido por la Constitución Federal, en lo que interesa, establece que dentro de las entidades fiscalizadas se encuentran los fideicomisos públicos o privados que administren recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales.

Apoya lo anterior, la tesis número XXVI/2005, emitida por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 61/2004, pendiente de publicación, que a la letra indica: “CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999. En el proceso parlamentario que culminó con las reformas a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, se consideró como gestión financiera a la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en relación con la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos federales que utilizaron para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas aprobados; y a la Cuenta Pública como el informe que los Poderes de la Unión y los entes

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públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados, sobre su gestión financiera, y que está constituido por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos, así como la información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la Hacienda Pública Federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal. En tales condiciones, el objeto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública es la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, cuya irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias.

De todo lo anterior, destaca que la facultad conferida a la Auditoría Superior de la Federación, tal y como lo aducen las partes, se encuentra limitada a la revisión de los recursos públicos que manejen los Poderes de la Unión y las entidades federales y en general cualquier persona que por cualquier circunstancia se le haya encomendado el manejo y custodia de los recursos públicos del Estado.

Sirve de apoyo, la tesis número XXVII/2005, emitida por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 61/2004, pendiente de publicación, cuyo rubro y texto son: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES ORDINARIAS DE FISCALIZACIÓN SE ENCUENTRAN LIMITADAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE FISCALIZADO. Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación se encuentran acotadas a la gestión financiera del ente fiscalizado, en términos de los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto disponen que dicho órgano apoya a la Cámara de Diputados en sus atribuciones de coordinar y evaluar la Cuenta Pública, para lo cual se le otorga autonomía técnica y de gestión. Ahora bien, como la revisión de la Cuenta Pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera de todos los entes que manejan fondos federales, corresponde a dicha Auditoría comprobar si el auditado se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y si cumplió con los objetivos contenidos en los programas, de modo que si del examen realizado aparecieren discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, con relación a los conceptos y partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo a la ley.”

De ahí se infiere que la facultad de revisión de la Cuenta Pública se limita a aspectos financieros como son el manejo de ingresos y egresos, a su aplicación conforme a los objetivos contenidos en los


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programas y, como resultado de ello, a la posible determinación de los daños y perjuicios que afecten la Hacienda Pública o al patrimonio de los entes públicos federales, sin que sea óbice el hecho de que el artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establezca que la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública tienen por objeto determinar, entre otros objetivos, si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen se ajustan a la legalidad y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, pues dicha disposición se encuentra relacionada con la propia gestión financiera que se encuentra definida en el artículo 2o., fracción VII, del citado ordenamiento, esto es, en cuanto implican el manejo de recursos públicos, pues pretender un alcance contrario rebasaría lo dispuesto en los artículos 74 y 79 de la Constitución Federal.

Conviene destacar que el artículo 16 de la Ley Aduanera establece obligaciones y derechos dirigidos a tres sujetos destinatarios de la norma:

I. A la Secretaría de Hacienda, toda vez que señala que los derechos y las contraprestaciones deben enterarse conjuntamente ante las oficinas autorizadas; asimismo, la faculta para determinar las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten tales servicios y el porcentaje que del total corresponde a los derechos, a las contraprestaciones de los particulares autorizados que prestan el servicio y el IVA trasladado.

II. A los particulares prestadores de los servicios, ya que puntualiza los requisitos que deberán cumplir si desean obtener dicha autorización, así como el derecho a recibir la contraprestación que será determinada por la Secretaría y entregada por el Estado; y,

III. A los importadores y exportadores que reciban los mencionados servicios, autorizando el acreditamiento del IVA trasladado, con motivo de la contraprestación contra el monto de los derechos de trámite aduanero.

Asimismo prevé que la Secretaría de Hacienda dictará normas de carácter general para fijar el monto de las contraprestaciones, lo que supone implícitamente la facultad de dictar reglas para establecer las fechas en las cuales se cubrirá la contraprestación, lo cual también se sustenta en la calidad de concedente de la Secretaría.

De todo lo anterior se concluye que los recursos que pagan quienes introducen mercancías al territorio nacional o las extraen del mismo, ya sean sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, apoderados, agentes aduanales o cualesquiera personas que tengan intervención en la introducción,

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extracción, custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías, por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados son recursos públicos, debido a que las cantidades que paga el importador o exportador de mercancías las pagan por la prestación del servicio de trámite aduanero, las cuales son obligatorias para éste, de manera que de no hacerlo así no se le prestará el servicio, pues el particular paga por las operaciones aduaneras que efectúe utilizando un pedimento o el documento aduanero correspondiente en los términos de la Ley Aduanera; sin embargo, en el pago que hace por tal derecho, se acreditan las cantidades que se destinarán a los servicios de procesamiento electrónico y otros necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero, de manera que tales recursos son parte del cobro del mismo derecho debido a que son necesarios para realizarlo, por lo que el pago del derecho en sí mismo, independientemente de los movimientos que se deban realizar para llevar a cabo el despacho aduanero, es un recurso público que el particular paga al Estado por los derechos por la prestación de un servicio aduanero y que el Estado cobra al particular coercitivamente y con el objeto de que éste contribuya con el gasto público.

El derecho de trámite aduanero se encuentra dentro de los derechos por servicios aduaneros prestados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y será pagado por los importadores y exportadores por las operaciones aduaneras que efectúen utilizando un pedimento o el documento aduanero correspondiente, siendo facultades exclusivas de las autoridades aduaneras las funciones relativas a la entrada de mercancías al territorio nacional o a la salida de éste.

Asimismo, para llevar a cabo adecuadamente el despacho aduanero, es decir, para prestar el servicio correctamente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, determinando las cantidades que como contraprestación pagarán los que realicen ciertas operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios, las cuales se acreditarán contra el monto de los derechos de trámite aduanero, esto último debido a que se trata de servicios que el Estado va a autorizar para el auxilio en el despacho de servicios que le corresponden, y que cobra al gobernado en ejercicio de sus facultades de imperio y con el objeto de regular la actividad comercial dentro y fuera del territorio nacional.

Consecuentemente, si los recursos que el Estado obtiene por el derecho de trámite aduanero son indiscutiblemente recursos públicos derivados de las contribuciones que todos los mexicanos tiene obligación de proporcionar al Estado, por mandato contenido en el artículo 31 de la Norma Fundamental; deviene también inconcuso que, si los servicios de procesamiento electrónico de datos y relacionados, son necesarios para que el Estado lleve a cabo adecuadamente el despacho aduanero, los cuales son determinados y regulados por éste, siendo incluso parte del mismo pago por el derecho de trámite aduanero que el contribuyente realiza, al acreditarse de este último, entonces se trata de recursos públicos que maneja el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito


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Público, ya que una vez que el particular los paga, forman parte de los recursos que el Estado maneja, pudiendo éste tener el control de dichos recursos y decidir en qué rubros serán utilizados, por lo que es indudable que se trata de recursos públicos.

Además, es importante hacer hincapié que en el sistema regulado en el artículo 16 de la Ley Aduanera, existe la clara distinción entre ingresos tributarios y no tributarios, en el que a pesar de que todos los recursos ingresan vía la recepción unitaria del derecho de trámite aduanero a través de una ficción jurídica, se dividen los recursos, situación que permite a los importadores y exportadores realizar el acreditamiento del IVA causado con motivo de la contraprestación, aun cuando no hayan cubierto el pago directamente al particular concesionario; sin embargo, esta ficción jurídica no implica que los recursos correspondientes a los particulares autorizados tengan desde el inicio la calidad de privados, puesto que la ley expresamente excluye la posibilidad de que los particulares reciban directamente dichas cantidades por parte de los importadores y exportadores, toda vez que las mismas deben ser enteradas junto con el derecho de trámite aduanero en las oficinas autorizadas.

Por tanto, las contraprestaciones son recursos no tributarios que ingresan temporalmente al Estado y que finalmente serán desincorporados cuando se cubra el pago a los particulares autorizados; sin embargo, en tanto se encuentren bajo la administración del Estado los frutos civiles que éstos produzcan, pertenecen a éste, puesto que los ingresos relativos a las contraprestaciones, adquieren la calidad de recursos privados única y exclusivamente hasta que el particular autorizado lo recibe.

Así, el particular autorizado, no tiene en realidad una relación contractual con el importador o exportador, ni puede exigir a éste el pago de sus servicios, la Ley prevé que quien recauda los recursos es la Administración y por tanto, si bien el concesionario tiene derecho a recibir la contraprestación, este derecho única y exclusivamente lo puede hacer valer contra la Administración y además lo tendrá que hacer en los términos del contrato de ley, o de las reglas dictadas por la Secretaría de Hacienda en su calidad de autoridad reguladora del servicio.

Las contraprestaciones, en realidad son recaudadas vía la recepción unitaria del derecho de trámite aduanero, realizándose a través de una ficción jurídica la división de los recursos entre el derecho de trámite aduanero, la contraprestación y el IVA, para permitir a los importadores acreditar a su vez el IVA. causado con motivo de la contraprestación, más dicha ficción no tiene trascendencia en relación con la naturaleza del recurso, la contraprestación es finalmente cubierta por el Estado y no por los importadores o exportadores, en este tenor, no puede asignarse, desde el principio la naturaleza de recursos privados a las contraprestaciones, pues las mismas son recaudadas vía derecho de trámite aduanero y sólo adquirirán tal carácter cuando son finalmente cubiertas, correspondiendo mientras tanto su recepción y administración al Estado, por disposición legal y por consecuencia, también la percepción de los frutos civiles que generen tales recursos.

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En el caso si bien la Secretaría carece de mandato y no estaba obligada a hacerlo, no se puede hablar propiamente de una gestión de negocios, porque no se cumple con el requisito de que se trate de asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención a un principio de solidaridad social. A lo anterior debemos agregar que los concesionarios no pueden ser considerados ya como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos recursos, pues esto sólo sucederá hasta el momento en que los reciban.

Por lo que, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no realiza una gestión de negocios, en todo caso, su calidad de fideicomitente deriva de que es la autoridad competente facultada para recibir el entero de las contraprestaciones administradas, fijar las reglas para el pago de las mismas y finalmente cubrirlas, lo cual es una función pública y no privada.

Y concluyen en su resolución: “Es por las anteriores razones, que disentimos de las consideraciones de la mayoría; sin embargo, coincidimos en que el Pliego de Observaciones número 057/2004, clave de auditoría 02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del Auditor Superior de la Federación, es inconstitucional”.

3.3 Posición de la Auditoría Superior de la Federación en relación con la resolución emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El 15 de agosto del 2006, la ASF emitió una nota en su página de Internet, donde se pronuncia respecto de la resolución de la Controversia Constitucional emitida por la SCJN, y el impacto en las observaciones y seguimientos pendientes de atender por parte de la SHCP, en los siguientes términos:

“En relación con el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dado a conocer el 14 de agosto de 2006, en contra de la Auditoría Superior de la Federación, por las irregularidades detectadas en el manejo de los Derechos de Trámite Aduanero (DTA), se informa lo siguiente:

1.- La ASF acatará la resolución de la SCJN pues está conciente que el futuro de México es el camino de las instituciones. Sin embargo, se permite hacer algunas consideraciones sobre la decisión de la Corte en relación con los resultados de su labor fiscalizadora sobre el manejo de los recursos del DTA.

2.- La ASF ha señalado en los Informes de Revisión a las Cuentas Públicas presentados a la H. Cámara de Diputados, diversas irregularidades en el cobro de los Derechos de Trámite Aduanero


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(DTA) y su falta de depósito en la Tesorería de la Federación (TESOFE), habiendo observado los siguientes montos:

MONTOS OBSERVADOS POR CUENTA PÚBLICA (Miles de pesos)

Cuenta Pública Importe

1999 y 2001 4,561,136.3 2002 2,002,493.1 2003 2,585,973.7 2004 836,346.3

Total 9,985,949.4

El monto total observado por estos conceptos es de 9,985,949.4 miles de pesos, los que se depositaron en Nacional Financiera, S.N.C., en el fideicomiso privado Aduanas 1, recursos utilizados para pagar a la empresa privada Integradora de Servicios Operativos, S.A. de. C.V. (ISOSA) por la prestación de servicios para el procesamiento electrónico de datos y a 12 empresas que prestaban el servicio de apoyo al despacho aduanero.

3.- Derivado de la actuación de la ASF, la Secretaría de la Función Pública promovió, ante la SHCP, la constitución de un fideicomiso público para que a través de este se recibieran los recursos de la TESOFE provenientes de una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la República Mexicana.

4.- Como resultado de las observaciones de la ASF, durante el año 2005 se recuperaron 2,456,768.6 miles de pesos, 25% del monto total observado, recursos que el fideicomiso privado Aduanas 1 devolvió a la TESOFE en los meses de mayo y diciembre del año 2005, tal como consta en los documentos que obran en nuestro poder.

5.- El fallo de la SCJN tendrá como consecuencia que no se audite el uso de los recursos observados y en su caso recuperaciones adicionales, relacionadas con las observaciones derivadas de la fiscalización efectuada por la ASF en las Cuentas Públicas 2001, 2002, 2003 y 2004, en materia de DTA.

6.- La ASF continuará realizando sus funciones de fiscalización superior a la partida DTA y al FACLA con apego a la resolución de los magistrados en la Controversia Constitucional 84/2004".

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4. IMPACTO DE LA ACTUACIÓN DE LA ASF

Como consecuencia de los informes de resultados de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas 2001 y 2002 que la ASF presentó a la H. Cámara de Diputados a través de las comisiones respectivas en el mes de marzo del año correspondiente, donde se señalaron las limitaciones que se tenían para revisar las operaciones del Derecho de Trámite Aduanero y el Fideicomiso Aduanas 1, se propusieron y aprobaron reformas que permiten mayor acceso a la información de los fideicomisos, con lo que se otorga transparencia a las operaciones y manejo de recursos conforme las adecuaciones legales siguientes:

4.1 Reformas de la legislación en materia de fideicomisos.

a. Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Con fecha 4 de abril de 2005 fue reformada la fracción VI del artículo 2 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para dotar de facultades a la ASF en esta materia, con lo que quedó como sigue:

I a V...

VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales;

....VII a XIII.

b. Ley de Instituciones de Crédito.

Esta ley es aplicable a la creación, facultades y operación de todas las instituciones de crédito que conforman el Sistema Bancario Mexicano, y donde se contemplan las operaciones fiduciarias.

A partir de la reforma y de conformidad con lo que establece la fracción VII del artículo 117 de esta ley, la ASF podrá solicitar a las instituciones de crédito en ejercicio de sus facultades de revisión y


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fiscalización de la Cuenta Pública Federal las cuentas o contratos a través de los cuales se administren o ejerzan recursos públicos federales.

Desde la entrada en vigor del ejercicio del derecho de acceso a la información en junio de 2003, las dependencias y entidades invocaban el secreto fiduciario como fundamento para clasificar y, por ende, negar información relativa al uso de recursos públicos federales cuando su aplicación involucraba operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales, por lo que a partir de la divulgación de los lineamientos las instancias gubernamentales que aporten o se beneficien de recursos públicos federales en fideicomisos, o sean cuenta-habientes bancarios o contribuyentes fiscales estarán obligadas a entregar la información.

El secreto fiduciario es el silencio y la discreción que deben guardar las instituciones de crédito respecto de hechos, circunstancias, datos o documentos relativos al fideicomiso que les fueron confiados por su clientela y que ellas conocen por virtud del ejercicio de sus actividades.

En términos de la Ley de Instituciones de Crédito, el secreto fiduciario se establecía en el Artículo 118 “Con salvedad de toda clase de información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la violación del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo 46 de esta Ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean aquellos entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o viceversa, constituirá a ésta en responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados, sin perjuicio de las responsabilidades penales procedentes”.

Esta disposición fue derogada el 30 de diciembre de 2005, en pro de la transparencia y rendición de cuentas en materia de fideicomisos: “Los secretos bancario, fiduciario y fiscal tienen como objetivo proteger la esfera de la privacidad de las personas, en particular la información patrimonial, pero en el caso de que el titular de la información patrimonial sea una dependencia o entidad de la APF, esta otorgará el acceso de esa información en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a Ia Información Pública Gubernamental” (LFTAIPG).

El penúltimo párrafo del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que las instituciones de crédito deberán dar contestación a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en virtud de las peticiones de información que realicen las autoridades mencionadas en el numeral citado, entre las cuales se encuentra la ASF.

De acuerdo con estos lineamientos, se entiende por operaciones fiduciarias las realizadas en virtud de fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales, así como fideicomisos, mandatos o

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contratos análogos que involucren recursos públicos federales en términos del Manual de Normas Presupuestarias para la APF.

4.2 Transparencia y Rendición de Cuentas.

Como resultado de las revisiones efectuadas por la ASF a la revisión del ingreso por DTA, el Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública expidió los Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la Administración Publica Federal, para transparentar la gestión pública y hacer efectiva la rendición de cuentas a los ciudadanos, tal y como lo dispone el artículo 4 de la LFTAIPG a fin de garantizar el acceso a la información relativa al manejo, administración, transferencia y asignación de recursos públicos federales con los que se realizan operaciones fiduciarias y bancarias, así como el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

Con lo anterior se precisa de manera amplia el concepto de recursos públicos federales a fin de evitar ambigüedades en su interpretación y promover el acceso a la información sobre la aplicación de los mismos, al dar a conocer información sobre fideicomisos y fondos integrados con fondos públicos, mandatos, financiamiento público, aportaciones, patrocinios, copatrocinios, subsidios o subvenciones privadas e implementa así el instrumento legal para dar acceso directo a los particulares a información sobre el uso de recursos públicos federales y transparentar la gestión pública en el manejo, administración, transferencia y asignación de dichos recursos en operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales.

4.2.1 Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.4/

Se establece que los sujetos obligados que sean fideicomitentes (aportantes) o fideicomisarios (beneficiarios) de fideicomisos públicos, o titulares de operaciones bancarias (cuenta-habientes) o fiscales (contribuyentes) que involucren recursos públicos federales no podrán clasificar como confidencial la información relativa al ejercicio de dichos recursos.

4 Publicado en el DOF el 22 de diciembre de 2004.


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Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario y fiduciario serán considerados ahora como información confidencial, y se aplicarán únicamente cuando se trate de personas distintas de los sujetos obligados; es decir, cuando los titulares de tales secretos sean individuos o personas morales del sector privado o social.

En los casos en que se trate de fideicomisos que involucren recursos públicos federales, estatales y/o privados o de fideicomisos privados que involucren recursos públicos, el acceso a la información se otorgará únicamente en lo que se refiere a la aplicación de esos recursos públicos federales.

Con la citada publicación, el Pleno del IFAI ha implementado acciones para dar acceso directo a los particulares a información sobre el uso de recursos públicos federales y transparentar la gestión pública en el manejo, administración, transferencia y asignación de dichos recursos en operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales.

Conforme al propósito de la LFTAIPG, las dependencias y entidades de la APF no deben clasificar esa información como “reservada”, según se establece en los lineamientos.

Se requiere diferenciar el tratamiento de la información propia de particulares de aquella que es relativa a operaciones que en ejercicio de sus atribuciones realiza el Estado con recursos públicos federales.

El acuerdo antes mencionado y estos lineamientos son complementarios, ya que ahora, además de permitirse la fiscalización del uso y destino de recursos públicos federales operados bajo esas figuras, el IFAI garantizará el acceso directo a los particulares a la documentación correspondiente, de forma tal que todos los ciudadanos podremos solicitar y obtener información sobre qué se hace con esos recursos cuando son aplicados a través de fideicomisos, depositados o invertidos en cuentas bancarias, o bien, destinados al pago de obligaciones fiscales.

En materia de fideicomisos se incluye aquella información que hubiera sido proporcionada al Estado por organizaciones no gubernamentales cuando éstas sean las que utilicen dichos recursos; así, el ciudadano se convertirá en el fiscalizador directo de esos recursos.

Los secretos bancario, fiduciario y fiscal tienen como objetivo proteger la esfera de la privacidad de las personas, en particular la información patrimonial, pero en el caso de que el titular de la información patrimonial sea una dependencia o entidad de la APF, ésta otorgará el acceso de esa información en cumplimiento de lo dispuesto por la LFTAIPG, como se señala

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en el documento del IFAI, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 2004.

Desde la entrada en vigor del ejercicio del derecho de acceso a la información en junio de 2003, las dependencias y entidades invocaban el secreto fiduciario como fundamento para clasificar y, por ende, negar información relativa al uso de recursos públicos federales cuando su aplicación involucraba operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales, por lo que a partir de la divulgación de los lineamientos las instancias gubernamentales que aporten o se beneficien de recursos públicos federales en fideicomisos, o sean cuenta-habientes bancarios o contribuyentes fiscales estarán obligadas a entregar la información.

Por operaciones fiduciarias se entiende, en dichos lineamientos, las realizadas en virtud de fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales, así como fideicomisos mandatos o contratos análogos que involucren recursos públicos federales en términos del Manual de Normas Presupuestarias para la APF.

Las dependencias y entidades de la APF que se constituyan como fideicomitentes, fideicomisarios o cuenta-habientes deberán otorgar el acceso a la información relativa a dichas operaciones, de conformidad con lo dispuesto en estos lineamientos.

En los casos en que se trate de fideicomisos que involucren recursos públicos federales, estatales y/o privados o de fideicomisos privados que involucren recursos públicos, el acceso a la información se otorgará únicamente en lo que se refiere a la aplicación de esos recursos públicos federales.

En cualquier caso, cuando se trate de la constitución de fideicomisos mixtos, las entidades y dependencias de la APF propiciarán que en los instrumentos en los que se formalice la aportación de recursos públicos federales se establezca la obligación de quienes los reciben de presentar los informes relativos a su ejercicio, de conformidad con el artículo 12 de la LFTAIPG.

Conviene mencionar que conforme a la normatividad mencionada, las dependencias y entidades de la APF no deben clasificar esa información reservada, ya que ahora, además de permitirse la fiscalización del uso y destino de recursos públicos federales operados bajo esas figuras, el IFAI garantizará a los particulares el acceso directo a la documentación correspondiente, y los ciudadanos pueden obtener información sobre qué se hace con esos recursos cuando son aplicados a través de fideicomisos, depositados o invertidos en cuentas bancarias, o bien, destinados al pago de obligaciones fiscales, y se requiere diferenciar el tratamiento de la información propia de particulares


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de aquella que es relativa a operaciones que en ejercicio de sus atribuciones realiza el Estado con recursos públicos federales.

Asimismo, en materia de fideicomisos se incluye la información que proporcionen al Estado organizaciones no gubernamentales, cuando sean las que utilicen dichos recursos; así, el ciudadano se convertirá en el fiscalizador directo de esos recursos.

En cualquier caso, cuando se trate de la constitución de fideicomisos mixtos, las entidades y dependencias de la APF propiciarán que se establezca en los instrumentos en los que se formalice la aportación de recursos públicos federales, la obligación de quienes lo reciben, para presentar los informes relativos a su ejercicio, de conformidad con el artículo 12 de la LFTAIPG.

4.2.2 Acuerdo que establece los lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación del manejo transparente de los recursos públicos federales otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.

a) Propósito del acuerdo.

Precisar en qué términos y quiénes están obligados a proporcionar la información de que dispongan respecto de los recursos públicos federales aportados a fideicomisos, mandatos y contratos análogos, y que les sea requerida por la SHCP, la SFP y la ASF.

Transparentar el manejo y ejercicio de los recursos públicos afectos a dichos fideicomisos o contratos y rendir cuentas claras a la sociedad.

Armonizar la observancia del secreto fiduciario a que están sujetas las instituciones de crédito en el manejo de fideicomisos que operan parcial o totalmente con recursos públicos federales, con el principio de rendición de cuentas que conlleva el ejercicio y destino de dichos recursos.

b) Ámbito de aplicación

El acuerdo emitido por la SHCP y la SFP establece los lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la APF para transparentar el manejo y la rendición de cuentas de los recursos públicos federales que se aporten, por cualquier concepto, a fideicomisos, mandatos o contratos análogos constituidos por la SHCP, como fideicomitente única del Gobierno Federal, o por las entidades paraestatales, incluso de

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aquellos que constituyan particulares o entidades federativas, por lo que hace a dichos recursos públicos.

c) Sujetos obligados a proporcionar información

En los fideicomisos constituidos por la SHCP o por alguna entidad paraestatal, el fiduciario por instrucciones expresas del fideicomitente proporcionará la información que le requiera la SHCP, la SFP o la ASF, relativa al manejo y destino de recursos públicos federales.

Los Oficiales Mayores (responsables de la administración de los recursos) y los titulares de las unidades administrativas de las dependencias y entidades que coordinen los fideicomisos coadyuvarán a atender debidamente los requerimientos de información y proporcionarán aquella información de que dispongan.

Los comités técnicos de los fideicomisos rendirán los informes que les sean requeridos a través del presidente de dicho cuerpo colegiado o de su secretario o vocal ejecutivo o su equivalente.

Los beneficiarios de los recursos deberán proporcionar la información y documentación de que dispongan en relación con la aplicación de los recursos públicos.

d) Requisitos que deberán observar las dependencias y entidades para otorgar recursos a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.

Contar con la autorización del titular de la dependencia o entidad.

Informar previamente a la SHCP con cinco días de anticipación o cuando se registre en el sistema automatizado correspondiente y a través de la partida específica conforme al Clasificador por Objeto del Gasto.

Contar con la autorización de la SHCP cuando el recurso no esté previsto de origen en el Presupuesto de Egresos.

Cumplir con el Título Séptimo del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal y el Presupuesto de Egresos de la Federación.


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e) Obligación de las dependencias y entidades en materia de integración de comités técnicos.

La dependencia o entidad que coordine la operación del fideicomiso o haya otorgado los recursos procurará que el comité técnico respectivo se integre por servidores públicos cuyas facultades estén relacionadas con el objeto del fideicomiso.

Para los fideicomisos ya existentes, se deberá revisar la integración de esos comités y, en su caso, promover las modificaciones conducentes.

Los integrantes de los comités técnicos de los fideicomisos que no sean servidores públicos serán considerados como particulares que manejan o aplican recursos públicos, conforme al artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

f) Naturaleza de los recursos fideicomitidos para efectos de transparencia y rendición de cuentas.

Los recursos aportados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos por dependencias o entidades paraestatales, se considerarán públicos para efectos de transparencia y rendición de cuentas, aún cuando se aporten a fideicomisos constituidos por particulares o por alguna entidad federativa.

g) Cláusula obligatoria.

En los contratos de fideicomiso, mandato o análogos constituidos por dependencias, por conducto de la SHCP, o por entidades, incluyendo a aquellos constituidos por particulares o entidades federativas a los que se aporten recursos públicos federales, se deberá insertar una cláusula en la que se disponga que quienes intervienen en ellos, están obligados a transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de dichos recursos (en los términos previstos en el lineamiento undécimo del acuerdo).

h) Texto de la cláusula

“El Fiduciario o el mandatario, con la autorización del fideicomitente, mandante o la persona facultada para ello, tienen la obligación de transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de los recursos públicos federales que se hubieren aportado a este fideicomiso o mandato, y a proporcionar los informes que permitan su vigilancia y fiscalización.” Para ese fin, se instruye a la fiduciaria para que rinda los informes correspondientes que faciliten la fiscalización referida. Será responsable de facilitar dicha fiscalización en la dependencia o entidad que aporte los recursos el titular de la unidad administrativa encargada de coordinar

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la operación del fideicomiso o contrato (Oficialía Mayor, Dirección General de Programación y Presupuesto u otra equivalente).

i) Plazo para instruir a la fiduciaria a fin de que proporcione la información que le requieran la SHCP, la SFP y la ASF

Conforme al lineamiento quinto en relación con el lineamiento segundo transitorio del acuerdo, los titulares de las dependencias que coordinen la operación de fideicomisos, mandatos o contratos análogos, así como las entidades que figuren como fideicomitentes o mandantes cuentan con un plazo de 30 días a partir de la entrada en vigor del acuerdo para realizar los actos necesarios a fin de autorizar a la fiduciaria en los contratos respectivos para que proporcione la información que le soliciten las autoridades competentes.

Dichos actos se refieren a la instrucción por escrito que debe darse a la fiduciaria para que proporcione información sin que se requiera autorización por cada solicitud y lleve a cabo las modificaciones correspondientes al contrato.

En los contratos constituidos previamente a la entrada en vigor del acuerdo, el fideicomitente, el mandante o la persona autorizada para ello instruirá al fiduciario o mandatario en un término no mayor de 60 días naturales a partir de la entrada en vigor de esa disposición, para que transparente y rinda cuentas sobre el manejo y ejercicio de los recursos públicos aportados.

j) Información relacionada con fideicomisos, mandatos o contratos análogos que debe ser de acceso público

Los informes que remitan las dependencias y entidades a la SHCP para integrar la información trimestral que se envía a la Cámara de Diputados deben contener:

1. Los ingresos de recursos públicos otorgados en el periodo, incluidos rendimientos financieros.

2. Egresos realizados en el periodo y destino de los mismos.

Esta información será de acceso público en los términos de la LFTAIPG, y debe publicarse en Internet.


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Asimismo, deberán publicarse en ese medio:

1. La relación de los fideicomisos, mandatos o contratos análogos a los que se aporten recursos federales.

2. El monto de dichos recursos.

3. Programa al que está vinculado el fideicomiso o contrato.

4. Partida presupuestaria.

5. Unidad administrativa responsable de coordinarlos.

k) Cumplimiento del acuerdo

La fiscalización de los recursos así como la vigilancia del cumplimiento del acuerdo corresponde a los Órganos Internos de Control en las dependencias y entidades de conformidad con el lineamiento décimo cuarto sin perjuicio de las atribuciones que competen a la SHCP y a las dependencias coordinadoras de sector.

La Secretaría de la Función Pública deberá informar de inmediato a través del Órgano Interno de Control a la dependencia o entidad que corresponda, en caso de detectar alguna desviación de recursos para que suspenda las aportaciones subsecuentes.

En fideicomisos constituidos por entidades federativas o particulares en los que se detecte incumplimiento por parte de éstos por cuanto a las aportaciones que se hubieren comprometido a realizar, las dependencias y entidades deberán suspender las subsecuentes aportaciones de recursos federales.

La información y rendición de cuentas de los fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales, se realiza conforme a las disposiciones que le resulten aplicables de acuerdo con su naturaleza jurídica.

4.3 Resarcimiento del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al Erario Federal.

De los 9,985,949.4 miles de pesos de montos observados mediante pliegos de observaciones por la ASF durante los años revisados, y como consecuencia del seguimiento que se llevó a cabo en relación con la problemática del DTA, en mayo y diciembre de 2005, se generaron depósitos por parte de

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NAFIN, en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 a la TESOFE, por 1,456,768.6 y 1,000,000.0 miles de pesos, respectivamente.

Conviene aclarar que respecto de los 1,000,000.00 miles de pesos, la TESOFE informó que al 20 de octubre de 2006, estos recursos no habían sido depositados al FACLA, por lo que forman parte de las disponibilidades de la TESOFE.

Con fundamento en la regla 1.3.10. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior de 2004, vigentes para 2006 y sus anexos 1, 18, 21, 22 y 27, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2006, el 7 de noviembre de 2006, el SAT solicitó y obtuvo de la TESOFE la devolución de los 1,000,000.0 miles de pesos a Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1.

El 28 de noviembre de 2006 la ASF solicitó al Órgano Interno de Control en el SAT su intervención para que realizara las investigaciones pertinentes en función del origen de la operación, y también se comunicó a la Secretaría de la Función Pública sobre esta situación para que procediera a realizar lo conducente.

Al no aclarar el SAT esta situación, la ASF dio a conocer en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005 que se le formulará un Pliego de Observaciones por la devolución de los 1,000,000.0 miles de pesos al Fideicomiso Aduanas 1.

4.4 Proceso de liquidación de ISOSA.

En mayo de 1999, el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 acordó la liquidación y la disolución de las empresas Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA); Integradora de Activos, S.A. de C.V., y Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V.

En septiembre de 1999, la Junta de Gobierno del SAT presentó a la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento un esquema mediante el cual el monto de la contraprestación pagada por los particulares sería integrada a un fideicomiso; su objetivo sería financiar las actividades de captura de datos, la administración de centros de cómputo de la red de telecomunicaciones y la actualización tecnológica. Con este esquema se concesionarían los tres primeros servicios a particulares mediante licitaciones públicas.

El 31 de diciembre de 1999, por instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, la Asamblea de Accionistas de ISOSA ratificó su disolución; para ello fue designado un liquidador que dio inicio al


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proceso sin que finalmente se llevara a cabo. Después, el 9 de diciembre de 2002, el Comité Técnico del Fideicomiso determinó reanudar las actividades de la empresa.

A partir de los resultados de las revisiones al Derecho de Trámite Aduanero, y en virtud de la controversia generada por la opacidad en el manejo de los recursos y las facultades discrecionales que ejercían la SHCP y el SAT, el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 acordó concluir el proceso de liquidación de ISOSA y la reanudación de las actividades de ésta.

Mediante el oficio núm. SCAGP/200/1399/ 2004 del 28 de octubre de 2004, la Subsecretaria de Control y Auditoría de la Gestión Pública de la SFP informó a la ASF de la extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y que el Comité Técnico de dicho fideicomiso decidió practicar auditorías integrales sobre su operación desde el ejercicio de 2000 hasta el 28 de octubre de 2004.

El Comité Técnico aprobó la realización del procedimiento licitatorio correspondiente, a fin de contratar a los despachos que desarrollarían los trabajos de liquidación bajo las normas técnicas aplicables; en cuanto al programa de extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, se requirió la liquidación de los compromisos contractuales, la sustitución de servicios que prestaba ISOSA, y que se consideraran los gastos inherentes a la liquidación del personal y otros compromisos que afectarían al remanente del saldo patrimonial, al cancelarse la recepción de recursos por las reformas de la Ley Aduanera (artículo 16) y la creación del nuevo fideicomiso público.

La SFP se comprometió a mantener informada a la ASF sobre los resultados de estos procesos y a proporcionarle la documentación que en su caso procediera.

4.5 De la fiscalización de la ASF.

Como consecuencia de las revisiones que se realizaron al Derecho de Trámite Aduanero, la ASF formuló Pliegos de Observaciones por los montos del DTA que no fueron enterados a la TESOFE por 9,985,949.4 miles de pesos, correspondientes a las cuentas públicas de 2001 a 2004. Conviene aclarar que únicamente los pliegos que se notificaron al SAT correspondieron a 2001 y 2002; los restantes no se notificaron como medida cautelar debido a la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la SHCP. Los montos son los siguientes:

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PLIEGOS DE OBSERVACIONES POR CUENTA PÚBLICA. (Miles de pesos)

Cuenta Pública Importe

2001 4,561,136.3

2002 2,002,493.1

2003 2,585,973.7

2004 836,346.3

Total 9,985,949.4

Además, de los pliegos de observaciones formulados, se emitieron diversas acciones relacionadas con el DTA.

1999 7 acciones: 5 recomendaciones y 2 solicitudes de intervención del OIC en el SAT.

2001 18 acciones: 6 recomendaciones, 7 solicitudes de intervención al OIC en el SAT y NAFIN, 3 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, un Pliego de Observaciones y una solicitud de aclaración.

2002 36 acciones: 11 solicitudes de intervención al OIC, 24 recomendaciones y un Pliego de Observaciones.

2003 12 acciones: 1 Pliego de Observaciones, 2 solicitudes de aclaración, 2 solicitudes de intervención al OIC, 4 recomendaciones y 3 promociones de fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

2004 De la revisión al DTA se derivaron 4 acciones: 3 recomendaciones y un Pliego de Observaciones.

2004 De la revisión al FACLA se derivaron 6 acciones: 4 recomendaciones, una solicitud de intervención del OIC y una promoción de fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

Una vez emitido el fallo de la controversia constitucional, la ASF reanudó el seguimiento de todas las acciones promovidas que se encontraban pendientes de atender, y continuó con la fiscalización del DTA, así como del FACLA, donde se promovieron las acciones siguientes:

2005 De la revisión al DTA se derivaron 5 acciones: 1 recomendación, 1 promoción de intervención de la instancia de control, 2 solicitudes de aclaración y 1 promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria.


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2005 De la revisión al FACLA se derivaron 7 acciones: 1 recomendación, 1 promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, 1 Pliego de Observaciones y 4 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

2006 De la revisión al DTA se derivaron 6 acciones: 3 recomendaciones y 3 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

2006 De la revisión al FACLA se derivaron 5 acciones: 1 recomendación y 4 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

5. CREACIÓN DEL NUEVO FIDEICOMISO PÚBLICO PARA ADMINISTRAR LA CONTRAPRESTACIÓN DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ADUANERA (FACLA)

Como resultado de la actuación de la ASF, la SFP promovió ante la SHCP la constitución de un fideicomiso público para que a través de él se recibieran los recursos de la TESOFE provenientes de una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la República Mexicana.

Fideicomiso público es un contrato por medio del cual el Gobierno Federal, los Gobiernos de los estados o los ayuntamientos, con el carácter de fideicomitente, a través de sus dependencias centrales o paraestatales, transmiten la titularidad de bienes del dominio público (previo decreto de desincorporación), del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipales, o afecta fondos públicos, en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado de interés público, y adquiere la característica de público en virtud del fideicomitente.

El fideicomiso público denominado “Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera” (FACLA) fue constituido el 20 de mayo de 2004, y actuaron como fideicomitente el Gobierno Federal por conducto de la SHCP y como fiduciaria NAFIN.

El FACLA fue creado en sustitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, aunque no se instrumentó su operación hasta el 22 de agosto de 2004. El contrato fue suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y se le otorgó la clave 20040630001369 con la que quedó inscrito en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, según oficio de fecha 25 de julio de 2003 girado por la Dirección Jurídica de Egresos de la SHCP.

En el contrato se estipula que las partes convienen expresamente que el fideicomiso tendrá una vigencia de 30 años. El patrimonio que exista al momento de la extinción del mismo deberá ser enterado a la Tesorería de la Federación.

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Son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los presentes fines y con el artículo 16 antes citado.

Para el cumplimiento de los anteriores fines, la fiduciaria deberá:

a) Recibir y administrar los recursos que constituyen el patrimonio del presente fideicomiso, bajo su más estricta responsabilidad, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.

b) Invertir los recursos del patrimonio del fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el fideicomiso.

c) Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cantidades que correspondan con base en la autorización que para tales efectos otorgue la SHCP a través del SAT.

d) Asimismo llevar a cabo, previa autorización del Comité Técnico, todas aquellas acciones y actos jurídicos encaminados a que se cumpla con los fines antes descritos.

e) El Comité Técnico está integrado por tres funcionarios del Servicio de Administración Tributaria, que son: el Jefe del SAT, como Presidente, el Administrador General de Innovación y Calidad y el Administrador General de Tecnología de la Información.

5.1 Operación y administración del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, agosto de 2004 a diciembre de 2006.

El fideicomiso inició su operación el 22 de agosto de 2004, prácticamente tres meses después de haberse constituido el 20 de mayo de 2004.

A partir de la constitución del fideicomiso, con las auditorías practicadas a las Cuentas Públicas de 2004 a 2006 se determinaron gestiones anómalas en la administración:

De mayo a diciembre de 2004 los servicios del procesamiento electrónico de datos fueron realizados por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8; para el ejercicio de 2005, no se requirió la información respectiva como medida cautelar a la Controversia Constitucional 84/2004. A partir


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de 2006, los servicios de procesamiento electrónico de datos que realizaba la empresa ISOSA se contrataron con diversas empresas nacionales y extranjeras mediante los procedimientos establecidos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; en dichos contratos se dispusieron cláusulas y convenios de confidencialidad dependiendo de la información a la que se les dio acceso, la cual es propiedad del SAT.

No obstante que el FACLA inició operaciones en agosto de 2004, hasta febrero de 2006 contrató los servicios de apoyo y control del despacho aduanero para el segundo reconocimiento con las empresas SGS Societé Generale, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., que iniciaron en mayo de ese año por los juicios de amparo promovidos por las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S. A. de C.V., y los 11 consocios de comercio exterior, contratados desde 1993 y que anteriormente prestaban dichos servicios.

En 2005 y 2006 el FACLA pagó a las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S. A. de C.V., y a los 11 consorcios de comercio exterior los servicios del segundo reconocimiento aduanero, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, sin que éstas le presentaran las facturas correspondientes.

A partir de la constitución del FACLA y hasta 2006 se ha observado un conflicto de intereses en servidores públicos del SAT debido a que han destinado tiempo de sus actividades como funcionarios públicos a la administración del fideicomiso con carácter público, pero que maneja recursos privados, sin estar facultados para ello.

El importe de los ingresos recibidos por el FACLA a partir de mayo de 2004 y hasta el 31 de diciembre de 2006 por la contraprestación de servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera fue de 8,887,748.5 miles de pesos, que generaron intereses por 612,667.6 miles de pesos, y efectuó gastos por 1,342,177.0 miles de pesos, de los que en ese periodo sólo erogó 1,339,674.5 miles de pesos, y registró un saldo de 8,158,239.1 miles de pesos. Lo anterior se deriva de la carencia de programas y deficiencias en la presupuestación de gastos para el pago de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

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6. RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF A EN LA FISCALIZACIÓN DEL DTA.5/

Mediante los oficios OAEPI-0799/2004 y OAEPI-0904/2004 del 8 de septiembre de 2004, la ASF notificó al Ing. José María Zubiría Maqueo, Jefe del Servicio de Administración Tributaria (SAT), y al Lic. Jorge Camarena García, titular del Órgano Interno de Control en el SAT, la situación de las acciones promovidas pendientes de solventar, dentro de las cuales se encontraban las relacionadas con el Derecho de Trámite Aduanero (DTA), resultado de las auditorías practicadas en las cuentas públicas de 1999, 2001 y 2002.

Los oficios fueron impugnados mediante escrito del 8 de noviembre de 2004, mediante el recurso de queja por violación a la suspensión en contra de la ASF, y mediante proveído del 2 de septiembre de 2004, la SCJN concedió la suspensión de los efectos y consecuencias del acto reclamado en la controversia constitucional, a fin de que las cosas se mantuvieran en el estado en que se encontraban; esto es, para que no se obligara al Poder Ejecutivo Federal por conducto del SAT a solventar las observaciones formuladas por la ASF y para que no se fincara ninguna responsabilidad resarcitoria a los servidores públicos considerados como responsables, hasta que no fuera resuelta la controversia constitucional.

La ASF conforme a derecho y en cumplimiento a la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se abstuvo de dar seguimiento a las acciones promovidas pendientes de solventarse al 2 de septiembre de 2004, de las cuentas públicas de 1999, 2001 y 2002, relacionadas con el DTA, por lo que el seguimiento de dichas acciones se mantuvieron con en el estatus de “En Espera de Resolución Judicial” y “Suspendidas por Mandato Judicial”.

Por lo que se refiere a las acciones promovidas derivadas de la revisión del DTA durante las cuentas públicas de 2003 y 2004 y del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004), como medida cautelar relacionada con el auto del 2 de septiembre de 2004, la ASF no emitió acciones a la entidad fiscalizada ni se solicitó más información, por lo que no se pudo cuantificar el valor de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero omitidos.

5 Los resultados y las acciones emitidas que se presentan son copia textual del Informe del Resultado de la

Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que corresponde a cada año.


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El 14 de agosto de 2006 el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el fallo de la Controversia Constitucional 84/2004 del 20 de agosto de 2004, a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue notificado el 20 de septiembre de 2006 a la ASF.

En observancia del fallo referido, la ASF dejó sin efecto las acciones promovidas a las que les afectó la resolución de la Controversia Constitucional, de las cuales 5 correspondieron a 1999; 18, a 2001; 29, a 2002; 8, a 2003 y 2, a 2004.

Por lo que respecta a las acciones a las que no afectó la resolución, se les da seguimiento a las ya notificadas, de las cuales 7 corresponden a 2002; y de las acciones promovidas no notificadas se hizo lo propio, de las cuales 4 corresponden a 2003 y 8 a 2004.

6.1 Cuenta Pública 1999.

Recaudación por Derechos de Trámite Aduanero Ordinario (DTA).

Objetivo

Verificar que en 1999 los Derechos por Trámite Aduanero Ordinario (DTA), se pagaron, enteraron y registraron en la contabilidad y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de conformidad con la normativa aplicable.

Resultado

A fin de verificar que el DTA se pagó de conformidad con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, se seleccionó a la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, en donde se tramitaron 82,535 pedimentos de importación y exportación por 50,085.2 miles de pesos durante marzo de 1999, de los cuales se analizaron 413 pedimentos por 18,390.6 miles de pesos, el 36.7% del total, con importes mayores de los 15.0 miles de pesos. Como resultado se comprobó que el DTA se cubrió de acuerdo con los ordenamientos citados.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en su sesión privada celebrada el 2 de febrero de 1998, aprobó integrar como tesis jurisprudencial con el núm. VI/1998 lo relativo a la tasa del 8 al millar que debe cubrirse mediante un pedimento por el DTA según el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de

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Derechos, ya que se introducen elementos ajenos al costo del servicio, como lo es el valor de los bienes por importar.

Esto ocasionó que el monto del derecho no guarde correlación alguna con dicho costo, por lo que se causan al mismo servicio contribuciones de cuantía diversa y, por ende, se violan los principios de proporcionalidad y equidad tributarios. Por lo anterior, es necesario que la SHCP promueva la modificación de la disposición establecida en el artículo antes mencionado.

Resultado

A fin de constatar que la recaudación del DTA se enteró conforme al artículo 30, del capítulo III "De la Concentración y Operación de los Fondos Federales", de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, el cual prevé que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales deben concentrarse invariablemente en la TESOFE, se revisó el Concentrado de Recaudación Total por Aduana DTA, de enero a diciembre de 1999, que proporcionó la ACCG, el cual incluyó el DTA Ordinario y Adicional captado por las 47 aduanas en el país por 3,513,489.0 miles de pesos.

Al respecto, se comprobó que del monto citado se distribuyeron 3,505,641.8 miles de pesos, de acuerdo con el capítulo V "Concentración de los Fondos Recaudados" del Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País, el cual fue publicado en enero de 1999. Los 7,847.2 miles de pesos restantes correspondieron a los pagos virtuales que no fueron considerados en la distribución del DTA. Los 3,513,489.0 miles de pesos se integraron como sigue:


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DISTRIBUCIÓN DEL DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO DURANTE EL EJERCICIO DE 1999 (Miles de pesos)

Mes Importe

distribuido Fideicomiso Fiso

Aduanas 1 0% (enero a septiembre)

74.0%(octubre a diciembre)

2º. Reconocimiento (12.28%)

TESOFE 87.72%(enero a

septiembre) 13.72%

(octubre a diciembre)

Enero 325,800.4 0.0 40,008.1 285,792.3

Febrero 338,204.1 0.0 41,531.0 296,673.1

Marzo 416,720.3 0.0 51,172.6 365,547.7

Abril 362,480.7 0.0 44,512.6 317,968.1

Mayo 360,139.2 0.0 44,222.9 315,916.3

Junio 393,144.4 0.0 48,228.0 344,916.4

Julio 201,916.4 0.0 24,794.9 177,121.5

Agosto 207,965.1 0.0 25,538.0 182,427.1

Septiembre 198,749.6 0.0 24,406.9 174,342.7

Subtotal 2,805,120.2 0.0 344,415.0 2,460,705.2

Octubre 220,482.6 163,141.9 27,075.2 30,265.5

Noviembre 227,270.2 168,125.0 27,714.6 31,430.6

Diciembre 252,768.8 187,091.1 31,017.1 34,660.6

Subtotal 700,521.6 518,358.0 85,806.9 96,356.7

Total anual

Virtuales

Total

3,505,641.8

7,847.2

3,513,489.0

518,358.0

430,221.9

2,557,061.9

7,847.2

2,564,909.1

FUENTE: Concentrado de recaudación total por aduana (DTA) que proporcionó la ACCG.

Durante el ejercicio de 1999 el DTA se distribuyó como sigue: 518,358.0 miles de pesos, el 74.0%, de octubre a diciembre para el pago del servicio del procesamiento electrónico de datos que fue depositado al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, en la cuenta núm. 264-728-492-4 en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN); 430,221.9 miles de pesos, el 12.28%, para el pago del servicio a las empresas que realizaron el segundo reconocimiento aduanero de enero a diciembre, cuyo importe se depositó al Fideicomiso Fiso Aduanas 1-A, en la cuenta bancaria citada; 2,460,705.2 miles de pesos, el 87.72%, a la TESOFE de enero a septiembre, y 96,356.7 miles de pesos, el 13.72%, de octubre a diciembre, montos que totalizaron 2,557,061.9 miles de pesos, que fueron depositados en la cuenta núm. 228-001-0000-010-0 de la TESOFE que le lleva el Banco de México. Por lo que se refiere a los 7,847.2 miles de pesos, correspondieron a pagos virtuales que para efectos de la distribución no se consideran.

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Como resultado de los cambios de los porcentajes en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior del 7 de diciembre de 1998, de enero a septiembre no se determinó el porcentaje para el procesamiento electrónico de datos, por lo que no se depositó ningún pago al Fideicomiso Fiso Aduanas 1, ya que no existía la obligación.

Con lo anterior se concluye que los 518,358.0 y 430,221.9 miles de pesos que totalizaron 948,579.9 miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, conforme lo indican los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento. Al respecto, el ente auditado informó que dicha cantidad no fue concentrada en la TESOFE, ya que de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera se trata de una contraprestación entre particulares, por lo que dichos importes no corresponden a ingresos previstos en la Ley de Ingresos de la Federación.

Cabe señalar que dichos importes no se informaron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999, por considerarse como ingresos ajenos, y fueron registrados en las cuentas núms. XVIII-23-10-403 y 405.

Con el fin de verificar si los porcentajes de distribución del DTA (74.0%, 12.28% y 13.72%) estuvieron normados por la ley, se solicitaron a la Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Aduaneros de la SHCP los antecedentes de la creación del DTA, su objetivo y los criterios para la propuesta de incremento en 1999 del 0.0% al 74.0% del porcentaje del pago de la contraprestación para el procesamiento electrónico de datos. El área informó que el 74.0% fue autorizado por la Subsecretaría de Ingresos en ausencia del Subsecretario del Ramo y del titular de la SHCP con fundamento en el artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la Regla 3.2.6. de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de ese año, cuyo sustento se encuentra en el artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual dispone que la secretaría determinará mediante reglas el porcentaje que del total corresponda a los derechos, a los particulares y al Impuesto al Valor Agregado (IVA) trasladado con motivo de la contraprestación.

Se comprobó que los porcentajes del 12.28 y 13.72%, correspondientes al segundo reconocimiento aduanero y a la TESOFE, fueron autorizados mediante oficios de instrucción núms. 326-A-VI.3.-5446 y el 326-SAT-VII.-6771 del 26 de octubre de 1994 y del 3 de septiembre de 1999, en infracción de la Regla 3.2.6 y del Anexo 3 de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 1999, que señala cantidades distintas del porcentaje del 12.28% autorizado para el segundo reconocimiento aduanero.


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Acción Promovida

99-06100-2-153-01-1 Recomendación

Es necesario que la Unidad de Política de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con los artículos 44, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, instruya a la Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos para que modifique las reglas de carácter general que permitan concentrar en la Tesorería de la Federación los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero, de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Ingresos de la Federación el cual dispone que : los ingresos que se recauden por los diversos conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la Federación, y deberán reflejarse, cualquiera que sea su forma o naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, así como con los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento, que prevén que los fondos que se recauden en el territorio nacional por cualquiera de sus auxiliares se concentren invariablemente a la Tesorería de la Federación; asimismo, que modifique sus reglas de operación para que el pago de la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero se efectúe con base en el servicio que se presta y que considere dichos pagos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Acción Promovida

99-06110-2-153-02-1 Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito se sus atribuciones, inicie de considerarlo pertinente, el procedimiento administrativo correspondiente a fin de que la Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos de esa dependencia establezca las normas para que los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero se concentren en la Tesorería de la Federación y el pago de la contraprestación por los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero se efectúe con base en el servicio que se presta; asimismo, que verifique que dichos pagos se consideren en el Presupuesto de Egresos de la Federación, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

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Resultado

A fin de verificar si la SHCP autorizó la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos y los servicios relacionados con el despacho aduanero, de conformidad con los artículos 16 de la Ley Aduanera y 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios relacionados con Bienes Muebles, se analizó la documentación relativa al procedimiento de licitación llevado a cabo del 4 de marzo al 31 de julio de 1992 para contratar el servicio de procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, expediente que proporcionó la Presidencia del SAT.

Se comprobó que la convocatoria mediante la que se invitó a participar en la licitación pública núm. SI-01/92, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, y en los tres periódicos de mayor circulación. Participaron las empresas Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de C.V. (SITSA); Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.; Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.

El 24 de julio de ese año se emitió el fallo a favor de ISSA, que formaba parte del grupo empresarial Gervassi Clark, S.A. de C.V., y SHL Systemhouse, Inc. El 31 del mismo mes la empresa firmó con la SHCP el contrato de prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos por un periodo de 10 años.

El 4 de septiembre de 1992 se constituyó en NAFIN el Fideicomiso SHCP-ISSA, de acuerdo con la obligación contraída por la empresa de afectar en fideicomiso irrevocable la totalidad de las acciones representativas del capital social de la filial de activos en un fideicomiso de garantía, administración e inversión.

Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con ISSA, debido a que ésta no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones establecidas en el contrato.

Con el fin de garantizar la continuidad de las actividades de ISSA y sus filiales, el 28 de mayo de 1993 la SHCP constituyó el fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 1078-5, en el que participaron la SHCP y NAFIN como fideicomitente y fiduciaria, respectivamente. La dependencia recibió los recursos del fideicomiso rescindido a ISSA y la contraprestación prevista en el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente artículo 16). Este contrato fue modificado el 19 de octubre de 1994 y el 2 de junio de 1998, y fue registrado con el núm. 954-8.

El 28 de mayo de 1993, el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 1078-5 solicitó a la SHCP autorización para prestar los servicios a que se refiere el artículo 16 de la ley en comento, y mediante el oficio 325-


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A-IX-2541 del 29 de mayo de 1993, la Administración General Jurídica de Ingresos de la SHCP autorizó al fideicomiso citado a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, con fundamento en el artículo 63, fracción XIV, de su Reglamento Interior. Sin embargo, se infringieron los artículos 37, fracción VI, y 40, párrafo segundo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios Relacionados con Bienes Muebles vigente en 1993, ya que la autorización se debió otorgar a la empresa que obtuvo el segundo lugar en el proceso de licitación, o en su defecto, se debió efectuar una segunda licitación.

Posteriormente, NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó a ISOSA para llevar a cabo los servicios de procesamiento electrónico de datos, sin cumplir con las reglas del procedimiento de licitación que la SHCP estableció en la convocatoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, donde exigía que la empresa debía contar con 5 años de experiencia, y al momento de su contratación ISOSA no contaba con ese requisito, pues fue constituida 18 días después de haberse integrado el fideicomiso, por lo que la empresa no participó en la licitación para la contratación de los servicios.

Cabe señalar que el SAT no proporcionó el contrato de servicios celebrado entre el fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA, lo que impidió conocer las obligaciones, funciones y actividades, así como el área de operación en donde la empresa realizaría los servicios. Al respecto, el ente auditado informó que no proporcionó dicho documento porque no existe, ya que la accionista mayoritaria de esa empresa es el propio fideicomiso.

Por otra parte, se carece de la póliza de garantía que respalde el cumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas por el fideicomiso e ISOSA, en infracción de los artículos 32 y 33 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

En relación con el proceso de licitación del segundo reconocimiento aduanero, se comprobó que la convocatoria para la licitación pública núm. SI-SR-01/92 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de septiembre de 1992; sin embargo, no fue posible analizar el proceso, ya que el ente auditado no proporcionó la apertura técnica y económica, el cuadro comparativo de las ofertas ni el fallo de la licitación.

Respecto de las empresas del segundo reconocimiento, se analizaron los 12 contratos de las empresas que prestan dicho servicio. Se constató que la contratación se efectuó considerando un mismo formato para todas las empresas, por lo que las obligaciones y derechos establecidos para éstas son los mismos, y se refieren al servicio de apoyo y control aduanero.

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Asimismo, se revisaron las actas constitutivas de las empresas en comento, a fin de verificar que estuvieran constituidas de conformidad con las leyes respectivas previamente a su contratación. Se comprobó que de las 12 empresas que prestan el servicio de segundo reconocimiento aduanero, 3 se crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que a la fecha de celebración del contrato aún no existía el acta constitutiva de las empresas de referencia, por lo que el contrato se encontraba viciado de nulidad relativa, de conformidad con los artículos 27, 1795, fracciones I y II, 1798,1802 y 1816 del Código Civil del Distrito Federal; 25 y 79 del Código de Comercio; así como 1o., 4o., 5o. y 90 de la Ley General de Sociedades Mercantiles.

Sin embargo, en virtud de que las empresas que realizan el segundo reconocimiento aduanero, a la fecha de la auditoría (junio de 2001) se encuentran operando, se convalidó el vicio de nulidad relativa del que se encontraba afectado el acto jurídico referido.

Cabe señalar que 6 de las 12 empresas no se inscribieron en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, mismas que se señalan a continuación: Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Ciudad Juárez, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V. y Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V.

Acción Promovida


Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, inicie de considerarlo pertinente el procedimiento administrativo correspondiente, a fin de verificar que el procedimiento de licitación que se llevó a cabo para la contratación del servicios de procesamiento electrónico de datos, se ajustó a la normatividad en la materia e informe oportunamente a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.

Resultado

Con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el decreto publicado el 18 de octubre de 1999 por el cual se adicionan diversos artículos al Reglamento de la Ley Aduanera, se solicitó al SAT la evidencia documental de los depósitos en la cuenta bancaria destinada al pago de la


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contraprestación a la empresa que presta el servicio de procesamiento electrónico de datos; el contrato de fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas de cómputo adquiridos o utilizados en la prestación del servicio, de conformidad con los artículos 10-H y 10-I adicionados al reglamento citado.

Al respecto, el SAT informó que para abrir la cuenta bancaria y constituir el fideicomiso público, el 9 de noviembre y 15 de diciembre de 1999 se presentaron dos convocatorias a las instituciones de crédito interesadas en prestar los servicios de apertura y administración de las cuentas denominadas "Cuenta de Depósito Condicional Irrevocable" y "Constitución y Administración de Fideicomisos para la Operación de los Recursos Provenientes de la Aplicación del Artículo 16 de la Ley Aduanera". Al no presentarse propuestas las convocatorias fueron declaradas desiertas, por lo que la contratación de los servicios bancarios está en proceso.

Se comprobó que el propósito del decreto referido al inicio de este resultado fue diversificar la prestación de servicios en tres partes a saber la captura de datos y digitalización de declaraciones; administración de los centros de cómputo y la administración de la red de telecomunicaciones, mediante licitación, de los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, de conformidad con el Reglamento de la Ley Aduanera.

En virtud de que el SAT no abrió la cuenta bancaria ni constituyó el fideicomiso público de acuerdo con el decreto, los recursos generados por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos a que se refieren los artículos 10-H y 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera se depositan en el fideicomiso mencionado.

Además, de acuerdo con el segundo transitorio del decreto en comento los activos utilizados para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos no se han transferido al fideicomiso público para que pueda constituirse según los términos del artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.

Acción Promovida

99-06E00-2-153-01-5 Recomendación

Es necesario que la Administración General de Tecnología de la Información, de conformidad con el artículo 13, fracción V, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, concluya la contratación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, constituya un fideicomiso de carácter público y afecte a éste los activos utilizados para la prestación de dichos servicios, en

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cumplimiento de los artículos 10-A, fracción I, 10-I y segundo transitorio del Reglamento de la Ley Aduanera.

Resultado

Con el fin de verificar los pagos que realizó el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 con motivo de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, se realizó una compulsa con ISOSA y se obtuvo que de enero a diciembre de 1999 recibió 1,572,247.5 miles de pesos, que se cubrieron con cargo a los productos financieros que generó el fideicomiso, así como a los recursos del 74.0 % que ingresaron por DTA directamente al fideicomiso durante octubre a diciembre de 1999, por 518,358.0 miles de pesos.

Además, las facturas que amparan los servicios prestados por ISOSA se expidieron a nombre de Importadores y Exportadores de la República Mexicana, y no a nombre del Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, sin especificar el servicio prestado ni incluir el precio unitario, en infracción de los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, y 83, fracción VII, del Código Fiscal de la Federación.

Al revisar el acta constitutiva de ISOSA núm. 64,882, se constató que fue creada el 15 de junio de 1993 con un capital social de 1,000.0 miles de pesos, conformado por 1,000,000 acciones, de las cuales 999,999 correspondieron a NAFIN y una a Integradora de Activos, S.A. de C.V. (IASA).

Se comprobó que el 1o. de enero de 1998, ISOSA celebró con IASA un contrato de arrendamiento de equipo, renovable cada año, en el que se establece que esta última deberá dar en arrendamiento los bienes a ISOSA, la cual recibirá en pago una contraprestación por el uso de los bienes arrendados. Cabe señalar que el equipo que renta IASA a ISOSA para la prestación del servicio está instalado en las oficinas de la SHCP.

De igual forma, ISOSA firmó el 1o. de enero de 1995 un contrato de prestación de servicios con la empresa Controladora de Servicios Integrales, S.A. de C.V. (COSISA), por tiempo indefinido, que establece que esta última deberá proporcionar a la primera los recursos humanos para el procesamiento electrónico de datos, por el que se paga una contraprestación. Se constató que los servicios se otorgaron de conformidad con el contrato referido.

Mediante el oficio DGAISC-654/2000 del 14 de noviembre de 2000, se solicitaron a la AGTI el importe pagado a ISOSA en 1999 y 2000 por la contraprestación del servicio del procesamiento electrónico de datos, la documentación soporte del pago (facturas, recibos de honorarios, etc.) y los estados de cuenta bancarios de la cuenta núm. 264-728-492-4 que abrió en NAFIN.


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Al respecto, con el oficio núm. 323.SAT.AGTI.380.2000 del 23 de noviembre de 2000, la AGTI comunicó que el importe de la contraprestación fue pagado por el Fideicomiso Fiso Aduanas I núm. 954-8 a ISOSA, el cual es de carácter privado, y que éste guarda los estados de cuenta correspondientes, por lo que infringió el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda al negar esta información.

Mediante el oficio núm. DGAISC-147/2001 del 29 de marzo de 2001, se solicitó al representante legal del Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 la información siguiente: la relación de los pagos recibidos por la TESOFE por el servicio de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento otorgados al SAT en los ejercicios de 1999 y 2000; la documentación soporte del pago de la contraprestación por dicho servicio y de los servicios del segundo reconocimiento aduanero (facturas, recibos de honorarios) de 1999 y 2000; los estados de cuenta y fichas de depósito de los ingresos del pago de la contraprestación por el servicio antes referido y del segundo reconocimiento aduanero. También el contrato celebrado entre ISOSA y el fideicomiso, sus modificaciones o carta convenio donde se estipulan los servicios a prestar, y las autorizaciones del Comité Técnico para realizar las erogaciones que efectúa el fideicomiso.

Al respecto, el 30 de marzo de 2001 el representante legal del fideicomiso comunicó que, de acuerdo con el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, toda clase de información relacionada con los fideicomisos podrá otorgarse a los fideicomitentes o fideicomisarios y a autoridades o tribunales únicamente en juicios o reclamaciones entabladas por las partes contra la institución o viceversa, por lo cual la documentación requerida no fue proporcionada.

Mediante oficio núm. DGJ-F(02)-577/01 del 14 de mayo de 2001, la Dirección General Jurídica de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sugirió considerar la alternativa de solicitar dicha información directamente a la SHCP.

Acción Promovida

99-27100-2-153-01-1 Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ejercicio de sus facultades, revise la procedencia de las operaciones efectuadas por el Servicio de Administración Tributaria con el Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 para que, en su caso, proponga las modificaciones a la normatividad que proceda, incluidos los contratos que al efecto se celebren.

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Resultado

Se analizaron los contratos de las empresas que prestan el segundo reconocimiento y se constató que dicho servicio lo realizan 12 empresas en 46 de las 47 aduanas existentes en el país. La Aduana de Cd. Camargo, Tamps., no está considerada para prestar dicho servicio, por lo cual no realiza el segundo reconocimiento aduanero, en infracción del artículo 44 de la Ley Aduanera.

Se determinó que las empresas que realizaron el segundo reconocimiento aduanero en las 46 aduanas cobraron el total de pedimentos de importación y exportación tramitados por cada aduana. Sin embargo, únicamente revisaron de manera aleatoria los pedimentos de importación.

Durante 1999 se tramitaron 6,812,665 pedimentos de importación por 539,962.6 miles de pesos. Sin embargo, sólo 73,719 pedimentos fueron sujetos del segundo reconocimiento aduanero, es decir el 1.08% del total.

Se comprobó que en 25 aduanas se revisó un pedimento de importación diario en promedio, y en la Aduana de Guaymas, Son., no se verificó ningún pedimento en el ejercicio auditado. Sin embargo, se pagaron 262.3 miles de pesos por 3,039 pedimentos tramitados.

Del total de los pedimentos que se tramitaron en el ejercicio auditado, 4,688,902 correspondieron a importaciones y 2,123,763 a exportaciones.

Se comprobó que se pagó un total de 184,474.2 miles de pesos por los 2,123,763 pedimentos de exportación tramitados, los cuales no fueron seleccionados en forma automatizada para verificar el segundo reconocimiento aduanero, por lo que se pagó a las empresas un servicio que no prestaron.

Acción Promovida

99-06300-2-153-01-1 Recomendación

Es necesario que la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifique las reglas de operación del pago de los servicios que se realizan por cada pedimento de importación para que realmente se liquide el servicio que se presta.


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Resultado

A fin de verificar el monto registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999 por el DTA, por 2,549,022.4 miles de pesos, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos. Se comprobó que dicho importe se registró en las cuentas Ley de Ingresos núms. IV0101030304 y 05, con claves de cómputo 167 y 673, y se integró como se muestra a continuación:

CUENTAS IV0101030304 Y 05 “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO”, 1999 (Miles de pesos)

Áreas recaudadoras Importe

Bancos 985.0

Aduanas 2,564,908.9

TESOFE 147,125.4

Subtotal 2,713,019.3

Menos:

Devoluciones 163,996.9

Total 2,549,022.4

FUENTE: Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, Resúmenes de Operaciones de Caja y Cuenta Comprobada de la

TESOFE que proporcionó la ACC.

Se constató que el importe registrado en las cuentas núms. IV0101030304 y 05 por 2,549,022.4 miles de pesos coincidió con el presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999.

Sin embargo, al verificar las causas que originaron las devoluciones de DTA, por 163,996.9 miles de pesos, con las pólizas auxiliares globales diarias Ley de Ingresos, los Resúmenes de Ingresos Ajenos, el Resumen Mensual de Egresos y la autorización de pago de devoluciones de ingresos federales, se comprobó que de los 163,996.9 miles de pesos presentados como devoluciones en el Estado Analítico de Ingresos, 151,200.3 miles de pesos correspondieron a las devoluciones efectuadas a la Comisión Nacional del Agua (CNA) por pagos en exceso de los ejercicios de 1993, 1994 y 1995; en tanto que 12,796.6 miles de pesos se reclasificaron en la cuenta IV0101030702 "Obtención de Marbetes que se adhieran a Envases que contengan Bebidas Alcohólicas a que se refiere la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios", por compensación de derechos.

Mediante nota del 13 de diciembre de 2000, se solicitó a la ACC que aclarara los motivos por los que registró 151,200.3 miles de pesos como devoluciones de DTA en la cuenta núm. IV0101030304

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"Derecho de Trámite Aduanero". En respuesta, el área informó que las órdenes de pago que soportan las devoluciones, los Resúmenes de Operaciones de Caja y los productos computarizados se consideran como base del registro de las devoluciones.

El ente auditado informó que procederá a recabar información para estar en condiciones de determinar el concepto real y, en su caso, efectuar la reclasificación.

Acción Promovida


Es necesario que las Administraciones Generales de Recaudación y de Grandes Contribuyentes del Servicio de Administración Tributaria se coordinen para efectuar la reclasificación de 151,200.3 miles de pesos que se registraron indebidamente en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999 como devoluciones que no corresponden al Derecho de Trámite Aduanero, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Conclusión

En la Novena Época Instancia, Fuente Seminario Judicial de la Federación, Tomo VII, de febrero de 1998, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia aprobó integrar tesis jurisprudencial respecto de la tasa del 8 al millar que debe pagarse por el Derecho de Trámite Aduanero (DTA), según el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos, ya que viola los principios de proporcionalidad y equidad tributarios. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) deberá promover la modificación de la disposición establecida en ese artículo.

Durante el ejercicio de 1999, no se concentraron 948,579.9 miles de pesos en la Tesorería de la Federación (TESOFE) como lo indican los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, así como el 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 27 de su reglamento, ya que este monto se utilizó para el pago de la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, y se depositó en la cuenta núm. 64-728-492-4 en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) que le lleva al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8.


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Al respecto, se recomendó a la Dirección Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos de la SHCP que modifique las reglas de carácter general, a fin de que los ingresos provenientes del DTA se concentren en la TESOFE.

Los porcentajes que se utilizan para la distribución del DTA de 12.28 y 13.72% no están normados en la Regla 3.2.6 del Anexo 3 de la Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior de 1999.

En 1993 la SHCP autorizó al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8 a prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, en lugar de haberlo otorgado a la empresa que obtuvo el segundo lugar en el procedimiento de licitación, o en su caso, realizar otra licitación, en infracción de los artículos 37, fracción VI, y 40, párrafo segundo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios relacionados con los Bienes Muebles, actual Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios al Sector Público, así como del artículo 16, fracciones I y III, de la Ley Aduanera.

Se recomendó al Órgano Interno de Control en la SHCP que verifique el procedimiento de licitación que se aplicó para contratar el servicio del procesamiento electrónico de datos.

NAFIN, en su carácter de fiduciaria, constituyó a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos. Asimismo, se comprobó que dicha empresa elaboró las facturas a nombre de Importadores y Exportadores de la República Mexicana y no al nombre del Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, en infracción de los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, y 83 del Código Fiscal de la Federación, al no incluir el Registro Federal de Contribuyentes de la persona a quien se expide la factura ni la descripción del servicio y el valor unitario.

Se solicitó información al Fideicomiso Fiso Aduanas 1 núm. 954-8, respecto de los pagos recibidos por la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, a lo que el representante legal informó que no era posible proporcionar dicha información debido a que se está obligado a guardar el secreto fiduciario. Al respecto, se sugirió la intervención de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) a fin de que verifique las operaciones realizadas por el fideicomiso.

Por otro lado, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) realizó en forma parcial el proceso para crear el fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o utilicen en la prestación de los servicios de

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procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, en cumplimiento de los artículos 10-A y 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.

Se autorizaron pagos por 184,474.2 miles de pesos a las empresas que efectúan el segundo reconocimiento aduanero a los pedimentos de exportación que no fueron sujetos a dicho reconocimiento, por lo que se pagó un servicio que no se realizó.

En el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999 se registraron 163,996.9 miles de pesos como devoluciones del DTA, de los cuales 151,200.3 miles de pesos correspondieron a devoluciones por pagos en exceso efectuados a la Comisión Nacional del Agua, en infracción del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.


Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.

Objetivo

Verificar que los Derechos de Trámite Aduanero se pagaron, enteraron, registraron en la contabilidad y se presentaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2001, de conformidad con la normativa aplicable.

Resultado Núm. 1

En general, la entidad fiscalizada dio cumplimiento a los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental, al registrar correctamente los ingresos provenientes del DTA, de acuerdo a lo establecido en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Resultado Núm. 2

De la revisión practicada a la operación en materia de recaudación de ingresos por DTA, se cumplieron los ordenamientos legales que a continuación se enuncian:


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Ley Federal de Derechos.

Ley Aduanera.

Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Ley del Impuesto al Valor Agregado.

Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001.

Código Fiscal de la Federación.

En lo particular, se incumplieron los preceptos legales siguientes:

Artículo 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Artículo 26 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 3.2.6., publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30 de septiembre de 1999 y modificada mediante la Vigésima Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 2000 y sus anexos 13 y 21 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de noviembre de 2001.Artículos 1o., 1o.-A, 17 y 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

Artículo 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001.

Artículos 2o., fracción IV, 29, 29-A y 83 del Código Fiscal de la Federación.

Artículos 13 y 23 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

Artículo 43 de la Ley Aduanera.

Resultado Núm. 3

A fin de verificar el monto registrado por el DTA en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2001, por 579,979.6 miles de pesos, en la ACC se revisaron los

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Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.

Se comprobó que dicho importe se registró en las cuentas de Ley de Ingresos núms. IV0101030304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, y se recaudó como sigue: 1,202.8 miles de pesos por bancos, 452,061.7 miles de pesos por aduanas, 109,308.2 miles de pesos por la TESOFE, y 17,406.9 miles de pesos de las reclasificaciones registradas en el rubro del DTA.

Se constató que el monto de 579,979.6 miles de pesos registrado en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley coincidió con el presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2001, de conformidad con lo establecido en los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.

Se observó que se registraron 2,250,807.4 miles de pesos de los ingresos generados por el DTA, los cuales se consignaron como Ingresos Ajenos, toda vez que correspondieron al pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16, párrafo penúltimo, de la Ley Aduanera. Sin embargo, estos ingresos corresponden a Ingresos Ley, ya que los derechos se consideran como una contribución de carácter federal. Por consiguientes el importe de 2,250,807.4 miles de pesos no se reportó en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, tal inconsistencia infringió el principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”, así como el Reglamento de la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal.

Acción Promovida


Servicio de Administración Tributaria (SAT)

Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de Recaudación para que, en coordinación con la Administración General de Aduanas, reclasifique el importe de 2, 250,807.4 miles de pesos que se registraron como Ingresos Ajenos en lugar de Ingresos Ley, ya que estos ingresos corresponden al pago del Derecho de Trámite Aduanero, por consiguiente es una contribución de carácter federal. Por lo tanto, deben ser presentados y reportados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales" y del artículo 84 del


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Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 4

A fin de constatar que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales se concentraron invariablemente en la TESOFE, se analizó el “Concentrado de Recaudación Total por Aduana, DTA %”, de enero a diciembre de 2001, el cual incluyó los derechos captados por las 48 aduanas en el país por 2,703,032.4 miles de pesos.

Se observó que los 2,703,032.4 miles de pesos se distribuyeron como sigue: 1,921,573.1 miles de pesos para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos (el 74.0% del 1o. de enero al 21 de noviembre y el 53.04% a partir del 22 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2001, con motivo de la modificación a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior), 329,234.3 miles de pesos para el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero (el 12.28%) y 452,225.0 miles de pesos se enteraron a la TESOFE (el 13.72% del 1o. de enero al 21 de noviembre y el 34.68%, a partir del 22 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2001).

Se comprobó que los porcentajes del 12.28% de enero a diciembre del segundo reconocimiento aduanero, así como el 13.72% del 1o. de enero al 21 noviembre y 34.68 %, a partir del 22 de noviembre al 31 de diciembre 2001 correspondientes a la TESOFE, fueron autorizados mediante los oficios de instrucción núms. 326-SAT-VII-6771 y 326-SAT-IV-13361, del 30 de septiembre de 1999 y del 21 de noviembre de 2001, en infracción de la Regla 3.2.6. y del Anexo 3 de la Quinta y de la Vigésima Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 2000, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 1999 y el 21 de noviembre de 2001, respectivamente, que señalan únicamente el porcentaje del 74.0 % del 1o. de enero al 21 de noviembre y el 53.04% a partir del 22 de noviembre de 2001, autorizados para el procesamiento electrónico de datos, y el anexo 3 que señala las tarifas autorizadas a pagar por cada pedimento, pero en ningún caso autoriza los porcentajes señalados en los oficios de instrucción para el segundo reconocimiento y para la TESOFE (12.28%, 13.72% y 34.68%).

Cabe señalar que no existe ninguna justificación para aumentar o disminuir los porcentajes de distribución del DTA, relativos al segundo reconocimiento aduanero y a la TESOFE.

Asimismo, se comprobó que de los 2,703,032.4 miles de pesos del DTA captado por las aduanas, 2,250,807.4 miles de pesos se depositaron en las cuentas núms. 264-728-492-4 y 264-732-492-7 que

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el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 maneja en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), y se integraron por 1,921,573.1 y 329,234.3 miles de pesos correspondientes al pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero. En consecuencia, a la TESOFE únicamente se enteraron 452,225.0 miles de pesos.

Con fecha 2 de junio de 1998 se celebró un convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso núm. 954-8 antes 1078-5, entre la SHCP como fideicomitente representada por el SAT y NAFIN como fiduciaria, para promover cambios en diversas cláusulas, del contrato de fideicomiso original señalándose lo siguiente:

Cláusula única.- Las partes acuerdan que a partir de la firma del presente convenio, las cláusulas del contrato de fideicomiso núm. 954-8 quedan tal como se expresa en dicho documento.

En la cláusula III.- Fines.- Se precisa que son fines del fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

Se establece en dicha cláusula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá:

a) “Recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente cláusula.”

Esto quiere decir que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los Derechos de Trámite Aduanero se concentrarán a través de la TESOFE y que ésta le transferirá al fideicomiso los recursos correspondientes.

Por lo anterior, con la entrada en vigor de este convenio modificatorio se activan otros procedimientos por lo que se tiene que registrar en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal el total de los ingresos del DTA, que cambian las instrucciones a los bancos para la concentración de fondos, etc. y que en su totalidad se ingrese a la TESOFE.

Cabe hacer notar que no obstante haberse celebrado este convenio el SAT a la fecha de la auditoría (febrero de 2003) no ha puesto en vigor las modificaciones antes referidas y se siguen violando las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su Reglamento.

A la fecha de la firma del convenio modificatorio el saldo en inversión ascendía a 3,305,875.4 miles de pesos.


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En conclusión, los 2,250,807.4 miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, en infracción de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su Reglamento, así como de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001, del Código Fiscal de la Federación y del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Sobre el particular, la entidad fiscalizada argumentó que el pago realizado es una contraprestación por un servicio de particulares, por lo cual no la considera como un derecho; sin embargo, es de señalar que el servicio del procesamiento electrónico de datos pagado se presta sin haberse formalizado contrato alguno en el que se hubiesen pactado las características de los bienes y servicios a recibir, las condiciones de entrega, lista de precios, formas y plazos de pago, etc., en igual forma el servicio del segundo reconocimiento aduanero lo prestan a la AGA del SAT, 12 empresas contratadas por la SHCP, por lo que en la práctica no son servicios específicamente concesionados a particulares que directamente lo prestan a particulares, sino que se trata de servicios de apoyo al SAT, el cual realiza el despacho aduanero y cobra el DTA en los pedimentos directamente a las personas que efectúan operaciones de importación y exportación, sin distinguir ninguna cantidad por concepto de contraprestación. Por lo tanto, el total cobrado por concepto de DTA en los pedimentos, se considera corresponde a una situación jurídica o de hecho prevista en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y que de conformidad con el artículo 2o., fracción IV del Código Fiscal de la Federación, tiene el carácter de contribución.

Por otra parte, se analizó el estado de cuenta que NAFIN le lleva al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y se observó que al 31 de diciembre de 2001, tiene un saldo de 4,561,136.3 miles de pesos provenientes de los depósitos de DTA.

Acción Promovida



Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria informe por que no se dio cumplimiento a lo estipulado en la cláusula tercera del convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 num. 954-8, celebrado el dos de junio de 1998 en la que se precisa que son fines del Fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16

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de la Ley Aduanera. Además, se estableció que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que señalan en el primer párrafo de dicha cláusula, por lo que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero se debieron concentrar a la Tesorería de la Federación, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida


Órgano Interno de Control en SAT

Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente respecto de la falta de concentración en la Tesorería de la Federación de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero por un importe 2,250,807.4 miles de pesos, así como el saldo de 4,561,136.3 miles de pesos del Fideicomiso Aduanas 1 que provienen de los depósitos del Derecho de Trámite Aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de 2001; así como 2o., fracción IV del Código Fiscal de la Federación, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente ya que no se dio cumplimiento a lo establecido en la cláusula tercera del convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso Aduanas 1 num. 954-8 celebrado el dos de junio de 1998, en la que se precisa que son fines del Fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios


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relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

Además, se establece en dicha cláusula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que señalan en el primer párrafo de la presente cláusula, por lo que a partir del 2 de junio de 1998 la totalidad de los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero se debieron concentrar a la Tesorería de la Federación e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida

01-06E00-2-395-03-001 Solicitud de Aclaración


Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria aclare la razón por la cual no se enteró el importe de 2,250,807.4 miles de pesos a la Tesorería de la Federación, correspondiente a los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero que se depositaron en el Fideicomiso Aduanas 1 para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero; y aclare la situación del saldo al 31 de diciembre de 2001 de 4,561,136.3 miles de pesos, provenientes de los depósitos del Derecho de Trámite Aduanero que se reporta en los estados de las cuentas que Nacional Financiera, S.N.C. le lleva al Fideicomiso Aduanas 1, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2001; así como, 2o., fracción IV del Código Fiscal de la Federación; asimismo, aclare la razón por la cual, sin considerar el procedimiento establecido en la Norma 15 del Acuerdo por el que expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, ya que se realizan pagos de contraprestaciones sin la utilización de cuentas por liquidar certificadas, documento presupuestario mediante el cual las dependencias deben realizar tales actos, así como el registro de las operaciones presupuestarias con cargo en el Presupuesto de Egresos e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

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Resultado Núm. 5

A fin de verificar el pago correcto a las empresas contratadas por el SAT que lo apoyan en la realización del segundo reconocimiento aduanero, se analizaron 2 contratos y se constató que dicho servicio fue contratado para realizarse en 46 de las 48 aduanas del país, a las importaciones y exportaciones, por lo que las aduanas de Cd. Camargo y Dos Bocas no están consideradas para recibir los servicios de apoyo para el segundo reconocimiento aduanero en infracción de la Ley Aduanera.

En el anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para el año 2000, se señala que el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero se calculará con base en el número de pedimentos tramitados y el costo por pedimento establecido en dicho anexo.

Durante el 2001, en las 46 aduanas del país, se tramitaron 7,663,070 pedimentos, de los cuales 5,465,221 correspondieron a importaciones y 2,197,849 a exportaciones, por los cuales se pagaron 293,479.6 y 115,055.1 miles de pesos, respectivamente, por la contraprestación de los servicios del segundo reconocimiento aduanero.

A los 2,197,849 pedimentos de exportación no se les realizó el segundo reconocimiento aduanero, debido a que a partir de enero de 1999 se adicionó un último párrafo al artículo 43 de la Ley Aduanera, en el cual se exime a los pedimentos de exportación de dicho reconocimiento. Sin embargo, el SAT pagó 115,055.1 miles de pesos por un servicio que no efectuaron las empresas contratadas para realizarlo.

Al respecto, la entidad fiscalizada argumentó que procedió el pago, ya que aún no se ha modificado la cláusula novena del contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

Con el análisis efectuado de los contratos proporcionados por la entidad fiscalizada, se observó que aún y cuando se realizaron cuatro addendums de modificaciones a distintas cláusulas de los contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, no se realizaron las modificaciones pertinentes a la cláusula novena para que las empresas contratadas dejen de efectuar el segundo reconocimiento aduanero en el caso de los pedimentos de exportación, en cumplimiento de la Ley Aduanera.

Conviene señalar que como consecuencia de las observaciones determinadas en la revisión del DTA de la Cuenta Pública de 1999, la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos de la SCHP emitió el oficio 350-A-197 del 16 de noviembre de 2001, en el que informó al Administrador General Jurídico de Ingresos del SAT que “resulta indispensable el revisar el contrato de prestación de


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servicios de las empresas que prestan el segundo reconocimiento aduanero, específicamente en el addendum 4, para señalar que este servicio no será prestado en las operaciones de exportación”; situación que confirma la observación de esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, de modificar el contrato de prestación del servicio del segundo reconocimiento aduanero, para pagar por los servicios efectivamente recibidos.

Se observó que las empresas del segundo reconocimiento aduanero facturaron a nombre de la SHCP sin cumplir con los requisitos fiscales en forma sistemática, ya que no contiene la clave del Registro Federal de Contribuyentes de la persona a favor de quien se expidió, en infracción de lo establecido en el Código Fiscal de la Federación.

Además, el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero se efectuó con los recursos del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante la ficha única de Operación Fiduciaria, autorizada por el Administrador General de Aduanas, la Administradora General de Innovación y Calidad, la Administradora Central del Despacho Aduanero y el Administrador Central de Informática.

Acción Promovida



Es necesario que la Administración General de Aduanas del Servicio de Administración Tributaria verifique que las facturas de las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento aduanero cumplan con los requisitos fiscales, de conformidad con el artículo 29-A, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Es necesario que la Administración General de Aduanas, dependiente del Servicio de Administración Tributaria, considere a las aduanas de Cd. Camargo y Dos Bocas para la prestación del servicio del

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segundo reconocimiento aduanero en las importaciones, en cumplimiento del artículo 43, párrafo último, de la Ley Aduanera, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a los servidores públicos responsables por la omisión de la modificación a la cláusula novena de los contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero celebrado con las 12 empresas que prestan sus servicios al Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.

Acción Promovida

01-06E00-2-395-05-001 Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal


Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal para que verifique el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento aduanero, de conformidad con el artículo 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.


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Acción Promovida

01-06E00-2-395-06-002 Pliego de Observaciones


Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de Aduanas para que aclare, el pago efectuado por 115,055.1 miles de pesos, a las 12 empresas privadas que prestan el servicio del segundo reconocimiento aduanero, ya que éste no se realiza en los pedimentos de exportación, según el artículo 43, párrafo último, de la Ley Aduanera; asimismo, indique por qué no ha modificado la cláusula novena de los contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 6

Con el fin de verificar los pagos, por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, que realizó el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, se solicitó a la entidad fiscalizada la relación de pagos a ISOSA por concepto de servicios del ejercicio de 2001, así como sus facturas.

Del análisis a la información, se observó que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 efectuó pagos a ISOSA por 764,271.0 miles de pesos por servicios de procesamiento electrónico de datos. Esta empresa factura sistemáticamente y emite documentos que no cumplen con requisitos fiscales, ya que lo hace a un nombre genérico de “Importadores y Exportadores de la República Mexicana”, denominación que no ampara persona física ni moral alguna; en consecuencia ésta no tiene domicilio fiscal ni Registro Federal de Contribuyentes; la factura muestra conceptos globales y se elaboraron generalmente tres por mes.

Aunado a lo anterior, la AGTI del SAT sin justificación, (contrato que especifique el volumen, cantidad y calidad del servicio que se recibe), autorizó las facturas y las presentó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 en NAFIN, para su pago a ISOSA, por lo que incumple con su función de supervisión y evaluación de los servicios informáticos proporcionados a las unidades administrativas del SAT, por las empresa prestadora de los servicios.

Tales omisiones infringen el Código Fiscal de la Federación y el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, así como el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

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Acción Promovida



Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria celebre un contrato por la prestación de los servicios que son proporcionados a las unidades administrativas de la entidad fiscalizada y supervise a proveedores y prestadores de servicios y que las facturas emitidas por dichos prestadores cumplan con los requisitos fiscales, de conformidad con los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI, del Código Fiscal de la Federación, y 13, fracción VI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a la Administración General de Tecnología de la Información, ya que sin tener contrato donde se especifique el volumen, cantidad y calidad del servicio prestado, con la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., autorizó el pago de las facturas; además, de que éstas no cumplieron con los requisitos fiscales, de conformidad con los artículos 29-A, fracciones IV, V y VI del Código Fiscal de la Federación y 13, fracción VI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 7

A fin de verificar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 enteró el Impuesto al Valor Agregado (IVA), relativo a los pagos que recibió por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, de conformidad con el artículo 16, párrafo penúltimo de la Ley Aduanera, la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 3.2.6, así como los artículos 1o., 1o.-A, inciso a, penúltimo párrafo; 17 y 18 de la Ley del Impuesto al


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Valor Agregado, se analizó la relación de los ingresos del DTA que percibió el citado fideicomiso en el 2001, y sus estados de cuenta bancarios de enero a diciembre del mismo año.

De acuerdo con las autorizaciones de pago, se comprobó que en el ejercicio auditado el fideicomiso recibió 1,700,219.1 miles de pesos para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos, 398,051.8 miles de pesos de los servicios del segundo reconocimiento aduanero y 314,740.7 miles de pesos del IVA.

Al respecto, se solicitó al SAT, en su carácter de Fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, las copias de las declaraciones del IVA enterado durante el periodo del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001, con motivo del pago de la contraprestación por los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero.

En respuesta, el SAT informó que “no cuenta con la documentación solicitada, considerando las disposiciones previstas en el acuerdo que establece el mecanismo de operación para la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero, que suscribieron en el año de 1995 la Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación”, por lo que no comprobó el entero del IVA, en infracción de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

Acción Promovida



Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, por el incumplimiento en la entrega de la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 relativa al entero de 314,740.7 miles de pesos del Impuesto al Valor Agregado, con motivo del pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, en cumplimiento de los artículos 1o., 1o-A, inciso a, párrafo penúltimo, 17 y 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

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Acción Promovida



Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal para que verifique que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 cumplió con el entero de 314,740.7 miles de pesos del Impuesto al Valor Agregado por el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, de conformidad con los artículos 1o., 1o-A, inciso a, penúltimo párrafo, 17 y 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 8

En atención al Punto de Acuerdo contenido en el oficio CVASF/540/02 del 13 de noviembre de 2002, de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, mediante el cual instruye a la Auditoría Superior de la Federación que solicite la información a la SHCP sobre las operaciones de la empresa ISOSA, se le requirió a la Presidencia del SAT el contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de reuniones realizadas por el Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1, el número de reuniones celebradas por el Consejo de Administración de ISOSA, los estados de cuenta bancarios del periodo del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de ingresos que percibió ISOSA en el 2001, entre otra documentación.

Mediante el oficio 102-SAT-160, la Presidencia del SAT señaló que “... de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., es oportuno precisar que se trata de una persona moral con personalidad jurídica propia, la cual cuenta con sus propios órganos de administración y gobierno de los cuales el Servicio de Administración Tributaria no forma parte, motivo por el cual no es posible proporcionar la demás información solicitada”.

Conviene señalar que de la documentación proporcionada por el SAT en su oficio de respuesta y constancias documentales que obran en el expediente de auditoría, se conoció que la SHCP, por conducto del SAT, funge como fideicomitente y fideicomisaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y este último realizó los pagos a ISOSA por la prestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos.


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Por lo antes expuesto, se concluye que el SAT, en su carácter de fideicomitente y fideicomisario del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, debe contar con la información solicitada y tiene los conductos legales para acceder a ella, por lo que la negación de información contraviene lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Acción Promovida



Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria, en su carácter de fideicomitente y fideicomisario en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, obtenga y proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información de este último y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente ya que la Presidencia del Servicio de Administración Tributaria no proporcionó a la Auditoría Superior de la Federación la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

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Resultado Núm. 9

A fin de verificar las operaciones realizadas por el SAT, relativas al procesamiento electrónico de datos que se autorizaron a prestar al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y que lleva a cabo ISOSA, mediante el oficio de referencia AECF/1265/2002 4873 del 11 de diciembre de 2002 se solicitó a la Dirección General de ISOSA la información siguiente: el contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de reuniones del Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1, los estados de cuenta bancarios del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de los ingresos que percibió en el 2001, entre otra documentación.

Mediante el escrito del 19 de diciembre de 2002, el Director General de ISOSA negó la información solicitada e informó que esta empresa es una sociedad constituida bajo la legislación vigente en la República Mexicana y bajo la forma de Sociedad Anónima de Capital Variable, la cual maneja exclusivamente recursos privados.

Al respecto, con la revisión de las constancias que obran en el expediente de la auditoría, se conoció en el acta constitutiva de ISOSA que NAFIN, Entidad Paraestatal, es el accionista mayoritario ya que tiene el 99.99% de las acciones, y si se considera que los recursos con los cuales el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 paga a ISOSA los servicios del procesamiento electrónico de datos, provienen del DTA establecido en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y al tener tal derecho de carácter de contribución, se desvirtúa el argumento de que se trata de “recurso privados”.

Al no proporcionar ISOSA la información solicitada por esta entidad fiscalizadora, no se pudieron verificar las operaciones realizadas por dicha empresa con los recursos federales depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Acción Promovida



Es necesario que el Servicio de Administración Tributaria instruya a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal para que verifique las operaciones relativas al procesamiento electrónico de datos, así como el cumplimiento de las obligaciones fiscales de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., toda vez que no fue posible verificar las operaciones de dicha empresa, de


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acuerdo a lo establecido en el artículo 23, fracciones VII y IX, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 10

A fin de verificar las operaciones realizadas por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 relativas al procesamiento electrónico de datos que se le autorizaron a prestar y que realiza ISOSA, mediante el oficio de referencia AECF/1266/2002 4874 del 11 de diciembre de 2002 se solicitó a la Dirección Fiduciaria de NAFIN la información siguiente: el contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios del procesamiento electrónico de datos, el número de reuniones del Comité Técnico del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, los estados de cuenta bancarios del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2001 y el reporte de los ingresos que percibió en el 2001, entre otra documentación.

Mediante el escrito del 17 de diciembre de 2002, la Subdirección de Administración Fiduciaria de NAFIN informó que “la intervención de esta institución respecto de las operaciones comentadas, se deriva de la actividad que desempeña en su carácter de fiduciaria y como tal está sujeta a lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual señala que toda clase de información relacionada con los fideicomisos podrá otorgarse a los fideicomitentes o fideicomisarios y autoridades o tribunales, únicamente en juicios o reclamaciones entabladas por las partes contra las instituciones o viceversa, con la salvedad de la información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y en caso de contravenir lo anterior, se constituirán responsabilidades civiles sin perjuicio de las penales procedentes”.

El argumento anterior resulta impreciso, ya que el SAT constituyó el Fideicomiso citado, y al ser el primero sujeto de fiscalización, NAFIN, en su calidad de fiduciaria, está obligada a proporcionar información de las operaciones en las que participe cualquiera de las entidades del Gobierno Federal.

Con las consultas de las tesis de jurisprudencia constitucional en el ámbito del secreto fiduciario invocado por NAFIN, se encontraron supuestos no oponibles a las facultades constitucionales de la Cámara de Diputados, en relación con las atribuciones de revisión de la Cuenta Pública y el reconocimiento de la deuda pública.

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En consecuencia, como resultado de la negativa de NAFIN para proporcionar la información solicitada por este órgano fiscalizador, se infringe lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Acción Promovida


Órgano Interno de Control en NAFIN

Es necesario que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la información que no fue proporcionada argumentando estar sujeta al secreto fiduciario; asimismo, analice, evalúe y determine la procedencia de la participación de esta institución en su carácter de fiduciaria en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 constituido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, e informe sobre los resultados de su gestión a la Auditoría Superior de la Federación.


Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8

Objetivo

Verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se hubiesen enterado a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de acuerdo con la normativa en la materia.

Resultado Núm. 1

La entidad fiscalizada en lo general dio cumplimiento a los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental a excepción al de “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.


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Resultado Núm. 2

En la recaudación de ingresos del DTA, la entidad fiscalizada se ajustó al ordenamiento legal que se enuncia a continuación:

Ley Federal de Derechos.

En lo particular, la entidad incumplió los preceptos legales que se detallan en cada observación, referidas a las disposiciones siguientes:

Artículo 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.

Artículo 12 y 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.

Artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Artículo 26 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

Artículo 8o., fracciones III, IV, V y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Artículo 23 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

Artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Artículos 1o., 4o., 5o., y 9o. de la Ley General de Sociedades Mercantiles.

Resultado Núm. 3

A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002, por 747,791.1 miles de pesos, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.

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Se comprobó que los 747,791.1 miles de pesos se registraron en las cuentas de Ley de Ingresos núms. III0101030304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 1,091.4 miles de pesos fueron captados por bancos, 805,271.4 miles de pesos por aduanas, 135,634.9 miles de pesos por la TESOFE y 194,206.6 miles de pesos correspondientes a devoluciones que se registraron en el rubro del DTA.

Se comprobó que de los 194,206.6 miles de pesos registrados en el Estado Analítico de Ingresos referido como devoluciones del DTA, 181,789.9 y 12,416.7 miles de pesos correspondieron a devoluciones en efectivo y virtuales, respectivamente.

A fin de determinar las causas que originaron dichas devoluciones, mediante atenta nota núm. 19 del 17 de diciembre de 2003, se solicitó a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT una muestra de 19 expedientes de un total de 7,030, de las devoluciones efectuadas en el ejercicio de 2002, que reportaron 122,711.7 miles de pesos de devoluciones en efectivo, monto que representó el 63.2 % del total por 194,206.6 miles de pesos.

La entidad fiscalizada informó que su Administración General Jurídica analizó la documentación de los 19 expedientes requeridos y “detectó que las devoluciones solicitadas no corresponden al Concepto de Derecho de Trámite Aduanero”, por lo que solicitó que “en caso de que existan devoluciones por Derecho de Trámite Aduanero” se haga de su conocimiento “para proceder a las aclaraciones correspondientes”.

Por lo tanto, el SAT no proporcionó los 19 expedientes requeridos y la ASF no pudo determinar si los 122,711.7 miles de pesos correspondieron a devoluciones del DTA o a otro concepto.

Los 747,791.1 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002, toda vez que se desconoce si los 194,206.6 miles de pesos correspondieron a devoluciones del DTA, en infracción del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de las disposiciones Legales”, así como del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Se observó que en las cuentas núms. XVIII2310405 y 03, la ACC registró como ingresos ajenos 2,002,935.4 miles de pesos del DTA, de los cuales 1,528,461.2 miles de pesos correspondieron al pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y 474,474.2 miles de pesos al segundo reconocimiento aduanero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16, párrafo penúltimo, de la Ley Aduanera.


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Sin embargo, los 2,002,935.4 miles de pesos reportados como ingresos ajenos deben reflejarse como ingresos ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal, y dichos recursos no se registraron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002, en infracción del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”, así como del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

A fin de verificar que los 805,271.4 miles de pesos registrados por la ACC como DTA, en el Estado Analítico de Ingresos, y los 1,528,461.2 y 474,474.2 miles de pesos reportados como ingresos ajenos para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero coincidieron con los consignados por la AGA, por 803,830.6, 1,528,546.8 y 473,946.3 miles de pesos, se compararon esos montos y se determinaron diferencias por 1,440.8, (85.6) y 527.9 miles de pesos, respectivamente.

Se solicitó a la Administración de Atención a órganos fiscalizadores del SAT que aclarara esas diferencias; en respuesta, con nota sin número del 6 de enero de 2004, la ACC informó que se debieron a que los ROC remitidos directamente por las administraciones de aduanas al Centro Contable de Recaudación no fueron repuestos por los enviados a la Administración de Contabilidad y Glosa de la AGA. Por lo anterior, se están conciliando los importes con la administración mencionada a fin de aclarar dichas diferencias.

Con motivo de la auditoría se elaboraron los volantes núms. A2-871 del 15 de diciembre de 2003, por (1,440.3) miles de pesos, y quedó una diferencia de 0.5 miles de pesos, comparados con los 1,440.8 miles de pesos del DTA, y el A2-872 del 18 de diciembre de 2003 por (497.6) y 97.8 miles de pesos por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero y procesamiento electrónico de datos, respectivamente. Sin embargo, al comparar esos montos con los 527.9 y (85.6) miles de pesos, persisten diferencias por 30.3 y de 12.2 miles de pesos, por lo que la ACC proporcionó nuevamente los volantes de reclasificación núms. A2-874 y A2-875, por 20.2 y 55.3 miles de pesos de menos, referentes a los servicios de apoyo y control de despacho aduanero, pero aún existen diferencias de (4.8) y 12.2 miles de pesos, de las cuales la primera corresponde a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero y la segunda al procesamiento electrónico de datos.

La AGA informó que concilió las diferencias con el Centro Contable de la AGR, a fin de tener los mismos resultados, procedimiento que se asentó en la minuta del 19 de diciembre de 2003, firmada por ambas partes, por lo que envió a la ACC la reposición del ROC del mes de marzo de 2002, que la aduana entregó posteriormente al cierre del ejercicio de 2002, donde aclararan las diferencias de (4.8) y 12.2 miles de pesos; sin embargo, queda una diferencia de 0.5 miles de pesos de menos, para el procesamiento electrónico de datos.

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Acción Promovida


Servicio de Administración Tributaria

Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se reclasifiquen los 2,002,935.4 miles de pesos registrados como Ingresos Ajenos y los registre como Ingresos Ley, debido a que corresponden al pago del Derecho de Trámite Aduanero previsto en los artículos 49 y 50, de la Ley Federal de Derechos, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que proporcione la integración detallada por contribuyente y por concepto de los 194,206.6 miles de pesos registrados como devoluciones en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2002; e informe sobre las causas por las que las reportó dentro del Derecho de Trámite Aduanero, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.



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Acción Promovida

02-06317-2-245-02-001 Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control

Órgano Interno de Control en el SAT

Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la falta de entrega de información de 19 expedientes de las devoluciones del Derecho de Trámite Aduanero efectuadas en 2002, por 122,711.7 miles de pesos, en cumplimiento del artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 4

A fin de verificar que todos los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales se concentraron en la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, 30, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero de su reglamento, en la AGA se analizó el Concentrado de Recaudación del DTA Total por Aduana, de enero a diciembre de 2002, el cual incluyó el total del DTA captado por las 48 aduanas en el país, por 2,806,323.7 miles de pesos, de los cuales no se ingresaron a la TESOFE 2,002,493.1 miles de pesos, importe integrado por 1,528,546.8 miles de pesos destinados al pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos, y 473,946.3 miles de pesos para los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, y únicamente 803,830.6 miles de pesos se enteraron a la TESOFE.

Se observó que mediante los oficios núms. 326-SAT-IV-13361, del 21 de noviembre de 2001, 326-SAT.-752 , 326-SAT.-944, 326-SAT-IV.-22146 y 326-SAT-IV-24684 del 2 y 24 de abril, 21 de octubre y 14 de noviembre de 2002, respectivamente, la AGA instruyó a las instituciones bancarias para que aplicaran los porcentajes de distribución al DTA consignados en dichos oficios. Del importe total por 2,806,323.7 miles de pesos, la cantidad de 1,528,546.8 miles de pesos, que representa el 54.47%, se destinó al pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos, monto que resultó al aplicar los porcentajes siguientes: el 53.04% del 1o. de enero al 29 de marzo, 85.0% del 30 de marzo al 22 de abril y el 53.04% del 23 de abril al 31 de diciembre de 2002. Los cambios en estos porcentajes se

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originaron de las modificaciones de la vigésima séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para el 2002, así como de la Regla 1.3.5 de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2002. La cantidad de 473,946.3 miles de pesos, que representa el 16.89% del total correspondiente a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, resultó de aplicar el 12.28% del 1o. de enero al 29 de marzo, el 12.28% del 23 de abril al 31 de mayo y el 33.91% del 1o. al 31 de diciembre de 2002; del 30 de marzo al 22 de abril y del 1º de junio al 30 de noviembre no se especificó porcentaje alguno en los oficios.

De los 2,806,323.7 miles de pesos, se enteró a la TESOFE la cantidad de 803,830.6 miles de pesos, que representa el 28.64% , monto que resultó de aplicar el 34.68% del 1o. de enero al 29 de marzo; el 15.0% del 30 de marzo al 22 de abril, el 34.68% del 23 de abril al 31 de mayo y el 13.05% del 1o. al 31 de diciembre de 2002; del 1º. de junio al 30 de noviembre no se especificó porcentaje alguno en los oficios.

Se comprobó que los porcentajes de distribución aplicados en 2002 de 12.28% y 33.91%, corresponden al segundo reconocimiento aduanero, y los porcentajes de 34.68%, 15.0% y 13.05% para la TESOFE, autorizados mediante los oficios referidos por la AGA, carecen de sustento legal y los servidores públicos que instruyen estas disposiciones no tienen facultades para ello. Además, se desconoce por qué se incrementó el porcentaje de distribución de la contraprestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, ya que desde 1994 hasta 2001 se había manejado el 12.28% y no se proporcionó la información que sustente la forma como se establecen los porcentajes de distribución del DTA en la Miscelánea de Comercio Exterior.

De los 2,806,323.7 miles de pesos del DTA captados por las aduanas, por instrucciones de la AGA se desviaron y no ingresaron a la TESOFE 2,002,493.1 miles de pesos monto que se depositó en la cuenta núm. 264-732-492-7, que tiene el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 en NAFIN. En consecuencia, en la TESOFE se depositaron únicamente 803,830.6 miles de pesos en la cuenta núm. 228-001-0000-010-0, que le maneja el Banco de México.

En conclusión, los 2,002,493.1 miles de pesos no se concentraron en la TESOFE, en infracción de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su Reglamento, así como de la Ley de Ingresos de la Federación de 2002.

El saldo que reportan los estados de cuenta bancarios al 30 de junio de 2003 es de 6,374.8 millones de pesos según el OIC en NAFIN; no se proporcionó el saldo al 31 de diciembre de 2002, pero se estima que sean 5,800.0 millones de pesos.


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Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia instruya a quien corresponda para que se observen los mecanismos establecidos para que los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero se concentren en su totalidad en la Tesorería de la Federación, de conformidad con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, con los artículos 30, párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero, de su reglamento; asimismo, que considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación el pago por la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero y lo efectúe mediante Cuentas por Liquidar Certificadas, en cumplimiento del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su Gestión.

Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se justifiquen plenamente las razones y el fundamento legal mediante el cual se comunicó a las instituciones bancarias la autorización, para que durante el ejercicio de 2002 se aplicaran los porcentajes de distribución a los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero, mediante los oficios núms.326-SAT-IV-13361, 326-SAT.-944, y 326-SAT-IV-24684 del 21 de noviembre de 2001, 24 de abril y 14 de noviembre de 2002, respectivamente.


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Acción Promovida

02-06E00-2-245-06-001 Pliegos de Observaciones


Como resultado de la revisión, se presume un probable daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por 2,002,493.059 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.) de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, por ser una contribución de carácter federal, ya que la Administración General de Aduanas instruyó a las instituciones bancarias para que los canalizaran a la cuenta 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2002.

Al efecto esta Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16, fracción XIV, y 51, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, fincará el Pliego de Observaciones correspondiente, con independencia de las responsabilidades que procedan por la aplicación de otras leyes, con la finalidad de que en cumplimiento al artículo 52 del referido ordenamiento, el SAT proceda a la solventación del mismo.


Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, amplíe la revisión, evalúe, revise y en su caso inicie el procedimiento administrativo para el fincamiento de las responsabilidades administrativas a los servidores públicos respecto de la falta de entero de los 2,002,493.1 miles de pesos, en la Tesorería de la Federación, provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, ya que se canalizaron al fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para pagar los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del


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despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, y 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.

El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto a la instrucción del Servicio de Administración Tributaria a las instituciones bancarias para que durante el ejercicio de 2002 se aplicaran los porcentajes de distribución a los ingresos del Derecho de Trámite Aduanero, mediante los oficios núms. 326-SAT-IV-13361, 326-SAT.-944, y 326-SAT-IV-24684 del 21 de noviembre de 2001, 24 de abril y 14 de noviembre de 2002, respectivamente.


Resultado Núm. 5

A fin de conocer los motivos por los que el DTA se concentra en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante atenta nota núm. 3 del 13 de octubre de 2003, se solicitó al SAT que respondiera el Cuestionario de Control Interno, relativo al citado fideicomiso. En respuesta, con atenta nota núm. 109 del 22 de octubre de 2003, la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores informó que con el oficio 102-SAT-160 del 2 de diciembre de 2002, la presidencia del SAT comunicó al Auditor Especial de Cumplimiento Financiero que “en noviembre de 1994, el Tesorero de la Federación y el Subsecretario de Ingresos firmaron un acuerdo”, y proporcionó el documento denominado Acuerdo que establece el mecanismo para que la parte no fiscal del DTA se concentre en el fideicomiso establecido por esa secretaría para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley Aduanera.

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Se observó que el documento fue firmado por el Subsecretario de Ingresos de la SHCP y el Tesorero de la Federación y carece de los requisitos de forma, ya que no se consignó la fecha ni el lugar donde se emitió el acuerdo, ni se mencionaron las facultades legales del Subsecretario de Ingresos y el Tesorero de la Federación para firmar el acuerdo, en contravención de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y la ley del Servicio de Tesorería de Federación y de Ingresos de la Federación.

Asimismo, dicho documento incluyó apartados que establecen lo siguiente:

Considerando:

1. Los Derechos de Trámite Aduanero, incluido el adicional a que se refiere el artículo 50 de la Ley Federal de Derechos, quedan destinados a la SHCP.

2. La SHCP determinará mediante reglas de carácter general el porcentaje que del total del DTA corresponda a los derechos y las contraprestaciones.

3. Es indispensable distinguir el ingreso fiscal y la contraprestación por tratarse de un ingreso ajeno, con objeto de constituir el fideicomiso que habrá de sufragar los gastos de la SHCP a través de las empresas particulares.

Acuerdo:

1. Se faculta a la Unidad Administrativa que determine la Subsecretaría de Ingresos para que del total del DTA determine el porcentaje aplicado a los derechos y las contraprestaciones, a fin de que se canalicen a la institución con que se celebró el convenio para constituir el fideicomiso.

2. La disposición de estos recursos implicará una operación virtual como ingreso y egreso ajeno para el Gobierno Federal y deberá reflejarse en la contabilidad de la Hacienda Pública Federal.

Transitorios:

1. Este acuerdo entrará en vigor el 1o. de enero de 1995.

2. Sobre los recursos disponibles en el fideicomiso, el Comité de Dirección y Supervisión de los Servicios Concesionados de Procesamiento Electrónico de Datos y Servicios Relacionados determinará el monto para la constitución y alimentación de un fondo ante la TESOFE. El comité determinará el destino final de los recursos.


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El SAT se ampara en este acuerdo para canalizar los recursos del DTA al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, por pago de las contraprestaciones de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, en infracción de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su reglamento y de la Ley de Ingresos de la Federación.

Acción Promovida

02-06100-2-245-01-001 Recomendación

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, instruya a la Subsecretaría de Ingresos y a la Tesorería de la Federación para que precisen el fundamento legal en el que se basaron para firmar el Acuerdo que establece el procedimiento para que la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) previsto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y explique por qué lo aprobó, ya que el derecho en cuestión es una contribución federal, por lo que debe enterarse a la Tesorería de la Federación, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30, párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero de su reglamento.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su actuación.

Acción Promovida


Órgano Interno de Control en SHCP

Se solicita que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente a los funcionarios públicos que firmaron el acuerdo que establece el procedimiento para que la parte no fiscal del Derecho de Trámite Aduanero se concentre en el Fideicomiso Aduanal 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), celebrado entre la Subsecretaría de Ingresos y la Tesorería de la Federación ya

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que éste carece de los requisitos formales y no se consignó fecha ni lugar donde se emitió, ni se mencionan las facultades legales de quiénes lo firmaron, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación; para el ejercicio de 2002, y 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, y 26, párrafo primero, de su Reglamento.

El Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado Núm. 6

Al verificar si la SHCP autorizó la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos y los servicios relacionados con el despacho aduanero, de conformidad con el artículo 8-B (actualmente 16) de la Ley Aduanera, se constató que se llevó a cabo el procedimiento de licitación para contratar el servicio de procesamiento electrónico de datos.

Se comprobó que la convocatoria mediante la que se invitó a participar en la licitación pública núm. SI-01/92 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, y en los tres periódicos de mayor circulación. Participaron las empresas Servicios Informáticos Tributarios, S.A. de C.V. (SITSA); Compañía de Servicios de Informática, S.A. de C.V. (CSISA); SIMPAD, S.A. de C.V.; Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), y SIMEXXI, S.A. de C.V.

El 24 de julio de ese año se emitió el fallo a favor de la empresa ISSA, que formaba parte del grupo empresarial Gervassi Clark, S.A. de C.V., y SHL Systemhouse, Inc. El día 31 del mismo mes la empresa firmó con la SHCP el contrato de prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos por un periodo de 10 años.

Se comprobó que dicha empresa no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente 16) por no tener cinco años de experiencia, ya que se constituyó mediante escritura núm. 10924 el 30 de julio de 1992, según consta en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio.

El 4 de septiembre de 1992 se constituyó en NAFIN el Fideicomiso SHCP-ISSA, de acuerdo con la obligación contraída por la empresa de afectar en fideicomiso irrevocable la totalidad de las acciones representativas del capital social de la filial de activos en un fideicomiso de garantía, administración e inversión.


204

Posteriormente, el 28 de mayo de 1993 la SHCP rescindió el contrato de prestación del servicio con ISSA, debido a que la SHCP señaló que no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones establecidas en el contrato.

Se argumentó que con el fin de garantizar la continuidad de las actividades iniciadas con ISSA y sus filiales el 28 de mayo de 1993, la SHCP y NAFIN, en su carácter de fiduciaria, firmaron el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, (actualmente 954-8) con el fin de canalizarle los recursos del DTA captados por el sistema bancario mexicano que le fueran entregados, en cumplimiento del artículo 8o.-B (actualmente 16) de la Ley Aduanera.

En dicho contrato, se consignó que la SHCP fungió como fideicomitente en calidad de gestor de negocios en representación de los importadores y exportadores de la República mexicana, de conformidad con el artículo 1896 del entonces Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, y también como fideicomisaria, mientras que NAFIN actuó como fiduciario.

Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP, mediante el oficio sin número del 28 de mayo de 1993 se incorporaron N$ 200,488,368.93 (nuevos pesos) como patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), de acuerdo con la cláusula cuarta del contrato. Dicho monto provino de los recursos generados por la cancelación del contrato de prestación de servicios celebrado con la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., con la SHCP, y del fideicomiso de garantía SHCP-ISSA. Sin embargo, estos recursos, que eran propiedad del Gobierno Federal, se destinaron al fin descrito y no se enteraron a la TESOFE, en infracción de la Ley de Ingresos de la Federación, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su reglamento, vigentes en el ejercicio de 1993.

Cabe señalar que aunque se autorizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) a prestar los servicios previstos en el artículo 8o. B de la Ley Aduanera según el oficio núm. 325-A-IX-2541-717 / 087 de 29 de mayo de 1993 de la Administración General Jurídica de Ingresos, en ningún momento dicho precepto legal autoriza la constitución de un fideicomiso para la prestación de los servicios, por lo que la autorización infringió el artículo 8o. B de la Ley Aduanera.

Se comprobó que NAFIN en su carácter de fiduciaria constituyó a ISOSA para llevar a cabo los servicios de procesamiento electrónico de datos, sin cumplir con las reglas del procedimiento de licitación que la SHCP estableció en la convocatoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de marzo de 1992, donde exigía que la empresa debía contar con cinco años de experiencia, y al momento de su contratación ISOSA no contaba con ese requisito, pues fue constituida 18 días

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después de haberse integrado el fideicomiso, el 15 de junio de 1993, por lo que la empresa no participó en la licitación para la contratación de los servicios.

El Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) contó con un comité técnico integrado por un número impar de miembros designados por la SHCP, por conducto del Subsecretario de Ingresos, quien firmó el contrato sin tener atribuciones legales para actuar como gestor de negocios y así constituir el fideicomiso, ya que en el Reglamento Interior de la dependencia vigente en 1993 no se establecen facultades para ello.

El 19 de octubre de 1994 se celebró un convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) por el que se reformó la cláusula tercera, en la que se estableció que en lo sucesivo el fideicomiso tendría como fin que la fiduciaria recibiera directamente de la TESOFE las cantidades que le serían entregadas por la recaudación del DTA de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la SHCP autorizare, actividad que la entidad fiscalizada a la fecha de la auditoría (febrero de 2004) no había llevado a cabo.

El Subsecretario de Ingresos y el Oficial Mayor de la SHCP firmaron el convenio modificatorio, en representación de dicha secretaría, como fideicomitente y fideicomisario.

El 2 de junio de 1998 se celebró un segundo convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso núm. 1078-5 para quedar con el núm. 954-8, entre la SHCP como fideicomitente y representada por el SAT, y NAFIN, como fiduciaria, para promover cambios en diversas cláusulas del contrato de fideicomiso original, entre las que destacan las siguientes:

Cláusula única.- “Las partes acuerdan que a partir de la firma del presente convenio, las cláusulas del contrato de fideicomiso núm. 954-8 quedan tal como se expresa en dicho documento”.

Cláusula III.- “Fines.- Son fines del fideicomiso administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera”.

En dicha cláusula se establece que para el cumplimiento de sus fines, la fiduciaria deberá:

“Recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente cláusula.”

No obstante la celebración de este convenio, a la fecha de la auditoría (febrero de 2004), el SAT no había puesto en vigor las modificaciones referidas y se continuaban infringiendo las disposiciones de la


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Ley de Ingresos de la Federación, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de su reglamento.

El Presidente del SAT firmó el convenio, en contravención del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

Del análisis del contrato y sus convenios modificatorios se desprende que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 es un fideicomiso público, debido a las razones siguientes:

Por instrucciones de la SHCP se incorporaron N$ 200,488,368.93 como patrimonio del fideicomiso, monto derivado de los recursos públicos del Fideicomiso SHCP- ISSA, obtenidos por la cancelación del contrato de la empresa ISSA el 28 de mayo de 1993.

El fideicomitente es la SHCP, por conducto del SAT, ambas entidades de la Administración Pública Federal.

Los ingresos que recibe el fideicomiso para el pago de las contraprestaciones de los servicios del procesamiento electrónico de datos, y los del segundo reconocimiento aduanero, provienen del DTA, que es una contribución federal, según los artículos 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, así como 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos. Por lo tanto, deben concentrarse invariablemente en la TESOFE.

El Comité Técnico se conformó por servidores públicos del SAT y de NAFIN.

Cabe señalar que de la respuesta del SAT al Pliego de Observaciones núm. 008/2003 del 18 de agosto de 2003, que emitió la ASF a ese órgano desconcentrado, se constató que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 estuvo inscrito como fideicomiso público, según consta en el oficio 353-A-2-0867 VCR.-492-H del 25 de julio de 2003, mediante el cual la Dirección General Adjunta de Normas Presupuestarias, adscrita a la Dirección General Jurídica de Egresos de la SHCP, autorizó la petición de la Dirección General Adjunta de Programación y Presupuesto de Hacienda y Turismo, para dar de baja el fideicomiso de la clave núm. 7000106300153, del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal.

Con lo anterior, se comprobó que la SHCP y el SAT reconocían el carácter público del fideicomiso, no obstante que en diversos oficios enviados a la ASF manifestaron que era privado.

207


Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que en lo sucesivo se evite emitir el fallo en las licitaciones públicas a favor de aquellas empresas que no cumplan con los requisitos previstos en las leyes respectivas, ya que se comprobó que se emitió el fallo de la licitación pública núm. SI-01/92 a favor de la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos sin que ésta contara con cinco años de experiencia, en contravención de lo previsto en el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente 16), ya que se constituyó el 30 de julio de 1992, según consta en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se presente el fundamento legal con el cual actúa como gestor de negocios en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en los términos del artículo 1896 del entonces vigente Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, ya que en su Reglamento Interior no se establecen facultades expresas para tal fin.



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Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se informe sobre las causas por las que no ha dado cumplimiento a la cláusula tercera del convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, celebrado el 2 de junio de 1998, en la que se estipula que los fines del fideicomiso son administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera, y que en el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá recibir de la Tesorería de la Federación las cantidades que se señalan en el primer párrafo de esa cláusula.

El Servicio de Administración Tributaría deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida

02-06100-2-245-01-002 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia instruya a quien corresponda para que justifiquen el motivo por el cual la Subsecretaría de Ingresos instruyó a Nacional Financiera, S.N.C., para que incorporara la cantidad de N$ 200,488,368.93 al patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), proveniente de los recursos generados por la cancelación del contrato de prestación de servicios celebrado con la empresa Integradora de Servicios, S.A de C.V., y la SHCP, y del fideicomiso de garantía SHCP-ISSA; asimismo, indique por qué estos recursos propiedad del Gobierno Federal no se enteraron a la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, vigentes en el ejercicio de 1993.

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La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida

02-06100-2-245-01-003 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a Nacional Financiera, S.N.C., a fin de que justifique los motivos por los cuales en su carácter de fiduciaria constituyó a la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., para realizar los servicios de procesamiento electrónico de datos, y se los adjudica pese a que no cumplía con la experiencia de cinco años prevista en las reglas de licitación establecidas por la dependencia, ya que fue constituida 18 días después de haberse integrado el fideicomiso (15 de junio de 1993.)


Acción Promovida

02-06100-2-245-01-004 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia instruya a quien corresponda para que justifiquen el motivo por el cual autorizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8) a prestar los servicios previstos en el artículo 8o.-B (actualmente 16) de la Ley Aduanera, según el oficio núm. 325-A-IX-2541-717/087 de 29 de mayo de 1993 de la Administración General Jurídica de Ingresos, ya que en ningún momento dicho precepto legal autoriza la constitución de un fideicomiso para la prestación de esos servicios.



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Acción Promovida

02-06100-2-245-01-005 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se informe el motivo por el cual la Subsecretaría de Ingresos de la dependencia firmó el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (actualmente 954-8), sin tener atribuciones legales, ya que en su Reglamento Interior de 1993 no se establecen facultades para ello.


Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de la contratación de la empresa Integradora de Servicios, S.A. de C.V., sin cumplir con los requisitos previstos en el artículo 8o. B de la Ley Aduanera (actualmente 16), debido a que carecía de los cinco años de experiencia, ya que se constituyó el 30 de julio de 1992 mediante escritura núm. 10924, según consta en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio.


Resultado Núm. 7

Mediante la escritura constitutiva núm. 64802 del 15 de junio de 1993, se constituyó la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), con duración de 99 años y un capital social

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mínimo fijo de N$ 1,000,000.00 M.N., representada por Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), que posee 999,999 acciones, y la empresa Integradora de Activos, S.A. de C.V., propietaria de una acción.

Dentro de su objeto social, ISOSA tiene entre otras, las funciones siguientes:

“Promover, invertir, constituir, organizar, explotar, asociarse y tomar participación en el capital y patrimonio de todo género de sociedades mercantiles, civiles, asociaciones o empresas industriales, comerciales, de servicio o cualquier otra índole, tanto nacionales como extranjeras, así como participar en su administración o liquidación.

“Prestar y recibir todo tipo de servicios de mantenimiento y soporte para sistemas y equipos de cómputo, equipo y sistemas de telecomunicaciones, prestar servicios de captura y, en general, cualquier clase de equipos y bienes relacionados con los objetos de la sociedad, podrá, directa o indirectamente, proporcionar o recibir servicios de asistencia técnica, ya sea de naturaleza informática, de telecomunicaciones, administrativa, de supervisión, de investigación y desarrollo.

“Desarrollar las actividades y servicios antes descritos, a fin de administrar y operar eficientemente los sistemas que sean encomendados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para el procesamiento electrónico de datos relativos a la administración tributaria y aduanera a cargo de la Subsecretaría de Ingresos, incluyendo todo tipo de contribuciones federales y los correspondientes gravámenes al comercio exterior aplicables al despacho aduanero a que se refiere el artículo 8o.-B de la Ley Aduanera, y cualesquiera otros especificados en el contrato de prestación de servicios que celebre con la SHCP”.

ISOSA a partir del 15 de junio de 1993 prestó los servicios de procesamiento electrónico de datos a la SHCP, y en la actualidad se los brinda al SAT, no obstante que no tiene contrato con la SHCP ni con el SAT, toda vez que se constituyó ex profeso para ello. Además, de acuerdo con su escritura constitutiva, es una empresa de participación estatal mayoritaria, ya que fue creada por NAFIN, entidad paraestatal que posee el 99.99% de las acciones de la sociedad, por lo que su intervención es de tal magnitud que puede obtener la mayoría de los votos en las decisiones de la Asamblea General de Accionistas, y tiene control absoluto sobre la administración de la misma. En consecuencia, ISOSA encuadra en la descripción de empresa de participación estatal mayoritaria prevista en el artículo 46, fracción II, inciso a, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Se infiere que el SAT mediante ISOSA viene realizando diversas operaciones al margen de las disposiciones legales aplicables a una entidad del sector público, como el esquema presupuestal y la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público, entre otras.


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El 31 de diciembre de 1999 la asamblea de accionistas de ISOSA acordó su disolución, sin que ésta se haya llevado a cabo. El Comité Técnico del Fideicomiso en su octava reunión del 9 de diciembre de 2002 acordó reanudar las actividades de ISOSA.

Acción Promovida

02-06100-2-245-01-006 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que en cumplimiento del artículo 46, fracción II, inciso a, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, registre a Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., como una empresa de participación estatal mayoritaria, ya que Nacional Financiera, S.N.C., entidad paraestatal, posee el 99.99% de sus acciones.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su Gestión.

Resultado Núm. 8

A fin de verificar que el Órgano Interno de Control (OIC) en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), dio seguimiento a la operación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante el oficio AECF/2482/2003 del 11 de noviembre de 2003 se solicitaron los informes de las auditorías que practicó al área fiduciaria durante los ejercicios fiscales de 2001 y 2002.

Al respecto, con el oficio núm. 06/780/609/2003 del 13 de noviembre de 2003, el OIC en NAFIN informó que realizó dos revisiones; la primera de enero de 2000 a marzo de 2001, y la segunda del 1o. de enero de 2002 al 30 de junio de 2003.

Con la primera revisión se determinaron cuatro observaciones que el propio OIC consideró sin relevancia, de las cuales se presenta la más importante:

1 “No se ha definido si el Fideicomiso SHCP Aduanas es fideicomiso público y deba atender lo enmarcado por el Manual de Normas Presupuestarias, en cuanto a la renovación de la clave presupuestal asignada desde 1999”.

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Como parte del seguimiento de esa observación, el OIC en NAFIN informó que “con fecha 18 de abril de 2002, mediante escrito GCJ/294/02, esta fiduciaria reiteró al Administrador General de Tecnología de la Información del SAT que se consulte a la Unidad de Política Presupuestal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el carácter del fideicomiso, en virtud que de conformidad con lo establecido en el Título Primero, numeral cinco, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, esa unidad es la facultada para interpretar administrativamente las disposiciones de dicho manual”.

Esta observación fue dada a conocer al SAT por el OIC en NAFIN el 28 de mayo de 2002, cuando se realizó la séptima sesión del Comité Técnico del Fideicomiso.

El OIC en NAFIN consideró que es obligación del fideicomitente, y no de la fiduciaria, dar cumplimiento a las disposiciones del manual citado, por lo que dejó de lado la clave presupuestal asignada y sin mayor sustento dio por solventada la observación.

De los resultados de la revisión del OIC en NAFIN del 1o. de enero de 2002 al 30 de junio de 2003, se desprendieron tres observaciones, de las cuales la tercera es la principal:

Tercera.- “El mecanismo establecido por el SAT para la transferencia de los recursos al Fideicomiso, a través del sistema bancario para cubrir las contraprestaciones de los Importadores y Exportadores de la República Mexicana, difiere de lo estipulado en el Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso, que indica que éstos serán entregados por conducto de la Tesorería de la Federación.

"Esta situación se presenta debido a que el Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso de fecha 2 de junio de 1998, no ha sido ajustado a las disposiciones emitidas por el SAT en noviembre de 2002, lo cual coloca a la fiduciaria en un riesgo legal, por el incumplimiento específico de lo establecido en la cláusula tercera de recibir de la TESOFE las cantidades que integran su patrimonio”.

Al respecto, el OIC “recomendó a la fiduciaria solicitar al SAT en su carácter de fideicomitente, la adecuación del Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso, con la finalidad de que el esquema operativo y las disposiciones legales aplicables sean congruentes con las estipuladas en el Convenio”.

Mediante el oficio núm. 06/780/609/2003 del 13 de noviembre de 2003, el OIC en NAFIN informó a la ASF que debido a que la auditoría se concluyó el 17 de septiembre de 2003, la Dirección Fiduciaria programó solventar la observación para el primer bimestre de 2004, por lo que a la fecha de la revisión aún no se había solventado.


214

Además, se constató que en el apartado de antecedentes de la información que proporcionó el OIC en NAFIN, el fideicomiso tenía un saldo de 6,374.8 millones de pesos a junio de 2003.

Acción Promovida


Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C.

Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones, informe sobre la solventación de la recomendación que emitió a Nacional Financiera, S.N.C., a raíz de la auditoría que le practicó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para que, en su carácter de fiduciaria en el fideicomiso, solicite al Servicio de Administración Tributaria, en su carácter de fideicomitente del fideicomiso, que cumpla con lo establecido en el Convenio Modificatorio del contrato de fideicomiso referido, a fin de que el esquema operativo y las disposiciones legales sean congruentes con el convenio.

El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., presente a la Auditoría Superior de la Federación el sustento que le permitió considerar como solventada la recomendación referente a que "no se ha definido si el Fideicomiso SHCP Aduanas es fideicomiso público y deba atender lo enmarcado en el Manual de Normas Presupuestarias, en cuanto a la renovación a la clave presupuestal asignada", ya que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 estuvo inscrito en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, con la clave núm. 7000106300153 y, además, existen otros convenios modificatorios del Contrato del Fideicomiso que sustentan que los recursos deben canalizarse por medio de la Tesorería de la Federación.

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Resultado Núm. 9

Mediante el oficio núm. AECF/2576/2003 del 18 de diciembre de 2003, se solicitó a NAFIN información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954.-8 y de la empresa ISOSA.

En respuesta, con el oficio núm. GCR-1303-2003 del 30 de diciembre de 2003, la Subdirección Fiduciaria de Formalización de NAFIN informó que no tiene conocimiento alguno de que el patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 incluya recursos relacionados con los ingresos o egresos federales y que, como fiduciaria del fideicomiso, no participa en la elaboración de la Cuenta Pública ni del Informe de Avance de Gestión Financiera.

Por lo anterior, la Subdirección citada requirió a la ASF que le informe qué entidad fiscalizada reportó tales conceptos en la Cuenta Pública 2002, para que se los solicite y los entregue a ese órgano de revisión. Asimismo, manifestó que NAFIN cuenta con una determinación de autoridad competente que señala que el fideicomiso tiene carácter privado y no administra recursos públicos federales, por lo que es aplicable el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito en cuanto al secreto fiduciario; sin embargo, solicitará a sus fideicomitentes su autorización para entregar la información y/o documentación requerida por la ASF.

Con el oficio núm. GCJ/1173/03 del 30 de diciembre de 2003, la Subdirección de Administración Fiduciaria de NAFIN solicitó al SAT, “en su carácter de fideicomitente y fideicomisario” del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, su consentimiento para proporcionar a la ASF la información solicitada, a fin de cubrir los extremos contenidos en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Mediante el oficio núm. 327-SAT-II-7-119 del 9 de enero de 2004, la Administración de Atención a Órganos de Fiscalización del SAT, le comunicó a NAFIN que la SHCP, a través del SAT fungió como gestor de negocios de las personas que realizan operaciones aduaneras, quienes efectivamente son los fideicomitentes en el contrato.

La Administración de Atención a Órganos de Fiscalización, concluyó que el SAT sólo actúa como gestor de negocios de los fideicomitentes (importadores y exportadores), por lo que no está facultado para solicitar o autorizar la entrega de la información requerida por la ASF, ni se encuentra en aptitud legal de autorizar la entrega de información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ya que no funge como fideicomitente de éste.


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Sin embargo, en la cláusula segunda del contrato de fideicomiso se estipula que el SAT es el fideicomitente y fideicomisario, por lo cual mediante el oficio núm. GCJ/1173/03 del 30 de diciembre de 2003, la fiduciaria le solicitó información a ese órgano desconcentrado en su calidad de fideicomitente.

Asimismo, con el oficio núm. GCJ/087/04 Exp. 954-8, del 19 de enero de 2004, la Subdirección de Administración Fiduciaria comunicó al SAT que al participar como “gestor de negocios”, jurídicamente puede solicitar a las personas por las cuales actúa como fideicomitente, que le otorguen, en su caso, la autorización a la Fiduciaria para entregar la información en comento.

Además, esa Subdirección de Administración Fiduciaria le solicitó al SAT “su opinión respecto de si la revelación de la información solicitada no afecta al fideicomisario por no preverse en el contrato, o si existe otro órgano facultado para otorgar la autorización y cuál seria éste”.

En virtud de que el SAT no reconoce su calidad de fideicomitente y fideicomisario del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, no obstante toda la documentación legal y comunicaciones de la fiduciaria, mediante el oficio núm. AECF/0037/2004 del 19 de enero de 2004, la ASF le requirió al SAT que recabe la autorización de los importadores y exportadores de la República Mexicana de quienes manifiesta ser su representante, para que proporcione la información de las operaciones del fideicomiso y de ISOSA, y continuar con la labor de fiscalización.

Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-0324 del 22 de enero de 2004, el SAT precisó que en ningún momento ha aseverado ser representante legal de los importadores y exportadores, ya que como expuso en comunicaciones anteriores, al constituirse el fideicomiso, la SHCP, a través de la Subsecretaría de Ingresos (actual SAT), fungió como gestor de negocios de las personas que realizan operaciones aduaneras, las cuales efectivamente son los fideicomitentes en el contrato. Además, señaló que la gestión de negocios y la representación legal son dos figuras jurídicas del derecho civil muy diferentes: en la primera se obra sin mandato y sin estar obligado, y en la segunda es necesario el consentimiento expreso del dueño del negocio.

Asimismo, el SAT informó que la gestión de negocios “se desprende del Análisis de la Cláusula Segunda del Contrato de Fideicomiso núm. 954-8”, en donde se reconoce de manera expresa que la actuación de la SHCP, por conducto del SAT, se limita exclusivamente a una gestión de negocios en términos del artículo 1896 del entonces Código Civil del Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, actual Código Civil Federal, y su participación no se realiza en el “ejercicio de su propio derecho, sino que, sin mandato alguno y sin ninguna obligación, interviene como gestor velando por los intereses de las personas que realizan operaciones aduaneras”. Por ello, el SAT aclaró que no actuó como fideicomitente, sino como un simple gestor de negocios de los importadores y exportadores de la República Mexicana.

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El Reglamento Interior de la SHCP de 1992 a 1999, así como el del SAT a partir de julio de 1997 no otorgan facultad alguna para actuar como gestor de negocios, ya que en nuestro sistema jurídico las autoridades sólo pueden realizar aquello para lo que están expresamente autorizadas por las leyes y, en este caso, no existe disposición legal que lo faculte.

La ASF nunca aseveró que el SAT hubiera actuado como representante legal de los importadores y exportadores de la República Mexicana. En el oficio AECF/0037/2004 se cita textualmente lo siguiente: “le solicitamos a ustedes recaben el consentimiento de los importadores y exportadores de la República Mexicana de quienes manifiestan ser sus representantes, a fin de que se nos proporcione la información de las operaciones del fideicomiso y de ISOSA, y podamos llevar a cabo nuestra labor de fiscalización”. En dicho texto se utilizó el término “representante” como el acto en el que la persona representa un asunto o a un cuerpo o colectividad y efectúa un trámite o diligencia. En este caso, el SAT, al señalar que fungió como gestor de negocios, representó o realizó diligencias o trámites en representación de los importadores y exportadores.

Además, mediante el oficio núm. 327-SAT-II-7-0324 del 22 de enero de 2004, el SAT reconoció su carácter de fideicomisario, pero manifiesta que “... tal carácter (el de fideicomisario) no nos permite acceder a la información solicitada por la ASF .”

El SAT añadió que jurídicamente no puede proporcionar información del Fideicomiso porque está imposibilitado para acceder a ésta y por tratarse de un contrato que no tiene carácter de entidad fiscalizada, de acuerdo con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Los argumentos del SAT reiteran su posición de no proporcionar la información requerida.

Sobre la petición al SAT para que recabara el consentimiento de los importadores y exportadores de las operaciones del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA, ese órgano desconcentrado señaló que es imposible de atender en el plazo de tres días otorgado por la ASF, sin considerar que el Fideicomiso núm. 954-8 no es un ente fiscalizable, además de que es necesario recabar la autorización expresa de los importadores y exportadores de la República Mexicana, los cuales forman un grupo indeterminado de personas con domicilio en todo el territorio nacional.

La entidad destacó que “a la fecha, el número de importadores y exportadores inscritos en el Padrón de Importadores que lleva la Administración General de Aduanas es superior a 126,000 contribuyentes, sin considerar a las personas que únicamente realizan operaciones de exportación (no obligados a inscribirse) y aquellos que por disposición legal no están obligados a inscribirse en el padrón como los pequeños importadores y los pasajeros internacionales, los cuales son imposibles de localizar ya que no tienen la obligación legal de proporcionar al SAT su domicilio actual mismo que, incluso, puede


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localizarse en el extranjero. Además, de acuerdo con los principios de austeridad presupuestaria, sería extremadamente oneroso ejecutar las acción solicitada.”

De lo anterior se desprende que existen contradicciones entre NAFIN y el SAT en lo referente a la definición del carácter de fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ya que por una parte NAFIN le solicita al SAT, en su carácter de fideicomitente, su autorización para proporcionar la información del fideicomiso a la ASF, de acuerdo con lo estipulado en el contrato.

Sin embargo, el SAT argumentó no ser el fideicomitente debido a que únicamente actuó como gestor de negocios de las personas que realizan operaciones aduaneras, quienes efectivamente son los fideicomitentes en el contrato.

En principio, NAFIN se refirió al SAT como fideicomitente en el multicitado fideicomiso y después aceptó tener la calidad de fideicomitente en su carácter de gestor de negocios. Posteriormente, se contradijo al mencionar en el oficio núm. GCA-019/2004 del 29 de enero de 2004 que ... “el fideicomiso no recauda, administra, maneja o ejerce recurso público federal alguno, puesto que no es fideicomitente del mismo, ni la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni el Servicio de Administración Tributaria, sino todas aquellas personas que realicen operaciones aduaneras, por lo que no se tipifica en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 79 de la Constitucional Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

El argumento del SAT en el sentido de que actúa como gestor de negocios, no desvirtúa su carácter de fideicomitente y, por tanto, está en plena posibilidad de proporcionar la información requerida; al no hacerlo infringe la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, debido a que no está contribuyendo a la rendición de cuentas de la gestión pública federal.

Acción Promovida

02-06780-2-245-01-001 Recomendación

Nacional Financiera, S.N.C.

Se recomienda que Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones instruya a quien corresponda para que se informe a la Auditoría Superior de la Federación de las razones por la cuales tiene diversos argumentos contradictorios, ya que en principio señaló que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Servicio de Administración Tributaria, es fideicomitente en su calidad de gestor de negocios en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y después en el oficio GCA-019/2004 del 29 de enero de 2004 mencionó que ni la secretaría ni el órgano desconcentrado son

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fideicomitentes en el fideicomiso antes citado, ya que los fideicomitentes son todas aquellas personas que realizan operaciones aduaneras.

Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida

02-06780-2-245-01-002 Recomendación


Se recomienda que Nacional Financiera, S.N.C., proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información solicitada en el oficio AECF/2576/2003 del 18 de diciembre de 2003 respecto del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior; y 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativa de los Servidores Públicos.

Nacional Financiera, S.N.C., deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en uso de sus atribuciones, considere pertinente iniciar el procedimiento administrativo respectivo, debido a que esta institución financiera no proporcionó a la Auditoría Superior de la Federación la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en incumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; y 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


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Resultado Núm. 10

Con objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero en las 48 aduanas del país, se constató que el 20 de enero de 1993 12 empresas firmaron contratos de prestación de servicios, las cuales se conformaron por la empresa Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V. (SGS), que atiende a 3 aduanas, y 11 empresas que prestan servicios en 43 aduanas, registradas con los nombres iniciales de Consorcios de Comercio Exterior de Ciudad Juárez, S.A. de C.V.; Aeropuerto de México, S.A. de C.V.; Guadalajara, S.A. de C.V.; Del Interior de México, S.A. de C.V.; Matamoros, S.A. de C.V.; Mexicali, S.A. de C.V.; Nogales, S.A. de C.V.; Nuevo Laredo, S.A. de C.V.; Piedras Negras, S.A. de C.V.; Reynosa, S.A. de C.V., y Veracruz, S.A. de C.V. En las Aduanas de Dos Bocas y Cd. Camargo no se incluyó la prestación de este servicio.

Asimismo, se revisaron las actas constitutivas de las empresas en comento a fin de verificar que fueron constituidas de conformidad con lo que establece la ley. Se comprobó que los Consorcios de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.; de Nogales, S.A. de C.V., y del Interior de México, S.A. de C.V., se crearon en fechas posteriores a su contratación, ya que en la fecha de la celebración del contrato (20 de enero de 1993) estas empresas no estaban constituidas legalmente, debido a que se constituyeron el 26, 29 de enero y 9 de febrero de 1993, respectivamente, en infracción del Código Civil del Distrito Federal, el Código de Comercio y la Ley General de Sociedades Mercantiles.

Para conocer los servicios que inicialmente prestaron esas empresas, se analizaron dos contratos y se observó que en éstos se establecieron las mismas obligaciones contractuales bajo el mismo esquema de pago, y se dispuso la prestación de 19 servicios, de los cuales destacan los siguientes:

Realizar el dictamen del segundo reconocimiento aduanero de las mercancías de importación y exportación.

Colocar, operar y dar mantenimiento de circuito cerrado de video y audio.

Colocar un sistema de cómputo compatible con el que opere la SHCP.

Operar el sistema de rayos "X" que le proporcione la secretaría.

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Realizar la ingeniería de la instalación y de la administración de la red de telecomunicaciones.

Realizar el entrenamiento y capacitación integral del personal de la aduana y de la empresa.

Prestar asesoría y consultoría durante la vigencia del presente contrato sobre la administración técnica y la implantación de los servicios contratados.

Contar con el equipo de laboratorio necesario para elaborar muestras químicas y con personal técnico que opere dichos laboratorios.

Se comprobó que los contratos se han modificado mediante cuatro addenda de fechas 20 de mayo de 1993, 14 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de enero de 2000, por lo que con las modificaciones establecidas la prestación de los servicios disminuyó y quedaron vigentes sólo 12 de ellos, entre los que destacan los siguientes:

Practicar el segundo reconocimiento aduanero de mercancías únicamente a pedimentos de importación.

Conectar el sistema de cómputo al sistema informático del SAT.

Instalar y administrar la red de telecomunicaciones.

Proporcionar entrenamiento y capacitación al personal de la aduana y de la empresa.

Prestar los servicios de asesoría y consultoría.

Subcontratar los servicios de análisis químico e instalar un laboratorio químico en las aduanas que indique el SAT.

Operar el módulo de segunda selección aleatoria y casetas de verificación de verdes.

A fin de verificar que el pago de las contraprestaciones de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, establecido en la cláusula novena del contrato de prestación de servicios, así como el tercer addendum de modificaciones a dicho contrato, que estipula que el pago se efectuará con base en el anexo “F” (actual anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior), se solicitó al SAT el número de pedimentos de importación y exportación tramitados en las 48 aduanas del país durante el ejercicio de 2002, así como el importe pagado a las 12 empresas prestadoras del servicio.


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Con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, informó que los importadores y exportadores pagan la contraprestación a las empresas de segundo reconocimiento y que el SAT sólo valida el número de pedimentos y el cálculo aritmético correspondiente; además, proporcionó un cuadro informativo con los resultados del cálculo aritmético en el 2002 y la relación de los pedimentos mensuales por aduana.

Con su análisis se determinó que de enero a diciembre de 2002, el SAT les autorizó a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero el pago de 419,164.4 miles de pesos, como se muestra a continuación:

PAGO A LAS EMPRESAS QUE PRESTAN SERVICIOS DE APOYO Y CONTROL DEL DESPACHO ADUANERO ENERO A DICIEMBRE DE 2002

(Miles de pesos)

Nombre Importe

SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V. 30,224.0

Consorcio de Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V. 13,327.1

Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V. 23,128.6

Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V. 64,844.7

Consorcio de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V. 28,819.4

Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V. 40,178.1

Consorcio de Comercio Exterior del Aerop. de México, S.A. de C.V. 40,002.9

Consorcio de Comercio Exterior de Veracruz, S.A. de C.V. 41,409.2

Consorcio de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V. 33,752.9

Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V. 22,649.9

Consorcio de Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V. 48,407.7

Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V. 32,419.9

Total 419,164.4

FUENTE: Información proporcionada por el Servicio de Administración Tributaria.

Asimismo, se realizó una prueba de cálculo a los 419,164.4 miles de pesos pagados a las empresas que prestaron el servicio, tomando como base el número de pedimentos de importación y exportación tramitados por aduana y el costo por pedimento establecido en el anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior vigente para 2002, así como lo estipulado en la cláusula segunda del cuarto addendum que modifica la cláusula novena del mismo y el cálculo fue correcto.

Sin embargo, se observó que en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 se depositaron 474,474.2 miles de pesos para el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero, monto que resultó de aplicar a la recaudación del DTA el porcentaje de distribución del 16.89% (superior al 12.28% que siempre se había aplicado), por lo que al comparar este importe con los 419,164.4 miles de pesos se determinó un depósito en exceso al fideicomiso de 55,309.8 miles de pesos.

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Por lo anterior, con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, se solicitaron al SAT los oficios de autorización, las facturas y la ficha única de operación fiduciaria a fin de verificar la documentación comprobatoria de los pagos, la autorización de éstos y la transferencia de los recursos a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. En respuesta, con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, la entidad fiscalizada no proporcionó la información, por lo que infringe el artículo 8o., fracción IV, de la Ley de Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se modifique la forma de pago establecida en cláusula novena de los contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebró el 20 de enero de 1993 con los 11 consorcios de comercio exterior y la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., a fin de que sea congruente con los servicios efectivamente prestados y la revisión del segundo reconocimiento aduanero a los pedimentos de importación tramitados.


Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se explique por qué la Secretaría de Hacienda y Crédito Público lo autorizó para contratar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas Consorcios de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., del Interior de México, S.A. de C.V., y de


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Cd. Juárez, S.A. de C.V., aun cuando se constituyeron después de habérseles otorgado la autorización, y no cumplieron con los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actualmente 16).


Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que informe las causas por las que se depositaron de más 55,309.8 miles de pesos en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para el pago de la contraprestación de los servicios de apoyo y control de despacho aduanero, ya que en el ejercicio de 2002 se ingresaron en ese fideicomiso 474,474.2 miles de pesos, pero se debieron depositar por esos servicios 419,164.4 miles de pesos, de conformidad con la cláusula segunda del cuarto addendum del contrato de prestación de servicios y de la Miscelánea de Comercio Exterior de 2000.


Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, considere iniciar el procedimiento correspondiente, respecto de la autorización parta prestar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas Consorcios de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., del Interior de México, S.A. de C.V., y de Cd. Juárez, S.A. de C.V., ya que se constituyeron después de habérseles otorgado la autorización, y no cumplieron con los requisitos previstos en el artículo 8o.-B de la Ley Aduanera (actualmente 16).

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Resultado Núm. 11

Con el fin de continuar con los trabajos de auditoría, mediante el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, la ASF solicitó al SAT la información siguiente:

Documentos en los que se consigne la recaudación del DTA por aduana, por el pago de la contraprestación del procesamiento electrónico de datos, del segundo reconocimiento aduanero y de los enteros a la TESOFE de los ejercicios de 1993 a 1998 y de 2000.

Criterios adoptados para determinar los porcentajes de distribución para el pago de la contraprestación de los servicios del procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, establecidos en la Miscelánea de Comercio Exterior, que se aplicaron en los ejercicios de 1993 a 2002 y memorias de cálculo, toda vez que estos sufrieron variaciones en dichos ejercicios.

Documento en el que consten las causas que provocaron la licitación de los servicios del segundo reconocimiento aduanero.

Información y/o documentación que muestre el destino que se les dio a los recursos del Fideicomiso SHCP-ISSA, después de la cancelación del contrato de prestación de servicios de la empresa ISSA.

Fundamento legal que facultó al Tesorero de la Federación y al Subsecretario de Ingresos de la SHCP para celebrar el Acuerdo que entró en vigor el 1 de enero de 1995, que contiene el procedimiento para concentrar directamente en la cuenta del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, la presunta parte no fiscal del DTA.

Fundamento legal que facultó a esta dependencia para actuar como gestor de negocios en la constitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y cuidar los intereses de las personas (particulares) que realicen operaciones aduaneras. Asimismo, se acredite e informe respecto a la procedencia y naturaleza de la cantidad de N$ 200,488,366.93, que por instrucciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se incorporan al patrimonio del mencionado fideicomiso.


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Informe las razones por las cuales se contrató el servicio de apoyo y control del despacho aduanero, con las empresas Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V.; Consorcio de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V., y Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., sin que éstas se encontraran legalmente constituidas.

Fundamento legal que facultó al Administrador Jurídico de Ingresos para autorizar al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, actual 954-8, con el oficio núm. 325-A-IX-2541 717/087 del 29 de mayo de 1993, para la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos, sin que dicho fideicomiso reuniera los requisitos previstos en el artículo 8-B de la Ley Aduanera vigente en ese año; además de que dicho servicio tiene carácter de confidencial y gubernamental.

En relación con el oficio citado en el párrafo anterior, que establece una vigencia de 10 años prorrogables a solicitud del fideicomiso, proporcionar, en su caso, el oficio de autorización de la prórroga respectiva.

En el supuesto de que la prórroga señalada en el punto anterior no se hubiera otorgado, proporcionar la documentación que acredite que se cumplió con lo establecido en el cuarto punto del oficio núm. 325-A-IX-2541 717/087 del 29 de mayo de 1993, el cual dispone que todas las obras, equipos, instalaciones, mobiliario y equipo de oficina que haya adquirido o construido el fideicomiso para la prestación de los servicios a que se refiere la autorización pasarán a ser propiedad de la SHCP sin contraprestación alguna.

Especificar bajo qué título legal estos bienes pasarían a formar parte del patrimonio de la SHCP.

Datos de la constitución del Fideicomiso Público a que se refiere el artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera y, en caso de no haberse constituido, explicar las razones lógico-jurídicas de ello.

Informar de las causas por las cuales durante el periodo de 1994 a 1998 no existió u operó el Comité Técnico en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Informe cuándo y quién estableció el control para dar cumplimiento de lo establecido en el apartado “precios de la propuesta” de las bases de licitación para la contratación de los servicios de apoyo y control aduanero, el cual indica que en aquellos casos en que un mismo vehículo se transporten mercancías amparadas por varios pedimentos, el cobro por pedimento que hará la empresa se reducirá en dos terceras partes.

Número total de pedimentos tramitados por aduana y por año desde 1991 a 2002.

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Enviar justificaciones debidamente soportadas de las causas que provocaron la disminución de los servicios contratados originalmente con las 12 empresas (apoyo y control aduanero), formalizada a través del tercer addendum a los contratos respectivos, y presentar el costo-beneficio para continuar con dichos contratos y los motivos por los que no se modificó la forma de pago de los servicios prestados.

Informar qué área y quién (nombre y cargo) realizó y autorizó el procedimiento para determinar la disminución del pago de la contraprestación de los servicios del apoyo y control aduanero, pactada en el cuarto addendum (marzo de 2000) de los contratos correspondientes. Anexar memorias de cálculo.

Informe las causas por las cuales no se depositó al Fideicomiso Aduanas 1 por los servicios del procesamiento electrónico de datos durante el periodo del 8 de diciembre de 1998 a septiembre de 1999.

Contrato de prestación de servicios de procesamiento de datos y servicios relacionados, celebrado entre la SHCP e Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA).

Convenio de finiquito de la empresa ISSA, resultado de su rescisión de contrato.

En respuesta, con el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, el SAT manifestó que “de conformidad con el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la revisión de la Cuenta Pública está limitada al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional”.

Por lo anterior, concluyó que “en el caso concreto la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para solicitar información de ejercicios distintos del 2002 (ejercicio revisado), motivo por el cual el Servicio de Administración Tributaria no se encuentra en aptitud legal de atender esta petición atento a lo establecido en el artículo 8o., fracción V, de Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.”

Tampoco proporcionó la información de 2002 referente a los criterios adoptados para determinar los porcentajes de distribución para el pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, así como las memorias de cálculo, en infracción del artículo 8o. fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


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Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información que le solicitó con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, del ejercicio de 2002, en cumplimiento del artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


Resultado Núm. 12

A fin de verificar las operaciones realizadas por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, relacionadas con el pago de las contraprestaciones por los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero y por la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., con el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003, se solicitó al SAT la información siguiente:

En su actual carácter de fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, proporcionar el papel de trabajo de la integración mensual del importe que ingresó a dicho fideicomiso derivado del Derecho de Trámite Aduanero ( DTA) del ejercicio de 2002.

Como fideicomitente y fideicomisaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, proporcionar el papel de trabajo con la integración mensual del importe de los rendimientos obtenidos por dicho fideicomiso por las inversiones en valores de renta fija del ejercicio de 2002, de conformidad con la cláusula tercera, inciso b, del contrato del fideicomiso.

De los rendimientos señalados en el párrafo anterior, proporcionar el papel de trabajo de la integración mensual del importe enterado, en su caso, a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del ejercicio de 2002.

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Copias de los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 de enero a diciembre de 2002.

Papel de trabajo de la integración mensual del importe pagado a ISOSA por los servicios de procesamiento electrónico de datos prestados durante el ejercicio de 2002.

Copia certificada del Acta Constitutiva de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., que contenga la inscripción en el Registro Público de Comercio del Distrito Federal.

Documentos que regulan la relación contractual que existe entre ISOSA, el SAT y la SHCP.

Al respecto, mediante el oficio núm. 102-SAT-154 del 8 de diciembre de 2003, el SAT no proporcionó la información ya que señaló que no “actuó como fideicomitente, sino como un simple gestor de negocios de aquellas personas que conforme a derecho efectivamente tienen dicho carácter, en este caso, los importadores y exportadores de la República Mexicana”.

Asimismo, manifestó que “el hecho de que de los fines del fideicomiso y de la mecánica conforme la cual va operar y obtener las cantidades que integran el patrimonio fideicomitido, previstos en la cláusula tercera de ese contrato, se desprende que dichas cantidades no las entera el SAT, sino que son producto de las aportaciones obtenidas por las personas que realizan operaciones aduaneras en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera, razón por la que estas últimas son las que generan el patrimonio del fideicomiso, por lo que son ellos los que en términos del artículo 349 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito tendrán el carácter de fideicomitentes, al ser los capacitados jurídicamente para la disposición legal de las sumas que integran el patrimonio fideicomitido”.

Además, informó que “atendiendo a la interpretación de las cláusulas pactadas en el contrato de fidecomiso y a los requisitos esenciales que dicho contrato debe revestir conforme a la legislación vigente, se observa que el Servicio de Administración Tributaria, ante la imposibilidad práctica y material de que en dicho contrato participaran la totalidad de las personas que realizan operaciones aduaneras, de conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, intervino firmando el contrato como gestor, sin confundirse con quien para efectos jurídicos y obligacionales es efectivamente el fideicomitente, por haber aportado los bienes que integran el fideicomiso y quien directamente debe cumplir con las obligaciones contraídas por el gestor de negocios en su nombre, según lo dispuesto por el artículo 1903 del Código Civil Federal”.

También indicó que “del análisis de las disposiciones legales aplicables al caso concreto y tomando en cuenta lo establecido por los artículos 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 16 de la Ley Aduanera, es de derecho concluir que el Fideicomiso 954-8 “Aduanas 1” no es un ente


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público y por tanto no tiene el carácter de entidad fiscalizada. El Fideicomiso Aduanas 1 no materializa el supuesto jurídico del artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por lo cual no se le puede considerar como un fideicomiso público, que forma parte de la Administración Pública Paraestatal”.

“Lo anterior es así en virtud de lo siguiente: El Fideicomiso Aduanas 1 no fue constituido por el Gobierno Federal, sino por los importadores y exportadores a que alude el artículo 16 de la Ley Aduanera”.

“El Fideicomiso Aduanas 1 no tiene como finalidad auxiliar al Ejecutivo Federal, su objeto es realizar una serie de actos encaminados a auxiliar a los propios importadores y exportadores”.

“El Fideicomiso Aduanas 1 no establece la creación de una estructura orgánica análoga a la de otras entidades públicas”.

“No es obstáculo para concluir lo anterior, el comentario que vierte en el oficio de referencia en el sentido de que el Comité Técnico del fideicomiso se integra exclusivamente por funcionarios del SAT y de Nacional Financiera, S.N.C., ya que la integración del comité técnico de un fideicomiso no le puede otorgar a éste la calidad de público o privado, sino la naturaleza del patrimonio fideicomitido, sus fines, entre otros elementos que disponga la legislación aplicable.

“Tampoco obsta para arribar a esta conclusión, la manifestación contenida en el oficio que se atiende en el sentido de que “el denominado Fideicomiso Aduanas 1 ...se encontraba inscrito en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública”, en virtud de que la inscripción de un contrato en el registro a que hace alusión, no es el factor que otorga la naturaleza de público o privado a aquél, ya que como se mencionó anteriormente, dicha calidad se determina a partir de las características propias del contrato de que se trate, sin que la inscripción o no a tal registro le impute o elimine la naturaleza de público o privado.”

Por otra parte, el SAT informó que “es inexacto afirmar que la persona moral Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., tenga el carácter de empresa de participación estatal mayoritaria, ya que por una parte, el Gobierno Federal no es propietario del capital social de dicha entidad y por otro, no se actualiza caso alguno de los demás supuestos a que alude el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”.

“Es importante señalar que de la lectura a la escritura constitutiva de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., (consultada en el Registro Público de Comercio), se desprende que la intervención de Nacional Financiera, S.N.C., en la constitución de dicha empresa fue en

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cumplimiento de las instrucciones del Comité Técnico del Fideicomiso, es decir, Nacional Financiera, S.N.C., no actuó en nombre propio sino en cumplimiento de una encomienda fiduciaria y, por ende, no puede sostenerse que sea propietaria del capital social de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.”

“En el apuntado estado de cosas, el Servicio de Administración Tributaria no se encuentra en aptitud legal de entregar información que le sea propia al Fideicomiso 954-8, toda vez que no funge como fideicomitente del mismo.”

Por los argumentos anteriores el SAT nuevamente no proporcionó la información y documentación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. Tal negación infringe lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que en su carácter de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, obtenga y proporcione a la Auditoría Superior de la Federación la información solicitada mediante el oficio núm. AECF/2518/2003 del 26 de noviembre de 2003 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como el artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.



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Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en uso de sus atribuciones, considere pertinente iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, ya que la Jefatura del Servicio de Administración Tributaria no proporcionó a la Auditoría Superior de la Federación la información del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ni de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 8o. fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


Resultado Núm. 13

Con el fin de verificar el contenido de los oficios núms. D.G.308-A, 529-II-01-00063 y SB-400-282-94 de fechas 5 y 17 de agosto de 1994 y del 1o. de septiembre de ese mismo año, con los cuales el SAT sustenta que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 es privado y que, por ende los recursos que maneja también, se analizó el contenido de éstos, en los cuales se manifiesta lo siguiente:

Con el oficio D.G.308-A del 5 de agosto de 1994, la Dirección General de Normatividad y Desarrollo Administrativo de la SHCP informó a la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta de esa dependencia sobre el contenido del contrato de fideicomiso que celebró la secretaría, en su carácter de fideicomitente, con NAFIN, como institución fiduciaria, a fin de captar las cantidades que le sean enteradas por el sistema bancario nacional, de conformidad con el artículo 8-B de la Ley Aduanera.

En dicho oficio se menciona que el contrato del fideicomiso tiene carácter de privado, debido a la naturaleza de las aportaciones que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten los servicios a que se refiere el artículo referido.

233


“En este sentido, la constitución, fondos, operación y manejo del fideicomiso en cuestión no están sujetas a la normatividad aplicable para las entidades públicas.”

Asimismo, con el oficio núm. 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994, esa Subprocuraduría Fiscal aclaró a la Subsecretaría de Ingresos de la misma dependencia que “en relación al oficio BDADF/238/94 de 23 de mayo último, de la Dirección de Fideicomisos de Nacional Financiera, respecto de la naturaleza jurídica del Fideicomiso denominado Aduanas 1, me permito comunicar a usted lo siguiente: en virtud de la naturaleza de los recursos a que se refiere el artículo 8o.-B de la Ley Aduanera, mismos que integran el patrimonio del fideicomiso de que se trata, este último tiene el carácter de fideicomiso privado, como también lo ha señalado la Dirección General de Normatividad y Desarrollo Administrativo en el oficio D.G. 308-A del 5 del mes en curso, cuya copia me permito anexar”.

Con el oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994, la Subsecretaría “B” de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación informó a la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP lo siguiente: “Desahogando la opinión que tuvo a bien solicitar a esta secretaría a través de su atento oficio 102-487 del 23 de agosto pasado, me permito comunicar a usted que visto el contenido de los dictámenes emitidos por el Procurador Fiscal de la Federación y el Director General de Normatividad y Desarrollo Administrativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante los oficios 529-II-01-00063 y D.G. 308-A-1035 de fechas 17 y 5 de agosto de 1994, respectivamente, en el sentido de que es privado el origen de los recursos que integran el patrimonio del fideicomiso conocido como “Aduanas 1”, y careciendo el mismo de una estructura orgánica análoga a la que corresponde a las entidades paraestatales, ya que únicamente es tenedor de acciones representativas del capital social de una sociedad mercantil que presta los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley Aduanera, se llega a la conclusión de que no se surten los extremos de lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para considerar como público el expresado fideicomiso Aduanas 1”

A fin de conocer la naturaleza jurídica del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en el que actúa la SHCP como fideicomitente, representada por el SAT, y NAFIN, como fiduciaria, y para estar en posibilidades de ejercer las atribuciones de fiscalización y contribuir a una rendición de cuentas transparente, con los oficios núms. AECF/2577/2003 y AECF/2578/2003, ambos del 18 de diciembre de 2003, se le solicitó al Procurador Fiscal de la Federación y al Secretario de la Función Pública que ratifiquen o actualicen su opinión respecto del contenido de los oficios núms. 529-II-01-00063 y SB-400-282-94 del 17 de agosto de 1994 y 1o. de septiembre de 1994, respectivamente.


234

Al no obtener respuesta, la Auditoría Superior de la Federación reiteró la petición mediante los oficios núms. AECF/0028/2004 y AECF/0029/2004, ambos del 14 de enero de 2004. A la fecha de la revisión ( 26 de febrero de 2004) la Procuraduría Fiscal de la Federación no dio respuesta.

Con el oficio núm. SCAGP/200/013/2004 del 23 de enero de 2004, la Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública, adscrita a la Secretaría de la Función Pública, contestó adjuntando un documento elaborado por su Unidad de Asuntos Jurídicos denominado análisis sobre el contenido del oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994, emitido por la Subsecretaría “B” de la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

De dicho documento se desprende lo siguiente:

“Es de señalar que de acuerdo con las disposiciones antes invocadas, se coincide con el criterio pronunciado por el referido Subsecretario B, en el sentido de que el fideicomiso Aduanas 1 no reúne las características de una entidad paraestatal previstas en las disposiciones legales que se invocan”.

“Es de mencionar que de acuerdo con las diversas relaciones de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal que ha emitido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (publicadas en el Diario Oficial de la Federación de fechas 15 de agosto de 1996, 13 de agosto de 1997, 15 de agosto de 1998, 13 de agosto de 1999, 1 de agosto de 2000, 13 de agosto de 2001, 15 de agosto de 2002, y 14 de agosto de 2003) se aprecia que el Fideicomiso Aduanas 1 no aparece dentro de los fideicomisos públicos que tienen el carácter de entidad paraestatal”.

“No se omite manifestar que del análisis a la documentación con que se cuenta, se aprecia que los recursos que integran el patrimonio del fideicomiso Aduanas 1 provienen de las contraprestaciones que pagan las personas que realizan operaciones aduaneras a los particulares autorizados para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero en los términos del artículo 16 (antes 8-B) de la Ley Aduanera”.

“Por otra parte, el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, manifiesta que el patrimonio del fideicomiso Aduanas 1 se integró de recursos del Gobierno Federal que por instrucciones de la SHCP se incorporaron a éste, así como por cantidades provenientes del artículo 8-B (actual 16) de la Ley Aduanera. El citado Auditor sustenta su afirmación en oficio de la Subsecretaría de Egresos de 28 de mayo de 1993, del cual acompañó copia y en el cual se instruye a la fiduciaria NAFIN para que transfiera al fideicomiso Aduanas 1, los recursos afectos al fideicomiso SHCP-1055-7 de 4 de septiembre de 1992, cuyos antecedentes se desconocen en esta dependencia”.

235


“Finalmente, es de señalar que la opinión contenida en las consideraciones anteriores, únicamente tiene por objeto brindar una orientación general sobre aspectos de índole estrictamente jurídico y no representan, desde luego, una resolución al asunto de referencia, ya que de acuerdo con la jurisprudencia número 49, visible a fojas 646 del Apéndice del Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Segunda Sala, Quinta Época, las áreas jurídicas de las secretarías de Estado son órganos de consulta, sin más función que la de opinar asuntos que se sometan a su consideración, sin que, por tanto, tengan capacidad para decidir y resolver sobre ellos”.

Si bien el documento de la Unidad de Asuntos Jurídicos señala en las distintas publicaciones del Diario Oficial, el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 no aparece dentro de los fideicomisos públicos, no se entiende por qué el 25 de julio de 2003 se dio de baja la clave del registro núm. 7000106300153 del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal del citado fideicomiso.

Por lo anterior, se observó que el documento enviado por la Secretaría de la Función Pública no ratificó ni actualizó su opinión respecto de la naturaleza del fideicomiso en comento.

Acción Promovida

02-06100-2-245-01-007 Recomendación


Se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público instruya a la Procuraduría Fiscal de la Federación para que dé respuesta al oficio AECF/2577/2003 del 18 de diciembre de 2003, en el que la Auditoría Superior de la Federación le solicitó que ratifique o actualice su opinión respecto del contenido del oficio 529-II-01-00063 del 17 de agosto de 1994, en cumplimiento de los artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su Gestión.


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Acción Promovida

02-27100-2-245-01-001 Recomendación

Secretaría de la Función Pública

Se recomienda que la Secretaría de la Función Pública dé respuesta al oficio AECF/2578/2003 del 18 de diciembre de 2003, en el que la Auditoría Superior de la Federación le solicitó que ratifique o actualice su opinión respecto del contenido del oficio SB-400-282-94 del 1o. de septiembre de 1994, en cumplimiento de los artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Resultado Núm. 14

Como resultado de las negativas de la información, fue necesario que con el oficio núm. AECF/0026/2004 del 14 de enero de 2004 se solicitará nuevamente al SAT la información y documentación sobre los aspectos siguientes:

1. Procedimiento utilizado para determinar el 12.28% y 53.04% de los recursos asignados al DTA para pagar a las empresas que prestaron el servicio de segundo reconocimiento aduanero y el procesamiento electrónico de datos, respectivamente.

2. En su carácter de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y debido a que la AGTI del SAT autoriza los pagos de los servicios de procesamiento electrónico de datos, se requiere información de los servicios que prestó ISOSA a la SHCP, al SAT y a los particulares que realizaron operaciones aduaneras en el ejercicio de 2002.

Además, en el supuesto caso de que ustedes adopten la posición de que no tienen el carácter de fideicomitente y de fideicomisario en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, le solicitamos que recaben las autorizaciones correspondientes de sus representados (importadores y exportadores de la República Mexicana) para que se nos proporcione la información requerida.

3. Relación de servicios que prestaron al SAT y a los particulares las empresas Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los 11 Consorcios de Comercio Exterior en 2002, así como su documentación soporte.

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4. Número de operaciones aduaneras por mes y día que realizó la Aduana de Nuevo Laredo en el 2002.

Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-284 del 21 de enero de 2004, la Administración de Atención a Órganos de Fiscalización anexó en medios electrónicos la documentación solicitada en la que informó lo siguiente:

Respecto de la primera pregunta indicó que “el cálculo para el pago del servicio de procesamiento electrónico de datos se determina de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla 3.2.6 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2002, así como por lo dispuesto en la cláusula novena del Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo y Control del Despacho Aduanero celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las empresas prestadoras de dichos servicios.

“No se omite señalar que, durante 2002, no se utilizó porcentaje alguno para determinar el monto del pago a los prestadores del servicio de segundo reconocimiento”.

Cabe aclarar que tal argumento del SAT es contradictorio ya que durante el ejercicio 2002 la Administración General de Aduanas envió a las instituciones bancarias los oficios núms. 326-SAT-IV-13361 del 21 de noviembre de 2001, 326-SAT-944 del 24 de abril de 2002 y el 326-SAT-IV-24684 del 14 de noviembre de 2002, los cuales hacen referencia al porcentaje del 12.28% y del 33.91%, respectivamente, a fin de que sean aplicados a la recaudación del DTA para el pago de los servicios de apoyo y control de despacho aduanero.

Respecto de la segunda pregunta relativa a ISOSA, señaló lo siguiente:

“La empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., no tiene relación motivada por algún contrato de prestación de servicios con el Servicio de Administración Tributaria”.

“Se desconoce si la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., ha prestado servicios a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ya que la SHCP es un ente público distinto del Servicio de Administración Tributaria”.

“Se desconoce si la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C. V., ha prestado servicios a los importadores y exportadores de la República Mexicana. Se aclara que dicha empresa no cuenta con autorización del SAT para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos (artículo 16 de la Ley Aduanera)”.


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“En relación con la solicitud de recabar las autorizaciones de los importadores y exportadores de la República Mexicana, se advierte del texto de su solicitud que esta petición únicamente se efectuó para el caso de que este órgano desconcentrado contestare la pregunta número dos con base en el hecho de que no tiene el carácter de ‘fideicomitente y de fideicomisario’.

“En virtud de que la respuesta a esta pregunta no se funda en el hecho antes mencionado, no se hace manifestación alguna al respecto”.

Sin embargo, la ASF no comparte dicha opinión ya que ISOSA se encuentra operando dentro de las instalaciones del SAT y es la que realmente presta el servicio. Para mayor abundamiento, la AGTI es quien autoriza los pagos a ISOSA, mediante oficios y fichas únicas de Operación Fiduciaria.

Respecto de la tercera pregunta, señaló lo siguiente:

“Los servicios se encuentran descritos en la cláusula segunda del Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo y Control del Despacho Aduanero”.

En relación con la cuarta pregunta, el SAT proporcionó el número de operaciones aduaneras por mes y día que realizó la Aduana de Nuevo Laredo en el 2002.

Cabe señalar que el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, ISOSA y las 12 empresas que prestan los servicios de apoyo y control de despacho aduanero no prestan servicios a los particulares (importadores y exportadores de la República Mexicana), ya que únicamente tienen relación de apoyo en sus funciones al SAT, pero nunca entre particulares.

Cabe aclarar que la información proporcionada por el SAT en medios electrónicos no fue validada por los funcionarios públicos responsables de las áreas.

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Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se justifique la presencia de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., dentro de sus oficinas, debido a que ese órgano desconcentrado ha manifestado que no ha celebrado contrato de prestación de servicios con dicha empresa, y que desconoce si ésta presta los servicios a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a los importadores y exportadores de la República Mexicana.


Acción Promovida



Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que dé respuesta al oficio núm. AECF/0026/2004 del 14 de enero de 2004, valide la información que proporcionó de manera parcial en medios electrónicos en el que la Auditoría Superior de la Federación le solicitó información y documentación del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., en cumplimiento de los artículos 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.



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Resultado Núm. 15

Ante la negativa del área fiduciaria de NAFIN y del SAT, se planteó al OIC en NAFIN requerimientos de información en su carácter de autoridad, a fin de recabar la información necesaria para la labor de fiscalización de la ASF, mediante el oficio núm. AECF/0027/2004 del 14 de enero de 2004, se le solicitaron al OIC en NAFIN los estados de cuenta bancarios con el saldo del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al 31 de diciembre 2002, y la fecha de inscripción del fideicomiso en el Registro de Mandatos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal.

Al respecto, con el oficio núm. 06/780/035/2004 del 19 de enero de 2004, el OIC en NAFIN trasladó la solicitud de la ASF a la Dirección General Adjunta Jurídica y Fiduciaria de NAFIN para que atendiera dicho requerimiento y respondiera de manera directa al Auditor Especial de Cumplimiento Financiero.

En atención a lo solicitado la Dirección Fiduciaria de NAFIN, mediante el oficio de referencia GCA-DF-13/04 del 26 de enero de 2004, informó a la ASF que el 30 de diciembre de 2003, con el oficio GCR-1303-2003, la Subdirección Fiduciaria de Formalización, había dado respuesta a su solicitud planteada en el oficio AECF/2576/2003 de fecha 18 de diciembre de 2003, donde se le solicitó a NAFIN información sobre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en cumplimiento de las disposiciones legales en la materia.

Asimismo, con esa misma fecha y mediante el oficio GCJ/1173/03, la Subdirección de Administración Fiduciaria envió un oficio al SAT, donde le solicitó que “a efecto de estar en posibilidad de atender la petición de la Auditoría Superior de la Federación, atentamente le solicito en su carácter de fideicomitente y fideicomisario del fideicomiso antes citado, nos otorgue por esta misma vía, de así considerarlo pertinente, el consentimiento por parte de esa dependencia, a efecto de cubrir los extremos contenidos en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.”

Por lo tanto, el fiduciario (NAFIN), el SAT y el OIC en NAFIN, se han negado a proporcionar la información requerida por la ASF para poder llevar a cabo su labor de fiscalización.

Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-119, del 9 de enero de 2004, el Administrador de Atención a Órganos de Fiscalización del SAT respondió al Subdirector de Administración Fiduciaria su solicitud, quien, a su vez, el 19 de enero de 2004, mediante el oficio GCJ/087/04, requirió a la Administración de Atención a Órganos de Fiscalización del Servicio de Administración Tributaria las autorizaciones correspondientes a fin de entregar a la Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero la información requerida.

De lo anteriormente señalado la Dirección Fiduciaria de NAFIN informó que está dando cumplimiento a la solicitud de información efectuada en los términos que las disposiciones legales se lo permiten.

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Sin embargo, NAFIN no proporcionó los estados de cuenta bancarios con el saldo del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 al 31 de diciembre de 2002, y la fecha de inscripción del fideicomiso en el Registro de Mandatos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal, argumentando que cuenta con una determinación de autoridad competente que señala que dicho fideicomiso es privado, por lo que le aplica el secreto fiduciario previsto en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, además de que el SAT, como fideicomitente, no autorizó a proporcionarla bajo el razonamiento de que los fideicomitentes son los importadores y exportadores de la República Mexicana.

Acción Promovida



Se solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., informe por qué no atendió la solicitud de información del oficio núm. AECF/0027/2004 del 14 de enero de 2004, del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V., y se le solicita nuevamente atienda el requerimiento de la Auditoría Superior de la Federación, en cumplimiento de los artículos 79, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 16, fracción X, y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


Resultado Núm. 16

Durante el ejercicio de 2001, la ASF realizó la auditoría núm. 395 “Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero” en donde se observó que no se enteraron a la TESOFE 2,250,807.4 miles de pesos, por concepto de DTA y no se aclaró la situación del saldo de 4,561,136.3 miles de pesos que consignan los estados de cuenta bancarios del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Al respecto, la ASF mediante el oficio OASF-0549/2003 del 3 de abril de 2003 le dio a conocer al OIC en el SAT las irregularidades determinadas en la revisión de la Cuenta Pública de 2001 solicitándole la intervención de ese órgano interno de control respecto de la solicitud núm. 01-06317-2-395-02-001.


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En respuesta a la acción promovida el OIC en el SAT mediante el oficio núm. 328-SAT-01119 de fecha 19 de noviembre de 2003, manifestó que “La ASF considera que resulta irregular la falta de concentración en la Tesorería de la Federación de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero por un importe 2,250,807.4 miles de pesos, así como el saldo de 4,561,136.3 miles de pesos del Fideicomiso Aduanas 1, como quedó señalado en la solicitud núm. 01-06317-2-395-02-01, lo que debió realizar el SAT, según a la ASF, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento; 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001, así como 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación”.

Al respecto, el SAT argumenta esencialmente, como ya ha quedado relatado, que de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera (anterior artículo 8-B) se establece claramente la naturaleza privada de estos recursos al señalar que los importadores y exportadores pagan al prestador de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados una contraprestación por la prestación de dichos servicios, es decir, en el caso concreto se está ante un pago que se realiza entre particulares relacionado con la prestación de un servicio. El ente auditado arguye además que en efecto, el recurso aportado por los importadores y exportadores es una contraprestación para cubrir un servicio que es prestado por un ente privado, por ende la contraprestación en términos de los artículos 1, fracción II, 14, 16 y 17 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se encuentra sujeta al pago de dicho impuesto.

De igual manera, el SAT pretende robustecer su argumento esencial citado en el párrafo anterior, invocando la correlación de diversos dispositivos jurídicos de diversa generalidad, pretendiendo justificar que los recursos materia de la recomendación que nos ocupa, no constituyen un derecho establecido en la Ley Federal de Derechos ni en la Ley de Ingresos de la Federación, ni que los servicios que presta la Federación que dan lugar al pago de derechos, no están sujetos al pago del IVA, en los términos del artículo 3o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

“Así las cosas, el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria observa por una parte, que la ASF fundamenta su recomendación en un criterio jurídico que atribuye carácter público a los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, y por lo tanto, que éstos debieron ser concentrados en la Tesorería de la Federación. De igual manera se observa que el SAT, en contrario, argumenta la no obligatoriedad de la concentración de dichos fondos en un diverso criterio jurídico por atribuirle un carácter privado, sustentado lo anterior en una pluralidad de dispositivos jurídicos que le son de especial observancia, los que han sido comunicados a la Auditoría Superior a través del oficio 328-SAT-00517 del 5 de junio de 2003”.

“Ante ese escenario, no corresponde a este Órgano Interno de Control resolver sobre cuál de los dos criterios en comento prevalece sobre el otro, ya que éste carece de facultades jurisdiccionales para

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establecer la correcta interpretación de las leyes, limitándose su actuación al ámbito de las responsabilidades administrativas, conforme al artículo 60, en relación con los artículos 46 y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el momento de los hechos observados”

“En este sentido, esta autoridad ejerce exclusivamente un poder disciplinario, que es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su personal que no cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una sanción por las faltas que ha cometido en el ejercicio de su cargo (SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, 23ª ED., p. 497). En consecuencia, para determinar si los servidores públicos involucrados han dejado de cumplir con alguna obligación o deber administrativo, se debe acudir a las leyes que establecen dichas obligaciones y deberes”

“En el caso concreto, la obligación de concentrar los recursos a la TESOFE, queda sujeta a una interpretación jurídica, esto es, si los recursos son privados o públicos. Al carecer esta autoridad sancionadora de facultades para decidir cual interpretación deba ser la correcta, y por lo tanto, de resolver si los servidores públicos involucrados tenían a su cargo la obligación mencionada, no se encuentran elementos para iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, ya que el personal del SAT ha fundado y motivado jurídicamente las actuaciones observadas por la instancia fiscalizadora en disposiciones jurídicas que le vinculaban”.

“Por lo anterior, no se desprendieron elementos de prueba que acrediten trasgresión a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigente en el momento de los hechos, por lo que con fundamento en el artículo 47, fracción III, numeral 1 del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (actual Secretaría de la Función Pública), este Órgano Interno de Control concluye que no es pertinente iniciar procedimiento de responsabilidades alguno”.

“Lo anterior no obsta para que esta autoridad sancionadora, en caso de que tenga conocimiento de nuevos hechos, decida iniciar procedimiento administrativo de responsabilidades”.

Resultado Núm. 17

Como resultado de la revisión del DTA correspondiente a la Cuenta Pública de 1999, se observó que se pagaron 184,474.2 miles de pesos a las empresas autorizadas para practicar el segundo reconocimiento aduanero por 2,123,763 pedimentos de exportación tramitados, que no fueron sujetos de dicho servicio, por lo que se autorizó a pagar un servicio que no se prestó.


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De conformidad con el artículo 43 de la Ley Aduanera y el cuarto addendum modificatoria al contrato de prestación de servicios de las empresas que prestan el segundo reconocimiento aduanero, este servicio no deberá practicarse a los pedimentos de exportación. Sin embargo, el contrato dispone la obligación de pagar por todos los pedimentos tramitados, ya sean de importación o de exportación, independientemente de que hayan sido o no sujetos de revisión.

Como resultado de lo anterior, se generó la acción promovida núm. 99-06300-2-153-01-01 en la que se recomendó que la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifique las reglas de operación del pago de los servicios que se realizan por cada pedimento de importación para que realmente se liquide el servicio que se presta.

En seguimiento de lo anterior, mediante el oficio núm. 350-A-197 de fecha 16 de noviembre de 2001, el Jefe de la Unidad de Legislación Tributaria de la SHCP informó al Administrador General Jurídico del Servicio de Administración Tributaria (SAT) que “toda vez que las reglas de operación en el Despacho Aduanero no serían modificadas, resulta indispensable el revisar el contrato de prestación de servicios de las empresas que llevan a cabo el segundo reconocimiento aduanero, específicamente en el cuarto addendum, para señalar que este servicio no sería prestado en las operaciones de exportación”.

En respuesta, mediante el oficio 325-SAT-V-B-56519 del 19 de diciembre de 2001, la Dirección General Jurídica del SAT le turnó el despacho de la recomendación a la Administración Central de Regulación del despacho Aduanero, por ser asunto de su competencia.

Asimismo, con el oficio núm. 350-A-009 de 14 de enero de 2004, la Unidad de Legislación Tributaria informó a la Administración Central de Regulación del Despacho Aduanero que “la solicitud específica del órgano fiscalizador contempla que la unidad administrativa a su cargo, deberá modificar el cuarto addendum del contrato de prestación de servicios al Segundo Reconocimiento Aduanero”.

En consecuencia, con el oficio núm. 326-SAT-I-3-279 del 24 de enero de 2002, la Administración de Procedimientos y Autorizaciones de la Administración Central de Regulación de Despacho Aduanero, remitió el referido resultado a la Administración Central de Planeación Aduanera, por ser de su competencia.

En atención a lo anterior, mediante el oficio núm. 346.-0107 del 11 de febrero de 2004, la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto (DGPOP) solicitó que se considere “la posibilidad de transferir la recomendación al Servicio de Administración Tributaria, en atención a que es el área competente para atender su solventación”, y que comunique la resolución adoptada al respecto.

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Conviene mencionar que la Administración Central de Planeación Aduanera fue la última área a la que se le turnó la acción promovida, sin obtener ninguna respuesta.

Cabe señalar que en ninguno de los comunicados emitidos por la SHCP y el SAT señalan el fundamento legal por el cuál no han dado atención a la acción promovida, ya que únicamente la trasladan entre ambas áreas y a la fecha de la auditoría (febrero de 2004) no han dado respuesta.

Resultado Núm. 18

Con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el decreto publicado el 18 de octubre de 1999, por el cual se adicionan diversos artículos al Reglamento de la Ley Aduanera, se solicitó al SAT la evidencia documental de los depósitos en la cuenta bancaria destinada al pago de la contraprestación a la empresa que presta el servicio de procesamiento electrónico de datos, el contrato de fideicomiso público y la afectación a éste de la totalidad de los activos y programas de cómputo adquiridos o utilizados en la prestación del servicio, de conformidad con los artículos 10-H y 10-I adicionados al reglamento citado.

Al respecto, el SAT informó que para abrir la cuenta bancaria y constituir el fideicomiso público, el 9 de noviembre y 15 de diciembre de 1999 presentó dos convocatorias a las instituciones de crédito interesadas en prestar los servicios de apertura y administración de las cuentas denominadas "Cuenta de Depósito Condicional Irrevocable" y "Constitución y Administración de Fideicomisos para la Operación de los Recursos Provenientes de la Aplicación del Artículo 16 de la Ley Aduanera". Al no presentarse ninguna propuesta las convocatorias fueron declaradas desiertas, por lo que aún no se han contratado los servicios bancarios.

En virtud de que el SAT no abrió la cuenta bancaria ni constituyó el fideicomiso público de acuerdo con el decreto, los recursos generados por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos a que se refieren los artículos 10-H y 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera se depositan en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Además, de acuerdo con el segundo transitorio del decreto en comento, los activos utilizados para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos no se transfirieron al fideicomiso público para que pueda constituirse, según los dispone el artículo 10-I del Reglamento de la Ley Aduanera.

Por lo anterior, de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1999, se promovió la recomendación núm. 99-06E00-2-153-01-5, a fin de que se cumpla lo establecido en el Reglamento de la Ley Aduanera.


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Al respecto, con el oficio 102-SAT-123 del 6 de junio de 2003, la Presidencia del SAT comunicó que la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos envió a la Procuraduría Fiscal de la Federación una propuesta de decreto para derogar los artículos 10-A a 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera.

Cabe señalar que el SAT no dio cumplimiento a los artículos 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera establecidos mediante el decreto presidencial del 18 de octubre de 1999, ya que éstos se derogaron el 28 de octubre de 2003.


Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero

Objetivo

Verificar que los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero Ordinario se calcularon conforme a las disposiciones aduaneras, se determinaron, registraron en la contabilidad, enteraron a la Tesorería de la Federación y se presentaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, de conformidad con la normativa en la materia.

Resultado Núm. 1 Observación 1

A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2003, por 317,041.3 miles de pesos, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC), la Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos.

Se comprobó que los 317,041.3 miles de pesos se registraron en las cuentas de Ingresos Ley núms. III01050304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 1,232.6 miles de pesos fueron captados por bancos, 404,690.9 miles de pesos por aduanas, 187,528.4 miles de pesos por la TESOFE y 276,410.6 miles de pesos correspondieron a devoluciones consignadas en el rubro del DTA.

Se constató que 264,891.8 y 11,518.8 miles de pesos que totalizan 276,410.6 miles de pesos correspondieron a devoluciones en efectivo y virtuales, respectivamente.

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A fin de determinar las causas que originaron las devoluciones, mediante atenta nota núm. 3 del 23 de septiembre de 2004, se solicitaron a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT 15 expedientes, relativos a 49 trámites de las devoluciones realizadas en el ejercicio de 2003, por 104,867.8 miles de pesos de devoluciones en efectivo, el 39.6 % del total por 264,891.8 miles de pesos.

De los 15 expedientes solicitados, la entidad fiscalizada proporcionó 7, por 24,299.3 miles de pesos, pertenecientes a las Administraciones Locales de Recaudación (ALR) del Oriente del D.F., y de Aguascalientes. Los 8 restantes, por 80,568.5 miles de pesos, correspondieron a la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC) y no fueron proporcionados, ya que con el oficio 330-SAT-I-18073 del 4 de octubre de 2004 la Administración Central de Planeación y Evaluación de la AGGC informó que solicitó “opinión jurídica normativa a la Administración Central de Operación de la Administración General Jurídica, en el sentido de que la Administración General de Grandes Contribuyentes, atienda o no el requerimiento referido en la atenta nota núm. 3, al no participar ni en la apertura ni en el desarrollo de la mencionada auditoría 321”.

Con el oficio 327-SAT-II-7-07663 del 6 de octubre de 2004, la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores remitió copia del documento del 29 de septiembre de 2004, en el que la Administración General Jurídica “opina que la Administración General de Grandes Contribuyentes no está incluida dentro de las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria, sujetas a revisión en términos del oficio núm. AECF/0718/2004 del 16 de julio del año en curso, mediante el cual dicho órgano fiscalizador ordena realizar la auditoría 321, con motivo de la revisión a la Cuenta Pública del 2003, ni al Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones aprobado por el mismo”.

Cabe señalar que la AGGC del SAT, si se encuentra obligada a proporcionar la información y/o documentación contenida en la Atenta Nota núm. 3 de fecha 23 de septiembre de 2004 emitida por la ASF, ya que registraron devoluciones en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2003 en el rubro del DTA correspondiente a la Administración citada.

Del análisis de los siete expedientes de las ALR del Oriente del D.F. y de Aguascalientes, por 24,299.3 miles de pesos, se determinó que las devoluciones no correspondieron al DTA, sino al ISR.

Mediante la atenta nota 031/321 del 1o. de noviembre de 2004, la Administración General Jurídica señaló que “de la lectura del propio artículo 16 de la Ley Aduanera no proceden las devoluciones por DTA”.

Por tal razón, los 317,041.3 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la


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Hacienda Pública Federal de 2003, debido a que los 24,299.3 miles de pesos no correspondieron a las devoluciones del DTA sino al ISR, en infracción de los artículos 83 y 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.

Se compararon los recursos captados por los bancos instalados en las aduanas y registrados como DTA en el Estado Analítico de Ingresos, por 404,626.0 miles de pesos, así como los reportados como ingresos ajenos para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, por 1,577,434.0 y 1,008,484.4 miles de pesos, respectivamente, con los consignados en el “Concentrado de Recaudación Total del DTA por Aduana, enero-diciembre de 2003”, por 404,626.0; 1,577,474.6 y 1,008,499.1 miles de pesos, y se determinaron diferencias por (40.6) y (14.7) miles de pesos, del pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-01-001

Esta acción no se emite en consideración a los alcances de la medida cautelar concedida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional núm. 84/2004.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-08-001



A fin de verificar que la totalidad del DTA, establecido en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, se hubiese registrado y presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2003, se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ajenos y se observó que en las cuentas núms. XVIII2310405 y 03 la ACC registró como ingresos ajenos

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2,585,918.4 miles de pesos del DTA, de los cuales 1,577,434.0 miles de pesos correspondieron al pago de la contraprestación por el procesamiento electrónico de datos y 1,008,484.4 miles de pesos de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

Sin embargo, los 2,585,918.4 miles de pesos reportados como ingresos ajenos debieron consignarse como Ingresos Ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal; además, estos recursos no se registraron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2003, en infracción de los artículos 83 y 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-01-002



A fin de verificar que los fondos recaudados dentro del país por los diversos conceptos fiscales se concentraron invariablemente en la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003; 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, se analizó el “Concentrado de Recaudación Total del DTA por Aduana, enero-diciembre de 2003”, el cual incluyó el total de los derechos captados por las 48 aduanas en el país, por 2,990,599.7 miles de pesos.

Se observó que los 2,990,599.7 miles de pesos del DTA se distribuyeron como sigue: 1,577,474.6 y 1,008,499.1, que totalizaron 2,585,973.7 miles de pesos, el 53.04 y 33.91%, respectivamente, para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, y los restantes 404,626.0 miles de pesos, el 13.05%, se enteraron a la TESOFE .

Mediante el oficio 327-SAT-II-7-0022 del 4 de enero de 2005, el SAT informó que “Los porcentajes aplicados durante el ejercicio de 2003 fueron 53.04% como pago por la Contraprestación de Servicios de Procesamiento Electrónico de Datos, el 33.91% como provisión por el pago de los servicios de


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apoyo y control del despacho aduanero, y el 13.05% como Derecho de Trámite Aduanero a la Tesorería de la Federación; esto de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla 1.3.5 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, publicadas en el diario oficial de fecha 17 de abril del 2003.”

En conclusión, los 2,585,973.7 miles de pesos no se enteraron en la TESOFE, en infracción del artículo 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como del artículo 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003.

El 2 de junio de 1998 se celebró un convenio modificatorio al Contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para promover cambios en diversas cláusulas del contrato referido, entre las que destacan las siguientes:

En la cláusula III “Fines”, se precisa que el fideicomiso tiene como fin administrar, adquirir, recibir e invertir las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero, y las demás operaciones que la Secretaría autorice en los términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

En dicha cláusula se estipula que para el cumplimiento de los fines la fiduciaria deberá “Recibir de la TESOFE las cantidades que se señalan en el primer párrafo de la presente cláusula.”

Lo anterior significa que a partir del 2 de junio de 1998, la totalidad del DTA debió concentrarse en la TESOFE, la cual debió transferir al fideicomiso los recursos correspondientes.

No obstante, al 19 de mayo de 2004 no se habían puesto en vigor las modificaciones referidas y se continúa infringiendo la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, su Reglamento y el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

El 20 de mayo de 2004 se firmó el contrato de un nuevo fideicomiso denominado “Fideicomiso para Administrar la contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera”, en el que el fideicomitente es el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Fiduciaria es Nacional Financiera, S.N.C.

De conformidad con el contrato, son fines del fideicomiso “recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los presentes fines y con el artículo 16 antes citado”.

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Al 30 de junio de 2003, el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., reportó un saldo de 6,374,800.0 miles de pesos. Cabe señalar que se desconoce el saldo reportado al 31 de diciembre de 2003, debido a que el SAT no proporcionó esta información, pero se estima en 7,400,000.0 miles de pesos.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-01-003


Acción Promovida

03-06E00-2-321-06-001



A fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las 12 empresas que prestan al SAT los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, se analizaron los contratos de la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y de los Consorcios de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, Guadalajara y Reynosa, S.A. de C.V., firmados el 20 de enero de 1993.

En los cuatro contratos se estipularon las mismas obligaciones contractuales bajo igual esquema de pago y se dispuso la prestación de 19 servicios, los cuales se modificaron mediante cuatro addenda del 20 de mayo de 1993, 16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de marzo de 2000; con estos cambios la prestación de los servicios disminuyó y quedaron vigentes sólo 12.

Para verificar que las contraprestaciones de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero se pagaron de acuerdo con la cláusula novena estipulada en el contrato de prestación de servicios, se solicitaron al SAT el número de pedimentos de importación y exportación tramitados en las 48 aduanas


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del país durante el ejercicio de 2003, así como el importe pagado a las 12 empresas prestadoras del servicio.

Con el oficio núm. 327-SAT-II-7-06281 del 12 de agosto de 2004, la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT manifestó que “la Administración General de Aduanas no realizó ningún pago efectuado en dicho ejercicio a las empresas de referencia, en virtud de que la contraprestación por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a las empresas del segundo reconocimiento para 2003 correspondió al Fideicomiso Aduanas 954-8, por lo que la participación de la Administración General de Aduanas únicamente consistió en validar que el número de pedimentos presentados por las empresas de referencia a Nacional Financiera, S.N.C., coincidiera con la base de datos de la propia Administración General, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 16 de la Ley Aduanera; en la Regla 1.3.5 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior vigentes en 2003, y en el Anexo 3 de las mismas, así como lo dispuesto en la cláusula novena del contrato de Prestación de Servicios de Apoyo y Control del Despacho Aduanero celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las empresas prestadoras de dichos servicios.”

Por lo expuesto, el SAT no proporcionó el cálculo del pago de las contraprestaciones de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, a pesar de que la cláusula octava del contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero señala que este órgano desconcentrado se obliga, con independencia de lo dispuesto en otras partes de este instrumento, a lo siguiente: “I.- A determinar las cantidades que como contraprestación por los SERVICIOS habrá de percibir la EMPRESA en los términos que se señalan en la cláusula novena de este contrato.”

Sin embargo, con el oficio núm. 327-SAT-II-7-09749 del 8 de diciembre de 2004, el SAT únicamente remitió el número de validaciones de pedimentos que las empresas revisaron de enero a abril de 2003, el cual coincidió con lo reportado por la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., pero no proporcionó lo relativo al periodo mayo-diciembre del mismo año.

Por otra parte, se constató que el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, celebrado el 20 de enero de 1993, tenía vigencia de 10 años a partir de su firma, y venció el 20 de enero de 2003.

Al respecto, mediante la atenta nota núm. 5 del 6 de octubre de 2004, se solicitó a la entidad fiscalizada el documento que ampara la vigencia de los contratos de las empresas que proporcionaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero durante el 2003. En respuesta, con el oficio núm. 327-SAT-II-7-09118 del 18 de noviembre de 2004, el SAT informó que “De conformidad con la

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cláusula vigésima cuarta de los contratos de prestación de servicio de apoyo y control del despacho aduanero celebrados con la SHCP en 1993, se establece la vigencia de los mismos.”

En la cláusula se dispone que “El presente contrato tendrá una vigencia de 10 (diez) años a partir de la fecha de firma de este instrumento. Las partes deberán convenir la terminación del presente contrato con un plazo de 180 (ciento ochenta) días de anticipación a la fecha en que concluye la vigencia de éste. En caso de no existir un convenio por escrito dentro del plazo antes mencionado, el contrato se prorrogará automáticamente por tiempo indefinido.”

De lo anterior se infiere que el SAT prorrogó de manera indefinida el contrato con las 12 empresas que prestan servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-01-004



A fin de verificar que las empresas contratadas por el SAT para proporcionar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero cumplen con las funciones pactadas, se realizó una compulsa a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V. (SGS); y a los Consorcios de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V.

Para ello, mediante los oficios AECF-1376/2004, AECF-1377/2004 y AECF-1378/2004, del 3 de noviembre de 2004, se les requirió la información siguiente: contrato celebrado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para la prestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero y sus modificaciones, vigentes en 2003; facturas emitidas por los servicios prestados en el ejercicio de 2003; copia de los estados de cuenta bancarios donde se depositan los ingresos por los servicios prestados; relación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero efectuados por aduana en el 2003, así como la documentación que ampare dichos servicios; estados financieros y dictamen del Contador Público Registrado del ejercicio de 2003, entre otros.


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Al respecto, mediante oficios sin referencia del 17 de noviembre de 2004, los consorcios de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., por conducto de su representante legal, manifestaron lo siguiente:

“1.- Las contraprestaciones que recibe mi mandante no provienen de la Cuenta Pública, sino que corren a cargo de los particulares beneficiarios de los servicios por ella prestados. Al tratarse de operaciones entre particulares que tienen relación de ninguna especie con ingresos o gastos propios de la Cuenta Pública (como la concibe el artículo 74 constitucional), las mismas quedan fuera de los alcances de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

“2.- Toda vez que mi representada no ha recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, la misma no encuadra en la definición de “Entidad Fiscalizada” prevista en la fracción VI del artículo 2o de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, motivo por el cual mi mandante no puede ser sujeto de fiscalización alguna por parte de la Auditoría Superior de la Federación y/o sus dependencias.

“3.- Más aun, la fracción XI del artículo 16 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en la cual fundamenta su solicitud el C. Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, se refiere a entidades fiscalizadas que reciben subsidios. Esto no ocurre en la especie, ya que mi representada no recibe cantidad alguna con cargo al gasto público federal por concepto de subsidios, ni por ningún otro concepto.

“4.- La fracción XXVI del artículo 7 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación prevé la facultad de ese C. Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de solicitar la información que requiera con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública, situación que como ha quedado establecido no cobra vigencia en la especie.

“5.- Tratándose de las contraprestaciones que recibe mi mandante en su carácter de autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para llevar a cabo la prestación de los servicios de segundo reconocimiento, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 149/2003, determinó que las mismas no gozan de la naturaleza de los derechos ya que tienen una naturaleza eminentemente privada.” Es conveniente aclarar que se trata de tesis referente al acreditamiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA), pero no sobre la naturaleza de los recursos.

Por lo anterior, los consorcios de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., y de Guadalajara, S.A. de C.V., no entregaron la información solicitada ya que indicaron ser ajenas a las funciones de la

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ASF, y pidieron que se revocara y quedara sin efectos dicho requerimiento, debido a que no existe obligación alguna para proporcionar tal información.

Por otra parte, mediante el oficio sin referencia del 15 de noviembre de 2004, SGS proporcionó información, de la cual se determinó que la empresa fue contratada por la SHCP el 20 de enero de 1993, y que a su contrato se le realizaron cuatro addenda de modificaciones el 20 de mayo de 1993, 16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1 de marzo de 2000.

El contrato tuvo una duración de 10 años, contados a partir del 20 de enero de 1993, prorrogables por un periodo de 10 años o de manera indefinida, si al vencer el contrato no se había establecido pacto en contrario.

Además, se constató que el 27 de enero de 2000 SGS solicitó prórroga por 10 años más; sin embargo, con el oficio 326-SAT-09-700-V-1-2-1-666 del 21 de junio de 2000, el SAT señaló que “de conformidad con la citada cláusula vigésima cuarta, esta Administración Central le informará en su oportunidad el sentido de la respuesta que al respecto considere el Servicio de Administración Tributaria.” No obstante, de acuerdo con la información proporcionada por SGS, no se obtuvo respuesta.

Se constató que a SGS se le pagaron 29,926.6 miles de pesos por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, correspondientes a 665,681 pedimentos tramitados de enero a diciembre de 2003 en las aduanas de Tijuana, San Luis Río Colorado y Ensenada.

Se revisó la información proporcionada por el SAT y se determinó que durante el ejercicio de 2003 se tramitaron 690,823 pedimentos en las aduanas citadas, cantidad superior a 25,142 de la reportada por la empresa SGS.

Se comprobó que el pago por los servicios a SGS se calculó de conformidad con el contrato, ya que el número de pedimentos se multiplicó por la tarifa autorizada de acuerdo con el anexo 3 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior de 2003, y el resultado se multiplicó por 44%.

La empresa SGS presentó copia del estado de cuenta de BBVA Bancomer, S.A. de C.V., de julio de 2003, donde se consignó el traspaso de 5,191.4 miles de pesos, correspondiente al pago de las contraprestaciones de noviembre y diciembre del 2002, y de enero, febrero, marzo y abril del 2003 por 9,528.0 miles de pesos, así como del estado de cuenta del mismo banco, de agosto de 2004, donde se incluyó el pago de mayo a diciembre de 2003 por 20,398.6 miles de pesos, y de enero a mayo de 2004, por 9,866.1 miles de pesos.

Por otra parte, se realizó una compulsa a fin de verificar que los servicios prestados coincidieran con los señalados en el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.


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La empresa SGS informó que durante el 2003 prestó los servicios siguientes: modulación de pedimentos, reconocimiento de pedimentos, otros servicios que solicita el SAT (revisión de camiones vacíos en Rayos Gamma), y revisión en salida de aduanas.

Sin embargo, SGS no presentó evidencia documental de que se prestaron los demás servicios establecidos en el contrato.

De lo anterior, se desprende que SGS no está cumpliendo con los servicios establecidos en el contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero, que se comprometió a prestar al SAT, y este último no ha supervisado adecuadamente lo estipulado en el contrato, en contravención de la cláusula segunda de dichos contratos.

Cabe señalar que en el contrato se estipuló la prestación de 19 servicios de apoyo y control del despacho aduanero, los cuales disminuyeron a 12, según sus cuatro addenda, y de acuerdo con la compulsa a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., se determinó que únicamente prestan cuatro.

Sin embargo, el SAT no modificó la forma de pago de los contratos, por lo que se sigue pagando por la totalidad de los pedimentos de importación y exportación tramitados en las aduanas, sin que exista congruencia entre la prestación de los servicios y el pago de éstos.

Como resultado de la Controversia Constitucional 84/2004, que interpuso la SHCP el 20 de agosto de 2004 en contra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y de la ASF, y del Recurso de Queja que promovió en contra de servidores públicos de esta última que emitieron oficios informativos, no se solicitó más información, por lo que no se pudo cuantificar el valor de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero omitidos.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-03-001


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Acción Promovida

03-06317-2-321-02-001


Resultado Núm. 6 Sin Observaciones

A fin de verificar las operaciones que realizó el SAT por los servicios de procesamiento electrónico de datos que autorizó la SHCP al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, los cuales fueron proporcionados por Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), mediante el oficio AECF/1375/2004 del 1 de noviembre de 2004, se solicitó a la Dirección General de esa empresa la información siguiente:

El contrato celebrado entre el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos, los estados de cuenta bancarios del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2003, el reporte mensual de los ingresos que percibió en el ejercicio de 2003, las facturas emitidas por los servicios de procesamiento electrónico de datos en el ejercicio de 2003, los estados financieros dictaminados de 2003; la relación de adquisiciones de equipo de cómputo efectuadas en 2003; las cotizaciones y facturas por la compra de equipo de cómputo efectuada en 2003; el contrato de arrendamiento de equipo de cómputo celebrado en 2003; la relación de inventario de equipo de cómputo al 31 de diciembre de 2003; la relación de contratos de asesoría y/o capacitación efectuados en el 2003 y la copia de los pagos provisionales y definitivos del Impuesto sobre la Renta y del Impuesto al Valor Agregado.

Además, se le requirió a la Dirección General de ISOSA que respondiera a los cuestionamientos siguientes: ¿Cuál es la relación contractual entre el Fideicomiso Aduanas 1 e ISOSA? ¿Cuál ha sido la vinculación entre ISOSA y el SAT? ¿A quién le presta el servicio de procesamiento electrónico de datos? ¿Existe equipo de cómputo en el SAT que sea propiedad de ISOSA? ¿Los sistemas informáticos con los que cuenta el SAT pertenecen a ese órgano desconcentrado o a ISOSA?

Mediante el oficio AU-0208/2004 del 12 de noviembre de 2004, el administrador único de ISOSA negó la información solicitada e informó que “se confirma el contenido del diverso DG-0364/2002 de fecha 19 de diciembre del 2002, emitido por esta empresa a mi cargo a ese Órgano Fiscalizador en el que se estableció que Integradora de Servicios Operativos, S.A. de CV. (ISOSA), es una sociedad constituida bajo la legislación vigente en la República Mexicana y bajo la forma de Sociedad Anónima de Capital


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Variable, la cual maneja exclusivamente recursos privados...”. Asimismo, manifiesta que “ISOSA no tiene celebrado contrato alguno con entidades que pertenecen al Gobierno Federal”.

Como consecuencia de la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 20 de agosto de 2004, en contra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y de la ASF, no se reiteró la petición de la información a ISOSA para evitar que se promueva nuevamente un recurso de queja en contra de este órgano superior de fiscalización.


A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo y forma los recursos del DTA en la TESOFE, se analizaron los reportes diarios bancarios de la concentración y distribución de la recaudación de las contribuciones al comercio exterior y los formatos SIAC BANXICO de diciembre de 2003 proporcionados por el SAT.

Se constató que en los reportes diarios se consignó un total de 14,884,014.4 miles de pesos de las contribuciones al comercio exterior captadas por las instituciones bancarias siguientes: BBVA Bancomer, S.A. (3,664,042.2 miles de pesos); Banco Nacional de México, S.A. ( 6,218,505.9 miles de pesos); Bital (3,732,228.0 miles de pesos); Santander Serfín, S.A. (120,909.0 miles de pesos), y Banco Mercantil del Norte, S.A. (1,148,329.3 miles de pesos).

Cabe señalar que los 14,884,014.4 miles de pesos incluyeron 43,129.6 miles de pesos del DTA.

Se determinó que en diciembre de 2003 los cinco bancos recaudaron un total de 330,495.2 miles de pesos del DTA, de los cuales se depositaron en ese mes 287,365.6 miles de pesos en la cuenta núm. 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8; de éstos, se destinaron 175,294.7 miles de pesos para pagar las contraprestaciones del procesamiento electrónico de datos y 112,070.9 miles de pesos para cubrir los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. Los 43,129.6 miles de pesos restantes se depositaron en la cuenta 2280010000010, que le maneja el Banco de México a la TESOFE.

De la revisión de la recaudación y del traspaso a las cuentas bancarias del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, así como de los pagos de diciembre de 2003 a la TESOFE, se determinaron las irregularidades siguientes:

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1.- El 18 y 19 de diciembre de 2003 Santander Serfín y Bital no enteraron a la TESOFE 8.4 y 55.7 miles de pesos, respectivamente, de las contribuciones al comercio exterior que incluyen también ingresos del DTA.

2.- De acuerdo con los formatos SIAC-BANXICO de BITAL, durante diciembre del mismo año no se depositaron en la cuenta 2280010000010 las contribuciones al comercio exterior, por 3,732,228.0 miles de pesos, monto que incluyó 11,215.3 miles de pesos del DTA, dichos recursos se depositaron en la cuenta 2277000170000, la cual se desconoce el nombre del cuentahabiente al que pertenece.

Derivado de la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la SHCP no se pudo cuestionar al SAT respecto de la omisión.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-03-002


Acción Promovida

03-06317-2-321-02-002



A fin de verificar las operaciones relativas al DTA que realizaron el SAT, el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 e ISOSA, con el oficio núm. DGAIF/326/2004 del 21 de julio de 2004, se solicitó la documentación e información de 50 numerales del 2003, entre los que se encuentra la relativa a ambas instancias.


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Mediante diversos oficios, el SAT proporcionó información referente a 41 numerales y omitió la entrega de 9, correspondientes a los numerales 7, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 26 y 50.

Con oficio núm. 327-SAT-0442 del 6 de agosto de 2004, el SAT negó la información y documentación de los numerales 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 17, que se le requirió en su carácter de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, argumentando que “... el Servicio de Administración Tributaria no tiene la calidad de fideicomitente en el Fideicomiso Aduanas 1 número 954-8.

“Ello es así, ya que la participación del SAT en la constitución del Fideicomiso ha estado limitada a su carácter de gestor de negocios en los términos del artículo 1896 del Código Civil para el Distrito Federal, de las personas que realizan operaciones de comercio exterior en las aduanas del país.

“En esta tesitura, es pertinente indicar que por medio de la gestión de negocios una persona se encarga de un negocio privado, respecto del cual tiene la obligación de velar por los intereses de otra (s) persona (s), sin que el hacerse cargo del negocio implique que el gestor de negocios tiene autorización para proporcionar o revelar información relacionada con el negocio.

“Lo contrario, es decir que el gestor revelara información relacionada con el negocio, resultaría en una evidente infracción legal de parte de éste, toda vez que la ley no lo autoriza a ello.

“Derivado de lo anterior, resulta evidente que dentro del ámbito de actuación del gestor de negocios, éste no está autorizado para proporcionar información en contravención de las disposiciones jurídicas que regulan esta figura jurídica.

“Por otra parte, aun cuando el Servicio de Administración Tributaria fuera el Fideicomitente del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, no estaría obligado a entregar la información requerida por la Auditoría Superior de la Federación, toda vez que el fideicomiso es una entidad de naturaleza privada, que administra y maneja recursos privados, como lo son las contraprestaciones señaladas en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

“En consideración de lo antes expuesto, el SAT está legalmente imposibilitado para proporcionar la información solicitada por esa entidad fiscalizadora en las preguntas 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 17, ya que de lo contrario estaría actuando en contravención de los ordenamientos jurídicos que regulan la gestión de negocios, así como la operación y funcionamiento de los fideicomisos de naturaleza privada, como de hecho ocurre en el caso del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8”.

En relación con el numeral 26 referente a la empresa ISOSA, mediante oficio núm. 327-SAT-0448 del 12 de agosto de 2004, el SAT señaló que “El sentido de la pregunta que se plantea excede al objeto

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de la auditoría 321”. Por tanto, este órgano desconcentrado se encuentra jurídicamente imposibilitado para responder la misma”.

Con el oficio núm. 327-SAT-0448 del 12 de agosto de 2004, el SAT manifestó que en relación con el numeral 50 “Se reitera a esa entidad de fiscalización superior de la Federación que el Servicio de Administración Tributaria no realiza pagos bajo ningún concepto al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

“En tal sentido, este órgano desconcentrado no dispone de la información requerida.

“Asimismo, es importante señalar que las funciones del SAT en relación a los servicios de procesamiento electrónico de datos y apoyo y control del despacho aduanero se circunscriben a lo expresamente establecido en el artículo 16 de la Ley Aduanera, es decir, en términos del numeral citado, no se señala que el SAT realice pagos por cualesquier concepto”.

Debido a que de las gestiones realizadas con el SAT no se obtuvo la información requerida, con el oficio núm. AECF/1315/2004 del 26 de octubre de 2004, se solicitó a la Secretaría de la Función Pública su intervención para que proceda conforme a sus atribuciones, ya que se debe informar a la Cámara de Diputados sobre los resultados obtenidos, como parte del Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003, que rendirá la Auditoría Superior de la Federación el 31 de marzo de 2005.

Además, tampoco proporcionó la información solicitada mediante atenta nota, relativa a la prórroga de la autorización núm. 325-A-IX-2541, con vigencia al 29 de mayo de 2003, otorgada al Fideicomiso núm. 954-8 para prestar los servicios a que se refiere el artículo 8-B de la Ley Aduanera (actual 16).

Acción Promovida

03-06E00-2-321-08-003



A fin de verificar que el monto del DTA pagado en los pedimentos se ajustó a los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, se analizó la base de datos que incluyó las operaciones de los


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pedimentos por día, correspondientes a las Aduanas de Manzanillo y Tijuana, de octubre y agosto de 2003, respectivamente, en la que se especificó el nombre de la aduana, el número de pedimento, los datos del importador con RFC y nombre, fecha de pago y concepto con importe del DTA.

En octubre y agosto de 2003 las aduanas de Manzanillo y Tijuana reportaron 16,987 y 50,249 pedimentos tramitados por los que se recaudaron 51,282.9 y 17,880.8 miles de pesos, que totalizaron 69,163.7 miles de pesos. De este último importe, se verificaron 27,200.8 y 8,898.6 miles de pesos que totalizaron 36,099.4 miles de pesos correspondientes a 12,998 y 46,936 pedimentos tramitados por las aduanas de Manzanillo y Tijuana, respectivamente.

De los 46,936 pedimentos tramitados por la aduana de Tijuana por 8,898.7 miles de pesos, se determinó que 21,818 pedimentos no pagaron el DTA por que estaban exentos.

Además, se constató que en el caso 23,583 pedimentos pagaron 7,672.5 miles de pesos por la cuota fija de $175.00, establecida en el artículo 49, fracciones III, IV, V y VII, de la Ley Federal de Derechos; en 1,535 pedimentos se cubrieron correctamente 1,226.2 miles de pesos por la cuota de 8 al millar sobre el valor que tengan los bienes para los efectos del Impuesto General de Importación, establecida en el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos.

Por otra parte, de los 12,998 pedimentos por 27,200.8 miles de pesos tramitados por la aduana de Manzanillo en octubre de 2003, 1,018 no pagaron DTA porque estaban exentos, 6,540 cubrieron correctamente 25,967.6 miles de pesos por la cuota del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del Impuesto General de Importación, establecida en el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos; y 5,440 pagaron 1,233.2 miles de pesos por la cuota fija de $175.00, establecida en el artículo 49, fracciones III, IV, V y VII, de la Ley Federal de Derechos.


A fin de verificar que los servicios de apoyo y control del despacho aduanero realizados por el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., y la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., correspondieron a los establecidos en los contratos correspondientes, se practicaron visitas de inspección a las aduanas de Manzanillo y Tijuana.

Con las atentas notas núms. 10 y 11 del 4 de noviembre de 2004, se le requirió a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT la relación mensual de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero que prestaron las empresas referidas, así como el Manual de Procedimientos.

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Sin embargo, con oficio núm. 326-SAT-A30-I.C.G.-17914 del 8 de noviembre de 2004, el SAT sólo proporcionó el Manual de Procedimientos, autorizado por la AGA para aplicar el segundo reconocimiento en las aduanas.

De la inspección física a las aduanas de Manzanillo y Tijuana, se comprobó que existen módulos de selección automatizados que cuentan con un Sistema Aduanero de Automatización Integral (SAAI), el cual, una vez ingresados los datos del pedimento, registra automáticamente el resultado que será aplicado en el primer o segundo reconocimientos, ya sea desaduanamiento libre o reconocimiento aduanero. Además, existe un módulo que cuenta con un sistema de Rayos Gamma para verificar los datos de los camiones y mercancías contenidas en los mismos.

Por lo anterior, los días 8 y 9 de noviembre de 2004 se realizó una inspección física del procedimiento aplicado por el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara para prestar el servicio de segundo reconocimiento aduanero, a fin de verificar los datos asentados por los agentes aduanales en los pedimentos de importación y confirmar que la mercancía declarada coincidió con la carga que presentaron los transportistas. De 35 pedimentos revisados se comprobó que a 8 pedimentos con 22 partidas revisadas se les formularon 4 incidencias, las cuales fueron reportadas al administrador de la aduana para su seguimiento.

Además, se comprobó que en la aduana existe un módulo de verificación de Rayos Gamma por el cual pasan todos los contenedores, a fin de que los dictaminadores comprueben que la mercancía contenida en éstos sea la declarada en los pedimentos de importación.

Del 18 al 23 de noviembre de 2004, en la Aduana de Tijuana se realizó una inspección física al procedimiento aplicado por SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., para prestar el servicio de segundo reconocimiento aduanero y verificar los datos asentados por los agentes aduanales en los pedimentos de importación y las mercancías declaradas en ellos. De 126 pedimentos a los que se les practicó el segundo reconocimiento, se revisaron 60 a los que la empresa SGS les determinó 21 incidencias, reportadas al administrador de la aduana para su seguimiento.

Se comprobó que la aduana cuenta con un módulo de verificación de Rayos Gamma, en donde se puede observar si el contenido y los datos generales de los camiones coinciden con los datos estipulados en los pedimentos y/o detectar posibles anomalías; sin embargo, se constató que únicamente pasan los camiones vacíos.

Al cuestionar a la aduana por qué no pasan los camiones con carga por los Rayos Gamma, explicó que ello ocasionaría tráfico vehicular en la aduana de Estados Unidos, y que carece de recursos para instalar otro módulo de Rayos Gamma para dicha revisión, ya que uno es insuficiente.


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Se comprobó que el procedimiento aplicado por SGS en el segundo reconocimiento aduanero se ajustó a lo establecido en la Segunda Unidad del Despacho Aduanero del Manual de Operación Aduanera autorizado por el SAT.

Se observó que en el contrato de prestación de servicios proporcionado por el SAT se estipuló la prestación de 19 servicios de apoyo y control del despacho aduanero, los cuales disminuyeron a 12, según sus cuatro addenda; no obstante, de acuerdo con la revisión a la Aduana de Tijuana, SGS manifestó que sólo prestó cuatro, lo cual se pudo comprobar, consistentes en operar el módulo de segunda selección automatizada; presentar todas las irregularidades ante la Administración Central de Segundo Reconocimiento de la AGA, tanto simples como graves; operar el sistema de Rayos Gamma, así como apoyar en la verificación de pedimentos y camiones en la salida de la aduana.

En virtud de que el SAT no proporcionó la información sobre los servicios de apoyo y control del despacho aduanero que prestó el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, no se pudo comprobar la prestación de los servicios. En relación con los servicios contratados, se comprobó que SGS sólo prestó cuatro a la aduana de Tijuana.

Acción Promovida

03-06E00-2-321-08-002


6.5 Cuenta Pública 2004 (del 20 de mayo al 31 de diciembre).

6.5.1 Revisión del Derecho de Trámite Aduanero.

Objetivo

Verificar que los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero por el periodo del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004 se calcularon, registraron en la contabilidad, enteraron a la Tesorería de la Federación y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas.

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Asimismo, verificar que la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en el ámbito del concepto en revisión y que hayan sido reportadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.

Resultado Núm. 1 Observación Núm. 1

A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004, de mayo a diciembre del mismo ejercicio, por 447,158.4 miles de pesos, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC) y la Cuenta Comprobada de la TESOFE.

Dicho importe correspondió al periodo del 1º. de mayo al 31 de diciembre de 2004, pero en virtud de que la auditoría comprende del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, se solicitó al SAT la integración por día del mes de mayo; sin embargo, la AGR no proporcionó la información ni señaló los motivos por los que no puede separar la recaudación por día.

Por lo anterior, la ASF realizó la estimación de los ingresos del DTA del 20 al 31 de mayo de 2004 y se obtuvo una recaudación de 21,819.5 miles de pesos, que sumados a los 389,882.2 miles de pesos del periodo de junio-diciembre, totalizaron 411,701.7 miles de pesos de la recaudación estimada del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004.

Se comprobó que los 411,701.7 miles de pesos, del DTA se registraron en las cuentas de Ingresos Ley núms. III01050304 y 05, con claves de cómputo 400027 y 400028, de los cuales 52,819.0 miles de pesos fueron captados por bancos, 261,241.4 miles de pesos por aduanas y 97,641.3 miles de pesos por la TESOFE.

Asimismo, del importe reportado como devoluciones en el rubro “Derecho de Trámite Aduanero” del Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004 de mayo a diciembre de 2004, por 2,559,322.1 miles de pesos, se observó que 2,533,375.4 miles de pesos se captaron en efectivo y se registraron en la clave de cómputo 400027, con la forma de pago 950033, y 25,946.7 miles de pesos correspondieron a devoluciones virtuales.

Por lo anterior, a fin de determinar que estas devoluciones correspondieron al DTA se solicitó a la Administración de Atención a Órganos Fiscalizadores del SAT la integración detallada por contribuyente, concepto e importe registrado como devoluciones por el periodo revisado.


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Al respecto, el SAT informó que en las ALR se verificó el concepto correcto registrado en los trámites, y únicamente 5 trámites por 25.3 miles de pesos, reportados por la ALR de Guadalajara Sur, generaron devoluciones del DTA.

Asimismo, el SAT informó que de enero a diciembre de 2004 se captaron 2,679,703.5 miles de pesos de las devoluciones registradas en el rubro del “DTA”, de los cuales 206,718.8 miles de pesos correspondieron a las ALR, y 2,472,984.7 miles de pesos, a la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC).

Además, comunicó que aunque dichos importes fueron afectados contablemente en la cuenta del DTA, no necesariamente pertenecen a la AGR, debido a que en el Subsistema de Devoluciones y Compensaciones existe una opción de “Otros”, en la cual las ALR registraron electrónicamente otro tipo de devoluciones en la clave del DTA, ya que el programa de captura de las ALR no se ha modificado para que incluya todos los rubros necesarios y el artículo 16 de la Ley Aduanera dispone que el pago de DTA no es susceptible de devolución.

La AGR informó que del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004 le correspondieron a la AGGC 2,383,358.4 miles de pesos, y a la AGR 127,326.5 miles de pesos, que totalizan 2,510,684.9 miles de pesos de devoluciones, los cuales se están reclasificando en los rubros correctos; sin embargo, el SAT no proporcionó el soporte documental de las devoluciones con el detalle correspondiente.

Por otra parte, la AGGC proporcionó información en medios magnéticos de las devoluciones del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, en la que se reportaron 2,469,539.3 miles de pesos, de 17 contribuciones, como Crédito al Salario, Cuotas Compensatorias, Derechos, Derechos de Agua, Derechos de Trámite Aduanero, Derechos de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM), Impuesto General de Importación (IGI), Impuesto al Activo (IMPAC), Inventariados, Impuesto sobre la Renta (ISR), Impuesto sobre la Renta a Extranjeros (ISR Ext), Impuesto sobre la Renta por Salarios, Impuesto sobre la Renta por Servicios Profesionales, Impuesto sobre la Renta retenido (intereses a personas morales), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto al Valor Agregado Retenido y Retención de Impuesto al Valor Agregado. Sin embargo, las cifras reportadas por la AGR y la AGGC difieren entre si por 86,180.9 miles de pesos.

El importe de las devoluciones reportadas del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, totalizaron 2,596,865.8 miles de pesos, que al compararlos con los 411,701.7 miles de pesos registrados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004 se obtuvo un saldo negativo de 2,185,164.1 miles de pesos.

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A fin de verificar lo anterior, se revisaron 14 expedientes de la AGGC, por 2,276,361.2 miles de pesos, registrados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004, del 20 de mayo al 31 de diciembre del mismo ejercicio, como se muestra a continuación:

DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO DEL DTA

(Miles de pesos)

Contribuyente Importe

Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 667,351.6

Buenavista Columbia Tristar Films de México, S. de R.L. de C.V. 48,267.0

American Airlines Inc. 175,379.0

Alaska Airlines Inc, Sucursal en México. 136,007.5

United Airlines Inc, Sucursal en México. 79,071.5

Continental Airlines Inc. 101,710.6

Avón Products Incorporated 46,991.3

Aerovías de México, S.A. de C.V. 469,948.8

Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V. 420,868.0

Videocine, S.A. de C.V. 44,342.0

Aerovías Caribe, S.A. de C.V. 46,612.8

Banco de Crédito Rural Peninsular, S.N.C. 10,747.2

Bebidas Purificadas del Sureste, S. de R.L. 11,686.1

Technotrim de México, S. de R.L. de C.V. 17,377.8

T o t a l 2,276,361.2

FUENTE: Expedientes proporcionados por la AGGC del SAT.

Del cuadro anterior se desprende que Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos solicitó la devolución de 667,351.6 miles de pesos, mediante la Solicitud de Devolución, en la que señaló “Otros” y especificó únicamente el concepto “Derechos”, pero en el oficio de autorización el SAT señala la devolución del remanente de su saldo a favor del “Derecho por Uso de Carreteras y Puentes Federales” del ejercicio 2002.

Buenavista Columbia Tristar Films de México, S. de R.L. de C.V., solicitó la devolución de 48,267.0 miles de pesos; en la solicitud la empresa consignó el artículo 19-C, fracción IV, de la Ley Federal de Derechos sin especificar el concepto, y en el oficio de autorización del SAT se menciona que la devolución comprendió los “Derechos por Servicios de Cinematografía y Autorización para Exhibición de Películas”.

American Airlines Inc. solicitó la devolución de 175,379.0 miles de pesos, mediante tres solicitudes donde especificó el concepto “Derechos por Servicios Aeronavegación”, artículos 150, 150-A y 150-B de la Ley Federal de Derechos, y en los oficios de autorización, el SAT cumplió el juicio de amparo núm. 950/2003, juicios de nulidad núms. 291/2002 y 363/2003, en los que se describen los


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“Derechos por Servicios de Aeronavegación en el Espacio Aéreo Mexicano”, los cuales, de acuerdo con los formularios múltiples de pago, se registraron inicialmente en la clave de cómputo 400068, “Derechos por Servicios de Extensión de Horario”.

Alaska Airlines, Inc., Sucursal en México, requirió la devolución de 136,007.5 miles de pesos mediante una solicitud en donde registró el concepto de derechos, pero en el oficio de autorización el SAT dio seguimiento al juicio de amparo 247/2003, en el que señaló el concepto “Derechos por Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano”.

En su solicitud de devolución United Airlines, Inc., Sucursal en México, especificó el concepto Devoluciones de los Derechos a la Aeronavegación y solicitó la devolución por 79,071.5 miles de pesos; sin embargo, en los oficios de autorización el SAT da cumplimiento a los juicios de amparo núms. 301/2002 y 231/2004, donde señaló la devolución por “Derechos por Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano” registrados inicialmente en la clave de cómputo 400068.

En su solicitud de devolución Continental Airlines, Inc., especificó el concepto “Derechos por Servicios de Aeronavegación Efectivos y Sobrevuelos” por 101,710.6 miles de pesos; pero en el oficio de autorización el SAT da cumplimiento al juicio de amparo núm. 376/2003, donde señaló el mismo concepto de “Derechos”, los cuales se registraron inicialmente en la clave de cómputo 400068.

En la solicitud de devolución Avón Products Incorporated, especificó el concepto “Retención ISR pago de Dividendos”, por 46,991.3 miles de pesos, pero en el oficio de autorización el SAT da cumplimiento al juicio de nulidad núm. 18246/02-17-10-4-667/03-S1-03-02, señala el concepto de “Retenciones por Devoluciones por Exceso de ISR por Dividendos Pagados por exceso del ISR, derivado de los dividendos pagados” en los ejercicios de 1999 y 2000, los cuales se registraron inicialmente en la clave de cómputo 400068.

En su solicitud de devolución, Aerovías de México, S.A. de C.V., especificó la devolución por el “Pago indebido de Derechos”, previsto en el artículo 150-A de la Ley Federal de Derechos por 469,948.8 miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por el mismo concepto al ejercicio de 2003, monto registrado inicialmente en la clave de cómputo 400068 como “Derechos por Servicios de Transporte en Aeronaves”.

En su solicitud de devolución, Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V., especificó la devolución por el “Pago indebido de Derechos”, previsto en el artículo 150-A de la Ley Federal de Derechos, por 420,868.0 miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por el mismo concepto del ejercicio de 2003; de acuerdo con la resolución en el juicio de amparo

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279/2003; dicho monto fue registrado inicialmente en la clave 400068 como “Servicios de Transportación en Aeronaves Matrícula Nacional”.

En su solicitud de devolución Videocine, S.A. de C.V., especificó el artículo 19-C, fracción IV, de la Ley Federal de Derechos, y solicitó la devolución de 44,342.0 miles de pesos; sin embargo, en el oficio de autorización el SAT aprobó la devolución en cumplimiento del juicio de amparo núm. 1329/2003 por “Derechos por la Exhibición de Películas” registrados en la clave 400179.

En su solicitud de devolución Aerovías Caribe, S.A. de C.V., especificó la devolución por el “Pago indebido de Derechos”, previstos en el artículo 150-A de la Ley Federal de Derechos, por 46,612.8 miles de pesos, y en el oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por ese mismo concepto correspondiente al 2003, registrada inicialmente en la clave 400068 como “Servicios de Transportación en Aeronaves Matrícula Nacional”.

En su solicitud de devolución Banco de Crédito Rural Peninsular, S.N.C., especificó la devolución por pago indebido, y con oficio de autorización el SAT efectuó la devolución por el mismo concepto, por 10,747.2 miles de pesos, y consignó la devolución por “Retenciones de ISR” efectuadas al Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Yucatán por los ingresos derivados del pago de intereses.

En su solicitud de devolución la empresa Bebidas Purificadas del Sureste, S. de R.L., especificó un pago indebido, y en el oficio de autorización, el SAT efectuó la devolución por pago indebido por 11,686.1 miles de pesos, por el concepto “Exceso de IVA” en la declaración de noviembre 2003.

En su solicitud de devolución, Technotrim de México, S. de R.L. de C.V., especificó el pago indebido del Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario (ISCAS), y el SAT, en seguimiento del juicio de amparo núm. 163/2003, realizó la devolución por concepto de pago indebido de ese impuesto por 17,377.8 miles de pesos.

En conclusión, se determinó que en 10 expedientes las devoluciones correspondieron al pago de derechos por 2,189,558.8 miles de pesos; en 2 se reportaron devoluciones de ISR, por 57,738.5 miles de pesos; en 1 se registró la devolución de IVA, por 11,686.1 miles de pesos, y en 1 la devolución de ISCAS, por 17,377.8 miles de pesos, por lo que el SAT los registró indebidamente en el rubro del DTA.

Por lo anterior, los 411,701.7 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2004, ya que los 2,276,361.2 miles de pesos de devoluciones


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registradas en efectivo, del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, no correspondieron a las devoluciones del DTA, sino a devoluciones por “Derechos de Otros Conceptos”, así como de ISR, IVA e ISCAS, ya que las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son confiables, como lo establece el artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; además el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", tal como lo establece el artículo 84 del referido reglamento.

Acción Promovida

04-0-06E00-2-339-01-001


Acción Promovida

04-0-06E00-2-339-01-002



A fin de verificar que el DTA se registró en su totalidad, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ajenos del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, y se observó que en las cuentas núms. XVIII2310405 y 03, con claves de cómputo 820053 y 820037, y XVIII2120537, con clave 820077, se registraron 2,247,408.9 miles de pesos como ingresos ajenos, de los cuales se registraron 510,176.0 miles de pesos, el 53.04%, por el pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos; 326,170.3 miles de pesos, el 33.91%, de las contraprestaciones a favor de las empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, del 20 de mayo al 20 de agosto de 2004; y 1,411,062.6 miles de pesos, el 92.0%, del 23 de agosto al 31 de diciembre de 2004, para el pago de las contraprestaciones por los

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servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera y en la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, específicamente la Regla 1.3.5.

Sin embargo, los 2,247,408.9 miles de pesos reportados como ingresos ajenos, debieron consignarse como Ingresos Ley, ya que los derechos son contribuciones de carácter federal; además, estos recursos no se presentaron en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004, por lo que las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son confiables, como lo establece el artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; además el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", tal como lo establece el artículo 84 del referido reglamento.

Acción Promovida

04-0-06E00-2-339-01-003



A fin de verificar que los ingresos del DTA se depositaron en la TESOFE, de conformidad con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2004, así como la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su Reglamento, se analizaron los concentrados de recaudación por aduana con claves de cómputo 400027 y 400028, de mayo a diciembre de 2004, por 248,223.7 miles de pesos; las claves 820037 y 820053, de mayo a agosto de 2004, por 836,346.3 miles de pesos; y la clave 820077, de agosto a diciembre de 2004 por 1,411,062.6 miles de pesos, que totalizaron 2,495,632.6 miles de pesos del DTA captados por las 48 aduanas del país.

Se observó que los 2,495,632.6 miles de pesos del DTA se distribuyeron como sigue: 248,223.7 miles de pesos, el 13.05%, se enteraron a la TESOFE; 836,346.3 miles de pesos se canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, de los cuales 510,176.0 miles de pesos, el 53.04%, se destinó al pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos; 326,170.3 miles de pesos, el 33.91%, para los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; los restantes 1,411,062.6 miles de


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pesos, conforme a lo establecido en la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, se enteraron a la TESOFE y se destinaron al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, fideicomiso público, para el pago de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

El SAT informó de que durante 2004 no generó oficio alguno a las instituciones de crédito referente a la aplicación de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16, párrafo segundo de la Ley Aduanera, el cual establece que “la Secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios, mismas que se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas”.

Cabe señalar que los 836,346.3 miles de pesos debieron enterarse a la TESOFE para que ésta, a su vez, los canalizara al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, constituido el 20 de mayo de 2004, sin embargo, este fideicomiso inició sus operaciones el 23 de agosto de 2004, debido a que la SHCP expidió la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus anexos 21 y 28, específicamente la Regla 1.3.5., publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, que entró en vigor a los 30 días naturales siguientes a su publicación.

Cabe señalar que los importes de la recaudación del 20 al 31 de mayo de 2004 es estimada, ya que mediante la atenta nota del 20 de octubre de 2005, se solicitó al SAT la recaudación del DTA por ese periodo y en respuesta la entidad fiscalizada mediante el oficio núm. 326-SAT-VII-63327 del 28 de octubre de 2005 manifestó lo siguiente “la Administración de Contabilidad y Bancos no cuenta con la información de manera diaria, ya que las aduanas reportan la información contable al cierre de cada mes, misma que se encuentra reflejada en el Resumen de Operaciones de Caja emitidos por cada una de ellas de manera integral de tal manera que nos vemos imposibilitados para proporcionar la información del 20 al 31 de mayo de 2004, por las razones anteriormente expuestas”.

Al respecto, se solicitó al SAT que informara sobre el destino de los recursos del 20 de mayo al 20 de agosto de 2004, y en respuesta informó que “los recursos de la contraprestación establecida en el Artículo 16 de la Ley Aduanera, del 20 de mayo al 21 de agosto de 2004, fueron pagados en las instituciones de crédito autorizadas, de conformidad con la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 1.3.5 para 2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de marzo de 2004, que a la letra señala:

“Para los efectos del artículo 16, último párrafo de la ley, los derechos y las contraprestaciones a que el mismo se refiere, se pagarán en las instituciones de crédito autorizadas.

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“Los contribuyentes deberán considerar el pago efectuado en los siguientes términos:

“1. Se considerará el 53.04% como pago por la contraprestación de servicios de procesamiento electrónico de datos y el 7.96% como IVA correspondiente a dichos servicios.

“2. Se considerará como pago efectuado por la prestación de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento a las empresas autorizadas y como IVA trasladado por dichos servicios, las cantidades señaladas en el Anexo 3 de la presente Resolución.

“Una vez considerados los pagos por los conceptos a que se refieren los numerales anteriores, el saldo se considerará como pago por concepto del DTA previsto en los artículos 49 y 50 de la LFD...”.

Aunado a lo anterior, mediante el oficio 326-SAT-IV-24684 de fecha 14 de noviembre de 2002, el Administrador Central de Contabilidad y Glosa de la Administración General de Aduanas comunicó a los Directores de Banca de Gobierno los porcentajes para la aplicación en la distribución de la contraprestación y Derecho de Trámite Aduanero establecida en el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como la forma en que se deberían llevar a cabo los depósitos.

En conclusión, el SAT no enteró a la TESOFE 836,346.3 miles de pesos, como lo establece el artículo 30 párrafo primero de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y artículo 26 párrafo primero de su Reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2004, ya que los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954 para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

Acción Promovida

04-0-06E00-2-339-06-001



A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo y forma los recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con el “Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las


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Aduanas del país o Sucursales Bancarias habilitadas o Autorizadas”, expedido el 22 de agosto de 2004 y vigente en el ejercicio de revisión, se analizaron los formatos SIAC-BANXICO en los que se reportan la concentración y distribución de la recaudación de contribuciones al comercio exterior, que incluyó el DTA del 20 de mayo al 20 de agosto de 2004, correspondientes a las 48 Aduanas del país.

Se constató que en el periodo mencionado se reportaron 943,697.2 miles de pesos del DTA, captados por las instituciones bancarias BBVA Bancomer, S.A; HSBC, S.A., Santander Serfín, S.A; Banco Mercantil del Norte, S.A, y Banco Nacional de México, S. A.

Se determinó que de los 943,697.2 miles de pesos, 820,544.7 miles de pesos se depositaron en la cuenta núm. 264-732-492-7 correspondiente al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, de los cuales se destinaron 500,537.0 miles de pesos, el 53.04%, para el pago de las contraprestaciones del procesamiento electrónico de datos, y 320,007.7 miles de pesos, el 33.91%, para cubrir los servicios de apoyo y control del despacho aduanero.

En la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias del fideicomiso referido, se observó que existen otras cuentas bancarias en los que se consignan importes del DTA, con núms. 22770000700000, 22770002300000, 22770028500000, 22770000900000 y 22770001700000, de las cuales se desconoce el nombre del cuentahabiente al que pertenecen, por lo que se solicitó al SAT que indicara a qué bancos corresponden.

En respuesta, la AGA informó que desconoce la composición e identificación de las cuentas, debido a que la cuenta donde se depositaron los ingresos del DTA está contenida en el Instructivo de Operación correspondiente.

Por otro lado, y con objeto de verificar el registro contable de los recursos captados por los bancos autorizados para recaudar contribuciones federales, en la ACCG se analizaron los reportes diarios bancarios y las pólizas de ingresos diarias del 20 al 31 de mayo, y de julio y agosto de 2004, correspondientes a las aduanas de Veracruz y Guadalajara.

Se constató que durante ese periodo los cinco bancos en las dos aduanas recaudaron 4,737,792.9 miles de pesos, por contribuciones al comercio exterior, de los cuales 4,093,571.7 miles de pesos correspondieron a la Aduana de Veracruz. Este último importe incluyó 91,527.1 miles de pesos del DTA, de los que 40,470.5 miles de pesos, el 53.04%, se destinaron al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago del procesamiento electrónico de datos; 25,874.0 miles de pesos, el 33.91%, a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; y 9,957.4 miles de pesos, el 13.05%, se enteraron a la TESOFE.

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Los 15,225.2 miles de pesos restantes correspondieron al DTA captado del 23 al 31 de agosto de 2004, los cuales se depositaron en la TESOFE para destinarse al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

Asimismo, la Aduana de Guadalajara reportó un total de contribuciones por 644,221.2 miles de pesos, de los cuales 27,037.7 miles de pesos correspondieron al DTA; de éstos, 12,312.9 miles de pesos, el 53.04%, los destinó al procesamiento electrónico de datos; 7,872.0 miles de pesos, el 33.91%, al pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; 3,029.5 miles de pesos, el 13.05%, los enteró a la TESOFE, y los restantes 3,823.3 miles de pesos fueron recursos del DTA captados del 23 al 31 de agosto de 2004, que también se depositaron en la TESOFE y se destinaron al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

Se comprobó que a partir del 23 de agosto de 2004, las aduanas cambiaron el esquema de distribución de los ingresos del DTA, debido a que el 22 de julio de ese año el SAT resolvió expedir la modificación a la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, específicamente la Regla 1.3.5., y sus anexos 21 y 28, publicada por la SHCP, en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, con lo cual se realizaron reformas y adiciones a la resolución que establece las reglas difundidas en esa publicación el 29 de marzo de 2004, por lo que a partir de esa fecha los ingresos del DTA se depositaron en la TESOFE, y se destinó el 92% al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, así como el 8.0% a la TESOFE.

Por lo anterior, de los ingresos del DTA captados del 23 al 31 de agosto de 2004 y enterados a la TESOFE, correspondientes a las aduanas de Veracruz y Guadalajara, por 15,225.2 y 3,823.3 miles de pesos, respectivamente, se destinaron 14,007.2 y 3,517.5 miles de pesos, el 92%, para el pago de las contraprestaciones del procesamiento electrónico de datos y servicios de apoyo y control del despacho aduanero, y 1,218.0 y 305.8 miles de pesos, el 8.0%, se enteraron a la TESOFE.

Cabe señalar que las aduanas referidas depositaron un total de 32,035.4 miles de pesos en la cuenta 228-001-0000-0010-0, que le maneja el Banco de México a la TESOFE, monto que se comparó con el reportado en los informes de recaudación por el concepto “Impuestos al Comercio Exterior”, y se comprobó que coincidió con el DTA captado por las instituciones bancarias autorizadas para recaudar contribuciones al comercio exterior, por lo que las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada son confiables, ya que coincidieron con los registros contables de las pólizas de ingresos diarias del 20 al 31 de mayo, y de julio y agosto de 2004, que proporcionó la Administración Central de Contabilidad y Bancos de la AGA, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.


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A fin de verificar que el DTA registrado en los pedimentos se pagó de acuerdo con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos vigente en 2004, se analizó la base de datos de las operaciones de los pedimentos de las 48 aduanas del país del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, en la que se especificó el número de aduana, agente aduanal, clave de pedimento, fecha de pago, clave de documento, valor comercial, valor en la aduana, importe del derecho y las tasas.

Se observó que 2,887,220 pedimentos, por 4,324,180.2 miles de pesos, se reportaron en 61 claves de documento y en 10 formas de pago, y se registraron en el Sistema de Automatización Aduanera Integral (SAAI); además, debido a que las claves y formas de pago son muy diversas para verificar el cálculo del pago del DTA, se integraron las 61 claves sólo con la forma de pago “cero” referente a efectivo, por 2,439,797.2 miles de pesos.

Se seleccionó el mes de julio de 2004, en el que las 48 aduanas del país reportaron 309,911 pedimentos por 301,855.3 miles de pesos y se determinó que en el caso de 124,507 pedimentos por 28,630.7 miles de pesos, se pagó la cuota fija de 179.00 pesos, prevista en el artículo 49, fracciones III, IV,V y VII, de la Ley Federal de Derechos; y de 40,297 pedimentos por 136,510.5 miles de pesos, se cubrió la cuota del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del Impuesto General de Importación, que dispone el artículo 49, fracción I, de la Ley Federal de Derechos.

Sin embargo, no fue posible constatar si los 40,297 pedimentos cubrieron la cuota del 8 al millar establecida en el citado artículo, debido a que la Administración Central de Informática de la AGA no proporcionó en su totalidad la información de los pedimentos de julio, así como las tasas y las fracciones arancelarias.

Debido a lo anterior, se realizó otra prueba de auditoría a la Aduana de Veracruz por el mes de julio, la cual reportó 15,700 pedimentos por 36,706.6 miles de pesos, de los cuales se observó que 5,150 pedimentos, por 1,029.3 miles de pesos, cubrieron la cuota fija de 179.00 pesos prevista en el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos, y 2,686 pedimentos, por 15,489.3 miles de pesos, pagaron la tasa del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del Impuesto General de Importación. Sin embargo, al aplicar la prueba de cálculo a los 2,686 pedimentos, la ASF determinó un importe de 17,054.4 miles de pesos por concepto del DTA, monto que difiere en 1,565.1 miles de pesos.

Por lo anterior, se solicitó la aclaración de los 1,565.1 miles de pesos determinados como diferencia en los 2,686 pedimentos de la Aduana de Veracruz correspondientes al mes de julio de 2004.

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En respuesta, la Coordinación de Solución de Negocios de la AGA del SAT proporcionó un archivo con los pedimentos, y de su análisis se determinó que de los 1,565.1 miles de pesos, existen mercancías amparadas con los tratados de libre comercio por 1,533.4 miles de pesos, las cuales no están obligadas a pagar el DTA, de lo que resultó una diferencia de 31.7 miles de pesos, que es irrelevante, de acuerdo con el Principio de Contabilidad Gubernamental “Importancia Relativa”.

A fin de verificar que los pedimentos de importación se numeraron de acuerdo con el anexo 22 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, modificadas en el Diario Oficial de la Federación del 9 de marzo de 2004, se revisaron los pedimentos de importación de la Aduana de Veracruz, del 25 de mayo de 2004, y se observó que la numeración es progresiva, y los agentes aduanales autorizados por el SAT operan en varias aduanas y llevan el control de los números conforme los van utilizando.

A fin de comprobar lo anterior, se seleccionó al agente aduanal con número de patente 3148, y se comprobó que presta sus servicios en las aduanas de Cd. Reynosa, Tamps., Tijuana, B.C., y en el Aeropuerto Internacional de la Cd. de México, y en la integración efectuada a los pedimentos registrados en las aduanas referidas de mayo a diciembre de 2004, se observó que la numeración es progresiva como lo establece el anexo 22 citado anteriormente.

Además, para comprobar que los agentes aduanales contaron con la autorización para prestar sus servicios en varias aduanas, y ejercer un control sobre los números de pedimentos, se revisaron 25 patentes aduanales y se observó que las autorizaciones y/o acuerdos mediante los cuales se comunica a los agentes aduanales los números de patentes y el nombre de las aduanas a las que van a prestar sus servicios, fueron emitidos y autorizados por la AGA y las fechas de los mismos datan de 1986 a 2003.


A fin de verificar que el importe pagado del DTA del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, consignado en el registro contable de la entidad fiscalizada, coincidiera con el consignado en los pedimentos de importación de las 48 aduanas del país, se solicitó al SAT la relación mensual de pedimentos por aduana con importes del pago del derecho auditado, en efectivo y en otras formas de pago.


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Al respecto, el SAT proporcionó en medios magnéticos información de las 48 aduanas que reportaron en el SAAI 2,887,220 pedimentos, por 4,324,180.2 miles de pesos, del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, monto registrado en 61 claves de documentos y en 10 formas de pago.

En virtud de que las claves de documento y formas de pago establecidas en los pedimentos de importación son muy diversas, se verificó el pago del DTA registrado en esos pedimentos mediante la integración de 61 claves de documentos contenidas en la base de datos, sólo con la forma de pago “Cero”, referente a efectivo por 2,439,237.4 miles de pesos, monto que difiere en 232,797.2 miles de pesos, de los 2,672,034.5 miles de pesos registrados en los ROC de la ACCG.

A fin de aclarar esta diferencia, con la atenta nota núm. 6 del 28 de octubre de 2005, se solicitó al SAT que integrará los montos reportados en los ROC y en los pedimentos de julio de 2004, que ampara los ingresos del DTA determinados.

En respuesta, la ACCG informó que en la conciliación de los montos reportados por las áreas de contabilidad en mayo de 2004, en las aduanas se reflejó la totalidad del mes, pero en la conciliación con el SAAI sólo se incluyó del 20 al 31 de mayo del mismo año, y la correspondiente en los meses subsiguientes no se consideraron los pagos efectuados en los “No Pedimentos”, por lo cual los importes contables fueron superiores a los reportados por el SAAI; además, en las muestras tomadas en las aduanas de Veracruz y Guadalajara de mayo y julio no se detectó ninguna diferencia.

Por otra parte, la AGA anexó la hoja de trabajo que contiene los importes reportados por ambas aduanas y el archivo electrónico, que incluyó una lista de cada uno de los pedimentos pagados del 20 al 31 de mayo y julio de 2004. De su análisis se observó que la Aduana de Guadalajara integró los pedimentos del 20 al 31 de mayo reportados en los ROC, por 4,070.4 miles de pesos, y los concilió con los 4,070.4 miles de pesos, correspondientes a 7,074 pedimentos del mismo periodo; de julio integró las claves de cómputo 400027, 820037 y 820053, registradas contablemente, por 11,770.2 miles de pesos, que coincidieron con los reportados en 19,312 pedimentos.

Por su parte, la Aduana de Veracruz integró los pedimentos del 20 al 31 de mayo de 2004 reportados en los ROC, por 13,056.4 miles de pesos, y los comparó con los 6,758 pedimentos reportados en el SAAI, por 13,056.4 miles de pesos; de julio integró las claves de cómputo 400027, 820037 y 820053, registradas contablemente, por 37,810.1 miles de pesos, que coincidieron con los reportados en el SAAI por 37,810.1 miles de pesos correspondientes a 17,722 pedimentos.

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Con objeto de constatar el cumplimiento de los objetivos y metas conforme lo establece el artículo 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y 81 de su reglamento, programados por la AGA para la recaudación del DTA de mayo a diciembre de 2004, se analizó el documento “Calendarización Programática de Metas”, y se observó que en su programa de trabajo la ACCG estableció la meta denominada “Integración Contable de la Recaudación de Comercio Exterior”, cuyo objetivo está vinculado con la reducción de hasta 20 días hábiles para realizar esta actividad.

Se constató que el Programa Operativo Anual (POA) no establece objetivos ni metas específicos, sino en forma general para la recaudación de contribuciones al comercio exterior.

6.5.2 Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).

Objetivo

Verificar que los ingresos destinados al "Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera", para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, y para llevar a cabo el despacho aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas.


Se verificó que los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera se registraron contablemente y enteraron a la TESOFE, de conformidad con los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como de la regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004.

Para efectuar la verificación, se solicitó a la TESOFE la relación mensual de los ingresos enterados por las instituciones de crédito autorizadas para cobrar las contribuciones federales de comercio exterior


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previstas en los ordenamientos citados, las pólizas de registro contable, los oficios donde el SAT informó el monto de las contraprestaciones, la cuenta contable de aplicación y el número de cuenta bancaria que le asignó NAFIN al fideicomiso público.

Al respecto, la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo de la TESOFE informó que el SAT transfirió a la cuenta núm. 012180004447267310 del BBVA Bancomer, S.A., en la que NAFIN recibe las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, 90,668.6 miles de pesos en agosto, 290,539.2 en septiembre; 309,234.8 en octubre; 338,441.0 en noviembre y 382,179.0 en diciembre de 2004, montos que totalizaron 1,411,062.6 miles de pesos.

Se comprobó que los 1,411,062.6 miles de pesos enterados a la TESOFE se transfirieron a la cuenta que tiene el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera en NAFIN, mediante Cuentas por Liquidar Certificadas por 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos en noviembre y diciembre de 2004, respectivamente y 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos en enero y marzo de 2005, respectivamente por un total de 1,411,062.6 miles de pesos, de conformidad con lo establecido en los artículos 99 y 101 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

En cuanto al registro contable de la TESOFE de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se comprobó que mediante tarjeta auxiliar de agosto a diciembre de 2004, la Tesorería registró 1,411,062.6 miles de pesos de los fondos recaudados durante ese periodo, que se contabilizaron en la cuenta de pasivo núm. 21205 “Acreedores Diversos”, subcuenta 37 “Ingresos por contraprestaciones por los servicios que establece el artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla 1.3.5.”, Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004.

Los 1,411,062.6 miles de pesos registrados como pasivo en la cuenta “Acreedores Diversos” de la TESOFE se disminuyeron por dos transferencias de 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos, que se realizaron a NAFIN en noviembre y diciembre de 2004, por un total 690,442.6 miles de pesos, correspondientes a las contraprestaciones de agosto a octubre de ese año.

En consecuencia, al 31 de diciembre de 2004, la TESOFE presentó un saldo correcto en la cuenta “Acreedores Diversos” por 720,620.0 miles de pesos, de las contraprestaciones correspondientes a noviembre y diciembre de ese año, monto que la Tesorería transfirió a NAFIN el 18 de enero y el 3 marzo de 2005, por 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos, respectivamente.

Por lo anterior, se concluye que la TESOFE registró correctamente las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Base de Registro”.

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A fin de verificar que la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE se transfirieron al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con lo estipulado en el contrato del fideicomiso y de la regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, se revisó el informe de la fiduciaria del 25 de junio de 2004 al 31 de enero de 2005. Se determinó que durante el ejercicio de 2004 el fideicomiso recibió 690,443.6 miles de pesos, de los cuales 1.0 miles de pesos correspondieron a una aportación inicial con cargo en el presupuesto del SAT.

Se analizaron las aportaciones efectuadas por la TESOFE al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y se determinó que el fideicomiso recibió 90,668.6 miles de pesos el 25 de noviembre de 2004, correspondientes a los ingresos de agosto de 2004, así como 290,539.2 y 309,234.8 miles de pesos, el 3 y 22 diciembre de 2004, de septiembre y octubre de 2004, montos que totalizaron 690,442.6 miles de pesos. Con lo anterior y con la aportación inicial de 1.0 miles de pesos, el saldo del patrimonio del fideicomiso al 31 de diciembre de 2004 ascendió a 690,443.6 miles de pesos.

Mediante el oficio GCJ/1134/05 del 10 de noviembre de 2005, NAFIN informó que para controlar los recursos transferidos por la TESOFE, la Dirección Fiduciaria los identifica como aportados al patrimonio del fideicomiso en la cuenta de BBVA Bancomer, S.A., núm. 012180004447267310 a nombre de NAFIN, y previa confirmación con el SAT, se invierten los recursos en el Contrato de Depósito Bancario de Títulos en Administración y de Comisión Mercantil núm. 1062552, del 22 de junio de 2004 celebrado por NAFIN, como depositario, comisionista y fiduciario del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera como el cliente, a fin de generar rendimientos a favor del Fondo, y se registra en la contabilidad del fideicomiso.

De acuerdo con el párrafo primero de la cláusula décima segunda “Depósito de Recursos” del contrato del fideicomiso, se estableció que los depósitos deben notificarse a la fiduciaria a más tardar a las doce horas de la realización, por lo que NAFIN informó que los depósitos son notificados por el SAT mediante correo electrónico dentro del plazo estipulado, para lo cual proporcionó las direcciones de correo.

Es conveniente señalar que durante el ejercicio de 2004 no se recibieron aportaciones a título gratuito por persona física o moral, pública o privada, estipulados en la cláusula tercera “Patrimonio”, inciso c, del contrato de fideicomiso.


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Por lo anterior, la TESOFE cumplió lo estipulado en el contrato de fideicomiso y la regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004.


Para verificar el cumplimiento de la fiduciaria de la cláusula Cuarta “Objetivos y Fines”, fracción “II.- Fines”, inciso b, “Invertir los recursos del patrimonio del Fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el Fideicomiso”, del contrato del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, se analizaron los estados de cuenta de las inversiones de mayo a diciembre de 2004 y se comprobó que de junio a octubre se invirtieron 1.0 miles de pesos, y en noviembre y diciembre, 90,668.6 y 599,774.0 miles de pesos, que generaron rendimientos por 3,413.7 miles de pesos.

Además, se determinó que los rendimientos financieros generados por el fideicomiso se calcularon de conformidad con lo estipulado en su contrato de valores núm. 1062552, de fecha 22 de junio de 2004 celebrado por Nacional Financiera, S.N.C. como depositario y comisionista y NAFIN FIDUCIARIA DE Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera como el cliente, de acuerdo con las tasas de interés y los plazos de inversión.

Se observó que en noviembre y diciembre de 2004 se invirtieron los mayores montos, y coincidieron con las fechas en que el fideicomiso recibió las primeras aportaciones para el pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, con lo que se comprobó que la fiduciaria cumplió lo estipulado en la citada cláusula.

Asimismo, se constató que los rendimientos generados por la inversión de los fondos líquidos se integraron al patrimonio del fideicomiso, de acuerdo con la Cláusula Tercera, denominada “Patrimonio”, inciso d, del Contrato del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual señala que el patrimonio del Fideicomiso se integra “Con los rendimientos que se obtengan por la inversión de los fondos líquidos del Fideicomiso.”

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El 20 de mayo de 2004 la SHCP, en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada, constituyó el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación establecida en el Artículo 16 de la Ley Aduanera, en el que participó como fiduciaria NAFIN. El fideicomiso fue constituido como público no considerado entidad paraestatal.

El patrimonio del fideicomiso se integró por 1.0 miles de pesos, que fue la primera aportación del fideicomitente con cargo al presupuesto del SAT, y por las cantidades que recibió la fiduciaria del pago de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, previo entero a la TESOFE, y por los rendimientos de la inversión de los fondos líquidos del fideicomiso.

El objeto del fideicomiso es que la fiduciaria, previas instrucciones del Comité Técnico, destine el patrimonio del fideicomiso al cumplimiento de los fines del mismo, que son recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar los pagos a terceros que sean necesarios para cumplir con los fines mencionados y con el artículo 16 antes citado.

De conformidad con el artículo 80, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones de Crédito, se constituyó un Comité Técnico, integrado por el Jefe del SAT, el Administrador General de Innovación y Calidad, y el Administrador General de Tecnología de la Información, todos servidores públicos del SAT.

Mediante el oficio núm. 312-A1.- 1449 del 21 de abril de 2004, la Dirección General Adjunta de Normas Presupuestarias, dependiente de la Dirección General de Programación y Presupuesto “B” de la SHCP, emitió la autorización presupuestaria que establece el artículo 182, fracción V, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

Para constituir el fideicomiso, mediante el oficio GCR-395/2004 del 29 de abril de 2004, la Subdirección Fiduciaria de Formalización otorgó la opinión favorable de la institución fiduciaria al proyecto de contrato en los términos previstos en el artículo 182, fracción IV, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

Con el oficio núm. 529-II-DLCF-057 del 19 de mayo de 2004, la Dirección General de Legislación y Consulta, Entidades Paraestatales y Fideicomisos, de la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta, dependiente de la Procuraduría Fiscal de la Federación (PFF), informó que de acuerdo con la fracción VII del artículo 182 del Manual de Normas Presupuestarias para la


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Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año, que se refiere a la solicitud de autorización jurídica de la PFF, no existía inconveniente para continuar el trámite para suscribir el contrato del fideicomiso.

Mediante el oficio 312-A-1.- 2708 del 21 de junio de 2004, la Dirección General Adjunta de Programación y Presupuesto de Desarrollo Agropecuario, Recursos Naturales, Hacienda y Turismo de la Dirección General de Programación y Presupuesto “B”, informó que de acuerdo con el oficio núm. 353-A-2.-0675 VCR.-394-H del 17 de junio de 2004, la Dirección General Jurídica de Egresos comunicó que se le otorgó la clave 20040630001369, con la que quedó inscrito en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, de acuerdo con el artículo 184, párrafo segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

Al respecto, se constató que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se constituyó y registró en cumplimiento de los artículos 182 y 184 del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

Cabe señalar que en la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, 1.3.5. inciso C, que el SAT resolvió expedir, y publicada en el DOF del 22 de julio de 2004, se menciona el Fideicomiso Público con el núm. 80380, así como en los oficios 327-SAT-II-08397 y 327-SAT-II-09307 del 28 de octubre y 22 de noviembre de 2004; sin embargo, en el informe de la fiduciaria de junio de 2004 a enero de 2005, se hace referencia al fideicomiso núm. 80386.

A fin de verificar lo anterior, se solicitó a la Subdirección de Administración Fiduciaria de NAFIN, el número correcto del fideicomiso, e informó que “En la regla 1.3.5 se menciona al Fideicomiso con número 80380, y debe ser de acuerdo a los registros internos de esta Fiduciaria el número 80386”.

Acción Promovida

04-0-06E00-2-341-01-001


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A fin de verificar que los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para realizar el despacho aduanero, se autorizaron de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera, se solicitó al SAT información sobre el proceso de licitación aplicado para determinar las empresas que prestaron los servicios en comento.

Al respecto, el SAT informó que “En virtud de que el esquema de adquisiciones que debería ser aplicado por el Fideicomiso se encontraba en la Secretaría de la Función Pública para su atención, el Fideicomiso no desarrolló actividad alguna en el 2004”.

Por lo anterior, se solicitó al SAT información sobre los servicios autorizados de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera, pero la entidad comunicó que en el 2004 no se autorizaron servicios, y que los servicios de procesamiento electrónico de datos fueron prestados por conducto del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y que de enero a diciembre de 2004 se pagaron 437,641.8 miles de pesos a 12 empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero. Asimismo, el SAT informó que las empresas fueron autorizadas para prestar los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Aduanera; sin embargo, dicha autorización no correspondió al periodo 2004.

El SAT solicitó la opinión del Subprocurador Fiscal Federal de Legislación y Consulta “… con el fin de determinar si, de acuerdo con el objeto de EL FIDEICOMISO y las disposiciones normativas que lo regulan, los recursos administrados por éste pueden ser utilizados para el pago de los servicios que el Servicio de Administración Tributaria contrate, y que sean prestados por particulares autorizados para ello en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera”.

Al respecto, la Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta, con base en el numeral II de la cláusula cuarta del Fideicomiso, opinó que el SAT debe verificar que los particulares que presten el servicio sean autorizados de conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, y que “Una vez que se haya verificado lo anterior, y con el objeto de que los recursos fideicomitidos sean utilizados en términos del artículo antes citado y conforme a lo establecido en los fines del contrato, es necesario que dicho Órgano revise que los servicios que sean prestados por los particulares autorizados, se encuentren contemplados dentro del objeto del FIDEICOMISO”.

Para verificar que se prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, se aplicó una prueba en la Aduana de Guadalajara del 24 al 28 de octubre de 2005 y se determinó que el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., presta sus servicios en las propias instalaciones del recinto fiscal, los cuales se orientan a la práctica del segundo reconocimiento aduanero.


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Dichos servicios se prestan de acuerdo con el esquema de su contratación del 20 de enero de 1993, y con los cuatro adendums del 20 de mayo de 1993, 16 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1 de marzo de 2000. Por consiguiente, dichos servicios no fueron autorizados ni se contrataron de conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, a pesar de que se constató que el fideicomiso pagó en enero de 2005, 128,674.4 miles de pesos por dichos servicios del 23 de agosto al 30 de noviembre de 2004.

Cabe señalar que a pesar de la existencia del contrato suscrito entre la SHCP y el Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., y de los cuatro adéndum firmados, los dos primeros por la secretaría y los últimos por el SAT, el cuál manifestó no tener relación contractual con las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento aduanero previsto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

Acción Promovida

04-9-06E00-2-341-08-001



A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera cumplió con la cláusula cuarta “Objetos y fines”, fracción II, inciso c, del contrato del fideicomiso, y que las contraprestaciones por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero se pagaron de acuerdo con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, así como del anexo 3 de dicha resolución, se analizó el Informe de la Fiduciaria del 25 de junio de 2004 al 31 de enero de 2005, sobre la situación de los recursos líquidos que conforman el patrimonio del fideicomiso.

Se observó que en el punto 4 “EROGACIONES”, del informe referido, el 12, 18 y 20 de enero de 2005, se mencionó que se pagaron 128,674.4 miles de pesos, de los cuales 41,138.9 miles de pesos correspondieron a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero de noviembre de 2004, y 87,535.5 miles de pesos de agosto a octubre de 2004 por la restitución de recursos al Fideicomiso

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Aduanas 1 núm. 954-8. Sin embargo, estos pagos se efectuaron sin existir contrato entre el SAT y las empresas que prestan dichos servicios, y no fueron provisionados en 2004, como lo establece el artículo 45, fracción I, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; además, no fueron autorizados por el Comité Técnico del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

Se revisaron las fichas únicas de operación fiduciaria y las solicitudes de pago de las empresas de comercio exterior, de agosto a octubre de 2004, y se determinó que de los 87,535.5 miles de pesos, el 28 de diciembre del mismo año, el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 pagó 81,290.2 miles de pesos del periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero a los consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, del Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros, así como 5,823.9 miles de pesos a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., el 11 de enero de 2005. Además, recibió 421.4 miles de pesos como intereses.

Respecto de los reintegros señalados y de las facultades con las que fueron autorizados, NAFIN señaló que “a) Los reintegros y/o reembolsos fueron realizados para cubrir los pagos del segundo reconocimiento correspondientes al periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, los cuales obedecen a que, a partir de la entrada en vigor de la citada regla 1.3.5, dichos recursos deben ser cubiertos con cargo al patrimonio del Fideicomiso 80386, b) con fundamento en lo estipulado en el contrato constitutivo, las reglas de operación y la autorización que emite la SHCP …”.

Por lo que se refiere a la autorización de los pagos de apoyo y control del despacho aduanero, NAFIN informó que “Conforme a lo establecido en el inciso c), apartado II, de la Cláusula Cuarta del Contrato de Fideicomiso, los pagos de apoyo y control del despacho aduanero los realiza directamente la Fiduciaria, previa autorización que al efecto otorgue la propia Fideicomitente (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), por lo que dicha autorización se otorga a través de la Regla 1.3.5 de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, en la cual contiene la mecánica que debe seguir esta Fiduciaria para determinar los cálculos y bases de pago; sin embargo, no señala que el Comité Técnico del Fideicomiso debe aprobar previamente los pagos realizados por el segundo reconocimiento.”

Se determinó que el cálculo de los pagos de dichos servicios del 23 de agosto al 30 de noviembre de 2004, previsto en la Regla de Carácter General en Materia de Comercio Exterior 1.3.5. fue correcto, con excepción del correspondiente al Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V., al que se pagó de menos 38.8 miles de pesos, correspondientes a agosto de 2004.


288

Acción Promovida

04-9-06HIU-2-341-02-001



A fin de comprobar si Nacional Financiera, S.N.C (NAFIN) registró las operaciones contables del fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con lo estipulado en la cláusula Décima Cuarta, “Obligaciones de la Fiduciaria” inciso d, del contrato del fideicomiso en el que se estipuló la obligación de la fiduciaria de abrir una contabilidad especial para el registro de las aportaciones, incrementos o disminuciones del fondo fideicomitido, se revisó el expediente contable del Fideicomiso núm. 80386, de las operaciones correspondientes al periodo del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004.

Se observó que el expediente contiene una contabilidad especial para registrar las aportaciones, incrementos o disminuciones del fondo fideicomitido. Sin embargo, en el inciso e, de la cláusula décima cuarta del contrato referido se estipula que se debe abrir una subcuenta específica para identificar los recursos públicos federales y diferenciarlos del resto de las aportaciones; sin embargo, esta disposición no fue cumplida porque no existe tal subcuenta.

Conviene señalar que las aportaciones al fideicomiso, por 690,443.6 miles de pesos, se registraron en la cuenta núm. 4201 “Patrimonio”, subcuenta 03 denominada “Particulares”, sin que exista una subcuenta para las aportaciones federales.

Se constató que los intereses derivados de las inversiones del fideicomiso, por 3,413.7 miles de pesos, se registraron en la cuenta 5201 “Intereses Cobrados”, subcuenta 05 “Sobre Inversiones en Valores”.

En cuanto a las operaciones de las disminuciones del patrimonio de la entidad fiscalizada, únicamente se verificó el registro de los honorarios, ya que el fideicomiso no realizó otro tipo de pago durante el ejercicio auditado.

Se constató que los honorarios, por 600.0 miles de pesos, se registraron en la cuenta 5108 “Honorarios”, subcuenta 03 “Al fiduciario”, y que el Impuesto al Valor Agregado (IVA), por 90.0 miles de

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pesos, se reportó en la cuenta 5113 “Impuestos Diversos”, subcuenta 02 “Impuesto al Valor Agregado”.

Cabe señalar que se revisaron los recibos de honorarios emitidos por NAFIN en 2004, de los cuales en tres a nombre del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, no se consignó el domicilio fiscal, el Registro Federal de Contribuyentes, ni el desglose del IVA, como lo establece el artículo 29-A, fracciones IV y VI, del Código Fiscal de la Federación.

Acción Promovida

04-2-06HIU-2-341-01-001


Acción Promovida

04-2-06HIU-2-341-01-002



A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a NAFIN el Programa Anual del Fideicomiso, e informó que “El programa anual fue autorizado por el Comité Técnico del Fideicomiso en sesión celebrada el 12 de agosto de 2004; sin embargo, por el periodo mencionado no se autorizó ningún proyecto”.

No obstante, se observó que en la primera sesión ordinaria del Comité Técnico del Fideicomiso celebrada el 12 de agosto de 2004, se autorizó un presupuesto estimado de 760,216.0 miles de pesos para el ejercicio fiscal de 2004, en cumplimiento de la cláusula séptima, “Facultades y Obligaciones del Comité Técnico”, inciso b, del contrato de fideicomiso, monto que no se ejerció durante ese periodo.


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El Comité Técnico autorizó un flujo de efectivo de ingresos estimados, disponibles de agosto a diciembre de 2004, por 1,076,366.7 miles de pesos, de los cuales el fideicomiso recibió 690,443.6 miles de pesos a diciembre de 2004, procedentes de la aportación inicial, así como de las contraprestaciones de agosto a octubre de 2004. La meta no se alcanzó debido a que faltaron por recibir 385,923.1 miles de pesos, el 36% de lo estimado.

Por otro lado, durante el 2004 no se cumplieron con los fines del fideicomiso, específicamente el señalado en la cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines”, inciso c, del Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que por el periodo del 20 de mayo al 31 de diciembre de 2004, no se pagaron los servicios de procesamiento electrónico de datos ni de apoyo y control del despacho aduanero, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, sino hasta el 18 de enero de 2005.

Acción Promovida

04-2-06HIU-2-341-01-003




Objetivo

Verificar que los ingresos se calcularon, cobraron, enteraron a la Tesorería de la Federación, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas.


A fin de verificar el monto del Derecho de Trámite Aduanero (DTA) registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2005, por 773,934.6 miles de pesos, integrado por 1,994,111.0 miles

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de pesos, de ingresos, menos 1,220,176.4 miles de pesos de devoluciones, en la Administración del Centro Contable (ACC), se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, los Resúmenes de Operaciones de Caja (ROC) y la Cuenta Comprobada de la TESOFE.

Se comprobó que 1,994,111.0 miles de pesos correspondieron al DTA y se registraron en la cuenta de Ingresos Ley núm. III01050304, con clave de cómputo 400027; cifra integrada por 1,644,931.9 y 349,179.1 miles de pesos captados por bancos y aduanas, respectivamente.

Asimismo, se observó que en el Estado Analítico de Ingresos, en el rubro “Derecho de Trámite Aduanero”, se registraron devoluciones por 1,220,176.4 miles de pesos, de las cuales 1,209,991.2 miles de pesos fueron en efectivo y 10,185.2 miles de pesos correspondieron a devoluciones virtuales.

Para determinar que estas devoluciones correspondieron al DTA y las causas que las generaron, se solicitó al Servicio de Administración Tributaria (SAT) la información detallada por concepto, importe, mes, y contribuyente del total registrado como devoluciones durante el periodo revisado.

Con el oficio núm. 327-SAT-VII-00657 del 28 de agosto de 2006, el SAT proporcionó información en medios magnéticos de las devoluciones en efectivo del ejercicio de 2005, por 1,209,991.2 miles de pesos, de los cuales se requirieron 34 expedientes de contribuyentes que solicitaron devoluciones por 971,645.7 miles de pesos, el 80.3% del total reportado en el Estado Analítico de Ingresos.

Mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-3-0335 del 21 de septiembre de 2006, la Administración General de Innovación y Calidad (AGIC) remitió el similar núm. 322-SAT-VIII-ACCO-0772 del 20 de septiembre de 2006, en el que la Administración Central de Control de la Operación (ACCO) de la AGR informó que de los 34 expedientes solicitados, 9 por 17,493.0 miles de pesos, son de su competencia y obran en poder de cada Administración Local de Recaudación (ALR) en diversos estados de la República y que, por lo delicado de la información es necesario que el personal auditor acuda al inmueble de cada administración, en el que se pondrán a disposición los expedientes respectivos para su revisión.

Por su parte, la Administración Central de Planeación, Evaluación y Supervisión (ACPES) de la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC), informó que de los 34 expedientes de contribuyentes solicitados, 24, por 952,889.0 miles de pesos, son de su competencia de los que informó que 13 de ellos pertenecientes a la Zona Metropolitana, se encuentran a disposición del órgano fiscalizador para su consulta en las oficinas de la Administración Central de Recaudación (ACR), y los 11 expedientes restantes forman parte de los archivos ubicados en las Administraciones Regionales de Recaudación (ARR), de los cuales 4 se encuentran en la Zona Norte con sede en Guadalupe, N.L.; 6 en la Zona Noroeste en Hermosillo, Son.; y 1 en la Zona Sur en Veracruz Ver., los cuales pueden ser revisados por el órgano fiscalizador en la sede correspondiente.


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El expediente restante del contribuyente Marinares, S.A., no lo proporcionó debido a que el SAT no ubicó la Administración a la que corresponde.

Por lo que se concluye que de los 34 expedientes solicitados 24 son competencia de la Administración General de Grandes Contribuyentes, 9 son de la Administración General de Recaudación y uno no se localizó.

Por lo anterior, se revisaron 13 expedientes de la Administración General de Grandes Contribuyentes por 760,676.1 miles de pesos, el 62.9% del total registrado como devoluciones en efectivo en el rubro “Derecho de Trámite Aduanero” por 1,209,991.2 miles de pesos, como se muestra a continuación:

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DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO” (Miles de pesos)

Contribuyente Importe

Aerovías de México, S.A. de C.V.

Astrazéneca, S.A. de C.V.

Compañía Mexicana de Aviación,

S.A. de C.V.

Estafeta Carga Aérea, S.A. de C.V.

G Acción, S.A. de C.V.

Gussi, S.A. de C.V.

Manantiales Peñafiel, S.A. de C.V.

Minsa, S.A. de C.V.

Servicios de Cinépolis, S.A. de C.V.

Televisión Inalámbrica, S.A .de C.V.

Textiles Morelos, S.A. de C.V.

United International Pictures, S. de R.L.

Operadora de Centros Comerciales

Opción, S.A. de C.V.

Total

SENEAM

IGI

SENEAM

SENEAM

IMPAC

Derechos por Exhibición de Películas Cinematográficas, por Uso o Aprov. de Bienes del Dominio Público Aguas Nac.

IVA

ISCAS

Derechos por Uso y Explotación de Bandas de Frecuencia

Derechos por Uso o Aprovechamiento de Aguas Nacionales

Derechos por Servicios de Cinematografía

IMPAC.

341,668.1

2,958.8

302,601.0

13,567.1

2,931.5

8,744.8

1,732.4

17,784.0

5,897.8

6,481.6

7,211.9

46,620.8

2,476.3

760,676.1

FUENTE: Expedientes de contribuyentes proporcionados por la AGGC del SAT.

Con la revisión se determinó que 3, por 657,836.2 miles de pesos, correspondieron al pago de Derechos por Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM); 1, por 2,958.8 miles de pesos, reportó devoluciones de Impuesto General de Importación (IGI); 2, por 5,407.8 miles de pesos, registraron la corrección al cálculo del Impuesto al Activo (IMPAC); 1, por 5,897.8 miles de pesos, registró la devolución del Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario (ISCAS); 1, por 17,784.0 miles de pesos, registró una devolución del Impuesto al Valor Agregado (IVA); 1, por 6,481.6 miles de pesos, registró una devolución de los Derechos por Cuota Anual por el Uso de Frecuencias del Espectro-Radio-Eléctrico del Servicio de Televisión Restringida; 2, por 8,944.3 miles de pesos, registraron la devolución de los Derechos por Uso o Aprovechamiento de Aguas Nacionales; y 2, por


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55,365.6 miles de pesos, registraron la devolución de los Derechos por Servicios de Radio, Televisión y Cinematografía.

A fin de verificar los 20 expedientes restantes, 11 correspondientes a la AGGC y 9 de la AGR los cuales el SAT no proporcionó argumentando la confidencialidad de la información y que los puso a disposición del órgano fiscalizador en las sedes correspondientes, la ASF con el oficio número CP2005/593/006/2006 del 15 de noviembre de 2006, le solicitó que instruyera a los titulares de cada ALR y ARR para que confirmaran a la ASF si los expedientes de los contribuyentes que solicitaron devoluciones de impuestos se encuentran en sus sedes y proporcionen copia de los oficios de autorización del SAT.

En respuesta mediante el oficio núm. 331-SAT-111 del 26 de diciembre de 2006, la Administración General de Evaluación (AGE) proporcionó el oficio núm. 330-SAT-ARGC-N-R3-D4-10555 del 20 de diciembre de 2006, con el cual la Administración Regional de Grandes Contribuyentes (ARGC) de la Zona Norte proporcionó oficios en copias certificadas de los siguientes cuatro contribuyentes:

Del contribuyente Aerolitoral, S.A. de C.V., entregó dos oficios de fecha 28 de febrero de 2005, con los cuales autorizó devoluciones por 60,641.4 miles de pesos, por concepto de “Servicios de Navegación Aérea”; dos oficios de la Cía. Cervecera de Zacatecas, S.A. de C.V., del 30 de mayo, y 3 de junio de 2005, por concepto de Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario por 32,077.0 miles de pesos; ocho oficios del contribuyente The Brown Corporation de Saltillo, S. de R.L. de C.V., del 14 de junio de 2005, por 6,219.6 miles de pesos, y uno del contribuyente Alcoa CSI de México, en Saltillo, S.A de C.V., que incluyó cuatro números de folios de enero y febrero de 2002, y abril y junio de 2003, por 13,295.0 miles de pesos, ambos por concepto de Impuesto al Valor Agregado, por lo que el total registrado como devoluciones de la zona norte ascendió a 112,233.0 miles de pesos devueltos a dichos contribuyentes.

Debido a que el SAT nuevamente no proporcionó la información de 16 expedientes, con el oficio núm. CP2005/593/008/2006 del 23 de noviembre de 2006 la ASF le requirió que explicara los motivos de esta omisión. En respuesta con el oficio núm. 331-SAT-V-085 del 29 de noviembre de 2006, la ACS de la AGE proporcionó su similar núm. 322-SAT-VIII-ACCO-1032 del 28 de noviembre de 2006, en el que la AGR comunicó que un expediente del contribuyente Club Campestre de Querétaro A.C. competencia de la ALR de Querétaro clasificó 1,260.3 miles de pesos de devoluciones bajo el concepto de DTA, y reiteró que los ocho expedientes restantes que son de su competencia están en las ALR y no registraron devoluciones en ese rubro, por lo cual cada unidad administrativa requirió su reclasificación a la Administración Central de Declaraciones y Contabilidad de Ingresos (ACDCI) de la AGR.

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Mediante el oficio núm. 331-SAT-V-026 del 17 de enero de 2007, la ACS proporcionó en medios magnéticos información de la ARGC de la Zona Noroeste con sede en Hermosillo, referente a seis contribuyentes que solicitaron devoluciones por 84,123.3 miles de pesos que incluyen actualización e intereses por concepto de ISCAS, pero en virtud de que la citada ARGC no entregó los oficios de confirmación de la devolución, la ASF no pudo verificar los importes correspondientes.

Asimismo, con el oficio núm. 331-SAT-V-071 del 8 de febrero de 2007, la ACS informó que solicitó a la ARGC de la Zona Sur, con sede en Veracruz, Ver., los oficios de autorización de las devoluciones realizadas al contribuyente Aerovías Caribe, S.A. de C.V. Sin embargo, la extinta ALRGC de Mérida envió una relación con montos y folios del contribuyente, pero no los oficios solicitados.

Además, con el oficio núm. 327-SAT-VII-3-0388 del 9 de octubre de 2006, la AGIC comunicó que la ACCO de la AGR informó que las devoluciones se registraron en el rubro “Derecho de Trámite Aduanero” debido a que el catálogo del Sistema Integral de Recaudación (SIR) tiene algunas limitaciones para la clasificación correcta de acuerdo con los conceptos contables respectivos, y que las devoluciones registradas en ese rubro no necesariamente corresponden a esta cuenta por lo que, a fin de conocer la clave contable en la que deben registrarse, mediante correos electrónicos del 18 de abril de 2006 solicitó a las ALR que le indicaran las claves correctas de las devoluciones para su reclasificación.

Como consecuencia de la reunión de aclaración de resultados preliminares del 26 de enero de 2007, la ACS del SAT proporcionó el oficio núm. 330-SAT-III-1-07-01006 del 31 de enero de 2007, de la Administración de Servicios 1, de la ACRGC, con el que informó a la ACDCI de la AGR que la Auditoría Superior de la Federación detectó que algunas devoluciones autorizadas se registraron erróneamente, por lo que a efecto de subsanar la observación emitida por ese órgano de fiscalización, se solicita llevar a cabo la reclasificación contable correspondiente.

Asimismo, con el oficio núm. 331-SAT-V-065 del 6 de febrero de 2007, la ACS remitió el oficio núm. 322-SAT-VIII-ACCO-0066 del 2 de febrero del mismo año, mediante el cual envió información para atender el resultado 1, y señaló que considera que la solución de fondo a esta observación serán las gestiones que se están llevando a cabo en coordinación con la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI) para adecuar el SIR con el catálogo contable para todos los tipos de impuestos y conceptos vigentes, con la finalidad de que las ALR puedan registrar correctamente los trámites de devoluciones de acuerdo con el origen del impuesto de la devolución.

Además, anexó las pantallas del Subsistema de Devoluciones y Compensaciones de los avances que se deberán incorporar en los catálogos, así como, todos los tipos de impuestos y conceptos de


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contribuciones para que las ALR las reclasifiquen correctamente próxima a liberarse, e informó que envió el oficio núm. 322-SAT-V-ACDC-06-0193 del 4 de octubre de 2006 a la ACDCI, donde le solicitó la reclasificación de devoluciones pagadas y registradas en el rubro del DTA las cuales debieron registrarse en “otros conceptos”. La citada Administración le contestó que dicha reclasificación fue parcial, ya que no fue posible identificar algunos trámites con la clave de ingreso que originó la devolución.

En conclusión, la Administración General de Grandes Contribuyentes, así como, la Administración General de Recaudación ambas dependientes del SAT registraron en el rubro del “Derecho de Trámite Aduanero” las devoluciones de otras contribuciones que no correspondían a este derecho; además, el artículo 16 de la Ley Aduanera establece que el DTA no es susceptible de devolución.

Por lo anterior, los 773,934.6 miles de pesos registrados en los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2005. De los 1,209,991.2 miles de pesos de devoluciones registradas en efectivo de enero a diciembre de 2005, se tomó una muestra de 872,909.1 miles de pesos y se comprobó que no correspondieron a devoluciones del DTA, sino a devoluciones de otras contribuciones.

En consecuencia, las cifras consignadas en la contabilidad de la entidad fiscalizada no son confiables, en contravención del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Además, el registro de las operaciones no se sujetó al Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y a lo dispuesto en el 16 párrafo tercero, de la Ley Aduanera, que menciona que el DTA no es susceptible de devolución.

Acción Emitida

05-9-06E00-02-593-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión registraron recursos por 1,220,176.4 miles de pesos de devoluciones durante el 2005 en el rubro del Derecho de Trámite Aduanero en el Estado Analítico de

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Ingresos de la Cuenta Pública, de las cuales se tomó una muestra de 872,909.1 miles de pesos de devoluciones en efectivo solicitadas por los contribuyentes por concepto de Derechos de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, Impuesto General de Importación, Impuesto al Activo, Impuesto Sustitutivo de Crédito al Salario, Impuesto al Valor Agregado y Películas Cinematográficas, entre otros, en cumplimiento de los artículos 234 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales".

El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.


A fin de verificar el registro total de los ingresos del DTA, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ajenos de enero a diciembre de 2005, y se observó que en las claves de cómputo 820037, 820053 y 820077 se registraron como ingresos ajenos 3,829,459.0 miles de pesos, los cuales no fueron reportados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2005.

Se constató que de este último monto se registraron 52.4 miles de pesos en claves de cómputo de ingresos ajenos que correspondían a ejercicios anteriores y se integraron por 20.3 miles de pesos, de las contraprestaciones a favor de los particulares correspondientes a empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; 32.1 miles de pesos, al pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos, y 3,829,406.6 miles de pesos, al pago de las contraprestaciones por los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.

Sin embargo, de los 3,829,459.0 miles de pesos registrados como ingresos ajenos el Servicio de Administración Tributaria no ha emitido las Reglas que precisen el carácter de estos recursos en los esquemas de control y registro, en virtud de que la resolución de la controversia constitucional 84/2004, determinó que son recursos privados.

Cabe señalar que los 3,829,459.0 miles de pesos derivan de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera que son recursos privados de acuerdo con la resolución de la controversia; se depositan a la TESOFE para que ésta a su vez los transfiera al “Fideicomiso para


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Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera” (FACLA), que es público, por lo que existe una incongruencia legal debido a que dicho fideicomiso está manejando recursos privados.

Asimismo, el fideicomiso es administrado por servidores públicos del SAT lo cual es improcedente por corresponder a recursos privados.

Con todo esto, se requiere que se revise la Ley Aduanera para que se reestructure de fondo el concepto del DTA, y los recursos se manejen estrictamente conforme a lo que establece la normatividad aplicable a los derechos, ya que el Gobierno Federal no puede estar administrando recursos privados.

Los bancos son autorizados por la Tesorería de la Federación para que le presten al SAT el servicio de recaudar exclusivamente contribuciones federales, no de recursos privados; por esto el Gobierno Federal tiene un costo, que no está siendo repercutido a quien corresponda.

Acción Emitida

05-0-01100-02-593-01-001 Recomendación

Cámara de Diputados

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la Cámara de Diputados, instruya a quien corresponda para que se revise el artículo 16 de la Ley Aduanera, y se reestructure de fondo el concepto del Derecho de Trámite Aduanero, con el propósito de que los recursos de este o algún otro derecho se manejen estrictamente como ingresos públicos.

La Cámara de Diputados informará, en su caso, a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.


A fin de verificar el importe de la recaudación del DTA, reportado por la ARR Metropolitana y registrado con la clave de cómputo 400027 en la ACC, se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley (consolidación) de mayo de 2005. Se comprobó que en seis ALR se registraron 1,159,872.1 miles de pesos, como se muestra en el cuadro siguiente:

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RECAUDACIÓN DEL DTA REGISTRADA EN LA ADMINISTRACIÓN REGIONAL METROPOLITANA

(Miles de pesos)

Administraciones Locales de Recaudación Importe del DTA de mayo 2005

Norte del D.F. 42,314.3 Centro del D.F. 6.7 Del Sur del D.F. 1,117,501.5

Del Oriente del D.F. 4.2

Tlalnepantla 44.2 Toluca 1.2

Total 1,159,872.1

FUENTE: Resúmenes de Ingresos Ley (consolidación) del periodo de operación mayo de 2005, proporcionados por la ACC de la AGR.

A fin de verificar el importe registrado en la ALR del Sur del D.F., por 1,117,501.5 miles de pesos, se solicitó al SAT las copias certificadas de las declaraciones del pago que integran dichos recursos. Con el oficio núm. 327-SAT-VII-3-000336 del 21 de septiembre de 2006, la AGIC anexó el oficio núm. 322-SAT-09-III-F-3-547 del 14 de septiembre del mismo año, y proporcionó copias certificadas de siete declaraciones de pago de derechos por 1,117,501.5 miles de pesos, como se muestra a continuación:


300

DECLARACIONES DEL PAGO DEL DTA DE LA ALR DEL SUR DEL D.F. MAYO 2005 (Miles de pesos)

Contribuyente y R.F.C. Periodo que se

paga Fecha de

presentación Total de

derechos Actualización de derechos

Intereses Cantidad a pagar

Nacional Financiera S.N.C. Fiduciaria del Fideicomiso

954-8 Aduanas 1 NFI-340630-5TO





Fuentes Morales María Concepción

FUMC-301113 Givaudan de México, S.A. de

C.V. GME-920101-B39

Givaudan de México, S.A. de C.V.

GME-920101-B39

Ene-Dic-2002

Ene-Dic-2003

Ene-Ago-2004

Mayo-2005

15-Abril-2005

16-Mayo-2005

09/May/2005

09/May/2005

09/May/2005

20/May/2005

20/May/2005

27/May/2005

55,309.8

596,387.5

465,803.6

0.2

0.2

0.2

5,929.2

50,375.2

21,631.7

0.00

0.00

0.00

24,550.7

174,464.0

62,316.9

0.00

0.00

0.00

85,789.7

821,226.7

549,752.2

0.2

0.2

0.2 Total 1,117,501.5 77,936.1 261,331.6 1,456,769.2

FUENTE: Oficio núm. 327-SAT-VII-3-000336 del 21 de septiembre de 2006 y copias certificadas de las declaraciones de pago del DTA correspondientes a mayo de 2005.

Se observó que de las siete declaraciones presentadas, cuatro por 1,117,500.9 miles de pesos, correspondieron a Nacional Financiera, S.N.C., Fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante las cuales devolvió a la TESOFE el DTA de los ejercicios de 2002 y 2003, así como de enero a agosto de 2004 como consecuencia de los depósitos en exceso realizados al Fideicomiso citado, declaraciones que presentaron sellos de la SHCP del 9 de mayo de 2005; asimismo, que una declaración por 0.2 miles de pesos del contribuyente Fuentes Morales María Concepción no presentó el sello de la SHCP y describió el concepto de legalización de un vehículo extranjero; y que el contribuyente Givaudan de México, S.A. de C.V., presentó dos formularios múltiples de pago por 0.4 miles de pesos, sin concepto y con sellos de Bancomer, S.A., sucursal D.F. ubicado en la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México del 20 y 27 de mayo de 2005, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Cabe señalar que en la revisión a la Cuenta Pública de 2002, se observó que en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 se efectuó un depósito en exceso por 55,309.8 miles de pesos, cifra que Nacional Financiera, S.N.C., en mayo de 2005 mediante declaraciones de pago devolvió a la TESOFE.

301



A fin de verificar que las 48 aduanas del país depositaron los ingresos del DTA en la TESOFE, de conformidad con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005, así como con la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su Reglamento, se analizaron los concentrados de recaudación por aduana de enero a diciembre de 2005, los cuales en las claves de cómputo 400027, registraron, ingresos por 332,989.7 miles de pesos; en las claves 820037 y 820053, se reportaron 52.4 miles de pesos; y en la clave 820077, se registró un importe de 3,829,406.6 miles de pesos, lo que totalizó 4,162,448.7 miles de pesos de ingresos del DTA captados por las 48 aduanas del país.

Se observó que en los resúmenes de ingresos ley proporcionados por la AGR se reportaron 349,179.1 miles de pesos como ingresos y las aduanas reportaron, 332,989.7 miles de pesos, por lo que se determinó una diferencia de 16,189.4 miles de pesos la cual fue aclarada por la Administración Central de Contabilidad y Bancos de la AGA, en virtud de que proporcionó información referente a otras formas de pago registradas en las conciliaciones efectuadas con la AGR.

Se observó que del total de los ingresos del DTA por 4,162,448.7 miles de pesos, se aplicaron porcentajes de distribución autorizados por la SHCP; de los cuales 332,989.7 miles de pesos, el 8.0%, se enteraron a la TESOFE; 52.4 miles de pesos se canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1, monto integrado por 20.3 miles de pesos, destinados al pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero; y 32.1 miles de pesos, para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos. A los 3,829,406.6 miles de pesos restantes, se les aplicó el 92.0%, establecido en la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior expedidas por la SHCP, los cuales se depositaron en la TESOFE, en cumplimiento de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005, así como de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su Reglamento.

Conviene señalar que de la revisión de los Resúmenes de Ingresos Ajenos de enero a diciembre de 2005 por un monto de 3,829,459.0 miles de pesos (3,829,406.6 y 52.4 miles de pesos) no fue posible constatar el carácter de estos, mismos que si bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró privados, también lo es que ésta misma determinó en el considerando sexto de la Resolución de la Controversia Constitucional núm. 84/2004 de fecha 14 de agosto de 2006 y notificada a esta entidad de Fiscalización Superior de la Federación, mediante el oficio núm. 4808 de fecha 18 de septiembre de 2006 que:

“No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos del procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA


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contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciar aún entre ellos, de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derecho por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separado de los privados” con el fin de verificar el cumplimiento a la normativa y disposiciones legales aplicables.

Por lo anterior, se procedió a verificar si la distribución del DTA y de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se realizó de acuerdo a lo establecido en la normatividad, se observó que el artículo 16 de la Ley Aduanera establece que “La Secretaría podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia Secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa.”

Asimismo, se señala que: “…La Secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluyendo el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento.

Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La Secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación.”

En ese sentido, la SHCP a través del SAT, emitió el 22 de julio de 2004, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 y sus anexos 21 y 28, en la que se estableció en la Regla 1.3.5. que: “Para los efectos de lo dispuesto por los artículos 1o., tercer párrafo, 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y 16, penúltimo y último párrafos de la Ley Aduanera, se deberá estar a lo siguiente:

Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el citado artículo 16, incluyendo el IVA correspondiente a dichos servicios, de acuerdo con los artículos 1 y 14 de la Ley del IVA, serán del

303


92% de dicho DTA. En consecuencia, del DTA se acreditará el importe de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, por lo que el 92.0% corresponde a las contraprestaciones y el 8.0% restante al DTA.

Como resultado de lo anterior, el SAT a través de los módulos bancarios instalados en las 48 aduanas del país recaudan las contribuciones de comercio exterior entre lo que se encuentra lo relativo al DTA y las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, importes que son concentrados diariamente en la TESOFE.

Al respecto se solicitó al SAT la justificación de cómo determinó el 92.0% que del DTA se toma para pagar las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; sin embargo, no ha proporcionado la documentación que sirvió de soporte para determinar dicho porcentaje relativo a las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, las memorias de cálculo, los criterios y procedimientos aplicados.

Se revisaron 20 pedimentos de importación y se observó que consignan como pago el DTA y no se hace referencia a las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera ni el desglose del IVA de éstas. Además, los derechos no son susceptibles del Impuesto al Valor Agregado.

Acción Emitida

05-0-06E00-02-593-03-001 Solicitud de Aclaración-Recuperación


Se solicita que el Servicio de Administración Tributaria instruya a quien corresponda para que se aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria de cómo se determinó el 92.0% de la contraprestación del DTA establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior que en el ejercicio de 2005 correspondió a 3,829,459.0 miles de pesos, e indique en qué documento se refleja el Impuesto al Valor Agregado, debido a que en los pedimentos de importación en los que se muestra el pago de este derecho no se hace referencia al IVA causado.

El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.


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A fin de comprobar que los bancos recaudadores de contribuciones federales concentraron en tiempo y forma los recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con el “Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o Autorizadas”, expedido el 22 de agosto de 2004 y vigente en el ejercicio de revisión, establece que los depósitos a la TESOFE se efectuarán al tercer día de su recaudación, por lo que se analizaron los reportes diarios de la concentración y distribución de la recaudación por contribuciones federales elaborados por las instituciones bancarias correspondientes a mayo, noviembre y diciembre de 2005. Estos reportes registran los ingresos del DTA, y presentan los formatos SIAC BANXICO, en los cuales los bancos recaudadores reportan los movimientos diarios de las 48 aduanas.

Se constató que en dichos meses las instituciones bancarias captaron 49,890,745.1 miles de pesos de contribuciones al comercio exterior. De dicha cantidad 1,185,835.1 miles de pesos correspondieron al DTA; de los cuales 1,090,968.3 miles de pesos, el 92.0%, se enteraron a la TESOFE para que ésta los transfiera al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera; y 94,866.8 miles de pesos, el 8.0%, se reportaron como remanente del DTA.

A fin de verificar que el registro contable de la recaudación captada por los bancos en los meses referidos, coincida con los importes proporcionados por la AGA, se analizaron los reportes de la concentración mensual por aduanas de 2005, que contienen la distribución de los ingresos del DTA (el 92.0 % y 8.0%). Se comprobó que las 48 aduanas del país recaudaron 1,185,545.5 miles de pesos, integrados por 1,090,701.9 miles de pesos (el 92.0%) que se destinaron al Fideicomiso, y 94,843.6 miles de pesos ( el 8.0%), del remanente del DTA, montos que difieren en 289.6 miles de pesos, con los presentados inicialmente por la AGA, de los cuales corresponden 266.4 miles de pesos al Fideicomiso Público y 23.2 miles de pesos al remanente del DTA.

A fin de verificar los movimientos efectuados por los cinco bancos, en el ejercicio de 2005, se seleccionó la Aduana de Veracruz y se comprobó que recaudó 461,994.7 miles de pesos del DTA, de dicha cantidad se destinaron 425,036.9 miles de pesos, el 92.0%, al Fideicomiso Público, y 36,957.8 miles de pesos, el 8.0%, del remanente del DTA, se enteraron a la TESOFE, de conformidad con la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.

Por lo anterior, y con objeto de aclarar la diferencia determinada por la ASF por 289.6 miles de pesos, con el oficio núm. CP2005/593/009/2007 del 17 de enero de 2007, se solicitó al SAT información y con el oficio núm. 326-SAT-IV-2-3-12737 del 22 de enero de 2007, la Administración de Contabilidad y

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Bancos proporcionó la información faltante con la que aclara la diferencia observada, asimismo, proporcionó en un diskette con el que muestra la confronta realizada en la Aduana de Veracruz entre la información de la recaudación en la aduana y la concentración de los bancos de enero de 2005, e informó que de acuerdo con el Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias habilitadas o autorizadas, se establecen los tiempos de reciprocidad para que la recaudación sea concentrada por turnos y fechas al tercer día de su recaudación.

Por otro lado, en la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias, presentadas en los formatos SIAC BANXICO que maneja cada institución, se determinó que en mayo, noviembre y diciembre de 2005, los recursos del DTA fueron registrados por las Instituciones Bancarias de la siguiente manera; el Banco Mercantil del Norte, S.A., registró 95,101.2 miles de pesos como cargos en la cuenta 22770028500000; Banco Nacional de México, S.A., registró 477,890.2 miles de pesos en la cuenta 22770002300000; y HSBC, registró 259,862.0 miles de pesos en la cuenta 22770001700000; estas instituciones efectuaron los abonos correspondientes en la cuenta 228001000001000000 que le maneja el Banco de México a la TESOFE, asimismo, Santander Serfin, S.A., realizó movimientos por 15,374.5 miles de pesos en la cuenta 22770001400000; y BBVA Bancomer, S.A. en mayo, noviembre y diciembre reportó movimientos por 337,607.2 miles de pesos como abonos a la cuenta 228001000001000000 sin reportar cargos lo que totalizó 1,185,835.1 miles de pesos.

Por lo anterior, se observó que en mayo Santander Serfín, S.A., efectuó sus movimientos de cargos y abonos por 3,440.1 miles de pesos en la cuenta 22770001400000 en lugar de utilizar para los abonos la cuenta 228001000001000000 que es de TESOFE; HSBC en diciembre sólo registró movimientos de cargos por 91,017.1 miles de pesos en la cuenta 22770001700000 y no reflejó abonos; BBVA Bancomer, S.A. en mayo, noviembre y diciembre reportó 337,607.2 miles de pesos como abonos a la cuenta 228001000001000000, montos que suman 432,064.4 miles de pesos de movimientos de cargos y abonos efectuados por las instituciones bancarias.

Cabe señalar que se desconoce el origen y aplicación de los recursos que las instituciones bancarias realizan en las siguientes cuentas 22770028500000; 22770002300000; 22770001700000 y 22770001400000. Se comprobó que las instituciones bancarias autorizadas para recaudar y concentrar las contribuciones al comercio exterior se ajustaron al Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias habilitadas o autorizadas.

Como consecuencia de la reunión de aclaración de resultados preliminares del 26 de enero de 2007, la ACS del SAT proporcionó el oficio núm. 331-SAT-V-069 del 7 de febrero de 2007 y remitió el similar núm. 326-SAT-IV-2-3-14884 del 2 de febrero del mismo año, donde informó que respecto al nombre


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del cuentahabiente al que pertenecen las cuentas referidas en los formatos SIAC-BANXICO, la ACCG de la AGA solicitó a los bancos los oficios respectivos y en respuesta le enviaron copias de tres escritos de Santander, Banamex y Banorte, donde se menciona el origen, la asignación y el uso de dichas cuentas, las cuales son otorgadas por el Banco de México.

Acción Emitida

05-0-06E00-02-593-03-002 Solicitud de Aclaración-Recuperación


Se solicita que el Servicio de Administración Tributaria instruya a quien corresponda para que aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria de los 432,064.4 miles de pesos de las contribuciones al comercio exterior que incluyen el Derecho de Trámite Aduanero recaudadas por BBVA Bancomer, Santander Serfin y HSBC, ya que en mayo, noviembre y diciembre de 2005, realizaron movimientos en las cuentas bancarias sin la correspondiente afectación complementaria, 337,607.2 miles de pesos que BBVA Bancomer reportó como abonos en la cuenta de la Tesorería de la Federación sin reportar los cargos en mayo, noviembre y diciembre de 2005; 3,440.1 miles de pesos reportados por Santander Serfín en mayo de 2005 como cargos y abonos en una sola cuenta, y 91,017.1 miles de pesos que HSBC informó en diciembre de 2005 como cargos en una sola cuenta y no reportó abonos a la cuenta de la Tesorería de la Federación; asimismo, que indique cómo se afectaron en la Tesorería de la Federación los 432,064.4 miles de pesos, y proporcione los contratos celebrados con estas instituciones bancarias. En caso de no lograr su justificación o respaldo documental, la entidad fiscalizada procederá, en el plazo establecido, a la recuperación del monto observado.

El Servicio de Administración Tributaria informará a la Auditoria Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

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Acción Emitida

05-9-06E00-02-593-02-001 Promoción de Intervención de la Instancia de Control


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo para el fincamiento de las posibles responsabilidades administrativas sancionatorias que se deriven de los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión debieron revisar los movimientos de los bancos autorizados para recaudar contribuciones federales, de las Instituciones Bancarias HSBC, Santander Serfín, BBVA Bancomer, Banamex y Banorte, durante el ejercicio de 2005, que recaudaron ingresos por contribuciones al comercio exterior que incluyen al Derecho de Trámite Aduanero. Por lo anterior, se solicita se revise que los cargos y abonos reportados en los formatos SIAC BANXICO por dichas instituciones en enero, febrero, marzo, abril, junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2005 se ajusten a la normativa establecida.



A fin de verificar que el DTA registrado en los pedimentos se pagó de acuerdo con el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD) vigente en 2005, con el oficio núm. AECF/0709/2006 del 27 de julio de 2006 se solicitó al SAT la base de datos de pedimentos de importación con los importes del derecho por mes, aduana, formas de pago y claves de documentos y con el oficio núm. 323.SAT.AGCTI.III.ACSN.CSNAGA.ALT.1075 del 9 de agosto de 2006, la Administración Central de Soluciones de Negocio (ACSN) de la AGA proporcionó una base de datos con los pagos del DTA del ejercicio de 2005.

Se observó que en el Sistema de Automatización Aduanera Integral (SAAI) las 48 aduanas del país registraron 4,973,421 pedimentos por 6,085,538.8 miles de pesos, reportados en 55 claves de


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documento y en 10 formas de pago por lo que, a fin de verificar el cálculo de pago del DTA, se seleccionó la Aduana de Veracruz.

Se comprobó que de enero a diciembre de 2005 la Aduana de Veracruz reportó 710,847.1 miles de pesos, registrados en 225,622 pedimentos, de los cuales 139,150 pedimentos por 24,907.9 miles de pesos pagaron la cuota fija de 179.00 pesos prevista en el artículo 49 de la LFD, y 86,472 pedimentos por 685,939.2 miles de pesos, registraron otras tasas de pago establecido en dicha ley.

A fin de verificar en qué claves de cómputo y bajo qué forma de pago se aplicaron los 179.00 pesos establecidos en la LFD, se analizó el mes de diciembre de 2005 y se observó que la Aduana de Veracruz reportó en los pedimentos cuatro formas de pago por 70,071.5 miles de pesos. Se determinó que 2,146.0 miles de pesos correspondieron a pagos correctos de la cuota fija de 179.00 pesos prevista en el artículo 49 de citada Ley; 67,721.9 miles de pesos corresponden a cuotas del 8 al millar sobre el valor de los bienes para los efectos del IGI, previsto en el artículo 49, fracción I, del mismo ordenamiento; y los 203.6 miles de pesos restantes pagaron otras cuotas establecidas en la Ley, por lo que el registro presentado en los pedimentos de importación fue correcto.

También se revisaron 20 pedimentos de importación para identificar el importe registrado (179.00) y se observó que para efectos del cálculo se integraron las fracciones arancelarias que pagan DTA; adicionalmente, al aplicar el 8 al millar se consideraron los importes que corresponden a fracciones exentas de pago amparadas con tratados de libre comercio.

Por lo anterior se concluyó que el importe del cálculo del 8 al millar y la integración de las fracciones exentas totalizaron el valor de la aduana registrado en el pedimento, por lo que el pago del DTA fue correcto.


A fin de verificar que los objetivos y metas de la AGA respecto de la recaudación del DTA de enero a diciembre de 2005 se cumplieron de conformidad con el artículo 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-0590 del 11 de agosto de 2006, la Administración Central de Apoyo Jurídico (ACAJ) del SAT proporcionó el oficio núm. 326-SAT-VIII-23732 del 4 de agosto de 2006, con el cual la Administración de Servicio Estratégico (ASE) informó que en materia de planeación, el cumplimiento de los rubros de recaudación es un concepto que se encuentra globalizado dentro de las “Expectativas de Recaudación”, del Programa de Trabajo 2005. En este programa se consignaron los importes programados y reales de la recaudación por

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aduana por 180,559,531 y 176,118,644 millones de pesos, respectivamente, por lo que se alcanzó un cumplimiento del 97.54%.

Por lo anterior, se observó que la AGA no lleva un control específico de los objetivos y metas de recaudación del concepto en revisión, ya que de manera general incluye los mismos dentro del Programa de Trabajo 2005.

Dictamen

Con motivo de la revisión practicada en el Servicio de Administración Tributaria, en relación con la Recaudación de Ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero, cuyo objetivo consistió en verificar que los ingresos se calcularon, cobraron, enteraron a la Tesorería de la Federación, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas, se determinó revisar un monto de 4,772,439.6 miles de pesos que representan el 82.0% de los 5,823,570.0 miles de pesos, reportados en el Ejercicio de 2005.

La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable, y atendiendo a los ordenamientos legales y las disposiciones normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas.

Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización superior que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea planeada y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo revisado, de acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se apoyó en la aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios, por lo cual la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo anterior, se considera que la auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la siguiente opinión:

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra de 4,772,439.6 miles de pesos, el Servicio de Administración Tributaria no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero, como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe, entre los que destacan: en el rubro del Derecho de Trámite Aduanero, se registraron indebidamente devoluciones de impuestos por 1,220,176.4 miles de pesos, y no se identificaron cargos y abonos en las cuentas bancarias asignadas para la recaudación de contribuciones al


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comercio exterior por 432,064.4 miles de pesos, ambas suman 1,652,240.8 miles de pesos, el 36.6% del total de la muestra.

También, se registraron 3,829,459.0 miles de pesos como ingresos ajenos. Si bien estos recursos son considerados como recursos privados de acuerdo con la Resolución de la Controversia Constitucional 84/2004, se manejan en un fideicomiso público sin que el Servicio de Administración Tributaria defina las reglas para su control, registro y presentación en la Cuenta Pública.

6.6.2. Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera. (FACLA).

Objetivo

Verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas.


El 20 de mayo de 2004 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada, constituyó el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación establecida en el Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), en el que participó como fiduciaria Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN). El fideicomiso fue constituido como público sin considerarlo entidad paraestatal.

El patrimonio del fideicomiso se integró por 1.0 miles de pesos, que fue la primera aportación del fideicomitente con cargo en el presupuesto del Servicio de Administración Tributaria (SAT), y se incrementó principalmente por las cantidades que recibió la fiduciaria de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, previo entero a la Tesorería de la Federación (TESOFE) y por los rendimientos y otras afectaciones de egresos, por lo que al 31 de diciembre el saldo ascendió a 4,116,803.9 miles de pesos.

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Son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar los pagos a terceros que sean necesarios para cumplir con sus fines.

Su Comité Técnico está conformado por servidores públicos del SAT.

Se comprobó que el FACLA quedó inscrito el 17 de junio de 2004 en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, con la clave 20040630001369, de acuerdo con el artículo 184, párrafo segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

Se observó que a pesar de que es un fideicomiso público, el FACLA administra recursos privados.

Al respecto, el SAT informó que el …“Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera es un fideicomiso que, a pesar de ser público, recibe exclusivamente recursos provenientes de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, mismos que tienen el carácter de recursos privados.

Como resultado de ello, los servicios que son financiados con recursos provenientes de dicho fideicomiso, no se financian con recursos públicos.

En ese sentido, la administración y aplicación de los recursos concentrados en el citado Fideicomiso, no afectan en ninguna forma la Cuenta Pública.

Asimismo, las personas morales que reciben pagos del Fideicomiso en cuestión, no reciben ni administran recursos públicos, por lo que los pagos efectuados no afectan en modo alguno la Cuenta Pública.

Lo anterior quedó confirmado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver por sentencia del 14 de agosto de 2006, la controversia constitucional 84/2004, en la cual se determinó que las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera no tienen el carácter de recursos públicos y que:

En la medida de que constitucional y legalmente la facultad de investigar de la Auditoría Superior de la Federación se contrae a descubrir actos u omisiones que afecten el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación sólo de los recursos públicos federales; de tal manera que si tienen dicha calidad, por más que existan irregularidades no tendrá competencia para analizarlas o conminar a la realización de un acto para que sean subsanadas, dado que corresponderá a otros entes públicos.


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De esta forma, se manifiesta desde este acto que ese órgano de fiscalización superior carece de facultades para fiscalizar y/u observar la administración y aplicación de los recursos en cuestión, por lo que la información aquí proporcionada solamente deberá ser utilizada en el ejercicio de las facultades que esa entidad tiene constitucional y legalmente conferidas.”

En consecuencia, de la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó que el “fideicomiso se constituyó con el 100% de recursos públicos con la aportación inicial por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de $1,000.00 y se cumplieron con todos los trámites de registro ante las instancias competentes. No se omite señalar que actualmente el artículo 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria señala que son fideicomisos públicos aquellos que constituye el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada”.

Además, el SAT manifestó que “La razón por la cual el fideicomiso administra recursos privados está relacionada con la naturaleza jurídica de la contraprestación a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, misma que ha sido determinada por el Poder Legislativo y confirmada por el Poder Judicial sin que el Poder Ejecutivo tenga posibilidad alguna de decidir si constituyen recursos públicos o privados.”

En consecuencia, el FACLA es un fideicomiso registrado como público, pero administra recursos privados, y el SAT es responsable de realizar las operaciones de adquisiciones y la contratación, mientras que el Comité Técnico del fideicomiso está conformado por funcionarios públicos de ese órgano desconcentrado.

Además, es improcedente que servidores públicos administren recursos del fideicomiso, ya que el Gobierno Federal absorbe los costos de la recaudación del DTA.

Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las

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responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión participaron en la administración y operación del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual a pesar de ser público, durante el ejercicio de 2005 recibió recursos provenientes de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, por 3,766,376.9 miles de pesos, que son privados; además, de que dichos servidores están destinando parte importante de su tiempo a actividades ajenas al servicio público, debido a que están administrando recursos privados.



A fin de verificar que los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera se registraron contablemente y enteraron a la Tesorería de la Federación (TESOFE), de conformidad con los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, aplicable al 2005, se comprobó que la TESOFE recibió 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones por el 92% del DTA, dicho monto se integró como sigue: por mes el importe fue de 267,377.9 miles de pesos en enero; 269,821.7 miles de pesos en febrero; 293,628.3 miles de pesos en marzo; 311,074.0 miles de pesos en abril; 307,052.2 miles de pesos en mayo; 304,284.8 miles de pesos en junio; 298,552.3 miles de pesos en julio; 324,941.0 miles de pesos en agosto; 326,031.6 miles de pesos en septiembre; 342,993.1 miles de pesos en octubre; 382,345.1 miles de pesos en noviembre, y 401,304.6 miles de pesos en diciembre de 2005.

Se constató que mediante las pólizas de diario núms. 5, de enero a diciembre de 2005, la TESOFE registró 3,829,406.6 miles de pesos de los fondos recaudados durante ese periodo de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cuales se contabilizaron en la cuenta de pasivo núm. 21205 “Acreedores Diversos”, subcuenta 37 “Ingresos por Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Artículo 16 de la Ley Aduanera y el Apartado A de la RCGMCE 1.3.5.”


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Se comprobó que en enero y marzo de 2005 la TESOFE transfirió 720,620.0 miles de pesos que se integran por 338,441.0 y 382,179.0 miles de pesos de las contraprestaciones de noviembre y diciembre de 2004 a la cuenta núm. 012180004447267310 de BBVA Bancomer, S.A., que tiene en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), mediante Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC).

Asimismo, de los 3,829,406.6 miles de pesos que recibió de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera del ejercicio de 2005 concentrados en la TESOFE, se transfirió al FACLA 3,045,756.9 miles de pesos y 720,620.0 miles de pesos correspondiente a noviembre y diciembre de 2004, depositados en 2005 que totalizan 3,766,376.9 miles de pesos.

Se determinó que al 31 de diciembre de 2005, la TESOFE presentó un saldo en la cuenta “Acreedores Diversos” de 783,649.7 miles de pesos, correspondiente a las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

Por lo anterior, se concluye que la TESOFE registró las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Base de Registro”.


A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) recibió la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE por 3,829,406.6 miles de pesos, de conformidad con la Cláusula Tercera del contrato del fideicomiso que establece que el patrimonio se integra por la aportación inicial, las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y aportaciones a título gratuito; y la Regla 1.3.5, inciso A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 y sus anexos 21 y 28, se analizaron las transferencias efectuadas por la Tesorería de la Federación y los informes de la fiduciaria de enero a diciembre de 2005. Se determinó que durante el ejercicio auditado el fideicomiso recibió 3,766,376.9 miles de pesos del total enterado a la TESOFE.

Se comprobó que el 31 de enero y 21 de febrero de 2006 la TESOFE transfirió al FACLA 382,345.1 y 401,304.6 miles de pesos de las contraprestaciones de noviembre y diciembre de 2005.

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También se determinó que durante el ejercicio de 2005 el fideicomitente (SAT) no notificó a NAFIN, en su carácter de fiduciaria, los depósitos dentro del plazo de 12 horas del mismo día en que éstas se realizan, en incumplimiento de la cláusula décima segunda del contrato del fideicomiso.

Como consecuencia de esta omisión se dejaron de invertir un día las transferencias efectuadas en marzo de 2005 por 382,179.0 y 267,377.9 miles de pesos, y la de septiembre de 2005 por 304,284.8 miles de pesos; asimismo, se dejaron de generar intereses durante tres días de una transferencia de septiembre de 2005, por 298,552.3 miles de pesos, y la transferencia de diciembre por 342,993.1 miles de pesos no se invirtió dos días.

En total, se dejaron de percibir 634.6 miles de pesos de intereses bancarios del FACLA, durante los días en que no se invirtieron las transferencias por las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, como se muestra a continuación:

CÁLCULO DE INTERESES DE LOS DEPÓSITOS NOTIFICADOS DE MANERA EXTEMPORÁNEA AL FACLA

Fecha depósito

Fechas en que reconoció el FACLA el importe de las

contraprestaciones.

Días de Desfase

Tasa estimada

Monto depósito (miles de pesos)

Intereses según ASF

(miles de pesos)

03/03/2005 04/03/2005 1 9.4500 382,179.0 100.3

17/03/2005 18/03/2005 1 9.4500 267,377.9 70.2

05/09/2005 06/09/2005 1 9.1900 304,284.8 77.7

15/09/2005 20/09/2005 3 9.1900 298,552.3 228.6

26/12/2005 28/12/2005 2 8.2800 342,993.1 157.8

TOTALES 1,595,387.1 634.6

FUENTE: Estados de Cuenta del Fidecomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera y

avisos de depósito proporcionados por Nacional Financiera, S.N.C.

Cabe señalar que durante el ejercicio de 2005 no se recibieron aportaciones a título gratuito previstas en la cláusula tercera, inciso c, del contrato del FACLA, ya que NAFIN informó que el fideicomiso únicamente recibió las aportaciones provenientes del pago de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera.

Conviene señalar que la Auditoría Superior de la Federación ha mencionando la indefinición en el manejo de estos recursos privados por parte de servidores del Gobierno Federal, por conducto del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, que es público,


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por lo que no es posible formular un Pliego de Observaciones al Servicio de Administración Tributaria, lo cual favorecería a este fideicomiso, que maneja recursos privados.


A fin de confirmar si la Tesorería de la Federación (TESOFE) recibió el 29 de diciembre de 2005 el depósito de 1,000,000.0 miles de pesos que Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, transfirió al Gobierno Federal, mediante el oficio núm. CP2005/007/596/2006 del 18 de octubre de 2006 se solicitó a la TESOFE informara si había recibido dicho importe.

Mediante el oficio núm. CP2005/006/596/2006 del 11 de octubre de 2006 se solicitó a Nacional Financiera, S.N.C. si el importe de 1,000,000.0 miles de pesos fueron recibidos por el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y mediante el oficio núm. GCJ/634/06 del 16 de octubre de 2006 informó que durante la vigencia del contrato no se recibió dicho importe.

Al respecto, la TESOFE mediante el oficio núm. 401-SCCO-25519 del 20 de octubre de 2006 dio a conocer que desde el 29 de diciembre de 2005 recibió, identificó y aplicó 1,000,000.0 miles de pesos en la cuenta contable 23112.-01 “REMESAS DE CUENTADANTES.- DE LOS FONDOS CONCENTRADOS A LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN A TRAVES DEL SISTEMA BANCARIO DE MOVILIZACIÓN DE FONDOS POR CONCEPTO DE LA LEY DE INGRESOS Y OPERACIONES AJENAS A LA MISMA”, por lo que dicho monto formaba parte de las disponibilidades de la TESOFE, para el destino que requirieran las autoridades competentes.

Para dar seguimiento a la operación efectuada, mediante el oficio núm. DGAIF/623/2006 del 13 de noviembre de 2006 se solicitó a la TESOFE informara sobre el estado actual de dichos recursos y su destino.

Con el oficio núm. 401-SCCO-25530-2006 del 17 de noviembre de 2006, el Subtesorero de Contabilidad y Control Operativo de la TESOFE, informó lo siguiente:

Mediante el oficio núm. 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, el Administrador General de Innovación y Calidad del SAT comunicó a la Tesorería de la Federación que: “con fundamento en la Regla 1.3.10. de la SEGUNDA Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2006, y sus anexos 1, 18, 21, 22 y 27, se autoriza a esa Tesorería para que efectúe la devolución por la cantidad de $1,000,000,000.00 (un mil millones de pesos

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moneda nacional) a Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso 9548 ADUANAS I, mediante depósito en la cuenta número 2647324927 establecida en Banco de México a nombre de Nacional Financiera, S.N.C.”.

Como resultado de lo anterior se revisó el origen de la Regla 1.3.10. la cual señala que “para efectos de concentraciones de contraprestaciones derivadas del artículo 16 de la Ley, hechas en la Tesorería de la Federación que requieran ser devueltas, la autorización a la Tesorería de la Federación de devolución de dichos recursos privados, cuando éstos no hayan sido transferidos al fideicomiso No. 80380, la otorgará la Administración General de Innovación y Calidad del SAT, quien indicará el monto y número de cuenta bancaria del Fideicomiso para tal efecto” dicha regla fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2006, emitida por el Jefe del SAT precisamente un día antes de la solicitud de la devolución de los 1,000,000.0 miles de pesos, fecha en que la Administración General de Innovación y Calidad solicitó la transferencia, ya que lo fundamentó en una regla expedida el 6 de noviembre de 2006, fecha posterior al 29 de diciembre de 2005, cuando los recursos habían sido depositados por NAFIN en la TESOFE.

Con base en dicha autorización la TESOFE efectuó la devolución con fecha valor 13 de noviembre de 2006.

Mediante el oficio DGAIF/671/06 del 28 de noviembre del 2006, se solicitó al Órgano Interno de Control (OIC) en el SAT su intervención para que realizara las investigaciones en función del origen, soporte y sustento de esta devolución de 1,000,000.0 miles de pesos, en su caso, iniciara el procedimiento administrativo para el fincamiento de las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieran derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos en su gestión, donde se considere la normatividad presupuestal contable, así como las disposiciones legales aplicables y la fundamentación correspondiente; asimismo, que informara a la Auditoría Superior de la Federación del resultado de su gestión.

Con el oficio AECF/1292/06 del 28 de noviembre de 2006, se comunicó a la Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública de la Secretaría de la Función Pública que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) había solicitado la intervención del OIC en el SAT, respecto de la operación arriba mencionada, a fin de que se proceda en lo conducente.

De la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó sobre las acciones realizadas respecto de los 1,000,000.0 miles de pesos que se transfirieron a la TESOFE e indicó que “con fecha 16 de noviembre de 2006 el Fideicomiso Aduanas 1 volvió a depositar a la TESOFE el recurso mediante donación de recursos al SAT por la cantidad de 500 millones de pesos como primera donación y una segunda donación se llevó a cabo el día 7 de diciembre de 2006 por un monto de


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$296,819,412.98 pesos.” Si embargo, el SAT no proporcionó documentación soporte que ampare los movimientos descritos ni la diferencia de 204,180.6 miles de pesos.

Conviene señalar que el SAT no atendió lo solicitado, la respuesta de donativo es una situación ajena, por lo tanto no se conoce el destino actual de los 1,000,000.0 miles de pesos.

El OIC en el SAT, mediante el oficio núm. 328-SAT- 00119 del 28 de febrero de 2007, informó que mediante el similar núm. 328-SAT-00882 del 30 de noviembre de 2006, realizó un requerimiento de información al Administrador General de Innovación y Calidad del SAT, a efecto de que entregara copia certificada del oficio 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, e informará el motivo por el cual se autorizó a la TESOFE que se devolvieran a NAFIN los 1,000,000.0 miles de pesos.

Al respecto, mediante oficio 327-SAT-0598 del 5 de diciembre de 2006, el Administrador General de Innovación y Calidad informó que se realizó dicha acción, con fundamento en la Regla 1.3.10. establecida en la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2006. Asimismo, señaló que NAFIN volvió a depositar a la TESOFE el recurso mediante donación al SAT, por la cantidad de 500,000.0 miles de pesos y otra por 296,819.4 miles de pesos, y se precisó que el resto de los recursos para sumar los 1,000,000.0 miles de pesos se integró a la TESOFE mediante el pago de impuestos.

Después, con el oficio 327-SAT-VII-00004, del 9 de enero de 2007, el Administrador Central de Apoyo Jurídico de la Administración General de Innovación y Calidad proporcionó al OIC en el SAT dos formatos 16, relativos a Declaración General de Pago de Productos y Aprovechamientos de fechas 11 de noviembre y 17 de diciembre de 2006, documentos en los que se aprecia que NAFIN, en su carácter de Fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, realizó una donación de terceros al SAT por 500,000.0 y 296,819.4 miles de pesos, respectivamente.

En razón de lo anterior, el OIC en el SAT emitió su pronunciamiento señalando que: “este Órgano Interno de Control determina que no se encontraron elementos que permitan evidenciar responsabilidad administrativa con respecto del Administrador General de Innovación y Calidad del Servicio de Administración Tributaria, por haber autorizado a la TESOFE la devolución del importe antes referido, de conformidad a la solicitud de NAFIN, la precisión del personal de la Administración General de Aduanas, en la que indican que dichos recursos no corresponden a ingresos captados por algún cuentadante de aduanas y a la propia Regla General en Materia de Comercio Exterior 1.3.10 y sus anexos”.

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Acción Emitida

05-0-01100-02-596-01-001 Recomendación

Cámara de Diputados

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la Cámara de Diputados instruya a quien corresponda para que se analice y elimine la discrecionalidad del Servicio de Administración Tributaria al emitir las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, como es el caso de las Reglas 1.3.10., la cual se instrumentó el 7 de noviembre de 2006 ex profeso para retirar 1,000,000.0 miles de pesos de la Tesorería de la Federación, y la 1.3.5., la cual dispone que para el pago de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento, se deberá presentar sólo la solicitud de pago sin hacer ninguna indicación respecto a facturas. A su vez, establece los porcentajes de distribución del Derecho de Trámite Aduanero, correspondiendo el 92% para el pago de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y el remanente para la Federación.

La Cámara de Diputados informará, en su caso, a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Emitida

05-0-06E00-02-596-06-001 Pliego de Observaciones


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16, fracción XIV, y 51 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, formulará el Pliego de Observaciones correspondiente, atendiendo a que como resultado de la revisión se presume un probable daño o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, por un monto de 1,000,000,000.00 (Un mil millones de pesos 00/100 M.N.), que fue enterado por Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, la Tesorería de la Federación el 29 de diciembre de 2005, y la Administración General de Innovación y Calidad del Servicio de Administración Tributaria solicitó a la Tesorería de la Federación la devolución de estos recursos al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, mediante el oficio núm. 327-SAT-0565 del 7 de noviembre de 2006, y se le entregaron a dicho


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fideicomiso el 13 del mismo mes y año; sin embargo, estos recursos ya formaban parte de las disponibilidades del Gobierno Federal, por lo que deben devolverse a la Tesorería de la Federación.

El Pliego de Observaciones se formulará con independencia de las responsabilidades que procedan por la aplicación de otras leyes, con la finalidad de que, en cumplimiento del artículo 52 del referido ordenamiento, el Servicio de Administración Tributaria proceda a solventarlo.


Para verificar que la fiduciaria haya cumplido con lo establecido en el contrato del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), en su cláusula Cuarta “Objeto y Fines”, fracción “II.- Fines”, inciso b, “Invertir los recursos del patrimonio del Fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el Fideicomiso”, se analizaron los estados de cuenta de las inversiones de enero a diciembre de 2005 y se comprobó que se obtuvieron 221,258.0 miles de pesos de rendimientos financieros.

Se comprobó que los rendimientos financieros generados por el fideicomiso se calcularon de conformidad con lo estipulado en el contrato de valores núm. 1062552, celebrado el 22 de junio de 2004 entre Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), como depositario y comisionista, y NAFIN como fiduciaria del FACLA, en su calidad de cliente, de acuerdo con las tasas de interés y los plazos de inversión.

A fin de constatar el cálculo de los rendimientos y su registro contable, se verificó el monto de los rendimientos de noviembre y diciembre de 2005. Al respecto, se comprobó que en el Informe de la fiduciaria de noviembre del 2005 se registraron 25,224.2 miles de pesos de los rendimientos financieros devengados; sin embargo, en los estados de cuenta del fideicomiso de noviembre de 2005 se presentó un importe de 29,656.8 miles de pesos, por lo que existe una diferencia de menos de 4,432.6 miles de pesos.

Al respecto, la Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos indicó que: “…el informe de la Fiduciaria por el periodo comprendido del 1o. al 30 de noviembre de 2005 fue sustituido en el pleno de la sesión del Comité Técnico del Fideicomiso, anexó copia, en virtud de que contenía inconsistencias en los apartados con número 2. Intereses, y 3. Erogaciones, cuyos apartados fueron modificados para reflejar las cantidades correctas consignando la cantidad de $29,656,806.01 por concepto de rendimientos obtenidos sobre la inversión del patrimonio del Fideicomiso y $82,615,598.97 por

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concepto de erogaciones realizadas con cargo al patrimonio del Fideicomiso. La razón por la cual se reportaron inicialmente las cantidades incorrectas en el informe de la Fiduciaria, fue porque se disminuyeron parte de los intereses en la misma proporción con el pago efectuado al Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V., por un monto de 4,432,651.72, presentando cantidades netas que no modificaban los saldos finales de la disponibilidad del patrimonio líquido del Fideicomiso”.

“Cabe citar que en el pleno del Comité Técnico fueron aclarados por esta Fiduciaria los motivos por los cuales se estaba sustituyendo el informe del mes de noviembre de 2005, así como por conducto del Administrador Central de Recursos Financieros del SAT fue confirmado la necesidad de sustituir el informe derivado de las conciliaciones efectuadas con la fiduciaria, quedando pendiente de corregir los estados financieros del Fideicomiso, con cifras al 30 de noviembre de 2005; sin embargo, no modifica el resultado obtenido en el ejercicio de 2005.”

Por lo anterior, se concluye que a pesar de que NAFIN comunicó al Comité Técnico del Fideicomiso y sustituyó el informe de la fiduciaria, pero no registró 4,432.6 miles de pesos de intereses generados en noviembre de 2005, por lo que los estados financieros del FACLA no reportaron adecuadamente el total de los ingresos de su patrimonio.

Como consecuencia de la reunión para aclaración de resultados preliminares, NAFIN informó que envió el oficio núm. GCJ/069/07 Exp.: 80386 del 2 de febrero de 2007 dirigido a la Gerencia Fiduciaria de Control y Registro en el que se indicó que “No obstante que la omisión del registro antes mencionado no modifica el resultado del ejercicio de 2005, le agradeceré gire sus apreciables instrucciones, a efecto de que en lo sucesivo se registre correctamente el ingreso como el egreso, en apego a los principios de contabilidad generalmente aceptados, evitando compensar operaciones.”

Del análisis de la información proporcionada por NAFIN y debido a que el error contable no afectó los resultados del ejercicio de 2005 del FACLA se subsanó la irregularidad determinada por la Auditoría Superior de la Federación.


Se comprobó que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) cumplió con la cláusula cuarta “Objeto y fines”, fracción II, inciso c, del contrato del fideicomiso, y que las contraprestaciones por los servicios para realizar el despacho aduanero se pagaron de acuerdo con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de


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Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, así como del anexo 3 de dicha resolución, vigentes para el ejercicio de 2005.

Se revisó la relación de las empresas que prestaron los servicios durante el 2005 y el monto del pago proporcionado por Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), se observó que continuaron realizando los servicios las empresas que lo prestaban al anterior Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 siendo éstas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, del Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros.

Por otra parte, se analizaron los Informes de la fiduciaria sobre la situación de los recursos líquidos que conforman el patrimonio del Fideicomiso del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005.

De acuerdo con el punto 4 “EROGACIONES”, de los informes referidos, de la relación de pagos proporcionada por NAFIN y de los estados de cuenta del FACLA del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, se pagaron 562,817.0 miles de pesos, de los cuales 128,674.4 miles de pesos correspondieron a los servicios pagados en enero; 40,920.9 miles de pesos, en febrero; 34,256.0 miles de pesos, en marzo; 35,988.2 miles de pesos, en abril; 39,250.7 miles de pesos, en mayo; 39,831.6 miles de pesos, en junio; 39,999.1 miles de pesos, en julio; 40,842.4 miles de pesos, en agosto; 38,376.5 miles de pesos, en septiembre; 82,615.6 miles de pesos, en noviembre, y 42,061.6 miles de pesos, en diciembre.

Conviene señalar que de los 128,674.4 miles de pesos pagados en enero de 2005, 87,535.5 miles de pesos correspondieron a la restitución de recursos al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 por el pago los de servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento y 41,138.9 miles de pesos correspondieron a los mismos servicios pero de noviembre de 2004.

Se revisaron las fichas únicas de operación fiduciaria y las solicitudes de pago de las empresas de comercio exterior de enero a diciembre de 2005, y se determinó que de los 87,535.5 miles de pesos, el 28 de diciembre de 2004 el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 pagó 81,290.2 miles de pesos del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero de los consorcios citados, así como 5,823.9 miles de pesos a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., el 11 de enero de 2005, y los 421.4 miles de pesos restantes correspondieron a intereses pagados al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Respecto del reintegro señalado y de las facultades con las que se autorizó, NAFIN señaló que: “a) Los reintegros o reembolsos fueron realizados para cubrir los pagos del segundo reconocimiento

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correspondientes al periodo del 23 de agosto al 31 de octubre de 2004, los cuales obedecen a que, a partir de la entrada en vigor de la citada regla 1.3.5, dichos recursos deben ser cubiertos con cargo al patrimonio del Fideicomiso 80386, b) con fundamento en lo estipulado en el contrato constitutivo, las reglas de operación y la autorización que emite la SHCP, por lo que se reitera que las cantidades pagadas corresponden a los servicios que prestaron las empresas de apoyo y control del despacho aduanero durante el periodo señalado …”

Se observó que los pagos de apoyo y control del despacho aduanero de agosto a noviembre de 2004 no fueron autorizados por el Comité Técnico del Fideicomiso. Al respecto, NAFIN informó que “Conforme a lo establecido en el inciso c), apartado II, de la Cláusula Cuarta del Contrato de Fideicomiso, los pagos de apoyo y control del despacho aduanero los realiza directamente la Fiduciaria, previa autorización que al efecto otorgue la propia Fideicomitente (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), por lo que dicha autorización se otorga a través de la Regla 1.3.5. de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, en la cual contiene la mecánica que debe seguir esta Fiduciaria para determinar los cálculos y bases de pago; sin embargo, no señala que el Comité Técnico del Fideicomiso debe aprobar previamente los pagos realizados por el segundo reconocimiento.

“Cabe hacer mención que en cada sesión del Comité Técnico, la Fiduciaria presenta para su aprobación el informe financiero, los estados financieros y el estado de cuenta de inversión del Fideicomiso, en el que se detallan todas las operaciones de depósito, erogaciones y de rendimientos sobre el patrimonio fideicomitido, incluyendo los pagos efectuados a las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento”.

También NAFIN indicó que “Conforme a lo señalado en la Regla 1.3.5. en Materia de Comercio Exterior, las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento presentan las solicitudes de pago a esta Fiduciaria, mismas que son confrontadas por las autorizaciones que otorga la SHCP y una vez validados los cálculos, se procede al pago mediante transferencias electrónicas de fondos a las cuentas bancarias de cada empresa.”

Se verificó que el cálculo de los pagos a las empresas de apoyo y control del despacho aduanero de enero a diciembre de 2005, previsto en la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus anexos 21 y 28 vigente en el 2005, fue correcto.

Se determinó que durante el ejercicio de 2005, las empresas de apoyo y control del despacho aduanero no emitieron facturas al FACLA, en infracción de los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación.


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Al respecto, la fiduciaria informó que “se reitera que las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento no emiten facturas a favor del Fideicomiso, debiendo presentar únicamente la solicitud de pago a la Fiduciaria, de conformidad con lo señalado en la regla 1.3.5., apartado D en materia de Comercio Exterior…”

Con la revisión de los pagos de las empresas de apoyo y control del despacho aduanero, así como de las transferencias bancarias y de los informes de la fiduciaria, se determinó que en noviembre no se registró el pago del Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V., por 4,432.6 miles de pesos.

De conformidad con el artículo 16 de la Ley Aduanera, el 1 de noviembre de 2005 se emitieron cinco títulos de autorización de facilitación del reconocimiento aduanero de mercancías a las empresas siguientes: A/S Baltic Control, Ltd; Bivac Internacional, S.A.; Cotecna Inspección, S.A. de C.V.; Intertek Internacional Limited, SGS Société Genérale de Surveillance, S.A.

Conviene señalar que durante el ejercicio de 2005 ninguna de las empresas relacionadas prestó servicios al FACLA, a pesar de estar autorizadas para ello.

A fin de verificar que las empresas de apoyo y control del despacho aduanero autorizadas a prestar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, del 25 al 29 de septiembre de 2006, se realizó una prueba física en la Aduana de Nuevo Laredo, y se observó que Cotecna Inspección, S.A de C.V., ya se encuentra prestando los servicios.

De la reunión para aclaración de resultados preliminares, el SAT informó lo siguiente:

La autorización a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera constituye un prerequisito o presupuesto jurídico necesario para que un particular efectúe en forma lícita determinada actividad, y es independiente de la realización de la actividad en sí misma considerada.

La autorización constituye un acto de autoridad unilateral emitido por la Administración Pública en ejercicio de una potestad pública, mientras que el contrato constituye un acuerdo de voluntades entre la Administración y un particular.

La emisión de un título de autorización a favor de un particular no implica la obligación para la dependencia de suscribir contrato alguno con ese particular, sino que únicamente faculta a éste para participar en los procesos públicos de contratación convocados por el SAT.

Asimismo, el SAT manifestó: “las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento durante el ejercicio de 2005 si llevaban a cabo la facturación de los mismos…”

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Al respecto, proporcionó las facturas y de su análisis se determinó que se emitieron a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin que se indicara el Registro Federal de Contribuyentes del cliente; sin embargo, debieron emitirse a nombre del FACLA, en infracción de los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación.

Acción Emitida

05-0-06E00-02-596-05-001 Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal


La Auditoría Superior de la Federación recomienda que el Servicio de Administración Tributaria instruya a quien corresponda para que se audite a las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., con domicilio en Avenida Ingenieros Militares núm. 85, 5º. Piso, Colonia Argentina Poniente, Distrito Federal, C.P. 11230, Delegación Miguel Hidalgo y al Consorcio de Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior del Aeropuerto de México, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Veracruz, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V., Consorcio de Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V., y Consorcio de Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., todas ellas con domicilio en Vito Alessio Robles núm. 68, 1er. Piso, Col. Florida, México, D.F., C.P. 01030, a fin de constatar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, debido a que en el ejercicio de 2005 presentaron facturas para el pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sin cumplir con los requisitos fiscales establecidos en los artículos 29 y 29-A, del Código Fiscal de la Federación.



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Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión emitieron la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y 28 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, vigente en el ejercicio de 2005, ya que en el apartado D de las mismas se dispone que para el pago a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al segundo reconocimiento sólo presentarán la solicitud de pago, sin hacer ninguna indicación respecto de las facturas, en infracción del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación.


Acción Emitida

05-9-06HIU-02-596-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita al Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., que en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión no verificaron que las facturas que presentaron a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las empresas que prestan los servicios del segundo reconocimiento

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aduanero cubrieran los requisitos fiscales previstos en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación.

El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C. proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.


A fin de verificar que los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera (LAD) se contrataron de conformidad con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), se solicitó al Servicio de Administración Tributaria (SAT) la información sobre los procesos de adquisiciones efectuados en el ejercicio fiscal de 2005.

Al respecto, la Administración General Jurídica del SAT señaló que: “para que el SAT quede en posibilidad de recibir servicios prestados por particulares es necesario que cada servicio concreto que se pretenda prestar al SAT y que genere a éste una obligación de pago, sea contratado a través de los procedimientos y con las formalidades establecidas en la LAASSP con independencia de que, como requisito derivado del artículo 16 de la LAD, el prestador del servicio requiera ser autorizado por el SAT para prestar éste.

“Por estos motivos, en el supuesto de que el servicio que se pretenda contratar por el SAT, sea de aquellos que requiera autorización por parte de éste, será necesario que el particular, previa convocatoria de esta entidad, haya obtenido la autorización mediante el procedimiento respectivo, y adicionalmente, que el contrato de prestación de servicios sea celebrado siguiendo los procedimientos establecidos en la LAASSP.”

Asimismo, la Administración referida señaló que en cuanto al procedimiento de contratación de los servicios, el artículo 32, fracción XIV, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria faculta a la Administración General de Innovación y Calidad para realizar los procesos de adquisición y arrendamiento de bienes y servicios en representación de ese órgano desconcentrado.

Conviene mencionar que de conformidad con la cláusula cuarta apartado II del contrato y de las Reglas de Operación séptima y octava, se encuentran, entre otros, previa instrucción de su Comité Técnico, cubrir el pago por cuenta de terceros por la prestación de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera con recursos del propio fideicomiso.


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Por otro lado, la regla octava, segundo párrafo, de las reglas antes referidas señala que “El Comité Técnico, de conformidad con el inciso i) de la Cláusula SÉPTIMA del CONTRATO, instruirá al Secretario Técnico para que todo proceso de licitación se lleve a cabo a través de los servidores públicos idóneos que pertenezcan al Servicio de Administración Tributaria, quienes llevarán a cabo las adecuaciones procedimentales y operativas que, por la propia naturaleza del Fideicomiso se exigen para cumplir su objeto y fines”. A mayor abundamiento, la Cláusula SÉPTIMA del contrato establece que:

“Sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables o en otras cláusulas de este contrato que atribuyan facultades al Comité Técnico, este cuerpo colegiado tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

i) Apoyarse en los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria para cumplir con el objeto y fines del presente Fideicomiso.”

Con base en lo anterior, el SAT realizó ocho procesos para contratar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, de los cuales siete los realizó el SAT y el otro correspondió a un proceso consolidado a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

En todos los procesos de adquisición se estableció como prerequisito que las empresas participantes contaran con la autorización para prestar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

Al respecto, se constató que durante el 2005 se otorgaron 113 autorizaciones para prestar los servicios de la Red Privada Virtual (RPV); Centro de Administración Tecnológica (CAT); Multiservicios Administrados de Comunicaciones (MAC); Servicios de Aplicaciones Informáticas (API); Centro de Contacto Multiservicio (CCM); Servicios del Control de Acceso (SCA); Servicios de Soporte Operativo (SSO); Servicios de Procesamiento Administrado (SPA); Servicios de Vigilancia Administrada (VVA); Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa/Obra (SIO); Servicios de Infraestructura y Acondicionamiento de Oficinas e Inmuebles, Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa/ Supervisión (SIS); Servicios de Infraestructura Técnico Administrativa (SIG); Servicios de Uso Temporal de Automotores y Administración de Flotillas (UTV), Servicio Integral de Administración y Suministro de Materiales de Oficina (ASM), Servicios de Facilitación de Reconocimiento Aduanero de Mercancías (FRA) y Servicios de Capacitación (formación de personal).

De los 113 títulos otorgados se seleccionó una muestra de 31 y se determinó que 6 fueron suscritos por el Jefe del SAT, y 25, por el Administrador General de Innovación y Calidad, dentro de los cuales se encuentran los siguientes IBM de México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.; Hewlett Packard México, S. de R.L. de C.V., que fueron contratadas como resultado de un proceso de

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licitación, así como Hildebrando, S.A. de C.V.; Cotecna Inspección, S.A., SGS Société Genérale de Surveillance, S.A., que obtuvieron título de autorización en el 2005.

De los ocho procedimientos para contratar los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera se analizaron seis procedimientos de contratación de servicios, de los cuales cinco fueron realizados por el SAT y uno por la SHCP, como se detalla a continuación:


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PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN DE SERVICIOS REALIZADOS POR EL SAT Y LA SHCP EFECTUADOS CON RECURSOS DEL FACLA

Núm. Núm. de

Contrato y/o Pedido

Descripción Proveedor Tipo de procedimiento

Vigencia del contrato IMPORTE SIN IVA

(Miles de pesos)

Inicio Término Mínimo Máximo

1 CS-309-LP-M-107/05

Servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para el Centro de Administración Tecnológica (CAT).

IBM de México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.

LPNS-22/2005

02/01/2006 31/01/2009 339,998.5

849,713.2

2 CS-309-LP-M-109/05

Prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con multiservicios administrados de Comunicaciones (MAC).

Teléfonos de México, S.A. de C.V., y Radio Móvil DIPSA, S.A. de C.V.

LPNS-018/2005

10/12/2005 10/12/2008 90,132.5

225,331.2

3 CS-309-LP-M-110/05

Servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para el Centro de Contacto Multiservicio (CCM).

Avantel Infraestructura, S.A.

LPNES-020/2005

15/12/2005 15/12/2008 146,235.2

300,660.6

4 CS-309-LP-M-004/06

Servicios de Procesamiento Electrónico de Datos y Servicios Relacionados para el Centro Administración Tecnológica (CAT).

EDS de México, S.A. de C.V.

LPNES-031/2005

16/01/2006 15/02/2009 183,972.3

309,754.5

CS-309-LP-M-005/06

Servicios de Procesamiento Electrónico de Datos y Servicios Relacionados para el Centro Administración Tecnológica (CAT).

IBM de México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.

LPNES-031/2005

16/01/2006 15/02/2009 222,412.6

386,016.5

CS-309-LP-M-006/06

Servicios de Procesamiento Electrónico de Datos y Servicios relacionados para el Centro de Administración Tecnológica (CAT).

Hewlett-Packard México, S. de R.L. de C.V.

LPNES-031/2005

16/01/2006 15/02/2009 219,496.0

380,954.5

5 CS-309-AD-M-009/06

Multiservicios Administrados de Comunicaciones (MAC).

Teléfonos de México, S.A. de C.V.

ADNS-45/’5 *

12/02/2006 12/02/2006 69,348.6

113,407.9

6 L.P.N. 0000604-003-SAT2-05

Red Privada Virtual (RPV) para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sus órganos desconcentrados y organismos descentralizados participantes.

Teléfonos de México, S.A. de C.V.

L.P.N. 0000604-003/05

15/07/2005 14/07/2008 105,741.7

152,566.8

L.P.N. 0000604-003-SAT1-05

Red Privada Virtual (RPV) para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sus órganos desconcentrados y organismos descentralizados participantes.

Avantel Infraestructura, S.A.

L.P.N. 0000604-003/05

01/12/2005 30/11/2008 95,003.5

237,508.8

De los seis procedimientos de contratación, cinco correspondieron a licitación pública nacional y uno a adjudicación directa.

Se constató que las cinco licitaciones contaron con la información soporte relacionada con el oficio de autorización de disponibilidad presupuestal en el patrimonio del FACLA y fueron autorizadas por el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Públicos del SAT, y se consideraron en el Programa Anual de Adquisiciones del Fideicomiso. Además, se comprobó que las convocatorias fueron publicadas en la página “Compranet”. Se constató que la venta de las bases se realizó en el

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plazo máximo de seis días previos a la presentación y la apertura de proposiciones establecida en el artículo 31 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Se verificó que la presentación y apertura de proposiciones técnicas y económicas se realizó en menos de 15 días naturales contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, de acuerdo con el artículo 32 de la ley citada. Se constató que como resultado de la evaluación técnica y económica de las propuestas presentadas por los licitantes se elaboró un acta de fallo de la licitación, de conformidad con los artículos 35 y 37 de dicha ley.

A fin de verificar que los servicios contratados y su importe coincidieron con la información presentada por el SAT en las bases de licitación, se revisó la "Hoja Resumen de Cotización de Precios por Partida", de los contratos núms. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06, LPNCS-309-LP-M-06/06 y LPNCS-309-LPN-M-109/05, adjudicados mediante licitaciones públicas nacionales núms. LPNS-06101072-031/2005, los tres primeros, y LPNS-06101072-018/2005 el último.

Se determinó que los cuatro contratos referidos se suscribieron en modalidad abierta; los tres primeros presentados fueron suscritos con base en los importes mínimo y máximo presentados por el SAT en las bases de licitación, no obstante que en las actas de presentación y apertura de proposiciones técnicas y económicas y de fallo, los importes presentados por las empresas ganadoras fueron menores que los precios de referencia indicados por el propio SAT. Asimismo, el último de los contratos citados se firmó por un importe mayor que el considerado en la propuesta económica de la empresa a la que se le adjudicó, e igual al indicado en las bases de licitación, como se muestra a continuación:


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COMPARATIVO DE LOS PRECIOS ESTABLECIDOS EN LOS CONTRATOS, LAS BASES DE LICITACIÓN Y LAS PROPUESTAS ECONÓMICAS DE LOS SERVICIOS OFERTADOS.

(Miles de pesos)

Base de licitación SAT Importe sin IVA

Importe contratado sin IVA Propuesta económica Importe sin IVA

Difer. entre lo contratado y propuesta

económica Núm. de contrato

Proveedor

Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo

CS-309-

LP-M-

107/05

IBM de México,

Comercialización y

Servicios, S.A. de

C.V.

339,998.5 849,713.2

339,998.5 849,713.2 339,998.5 849,713.2 0.0 0.0

CS-309-

LP-M-

109/05

Teléfonos de

México, S.A. de

C.V., y Radio

Móvil DIPSA, S.A.

de C.V.

90,132.5 225,331.2 90,132.5 225,331.2 96,029.1 159,540.9 -5,896.6 65,790.3

CS-309-

LP-M-

110/05

Avantel

Infraestructura,

S.A.

146,235.2 300,660.6 146,235.2 300,660.6 146,235.2 300,660.6 0.0 0.0

LPNCS-

309-LP-

M-04/06

EDS de México,

S.A. de C.V.

183,972.3 309,755.5 183,972.3 309,755.5 165,149.3 278,103.2 18,823.0 31,651.3

LPNCS-

309-LP-

M-05/06

IBM de México

Comercialización y

Servicio, S.A. de

C.V.

441,908.6 766,971.0 222,412.6 386,016.5 218,947.3 380,002.1 3,465.3 6,014.4

LPNCS-

309-LP-

M-06/06

Hewlett Packard

México, S. de R.L.

de C.V.

219,496.0 380,954.5 213,517.9 370,580.4 5,978.1 10,374.1

L.P.N.

0000604

-003-

SAT2-05

Teléfonos de

México, S.A. de

C.V.

105,741.7 152,566.8 105,741.7 152,566.8 105,741.7 152,566.8 0.0 0.0

L.P.N.

0000604

-003-

SAT1-05

Avantel

Infraestructura,

S.A.

95,003.5 237,508.8

95,003.5 237,508.8

95,003.5 237,508.8

0.0 0.0

CS-309-

AD-M-

009/06

Teléfonos de

México, S.A. de

C.V.

69,348.6 113,407.9 69,348.6 113,407.9 69,348.6 113,407.9 0.0 0.0

Total 1,472,340.9 2,955,915.0 1,472,340.9 2,955,914.0 1,449,971.1 2,842,083.9 22,369.8 113,830.1

FUENTE: Expedientes de los contratos núm. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06, LPNCS-309-LP-M-06/06 y LPNCS-309-LPN-M-109/05.

Es conveniente señalar que, de conformidad con el artículo 47 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, las dependencias y entidades que requieran de un mismo bien o servicio de manera reiterada, podrán celebrar contratos abiertos conforme a lo siguiente: Se establecerá la cantidad mínima y máxima de bienes por adquirir o arrendar; o bien, el presupuesto mínimo y máximo que podrá ejercerse en la adquisición, el arrendamiento o la prestación del servicio. La cantidad o presupuesto mínimo que se requiera no podrá ser inferior al cuarenta por ciento de la cantidad o presupuesto máximo que se establezca; en casos de bienes que se fabriquen en forma

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exclusiva para las dependencias y entidades, la cantidad o presupuesto mínimo que se requiera no podrá ser inferior al ochenta por ciento de la cantidad o presupuesto máximo que se establezca. No se podrán establecer plazos de entrega en los cuales no sea factible producir los bienes; se hará una descripción completa de los bienes o servicios con sus correspondientes precios unitarios; en la solicitud y entrega de los bienes o servicios se hará referencia al contrato celebrado, y los plazos para el pago de los bienes o servicios no podrán exceder de treinta días naturales.

De la revisión de la información de los expedientes se detectó lo siguiente:

En el "Dictamen de Licitación", integrado en el expediente del cuarto contrato se indica que: "… en la elaboración del contrato abierto se incluirán los porcentajes de descuento ofrecidos en cada uno de los conceptos por las empresas ganadoras, los cuales serán aplicables al momento de la facturación, conforme a los precios máximos de referencia". Se verificó que en la cláusula tercera del contrato adjudicado se cumplió con esta disposición.

En los contratos núms. LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06 y LPNCS-309-LP-M-06/06 no se especificó lo relativo a los descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron dichos contratos.

Al respecto, mediante el oficio núm. 327-SAT-III-A2-078 del 6 de febrero de 2007 la Administración de Adquisiciones de Bienes y Servicios del SAT informó que “… se aclara que en todos los contratos se incluyó como anexo, la copia de la propuesta económica, como parte integral del contrato, en donde constan debidamente aplicados los porcentajes de descuento a los precios unitarios de cada renglón de servicio, ofrecidos por el licitante ganador, a fin de que en la ejecución del contrato se utilicen al momento de la facturación, revisión y trámite de pago, por lo que se cumplió debidamente con lo establecido en las bases de licitación…”

Sin embargo, el SAT los descuentos los consideró en el anexo, pero en algunos casos los contratos no lo consignan.

Por otra parte, a fin de verificar las condiciones previstas por el SAT en las bases de licitación que realizó en 2005 para el desarrollo de los proyectos Centro de Administración Tecnológica, Servicio por Inmueble y Multiservicios Administrados de Comunicaciones, consistentes en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios, se seleccionaron las licitaciones núms. LPNS-06101072-022/2005 y LPNS-06101072-031/2005, para la adjudicación de los contratos CS-309-LP-M-107/05 y LPNCS-309-LP-M-04/06, LPNCS-309-LP-M-05/06 y LPNCS-309-LP-M-06/06, debido a su monto por 965,879.4 miles de pesos, representó el 68.8% del importe mínimo correspondiente a las licitaciones del ejercicio de 2005 por 1,402,992.3 miles de pesos.


334

Al respecto, se determinó que la adjudicación de los servicios se efectuó de acuerdo con lo establecido en las bases de licitación.

Con el análisis de la información proporcionada por el SAT, se determinó que en los contratos LPNCS-309-LP-M-04/06 de la empresa EDS de México, S.A. de C.V.; LPNCS-309-LP-M-05/06 de IBM de México, Comercialización y Servicios, S.A. de C.V.; y LPNCS-309-LP-M-06/06 de Hewlett-Packard México, S. de R.L. de C.V., no se especificó lo relativo a los descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron dichos contratos en infracción de lo establecido en el artículo 36, último párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión no vigilaron en algunos contratos que estipularan en sus cláusulas los descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron los servicios, en infracción del artículo 36, último párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

El Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria informará proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.


A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, (FACLA) cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), el Programa Anual del fideicomiso, y proporcionó el presupuesto anual de 2004 y 2005.

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Se determinó que en el ejercicio de 2005 se autorizó un presupuesto estimado por 2,214,329.4 miles de pesos, presentado por la Administración de Recursos Financieros, de la Administración de Servicios Administrativos, de la Administración General de Tecnología de la Información (actual Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información) del Servicio de Administración Tributaria (SAT).

El SAT informó que determinó el porcentaje del 92% establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y 28 para 2004, aplicable al 2005, de conformidad con el Proyecto de Programa Anual del FACLA, y con los cálculos promedio de gasto realizados en años anteriores respecto del segundo reconocimiento.

Por lo anterior, se solicitaron al SAT la documentación soporte que sirvió de base para determinar el porcentaje en comento, las memorias de cálculo, los criterios y procedimientos aplicados, sin embargo, al 29 de enero de 2007, el organismo no ha proporcionado dicha información.

Se comprobó que de la aplicación del 92% establecido en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y sus anexos 21 y 28 para 2004, aplicable al 2005, se generaron 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y el FACLA recibió 3,766,376.9 miles de pesos de transferencias de estas contraprestaciones.

Con los 3,829,406.6 miles de pesos de las contraprestaciones referidas se determinó que del presupuesto autorizado de 2,214,329.4 miles de pesos se generó un importe de 1,615,077.2 miles de pesos, superior al estimado en el ejercicio de 2005, que representó el 27.1%.

Como consecuencia, el porcentaje del 92% de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera acreditado del Derecho de Trámite Aduanero superó las estimaciones de los ingresos destinados al FACLA.

De la reunión para aclaración de resultados preeliminares, el SAT informó que “el 92% establecido en la Regla 1.3.5. de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para el 2004 es un aprovisionamiento que se hace para hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los servicios de procesamiento electrónico de datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo 16 de la Ley Aduanera. Dicho aprovisionamiento es superior al presupuesto estimado para 2005 del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que difícilmente puede determinarse un porcentaje al aplicar a la regla 1.3.5. que cubra y no sobrepase las obligaciones a pagar con los recursos del Fideicomiso mencionado. En adición a lo anterior, le


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comento que el Presupuesto Anual del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera contiene el costeo de los proyectos que serán pagados por dicho Fideicomiso”.

Por otra parte, de conformidad con la primera sesión ordinaria del 2005 del Comité Técnico del Fideicomiso del 17 de junio de 2005, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI) presentó los avances de los proyectos descritos en el Programa Anual del Fideicomiso, e informó que como parte fundamental del avance de los proyectos, se realizó una serie de análisis que determinaron que los modelos de valuación fueran ajustados en sus montos, por lo que el presupuesto del Comité Técnico se conformó de la forma siguiente: Centro de Administración Tecnológica (CAT), por un total de 1,900,879.4 miles de pesos, de los cuales 150,098.9 miles de pesos correspondieron a 2005; Multi-Servicios Administrados de Comunicaciones (MAC) por un total de 339,180.5 miles de pesos, de los cuales 46,575.6 miles de pesos correspondieron a 2005; Red Privada Virtual (VPN) por un total de 390,075.6 miles de pesos, de los cuales 65,012.6 miles de pesos correspondieron al 2005.

Se sometieron a la consideración del Comité los siguientes proyectos: Centro de Contacto Multiservicios (CCM) por un total de 159,155.6 miles de pesos, de los cuales 22,104.9 correspondieron al 2005; Centro de Continuidad de Negocios (CCN), por un importe total de 26,961.7 miles de pesos para el 2005; Recursos Humanos de la Operación Informática por un total de 576,869.7 miles de pesos, de los cuales 151,807.8 miles de pesos correspondieron al 2005.

El Administrador General de Innovación y Calidad sometió a la aprobación del Comité Técnico los proyectos siguientes: Programa Formativo de Mandos para el Cambio por 5,500.0 miles de pesos para el 2005; Outsourcing de Bienes de Consumo con un presupuesto para el 2005 por 3,800.0 miles de pesos; Sistema de Control, Acceso y Asistencia con un presupuesto de 36,761.3 miles de pesos.

Además, el SAT aclaró que “en el ejercicio de 2005 sí se cumplieron los fines del fideicomiso, específicamente el señalado en la cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines” inciso c, del Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera el cual estipula que el FACLA debe: “Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera ya que durante ese ejercicio los únicos servicios prestados con base en el artículo citado, y que por tanto que generaban una obligación de pago, eran los de segundo reconocimiento; en cuanto a los servicios de procesamiento electrónico de datos que señala en las cédulas de resultados número 7 me permito informarle que los mismos no fueron pagados durante el ejercicio de 2005 por no prestarse durante ese ejercicio por encontrarse sujetas en ese periodo a los procedimientos licitatorios correspondientes…”

337


“Finalmente, en relación con este mismo punto, conviene señalar que el FACLA, en el año de 2005, contrae obligaciones de pago cuando cuenta con la disponibilidad de recursos para hacerle frente a esas obligaciones.”

Del análisis de las respuestas y de la información proporcionada por el SAT, se concluye que en el ejercicio de 2005 no se cumplieron con los fines del fideicomiso, específicamente el señalado en la cláusula cuarta “Objeto y Fines”, fracción II, “fines” inciso c, del Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, el cual estipula que el FACLA debe “Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cantidades que correspondan con base en la autorización que para tales efectos otorgue la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Servicio de Administración Tributaria”. Sin embargo, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005 no se pagaron los servicios de procesamiento electrónico de datos establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que sólo se cubrieron los servicios del segundo reconocimiento aduanero.

Dictamen

Con motivo de la revisión practicada en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en relación con el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), cuyo objetivo consistió en verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas. Se revisaron los ingresos recibidos en el ejercicio auditado por 3,766,376.9 miles de pesos, que representan el 91.5% del saldo del fideicomiso al 31 de diciembre de 2005, de 4,116,803.9 miles de pesos. Adicionalmente, se verificaron 562,817.0 miles de pesos que corresponden a los pagos de los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, así como 1,000,000.0 miles de pesos que NAFIN como fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 depositó en la TESOFE el 29 de diciembre de 2005.

La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por las entidades fiscalizadas, de cuya veracidad son responsables, y atendiendo a los principios de contabilidad, los ordenamientos jurídicos y las disposiciones normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas.

Asimismo, el trabajo se desarrolló de conformidad con las normas y guías para la fiscalización superior que se consideraron aplicables a las circunstancias, las cuales requieren que la auditoría sea planeada y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo


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revisado, de acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes y se apoyó en la aplicación de pruebas selectivas y procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios, por lo cual la opinión se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. Por lo anterior, se considera que la auditoría efectuada proporciona una base razonable para sustentar la siguiente opinión:

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra antes señalada, NAFIN en carácter de fiduciaria del FACLA, cumplió con las disposiciones normativas aplicables de las operaciones examinadas, excepto por los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe, entre los que destacan: NAFIN realizó pagos por 562,817.0 miles pesos a las empresas de facilitación del reconocimiento aduanero, contra la presentación únicamente de la solicitud de pago sin que se requieran facturas con requisitos fiscales, en infracción del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación; NAFIN en su calidad de fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 devolvió al Gobierno Federal mediante depósito del 29 de diciembre de 2005 en la TESOFE 1,000,000.0 miles de pesos, que posteriormente el Administrador General de Innovación y Calidad del Servicio de Administración Tributaria en su carácter de Secretario Técnico del Fideicomiso instruyó se regresaran nuevamente al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 el 7 de noviembre de 2006; el SAT no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al licitar y contratar los servicios establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, debido a que, en algunos casos, los contratos no incluyeron los descuentos ofrecidos en las propuestas económicas.



Objetivo

Verificar la determinación, las bases de cálculo y la razonabilidad de los porcentajes de distribución de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; asimismo, comprobar que el porcentaje que le corresponde a la Federación se calculó, cobró, enteró a la Tesorería de la Federación, registró en la contabilidad y presentó en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa aplicable.

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A fin de verificar el monto del DTA registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública 2006, por 416,172.7 miles de pesos, integrado por 1,136,187.5 miles de pesos de ingresos, menos 720,014.8 miles de pesos de devoluciones en efectivo, reclasificaciones y adjudicaciones, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, y los Resúmenes de Ingresos Ley de bancos, aduanas y entidades.

Se comprobó que los 1,136,187.5 miles de pesos correspondieron al DTA y se registraron en la cuenta de Ingresos Ley núm. III01050304, con clave de cómputo 400027; además, ese monto se conformó por 726,054.5, 410,131.9 y 1.1 miles de pesos captados por bancos, aduanas y entidades, respectivamente.

Se observó que en el rubro del DTA contenido en el Estado Analítico de Ingresos se registraron 698,597.3 miles de pesos de devoluciones en efectivo y 21,417.5 miles de pesos de reclasificaciones y adjudicaciones virtuales, por lo que el total ascendió a 720,014.8 miles de pesos.

Asimismo, se comprobó que la ACC registró ingresos del DTA como ajenos por 4,426,795.4 miles de pesos, en la cuenta núm. 182120537 con clave de cómputo 820077, dicho importe se enteró a la Tesorería de la Federación y lo transfirió al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) para el pago de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

Para determinar si las devoluciones correspondieron al DTA se solicitó al SAT la información con el concepto, importe, mes y nombre del contribuyente del total registrado como devoluciones en 2006.

Al respecto, mediante el oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0210 del 12 de julio de 2007, el SAT proporcionó dicha información y se seleccionaron 11 contribuyentes, de los que se revisaron sus expedientes por un monto de 459,843.6 miles de pesos: 10 pertenecientes a la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC) por 441,245.4 miles de pesos, y 1 por 18,598.2 miles de pesos de la Administración Local de Recaudación (ALR) del Centro del D. F., adscrita a la Administración General de Recaudación (AGR), el 65.8% del total reportado por devoluciones en efectivo en el Estado Analítico de Ingresos (698,597.3 miles de pesos), como se detalla a continuación:


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DEVOLUCIONES REGISTRADAS EN EL RUBRO “DERECHO DE TRÁMITE ADUANERO” (Miles de pesos)

Contribuyente Concepto de la devolución Importe

Continental Airlines, Inc.

Holcim Apasco, S.A. de C.V.

Bimbo, S.A. de C.V.

Gas Natural México, S.A. de C.V.

Envases Innovativos de México, S.A. de C.V.

Tupperware Products, S.A.

Autotek Industrial de México, S.A. de C.V.

Grupo Televisa, S.A.

Daimlerchrysler Financial Services México,

S.A. de C.V.

Nabors Perforaciones de México, S. de R.L. de

C.V.

DCC Doppelmayr Cable Car, S.A. de C.V.

Total

SENEAM

ISR

ISR

ISR, IVA, IMPAC y Remanente no Acreditado de Impuestos

Federales

IVA

IVA

IVA

ISR

IVA

IVA

IVA

93,864.8

85,293.5

77,827.2

50,248.5

49,704.8

21,918.1

17,610.1

16,154.1

14,675.9

13,948.4

18,598.2

459,843.6

FUENTE: Expedientes de contribuyentes proporcionados por la AGGC y la ALR del Centro del D.F.

Con el análisis de los expedientes seleccionados se determinó que la AGGC y la AGR registraron en el rubro del DTA las devoluciones de otras contribuciones que no correspondían a este derecho.

Mediante el oficio núm. CP2006/340/004/2007 del 23 de agosto de 2006, se solicitó al SAT que aclarara por qué las devoluciones de otras contribuciones se registraron indebidamente en el rubro del DTA. Al respecto, con el oficio núm. 331-SAT-V-541 del 17 de septiembre de 2007, la Administración Central de Seguimiento (ACS) envió el similar núm. 330-SAT-I-15734 del 14 de septiembre del presente de la AGGC, en el que anexó la respuesta sobre su actuación e informó que “…respecto a las devoluciones presentadas por los grandes contribuyentes éstas son recibidas en el Subsistema Control de Saldos Devoluciones y Compensaciones del Sistema Integral de Recaudación (SIR) y su catálogo de recepción contiene claves de trámites relacionados con los conceptos de Ingresos Ley en forma general y comunes, sin que en ellos se identifique la clave de Ingresos Ley del importe que se autoriza en devolución y cuya afectación contable la realiza precisamente la Administración del Centro Contable repercutiendo en el Estado Analítico de Ingresos; de tal suerte que cuando se recibe una solicitud correspondiente a alguno de los conceptos que no están previstos en el referido catálogo, la devolución se clasifica en el rubro de Otros. Actualmente se ha solicitado que el Subsistema sea modificado para que muestre desde la recepción del trámite, las claves de ingresos ley con lo que su autorización, pago y afectación contable realizada por el Centro Contable, sea precisa y exacta”.

341


Al respecto, la entidad fiscalizada envió los volantes de observación que amparan la reclasificación de las devoluciones que efectuaron la AGGC y la AGR, como se muestra a continuación.

RECLASIFICACIÓN DE DEVOLUCIONES REGISTRADAS INDEBIDAMENTE EN EL DTA. (Miles de pesos)

ADMINISTRACIÓN GENERAL DE GRANDES

CONTRIBUYENTES ADMINISTRACIÓN GENERAL DE RECAUDACIÓN

Fecha Volante de

observación

Importe

reclasificado Fecha

Volante de

observación

Importe

reclasificado

TOTAL

24-07-07 AI-4666 282,571.4 02-10-07 A1-4684 144,166.8 426,738.2

27-08-07 A1-4644 168,105.7 168,105.7

06-09-07 A1-4950 2,466.1 2,466.1

06-09-07 A1-4951 27.7 27.7

06-09-07 A1-4952 2.4 2.4

04-09-07 A1-4640 30,745.3 30,745.3

18-07-07 A1-4613 202.2 202.2

17-08-07 AI-4630 15.7 15.7

02-10-07 AI-4684 50,955.2 50,955.2

SUMA 535,091.7 144,166.8 679,258.5

FUENTE: Volantes de observaciones proporcionados por la AGGC y la AGR por las reclasificaciones efectuadas.

Del cuadro anterior se desprende que el SAT realizó reclasificaciones de devoluciones por 679,258.5 miles de pesos, que al compararlos con los 698,597.3 miles de pesos inicialmente registrados como devoluciones del DTA, se determinó una diferencia de 19,338.8 miles de pesos.

Al respecto, mediante el oficio 331-SAT-V-599 del 4 de octubre de 2007 la AGGC remitió la atenta nota núm. AS1-1176 del 28 de septiembre de 2007, con la que proporcionó la documentación relativa a 15 contribuyentes que solicitaron la devolución de DTA, solicitudes que fueron dictaminadas mediante 17 resoluciones judiciales, compuestas por 1 juicio de nulidad y 16 juicios de amparo, por un total de 30,003.0 miles de pesos, de las cuales las instancias judiciales autorizaron su devolución pero únicamente por el pago del DTA, de conformidad con la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, por 5,748.7 miles de pesos, más 486.4 y 1,902.3 miles de pesos por actualizaciones e intereses, menos 1,677.3 miles de pesos de créditos fiscales, de lo que resultó un total de 6,460.1 miles de pesos.

Por otra parte, mediante el oficio 331-SAT-V-589 del 28 de septiembre de 2007, la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones de la AGR remitió el similar 322-SAT-VIII-APCICEF-0380 del 27 de septiembre de 2007, donde informó que según las constancias documentales que obran en


342

las ALR por 12,878.7 miles de pesos, sí corresponden a devoluciones del DTA; sin embargo, no se pudo verificar, ya que no se presentó la documentación correspondiente.

Por lo anterior, se concluye que de los 698,597.3 miles de pesos registrados en el rubro del DTA como devoluciones en efectivo, se reclasificaron 679,258.5 miles de pesos, de los cuales se revisaron 11 expedientes de contribuyentes por 459,843.6 miles de pesos, y sólo 19,338.8 miles de pesos correspondieron a ese derecho, de los que se verificaron documentalmente 6,460.1 miles de pesos, y quedaron pendientes 12,878.7 miles de pesos.

En consecuencia, se determinó que los importes presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública 2006 son incorrectos, debido a que la AGGC y la AGR registraron indebidamente 535,091.7 y 144,166.8 miles de pesos como devoluciones en efectivo del DTA, que correspondieron a devoluciones de otras contribuciones distintas del derecho auditado.

Tal procedimiento afectó en forma negativa el importe neto de los ingresos del DTA presentado en la Cuenta Pública 2006. En consecuencia, una vez documentada la improcedencia en el registro de esas devoluciones, se determinó que el monto de los ingresos netos del DTA que se debió reportar en el documento referido fue 1,095,431.2 miles de pesos, importe mayor a 679,258.5 miles de pesos al registrado en la Cuenta Pública por 416,172.7 miles de pesos.

Derivado de la reunión para la presentación de los resultados finales del 18 de diciembre de 2007, mediante el oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0500 del 19 de diciembre de 2007 la Administración de Programas de Control Interno y de Coordinación con Entidades Fiscalizadoras de la Administración General de Recaudación, como muestra proporcionó información de la Administración Local de Recaudación del Centro del D.F., y a través del oficio núm. 322-SAT-VIII-APCICEF-0380 del 27 de septiembre de 2007 el SAT manifestó, que según las constancias documentales que obran en las ALR los 12,878.6 miles de pesos registrados como devoluciones del DTA si corresponden a ese derecho, y se determinaron en base a la revisión de expedientes y proporcionó copias de cinco de ellos, en donde se observó que de un total de 360.1 miles de pesos, el 2.8%, de los 12,878.6 miles de pesos de devoluciones efectivamente correspondieron al DTA.

Por lo anterior se concluye que a pesar de que se han hecho gestiones para que el Subsistema de Devoluciones y Compensaciones sea modificado a fin de que muestre las claves de ingresos ley para que la autorización, pago y afectación contable que realiza el Centro Contable sea precisa y exacta, y que la entidad fiscalizada remitió los volantes de observación que amparan la reclasificación de las devoluciones que efectuaron la AGGC y la AGR, los importes registrados como devoluciones en efectivo reportados en la Cuenta Pública de 2006 no correspondieron al concepto en revisión, en infracción de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y

343


Responsabilidad Hacendaria, y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales".

Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión registraron en el rubro del Derecho de Trámite Aduanero en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2006, 679,258.5 miles de pesos que correspondieron a devoluciones de otras contribuciones, de los cuales se tomó una muestra de 11 expedientes por 459,843.6 miles de pesos, y de su revisión se comprobó que correspondieron a Derechos de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, al Impuesto al Activo, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto sobre la Renta y al Remanente no Acreditado de Impuestos Federales, en infracción de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Cumplimiento de Disposiciones Legales".



Durante el 2006 las 49 aduanas del país recaudaron por concepto del DTA 4,811,733.9 miles de pesos, a los cuales se les aplicaron los porcentajes de distribución previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la Regla 1.3.5, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, y vigente en el ejercicio 2006. De ese importe, el 92.0% que son 4,426,795.4 miles de pesos,


344

se registraron como Ingresos Ajenos, se enteraron a la TESOFE y se destinaron al FACLA para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control al despacho aduanero. Los 384,938.5 miles de pesos restantes correspondieron al 8.0% que queda como remanente para la Federación, y se registraron contablemente como Ingresos Ley.

Cabe señalar que en la resolución de la Controversia Constitucional núm. 84/2004 del 14 de agosto de 2006, la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró privados los recursos derivados de la contraprestación establecida en el artículo 16 de la Ley Aduanera. Sin embargo, esta instancia judicial determinó que "…No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados”.

Por lo anterior, y a fin de verificar cómo el SAT determinó el porcentaje del 92.0% de la contraprestación establecida en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, mediante el oficio núm. AECF/0579/2007 del 20 de junio de 2007, se solicitó a ese órgano desconcentrado la información referente a las memorias de cálculo, los criterios y los procedimientos para determinar el porcentaje.

Al respecto, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-429 del 25 de julio de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT remitió el similar núm. 327-SAT-VII-00580 del 19 de julio de 2007, con el cual la Administración Central de Apoyo Jurídico informó “…que el criterio para determinar el porcentaje del 92.0% establecido en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, es el de crear un aprovisionamiento para hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los servicios de procesamiento electrónico de datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo 16 de la Ley Aduanera”.

Asimismo, la citada Administración Central señaló que “…esta situación se abordó por los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al analizar el proyecto de sentencia de la Controversia Constitucional 84/2004, quienes se pronunciaron en el sentido de que el SAT tenía facultades de emitir esta regla, lo cual debe entenderse que comprende la fijación del porcentaje correspondiente a la contraprestación”. No obstante, en su respuesta el SAT no incluyó la información solicitada sobre las memorias de cálculo ni los procedimientos para determinar el porcentaje del 92.0%.

345


Por lo anterior, mediante el oficio núm. DA “A2”-029/2007 del 16 de agosto del 2007, se solicitaron nuevamente al SAT las memorias de cálculo y el procedimiento utilizado para determinar el porcentaje del 92.0%.

Mediante el oficio núm. 327-SAT-VII-00668 del 22 de agosto de 2007, el SAT reiteró a la ASF que “…el porcentaje del 92.0% establecido en la Regla 1.3.5 de la Segunda Resolución de Modificaciones de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, es un aprovisionamiento que se hace para hacer frente a las obligaciones de pago relacionadas con los servicios de procesamiento electrónico de datos y demás servicios autorizados con motivo del artículo 16 de la Ley Aduanera”.

“Lo anterior, en el entendido de que es imposible determinar el monto que ingresará derivado de dicha contraprestación ya que depende de las operaciones de comercio exterior que se tramitan”.

Además, ese órgano desconcentrado informó que “...dicho porcentaje partiendo de la adminiculación de lo establecido en los diferentes supuestos que se establecen en el artículo 16 de la Ley Aduanera, los montos que se obtengan de conformidad con el porcentaje que se fije, deben ser suficientes para pagar la contratación de los servicios que en dicho numeral se contienen e inclusive los relacionados con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa.

Por lo anterior, mediante el oficio núm. DA “A2”-037/2007, del 5 de septiembre de 2007, por tercera ocasión se solicitó la información respectiva, y con el oficio 331-SAT-V-533 del 13 de septiembre de 2007, el SAT remitió copia del similar núm. 327-SAT-VII-00759 del 7 de septiembre del mismo año, en el cual expone que en atención a las solicitudes de información referidas, “…se remitió a esa Administración Central de Seguimiento oficio con número 327-SAT-VII-00580 del 19 de julio del año en curso y el 327-SAT-VII-00668 del 22 de agosto de 2007”, “…mediante los cuales se emitió respuesta al requerimiento de información que nos ocupa, siendo estos oficios los que anteriormente han sido citados".

En consecuencia, con el oficio núm. CP2006/340/006/2007 del 19 de septiembre del año en curso se reiteró por cuarta ocasión al SAT la solicitud de la información referente a las memorias de cálculo y los procedimientos utilizados para determinar el porcentaje del 92.0%; sin embargo, no se proporcionó.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-609 del 8 de octubre de 2007 la Administración Central de Seguimiento de la Administración General de Evaluación remitió el similar núm. 325-SAT-09-89146 de la misma fecha, donde la Administración General Jurídica se refirió a las facultades de la ASF de acuerdo con la


346

resolución de Controversia Constitucional 84/2004 en los supuestos regulados en el artículo 16 de la Ley Aduanera, a saber:

"1. Verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas para separar los ingresos públicos y privados hayan sido las correctas.

"2. Investigar posibles actos u omisiones que implicaran alguna irregularidad o conducta ilícita; por lo que hace a la administración de los ingresos públicos federales.

"3. Conocer las cantidades generadas por concepto de contraprestaciones.

Además, el SAT informó que “…en la ejecutoria en comento quedaron intocadas las facultades de la Auditoría Superior de la Federación, relacionadas con la administración y manejo de los recursos públicos federales.

"Es decir, que dicha entidad legalmente puede revisar que los métodos, procedimientos y disposiciones legales aplicados para identificar, separar y concentrar en la Tesorería de la Federación los ingresos públicos, fueron los que se prevén en las disposiciones jurídicas aplicables, que en el caso, son el artículo 16 de la Ley Aduanera y la regla general 1.3.5., en materia de comercio exterior”.

Asimismo, ese órgano desconcentrado informó que “…resulta importante subrayar que en materia de ingresos públicos, como lo son los derechos de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado, que efectivamente tenga derecho a recibir el Estado, de acuerdo con las disposiciones fiscales aplicables, ese órgano de fiscalización superior de la Federación, no tiene más limitantes que las establecidas en la Constitución Federal y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación”.

Por lo que toca al tema de las contraprestaciones el SAT informó que “...se señalan que aspectos de las contraprestaciones si están sujetos a las facultades de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública Federal, dentro de los cuales se incluyen los de:

"1. Conocer los importes que se generaron por concepto de contraprestaciones, derivados de los pagos de diversos servicios aduaneros, en términos del artículo 16 de la Ley Aduanera.

"2. Verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal, con el fin de realizar las compulsas correspondientes".

Además, el SAT manifestó que en la resolución de la citada controversia "…se advierten aspectos que NO quedan comprendidos dentro del ámbito de atribuciones de esa entidad fiscalizadora, como son:

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"1. Auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA.

"2. Cuando de las compulsas realizadas no se adviertan irregularidades en el cálculo, con base en el cual se determinaron las cantidades correspondientes a las contraprestaciones".

Asimismo, el SAT informó que "….en materia de contraprestaciones solo se reconocen facultades a esa entidad, en lo relativo a realizar compulsas y corroborar que los importes que se generaron por concepto de contraprestaciones se hayan determinado de conformidad con las normas aplicables".

El SAT no proporcionó las memorias de cálculo, criterios y procedimientos para determinar el porcentaje del 92.0% de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, argumentando que conforme a la Resolución de la Controversia Constitucional 84/2004, la ASF carece de facultades para fiscalizar la determinación de dicho porcentaje. Por lo anterior, este órgano de fiscalización realizará consulta a la SCJN sobre el alcance de la resolución en cuanto a nuestras facultades en este tema.

Acción Emitida

06-0-01100-02-340-01-001 Recomendación

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que la Cámara de Diputados instruya a quien corresponda para que se revise y en su caso se presente la iniciativa correspondiente, a efecto de que se legislen las modificaciones que se estimen pertinentes al artículo 16 de la Ley Aduanera para que se reforme de fondo la recaudación, administración y operación del Derecho de Trámite Aduanero, a fin de que los recursos que se generen por este derecho o de algún otro se manejen estrictamente conforme a la naturaleza de ingresos públicos.

La Cámara de Diputados en su caso informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.


348


A fin de verificar que los bancos autorizados para recaudar contribuciones federales concentraron los recursos del DTA en la TESOFE, de conformidad con lo previsto en el “Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o Autorizadas”, expedido en agosto de 2004 y vigente en el ejercicio de 2006, el cual dispone que los depósitos se realizarán el tercer día hábil bancario siguiente a la fecha de la recepción de los ingresos, se analizaron los reportes diarios de la concentración y distribución de la recaudación por contribuciones federales de las 49 aduanas del país.

Con las pruebas practicadas se comprobó que en 2006 las instituciones bancarias concentraron 210,040,162.4 miles de pesos de contribuciones al comercio exterior; de los cuales 4,786,663.7 miles de pesos correspondieron al DTA; y que de este último monto, 4,403,728.7 miles de pesos, el 92.0%, se enteraron a la TESOFE, que los transfiere al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA); para el pago de la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y los 382,935.0 miles de pesos restantes, el 8.0%, se reportaron como remanente del DTA, y se entregaron a la Tesorería de la Federación, para su registro en Ingresos Ley. Conviene señalar que de conformidad con el Instructivo de Operación antes señalado, no se consideran los últimos tres días del mes para efectuar el depósito por lo que su registro se efectúa al mes siguiente.

A fin de validar el registro anual de ingresos por el concepto auditado, se tomó como muestra el mes de noviembre de 2006 y se revisaron los reportes diarios de la concentración y distribución de la recaudación por contribuciones al comercio exterior que integraron las 49 aduanas del país en noviembre, por 19,734,078.1 miles de pesos, que incluyen el DTA, como se muestra a continuación:

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CONCENTRACIÓN DE CONTRIBUCIONES AL COMERCIO EXTERIOR Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, POR LOS BANCOS

(Miles de pesos)

Distribución DTA

Banco Recaudación concentrada DTA Fiso. Público DTA

(92.0%)

Remanente DTA

(8.0 %)

BANAMEX 7,991,070.1 169,640.1 156,068.6 13,571.5

BANJERCITO 4,924.0 256.6 236.1 20.5

BANORTE 1,554,299.3 33,811.4 31,106.5 2,704.9

BBVA BANCOMER 6,250,276.5 129,040.6 118,717.3 10,323.2

HSBC 3,817,316.9 94,386.7 86,835.8 7,550.9

SANTANDER SERFÍN 116,191.3 2,075.8 1,909.7 166.1

TOTAL 19,734,078.1 429,211.2 394,874.0 34,337.2

FUENTE: Reportes diarios de la concentración y distribución de la recaudación por contribuciones al comercio exterior de

noviembre de 2006, elaborados por las instituciones bancarias.

Se verificó que de los 19,734,078.1 miles de pesos concentrados en noviembre de 2006 por las Instituciones Bancarias 429,211.2 miles de pesos correspondieron al DTA, de los cuales 394,874.0 miles de pesos, 92.0%, se destinaron al FACLA, y los 34,337.2 miles de pesos restantes, 8.0%, a la TESOFE para su registro como Ingresos Ley.

Por otra parte, a fin de comprobar que el registro contable de los recursos captados por los bancos coincidió con los importes registrados por la AGA, se analizaron los Informes de Recaudación por concepto de Impuestos al Comercio Exterior (INRE) de noviembre 2006 con los resultados siguientes:

RECAUDACIÓN DE CONTRIBUCIONES AL COMERCIO EXTERIOR Y DISTRIBUCIÓN DEL DTA, SEGÚN AGA (Miles de pesos)

Distribución DTA

Banco Recaudación total DTA Fiso. Público DTA

(92.0%)

Remanente DTA

(8.0 %)

BANAMEX 8,139,162.4 173,633.4 159,742.8 13,890.7

BANJERCITO 5,540.1 282.2 259.6 22.6

BANORTE 1,575,297.6 35,150.8 32,338.7 2,812.1

BBVA BANCOMER 6,354,779.0 132,931.3 122,296.8 10,634.5

HSBC 3,706,875.0 91,210.4 83,913.5 7,296.8

SANTANDER SERFÍN 122,775.9 1,990.6 1,831.3 159.2

TOTAL 19,904,430.1 435,198.6 400,382.7 34,815.9

FUENTE: Informes de Recaudación por concepto de Impuestos al Comercio Exterior, correspondientes a noviembre de 2006.


350

Se precisó según la AGA que los seis bancos recaudaron 19,904,430.1 miles de pesos, de los cuales 435,198.6 miles de pesos correspondieron al DTA, de los que 400,382.7 miles de pesos, el 92.0%, se transfirieron al FACLA y los 34,815.9 miles de pesos restantes, 8.0%, se concentraron en la TESOFE.

Para comprobar lo anterior, se revisó la documentación soporte correspondiente a los días 09, 16 y 24 de la Aduana de Nuevo Laredo, y se comprobó que el Reporte Diario de la Concentración y Distribución de la Recaudación por Contribuciones al Comercio Exterior, BANJERCITO registró 178.4, 144.7 y 174.6 miles de pesos, respectivamente, montos que coincidieron con los presentados en los Informes de Recaudación INRE, por lo que se concluye que el registro contable del DTA es correcto en cumplimiento de los artículos 234, 241 y 242 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental “Cumplimiento de Disposiciones Legales”.

Por otro lado, de la revisión de los traspasos a las cuentas bancarias presentadas en los formatos SIAC BANXICO que maneja cada institución, se determinó que en noviembre de 2006 los recursos netos transferidos a la TESOFE fueron registrados como cargos por las instituciones bancarias habilitadas a las cuentas autorizadas por el Banco de México de la manera siguiente: BANAMEX registró 7,981,215.5 miles de pesos; BANJERCITO, 4,876.1 miles de pesos; BANORTE, 1,551,091.8 miles de pesos; HSBC, 3,811,386.7 miles de pesos, y SANTANDER SERFÍN, 116,028.7 miles de pesos.

Estas instituciones realizaron los abonos correspondientes en la cuenta que le maneja el Banco de México a la TESOFE, así como BBVA BANCOMER, realizó abonos en la referida cuenta por un importe de 6,243,823.7 miles de pesos.

Se comprobó que las instituciones bancarias autorizadas recaudaron y concentraron las contribuciones al comercio exterior en el tercer día hábil posterior a la fecha de los depósitos, de acuerdo con el “Instructivo de Operación para la Recepción de Contribuciones al Comercio Exterior a través de Módulos Bancarios instalados en las Aduanas del País o Sucursales Bancarias Habilitadas o Autorizadas” .


A fin de verificar que el Derecho de Trámite Aduanero registrado en los pedimentos se pagó de acuerdo con el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD) vigente en 2006, con el oficio núm. AECF/0579/2007 del 20 de junio de 2007 se solicitó al Servicio de Administración Tributaria la base de

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datos de pedimentos de importación de 2006. En respuesta con el oficio núm. 331-SAT-V-394 del 9 de julio de 2007, la Administración Central de Seguimiento proporcionó disco compacto con información de pedimentos de importación que contienen importes del DTA.

En su análisis se observó que durante 2006 la Administración Central de Información y Estadística (ACIE) de la Administración General de Comunicación y Tecnología de la Información (AGCTI), de las 49 aduanas del país registró en el Sistema de Automatización Aduanera Integral (SAAI) 4,746,729 pedimentos por 9,017,650.5 miles de pesos mediante siete formas de pago, de las cuales 3,039,896 pedimentos por 544,141.4 miles de pesos correspondieron al pago de la cuota fija de 179.00 pesos establecida en el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD), y 1,706,833 pedimentos por 8,473,509.1 miles de pesos, para el pago del 8 al millar establecido en el mismo ordenamiento.

A fin de verificar el cálculo y registro del pago de los 179.00 pesos y del 8 al millar sobre el valor de la mercancía en la aduana, se seleccionó de la Aduana de Nuevo Laredo el mes de noviembre de 2006 y se determinó que: la aduana reportó 84,393 pedimentos por 330,786.3 miles de pesos mediante 5 formas de pago, de los cuales 56,957 pedimentos por 10,195.3 miles de pesos correspondieron al pago de la cuota fija de 179.00 pesos y 27,436 pedimentos por 320,591.0 miles de pesos, cubrieron la cuota del 8 al millar.

A efecto de comprobar el correcto registro de los importes por el pago de la cuota fija y el cálculo del 8 % al millar, con oficio núm. CP.2006/340/003/2007 del 22 de agosto de 2007 se solicitaron copias certificadas de la consulta electrónica de 95 pedimentos correspondientes a noviembre de 2006. En su revisión se observó que de los 95 pedimentos por 16,113.8 miles de pesos 52 pedimentos por 4,371.5 miles de pesos pagaron la cuota fija de 179.00 pesos y los 43 pedimentos restantes por 11,742.3 miles de pesos, aplicaron el pago del 8 al millar que integró fracciones arancelarias diversas amparadas con tratados de libre comercio.

No obstante lo anterior, al cotejar la información reportada por la ACIE de la AGCTI, por 9,017,650.5 miles de pesos correspondiente a 4,746,729 pedimentos reportados en siete formas de pago, con los 4,811,733.9 miles de pesos registrados en la forma de pago “efectivo” por la Administración Central de Contabilidad y Glosa (ACCG) de la AGA, se determinó una diferencia de 4,205,916.6 miles de pesos, como se muestra a continuación:


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DIFERENCIA DEL IMPORTE DEL DTA REGISTRADO POR LA ACIE Y LA ACCG EN LAS 49 ADUANAS EN 2006 (Miles de pesos)

Forma de pago Cifras presentadas por

Clave Concepto

No. de

Pedimentos

Administración Central

de Información y

Estadística

Administración

Central de

Contabilidad y

Glosa

Diferencias

0 Efectivo 4,979,338.0 4,811,733.9 167,604.1

6 Pendiente de pago 3,927,292.9 3,927,292.9

7

9

Cargo o partida presupuestal al

Gobierno Federal

Exento de pago

626.5

60,276.4

626.5

60,276.4

12

13

Compensación

Pago ya efectuado

29,976.0

559.1

29,976.0

559.1

15 Ctas. aduaneras de garantía

por precios estimados

19,581.6 19,581.6

Totales 4,746,729 9,017,650.5 4,811,733.9 4,205,916.6

FUENTE: Base de datos de pedimentos de las 49 aduanas del ejercicio 2006.

Con objeto de validar la diferencia en cuanto a los pagos de la cuota en efectivo, y dada la magnitud de la información por las 49 aduanas del país, se determinó aplicar la prueba de auditoría a los registros de la Aduana de Nuevo Laredo del mes de noviembre de 2006.

En la revisión de la información proporcionada se observó que la ACIE reportó 84,393 pedimentos por 330,786.3 miles de pesos registrados en cinco formas de pago y la ACCG reportó 53,725.3 miles de pesos en la forma de pago con clave “0” efectivo, por lo que se determinó una diferencia de 277,061.0 miles de pesos en el importe total de las cinco formas de pago, y de 3,136.2 miles de pesos en la forma de pago “efectivo”, como se muestra a continuación:

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IMPORTE DEL DTA REGISTRADO EN LOS PEDIMENTOS DE LA ADUANA DE NUEVO LAREDO EN NOVIEMBRE DE 2006

(Miles de pesos)

Forma de pago Cifras presentadas por:

Clave Concepto No. de

Pedimentos

Administración

Central de

Información y

Estadística

Administración

Central de

Contabilidad y

Glosa

Diferencias

0 Efectivo 71,665 56,861.5 53,725.3 3,136.2

6 Pendiente de pago 2,562 267,026.0 267,026.0

9 Exento de pago 10,000 5,057.9 5,057.9

12 Compensación 138 1,814.7 1,814.7

15 Ctas. Aduaneras de Garantía

por precios de pago

28 26.1 26.1

Totales 84,393 330,786.3 53,725.3 277,061.0

FUENTE: Base de datos de pedimentos de la Aduana de Nuevo Laredo correspondientes a noviembre de 2006.

Las diferencias determinadas obedecen a que la Administración Central de Contabilidad y Glosa únicamente presentó importes en la forma de pago “efectivo”. Respecto a las diferencias determinadas, la ACCG proporcionó el mapilla contable de la Aduana de Nuevo Laredo de noviembre 2006, conforme al cual además de los pagos en efectivo registró importes en las formas de pago 12 “Compensación” y 15 “Cuentas Aduaneras de Garantía por precios de pago” por 1,646.5 y 4,965.0 miles de pesos, respectivamente. Por otro lado, la ACIE, para las mismas formas de pago reportó 1,814.7 y 26.1 miles de pesos, arrojaron diferencias por 168.2 y 4,938.9 miles de pesos, en el mismo orden.

En virtud de lo anterior, mediante el oficio núm. CP2006/340/005/2007 del 19 de septiembre de 2007 se solicitaron las aclaraciones y la documentación soporte respectiva, así como la justificación del registro y control que se lleva a cabo en las formas de pago de los ingresos del DTA.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-608 del 8 de octubre de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT informó que la ACCG indicó que “…las cifras proporcionadas al personal auditor son las realmente recaudadas y registradas por este concepto, asimismo, desconoce los criterios de extracción proporcionados por la ASF para proveer esta información por parte de la ACIE de la Base de Datos en SAAI”, asimismo señaló que “…antes de generar las cifras contables, las Aduanas proceden a llevar a cabo una integración y confronta de la información de la recaudación captada por las Instituciones de Crédito con la registrada en el SAAI-M3, a través del Sistema Integral de Contabilidad Aduanera (SICA)”, y que “…el SAAI-M3 es un sistema diseñado para las Aduanas cuya metodología empleada está enfocada al despacho de mercancías, se considera inadecuado realizar una conciliación con las cifras de pago


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registradas en el mismo contra las contables, toda vez que no es factible utilizarlo de manera directa ya que su finalidad es distinta”.

Además mencionó que “…en los pedimentos que han sido rectificados, el SAAI-M3 replica los importes que fueron cubiertos en el pedimento original lo cual duplica los importes sin haberse cobrado nuevamente; es por ello que fue creado el SICA que si bien es cierto se alimenta de información del SAAI-M3 y de los Bancos, donde dicha información es previamente analizada y delimitada bajo los diversos criterios que son requeridos para la generación de la contabilidad aplicada en cada una de las aduanas”.

Asimismo, el SAT informó que a efecto de “…corroborar que las cifras reportadas en los Resúmenes de Operaciones de Caja están debidamente contabilizadas en el concepto auditado; seleccionó la Aduana de Nuevo Laredo para integrar el importe registrado en los pedimentos de importación en el mes de noviembre de 2006, obteniendo 73 mil registros en la clave contable 400027 aproximadamente, por 4,298.0 miles de pesos y 49,427.3 miles de pesos en la clave 820077, constatando que cada una de las operaciones de dicha Aduana, concuerdan con los importes asentados en el ROC y el Mapilla Contable por los importes debidamente pagados”.

Por lo que la ACCG informó que las diferencias observadas entre sus cifras y las reportadas por la ACIE registradas obedecen a que “…Las formas de pago necesitan ser clasificadas de manera individual debido a que no todas forman parte de la integración contable, ya que solo las formas de pago 0 Efectivo, 12 Compensación y 15 Cuentas Aduaneras de Garantía son cuentas contables, la 6 Pendiente de pago y 9 Exento de pago son cuentas No contables".

Como resultado de la revisión de la información proporcionada por la ACCG, la ASF determinó lo siguiente:

• La diferencia de 3,136.2 miles de pesos en efectivo derivada de los 56,861.5 miles de pesos reportados por la ACIE y los 53,725.3 miles de pesos registrados por la ACCG de los pedimentos en la Aduana de Nuevo Laredo no se aclaró, ya que la ACCG aportó elementos que permiten visualizar falta de control y ausencia de conciliación entre ambas administraciones en razón de los siguiente:

• La ACCG señaló que las cuentas 0 “efectivo”, 12 “Compensación” y 15 “Cuentas Aduaneras de Garantía por precios de pago” son cuentas contables y después de considerar la información contenida para esos conceptos en el Mapilla Contable de la Aduana de Nuevo Laredo se observó que las cifras de la ACIE ni las de la ACCG son correctas.

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En cuanto a que los conceptos 6 “Pendiente de Pago” 7 “Cargo a partida Presupuestal al Gobierno Federal” 9 “Exento de Pago” y 13 “Pago Efectuado” son cuentas No contables, por lo que habrá que informarse el fin y naturaleza de dicho registro, por su concepto se aprecian como cuentas que afectan registros contables sea en cuentas de orden.

Por lo que se refiere a lo manifestado por el SAT de que “…en los pedimentos que se han rectificado, el SAAI-M3 replica los reportes que fueron cubiertos en el pedimento original lo cual duplica los importes sin haberse cobrado nuevamente…”. Al respecto, lo indicado denota falta de depuración y actualización del registro, que se puede convertir en un área de oportunidad y mejora para la contabilidad de la información.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados finales mediante el oficio núm. 103-06-2008-0020 del 11 de enero de 2008, la Administración Central de Seguimiento del SAT remitió el oficio núm. SAT-800-04-05-01-0121 y la atenta nota núm. 00002 del 10 y 11 de enero 2008, respectivamente, suscritos por el Administrador de Contabilidad y Glosa “5” y el Subadministrador en la AGA con los cuales informó que "De la diferencia por 277,061.0 miles de pesos, la ASF comparó la información contenida en el SAAI-M3 y el SICA, y pretendió cruzar la relación de pedimentos con los importes señalados en la contabilidad. Sin embargo, el SAAI-M3 no es un sistema informático de registro contable, sino estadístico y no fue diseñado para reflejar la contabilidad ya sea de manera individual o global; además, el SAAI-M3 es un sistema diseñado para validar, administrar e integrar las operaciones de Comercio Exterior en cada una de las fases del despacho aduanero, por lo que considera inapropiado realizar una conciliación entre las cifras de pago registradas en el sistema contra las contables.

“En cuanto a que los conceptos 6 “Pendiente de Pago”, 9 “Exento de Pago” y 13 “Pago ya efectuado”, son cuentas No contables, y es importante hacer notar que el registro que se lleva a cabo en la Administración General de Aduanas es por los ingresos derivados de las operaciones de Comercio Exterior y cumplen estrictamente lo que establece el artículo 235 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria…”, por lo que “…no es necesario llevar una contabilidad por los conceptos antes señalados debido a que dentro de las características de la operación aduanera, el ingreso no se realizó efectivamente, incluso no existe jurídicamente el derecho de la autoridad para llevar a cabo el cobro de las contribuciones”. Asimismo, señala que las características de estas cuentas es facilitar el control de aspectos administrativos, permitiendo el posterior registro de operaciones derivadas de los derechos u obligaciones contingentes.


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A fin de verificar que el IVA causado por el pago de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, y vigente en el ejercicio 2006, se ajustó a lo previsto en la materia, se solicitó al SAT que informara en qué documento reportó el IVA de las contraprestaciones.

Al respecto, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-429 del 24 de julio de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT remitió el similar núm. 327-SAT-VII-575 del 23 de julio de 2007, mediante el cual informó que de acuerdo con los párrafos tercero y cuarto del artículo 16 de la Ley Aduanera “…La Secretaría determinará las cantidades que como contraprestaciones pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluyendo el Impuesto al Valor Agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se refiere este párrafo en ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones, ni a devolución.

"Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La Secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el Impuesto al Valor Agregado trasladado con motivo de la contraprestación.

“Por lo que, el importe que aparece en el rubro de DTA, en los pedimentos aduaneros se encuentra integrado por los derechos de trámite aduanero, las contraprestaciones y el impuesto al valor agregado".

Asimismo, ese órgano desconcentrado manifestó que “…Resulta procedente lo señalado en la tesis de jurisprudencia número 124/2006 emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual encuentran sustento las manifestaciones antes realizadas, que dice: “INGRESOS PÚBLICOS FEDERALES, NO TIENEN ESA CALIDAD LOS QUE EL ESTADO RECIBE POR PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO, A PESAR DE QUE SE CONTENGAN EN EL RUBRO “DTA” DE LOS PEDIMENTOS DE COMERCIO EXTERIOR. De la interpretación de artículo 16 de la Ley Aduanera se advierte que cuando el

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contribuyente entera cierta cantidad por el rubro “DTA” contenido en los pedimentos de importación o exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad-, se recibe como una sola partida para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que realiza los cálculos y operaciones para retener las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado".

Además, el SAT informó que “…Conforme a los argumentos antes expuestos y la tesis de jurisprudencia citada es dable coincidir que el Impuesto al Valor Agregado que se causa con motivo de los servicios establecidos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se encuentra incluido dentro del monto que se refleja en los pedimentos aduaneros de importación o exportación en el rubro “DTA”.

No obstante, en la revisión que efectuó la ASF a 95 pedimentos de importación, que es el documento oficial mediante el cual se realiza el pago de las contribuciones al comercio exterior, entre las cuales se incluye el DTA, se observó que se consignan datos generales como el nombre o la razón social del importador o exportador, su domicilio fiscal, el país de origen de las mercancías, el tipo de mercancía, su valor y las contribuciones por pagar, entre otros, pero carece de un apartado para las contraprestaciones y su IVA.

Conviene señalar que el artículo 1o. de la Ley de Impuesto al Valor Agregado establece que "…el contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entenderá por traslado del impuesto el cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta Ley, inclusive cuando se retenga en los términos de los artículos 1o.-A o 3o., párrafo tercero, de la misma".

Además, el artículo 5o., señala que “Para que sea acreditable el impuesto al valor agregado deberán reunirse requisitos…” y de acuerdo con la fracción II, indica que “el impuesto al valor agregado haya sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en los comprobantes a que se refiere la fracción III del artículo 32 de esta Ley.

El referido artículo 32, fracción III, establece que se deberán “Expedir comprobantes señalando en los mismos, además de los requisitos que establezcan el Código Fiscal de la Federación y su Reglamento, el impuesto al valor agregado que se traslada expresamente y por separado a quien adquiera los bienes, los use o goce temporalmente o reciba los servicios”.

Asimismo, el artículo 31, fracción VII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta establece, “…Que cuando los pagos cuya deducción se pretenda realizar se hagan a contribuyentes que causen el Impuesto al


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Valor Agregado, dicho impuesto se traslade en forma expresa y por separado en los comprobantes correspondientes”. Sin embargo, en los pedimentos de importación de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera no se separó el IVA, en infracción de los ordenamientos citados y del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación.

Durante el ejercicio de 2006 las 49 aduanas del país recaudaron del DTA 4,811,733.9 miles de pesos, a los cuales se le aplicó el porcentaje de distribución del 92.0% para la contraprestación de servicios y del 8.0% como remanente para la TESOFE, de conformidad con la Regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, y vigente en el ejercicio 2006, como se muestra a continuación:

DISTRIBUCIÓN DEL DTA RECAUDADO POR LAS 49 ADUANAS DEL PAÍS

(Miles de pesos)

92.0% Contraprestación con IVA, Regla 1.3.5. 4,426,795.4

8.0 % DTA causado, Regla 1.3.5. 384,938.5

Total DTA recaudado. 4,811,733.9

FUENTE: Concentrado de recaudación proporcionado por la AGA.

Los 4,426,795.4 miles de pesos de las contraprestaciones incluyeron el IVA, y de conformidad con la Regla 1.3.5., fueron enterados a la TESOFE para que ésta, a su vez, los transfiriera al FACLA, sin que se retuviera el IVA correspondiente que fue de 577,408.1 miles de pesos.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-609 del 8 de octubre de 2007, la Administración Central de Seguimiento remitió el oficio núm. 325-SAT-09-89146, con el cual la Administración General Jurídica del SAT informó lo siguiente:

“…En opinión de este órgano desconcentrado, el hecho de que en un rubro del pedimento aduanero se incluyan varios conceptos, no significa que exista contradicción con las normas del Código Fiscal de la Federación que regulan los requisitos aplicables a los comprobantes fiscales, o en su caso en la Ley del Impuesto Sobre la Renta, referente a los requisitos que deben observar los sujetos obligados a dicha contribución, cuando éstos realicen deducciones.

“En el caso particular de los pedimentos aduaneros, es importante señalar que éstos son elaborados por los Agentes Aduanales, con la finalidad de realizar el despacho aduanero y de acreditar ante la

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autoridad fiscal la legal estancia de mercancías en el país, cuyos requisitos se encuentran previstos en la Ley Aduanera.

“De conformidad con lo anterior, resulta claro que los requisitos establecidos en el artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación, no le son aplicables a los pedimentos aduaneros, porque éstos no son comprobantes fiscales de los regulados por el Código Fiscal de la Federación”.

“Por ello, en el caso particular de los pedimentos observados, en el propio artículo 16 de la Ley Aduanera se establece que el importe correspondiente a los derechos de trámite aduanero, las contraprestaciones y el impuesto al valor agregado, se enterarán conjuntamente, en un mismo pedimento aduanero, es decir, en ningún momento se señala que el impuesto al valor agregado deba expresarse por separado como lo señala esa entidad fiscalizadora".

Asimismo, el SAT informó que del análisis de la regla 1.3.5. "…se advierte que para que el SAT y la TESOFE estén en condiciones de identificar y separar los importes correspondientes a los derechos de trámite aduanero y las contraprestaciones, las cuales incluyen el Impuesto al Valor Agregado deben realizarse los siguientes supuestos:

1. Las personas que realizan las operaciones de comercio exterior (importadores/exportadores), reciban de los particulares autorizados los servicios necesarios para ello.

2. Los importadores o exportadores realicen el cálculo de los derechos de trámite aduanero y el acreditamiento de la contraprestación y el impuesto al valor agregado (IVA), y al resultado del acreditamiento, corresponderá a los derechos de trámite aduanero.

3. Al saldo obtenido después del acreditamiento, se sumará el importe de las contraprestaciones incluyendo el IVA.

4. El importe que resulte de la suma de los derechos de trámite aduanero y las contraprestaciones que incluyen el IVA se enterarán mediante el pedimento aduanero ante las instituciones autorizadas.

5. El monto correspondiente a las contraprestaciones incluye el importe del IVA, el cual es concentrado en la TESOFE".

“Hasta esta parte de la operación de prestación de servicios, resultan identificables los montos correspondientes a los derechos de trámite aduanero, más no existen elementos para identificar el importe que corresponderá a las contraprestaciones y al IVA”.


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“Lo anterior es así, ya que la operación que originó la causación, traslado, acreditamiento y entero del IVA no se concluye hasta que el prestador del servicio recibe el pago correspondiente a los mismos, y éste realiza las operaciones de acreditamiento para determinar si conforme a las obligaciones fiscales a que se encuentra sujeto en materia de IVA le resulta impuesto a pagar”.

“Por lo cual, al momento de la concentración de dichos fondos–contraprestación/IVA– a la TESOFE, como se indica en el numeral 16 de la Ley Aduanera y la regla 1.3.5., no existen elementos para identificar y separar con certeza el importe correspondiente a ambos conceptos”.

“Ello es así, ya que por lo que hace a las contraprestaciones el pago estará sujeto a los servicios proporcionados, y con relación al IVA éste lo entrega el FACLA en función del importe que se paga al particular autorizado, sin embargo, ello es identificable hasta que los particulares autorizados presentan al FACLA los recibos de pago de servicios”.

“En este orden de ideas, el hecho de que se destinen de manera conjunta al FACLA las contraprestaciones y el impuesto al valor agregado, ello no implica, que el fideicomiso fungiera como retenedor y tampoco que éste estuviera en condiciones de disponer del importe correspondiente al valor agregado, ya que dicho monto se entrega a los particulares autorizados una vez que éstos presentan las solicitudes de pagos de servicios, en los cuales se indica el importe a pagar por concepto de los servicios proporcionados, así como el impuesto al valor agregado que se generó con ello".

Al respecto, de lo manifestado por el SAT conviene señalar que los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia P/J.124/2006, “…del rubro (DTA) contenido en los pedimentos de importación o exportación –que se integra con los derechos por trámite aduanero, el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad-, se recibe como una sola partida para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que realiza los cálculos y operaciones para retener las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado”.

Por lo antes expuesto, del análisis a la información proporcionada por el SAT, se concluye que no se está desglosando el IVA que corresponde a la contraprestación, de las operaciones que los importadores y exportadores han venido pagando, consecuentemente se incumple lo dispuesto en los artículos 5o.,fracción II y 32, fracción III, de la Ley de Impuesto al Valor Agregado, 31, fracción VII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, y 29-A del Código Fiscal de la Federación, y el artículo 8o. fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo que impide a los importadores y exportadores acreditar dicho impuesto.

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Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria que durante su gestión, incumplieron el artículo 8º., fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ya que no vigilaron el cumplimiento de lo previsto en los artículos 5o., fracción II, y 32, fracción III, de la Ley de Impuesto al Valor Agregado; que refieren que el IVA haya sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en comprobantes y en específico para el Derecho de Trámite Aduanero ya que no se separa lo correspondiente al derecho; las contraprestaciones y el IVA de estás últimas, previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y en la Regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, vigentes en 2006, así como el 31, fracción VII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, y 29-A del Código Fiscal de la Federación, lo que limita a los importadores y exportadores acreditar dicho impuesto.



Con objeto de evaluar el Sistema de Selección Automatizado mencionado en la Ley Aduanera como mecanismo de selección automatizado, debido a su vinculación con los procesos relacionados con el DTA, se le aplicó al SAT un cuestionario de control interno a fin de conocer la normatividad, administración, operación y control del mecanismo referido respecto de la importación y exportación de mercancías.

De acuerdo con las respuestas del SAT, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI), y la Administración Central de Programación Informática (ACPI), ambas del


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SAT, cuentan con políticas generales específicas asociadas al Sistema de Selección Automatizado; sin embargo, carecen de manuales específicos de operación del sistema que contengan flujogramas de actividades, rutas de dirección, mando y toma de decisiones, así como lineamientos que especifiquen responsabilidades y atribuciones por proyecto público para modificación, actualización o suspensión de funciones o estatización de las mismas en el sistema.

Además, en sus respuestas el SAT dio a conocer que actualmente carece de un Comité que administre el Sistema de Selección Automatizado; sin embargo, ese órgano desconcentrado informó que está trabajando para conformarlo e integrar las políticas, manuales de operación, criterios generales de riesgo, los integrantes y el calendario de reuniones de trabajo.

Por otra parte, en la revisión detallada de los incidentes de operaciones detenidas en aduanas durante el ejercicio 2006, se observó que se presentaron 134 incidentes, de los cuales 36 rebasaron las 10 horas y no incluyeron un análisis de la situación, ni se mencionó el plan emergente o medidas alternas tomadas, 15 ocurrieron en la Aduana de Nuevo Laredo, la cual obtuvo el mayor número de incidencia.

Debido a que no existe un plan de contingencia o de emergencia mediante el cual la entidad fiscalizada mitigue los riesgos latentes, cabe la posibilidad de que un hecho adverso puede afectar la habilidad de la misma para lograr sus objetivos, por lo que es importante la existencia de procesos que garanticen que la entidad fiscalizada anticipe y dé prioridad a la solución de incidentes que no afecten o pongan en riesgo la operación de la aduana en cuanto al paso o salida de mercancías que tengan impactos económicos, sociales, culturales y diplomáticos.

En cuanto al rubro de operación, el SAT manifestó que no se ha designado a una persona responsable de la toma de decisiones estratégicas para el funcionamiento del sistema, por lo que las autoridades aduaneras, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, de marina, y otras ejercerán sus atribuciones en forma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de las mismas, las cuales se encuentran normadas en los artículos 3 de la Ley Aduanera, y 10, fracción I, VIII, XI y XXI, del Reglamento Interior del SAT.

Los mecanismos de selección y reclutamiento de personal que participa en los procesos de trabajo del Sistema de Selección Automatizado cumplen con las etapas siguientes: evaluación psicométrica, examen técnico, examen médico, competencias certificados, evaluación 360º, evaluación de integridad, entrevista técnica, trayectoria laboral y capacitación.

De igual forma no se menciona ningún medio de reclutamiento de personal, ni se tiene definido un perfil de puesto específico para la gente que se desempeña dentro de la operación revisada, por lo que

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se debe considerar que el personal deberá cubrir determinado perfil para que exista un ambiente de control eficaz.

La entidad fiscalizada comentó que “…Para garantizar la continua y correcta operación de las aplicaciones la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información por medio de la Administración Central de Servicios Institucionales (ACSI) y la Administración Central de Desarrollo y Mantenimiento de Aplicaciones administra contratos con proveedores que garantizan en conjunto tanto la provisión de los servicios como la segregación y separación de funciones”, es decir que la entidad fiscalizada considera que mitiga la segregación y separación de funciones con los contratos de los proveedores, y que no requiere políticas de rotación para AGCTI, por lo que se da por entendido que la segregación y separación de funciones recae en su totalidad sobre el proveedor de servicios.

Actualmente, mediante el proyecto de Fábrica de Software la AGCTI inició un proceso de actualización y estandarización de la documentación, el cual incluye el mecanismo de selección automatizada y el resguardo de la documentación, actividad a cargo de la AGCTI.

En lo referente a la operación del sistema, se describe la manera en que funciona el sistema de algoritmo de aleatoriedad, el cual arroja los pedimentos aduanales por revisar; sin embargo, este sistema de algoritmo no da pauta para revisar los documentos con importes relevantes. Además, se tiene un sistema de selección con base en riesgos el cual se fundamenta en la revisión de pedimentos con características homogéneas, los cuales son determinados por las secretarías de Estado, que informan al SAT cuáles son los productos con restricciones para entrar al país, de acuerdo con estos datos no se especifica quiénes son los funcionarios encargados de manipular la información en el sistema que mida o califique los modismos o comportamiento de los usuarios.

Se observó que no existen políticas o manuales que determinen las funciones de los usuarios del sistema ni especifican los puntos de confidencialidad, respaldo y aseguramiento de la información, ya que para la operación del sistema cada aduana da acceso para dar de alta a los modulares y verificadores que intervienen en el despacho aduanero, pero en respuesta al cuestionario no se indica qué funcionario de la aduana es el que otorga dichos accesos. Por ello es necesario establecer los lineamientos referentes a la aplicación emergente del sistema, ya que en caso de interrupción del sistema por fallas o causas de fuerza mayor es necesario contar con los lineamientos que indiquen qué hacer y permitan tener continuidad en la operación del despacho aduanero.

En cuanto al esquema de control interno o procedimientos implementados la entidad fiscalizada menciona que “…si bien no existe como tal un esquema de control implementado, autorizado y en operación del mecanismo de selección automatizado, sí se cuenta con los manuales”.


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Por otro lado, respecto al funcionamiento eficiente y eficaz del sistema no se indica cuales son las áreas responsables de asegurar el funcionamiento correcto de este mecanismo.

Por lo anterior, se concluye que no existen procedimientos implementados para tener un control interno adecuado, con relación a la operación del Sistema de Selección Automatizado en incumplimiento del artículo 43 de la Ley Aduanera.

Respecto a qué mecanismo de control tiene implementado la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI) para verificar si el sistema utilizado para el manejo de semáforos fiscales funciona correctamente, el SAT informó que la Administración General de Aduanas (AGA) define e ingresa los parámetros para la operación del sistema de semáforos fiscales; asimismo, realiza la validación de funcionamiento correcto de los parámetros y operación del semáforo en sí mismo. Cuando el sistema de selección automatizada, tiene algún problema, es reportado por las aduanas levantando un incidente que se recibe por medio de la mesa de ayuda de SAT y se verifica que no sea problema del aplicativo.

Asimismo, se le solicitó al SAT que indicara qué tipos de requerimientos en 2006 solicitaron las aduanas del país para modernizar los servicios de sistemas aduaneros y por qué importes, en respuesta la AGCTI comentó que entre las acciones de mejoras validadas por la AGA se encuentran el cambio de equipo de cómputo propiedad de los proveedores del CAT, cambio de equipo de red LAN por equipo propiedad del proveedor del CAT, adecuación de infraestructura en las aduanas (red LAN y corriente regulada) y mantenimiento a los equipos de soporte (planta de emergencia y UPS); asimismo, refiere que el sistema SOIA se encuentra en operación desde el año 2002 y no fue modificado en 2006; sin embargo, los nuevos desarrollos ofrecidos son el Sistema de Captura de Declaraciones de Dinero (SICADED), Sistema de Control Ferroviario (SICOFE), Sistema de Biometría para Selección Automatizada (SIBISA), Preliberación de Mensajerías y Warnings para Reconocimiento (alertas de mercancías peligrosas a los verificadores en el SIREM) y lo referente a el incremento de módulos en las aduanas y la instalación de rayos gamma corresponde a la AGCTI. Asimismo, la Administración de Asuntos Legales de Planeación Aduanera comentó que durante el 2006 se instalaron en 14 aduanas del país el equipo de rayos gamma y respecto de los importes no se cuenta con la información exacta debido a que estos equipos fueron adquiridos por terceros en este caso por el FIDEMICA y las APIS.

Conviene señalar que la ASF realizó pruebas de auditoría en las Aduanas de Nuevo Laredo, Aduana México (Pantaco), y del Aeropuerto Internacional de la Cd. de México, con objeto de comprobar el procedimiento del despacho aduanero consistente en la verificación de las mercancías con el pedimento aduanero.

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En la citada revisión se observó que existen módulos de selección automatizada para realizar el reconocimiento, a fin de que el sistema seleccione automáticamente el resultado que será aplicado presentándose primero o segundo reconocimiento o desaduanamiento libre. Además, se observó que existe un sistema alterno de rayos gamma que coadyuva en la verificación de los datos generales del transporte y carga de mercancías.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, la Administración Central de Seguimiento del SAT, con el oficio núm. 331-SAT-V-613 del 9 de octubre de 2007, remitió su similar núm. 323-SAT-AGCTI-ACPI.207 de misma fecha con el cual la AGCTI, informó que “…con respecto a los mecanismos que aseguren el funcionamiento eficiente y eficaz del Sistema de Selección Automatizada, la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información ofrece medidas preventivas y correctivas en cuanto a la disponibilidad de la infraestructura y aplicación de la selección automatizada para la ocurrencia de contingencias". Además, señala que "…en cuanto a la disponibilidad de la infraestructura de equipo de cómputo a nivel preventivo mantiene medidas implementadas", como:

• "Centro de datos TRIARA", que "…ofrece un servicio de suministro de energía eléctrica ininterrumpido, permitiendo así el cumplimiento de los Niveles de Servicio acordados con el SAT.

• “Red Privada Virtual" "…a efecto de mantener la eficacia y eficiencia operativa y considerando la relevancia del costo de infraestructura del Red Privada Virtual, se ofrece para las principales aduanas y/o que mantienen el mayor número de operaciones.

• "Centro de Continuidad del Negocio", que apoya a “…minimizar el impacto de las interrupciones a los principales procesos de negocio del SAT relacionados con plataformas tecnológicas, mediante el monitoreo de las funciones vitales del Negocio", "…es decir todos los Servidores de Aduanas que se encuentran en nuestro Centro de Datos y es donde se atienden las peticiones que realizan las aduanas".

En cuanto a medidas emergentes y de recuperación del mecanismo de selección automatizado la AGCTI informó que:

• "El Sistema de Contingencias de Selección Automatizada. Permite la continuidad de aplicación del proceso de la Selección Automatizada en un equipo secundario a la contingencia del sistema central.


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• "El Servicio de Soporte Operativo (SSO) mantiene al presente respaldos de los sistemas que garantizan la recuperación de los sistemas de información. Actualmente se encuentra en proceso el desarrollo del DRP (Disaster Recovery Planning)”.

La AGCTI indicó que “…el sistema de selección automatizada es 100% funcional resaltando que mediante el proyecto de Fábrica de Software, ha iniciado un proceso de actualización y estandarización de la "documentación técnica" de los sistemas de aduanas”.

Finalmente la AGCTI comunicó que “…además de los contratos, mantiene políticas y procedimientos en manuales internos del Servicio de Administración Tributaria, respecto a los lineamientos a seguir con los proveedores externos”, y presentó lineamientos integrados en los términos de referencia que señalan la alineación a la normatividad interna de la AGCTI y la metodología de proyectos “Manual de Modelo de Gobierno Proyectos SAT v.4.doc” que considera la implantación de un modelo de gobierno para una relación con terceros.

Del análisis de la información y los manuales que la AGCTI proporcionó del Mecanismo de Selección Automatizada se menciona la instalación del TRIARA que suministra la energía eléctrica para el funcionamiento del citado mecanismo y que éste cuenta con plantas de emergencia en caso de alguna contingencia, y en relación a los demás manuales aún y cuando su vigencia en algunos casos viene de años anteriores no se hizo mención en las respuestas del cuestionario, por lo que se concluye que la entidad fiscalizada cuenta con diversos manuales para el funcionamiento del mecanismo de selección automatizada.

Asimismo, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-620 del 12 de octubre de 2007 la Administración General de Aduanas del SAT manifiesta que en relación con este resultado es importante destacar lo que en su momento la Cámara de Diputados consideró referente a “…que la autoridad en base a factores de riesgos pueda determinar si efectúa o no la verificación de mercancías, pero destacó que a su juicio resultaba innecesaria la delimitación de la forma en que se efectuará tal determinación siempre que se efectué utilizando el sistema automatizado.

“No obstante lo anterior y con el ánimo de establecer políticas genéricas de riesgo, atendiendo desde luego el análisis de conductas o comportamientos generalizados que pudieran tener algún impacto negativo en las operaciones de comercio exterior y que con base en su resultado permita la toma de decisiones, la Administración General de Aduanas se encuentra trabajando en la creación de un comité que actúe con la finalidad anterior.

"En suma, podríamos señalar que si bien en su momento no se consideró necesario el establecimiento de la forma o del cómo se realizaría la inserción de riesgos en el sistema inteligente, esta Unidad

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Administrativa considera la observación preliminar realizada por parte de la ASF para el establecimiento del comité respectivo, y del manual que establezca las variables de riesgos en comercio exterior”.

Del análisis al citado oficio en relación con el Mecanismo de Selección Automatizada, la entidad fiscalizada está en proceso de integrar un comité que lo administre, así como de elaborar los manuales de operación y criterios generales de riesgo donde tome en cuenta la participación de las demás Administraciones Generales del Servicio de Administración Tributaria, a fin de que se puedan recopilar sus recomendaciones y de igual forma incorporar las realizadas por la ASF.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados finales mediante el oficio núm. 103-06-2008-0012 del 10 de enero de 2008, la Administración Central de Evaluación de Seguimiento del SAT remitió copia del oficio núm. 102-01-01.2008-002 de misma fecha, con el cual el Administrador de Proyectos y Mejora Continua de la Administración General de Comunicaciones y Tecnología de la Información (AGCTI) proporcionó en un CD información con la cual aclara las observaciones determinadas por la ASF.

En su análisis se observó que el Órgano Interno de Control en el SAT, el 11 de octubre de 2007 llevó a cabo una Auditoría de Proyectos a fin de verificar los mecanismos de control para la supervisión, seguimiento, el nivel de seguridad implementado en las aplicaciones y que éstos se efectúen con estricto apego a los lineamientos y normatividad que regula las funciones y responsabilidades de la AGCTI, sin que se presentaran los resultados obtenidos.

Además, el SAT proporcionó la presentación del Manual de Servicios Administrados de Seguridad (SAS) de fecha 28 de junio de 2006, cuyo objetivo es desarrollar una Estrategia Institucional de Seguridad de la Información que guíe los esfuerzos de ese órgano desconcentrado en el corto y mediano plazo, para mejorar la confidencialidad, disponibilidad e integridad de su información y de sus activos, asimismo, proporcionó el Certificado de Registro de Empresa en el que la Administración de Versiones y Laboratorio cumplió con los requisitos de la norma NMX-CC-9001-IMNC-2000/ISO 9001:2000.

También, informó que se crearon dos Comités cuya función consiste en revisar los proyectos propuestos, analizar las iniciativas elaboradas por las unidades administrativas y generar recomendaciones al respecto y con los cuales el SAT ha logrado homologar la información referente a proyectos, optimizar la asignación de los recursos disponibles, tanto financieros, materiales y humanos para la ejecución de proyectos prioritarios y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales.


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El área auditada señaló que cuenta con el Servicio de Soporte Operativo (SSO), que proporciona soporte técnico de aplicaciones, administración y operación de la infraestructura de procesamiento y almacenamiento, así como de los componentes habilitadores que dan soporte a los servicios de negocio ubicados en sus centros de datos aplicando estándares internacionales y las mejores prácticas en la materia, garantizando los niveles de servicio, calidad y oportunidad solicitados por el SAT.

Además, entregó el denominado Libro Blanco, que contiene información de un proyecto llamado “Servicio de Procesamiento y Almacenamiento, Partida Almacenamiento”, cuyo objetivo es proveer de manera integrada y unificada, los servicios de infraestructura, suministro, instalación, soporte y mantenimiento de las unidades y dispositivos de almacenamiento y respaldo. Este proyecto nace de la necesidad del SAT de contar con un servicio de almacenamiento que ofrezca soporte, mantenimiento y suministro en demanda y respaldo de datos, ya que al ser insuficiente la infraestructura de almacenamiento con la que contaba el SAT se enfrentaba a la cercanía de la obsolescencia, poniendo en riesgo el desempeño de servicios a los clientes del SAT y a los contribuyentes. Dentro de los beneficios de este proyecto se encontró la disminución de costos, obtención de actualizaciones y servicios transparentes al SAT, afectando de forma mínima la operación.

También, ese órgano desconcentrado proporcionó los Manuales de Normas de Seguridad Física de julio 2006, Normas de Seguridad Lógica de junio 2005, Políticas sobre Seguridad de la Información de diciembre 2000, cuyos objetivos consistieron en establecer un marco normativo que garantice la integridad del personal, equipamiento y recursos informáticos en las instalaciones y centros de datos, controlar el acceso y uso de los recursos de información y establecer procedimientos que protejan la información fiscal que incluye registros confidenciales del personal, contribuyentes, recursos, instalaciones y equipos asociados con el procesamiento y manejo de información. Es un punto de inicio para el diseño, implantación y control de medidas del sistema de seguridad a través del SAT.

Asimismo, proporcionó la presentación del Monitoreo del Centro de Continuidad del Negocio (CCN), en donde se observó que éste, es un centro dedicado al monitoreo de los niveles de calidad de los servicios en donde se suministra a las áreas del SAT información de calidad para soportar sus procesos de planeación, liberación y administración de los mismos, utilizando herramientas de monitoreo las cuales proporcionan el estado que guarda el Servicio y sus componentes habilitadores, como Mercury, HP Open View NNM y BMC.

Por lo anterior, y en virtud del análisis efectuado a la información relacionada con el Mecanismo de Selección Automatizada que la AGCTI proporcionó a la ASF, se observó que en la parte regulatoria la entidad fiscalizada cuenta con manuales en los que se establecen normas y políticas sobre la seguridad física, lógica del semáforo fiscal y la administración por procesos de las actividades

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desarrolladas, así como, con un Comité Técnico, que revisa los proyectos y analiza iniciativas de las unidades administrativas; sin embargo, éstos no llevan a cabo los asuntos relacionados con el manejo y administración del semáforo fiscal, tales como la definición de los criterios y algoritmos para definir la temporalidad de los parámetros aplicables, para determinar a los importadores y/o exportadores que debieran de pasar por el primero y segundo reconocimiento aduanero, los cuales aun cuando se solicitaron a la entidad fiscalizada en forma específica no fueron proporcionados, en incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 8º., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Por lo que respecta a la parte operativa y derivado de las visitas efectuadas en las aduanas citadas al rubro, se constató el procedimiento del despacho aduanero consistente en la verificación de las mercancías con el pedimento, a fin de activar el mecanismo de selección automatizado que determina si se debe practicar el primer y segundo reconocimiento aduanero.

Sin embargo, no se evaluó la operación por sistema en cuanto a la inviolabilidad de accesos para sesgar las revisiones de reconocimiento aduanero, el manejo del sistema a través de atributos, manipuleo de información, entre otros aspectos.

Por lo anterior, con el oficio núm. DGAFFA/062/08 del 5 de febrero de 2008, se solicitó al SAT información respectiva y mediante el oficio núm. 103-06-2008-0069 del 8 de febrero del año referido, la Administración Central de Evaluación de Seguimiento remitió su similar núm. 323-SAT-AGCTI-ACPPI-011 de misma fecha, mediante el cual la AGTI informó que es responsable de garantizar la seguridad y disponibilidad del Sistema de Selección Automatizada, y en el mismo sentido de resguardar el versionamiento para el sistema a través del Proceso de Atención de solicitudes de Sistemas. Todo lo relativo a la administración, procedimientos, control y resguardo de políticas de la operación de la Selección Automatizada, es competencia de la Administración General de Aduanas.

Asimismo, con el oficio núm. 103-06-2008-0070 la ACE remitió el oficio núm. 323-SAT-AGCTI-ACPPI-012 y comunicó que el mecanismo utilizado se ha desarrollado en arquitecturas de cómputo de alta disponibilidad que permiten continuar con las operaciones en caso de fallas. Además, indicó que en la actualidad se están ejecutando las primeras fases de un plan de modernización tecnológica, con el propósito de hacer la separación física entre los sistemas de respaldo de datos consistente en mantenerlos en sitios cruzados a nivel local y central.

En conclusión se observó que a pesar de que el SAT cuenta con un centro dedicado al monitoreo de los niveles de calidad de los servicios en donde se suministra a las áreas del negocio del SAT información de calidad para soportar sus procesos de planeación, liberación y administración de los mismos; carece de manuales específicos relacionados con el funcionamiento del Mecanismo de


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Selección Automatizada lo que impidió analizar los riesgos en el manejo de las operaciones aduaneras al activar este mecanismo en términos de lo que establece el artículo 43 de la Ley Aduanera y el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 30, fracciones XXI y XXXVI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

Acción Emitida

06-0-06E00-02-340-01-001 Recomendación


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que el Servicio de Administración Tributaria elabore, autorice y dé a conocer a las áreas involucradas en la Administración, Control y Operación del Mecanismo de Selección Automatizado los Manuales Específicos en los que se indiquen las áreas responsables de realizar las actividades inherentes y se establezcan los criterios y los procedimientos para definir la temporalidad de los parámetros aplicables a los importadores y exportadores que deben pasar por el primero y segundo reconocimiento aduanero, conforme las fracciones arancelarias y productos sujetos a dicho reconocimiento, en cumplimiento de los artículos 43 de la Ley Aduanera; 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 30, fracciones XXI y XXXVI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

El Servicio de Administración Tributaria, informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Emitida

06-0-06E00-02-340-01-002 Recomendación


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda Servicio de Administración Tributaria implemente las acciones necesarias para que el respaldo de la operación

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y actualización de la información fiscal y aduanera del Servicio de Administración Tributaria, que se tiene concentrada en el TRIARA (Centro de Datos), como medida de seguridad ubique en un sitio alterno el respaldo correspondiente, a efecto de garantizar su salvaguarda ante una eventualidad que ponga en riesgo su integridad y protección, y dé cumplimiento del artículo 30, fracciones XXI y XXXVI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.


Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria que durante su gestión, incumplieron lo dispuesto en el artículo 8o., fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ya que no proporcionaron la información suficiente y competente respecto de los criterios, procedimientos y temporalidad de la aplicación de los parámetros establecidos para definir los productos, fracción arancelaria, e importadores y exportadores que serán sujetos al primero y segundo reconocimiento aduanero, que normen y regulen la administración, operación y control del Mecanismo de Selección Automatizado que opera en las 49 aduanas del país, lo cual impidió analizar los riesgos en el manejo de las operaciones aduaneras al activar este mecanismo en términos de lo que establece el artículo 43 de la Ley Aduanera.



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Dictamen (Opinión con Salvedad)

Con motivo de la revisión practicada en el Servicio de Administración Tributaria, en relación con la Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero, cuyo objetivo consistió en verificar la determinación, las bases de cálculo y la razonabilidad de los porcentajes de distribución de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera; así como comprobar que el porcentaje que le corresponde a la Federación se calculó, cobró, enteró a la Tesorería de la Federación (TESOFE), registró en la contabilidad y presentó en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa aplicable, se determinó revisar un monto de 5,436,840.2 miles de pesos, que representó el 98.1 % de las 5,541,565.4 miles de pesos registrados como “Derecho de Trámite Aduanero” en el periodo enero-diciembre de 2006.

La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable, y atendiendo los ordenamientos legales y las disposiciones normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas dentro de las que destacan el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, la Ley Federal de Derechos, la Ley Aduanera, Ley del Impuesto al Valor Agregado y los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.


La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra antes señalada, el Servicio de Administración Tributaria cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la administración y registro de los ingresos del DTA de las operaciones examinadas, excepto por los resultados con observación que se precisan en el apartado correspondiente de este informe, y en las que se destacan los siguientes: El SAT no desglosó el IVA en el pedimento aduanero por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, ni dispone de manuales específicos para la administración, control y operación del Mecanismo de Selección Automatizado y en un mismo espacio físico resguarda las bases de datos de la información fiscal y aduanera y su respaldo, lo cual representa un riesgo de pérdida total de información ante una contingencia.

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6.7.2 Revisión del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA).

Objetivo

Verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa aplicable, y evaluar las implicaciones de violación al secreto fiscal por el mecanismo establecido; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas.


A fin de verificar que los ingresos por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera se registraron contablemente y se enteraron a la TESOFE, en cumplimiento de los artículos 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, así como de la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus Anexos 21 y 28, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de julio de 2004, aplicable al 2006, se solicitó a la TESOFE la información y documentación que ampara los ingresos que le depositaron relacionados con este concepto.

Al respecto, la entidad fiscalizada proporcionó los oficios mediante los cuales el SAT le comunicó el importe de los montos de las contraprestaciones transferidas por este mismo concepto que en 2006 fue de 4,426,795.4 miles de pesos, así como la cuenta contable de aplicación, el número de cuenta bancaria para la transferencia y las pólizas del registro contable.

Cabe señalar que los ingresos por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, por 4,426,795.4 miles de pesos no se presentaron en la Cuenta Pública por ser recursos privados; sin embargo, la Administración del Centro Contable de la Administración General de Recaudación del SAT lleva un control de estos ingresos y los registró como Ingresos Ajenos en la cuenta núm. 182120537 con clave de cómputo 820077.

Con el análisis de esta información se comprobó que en el ejercicio de 2006 la TESOFE recibió 4,426,795.4 miles de pesos de las contraprestaciones correspondientes al 92.0% de los ingresos del rubro Derecho de Trámite Aduanero (DTA) captados en las 49 aduanas del país, por 4,811,733.8 miles de pesos. Las contraprestaciones se integraron, como se muestra a continuación:


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INGRESOS POR CONTRAPRESTACIONES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ADUANERA ENTERADOS A LA TESOFE EN 2006

(Miles de pesos)

Mes Fecha y número de oficio

del SAT a la TESOFE Importe

Enero 07-Mar-06 OF-327-SAT-II-00572 335,338.1

Febrero 29-Mar-06 OF-327-SAT-II-00759 340,978.9

Marzo 04-May-06 OF-327-SAT-II-01055 360,954.4

Abril 31-May-06 OF-327-SAT-II-01263 321,418.5

Mayo 26-Jun-06 OF-327-SAT-II-01434 385,904.0

Junio 26-Jul-06 OF-327-SAT-II-01667 387,663.1

Julio 31-Ago-06 OF-327-SAT-II-01908 351,657.2

Agosto 27-Sep-06 OF-327-SAT-II-02055 384,938.3

Septiembre 24-Oct-06 OF-327-SAT-II-02233 376,624.5

Octubre 29-Nov-06 OF-327-SAT-II-02499 401,801.4

Noviembre 12-Dic-06 OF-327-SAT-II-02577 398,670.9

Diciembre 09-Feb-07 OF-327-SAT-II-00264 380,846.1

Suma 4,426,795.4

FUENTE: Oficios de la Administración General de Innovación y Calidad del SAT y pólizas de diario de los meses de enero a diciembre de la TESOFE.

Se comprobó que la TESOFE registró en su contabilidad 4,426,294.5 miles de pesos de las contraprestaciones mediante las pólizas de diario núm. 5, de enero a diciembre de 2006, las cuales se contabilizaron en la cuenta de pasivo núm. 21205-00 "Acreedores Diversos", Subcuenta 37 "Ingresos por Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Art. 16 Ley Aduanera y el Apartado A de la RCGMCE 1.3.5". Sin embargo, al comparar dicho monto con lo reportado por el SAT por 4,426,795.4 miles de pesos, se determinó una diferencia de 500.9 miles de pesos, la cual se originó en septiembre de 2006, ya que la TESOFE registró 376,123.6 miles de pesos por las contraprestaciones y el SAT le transfirió 376,624.5 miles de pesos, de lo que resultó la diferencia citada. Cabe señalar que la TESOFE le transfirió al FACLA el importe correcto de 376,624.5 miles de pesos. Al respecto, la Tesorería hizo la reclasificación correspondiente para ajustar dichos recursos mediante la póliza A-2 en abril de 2007.

Asimismo, se comprobó que de los 4,426,795.4 miles de pesos la TESOFE transfirió 3,647,278.4 miles de pesos al FACLA, por la parte correspondiente a los meses de enero a octubre de 2006, por lo que al 31 de diciembre de 2006 la Tesorería presentó un saldo en la cuenta 21205-00 "Acreedores Diversos", Subcuenta 37 "Ingresos por Contraprestaciones, por los Servicios que establece el Art. 16 Ley Aduanera y el Apartado A de la RCGMCE 1.3.5", por 779,016.1 miles de pesos.

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A fin de verificar que el FACLA recibió la totalidad de los ingresos por las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, enterados a la TESOFE por 4,426,795.4 miles de pesos, de conformidad con la cláusula tercera del contrato del fideicomiso, que estipula que el patrimonio se integra por la aportación inicial, las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y las aportaciones a título gratuito, y la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, y sus anexos 21 y 28, se analizaron las transferencias efectuadas por la TESOFE y los informes de la fiduciaria de enero a diciembre de 2006. Se comprobó que en el ejercicio auditado el FACLA recibió 4,430,928.0 miles de pesos del total enterado a la TESOFE. Dicho importe se integró como se muestra a continuación:

INGRESOS POR CONTRAPRESTACIONES TRANSFERIDAS POR LA TESOFE AL FACLA EN EL 2006

(Miles de pesos)

Mes Fecha de Transferencia Importe

Noviembre 2005 Febrero 2006 382,345.1

Diciembre 2005 Febrero 2006 401,304.6

Enero 2006 Mayo 2006 335,338.1

Febrero 2006 Mayo 2006 340,978.9

Marzo 2006 Mayo 2006 360,954.4

Abril 2006 Julio 2006 321,418.4

Mayo 2006 Julio 2006 385,904.0

Junio 2006 Agosto 2006 387,663.1

Julio 2006 Octubre 2006 351,657.2

Agosto 2006 Octubre 2006 384,938.3

Septiembre 2006 Noviembre 2006 376,624.5

Octubre 2006 Diciembre 2006 401,801.4

Suma 4,430,928.0

FUENTE: Transferencias e informe de la fiduciaria.

Conviene mencionar que la TESOFE transfirió los 4,430,928.0 miles de pesos a la cuenta de BBVA Bancomer, S.A., que tiene NAFIN, mediante Cuentas por Liquidar Certificadas; además, se comprobó que las contraprestaciones de noviembre y diciembre de 2006 por 398,670.9 y 380,846.1 miles de pesos se depositaron en el 2007.

Se observó que en los registros contables del FACLA no se identificaron los movimientos del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera.


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Acción Emitida

06-2-06HIU-02-345-01-001 Recomendación


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo establecido en los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, recomienda que Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, y conforme a las practicas contables y de control registre por separado en su contabilidad las cantidades correspondientes a las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera y la Regla 1.3.5., Apartado A, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, vigente en 2006, y sus anexos 21 y 28, y el Impuesto al Valor Agregado correspondiente.

Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de fiduciaria del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, informará a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.


A fin de verificar que el FACLA cumplió la cláusula cuarta "Objeto y fines", fracción II, inciso c, del contrato del fideicomiso público, respecto del pago de las contraprestaciones por los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y que éstos se ajustaron a la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de julio de 2004, así como al anexo 3 de las reglas vigentes para el ejercicio de 2006, se analizó la información relativa a los gastos proporcionada por NAFIN, y se comprobó que durante el ejercicio de 2006 el fideicomiso realizó pagos por 774,986.1 miles de pesos, como se muestra a continuación:

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PAGOS EFECTUADOS POR EL FACLA EN 2006 (Miles de pesos)

Concepto del gasto Importe

Segundo reconocimiento aduanero 458,568.1

Procesamiento electrónico de datos 278,271.3

Obra pública 19,231.3

Servicio telefónico 14,092.8

Diplomados 3,600.4

Honorarios fiduciarios 1,222.2

Suma 774,986.1

FUENTE: Relación de erogaciones mensuales y documentación comprobatoria del FACLA.

Del cuadro anterior se desprende que el fideicomiso realizó pagos por 458,568.1 miles de pesos por los servicios del segundo reconocimiento aduanero, concepto que representa el 59.2% de los gastos en el ejercicio auditado, de los cuales 324,403.9 miles de pesos correspondieron a los servicios de los meses de noviembre y diciembre de 2005, y de enero a abril de 2006, prestados por las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros, contratados desde 1993.

Los 134,164.2 miles de pesos restantes por concepto del servicio de segundo reconocimiento aduanero, se pagaron a las empresas que a partir de mayo de 2006 están prestando los servicios antes referidos, las cuales son SGS Societé Generale de Surveillance, S.A. y Cotecna Inspection, S.A.

Con el análisis de los contratos celebrados entre el SAT y las empresas SGS Societé Generale de Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., y de los pagos realizados por concepto del segundo reconocimiento aduanero, se determinó incumplimiento en el inicio de la prestación de los servicios, conforme a lo siguiente:

CONTRATOS SERVICIOS SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO CELEBRADOS EN 2006

Núm. de contrato Proveedor Plazo de ejecución

(cláusula V)

Mes de inicio

de facturación

Meses de

incumplimiento

CS-309-LP-M-

010/06

SGS Societé Generale de

Surveillance, S.A.

15 de febrero 2006 al 14 de febrero

de 2010 May-06 3

CS-309-LP-M-

011/06 Cotecna Inspection, S.A.

15 de febrero 2006 al 14 de febrero

de 2010 May-06 3

CS-309-LP-M-

012/06

SGS Societé Generale de

Surveillance, S.A.

6 de marzo 2006 al 5 de marzo de

2010 May-06 2

FUENTE: Contratos de prestación de servicios de segundo reconocimiento aduanero proporcionados por el SAT.


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De acuerdo con el cuadro anterior, se incumplió la cláusula V de los contratos, ya que en los tres casos la prestación de los servicios de segundo reconocimiento aduanero inició en mayo de 2006, y no en las fechas de febrero y marzo de 2006 estipuladas en el contrato respectivo.

Como consecuancia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante el oficio núm. 300-04-03-2008-00003 del 9 de enero de 2008, el SAT remitió copia de los convenios modificatorios a los contratos núms. CS-309-LP-M-010/06, CS-309-LP-M-011/06 y CS-309-LP-M-012/06, los cuales se formalizaron el 29 de enero de 2007. De su análisis se comprobó que en el apartado de antecedentes fracción IV, se incluyeron las causas por los cuales no se dio cumplimiento a la prestación de los servicios a partir del 15 de febrero de 2006, "…por causas de fuerza mayor, no imputables a "EL PROVEEDOR" ni a "EL SAT", el inicio de la prestación de los servicios se retrasó toda vez que las empresas que anteriormente prestaban el servicio de Segundo Reconocimiento en las aduanas promovieron Juicios de Amparo en contra de la convocatoria emitida para la licitación de tales servicios y permanecieron en las instalaciones de las aduanas hasta el 3 de mayo de 2006 por lo que el inicio de la prestación de los servicios comenzó efectivamente el 4 de mayo de 2006".

Se observó que los pagos realizados a SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y los consorcios de comercio exterior de Mexicali, Nogales, Guadalajara, del Aeropuerto de México, Veracruz, Nuevo Laredo, de Cd. Juárez, del Interior de México, Piedras Negras, de Reynosa y de Matamoros, por un importe de 324,403.9 miles de pesos, no fueron facturados al FACLA, en infracción del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, Nacional Financiera, S.N.C., con el oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, expresa que en su carácter de fiduciaria del FACLA, "…no estaba obligada a facturar los servicios prestados por las Empresas del Segundo reconocimiento…", "…sólo estaba obligada al pago de la contraprestación en base a la solicitud de pago que presentasen las empresas…", de conformidad con la Regla 1.3.5. Inciso D, de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 vigente en el 2006.

Se observa que, si bien es cierto que la fiduciaria estaba obligada al pago de los servicios del segundo reconocimiento aduanero con base a la solicitud que para tal efecto presenten las empresas, como lo establece la mencionada Regla 1.3.5., también lo es que el artículo 29 del Código Fiscal de la Federación obliga a que "Cuando las leyes fiscales establezcan la obligación de expedir comprobantes por las actividades que se realizan, dichos comprobantes deberán reunir los requisitos que señala el artículo 29-A de este Código. Las personas que adquieran bienes o usen servicios deberán solicitar el comprobante respectivo".

379


Por lo anterior, se determina que los pagos de los servicios del segundo reconocimiento aduanero, realizados a favor de SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y a los 11 consorcios de comercio exterior, por un importe de 324,403.9 miles de pesos, debieron facturarse al fideicomiso público, independientemente de la presentación de la solicitud de pago correspondiente por las empresas que prestaron el servicio del segundo reconocimiento aduanero.

Asimismo, se observó que en las facturas pagadas a SGS Societé Generale de Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., no se identifican los servicios prestados en cada una de las aduanas, ni los costos unitarios por aduana por los servicios facturados, en infracción del artículo 29-A, fracciones V y VI, del Código Fiscal de la Federación.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, con el oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, manifestó que "de conformidad a lo establecido en la cláusula cuarta de los lineamientos del 28 de agosto de 2006, se estableció que la validación de las operaciones quedará a cargo del SAT a través de las Aduanas del País como de la Administración Central de Investigación Aduanera, por lo que no es obligación propia de la Fiduciaria el identificar los servicios prestados en cada una de las aduanas".

Asimismo, NAFIN informó que la cláusula sexta de los Lineamientos para la Validación de las Operaciones de los Servicios de Segundo Reconocimiento y para la Facilitación del Reconocimiento Aduanero de Mercancías, establece que "Los administradores de las Aduanas del país, y la Administración Central de Investigación Aduanera, validarán las operaciones contenidas en la solicitud presentada por el Proveedor, e informarán a la Administración Central de Segundo Reconocimiento.

"Una vez validada las operaciones que les fueron presentadas, lo harán constar por escrito. La validación de las operaciones en los términos de la presente política de operación, hará las veces de validación la factura…" .

Sin embargo, no se encontraron anexas a las facturas de los proveedores SGC Societé Generale de Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., las solicitudes de validación de operaciones por cada una de las aduanas, ni la validación de las operaciones, para corroborar los conceptos facturados.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, con el oficio núm. GCJ/571/07 del 17 de diciembre de 2007, envió copias de los oficios de validación por los administradores de las aduanas por las operaciones efectuadas por Societé Generale de Surveillance, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., así como oficios mediante los cuales el SAT da a conocer a dichas empresas los lineamientos para la validación de las operaciones por los servicios del segundo reconocimiento aduanero.


380

Por otra parte, se verificaron los pagos por los servicios de procesamiento electrónico de datos por 278,271.3 miles de pesos, el 35.9% de los gastos en el ejercicio revisado, y se constató que prestaron estos servicios, IBM de México Comercialización y Servicios, S.A. de C.V., por 119,233.0 miles de pesos; Microsoft Licensing GP, por 75,577.9 miles de pesos; Avantel Infraestructura, S. de R.L. de C.V., por 35,257.5 miles de pesos; Oracle de México, S.A. de C.V., por 28,874.3 miles de pesos; DSS de México, S.A. de C.V., por 12,550.2 miles de pesos; Hewlett Packard de México, S. de R.L. de C.V., por 6,266.9 miles de pesos, y EDS de México, S.A. de C.V., por 511.5 miles de pesos.

Asimismo, se comprobó que se realizaron pagos por obra pública por 19,231.3 miles de pesos, el 2.5% de los gastos en el ejercicio de 2006, los cuales fueron realizados en distintos inmuebles del SAT para la adaptación de oficinas, y espacio, trabajos de mantenimiento y conservación, así como supervisión de los trabajos de adaptación. Los pagos se realizaron a Construcciones ICI, S.A. de C.V., por 1,946.2 miles de pesos; Constructora y Promotora Satélite, S.A. de C.V., por 2,271.9 miles de pesos; Construideas Innovación y Desarrollo, S.A. de C.V., por 1,282.3 miles de pesos; Coordinación Técnico Administrativa de Obras, S.A. de C.V., por 627.8 miles de pesos; Corporativo Trimarco, S.A. de C.V., por 6,700.5 miles de pesos; Delta Proyectos y Desarrollo, S.A. de C.V., por 1,917.3 miles de pesos; Desarrollo Empresarial México, S.A. de C.V., por 4,124.7 miles de pesos, y Supervisores Técnicos, S.A. de C.V., por 360.6 miles de pesos.

Se revisó el contrato de obra pública CO-FID-LP-A-007/06, celebrado con Corporativo Trimarco, S.A. de C.V., por un monto de 11,150.7 miles de pesos; éste se formalizó el 14 de junio del año 2006, con una vigencia de 134 días naturales, por lo tanto, el contratista se obliga a iniciar la obra el día 19 de junio de 2006 y a terminarla, a más tardar, el día 30 de octubre del 2006, de conformidad con el programa de obra aprobado, que forma parte del contrato.

El objeto del contrato es "Adaptación de oficinas de las administraciones locales de Guadalajara Centro, en la ciudad de Guadalajara, Jalisco."

Se determinó que se firmó convenio modificatorio el 25 de octubre de 2006, por un monto de 7,367.4 miles de pesos, que representó el 66.1% del contrato original. En éste las partes convienen extender por 39 días naturales la fecha de terminación, que sería, a más tardar, el 8 de diciembre de 2006, en infracción del artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y consecuentemente se incumplió el artículo 8°, fracción XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante una nota informativa del 20 de diciembre de 2007, el SAT comunicó que con fundamento en el segundo párrafo del artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas establece

381


lo siguiente: "Si las modificaciones exceden el porcentaje indicado pero no varían el objeto del proyecto, se podrá celebrar convenios adicionales entre las partes respecto de las nuevas condiciones. Estos convenios deberán ser autorizados bajo la responsabilidad del titular del área responsable de la contratación de los trabajos. Dichas modificaciones no podrán, en modo alguno, afectar las condiciones que se refieran a la naturaleza y características esenciales del objeto del contrato original, ni convenirse para eludir en cualquier forma el cumplimiento de esta Ley o de los tratados".

Al respecto, la Administración Central de Recursos Materiales procedió a dar el visto bueno de la ampliación adicional al contrato mediante el oficio núm. 237-SAT-III-A1-0843 Bis del 25 de octubre de 2006, ya que dichas modificaciones no variaron las condiciones relativas a la naturaleza y características esenciales del objeto del contrato original, ni fueron convenidas para eludir en cualquier forma el cumplimiento de la normatividad aplicable en la materia a tratado alguno.

Sobre el particular, la información proporcionada por la entidad fiscalizada no fue suficiente para aclarar la irregularidad, toda vez que se limitó a aludir las condiciones de tiempo y lugar del contrato y omitió lo relativo al costo, lo cual corresponde a lo observado por la ASF.

Asimismo, se revisó el contrato de obra pública CO-FID-LP-A-028/06, celebrado con Construideas, Innovación y Desarrollo, S.A. de C.V., por un monto de 8,272.8 miles de pesos, que se formalizó el 26 de diciembre del año 2006, con una vigencia de 120 días naturales, por tanto, el contratista se obliga a iniciar la obra el 8 de enero de 2007 y a terminarla a más tardar el 7 de mayo del 2007, de conformidad con el programa de obra aprobado, que forma parte del contrato.

El objeto del contrato es "Adaptación de espacios para reubicar a las unidades administrativas que conforman la Administración Local de Cancún".

Se firmó un convenio modificatorio respecto del monto del contrato el 30 de abril de 2007. Además se incrementó el monto por 2,067.7 miles de pesos, que representa el 25.0% del contrato, porcentaje que se ajustó a lo previsto en el artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

Se observó que las retenciones equivalentes al cinco al millar sobre el importe de las estimaciones pagadas a los contratistas por Derechos de Vigilancia, Inspección y Control que realiza la Secretaría de la Función Pública, por un importe de 68.4 miles de pesos, no se han pagado o reembolsado a dicha dependencia. Además, en la contabilidad del fideicomiso no se registraron como pasivo dichas obligaciones con terceros, en infracción del artículo 191 de la Ley Federal de Derechos y del Principio Básico de Contabilidad Gubernamental "Revelación Suficiente".


382

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, el SAT con el oficio 331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, proporcionó copia de las Declaraciones de Pago de Derechos a favor de la Secretaría de la Función Pública, por concepto de inspección y vigilancia (contratos de obra pública 5 al millar), por un importe de 68.4 miles de pesos, que corresponden a los periodos de agosto a diciembre 2006, cuyos pagos se realizaron hasta el 3 de julio de 2007. Asimismo, con el mencionado oficio, se entregó copia del Balance General emitido por la fiduciaria, de los meses de junio, julio y agosto 2007, en los que se constató el registro de los pasivos del 5 al millar, en el renglón de Reservas y Provisiones para Obligaciones Diversas.

También se verificaron los pagos realizados por servicios telefónicos relacionados por 14,092.8 miles de pesos, el 1.8% de los gastos en el ejercicio, y se confirman los pagos a Avantel, S. de R.L. de C.V., por 6,345.9 miles de pesos, y Teléfonos de México, S.A. de C.V., por 7,746.9 miles de pesos.

Se revisaron los pagos por concepto de diplomados, por 3,600.4 miles de pesos, el 0.5% de los gastos en el ejercicio, y se constató que dichos servicios fueron facturados por Excelencia en Consultoría, S.A. de C.V., y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey por 2,027.7 y 1,572.7 miles de pesos, respectivamente.

Los servicios proporcionados por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey correspondieron a la "Prestación de servicio de impartición del foro de fortalecimiento de alta dirección del programa formativo de mandos para el cambio del SAT"; el proveedor Excelencia en Consultoría, S.A. de C.V., prestó servicios por concepto de diversos diplomados (para jefes de departamento, en administración directiva y en habilidades de mando).

Se comprobó que los pagos por concepto de honorarios fiduciarios, por 1,222.2 miles de pesos, el 0.2% de los gastos en el ejercicio, se realizaron a favor de NAFIN, S.N.C., de forma trimestral.

Se observó que los recibos de honorarios facturados no tienen desglosado el IVA, y en la contabilidad del fideicomiso se registró por separado en cuentas de gasto el importe de honorarios y del IVA, para lo cual se desglosó el 15% de los honorarios facturados, por lo que se infringió el artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares NAFIN, con el oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, informó que a partir del periodo del 20 de mayo al 19 de agosto de 2007, las facturas de honorarios tienen desglosado el IVA respectivo, en cumplimiento del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación, proporcionando copia del recibo núm. 3613 del 20 de agosto de 2007 a nombre del fideicomiso, donde se constató que el IVA se encuentra desglosado.

383


En relación con los pagos que realizó el FACLA en el ejercicio de 2006, no se encontraron las instrucciones del Comité Técnico dirigidas a la fiduciaria para realizar los pagos correspondientes a los servicios prestados con cargo al patrimonio del fideicomiso por conducto del Secretario Técnico del Fideicomiso público, o de las personas designadas por el propio Comité Técnico, en contravención de la cláusula séptima, inciso c, del contrato del FACLA.

Conviene mencionar que la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2004 establece que las empresas del segundo reconocimiento aduanero presentarán a la fiduciaria la solicitud de pago correspondiente para su verificación; es decir, la fiduciaria pagará directamente estos servicios sin la instrucción de pago del Comité Técnico. Tal procedimiento no se aplica en el caso de los pagos de otros servicios, por lo que se deberá contar con la instrucción expresa del Comité Técnico del FACLA, como se establece en el numeral 9 de las Reglas de Operaciones del FACLA.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, el SAT con el oficio 331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, proporcionó copia fotostática del acuerdo 11 12/06/06, del Acta de la Cuarta Sesión Ordinaria del 2006 del Comité Técnico del FACLA, en donde se aprueba la propuesta para que los puestos señalados tengan las facultades para instruir a la fiduciaria para realizar los pagos que corresponden a los servicios prestados con cargo al patrimonio del fideicomiso público.

Se verificó que el referido acuerdo, efectivamente otorga facultades al Administrador Central de Recursos Financieros, al Administrador de Tesorería, al Subadministrador de Atención a Fideicomisos, y al Subadministrador de Fondos de Financiamiento, para instruir a la fiduciaria para realizar pagos con cargo al patrimonio del fideicomiso.

Conforme a lo anterior, se observó que los pagos con cargo al patrimonio del fideicomiso no tienen anexa la instrucción de los funcionarios autorizados dirigida a la fiduciaria para efectuar dichos pagos.

Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, el SAT mediante el oficio núm. 327-SAT-II-02362 del 19 de diciembre de 2007 adjuntó copia fotostática de la solicitud de acreditación 1 como usuario operativo del sistema fiduciario en línea para instruir a la Dirección Fiduciaria realizar operaciones de depósito, retiro y traspaso, relacionadas con el patrimonio del Fideicomiso 80386.


384

Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión incumplieron lo dispuesto en el artículo 8º., fracción XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el marco de las funciones que se les reservan en el contrato del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, ya que autorizaron, el 25 de octubre de 2006, un convenio modificatorio al contrato de obra pública CO-FID-LP-A-007/06, celebrado con Corporativo Trimarco, S.A. de C.V., por un monto de 7,367.4 miles de pesos, que representó un incremento del 66.1% al contrato original por 11,150.7 miles de pesos, que excedió en 41.0%, equivalente a 4,579.7 miles de pesos, al 25.0 % permitido en el artículo 59 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, por lo que se incumplió dicho ordenamiento.


Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión incumplieron lo dispuesto en el artículo 8º., fracción

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XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ya que pagaron 324,403.9 miles de pesos por los servicios del segundo reconocimiento aduanero, correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2005, y de enero a abril de 2006, a la empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., y a los consorcios Comercio Exterior de Mexicali, S.A. de C.V., Comercio Exterior de Nogales, S.A. de C.V., Comercio Exterior de Guadalajara, S.A. de C.V.; Comercio Exterior del Aeropuerto de México, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Veracruz, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Nuevo Laredo, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Cd. Juárez, S.A. de C.V.; Comercio Exterior del Interior de México, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Piedras Negras, S.A. de C.V.; Comercio Exterior de Reynosa, S.A. de C.V., y Comercio Exterior de Matamoros, S.A. de C.V., sin haber requerido la factura correspondiente, en infracción del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación.

El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.


A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA) cumplió con sus objetivos y metas, se solicitó a NAFIN, el programa anual del fideicomiso.

Al respecto, la entidad fiscalizada proporcionó el Programa Estimado 2006, y con su análisis se determinó que para ese ejercicio se estimaron 3,614,713.0 miles de pesos de ingresos por aportaciones, 442,566.0 miles de pesos de intereses, y 2,838,253.0 miles de pesos de gastos para proyectos por la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (AGCTI), adscrita al SAT, de los cuales se autorizaron 1,857,591.0 miles de pesos, como se muestra a continuación:


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PROYECTOS DE LA AGCTI AUTORIZADOS AL FACLA EN 2006 (Miles de pesos)

Proyecto Importe

Multiservicios Administrados de Comunicaciones (MAC) 158,717.0

Centro de Administración Tecnológica (CAT) 559,573.0 Red Privada Virtual A (VPN 1) 149,529.0 Recursos Humanos de la Op. Informática 418,990.0 Centro de Contacto de Multiservicios (CCM) 117,729.0 Centro de Continuidad de Negocios (CCN) 10,335.0 APIS (Mantenimiento de Software) 363,517.0 Procesamiento en Demanda 20,634.0 TV SAT 7,668.0 VIVA 50,899.0

Suma 1,857,591.0

FUENTE: Programa estimado 2006 proporcionado por el FACLA.

De los 2,838,253.0 miles de pesos programados, quedaron 980,662.0 miles de pesos pendientes de autorizar.

En lo que se refiere a los proyectos que solicitó la Administración General de Innovación y Calidad (AGIC), por 1,181,914.0 miles de pesos, se autorizaron 1,164,664.0 miles de pesos, como se muestra a continuación:

PROYECTOS DE LA AGIC AUTORIZADOS AL FACLA EN 2006

(Miles de pesos)

Proyecto Importe

Honorarios fiduciarios 1,231.0 Segundo reconocimiento 520,210.0 Programa formativo de mandos 11,887.0 Outsourcing de almacenes 8,001.0 Sistema de control de acceso y asistencia 31,625.0 Nuestro espacio 473,755.0 Actualización de parque vehicular 115,066.0 Prog. Form. Mandos para Cambio (Fort. de la Alta Dir.) 2,314.0 Auditoría 2005 575.0

Suma 1,164,664.0

FUENTE: Programa estimado 2006 proporcionado por el FACLA.

De los 1,181,914.0 quedaron 17,250.0 miles de pesos pendientes de autorizar.

Como resultado de lo anterior, se concluye que en el 2006 el FACLA no cumplió con las metas establecidas, ya que programó gastos por 4,020,167.0 miles de pesos, integrados por 2,838,253.0 miles de pesos de la AGCTI y 1,181,914.0 miles de pesos de la AGIC; sin embargo, durante ese año el

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fideicomiso únicamente pagó 774,986.1 miles de pesos, integrados por 278,271.3 miles de pesos del procesamiento electrónico de datos; 458,568.1 del segundo reconocimiento aduanero; 19,231.3 por concepto de obra pública; 14,092.8 del servicio telefónico; 3,600.4 por diplomados, y 1,222.2 por honorarios fiduciarios.

En consecuencia, el fideicomiso público incumplió la cláusula cuarta y los incisos b) y g) de la séptima del Contrato de Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera las que estipulan "son fines del fideicomiso recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestraciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar el pago a terceros que sean necesarios para cumplir con los presentes fines y con el artículo 16 antes citado", y "b) Aprobar y, en su caso, modificar el programa anual del fideicomiso…" "g) Revisar y aprobar, en su caso, la información financiera y contable del fideicomiso…y dictar las medidas correctivas que sean procedentes", así como la sexta de sus Reglas de Operación la que estipula "El programa anual deberá contener como mínimo el presupuesto a ejercer durante el año calendario correspondiente, desglosando los proyectos en los cuales se pretende utilizar dicho presupuesto. Asimismo, deberá contener una proyección de ingresos para el ejercicio correspondiente con el objeto de aprobar el programa anual en base a los ingresos del año calendario correspondiente".

Conviene señalar que el patrimonio del fideicomiso público presentó un saldo al 31 de diciembre de 2006 de 8,158,239.1 miles de pesos, que se integra del saldo del ejercicio de 2005 por 4,117,373.5 miles de pesos, más 4,430,928.0 miles de pesos de contraprestaciones recibidas en 2006, más rendimientos generados en el ejercicio por 391,853.9 miles de pesos y 5.0 miles de pesos de las reservas y provisiones para obligaciones diversas, menos gastos por 774,986.1 miles de pesos y 6,935.2 miles de pesos por pérdida cambiaria.

Lo anterior provocó que el saldo del patrimonio del FACLA al cierre del ejercicio de 2006 fuera de 8,158,239.1 miles de pesos.

Se constató que en la cuenta núm. 4201 "Patrimonio" se consignó un saldo de 8,887,748.6 miles de pesos al 31 de diciembre de 2006, cantidad integrada por los importes registrados en las subcuentas 4201-1 Gobierno Federal, por 682,372.9 miles de pesos, y la 4201-3 "Particulares", por 8,205,375.7 miles de pesos.

Se comprobó que en la Subcuenta 4201-1 Gobierno Federal se registraron dos movimientos en mayo y julio de 2006, por 360,954.4 y 321,418.5 miles de pesos, respectivamente; el movimiento de mayo se realizó mediante la Ficha Única de Operación Fiduciaria con folio de Internet 4850814 del 31 de mayo de 2006, en el concepto "Inversión / Aportación del Gobierno Federal", y la de julio se contabilizó con


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base en la Ficha Única de Operación Fiduciaria con folio de Internet 4949940, fechada el día 6 de julio de 2006. Sin embargo, en dicho documento se consignó el concepto "Inversión / Aportación a patrimonio".

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm. GCJ/571/07 del 17 de diciembre de 2007, NAFIN informó que respecto de los dos movimientos contables efectuados en mayo y julio de 2006 por 360,954.4 y 321,418.5 miles de pesos que fueron registrados en el patrimonio del FACLA como aportaciones del Gobierno Federal, éstos se registraron indebidamente en ese rubro, por lo que con fecha 30 de noviembre de 2007 NAFIN se procedió a su reclasificación, quedando dichos montos registrados en la cuenta 4201.- Subcuenta Patrimonio Particulares, de lo cual anexó copia de la póliza contable y de la balanza de comprobación al 30 de noviembre del mismo año.

Por otra parte, en respuesta a la reunión de presentación de resultados preliminares, mediante el oficio núm. 331-SAT-V-827 del 12 de diciembre de 2007, la Administración Central de Seguimiento del SAT envió el oficio núm. 327-SAT-II-002299 del 11 de diciembre de 2007 de la Administración Central de Recursos Financieros de la Administración General de Innovación y Calidad, con la información de los proyectos autorizados al 31 de diciembre de 2006, por el Comité Técnico del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, como se muestra a continuación:

PRESUPUESTO DE PROYECTOS AUTORIZADOS POR EL COMITÉ TÉCNICO DEL FACLA AL 31 DE DICIEMBRE DE 2006, CON CARÁCTER MULTIANUAL

(Miles de pesos)

Área Autorizado Comprometido % Ejercido 2006 %

AGCTI 10,005,196.0 6,946,858.0 69.4% 292,359.0 4.2%

AGIC 2,983,977.0 1,378,255.0 46.2% 157,001.0 11.4%

Segundo Reconocimiento 324,404.0 324,404.0 100.0% 324,404.0 100.0%

Honorarios Fiduciarios 1,222.0 1,222.0 100.0% 1,222.0 100.0%

Suma 13,314,799.0 8,650,739.0 65.0% 774,986.0 9.0%

FUENTE: Cuadro de Proyectos al 31 de diciembre de 2006, del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

Del cuadro anterior se desprende que del presupuesto autorizado para el ejercicio 2006 del FACLA por un monto de 13,314,799.0 miles de pesos, se comprometieron contratos por 8,650,739.0 miles de pesos, lo que representa el 65.0% del presupuesto autorizado; sin embargo, sólo se ejercieron 774,986.0 miles de pesos, equivalentes al 9.0% del presupuesto comprometido para el ejercicio en revisión.

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Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, mediante el oficio núm. 103-06-2008-0010 del 10 de enero de 2008, el SAT envió la atenta nota núm. 001 del 8 de enero de 2008, con la cual informan que de la disponibilidad final obtenida en 2006 por 8,158,239.1 miles de pesos, el monto contratado a esa fecha ascendía a 8,650,739.0 miles de pesos, que al descontar el monto global pagado por 1,335,237.0 miles de pesos refleja un saldo a pagar de 7,315,502.0 miles de pesos, monto que equivale al 90.0% de la disponibilidad final de 2006; asimismo, informó que el monto comprometido a este periodo, las obligaciones no correspondían de forma específica a un solo año, sino que comprende periodos, en promedio de tres años.

"Por otro lado, respecto de los proyectos autorizados, la variación menor de los pagos efectuados en 2006, se debió principalmente a la complejidad de los procesos licitatorios de los proyectos, ya que algunos se declararon desiertos, y de aquellos que se adjudicaron su implementación llevó un tiempo considerable, situación que generó el desfase de los pagos, y que fue causada por aquellos proveedores que en su momento su facturación fue entregada hasta casi un año posterior al inicio de operaciones.

"Derivado de lo anterior, el saldo final disponible fue mayor a lo esperado. Sin embargo, se confirma que dicha disponibilidad es para cubrir los pagos de los servicios, bienes u obras que se generarán o que se irán dando conforme al avance de los proyectos ya contratados y que equivaldrían para ese mismo año en 97%, en tanto que de forma acumulada representa el 90%".

No obstante lo anterior, la entidad fiscalizada omitió presentar información que acredite que los miembros del comité técnico del FACLA hayan propuesto, modificaciones al programa anual del fideicomiso, por lo cual se observó incumplimiento a lo previsto en los incisos b y g de la cláusula séptima del contrato del citado fideicomiso y sexta de sus reglas de operación.

Acción Emitida



La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que el Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de


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los servidores públicos miembros del Comité Técnico del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera que durante su gestión aprobaron y no propusieron modificación al programa anual del fideicomiso, en términos de lo estipulado en los incisos b y g de la cláusula séptima del contrato de fideicomiso y sexta de sus reglas de operación, por lo que incumplieron dichas disposiciones.

El Órgano Interno de Control en Nacional Financiera, S.N.C., proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.


A fin de verificar que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera cumplió sus fines de conformidad con la cláusula cuarta "Objeto y Fines", fracción "II.- Fines", inciso b, del contrato, la cual establece que éstos son "Invertir los recursos del patrimonio del Fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el Fideicomiso", se analizaron los contratos y estados de cuenta de inversión del ejercicio de 2006, proporcionados por NAFIN.

Se comprobó que los recursos que recibió el FACLA los invirtió en moneda nacional con Operadora de Fondos NAFINSA, S.A. de C.V., con Nacional Financiera, S.N.C., en dólares estadounidenses y en moneda nacional y con NAFINSA Securities, Inc. en dólares estadounidenses. Dichos recursos generaron rendimientos financieros en el ejercicio auditado, como se muestra a continuación:

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RENDIMIENTOS DE LAS INVERSIONES EFECTUADAS POR EL FACLA EN 2006 (Miles de pesos)

Periodo


Contrato 1062552 en moneda nacional

Operadora de Fondos NAFINSA,

S.A. de C.V. Contrato 000001503en moneda nacional

Nacional Financiera,

S.N.C. Contrato 6009203

en dólares

Nafinsa Securities, Inc.

Account number: 5NA-004170 en dólares

Total

Enero 1,759.2 31,673.5 0.0 0.0 33,432.7

Febrero 2,447.4 26,985.0 0.0 0.0 29,432.4

Marzo 2,299.9 12,877.5 0.0 0.0 15,177.4

Abril 1,863.7 27,435.4 0.0 0.0 29,299.1

Mayo 2,540.8 5,739.9 0.0 0.0 8,280.7

Junio 2,936.2 28,727.6 26.4 0.0 31,690.2

Julio 3,562.9 30,183.1 272.0 0.0 34,018.0

Agosto 6,332.9 31,560.2 1.1 111.0 38,005.2

Septiembre 14,643.1 22,060.0 2.3 382.0 37,087.4

Octubre 23,770.6 20,339.9 207.7 0.0 44,318.2

Noviembre 26,550.1 18,170.1 225.6 597.6 45,543.4

Diciembre 33,454.3 13,125.0 603.9 319.8 47,503.0

Suma 122,161.1 268,877.2 1,339.0 1,410.4 393,787.7

FUENTE: Estados de cuenta de inversiones de enero a diciembre de 2006 proporcionados por el FACLA.

Para verificar que el FACLA registró contablemente los intereses obtenidos por las inversiones, se analizaron la balanza de comprobación y los registros contables del ejercicio auditado, y se observó que los intereses generados del contrato núm. 1062552 celebrado con NAFIN en diciembre de 2006, el fideicomiso registró 38,642.3 miles de pesos, que difiere en 5,188.0 miles de pesos del importe consignado en los estados de cuenta de inversión, por 33,454.3 miles de pesos.

En lo que se refiere al contrato núm. 5NA/004170 de NAFINSA Securities Inc. en dólares estadounidenses, de acuerdo con el estado de cuenta de diciembre de 2006, se generaron intereses por 319.8 miles de pesos, los cuales no se contabilizaron; asimismo, se registraron como movimiento negativo 6,802.3 miles de pesos. Además, al momento de traspasar la totalidad del saldo de la cuenta de inversión se generó una pérdida cambiaria por 1,934.2 miles de pesos, la cual no se registró contablemente.

Por lo anterior, se concluye que la fiduciaria no cuenta con un registro confiable en el rubro de rendimiento de las inversiones.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados preliminares, NAFIN, en su carácter de fiduciaria, informó que mediante oficio sin número de fecha 11 de diciembre de 2007, emitido por la Dirección de Normatividad Gubernamental de esa entidad, proporcionó el similar núm. GCJ/559/07 de la misma fecha, suscrito por la Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos, en el que informa que la diferencia en el registro de los intereses del contrato 1062552 por 5,187.9 miles de


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pesos, no afecta el resultado del ejercicio 2006, ya que la misma fue compensada con otros contratos, como se muestra a continuación:

DETERMINACIÓN DE DIFERENCIAS EN EL REGISTRO CONTABLE DE LOS INTERESES

(Miles de pesos)

Contrato Concepto Estado de cuenta Balanza de

comprobación Diferencia

1062552 Intereses 24,735.3 29,923.2 (5,187.9)

5004170 Intereses 319.8 (6,802.3) 7,122.1

5004170 Cambios (1,934.2) 0.0 (1,934.2)

Suma 23,120.9 23,120.9 0.0

FUENTE: Oficio núm. GCJ/559/07 del 11 de diciembre de 2007, emitido por la Subdirección de

Administración de Fideicomisos Públicos de NAFIN.

Asimismo, NAFIN informó que para no incurrir en la compensación de registros, se ha solicitado al área contable fiduciaria que en lo sucesivo refuerce la supervisión de los registros en la contabilidad del fideicomiso; y que con base en los resultados preliminares de la revisión practicada por la ASF, la Subdirección de Administración de Fideicomisos Públicos de NAFIN giró instrucciones a la Gerencia Fiduciaria de Control y Registro, para que en lo sucesivo se evite compensar cifras entre contratos y cuentas contables, y se intensifique la supervisión de los registros al cierre de cada mes generando las conciliaciones respectivas entre los estados de cuenta y los registros contables.


A fin de verificar que los contratos de prestación de servicios del segundo reconocimiento aduanero, de procesamiento electrónico de datos y otros servicios, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, celebrados por el SAT con empresas nacionales y extranjeras en el ejercicio 2006, que se pagaron con recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, se formalizaron de acuerdo con la normativa aplicable y estén sujetos al secreto fiscal establecido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, se seleccionaron para su revisión 8 contratos. Los resultados se presentan a continuación:

• Se verificó que los ocho contratos se celebraron conforme a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

• De los ocho contratos, tres correspondieron a los servicios del segundo reconocimiento aduanero y cinco a los servicios del procesamiento electrónico de datos.

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• En los ocho contratos se incluyó una cláusula de confidencialidad y sólo en cuatro adicionalmente se celebraron convenios específicos, como se muestra a continuación:

CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO Y

PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS

Acuerdo confidencialidad Empresa/Núm. contrato Descripción del servicio

Cláusula Convenio

SGS Societé Generale de Surveillance, S.A.

CS-309-LP-M-010/06

Segundo Reconocimiento Aduanero Si

Cotecna Inspection, S.A.

CS-309-LP-M-011/06


SGS Societé Generale de Surveillance, S.A.

CS-309-LP-M-012/06


Microsoft Licensing, GP

CS-309-AD-M-008/06

Licencias de Software Assurance Soporte y

Horas de Servicios Técnicos

Si

IBM de México Comercialización y Servicios, S.A. de

C.V.

CS-309-AD-M-029/06

Mantenimiento, actualización, derecho de uso

corporativo y soporte técnico a licencias IBM

Si Si

Oracle de México, S.A. de C.V.

CS-309-AD-M-100/06

Servicio de Administración de aplicaciones

Oracle

Si Si

Hewlett Packard México, S. de R.L. de C.V.

CS-309-LP-M-048/06

Servicio de Soporte Operativo (SSO) Si Si

EDS de México, S.A. de C.V.

CS-309-LP-M-064/06

Servicio de Desarrollo y Mantenimiento a

Aplicaciones (SDMA)

Si Si

FUENTE: Contratos de prestación de servicios proporcionados por el SAT.

Asimismo, se verificó que los servicios de los tres contratos celebrados, que se refieren en primer término en el cuadro que antecede, relativos al segundo reconocimiento aduanero y la facilitación del reconocimiento aduanero de mercancías, a favor del SAT, consistieron en: el reconocimiento aduanero de mercancías de importación; la revisión física y documental de mercancías ingresadas a los recintos fiscales con motivo de la práctica de una orden de verificación de mercancías en transporte, su toma de muestras y elaboración del dictamen aduanero; y la valoración de mercancías.

Por otra parte, se constató que en los cinco contratos restantes los servicios se fijaron en términos de que el proveedor otorgue al SAT:

• El derecho de uso de los productos de software, software assurance, soporte y horas de servicios técnicos, que se identifican en los anexos de los contratos.

• El mantenimiento, actualización y soporte técnico, así como el otorgamiento del derecho de uso corporativo de las licencias IBM.


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• La Administración de Aplicaciones Oracle para Servicios de Asistencia-Assisted Services (AGS).

• La administración de procesamiento, de software base, de red, de almacenamiento, de respaldo, de soporte de aplicaciones, de planes de recuperación de desastres, y de soporte extendido.

• El desarrollo y garantía de aplicaciones, la administración, mantenimiento y soporte de aplicaciones y el monitoreo, reporte y revisión de dichas aplicaciones.

De acuerdo con lo estipulado en los contratos, el proveedor asume la obligación de "Garantizar la integridad y seguridad de la información recibida con motivo de la prestación de los servicios", y "Queda convenido por el proveedor que la documentación que le proporcione El SAT para la prestación de los servicios materia de este contrato, salvo aquella que sea del dominio público o de uso general, será considerada como confidencial, por lo que el proveedor se obliga a guardarla bajo la más estricta responsabilidad y por lo tanto no revelará a terceros dicha información en forma alguna".

Si en el desarrollo de los servicios materia de este contrato, el proveedor tuviere que utilizar servicios de terceros, se asegurará que los mismos queden obligados a la confidencialidad de tales terceros, en los términos indicados en…" las cláusulas respectivas".

Además, posterior a la reunión de presentación de resultados preliminares, el Administrador de Proyectos y Mejora Continua de la Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de Información del SAT, con oficio 323-SAT-AGCTI-121-2007 del 11 de diciembre de 2007, informó sobre los casos en los que es necesario hacer un convenio de confidencialidad con los proveedores o prestadores de servicios, y en los cuales no es procedente, como se describe a continuación:

"Para los casos en que se solicita la contratación de servicios de renovaciones de derechos de uso de licenciamiento (software) no se requiere convenios de confidencialidad, ya que lo que la contraprestación obedece es a servicios de mantenimiento y actualización por ese derecho de uso", "… por lo que los prestadores de servicios no tienen acceso a los equipos, sistemas o aplicaciones de la institución".

• "Licencias de Software Assurance, Soporte y Horas de Servicios Técnicos" (CS-309-AD-M-008/06).

• "Mantenimiento, Actualización, Derecho de Uso Corporativo y Soporte Técnico a Licencias IBM" (CS-309-AD-M-029/06).

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"Los convenios de confidencialidad son requeridos para aquellos contratos de servicios en los que los prestadores de servicios mantienen capacidad/privilegio para el acceso a los equipos o sistemas informáticos del SAT.

• "Servicio de Administración de Aplicaciones Oracle" (CS-309-AD-M-100/06).

• "Servicio de Soporte Operativo (SSO)" (CS-309-LP-M-048/06).

• "Servicio de Desarrollo y Mantenimiento de Aplicaciones (SDMA)" (CS-309-LP-M-084/06)."

Sin embargo, en la información revisada y la proporcionada por el órgano desconcentrado no se refieren acciones complementarias a las medidas de seguridad implementadas, en los procesos y sistemas utilizados para salvaguardar la integridad, seguridad y protección de la información, que queda bajo responsabilidad de terceros, en incumplimiento del artículo 30, fracciones XXIV y XXXVII, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

Como consecuencia de la reunión de conclusión y presentación de resultados finales, la Administración Central de Seguimiento del SAT, con el oficio núm. 103-06-2008-0008 del 9 de enero de 2008, remitió el similar núm. 102-01-01-2008-001 del 8 de enero de 2008 mediante el cual envían información sobre las medidas complementarias en los procesos y sistemas utilizados para salvaguardar la integridad y protección de la información que son:

• Políticas de seguridad del proyecto Fábrica de Software.

• Convenios de confidencialidad (compromiso contractual de firmar un convenio individual por parte de los consultores de modernización e integración de los sistemas informáticos del SAT).

• Convenios de no divulgación requeridos por la Administración de Infraestructura Interna.

• Proyecto de servicios de seguridad para la estrategia institucional de seguridad de la información que guíe los esfuerzos del SAT en el corto y mediano plazo, para mejorar la confidencialidad, disponibilidad e integridad de la información y de sus activos.

Por lo que se refiere a las políticas de seguridad el SAT mediante oficio núm. 323.SAT-AGCTI-V-ACDMA-172-2007 del 26 de junio de 2007 solicitó a la empresa EDS de México, S.A. de C.V., las normas para garantizar la guarda y custodia del código fuente e información de aplicaciones del SAT que se le entregará. Al respecto, EDS envió a ese órgano desconcentrado las políticas de seguridad consistentes en: Términos de Confiabilidad; términos y condiciones generales; seguridad en servidores


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de desarrollo; seguridad en equipos de cómputo personal; PC segura; cifrado de la información y distribución electrónica de Software (EDS-EMF).

En cuanto a los convenios de confidencialidad el SAT envió 12, de los cuales seis correspondieron a Oracle de México, S.A. de C.V., y los restantes a PeopleSoft México, S.A. de C.V. Estos convenios las empresas los celebraron con personal a su cargo denominado asesor o trabajador, con objeto de salvaguardar la confidencialidad de la información que el SAT les proporcionó para los fines indicados al rubro, y cuyos trabajos están relacionados con el desarrollo, implementación, capacitación, licencia y servicios de la plataforma informática del SAT.

Conviene señalar que en dichos convenios el asesor o trabajador quedan advertidos que la información es extremadamente secreta, delicada y de carácter reservado, por lo que antes de involucrarse en el proyecto firman los convenios de confidencialidad. Lo anterior, debido a que tendrán acceso a información privilegiada y confidencial propiedad del SAT.

Por lo que respecta a los convenios de no divulgación el SAT envió el oficio núm. 323-SAT-AGCTI-I-AII-043.2007 del 29 de mayo de 2007, mediante el cual solicita a las empresas Avantel, S. de R.L. de C.V. y Axtel, S.A. de C.V. asegurarse de que el personal de estas empresas u otros proveedores subcontratados que tienen acceso a los centros de datos Chichimequillas y TRIARA tengan conocimiento del acuerdo firmado con el SAT. Al respecto, Axtel le comunicó a ese órgano desconcentrado que su personal tiene conocimiento del acuerdo, y que adicionalmente llevarán a cabo acciones para reforzar la comunicación interna.

En lo referente al proyecto de servicios de seguridad el SAT envió diapositivas en las que se informa que se definirá una estrategia de seguridad de la información institucional alineada al proceso de transformación en el SAT basada en el estándar ISO27001; asimismo, se proveerán servicios de monitoreo, seguridad y control, así como software y hardware necesario, y se certificarán procesos clave de negocios.

Por otra parte, como consecuencia de la revisión de los contratos que soportan la prestación de servicios con cargo al patrimonio del FACLA, la Auditoría Superior de la Federación constató que la contratación de los servicios es formalizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), por conducto del SAT, en su carácter de Fideicomitente Único de la Administración Pública Federal Centralizada, por los "Proveedores" de Servicios, y por NAFIN en su carácter de Fiduciaria.

Por lo anterior, se concluye que los contratos celebrados entre el SAT y las empresas prestadoras de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera para realizar el segundo reconocimiento aduanero y el procesamiento electrónico de datos, se celebraron en apego a lo dispuesto en el artículo

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47 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que contienen una cláusula en la que se les obliga a guardar la confidencialidad de la información y en los casos concretos en que se maneja información de los contribuyentes adicionalmente se celebraron convenios de confidencialidad, en cumplimiento a lo estipulado en la cláusula vigésima cuarta, del contrato de prestación de servicios.


El 20 de mayo de 2004 la SHCP, en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada, constituyó el FACLA, en el que participó como fiduciaria NAFIN. El fideicomiso fue constituido como público sin considerarlo entidad paraestatal.

Los fines del FACLA son recibir, invertir y administrar las cantidades que se cobren por concepto de contraprestaciones por los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, así como realizar los pagos a terceros que sean necesarios para cumplir con sus fines. Su Comité Técnico está integrado por servidores públicos del SAT.

El FACLA quedó inscrito el 17 de junio de 2004 en el Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, con la clave 20040630001369, de acuerdo con el artículo 184, párrafo segundo, del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 2002, modificado el 10 y 26 de diciembre de ese mismo año.

A pesar de que el FACLA es un fideicomiso público, administra recursos privados provenientes de las contraprestaciones a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, los cuales tienen el carácter de recursos privados, como quedó asentado en la resolución de la Controversia Constitucional 84/2004 emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 14 de agosto de 2006, en donde resolvió que las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera no tienen el carácter de recursos públicos. En este caso el SAT realiza las adquisiciones y contrata los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera, lo cual es improcedente, ya que ningún servidor público puede destinar tiempo en actividades ajenas al servicio público, como la de administrar recursos privados, tal como lo establece el artículo 8º., fracciones I, II y IIII de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Al respecto, con oficio núm. 600-2008-00108 del 12 de febrero de 2008 la Administración Jurídica de Ingresos del SAT informó a la ASF que la creación del FACLA se ajustó a las disposiciones normativas


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que regulan la constitución de este tipo de fideicomisos, como el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal (MNP), vigente en marzo de 2006, y el Acuerdo que Establece los Lineamientos que deberán observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación del manejo transparente de los recursos públicos federales otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos, emitido por la Secretaría de la Función Pública; además, señaló que actualmente el fideicomiso es normado por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento, por lo que corresponde a la rendición de informes relativos a la operación del fideicomiso, aun cuando la operación de éste no se realiza con fondos públicos.

De igual manera, la entidad fiscalizada argumentó que la naturaleza de los fondos transferidos al FACLA se relaciona con el pago de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cuales son recursos de naturaleza privada, de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 84/2004, en la cual los ministros del Tribunal Pleno, al abordar el análisis del esquema previsto en el artículo 16 de la Ley Aduanera, coincidieron en que mediante dicho esquema el legislador federal estableció un mandato a cargo del SAT.

Dicho mandato consistió en que conforme a las reglas contenidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, el SAT debía establecer los mecanismos jurídicos mediante los cuales se hiciera efectivo lo establecido en el numeral citado.

No obstante lo anterior, la ASF opina que la participación de servidores públicos del SAT en la operación y administración del FACLA conlleva a la presunción de conflicto de intereses al estar realizando actividades ajenas al servicio público.

Sobre el particular, en el comunicado del SAT no se hace planteamiento explícito sobre el tema de referencia; sólo se circunscribe a la legalidad de la conformación del Comité Técnico y excluye las actividades que realizan servidores públicos de ese órgano desconcentrado en el marco del contrato de constitución del FACLA.

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Acción Emitida

06-0-27100-02-345-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria


La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, solicita que la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus atribuciones, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria que durante su gestión incumplieron lo establecido en el artículo 8º., fracciones I, II y III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos por el conflicto de intereses que se genera al combinar sus actividades de servidores públicos con las de administración y operación del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, que maneja recursos privados.

La Secretaría de la Función Pública proporcionará a la Auditoría Superior de la Federación copia del acuerdo de inicio del procedimiento o, en su caso, el pronunciamiento sobre la inexistencia de elementos para iniciar dicho procedimiento.

Dictamen (Opinión con Salvedad)

Con motivo de la revisión practicada en Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en relación con el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), cuyo objetivo consistió en verificar que los ingresos obtenidos y los pagos realizados por el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera se determinaron, pagaron, registraron en la contabilidad y presentaron en la Cuenta Pública de conformidad con la normativa aplicable, y evaluar las implicaciones de violación al secreto fiscal por el mecanismo establecido; asimismo, evaluar el cumplimiento de objetivos y metas, se determinó revisar los ingresos recibidos en el ejercicio auditado por 4,430,928.0 miles de pesos, que representó el 54.3% del saldo del fideicomiso al 31 de diciembre de 2006, de 8,158,239.1 miles de pesos. Además, se verificaron 774,986.1 miles de pesos que corresponden a los pagos de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

La revisión se efectuó sobre la información proporcionada por las entidades fiscalizadas, de cuya veracidad son responsables, y atendiendo a los ordenamientos legales y las disposiciones normativas


400

aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas dentro de las que destacan: Ley Aduanera, Regla 1.3.5., de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Código Fiscal de la Federación, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.


La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra antes señalada, NAFIN en su carácter de fiduciaria del FACLA, cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la administración y registro de los recursos del FACLA de las operaciones examinadas, excepto por los resultados con observación que se precisan en el apartado correspondiente de este informe, y en las que destacan las siguientes: NAFIN, en su carácter de fiduciaria del FACLA, pagó 324,403.9 miles de pesos en 2006 por los servicios del segundo reconocimiento aduanero sin que las empresas le presentaran las facturas correspondientes. No lleva un registro contable del Impuesto al Valor Agregado de las contraprestaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera. Por otra parte, los miembros del Comité Técnico del FACLA, servidores públicos del SAT no cumplieron con las metas que establecieron en el Programa Anual del Fideicomiso. Además, se determinó conflicto de intereses en servidores públicos del SAT que combinan sus actividades del servicio público con la administración y operación del FACLA, que maneja recursos privados.

401


7. RESULTADOS DE OTRAS REVISIONES REALIZADAS POR LA ASF AL SAT PARA EVALUAR SU EFICIENCIA RECAUDATORIA Y EL USO DE RECURSOS FINANCIEROS OBTENIDOS DE FUENTES DIFERENTES AL DTA6/

Como se ha descrito en este informe, la SHCP y posteriormente el SAT han dispuesto de recursos muy superiores a los 9,985,949.3 miles de pesos, observados por la ASF; aun cuando la ASF no tiene la cantidad precisa que se canalizó a los fideicomisos durante el periodo 1992-1998, que pudo ser del orden de 10,000,000.0 miles de pesos, con lo que el monto estimado (se aclara que dicha cifra estimada correspondería al periodo 1992-1998) sería de 19,000,000.0 miles de pesos.

No obstante que la SHCP y el SAT han señalado que los recursos mencionados se han destinado para desarrollar sistemas de cómputo y procesamiento electrónico de datos tendientes a la modernización de las aduanas, así como para implementar acciones para mejorar la recaudación, se puede observar en los resultados reportados en los informes de las auditorías de evaluación del desempeño realizadas en las cuentas públicas 2002 y 2003, por la ASF al SAT, que no se han logrado los objetivos, y que no se reflejan avances sino, por el contrario, se aprecia la falta de cumplimiento en las metas y objetivos planteados.

Conviene señalar que no obstante el gasto y ejercicio de los recursos antes referidos por 19,000,000.0 miles de pesos, en el periodo de 2003 a 2005 se obtuvieron créditos del Banco Interamericano de Reconstrucción y de Fomento (BIRF) por 303.0 millones de dólares (3,083,540.1 miles de pesos) y 52.0 millones de dólares (529,188.4 miles de pesos), respectivamente, para financiar parcialmente el Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria y apoyar el fortalecimiento de la estructura fiscal en México, cuyo propósito era fortalecer la operación del SAT, mejorar el sistema tributario y reducir la evasión fiscal. Estos montos en conjunto suman un total de 355.0 millones de dólares (3,612,728.6 miles de pesos).

A partir de los resultados obtenidos en la fiscalización al DTA y la evaluación del desempeño en materia de recaudación y aduanera, se puede apreciar que el SAT, a pesar de contar con los recursos del Fideicomiso Aduanas 1 y los financiamientos obtenidos del BIRF, no ha alcanzado los objetivos a los que se comprometió.

En este apartado se transcriben algunos de los resultados de los informes de otras auditorías realizadas por la ASF al SAT, vinculadas con el DTA. Del análisis se desprenden recomendaciones

6 Los resultados y las acciones promovidas que se presentan a continuación son copia textual de algunos de los

presentados en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2002.


402

que se consideran relevantes ya que permiten apreciar que no se han logrado los objetivos del SAT de modernizar y hacer eficientes los modelos de recaudación, lo que hubiera permitido obtener mayores ingresos y tener los controles necesarios para el logro de sus metas.

7.1. Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria en sus funciones de Determinación, Liquidación y Recaudación de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios” (Cuenta Pública 2002).

Resultado Núm. 6

El artículo 2 de su ley le establece al SAT que, mediante la actividad que realiza que es estratégica para el Estado, debe contribuir al financiamiento del gasto público promoviendo la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de sus obligaciones fiscales; así como que, como parte de esta actividad y de acuerdo con el artículo 7º, fracción I, de la ley del Servicio de Administración Tributaria, le corresponde recaudar los impuestos previstos en la legislación aplicable.

Con objeto de evaluar cómo cumplió el SAT esta disposición jurídica, se revisaron las metas de recaudación establecidas en la Ley de Ingresos y las cifras reportadas como recaudadas en materia de ingresos tributarios, esto es, de impuestos, para los años comprendidos entre 1991 y 2002 observándose que, en los años previos a la operación del SAT la recaudación superó la meta programada en la Ley de Ingresos en cuatro de los seis años (1991-1994) con valores en exceso que se ubicaron entre 6.7% como mínimo y 13.7% como máximo; y, registró caída en los años de 1995 y 1996 en que, afectada por la crisis económica la recaudación estuvo por debajo de la meta en 1.0% en 1995 y en 4.5% en 1996, como se aprecia en la gráfica siguiente.

Para los años de 1997 a 2002 que corresponden a la operación del SAT se observó que, en tres de los seis años del periodo, uno más que en el periodo anterior, la entidad fiscalizada no consiguió llegar a la meta registrando déficit en los años de 1999, 2001 y 2002 que fueron de 0.8%, 1.7% y 9.7%, respectivamente, respecto a lo previsto en la Ley de Ingresos de la Federación; mientras que, en los años en que superó la meta que fueron 1997, 1998 y 2000 estos índices se ubicaron en un cumplimiento superior de 10.6%, 5.2% y 2.9%, respectivamente, inferiores a los registrados en el periodo anterior en el que como mínimo se tuvo un exceso en la meta programada de 6.7% y como máximo de 13.7%.

403


EFICACIA EN EL CUMPLIMIENTO DE LA META DE RECAUDACIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS 1991-2002 (Por cientos)

108.7%112.0% 113.7%

106.7%99.0%

95.5%

110.6%105.2%

99.2% 102.9%98.3%

90.3%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT

FUENTE: Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la Cuenta de la

Hacienda Pública Federal, 1997-2002.

RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR EL SAT POR CONCEPTO DE INGRESOS TRIBUTARIOS 1997-2002 (Millones de pesos de 2002)

-

100,000.0

200,000.0

300,000.0

400,000.0

500,000.0

600,000.0

700,000.0

800,000.0

900,000.0

RecaudaciónProgramada

452,734.7 519,110.1 632,120.4 624,002.6 704,018.3 806,300.0

Recaudaciónalcanzada

500,771.3 545,920.2 627,279.5 641,939.7 692,203.3 728,283.7

1997 1998 1999 2000 2001 2002




404

En la Cuenta Pública de los años 1997, 1998 y 2000, se señala que el mayor cumplimiento de la meta de recaudación fue resultado, fundamentalmente, de las reformas fiscales aprobadas en diciembre de 1996; el aumento de la tasa impositiva aplicable a las gasolinas y el diesel y al consumo de bebidas alcohólicas y cervezas en 1998; y las medidas implementadas en 2000 para simplificar el sistema fiscal, mejorar la seguridad jurídica del contribuyente y combatir la evasión y elusión fiscales.

Como corolario puede señalarse que, en general, la creación y operación del SAT hasta 2002 no ha representado, en términos del cumplimiento de metas de recaudación de ingresos tributarios, una mayor recaudación en relación con la Ley de Ingresos respecto del periodo anterior; y en el caso particular del año 2002, la brecha entre lo programado y lo alcanzado fue la más alta de los 12 años en conjunto y de los seis de operación del SAT pues fue inferior en 9.7 puntos porcentuales aunque no fue menor al 90%, con lo cual la entidad fiscalizada no alcanzó el objetivo establecido en su Plan Estratégico de ese año consistente en aumentar la eficacia recaudatoria.


En 2002, la eficacia recaudatoria del SAT en materia de ingresos tributarios fue inferior en 9.7% a lo programado en la Ley de Ingresos, con lo que en ese año el SAT se ubicó en el nivel de cumplimiento más bajo del periodo 1991-2002.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que revise los procedimientos que realiza en materia de recaudación de ingresos tributarios y determine aquellos en los que requiere implementar mejoras, y con ello se esté en posibilidad de revertir la menor recaudación que se presentó en 2002 en materia de ingresos tributarios y pueda mejorar su cumplimiento respecto de los niveles de recaudación previstos en la Ley de Ingresos de la Federación.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la ASF de las acciones adoptadas.

405


Resultado Núm. 7

De acuerdo con el artículo 2º de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, el objeto del SAT consiste en realizar una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y recaudación, entre otros, de impuestos, para lo cual la entidad fiscalizada deberá observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como promover la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de sus obligaciones fiscales.

Con objeto de evaluar si el SAT dio cumplimiento a estos principios jurídicos, la ASF analizó el desempeño del ente en los diversos rubros que integran los ingresos tributarios, para lo cual se revisaron la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 1991-2002 y la Ley de Ingresos de esos años.

Se determinó que la estructura porcentual de recaudación durante el periodo de análisis se mantuvo sin cambios significativos, como se muestra en la gráfica siguiente.

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO 1991-2002

-

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

OTROS 12.7 15.2 14.1 12.9 11.8 12.0 11.0 9.5 9.1 8.9 7.7 7.6

IEPS 12.0 15.1 14.1 18.9 16.3 13.1 14.5 18.9 20.5 14.0 16.9 18.7

IVA 31.3 24.8 25.4 25.8 30.4 31.9 31.3 29.7 29.0 32.6 31.8 30.0

ISR 44.0 44.9 46.4 42.4 41.5 43.0 43.2 41.9 41.4 44.5 43.6 43.7

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT

FUENTE: Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002; y de la

Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1997-2002.


406

Como se aprecia en la gráfica anterior, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se ubicó en un nivel que fluctuó de un mínimo de 41.4% de la recaudación tributaria total en 1999, a un máximo de 46.4% en 1993 y para 2002 representó el 43.7% de lo recaudado en materia de ingresos tributarios, con lo que se estuvo en cifras sin grandes variaciones al promedio del periodo, que fue de 43.4%. De acuerdo con lo informado por el SAT, en el oficio ref. núm. 102-SAT-033 del 8 de agosto de 2003, el ISR es el impuesto por el que más ingresos tributarios se captan, debido a que combina tasas más altas y una base más amplia en comparación con los demás impuestos.

El segundo impuesto en importancia por el monto de su recaudación fue el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que representó en promedio 29.5% en el periodo 1991-2002, aunque a lo largo de estos años tuvo fluctuaciones más pronunciadas que el ISR, pues pasó de representar niveles mínimos del orden del 24.8% de la recaudación total en 1992 a niveles máximos de 32.6% en 2000.

El Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) se ubica a lo largo del periodo en análisis como el tercer impuesto en importancia, con un nivel medio de participación dentro del total de la recaudación de ingresos tributarios de 16.1% y con variaciones que van de una participación mínima de 12.0% en 1991 a una máxima de 20.5% en 1999.

Estos tres impuestos representaron en promedio para el periodo 1991-2002 el 89.0% de la recaudación total de los ingresos tributarios; el restante 11.0% estuvo integrado por otros, entre los que destacan los impuestos al comercio exterior (importación), sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos y sobre adquisición de inmuebles.

Del análisis por tipo de impuesto se obtuvo que, por lo que se refiere a la meta de recaudación programada por concepto de ISR, a partir de la creación del SAT y hasta 2002, la entidad fiscalizada superó la meta prevista en cuatro años y en dos años (1999 y 2002) la cumplió parcialmente, logrando registrar un crecimiento promedio anual en la recaudación por concepto del ISR de 8.0%, al pasar de 216,413.5 millones de pesos de 2002 en 1997, a 318,380.3 millones de pesos en 2002, que superó en 11.4% puntos porcentuales la tasa media de crecimiento anual registrada en el periodo 1991-1996 (-3.4%), como se aprecia en la gráfica siguiente:

407


RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL ISR 1991-2002

(Millones de pesos de 2002)

0.0

50,000.0

100,000.0

150,000.0

200,000.0

250,000.0

300,000.0

350,000.0

400,000.0

Recaudación programada 204,412.1212,724.3 227,512.9 233,983.3178,769.7 171,645.3 171,666.4 212,592.4 261,933.8 267,652.9300,003.7367,734.5

Recaudación alcanzada 214,243.4 246,537.8273,002.0244,439.9 167,132.4 180,105.2 216,413.5 228,883.8259,870.3285,548.7301,800.3 318,380.3

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT



En el periodo 1998-2002, el ISR representó el impuesto por el que más ingresos tributarios se captaron, ya que como se comentó es el que combina tasas más altas y una base más amplia en comparación con los demás impuestos; así como por la implementación del Programa Cuenta Nueva y Borrón en 2001, que contribuyó a la presentación de 1 millón 400 mil declaraciones adicionales a las registradas en 2000, aunque para 2002 no se logró alcanzar la meta propuesta.

En el caso de la recaudación por concepto del IVA, se observó que de 1997 a 2001 el SAT superó el monto de los ingresos proyectados en la Ley de Ingresos correspondiente y, sólo en 2002 se logró de manera parcial lo previsto en la citada ley, con lo que el crecimiento observado en la recaudación del IVA desde 1996 se interrumpió, ya que en comparación con la recaudación de 2001 la alcanzada en 2002 fue menor en 0.8%. No obstante esto último, en el periodo 1997-2001 la recaudación por ese concepto mostró una tendencia creciente de 6.9% en promedio anual, esto es, 9.5 puntos porcentuales más que la tasa media de decrecimiento anual de 2.6% registrada en el periodo anterior al SAT (1991-1996), como se muestra en la gráfica siguiente.


408

RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL IVA 1991-2002 (Millones de pesos de 2002)

0.0

50,000.0

100,000.0

150,000.0

200,000.0

250,000.0

Recaudación programada 138,350.7 123,317.6 128,704.5 129,912.3 94,677.8 145,864.2 141,289.6 155,733.7 178,283.5 186,569.7 219,050.7 223,738.1

Recaudación alcanzada 152,339.0 136,024.6 149,545.3 148,581.8 122,585.0 133,666.6 156,569.1 161,890.4 181,785.5 209,239.9220,289.1 218,441.7

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT

FUENTE: Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1991-2002; y de

la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2002.

Las cifras anteriores muestran que, en materia de recaudación del IVA el ente recaudador mostró una recaudación menor en 2.4 puntos porcentuales en 2002, lo que significó dejar de captar 5,296.4 millones de pesos, lo que es contrario a lo establecido por el SAT en su Plan Estratégico de ese año, que marcó como una de sus líneas el aumento en la eficacia recaudatoria. Sobre el particular, con el oficio ref. núm. 102-SAT-033 del 8 de agosto de 2003, el SAT señaló que la recaudación por concepto del IVA ha sido afectada por la existencia de exenciones y de tasas diferenciadas, lo que dificulta su administración y en consecuencia elevar la recaudación.

Por lo que se refiere al IEPS, con la auditoría se determinó que, de manera contraria al comportamiento de la meta de recaudación del ISR y del IVA, y a excepción del año de 1998, en el resto de los años de la administración del SAT (desde 1997 hasta 2002) no se alcanzó la meta prevista en la Ley de Ingresos de la Federación por concepto del IEPS, situación que también se presentó en los dos años previos a la entrada en operación de la entidad fiscalizada. Sin embargo, a pesar de no haber cumplido el SAT al 100.0% la meta prevista en la referida ley, de 1997 a 2002 se observa una recuperación significativa en la recaudación de este impuesto, que logró superar incluso el nivel más alto que se registró en 1994 antes del SAT. En el periodo 1991-1996 la tasa media de variación anual de la recaudación del IEPS fue de –1.2% y, con el SAT, se ubicó en 13.4%, como se muestra en la gráfica siguiente:

409


RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR CONCEPTO DEL IEPS 1991-2002 (Millones de pesos de 2002)

0.0

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

140,000.0

160,000.0

180,000.0

Recaudación programada 54,661.4 75,221.8 78,927.7 108,859.2 78,118.8 76,284.7 85,984.3 99,079.4 132,829.3118,098.1 126,840.3155,075.1

Recaudación alcanzada 58,606.1 82,702.1 83,147.7 109,185.4 65,835.3 55,044.8 72,646.5 103,448.7128,302.3 89,988.1 116,999.0136,257.2

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT



Además de los ingresos que percibe la Federación por ISR, IVA e IEPS, se agregan otros impuestos, cuya recaudación no es tan significativa, por su baja participación en comparación con los anteriores. Con objeto de analizarlos la ASF los agregó en un solo concepto definido como “Otros Impuestos”, entre los que se encuentran: Impuesto por Erogaciones, Impuesto a la Importación, Impuesto a la Exportación, Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, Impuesto por Tenencia o Uso de Vehículos, Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario, Impuesto de Bienes y Servicios Suntuarios, Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles, Accesorios y Contribuciones No Comprendidas en Ingresos Tributarios.

En el concepto de “Otros Impuestos” se observó que, no obstante que con el SAT sólo se logró superar en 2000 la meta prevista en la Ley de Ingresos de la Federación, para el resto de los años se tuvo un cumplimiento parcial en la misma; pero se logró para el periodo 1997-2002 un avance promedio anual de 4.1%, que permitió revertir el comportamiento decreciente mostrado en el periodo 1991-1996, aun cuando no se llegó a recuperar el nivel previo de recaudación, como se observa en la gráfica siguiente:


410

RECAUDACIÓN ALCANZADA POR CONCEPTO DE OTROS IMPUESTOS 1991-2002 (Millones de pesos de 2002)

0.0

10,000.0

20,000.0

30,000.0

40,000.0

50,000.0

60,000.0

70,000.0

80,000.0

90,000.0

Recaudación programada 50,413.2 79,264.8 82,235.0 67,820.9 55,567.4 44,768.8 53,794.4 51,704.5 59,073.9 51,681.9 58,123.6 59,752.3

Recaudación alcanzada 61,637.6 83,908.8 82,778.4 74,704.2 47,592.8 50,121.8 55,142.2 51,697.4 57,321.4 57,163.0 53,114.9 55,204.5

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ANTES DEL SAT SAT



1/ Se integra por Erogaciones, Importación, Exportación, Automóviles Nuevos, Tenencia o Uso de

Vehículos, Sustitutivo del Crédito al Salario, Bienes y Servicios Suntuarios, Adquisición de

Inmuebles, Accesorios, y las Contribuciones No Comprendidas en Ingresos Tributarios.

De lo anterior se concluye que, en términos generales, el SAT ha cumplido con la meta de recaudación prevista en la Ley de Ingresos de la Federación en dos de los principales impuestos ISR e IVA, pero no en el caso del IEPS su cumplimiento ha sido parcial.

El Plan Estratégico prevé mejorar la eficacia recaudatoria, sin embargo, en el año 2002 el SAT no alcanzó la meta de recaudación prevista para cada tipo de impuesto en la Ley de Ingresos de la Federación.


En el periodo 1991-2002 el 89.0% de la recaudación total de los ingresos tributarios correspondió, de manera conjunta, al ISR, al IVA y al IEPS. Para el año 2002, en materia del ISR el SAT recaudó 13.4% menos que lo programado en la Ley de Ingresos de la Federación; en el IVA recaudó 2.4% menos que

411


lo programado y en el IEPS 12.1% menos de lo programado; con lo que se afectó el monto de la recaudación programada en 73,468.5 millones de pesos de 2002, por lo que no alcanzó lo establecido en el Plan Estratégico de ese año e incrementa la eficacia recaudatoria.

Acción Promovida


Se recomienda al Servicio de Administración Tributaria que, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que revise los procedimientos que aplica para recaudar los distintos impuestos, a fin de que elabore un programa que le permita fortalecer aquellas acciones que lo acerquen al cumplimiento de las metas programadas anualmente en cada caso, y lo someta a la consideración de su Órgano de Gobierno.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de las acciones adoptadas.

Resultado Núm. 10

El artículo 2º. de la Ley del Servicio de Administración Tributaria establece que el SAT tiene por objeto realizar de una actividad estratégica del Estado, consistente en la determinación y liquidación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gasto público.

Para evaluar la eficacia y eficiencia con que el SAT realizó las acciones de determinación y liquidación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios, durante los trabajos de auditoría la ASF, mediante el oficio núm. DGADFGGF/230/03 del 4 de septiembre de 2003, solicitó a la entidad fiscalizada definiera ambos conceptos y señalara el procedimiento empleado para llevarlos a cabo, así como las áreas responsables de ejecutarlas.

Por lo que se refiere al concepto de determinación, el SAT respondió con el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-6319, de fecha 17 de septiembre de 2003, que el Código Fiscal de la Federación no lo define; “sin embargo, doctrinalmente ha sido definida como el acto u operación posterior al señalamiento de la ley, de las circunstancias o presupuestos de hecho de cuya producción deriva la sujeción del tributo. Es decir, es el acto o conjunto de actos, mediante los cuales la disposición de la ley se particulariza, se


412

adapta a la situación de cada persona que pueda hallarse incluida en los presupuestos fácticos previsto.”

Asimismo indicó que “en este sentido, el artículo 6º. del Código Fiscal de la Federación establece que, las contribuciones se determinarán conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su causación, aplicándose las normas sobre procedimiento que se expidan con posterioridad, correspondiendo a los contribuyentes la determinación de las contribuciones a su cargo, salvo disposición expresa en contrario. Para el caso en que las autoridades fiscales deban hacer la determinación, los contribuyentes les proporcionarán la información necesaria dentro de los 15 días siguientes a su causación. Por lo anterior la determinación de impuestos corresponde al contribuyente toda vez que las disposiciones fiscales establecen que es de carácter autoaplicativo; sin embargo, de conformidad con los preceptos fiscales arriba citados la autoridad, en el ejercicio de sus facultades de comprobación podrá determinar dichas contribuciones”.

En cuanto al concepto de liquidación, el SAT manifestó que “el Código Fiscal de la Federación tampoco define este concepto, sin embargo en la doctrina se ha producido desde hace tiempo un vivo debate, respecto de la conexión que puede existir entre la determinación de la obligación tributaria y la liquidación, llegando incluso a manejarse como sinónimos ambos conceptos”.

De lo anterior se concluye que la entidad fiscalizada no tiene claramente definidos los conceptos de determinación y liquidación, a pesar de que es su responsabilidad llevarlas a cabo en los casos en que el contribuyente no las realice y como resultado de actos de fiscalización.

Por lo que corresponde al procedimiento empleado para las actividades de determinación y liquidación, el SAT indicó que, en relación con la primera, se encuentra establecido en el Título III del Código Fiscal de la Federación, específicamente en los artículos 42, 42-A y demás correlativos.

Por otra parte, señaló que las áreas facultadas por el Reglamento Interior del SAT para determinar contribuciones federales son la Administración General de Auditoría Fiscal Federal; la Administración General de Grandes Contribuyentes; y, la Administración General de Aduanas, las que de acuerdo con la información proporcionada por la entidad fiscalizada, en 2002 obtuvieron los resultados siguientes:

413


RESULTADOS OBTENIDOS EN MATERIA DE DETERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN DE IMPUESTOS 2002

Área facultada Unidad de

medida

Acciones realizadas Resultados obtenidos

(Millones de pesos)

Administración General de Aduanas Pedimento 7,542,357 127,400.5

Administración General de Auditoría

Fiscal Federal

n.d. Cifras cobradas y

liquidadas

32,714.6

Administración General de Grandes

Contribuyentes

n.d. Cifras cobradas 6,158.1

FUENTE: Elaborado con base en la información proporcionada por el SAT.

Debido a la falta de precisión en la definición de los conceptos de determinación y liquidación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios, y de información correspondiente a acciones programadas y realizadas, no fue posible evaluar la eficacia y eficiencia con que el SAT cumplió con su objetivo establecido en el artículo 2º de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

Cabe señalar que, en relación con el anterior señalamiento presentado por la ASF en la Minuta de Confronta, relativo a la falta de precisión por parte del SAT de los conceptos de determinación y liquidación, con el oficio núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004, el SAT indicó que “en la información solicitada por la ASF se precisó que en la legislación fiscal no se encuentran definidos los conceptos en mención, lo cual no significa que el SAT, para el cumplimiento de sus atribuciones, no tenga claramente definidos estos conceptos.

“En tal virtud se hace de su conocimiento que atendiendo a las fases del procedimiento administrativo de fiscalización derivado de las facultades de comprobación de la autoridad revisora establecidas en el Código Fiscal de la Federación, se entiende por Determinación y Liquidación lo siguiente:

“Determinación: Es la cuantificación de las contribuciones a cuyo pago esté obligado un sujeto pasivo y que se efectúa por el propio obligado o por la autoridad fiscal después del levantamiento del acta final (visita domiciliaria) o de la notificación del oficio de observaciones (revisión de gabinete), y que se plasman en el documento denominado ‘Resolución Liquidatoria’.

“Liquidación: Es el documento (Resolución Liquidatoria) que emite la autoridad fiscalizadora debidamente motivado y fundamentado, a través del cual le da a conocer al contribuyente la determinación de las contribuciones y que constituye un crédito fiscal a cargo del contribuyente”.

Conviene señalar que, si bien en el oficio antes señalado el SAT presenta definiciones de los conceptos de determinación y de liquidación, no especifica en qué documento o lineamiento formativo están contenidos. Al respecto la entidad fiscalizada no proporcionó la norma o lineamiento en el que


414

estas definiciones están contempladas; ni señaló metas e indicadores que permitan medir su labor en este terreno.

De lo anterior se concluye que lo manifestado por el SAT mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-6319 de fecha 17 de septiembre de 2003 en relación con los conceptos y acciones de determinación y liquidación, difiere de lo que la propia entidad fiscalizada manifestó por medio del oficio núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004.


Mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-6319 de fecha 17 de septiembre de 2003, el SAT proporcionó información relativa a los conceptos y acciones de determinación y liquidación que no concuerdan con lo que la propia entidad fiscalizada manifestó posteriormente a raíz de los resultados presentados en la confronta mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004.

En el primero de los comunicados el ente señaló respecto al concepto de determinación que el Código Fiscal de la Federación no lo define, aunque doctrinalmente ha sido definido como el acto u operación posterior al señalamiento de la ley, de las circunstancias o presupuestos de hecho de cuya producción se deriva la sujeción del tributo; es decir, el acto o conjunto de actos, mediante los cuales la disposición de la ley se particulariza, se adapta a la situación de cada persona que pueda hallarse incluida en los presupuestos fácticos previstos, y que el artículo 6º. del Código Fiscal de la Federación establece que las contribuciones se determinarán conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su causación, y se aplican las normas sobre procedimiento que se expidan con posterioridad, y corresponde a los contribuyentes la determinación de las contribuciones a su cargo, salvo disposición expresa en contrario, así como la determinación de impuestos corresponde al contribuyente, toda vez que las disposiciones fiscales establecen que es de carácter autoaplicativo, aunque de conformidad con los preceptos fiscales citados la autoridad, en el ejercicio de sus facultades de comprobación, puede determinar dichas contribuciones.

En cuanto al concepto de liquidación, el SAT manifestó que el Código Fiscal de la Federación tampoco define este concepto, sin embargo en la doctrina se ha producido desde hace tiempo un vivo debate, respecto de la conexión que puede existir entre la determinación de la obligación tributaria y la liquidación, e incluso llegan a manejarse como sinónimos ambos conceptos.

Posteriormente, en los comentarios que el SAT presentó en respuesta a la Minuta de Confronta, mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004, la entidad fiscalizada

415


manifestó que en la legislación fiscal no se encuentran definidos los conceptos en mención, lo cual no significa que el SAT, para el cumplimiento de sus atribuciones, no los tenga claramente definidos, e indicó que, atendiendo a las fases del procedimiento administrativo de fiscalización derivado de las facultades de comprobación de la autoridad revisora establecidas en el Código Fiscal de la Federación, se entiende por determinación la cuantificación de las contribuciones a cuyo pago esté obligado un sujeto pasivo y que efectúa el propio obligado o la autoridad fiscal después de levantar el acta final (visita domiciliaria) o la notificación del oficio de observaciones (revisión de gabinete), y que se plasman en el documento denominado "Resolución Liquidatoria.

Por liquidación, de acuerdo con el citado oficio, señala el SAT que debe entenderse al documento (Resolución Liquidatoria) que emite la autoridad fiscalizadora debidamente motivado y fundamentado, por medio del cual da a conocer al contribuyente la determinación de las contribuciones y que constituye un crédito fiscal a cargo del contribuyente. La entidad fiscalizada no proporcionó la norma o lineamiento en el que estas definiciones están contenidas.

De lo anterior se concluyó que existen divergencias entre la información de ambos oficios y que entidad fiscalizada no presentó documentos oficiales que contengan dichas definiciones.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que precise de manera inequívoca los conceptos de determinación y liquidación, y considere dentro de sus lineamientos normativos y operativos la especificación de estos conceptos y de las acciones que tanto los contribuyentes como sus unidades administrativas deben aplicar para llevar a cabo la determinación y liquidación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios.



416

Resultado Núm. 13

En el Plan Estratégico del SAT se establece como objetivo núm. 4 contar con un padrón completo y confiable de contribuyentes, para lo que se propuso realizar las líneas estratégicas siguientes:

Analizar y diseñar una base de datos que contenga la totalidad de los padrones; depurar el padrón actual.

Crear el sistema de ubicación geográfica de contribuyente.

Incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la economía informal.

Estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón.

Realizar operativos de campo para integrar contribuyentes.

Conformar el censo de contribuyentes asalariados y de trabajadores de campo.

Al respecto, en el documento “Resultados Relevantes de 2002”, proporcionado por el SAT, se informa que en 2002 la entidad fiscalizada realizó acciones para depurar su padrón de contribuyentes consistentes en la elaboración de un diagnóstico de calidad y cobertura del Registro Federal de Causantes (RFC); la centralización de la base de datos del RFC; y la suscripción del convenio con el IMSS, para intercambiar información respecto de los asalariados y los patrones.

Además, el organismo informó que a manera de incentivo para las personas que no están dadas de alta o que se encuentran registrados de manera incorrecta, publicó 160,000 trípticos y dípticos para informar de los requisitos para la inscripción al RFC, y de los diversos movimientos que es factible realizar.

Asimismo, concluyó la regularización nacional de 7,814,117 registros de domicilio depurados; la actualización de un total de 62,452 registros correspondientes a las obligaciones de contribuyentes del sector primario; la realización, por parte de la autoridad competente, de 541,802 afectaciones del padrón de contribuyentes de las depuraciones y verificaciones realizadas; la implementación de nuevos formatos R1 (solicitud de inscripción al Registro Federal de Contribuyentes), R2 (avisos al Registro Federal de Contribuyentes. Cambios de situación fiscal), y sus anexos; y la ejecución de los ocho que se relacionan a continuación.

417


Operativo de cobertura y calidad en materia de RFC.

Implantación de la Inscripción al Registro Federal de Contribuyentes de personas Morales a través de Fedatarios Públicos vía Internet.

Inscripción de Personas Físicas en la modalidad de obtención de la Cédula de Identificación Fiscal al día hábil siguiente al de su tramitación.

Sistema de Apertura Rápida de Empresas.

Programa para la depuración e incorporación de contribuyentes personas morales no inscritas en el RFC.

Programa para la regularización en el RFC de las asociaciones religiosas.

Nuevo esquema de pagos electrónicos.

En cuanto a los programas implementados para hacer más eficientes las labores de recaudación, la entidad fiscalizada indicó que con la operación del Programa Diagnóstico de Calidad y Cobertura del RFC, el nivel de cobertura del padrón de contribuyentes disminuyó de 83.2% en 2001 a 77.3% en 2002, en tanto que la calidad de la información que contiene dicho padrón aumentó de 29.1% registros correctos en 2001 a 31.4% en 2002. Lo anterior se debió a los escasos recursos que se destinaron al control de los contribuyentes, que implica menores niveles de recaudación.

Con las acciones realizadas, el SAT incorporó a 408,892 nuevos contribuyentes al padrón, con lo que el universo de contribuyentes activos7/ ascendió a 7,557,692 contribuyentes, lo que significa que de 1998 a 2002 el número de contribuyentes del padrón creció en 4.5% en promedio anual, como se aprecia a continuación:

7 El SAT define como contribuyentes activos, aquellos que se encuentran inscritos ante el Registro Federal de

Contribuyentes que no hayan presentado aviso de suspensión de actividades o de cancelación al citado padrón; asimismo se consideran activos a aquellos contribuyentes que se encontraban en suspensión de actividades y manifestaron la reanudación de las mismas mediante el aviso correspondiente.


418

PADRÓN DE CONTRIBUYENTES DEL SAT 1998-2002 (Personas)

7,557,692

7,148,8007,003,377

6,760,172

6,343,043

5,600,0005,800,0006,000,0006,200,0006,400,0006,600,0006,800,0007,000,0007,200,0007,400,0007,600,0007,800,000

1998 1999 2000 2001 2002


Respecto a la línea estratégica relativa a incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la economía informal y estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón, mediante el oficio ref. núm. 327-SAT-II-7-189 de fecha 16 de enero de 2004, el SAT informó lo siguiente: “Dados los requerimientos de la Ley del SAT y a la importancia que este tema reviste para su labor se iniciaron dos estudios que pretenden cuantificar y entender el fenómeno de la evasión fiscal”.8/ Al respecto señaló que en uno de esos estudios se planteó como objetivo principal obtener una estimación del nivel de evasión en el IVA, desagregarla entre los distintos sectores que conforman la economía nacional y diseñar lecciones de política que ayuden al SAT a dirigir de mejor manera sus esfuerzos de fiscalización.

Asimismo, la entidad fiscalizada indicó que en el ejercicio 2002 dirigió sus esfuerzos para reducir la economía informal y el contrabando a través de verificaciones en tianguis y centros de acopio y mercancías en transporte.

De lo anterior se deduce que, no obstante que el SAT reconoce la necesidad de reducir la actividad del sector informal, las acciones realizadas por la entidad fiscalizada en la materia resultan aún limitadas, ya que hasta 2002 careció de estadísticas o de cifras estimadas sobre ese sector, según lo informado en el oficio ref. Núm. 327-SAT-II-7-189 de fecha 16 de enero de 2004, por lo que no consiguió su

8 Los estudios fueron encomendados al Centro para la Investigación y la Docencia Económicas (CIDE) y a la

Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), esta última representada por el Centro de investigaciones Económicas de la Facultad de Economía.

419


objetivo de contar con un padrón completo y confiable de contribuyentes, mediante la incorporación de los omisos de la economía informal.

Con objeto de determinar la eficacia con que el SAT actualizó su padrón de contribuyentes, la ASF realizó para el periodo 1998-2002, un análisis comparativo entre el universo de contribuyentes, la Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada, la población afiliada al IMSS y al ISSSTE, y la que aporta en las AFORES.

Como resultado se obtuvo que en 2002, el universo de contribuyentes activos registrados por el SAT, 7,557,692 contribuyentes, representó el 18.8% de la PEA ocupada, el 48.7% de la población asegurada en el IMSS; el 51.6% de los trabajadores que permanecieron activos en las AFORES y en el ISSSTE y el 61.6% de los trabajadores que permanecieron activos en las AFORES, como se aprecia en el cuadro y la gráfica siguientes:

COMPARATIVO DEL UNIVERSO DE CONTRIBUYENTES CONTRA PEA, IMSS, ISSSTE y AFORE 1998-2002 (Miles de personas)

Año Población Económicamente Asegurados AFORE Asegurados AFORE Universo de

Activa Ocupada

IMSS

Activos

ISSSTE

Activos más

ISSSTE

Contribuyentes

1998 38,659 13,611 8,767 2,221 10,988 6,343

1999 38,953 14,560 9,388 2,304 11,692 6,760

2000 39,502 15,240 10,332 2,304 12,636 7,003

2001 39,386 15,131 11,854 2,369 14,223 7,149

2002 40,302 15,517 12,269 2,369 14,638 7,558

TMCA

(%) 1.0 3.3 8.8 1.6 7.4 4.5

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el SAT,1998-2002 e información del INEGI, apartado

"Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE” y apartado población económicamente activa, 1998-2002.


420

COMPARATIVO DEL UNIVERSO DE CONTRIBUYENTES CONTRAPEA, IMSS, ISSSTE y AFORE 1998-2002 (Miles de personas)

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

PEA Ocupada 38,659 38,953 39,502 39,386 40,302

Asegurados IMSS 13,611 14,560 15,240 15,131 15,517

AFORES Activos yAsegurados ISSSTE

10,988 11,692 12,636 14,223 14,638

AFORE Activos 8,767 9,388 10,332 11,854 12,269

Universo de Contribuyentes 6,343 6,760 7,003 7,149 7,558

1998 1999 2000 2001 2002

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el SAT,1998-2002 e información del INEGI,

apartado" Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE y apartado población económicamente activa, 1998-

2002.

Con base en las cifras anteriores se determinó que en el periodo 1998-2002 el padrón de contribuyentes se incrementó en 4.5%, en promedio anual, y superó la tendencia registrada en la PEA ocupada y en la población asegurada en IMSS, que aumentaron anualmente en 1.0% y 3.3%, respectivamente; aunque fue menor que la tendencia creciente de 7.4% en promedio anual que presentó el número de trabajadores activos registrados en AFORES más los asegurados en el ISSSTE, así como la población activa en AFORES que se elevó en 8.8%, como se aprecia en la gráfica siguiente:

421


COMPORTAMIENTO DEL PADRÓN DE CONTRIBUYENTES DEL SAT, RESPECTO DE LA PEA OCUPADA, LA POBLACIÓN ASEGURADA EN IMSS, Y LA QUE APORTA EN AFORES E ISSSTE 1998-2002

(Miles de personas)

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

PEA Ocupada 38,659 38,953 39,502 39,386 40,302

Asegurados IMSS 13,611 14,560 15,240 15,131 15,517

AFORES Activos y AseguradosISSSTE

10,988 11,692 12,636 14,223 14,638

AFORE Activos 8,767 9,388 10,332 11,854 12,269

Universo de Contribuyentes 6,343 6,760 7,003 7,149 7,558

1998 1999 2000 2001 2002

FUENTE: Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT,1998-2002; las estadísticas del INEGI

sobre "Población Afiliada en el IMSS e ISSSTE y población económicamente activa, 1998-2002.

De lo anterior se concluye que la labor del SAT para actualizar su padrón ha sido insuficiente, en virtud de que el mismo no logra cubrir la población asegurada en IMSS, ni al número de trabajadores activos que aportan a las AFORES con el que tiene una diferencia de 4 millones 711 personas y mucho menos logra cubrir a la PEA ocupada. Además, dicho registro está aún lejos del indicador previsto por el Banco Mundial que prevé que el SAT debe registrar 25 millones de contribuyentes para 2006.

Sobre el particular, mediante el oficio ref. núm. SAT-II-7-0388 del 28 de enero de 2003, el SAT señaló que “el comparativo presentado entre las cifras de Población Económicamente Activa (PEA), población asalariada con Seguridad Social, incorporados a la AFORE y RFC, y donde se indica que el crecimiento del padrón de contribuyentes fue menor que el observado en la población que aporta en las AFORES, la que en promedio anual creció en 24.2%, mientras que el del padrón fue de 4.5%; al respecto, es preciso aclarar que estos crecimientos no son comparables debido a que el registro de AFORES es acumulable, ya que se encuentra integrado tanto por las personas que se encuentran activas como asalariadas y por aquellas que alguna vez lo fueron, es decir, que las personas que se incorporaron a la AFORE continúan en este programa aun y cuando no se encuentren activas como asalariadas, dato que se puede apreciar en la propia tabla comparativa, donde la cifra que se reporta como asegurados en el IMSS e ISSSTE en 2002 es de 17,500,000 y en el mismo año las AFORES reportan 27,091,000.


422

“También se señala que, mientras el padrón de contribuyentes es un registro que se actualiza, es decir, tiene altas y bajas, este registro considera como una población distinta a la de las AFORES, ya que además de las personas físicas, integra a entes económicos denominados personas morales.

Por otra parte, el sistema de pensiones es relativamente nuevo tal y como se cita en el informe anual de la CONSAR de 2001, que a la letra dice:

“A cuatro años y medio de su entrada en operación, el Sistema de Pensiones ha superado satisfactoriamente su etapa de arranque y ha entrado de lleno a una fase de consolidación.

“Y es precisamente este periodo el que se analiza, la creación de un sistema genera necesariamente una dinámica distinta a la de un padrón consolidado como lo es el de contribuyentes, donde sus porcentajes de crecimiento son estables, mientras que los de las AFORES se presentan de manera acelerada.

“De acuerdo con lo anterior, el crecimiento de la AFORE no puede ser comparado con el del Padrón de contribuyentes, debido a que la población objetivo de cada uno de estos presenta características distintas”.

Al respecto cabe señalar que el SAT no cuenta con un estimado del universo del padrón de contribuyentes, lo cual se deduce de lo manifestado mediante los oficios ref. núm. 102-SAT-033 de fecha 8 de agosto de 2003 y 327-SAT-7-189 de fecha 16 de enero de 2004 en los que indicó que no es de su competencia tener indicadores para medir la evasión fiscal y que no cuenta con cifras estimadas acerca de la economía informal; por lo que como ya se señaló en este resultado, la ASF procedió a realizar comparativos entre el padrón de contribuyentes del SAT, la PEA ocupada, la población asegurada en IMSS e ISSSTE, el total de la población registrada en AFORES y la que permanece activa y aportando a las AFORES, con el propósito de tener un parámetro aproximado que permita demostrar que el registro de contribuyentes no contiene el total de la población obligada a contribuir para los gastos públicos.

Lo anterior no obsta para considerar que el señalamiento del SAT es correcto en cuanto a que el padrón de contribuyentes no podría compararse exactamente con el total de la población registrada en las AFORES; sin embargo, tomando en consideración la opinión del SAT, la ASF comparó el total de la población activa en AFORES con el padrón de contribuyentes, y como resultado obtuvo que aquélla resultó mayor en 4 millones 711 mil que los contribuyentes registrados en el RFC del SAT y, si a ellos se suman los trabajadores afiliados al ISSSTE, la diferencia es de 7millones 80 mil; diferencia que siendo significativa no considera, como bien lo señala el SAT, a los entes económicos denominados

423


personas morales, con lo cual la brecha entre los contribuyentes registrados en el padrón del SAT y los que realmente deberían contribuir se amplía.


El padrón del SAT en 2002 contempló un total de 7,557,692 contribuyentes que, en comparación con la PEA ocupada representó el 18.8%; el 51.6% de la suma de los trabajadores registrados en el ISSSTE y los activos registrados en las AFORES y el 61.6% de estos últimos; sin considerar el porcentaje de los entes económicos denominados personas morales, que de ser incorporados harían que el padrón tuviera una proporción mayor.

Además, el SAT dijo que no dispone de información sobre el tamaño de la economía informal ni de la evasión derivada de la falta de contribución de ciudadanos obligados a pagar contribuciones.

Por lo anterior, el SAT no logró cumplir los propósitos establecidos en el objetivo estratégico núm. 4 de su Plan Estratégico de 2002, relativos a analizar y diseñar una base de datos que contenga la totalidad de los padrones, incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la economía informal, estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón, realizar operativos de campo para integrar contribuyentes y conformar el censo de contribuyentes asalariados y de trabajadores de campo.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se elabore un programa destinado a reforzar las acciones de localización de contribuyentes, y se depure y actualice su padrón, a fin de que sea completo y confiable; y que de estas acciones se establezcan metas e indicadores que permitan evaluar los avances logrados.

El Servicio de Administración Tributaria deberá informar a la ASF de las acciones adoptadas.


424

Resultado Núm. 14

Con la revisión de la información proporcionada por el SAT, se determinó que del total de los contribuyentes activos registrados en el padrón de contribuyentes del SAT, los que realmente fueron localizados y vigilados9/ por la entidad fiscalizada en el periodo 1998-2002, significan menos del 30.0% del total del padrón, como se observa en la gráfica siguiente:

COBERTURA DE CONTRIBUYENTES LOCALIZADOS Y VIGILADOS POR EL SAT RESPECTO AL TOTAL DEL PADRÓN DE CONTRIBUYENTES

1998-2002 (Personas)

24.3%

6,343,043

22.6%

6,760,172

28.1%

7,003,377

19.8%

7,148,800

26.3%

7,557,692

-

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

8,000,000

9,000,000

10,000,000

1998 1999 2000 2001 2002

Universo de Contribuyentes a vigilar por el SAT Padron de contribuyentes

FUENTE: Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT en respuesta al 1er. Requerimiento,

de Información.

De acuerdo con los datos de la gráfica anterior, en 2002 el número de contribuyentes localizados y vigilados por el SAT representó el 26.3% (1,986,920) del total de contribuyentes activos registrados en el padrón (7,557,692), por lo que se concluye que el 73.7% restante (5,570,772) no fue vigilado.

Al respecto, el SAT señaló que el universo de contribuyentes no es vigilado en su integridad debido a que “los contribuyentes activos no necesariamente son vigilados en su totalidad, esto es, durante cada ejercicio se inscribe un sinnúmero de contribuyentes a quienes las disposiciones fiscales los exceptúa de la obligación de presentar determinados conceptos durante el primer período preoperativo, y por los 9/ De acuerdo con el SAT son contribuyentes localizados, los que se encuentran en el domicilio manifestado por

los mismos, previa verificación de la autoridad; se les denomina contribuyentes Vigilados, a los que están obligados a determinar contribuciones por periodos establecidos en ley y enterarlas en las fechas establecidas en la misma, mediante la figura de pagos provisionales definitivos o del ejercicio. Así mismo los que están obligados a presentar declaraciones con datos informativos.

425


ejercicios de inicio de las actividades. Por otra parte, existe otro factor importante que impacta al proceso de vigilancia de obligaciones, es lo dispuesto por la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, al determinar la facultad que las entidades federativas ejercerán a partir de ese ejercicio respecto del Régimen de Pequeños Contribuyentes y del Intermedio. Lo anterior determinó que no era necesario vigilar esos regímenes. Como referencia, se citan la cifras que se tenían al 31 de diciembre de 2002, 3,483,913 (REPECOS), que representa el 46% del universo de contribuyentes activos; 470, 061 (Intermedio) que representa el 6%.”

“Como se observa, estos dos regímenes representan el 52% del universo de contribuyentes activos que de acuerdo con los Convenios son vigilados por las Entidades Federativas. Es importante señalar que en el ejercicio fiscal 2002, así como en ejercicios anteriores, los asalariados no fueron vigilados, la razón obedece a que el número de obligados era mínimo por el monto de ingresos que señalaba la legislación fiscal, este grupo de contribuyentes lo conformaban 720,340 contribuyentes que representa el 10% del universo de contribuyentes activos.

“En conclusión, considerando únicamente a contribuyentes del Régimen de Repecos e Intermedios así como asalariados, se tiene que el 62% del Padrón de contribuyentes activos no es vigilable por el SAT, esto sin incluir a aquellos contribuyentes en periodo preoperativo o en inicio de actividades exceptuados por Ley, de presentación de pagos provisionales y por lo tanto no vigilables”.

Cabe apuntar que, en la revisión del contenido de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, la ASF no apreció ningún artículo en el que la Federación transfiera a las entidades federativas la localización y vigilancia de los contribuyentes que se encuentran dentro del régimen de pequeños contribuyentes.

Atendiendo lo indicado por el SAT, la ASF determinó los contribuyentes a los que el ente señala que sí debe considerar dentro de su universo de contribuyentes localizados y vigilados. Al respecto se determinó que, de los 5,570,772 contribuyentes registrados en el padrón y no vigilados, el 83.9% (4,674,314 contribuyentes) corresponde a los regímenes de pequeños contribuyentes (REPECOS) e intermedio y a contribuyentes que las disposiciones fiscales a las que alude el SAT exceptúan de determinadas obligaciones, por lo que no tiene facultades para ejercer el proceso de vigilancia.

De acuerdo con lo anterior, del total del padrón de contribuyentes, al SAT le corresponde vigilar a 2,883,378 contribuyentes, esto es, el 38.1% de los registrados en el padrón. Asimismo se determinó que de los contribuyentes para los que el SAT señala estar facultado para ejercer los actos de vigilancia (2,883,378 personas), al 68.9% los tiene vigilados y localizados, y al restante 31.1%, no.


426

Respecto al número de contribuyentes localizados y vigilados por el SAT, la labor de la entidad fiscalizada se incrementó en 6.5% al pasar de 1,543,920 contribuyentes en 1998 a 1,986,920 en 2002, como se observa en el cuadro siguiente:

CONTRIBUYENTES LOCALIZADOS Y VIGILADOS Y CONTRIBUYENTES CUMPLIDOS Y OMISOS 1998-2002

(Personas)

Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 TMCA

(%)

Contribuyentes localizados y

vigilados por el SAT 1,543,920 1,526,724 1,967,315 1,414,492 1,986,920 6.5

Contribuyentes Cumplidos 1,016,800 923,598 1,170,613 839,457 1,089,490 1.7

Contribuyentes Omisos 527,120 603,126 796,702 575,035 897,430 14.2


De acuerdo con las cifras del cuadro anterior, la tasa media anual de variación de los contribuyentes localizados y vigilados por el SAT fue de 6.5%; la de los contribuyentes cumplidos de 1.7% y la de contribuyentes omisos10/ de 14.2%. Esta tendencia se reflejó en que, para 2002, del total de contribuyentes localizados y vigilados por el SAT, el 45.2% no cumplió con sus obligaciones fiscales contra 34.1% que no lo hizo en 1998 y 40.7% que las omitió en 2001; y que, en números absolutos, representaron 527,120 contribuyentes en 1998, 575,035 en 2001 y 897,430 en 2002; por lo que tanto en números absolutos como relativos los contribuyentes omisos se incrementaron en 2002, haciendo evidente que las acciones aplicadas por la entidad fiscalizada no lograron aumentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes localizados y vigilados. Esta tendencia se muestra en la gráfica siguiente.

10/ De acuerdo con lo señalado por el SAT, los contribuyentes omisos son aquellos que incumplen los pagos

provisionales definitivos o del ejercicio en los términos de las disposiciones fiscales así como los que estando obligados a presentar declaraciones con datos informativos, no lo hagan.

427


PORCENTAJE DE CONTRIBUYENTES CUMPLIDOS Y OMISOS CON RESPECTO AL TOTAL DE CONTRIBUYENTES LOCALIZADOS Y VIGILADOS 1998-2002

(Por cientos)

54.859.359.560.5

65.9

45.240.740.539.5

34.1

0

10

20

30

40

50

60

70

1998 1999 2000 2001 2002

CUMPLIDOS OMISOS

%

FUENTE: Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT en respuesta al primer

requerimiento de información.

El incremento en el número de contribuyentes localizados y vigilados que se reportan como omisos es también indicativo de que la atribución legal del SAT de promover el cumplimiento voluntario no fue eficiente.


Del total de los contribuyentes activos registrados en el padrón del SAT, los localizados y vigilados por el organismo en el periodo 1998-2002, significaron menos del 30.0%. Para el año 2002, los 1,986,920 contribuyentes localizados y vigilados por el SAT representaron el 26.3% del total de los 7,557,692 contribuyentes activos registrados en el padrón, de lo que se deduce que el 73.7% restante (5,570,772) no fue vigilado.

El SAT manifestó, sin acreditarlo, que de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Ingresos de 2002, es facultad de las Entidades Federativas localizar y vigilar a los contribuyentes inscritos en los regímenes de pequeños contribuyentes (REPECOS) e intermedios; por lo que, del total del padrón de contribuyentes, al SAT le corresponde vigilar a 2,883,378 contribuyentes, esto es, el 38.1% de los registrados en el padrón, de los que al 68.9% (1,986,920) los tuvo vigilados y localizados y al restante 31.1% no.


428

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se precisen las disposiciones fiscales que se aplican para determinar a qué contribuyentes que debe tener localizados y vigilados; que con base en estas disposiciones se realice el cálculo exacto de este tipo de contribuyentes, y que se establezcan metas e indicadores de los actos de vigilancia por desarrollar de acuerdo con el universo de estos contribuyentes, así como que estas metas contemplen un incremento de su eficiencia en la materia.


Acción Promovida


Se recomienda al Servicio de Administración Tributaria que, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se elabore un programa que le permita fortalecer sus actos de vigilancia, a fin de que se revierta la tendencia de contribuyentes omisos, y se establezcan metas e indicadores que permitan evaluar sus resultados.


Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se determine el monto de recursos que deja de percibir por incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, y con base en ello se establezcan metas e indicadores anuales que le permitan reducir el número de contribuyentes incumplidos y elevar los niveles de recaudación.

429



Resultado Núm. 15

En el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación se establece que “cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale el Reglamento de este Código. Tratándose de devoluciones que se efectúen mediante depósito en cuenta bancaria del contribuyentes, la devolución deberá efectuarse dentro del plazo de cuarenta días contados en los términos de este párrafo”.

Asimismo se señala que “las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente, en un plazo no mayor de veinte días posteriores a la presentación de la solicitud de devolución, los datos, informes o documentos adicionales que considere necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo máximo de veinte días cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo dentro de dicho plazo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. Cuando la autoridad requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados. No se considerará que las autoridades fiscales inician el ejercicio de sus facultades de comprobación cuando solicite los datos, informes y documentos a que se refiere este párrafo pudiendo ejercerlas en cualquier momento”.

Con el análisis de la información proporcionada por el SAT respecto de la devoluciones autorizadas por las administraciones General de Recaudación (AGR) y de Grandes Contribuyentes (AGGC) se determinó que la tendencia del monto de las devoluciones efectuadas es al alza, tanto en grandes como en pequeños contribuyentes.

Así, el periodo 1998-2002 muestra una tendencia creciente de devoluciones, siendo en grandes contribuyentes donde se ubica el mayor monto, ya que registraron un crecimiento promedio anual de 24.5%, como se aprecia en la gráfica siguiente:


430

DEVOLUCIONES REALIZADAS POR EL SAT A LOS CONTRIBUYENTES1998-2002 (Millones de pesos)

-

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

Devoluciones AGGC 29,541.1 42,499.9 65,392.2 64,979.5 70,864.0

Devoluciones AGR 32,154.3 32,860.7 29,501.2 28,940.2 31,094.9

1998 1999 2000 2001 2002

FUENTE: Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT en respuesta al 1er. Requerimiento, de

Información. AGGC: Administración General de Grandes Contribuyentes AGR: Administración General de

Recaudación

En comparación con la recaudación alcanzada por concepto de ingresos tributarios, el monto de las devoluciones muestra una tendencia creciente, ya que mientras éstas llegaron a representar en 1998 el 11.3% del total de la recaudación, en 2002 significaron el 14.0% de la misma, como se aprecia en la siguiente gráfica.

431


DEVOLUCIONES EFECTUADAS RESPECTO DE LA RECAUDACIÓN ALCANZADA POR EL SAT POR CONCEPTO DE INGRESOS TRIBUTARIOS 1998-2002

(Porcentaje)

-

100,000.0

200,000.0

300,000.0

400,000.0

500,000.0

600,000.0

700,000.0

800,000.0

1998 1999 2000 2001 2002

Devoluciones Efectuadas Recaudación alcanzada por ingresos tributarios

11.3% 12.0% 14.8% 13.6% 14.0%

545,920.2

627,279.5 641,939.7692,203.3

728,283.7

FUENTE: Elaborada con base en la información proporcionada por el SAT en respuesta al primer requerimiento

de información.

De lo anterior se desprende que en el periodo 1998-2002, el SAT cumplió con la obligación que tiene establecida en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación relativa al trámite y otorgamiento de devoluciones; sin embargo, la ASF no estuvo en posibilidad de verificar los diversos motivos que provocan las devoluciones, ya que el SAT no proporcionó información que permita efectuar una evaluación cualitativa ni determinar que esta acción se realizó en los tiempos previstos en el citado ordenamiento. Respecto a la oportunidad de las devoluciones la entidad fiscalizada no proporcionó la información requerida por la entidad de fiscalización superior, ya que argumentó que “la estructura de la base de datos con que cuenta el SAT hace que sea compleja la demanda de explotaciones no planeadas”.


Con los trabajos de auditoría no fue posible determinar la oportunidad con que el SAT efectuó las devoluciones a los contribuyentes, ya que la entidad fiscalizada no proporcionó la información requerida para el efecto, pues señaló que "la estructura de la base de datos con que cuenta el SAT hace que sea compleja la demanda de explotaciones no planeadas", lo que es indicativo de que el SAT no dispone de un sistema de registro que le permita controlar, vigilar y verificar de manera ágil sus acciones en materia de devoluciones.


432

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se diseñe un sistema informático específico que permita verificar la procedencia de la devoluciones solicitadas por los contribuyentes, así como la oportunidad con que éstas se efectuaron en términos de lo dispuesto en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación.


Resultado Núm. 17

De conformidad con el artículo 17, apartado a, fracción XXX, del Reglamento Interior del SAT, la Administración General de Grandes Contribuyentes está facultada para realizar visitas domiciliarias.

Con la revisión de la información proporcionada por el SAT, se precisó que de enero a diciembre de 2002 la AGGC realizó 12,632 revisiones, 35.7% más que las programadas (9,310 actos de fiscalización). El total de revisiones efectuadas, representó el 92.8% de la cobertura del padrón de grandes contribuyentes (13,613 contribuyentes).

Asimismo, se observó que en 2002, la AGGC, de una vigilancia realizada a 3,531 contribuyentes omisos concluyó 370 visitas, lo que significó que el 10.5% de los contribuyentes omisos fueron vigilados; porcentaje que se considera bajo en relación con el total de contribuyentes omisos (3,531), que representan el 25.9% del padrón de grandes contribuyentes.

Por lo que se refiere a la facultad que conferida a la AGGC en el artículo 17, apartado a, fracción L, del Reglamento Interior del SAT, consistente en comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, se observó que en 2002, la entidad emitió 25,046 cartas invitación para dicho efecto, de las que 4,720 fueron procedentes, esto es, el 18.9% de las emitidas, con lo que el SAT captó 2,768 millones de pesos.

Por lo que se refiere a la Administración General de Recaudación (AGR), se observó que en 2002 implementó el Programa de Vigilancia Profunda a un promedio mensual de 8 contribuyentes por administración local de recaudación Como resultado propuso 885 casos de contribuyentes para iniciar facultades de revisión; sin embargo, no presentó información de los resultados obtenidos al respecto.

433


Además, mediante la aplicación del Programa de Verificación Conjunta, que es ejecutado por las autoridades fiscales de las entidades federativas y coordinado por la AGR, se realizaron 881,682 verificaciones, 148,185 más de las programadas (733,497 verificaciones). Sin embargo, la ASF no estuvo en posibilidad de evaluar el impacto de dichas acciones, ya que el SAT no presentó los resultados obtenidos al respecto.

En términos del número de contribuyentes registrados en el padrón de la AGR, el total de verificaciones realizadas a través del Programa de Verificación Conjunta representó el 9.7% del total de los contribuyentes.

Durante el año 2002, el SAT diligenció 1,119,036 documentos de gestión de cobro de créditos fiscales, dentro de los que se encuentran las notificaciones, los requerimientos de pago, los embargos y las notificaciones de avalúo. Los resultados logrados fueron los siguientes:

MULTAS APLICADAS EN 2002

Concepto Cantidad Participación (%)

Monto (Millones de pesos)

Participación (%)

Total 93,604 100.0 205.3 100.0

Multas por Incumplimiento en la

presentación de avisos de

compensación

3,211 3.4 58.5 28.5

Multas por Devoluciones

indebidas

41 0.1 2.2 1.1

Multas por Compensaciones

improcedentes

938 1.0 64.0 31.2

Sanciones por incumplimiento de

pagos provisionales

89,414 95.5 80.6 39.2

FUENTE: Elaborado con base en la información proporcionada por el SAT:

El total de multas por incumplimiento de las obligaciones fiscales es de 205.3 millones de pesos, monto que no fue significativo (0.02%) en comparación con el total de la recaudación.

De acuerdo con la información proporcionada por el SAT mediante oficio núm. 327-SAT-II-7-0388 de fecha 28 de enero de 2004, el total de las multas emitidas en el año (93,604) representó el 8.5% de la cartera total promedio registrada en 2002 (1,096,248 créditos), y el 91.5% restante de ésta correspondió a créditos de otra índole que también fueron atendidos.


434

Finalmente, por lo que se refiere a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGFA), en el artículo 23, fracción XI, del Reglamento Interior del SAT se establece que le corresponde realizar verificaciones sobre el cumplimiento de la obligación fiscal relacionada con la expedición de comprobantes fiscales. Respecto a las acciones realizadas en 2002, se observó que en ese año la AGFA practicó 48,624 verificaciones, de las que en el 51.4% (24,983) aplicó las multas correspondientes; en el 43.4% (21,100) no existieron observaciones, y en el 5.2% (2,541) clausuró el establecimiento.

En comparación con el total de verificaciones no es una representación significativa del universo total de contribuyentes integrantes del padrón, ya que representó el 0.6%.


La cobertura de los actos de fiscalización tiene aún áreas de oportunidad, ya que en 2002 la AGGC sólo vigiló el 10.5% de los contribuyentes omisos (3,531), que representaron el 25.9% del padrón de grandes contribuyentes; la AGR, a través del Programa de Verificación Conjunta, llevó a cabo 881,682 verificaciones, que significaron el 9.7% del padrón de contribuyentes; y la AGAFF realizó otras 48,624 verificaciones, que representaron el 0.6% del total de lo contribuyentes registrados.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria, en el ámbito de su competencia, instruya a quien corresponda para que se elabore un programa para fortalecer la fiscalización de los contribuyentes, en el que se especifique los mecanismos por aplicar y las metas e indicadores para evaluar su desempeño en esta materia.


435


7.2 Evaluación del Desempeño del Servicio de Administración Tributaria para la Determinación y Verificación de Contribuciones en Materia Aduanera. (Cuenta Pública 2003).11


El artículo 43 de la Ley Aduanera y la fracción XLII del artículo 29 del Reglamento Interior del SAT establecen que elaborado el pedimento y pagadas las contribuciones y, en su caso, las cuotas compensatorias determinadas por el interesado; se presentan las mercancías con el pedimento ante la autoridad aduanera y se activa el mecanismo de selección automatizado que determina si debe practicarse el reconocimiento aduanero de las mismas. Los artículos 43 y 144 de la Ley Aduanera, establecen que el reconocimiento aduanero o primer reconocimiento lo realiza la autoridad aduanera (verificadores aduaneros) y el segundo reconocimiento lo hacen los dictaminadores autorizados por la SHCP para la prestación de este servicio.

Con las visitas a las oficinas centrales de la AGA y a siete aduanas se precisó que en las 48 aduanas del país funciona el mecanismo de selección automatizada, el que se efectúa por medio del SAAI y en particular del módulo denominado SAAI SM3, que se opera de manera central y que a través de un mecanismo aleatorio determina qué mercancía es sujeta de reconocimiento.

Por lo que hace a los pedimentos tramitados, con base en el Total de Pedimentos, se determinó que en cumplimiento de lo establecido en la normatividad referida, en 2003 la AGA revisó 7,100,428 pedimentos presentados en las 48 aduanas distribuidas en el país, significó un decrecimiento promedio anual de 3.7% en el periodo 2001-2003, debido acuerdo con lo informado con el SAT, se explica al menor dinamismo en la actividad económica del país y la mayor utilización de pedimentos consolidados y misceláneos por parte de los agentes aduanales.

Del total de pedimentos tramitados, los de exportación decrecieron en promedio un 8.3% anual al pasar de 2,197,849 en 2001 a 1,848,941 en 2003, en tanto que los de importación disminuyeron en 2.0% en promedio anual, al pasar de 5,465,221 a 5,251,487, en ese mismo periodo. Con base en el Indicador Total de Pedimentos de la AGA, se precisó que para el periodo 2001-2003, en promedio el 72.9% correspondió a las operaciones de importación y el 26.9% a las de exportación. La evolución anual se muestra en la gráfica siguiente:

11 Los resultados y las acciones promovidas que se presentan a continuación, son copia textual de algunos de los

presentados en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2003.


436

PEDIMENTOS DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN TRAMITADOS POR LA AGA, 2001-2003

0

1 , 0 0 0 , 0 0 0

2 , 0 0 0 , 0 0 0

3 , 0 0 0 , 0 0 0

4 , 0 0 0 , 0 0 0

5 , 0 0 0 , 0 0 0

6 , 0 0 0 , 0 0 0

7 , 0 0 0 , 0 0 0

8 , 0 0 0 , 0 0 0

I m p o r t a c i ó n E x p o r t a c i ó n

E x p o r t a c i ó n 2 , 1 9 7 , 8 4 9 2 , 0 1 6 , 1 5 2 1 , 8 4 8 , 9 4 1

I m p o r t a c ió n 5 , 4 6 5 , 2 2 1 5 , 5 2 6 , 2 0 5 5 , 2 5 1 , 4 8 7

2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3

7 1 . 3 % 7 3 . 3 % 7 4 . 0 %

2 8 . 7 % 2 6 . 7 % 2 6 . 0 %

FUENTE: Elaborada con base en el Indicador del Total de Pedimentos proporcionado por la AGA para

el periodo 2001-2003.

Como se aprecia en la gráfica anterior, si bien en términos absolutos se observa una caída tanto de los pedimentos de importación como de exportación, porcentualmente los primeros mostraron un crecimiento de 2.7 puntos porcentuales y los de exportación disminuyeron en esa misma proporción.

De acuerdo con la información que la AGA reporta en el Indicador del Total de Pedimentos, la caída más significativa se presentó en las aduanas fronterizas que pasaron de 5,075,769 pedimentos tramitados en 2001 a 4,613,184 en 2003, lo que representó una baja de 9.1%; en tanto que en las interiores la disminución fue de 7.1%, mientras que en las marítimas se tuvo un incremento en el número de pedimentos tramitados de 7.7%, reflejándose esta tendencia en la distribución de pedimentos tramitados por tipo de aduana, como se aprecia en el siguiente cuadro:

PEDIMENTOS TRAMITADOS POR TIPO DE ADUANA, 2001-2003

Tipo de aduana 2001 2002 2003

Pedimentos % Pedimentos % Pedimentos %

Total 7,663,070 100.0 7,542,357 100.0 7,100,428 100.0

Aduanas Fronterizas 5,075,769 66.2 4,987,535 66.1 4,613,184 65.0

Aduanas Interiores 2,027,588 26.5 1,957,662 26.0 1,884,557 26.5

Aduanas Marítimas 559,713 7.3 597,160 7.9 602,687 8.5

FUENTE: Elaborado con base en las cifras reportadas en el Indicador Total de Pedimentos proporcionado por la AGA.

Por lo que hace a los reconocimientos, el Indicador Duración del 1er Reconocimiento Aduanero muestra que su número disminuyó en el periodo 2001-2003 en 0.3% promedio anual al pasar de 1,368,376 a 1,360,718, aunque su proporción respecto al total de pedimentos se incrementó de 17.9% en 2001 a 19.6% en 2002. En 2003 el número de reconocimientos bajó a 1,360,718 por lo que su

437


porcentaje respecto a los pedimentos también disminuyó a 19.2%. En términos absolutos esta tendencia en pedimentos y reconocimientos se aprecia en la gráfica siguiente:

PEDIMENTOS TRAMITADOS Y RECONOCIMIENTOS, 2001-2003

17.9 % 19.6 % 19.2 %

0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000 8,000,000

Pedimentos tramitados 7,663,070 7,542,357 7,100,428 Reconocimientos 1,368,376 1,474,688 1,360,718

2001 2002 2003

FUENTE: Elaborada con base en el Indicador de Pedimentos Tramitados e Indicador de Duración del 1er

Reconocimiento proporcionados por la AGA para el periodo 2001-2003.

Con objeto de analizar si la evolución en el número de pedimentos tramitados afectó la eficiencia operativa de las aduanas se contrastó la tendencia observada en los pedimentos de 2001 a 2003 contra la relativa a la práctica de los reconocimientos.

Sobre el particular, se utilizó el indicador establecido en el PEF de 2003 en relación con el objetivo de eficientar los trámites y servicios en materia aduanera, el que fue reportado por el SAT en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de ese año como indicador estratégico relativo a “Oportunidad en la atención del reconocimiento de mercancías en el despacho aduanero” y como medida del indicador el “Total de reconocimientos efectuados en 3 horas o menos/Total de reconocimientos efectuados en el año X 100”, indicador que coincide con el del Plan Estratégico de la AGA, dentro de su meta de eficientar el control aduanero.

De acuerdo con los resultados presentados en el cuadro “Tiempo de Duración del Primer Reconocimiento Aduanero” para los años 2001, 2002 y 2003 de la AGA, y con base en el indicador de gestión establecido por la entidad fiscalizada para medir, en función al porcentaje del 1er


438

reconocimiento realizado en tres horas o menos, el cumplimiento de su objetivo relativo a eficientar el control aduanero, la ASF determinó que la eficiencia operativa para el total de las aduanas disminuyó 2.6 puntos porcentuales, al pasar de 85.8% en 2001 a 83.2% en 2003, aun cuando el número total de pedimentos tramitados disminuyó en 3.7% y el de reconocimientos efectuados en 0.6% para esos mismos años, situación que se muestra en el siguiente cuadro en el que se detalla, por tipo de aduana, el tiempo empleado en los reconocimientos.

TIEMPOS DE DURACIÓN DEL PRIMER RECONOCIMIENTO ADUANERO POR TIPO DE ADUANA 2001-2003

Tiempo del reconocimiento

2001 (Reconocimientos)



por pedimento Fronterizas Interiores Marítimas Fronterizas Interiores Marítimas Fronterizas Interiores Marítimas

Total 1,022,278 244,148 101,950 1,115,772 237,782 121,134 957,674 289,616 113,428

0 a 3 hrs. 880,100 207,675 86,022 1,009,509 208,714 84,358 802,758 254,584 74,781

3 a 24 hrs. 107,722 30,689 13,410 88,095 27,591 32,046 134,178 33,810 31,913

1 a 5 días o más 27,574 3,934 2,088 15,768 1,060 4,599 18,094 979 6,457

No concluidos 6,882 1,850 430 2,400 417 131 2,644 243 277

Porcentaje de

reconocimientos

atendidos en

menos de 3 horas

86.1%

85.1%

84.4%

90.5%

87.8%

69.6%

83.8%

87.9%

65.9%

Porcentaje de

reconocimientos

atendidos por la

AGA en menos de

3 horas

85.8%

88.3%

83.2%

FUENTE: Elaborada por la ASF con base en los indicadores de gestión por aduana proporcionados por la AGA para el periodo 2001-2003.

En el caso de las aduanas fronterizas, en el periodo 2001-2003 la eficiencia aduanera medida en términos del tiempo de duración del primer reconocimiento decreció en 2003 en relación con 2001 y 2002, ya que mientras en 2001 el 86.1% de los reconocimientos se revisaba en menos de tres horas, porcentaje que se eleva hasta 90.5% en 2002, para el 2003 este índice decrece a 83.8%, aun cuando el número de pedimentos tramitados mostró una tendencia constante a la baja que derivó en que en 2003 fueran inferiores en 9.1% a los de 2001 y, por lo que hace a los reconocimiento, su disminución en 2003 respecto a los realizados en 2001 fue de 6.3%; lo que hace evidente que, en términos del indicador establecido por el SAT para medir la eficiencia operativa de las aduanas en razón del porcentaje de reconocimientos realizados en tres horas o menos, las aduanas fronterizas mostraron para el periodo 2001-2003 una baja en su eficiencia operativa y, en relación a la meta global establecida en el PEF de realizar el 86.0% del total de los reconocimientos en tres o menos horas, también estuvieron por debajo ya que su índice fue de 83.8%.

439


Por lo que respecta a las aduanas interiores, el número de pedimentos que tramitaron disminuyó de manera continua durante el periodo 2001-2003, lo que significó que para el último de los años los pedimentos tramitados fueran 7.1% menos que en el año inicial; sin embargo, frente a esta caída en los pedimentos, el número de reconocimientos aumentó también de manera continua por lo que en 2003 fueron 18.6% más que los realizados en 2001 y, en relación con el total de pedimentos su proporción pasó de 12.0% en 2001 a 15.4% en 2003. Este avance fue paralelo a un incremento en la eficiencia operativa de las aduanas interiores cuyo indicador de reconocimientos atendidos en tres horas o menos mostró avance a lo largo de los tres años considerados, al pasar de 85.1% en 2001, a 87.8% en 2002 y a 87.9% en 2003; superando para este último año la meta establecida en el PEF de 86.0%.

En relación con las aduanas marítimas mostraron un decrecimiento en su eficiencia operativa medida en términos del tiempo de duración de los reconocimientos, de tal forma que mientras en 2001 este índice se ubicó en 84.4%, para el 2002 y 2003 disminuyó hasta llegar a 69.6% y 65.9%, respectivamente por lo que quedó por debajo de la meta global de 86.0% establecida en el PEF. Cabe apuntar que el número de pedimentos tramitados en estas aduanas subió de manera continua en el periodo 2001-2003 y para el último año fue superior en 7.7% al inicial; en tanto que el número de reconocimientos tuvo también esta tendencia y mostró un incremento de 11.3% en 2003 en relación con 2001.

El cuadro siguiente muestra la evolución porcentual de los pedimentos y reconocimientos por tipo de aduana en el periodo 2001-2003.


440

ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL NÚMERO DE PEDIMENTOS TRAMITADOS Y RECONOCIMIENTOS REALIZADOS POR TIPO DE ADUANA, 2001-2003

Tipo de aduana 2001

(1)

2002

(2)

2003

(3)

TMCA %

(4)=(3)/(1)

Total pedimentos tramitados 100.0 100.0 100.0 (3.7)

Aduanas Fronterizas 66.2 66.1 65.0 (9.1)

Aduanas Interiores 26.5 26.0 26.5 (7.1)

Aduanas Marítimas 7.3 7.9 8.5 7.7

Total reconocimientos realizados 100.0 100.0 100.0 (0.6)

Aduanas Fronterizas 74.7 75.7 70.4 (6.3)

Aduanas Interiores 17.8 16.1 21.3 18.6

Aduanas Marítimas 7.5 8.2 8.3 11.3

FUENTE: Elaborado con base en las cifras de los Indicadores Total de Pedimentos y Duración del 1er Reconocimiento,

proporcionados por la AGA

TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual.

En el análisis anterior se observa, que si bien en las aduanas interiores la AGA ha logrado una mayor eficiencia en el despacho aduanero, en las fronterizas y principalmente en las marítimas el índice de eficiencia ha disminuido; lo que determinó que, en conjunto, la meta de eficientar la operación aduanera a través de mejorar el índice de reconocimientos efectuados en tres o menos horas no fuera consistente y decayera al final del periodo 2001-2003, al pasar de 85.8% para el primero de los años a 88.3% en 2002 y a 83.2% en 2003, sin que para el último de los años se lograra alcanzar la meta global de 86.0% que fue establecida en el PEF 2003, lo que se muestra gráficamente a continuación.

441


PORCENTAJE DE RECONOCIMIENTOS PRACTICADOS EN TRES O MENOS HORAS POR TIPO DE ADUANA, 2001-2003

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

Aduanasfronterizas

86.1% 90.5% 83.8%

Aduanas interiores 85.1% 87.8% 87.9%

Aduanasmarítimas

84.4% 69.6% 65.9%

Promedio AGA 85.8% 88.3% 83.2%

2001 2002 2003

FUENTE: Elaborada con base en la información del Indicador Duración del 1er Reconocimiento de la AGA

para los años 2001-2003.

En relación con este indicador, el PEF 2003 estableció como meta eficientar los trámites y servicios en las aduanas y como indicador de esta meta, la oportunidad en la atención del reconocimiento de mercancías en el despacho aduanero; siendo la fórmula del indicador igual al cociente del Total de reconocimientos efectuados en tres horas o menos/ Total de reconocimientos efectuados en el año. El universo de cobertura se estimó en 1,424,010 reconocimientos en el año y la cuantificación de la meta en 86.0%. De acuerdo con lo reportado en la Cuenta Pública 2003, el universo de cobertura estimado no se alcanzó ya que los “pedimentos realmente recibidos” sumaron 1,360,674 y de estos los reconocimientos realizados en tres horas o menos fueron 1,132,123, por lo que el índice de eficiencia alcanzada fue de 83.2%, inferior al programado de 86.0%.

Respecto a la baja en el número de reconocimientos efectuados en el año que se estimó en 1,424,010 y llegó a 1,360,674 el SAT reportó como causa la baja en la actividad económica que disminuyó las operaciones de comercio exterior. Por lo que hace a la disminución en la eficiencia, el SAT presentó como razones de este comportamiento, entre otras, la mayor complejidad y contracción de la agilidad


442

en el despacho aduanero de las mercancías debido a un mayor número de operaciones que se presentan en horas pico, la revisión sistematizada por orden de colas, la falta de tramitadores al momento del reconocimiento, la complejidad de operaciones y amplia diversidad de la mercancía sujeta a revisión; en muchos casos insuficiente o inadecuada infraestructura física y equipamiento en algunas aduanas, mayores volúmenes de carga de trabajo derivado de la revisión al cien por ciento de todas aquellas operaciones o cruces que representan riesgo.

De acuerdo con el indicador de gestión establecido por el SAT denominado Tiempo de Duración del 1er reconocimiento, utilizado para medir la eficiencia en la operación aduanera a través del número de reconocimientos que son realizados en tres horas o menos se determinó que para el conjunto de las aduanas la tendencia es negativa en 2003, ya que el índice de reconocimientos efectuados en tres horas o menos pasó de 88.3% en 2002 a 83.2% en 2003; constituyendo las aduanas fronterizas y las marítimas las unidades en las que el decrecimiento en el índice de eficiencia se presentó, ya que en el primero de los casos el número de reconocimientos efectuados en tres horas o menos en relación con el total de reconocimientos pasó de 90.5% en 2002, a 83.8% en 2003; en tanto que para las marítimas para los mismos años la caída fue de 69.6% a 65.9%.

Se observó asimismo, que no se alcanzó la meta de oportunidad establecida en el PEF 2003 que fue del 86.0% de los reconocimientos realizados en tres horas o menos ya que el índice promedio realmente alcanzado fue de 83.2%.

Acción Promovida


Se recomienda al Servicio de Administración Tributaria que, en el ámbito de su competencia, revise los procedimientos que aplica para realizar los reconocimientos aduaneros, a fin de que implemente las acciones que le permitan cumplir con las metas programadas anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación relativas al número de reconocimientos realizados en tres horas o menos.

La entidad fiscalizada deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación el resultado de sus gestiones.

443



El artículo 29, fracción LVIII, del Reglamento Interior del SAT establece que la AGA deberá evaluar, con base en los indicadores de gestión que establezca, la eficiencia y productividad integral de las aduanas.

En la revisión de la información proporcionada por la AGA, se observó que en cumplimiento de lo establecido en la fracción referida a partir de 2001 la entidad fiscalizada inició la aplicación de indicadores de gestión en las aduanas, los que son reportados mensualmente por cada una de ellas. Para 2003, los indicadores de gestión estaban referidos a medir los aspectos siguientes:


444

INDICADORES DE GESTIÓN ESTABLECIDOS POR LA AGA PARA MEDIR LA OPERACIÓN DE LAS ADUANAS, 2003

Aspecto a medir Indicador

Recaudación Recaudación total

Recaudación por concepto

Pedimentos Total de pedimentos

Tránsitos

Cuadro estadístico de pedimentos justificados

Porcentaje del mecanismo de selección automatizado

Incidencias y PAMAS PAMAS

Efectividad en el cobro de PAMAS

PAMAS inciados con orden de embargo

Número de incidencias y número y monto de PAMAS iniciados en el 1er y 2º

reconocimiento

Incidencias detectadas por el 2º reconocimiento, no detectadas en el 1er

reconocimiento y que procedieron

Incidencias pendientes por emitir

Rezago por origen de incidencia

Reconocimientos Cuadro estadístico de tiempos de duración del 1er reconocimiento aduanero

Toma de muestras

Embargos de armas, cartuchos, drogas y

divisas

Cuadro estadístico de embargos de armas, cartuchos, drogas y divisas

Cruces vehiculares Cruce vehicular vs. número de autodeclaraciones y número de PAMAS

Créditos fiscales Cuadro estadístico de créditos fiscales

Actos de comprobación Verificación de mercancía en transportes

Visitas domiciliarias

Cuadro estadístico de verificaciones domiciliarias

Cuadro estadístico de reportes de subvaluaciones y falsificaciones

Cuadro estadístico de suspensión y cancelación de patentes de agentes

aduanales

Observaciones pendientes de solventar Cuadro estadístico de observaciones pendientes de solventar (observaciones

determinadas de las auditorías practicadas a la AGA)

FUENTE: Indicadores de Gestión y Cuadros Estadísticos proporcionado por la AGA con el oficio No. 327-SAT-II-7-06553

de fecha 23/08/2004.

Como se aprecia en el cuadro anterior, los indicadores definidos por la AGA estuvieron orientados a medir las acciones y los procedimientos que se realizan, así como los resultados obtenidos con su ejecución; sin que de su interrelación permitan medir la eficiencia y productividad como se establece en el artículo 29, fracción LVIII, del Reglamento Interior del SAT.

Sobre el particular la AGA manifestó que “existen Indicadores de Desempeño, los cuales reflejan la productividad de las aduanas, ya que realizan un estudio histórico y comparativo de las operaciones de

445


diversos rubros temáticos como son: Recaudación: (Recaudación per cápita, costo beneficio, tasa promedio de recaudación).

“Modulación: (Número de pedimentos de importación y exportación, valor promedio por pedimentos de importación y exportación, productividad de moduladores).

“Reconocimientos: (Porcentaje de reconocimientos, número de revisiones del primer reconocimiento, reconocimientos menos de tres horas, productividad de verificadores, eficiencia de verificadores, montos promedio por incidencia, incidencias detectadas por el segundo reconocimiento no detectadas en el primero, porcentaje de incidencias en el segundo reconocimiento, efectividad de detección de incidencias del primero y segundo reconocimiento.

“PAMAS: (Porcentaje de detección de PAMAS, efectividad de cobros en PAMAS).

“Créditos Fiscales: (Efectividad en el cobro), entre otros.”

Cabe hacer mención que si bien la AGA informa que cuenta con indicadores de desempeño para medir la eficiencia y productividad de las aduanas, la ASF observó que los indicadores de desempeño que la AGA señaló tener establecidos no fueron incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2003 ni reportados en la Cuenta Pública del mismo año.

Por tal motivo, con objeto de medir la productividad de las aduanas, la ASF definió los indicadores siguientes:


446

INDICADOR ESTABLECIDO POR LA ASF PARA EVALUAR LA PRODUCTIVIDAD DE LAS ADUANAS, 2003

Aspecto a medir Indicador

Pedimentos tramitados/personal empleado

Importe de la recaudación/personal empleado

Respecto al indicador Pedimentos tramitados/personal empleado, se observó que en promedio la productividad obtenida fue de 1,548 pedimentos modulados por empleado, observándose que por tipo de aduana las de mayor productividad fueron las fronterizas al atender 1,868 pedimentos por persona, seguida por las interiores con 1,655 pedimentos por persona y finalmente las marítimas con 616 pedimentos por persona, como se muestra en el cuadro siguiente:

PRODUCTIVIDAD POR TIPO DE ADUANA EN TÉRMINOS DE LOS PEDIMENTOS TRAMITADOS

POR EMPLEADO, 2003

Aduanas Pedimento

(Unidad)

(1)

Personal empleado

(2)

Productividad

(3)=(1)/(2)

Total 7,100,428 4,586 1,548

Aduanas Fronterizas 4,613,184 2,469 1,868

Aduanas Interiores 1,884,557 1,139 1,655

Aduanas Marítimas 602,687 978 616

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el oficio el

No. 327-SAT-II-7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 Indicador Pedimentos tramitados con el oficio No. 327-SAT-II-

7-06553 de fecha 23/08/2004.

No obstante los resultados anteriores, en términos porcentuales se observó que la distribución que realiza la AGA del personal por tipo de aduana no responde a las operaciones de comercio que se registran en ellas, como se observa en la gráfica siguiente:

447


DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PEDIMENTOS TRAMITADOS Y PERSONAL EMPLEADO POR TIPO DE ADUANA, 2003 (Porcentajes)

65.0

53.8

26.5 24.8

8.5

21.3

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Aduanas fronterizas Aduanas interiores Aduanas m arítimas

Pedim entos Personal Em pleado

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el

oficio No. 327-SAT-II-7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 Indicador Pedimentos tramitados con el oficio

No. 327-SAT-II-7-06553 de fecha 23/08/2004.

Así, mientras que en las fronterizas se atiende el 65.0% del total de los pedimentos tramitados, el personal destinado es el 53.8%.

En el caso de las interiores, es donde se observa que en términos porcentuales existe una mejor correlación entre los pedimentos que son tramitados y el personal empleado, siendo que atendió el 26.5% de los pedimentos y le fue asignado el 24.8% del personal.

En lo que respecta a las aduanas marítimas, la gráfica anterior muestra que mientras en ellas el porcentaje de pedimentos tramitados fue del orden del 8.5%, el personal asignado en este tipo de aduanas es del 21.3%.

Al analizar la productividad por aduana en esos mismos términos, se determinó que en los resultados del indicador la incongruencia entre el número de operaciones que se registran y el personal que se emplea se acentúa en mayor medida, como se aprecia en el cuadro siguiente:


448

PRODUCTIVIDAD POR ADUANA EN TÉRMINOS DE LOS PEDIMENTOS TRAMITADOS POR EMPLEADO, 2003

Pedimentos (Unidad)

Part. %

Personal empleado Part. %

Productividad (pesos)

(1) (2) (3) (4) (5)=(1)/(3)

Total 7,100,428 100 4,586 100 1,548

Subtotal aduanas principales (12) 5,839,551 82.2 2,407 52.5 2,426

1 Nuevo Laredo 1,755,998 24.7 354 7.7 4,960

2 AICM 837,269 11.8 334 7.3 2,507

3 Tijuana 616,046 8.7 183 4.0 3,366

4 Cd. Juárez 391,979 5.5 348 7.6 1,126

5 Colombia 354,408 5.0 108 2.4 3,282

6 Guadalajara 329,620 4.6 121 2.6 2,724

7 Reynosa 308,447 4.3 252 5.5 1,224

8 Matamoros 286,067 4.0 194 4.2 1,475

9 Nogales 256,668 3.6 140 3.1 1,833

10 Mexicali 252,446 3.6 148 3.2 1,706

11 Veracruz 231,674 3.3 132 2.9 1,755

12 Monterrey 218,929 3.1 93 2.0 2,354

Subtotal aduanas restantes (36) 1,260,877 17.8 2,179 47.5 579

13 Manzanillo 173,175 2.4 117 2.6 1,480

14 México 167,653 2.4 170 3.7 986

15 Toluca 163,616 2.3 61 1.3 2,682

16 Piedras Negras 112,316 1.6 103 2.2 1,090

17 Querétaro 87,982 1.2 128 2.8 687

18 Altamira 85,890 1.2 56 1.2 1,534

19 Cd. Hidalgo 68,635 1.0 99 2.2 693

20 Progreso 45,961 0.6 83 1.8 554

21 Tecate 44,020 0.6 25 0.5 1,761

22 San Luis Río Colorado 39,407 0.6 41 0.9 961

23 Aguascalientes 38,317 0.5 70 1.5 547

24 Cd. Acuña 37,328 0.5 48 1.0 778

25 Agua Prieta 22,555 0.3 47 1.0 480

26 Cancún 22,339 0.3 83 1.8 269

Continúa…

449


Continuación…

27 Chihuahua 19,552 0.3 57 1.2 343

28 Cd. Camargo 14,872 0.2 33 0.7 451

29 Cd. Miguel Alemán 13,577 0.2 75 1.6 181

30 Ojinaga 13,120 0.2 39 0.9 336

31 Torreón 11,360 0.2 43 0.9 264

32 Puebla 10,259 0.1 62 1.4 165

33 Ensenada 10,228 0.1 43 0.9 238

34 Naco 9,897 0.1 42 0.9 236

35 Tampico 8,703 0.1 65 1.4 134

36 Puerto Palomas 6,731 0.1 44 1.0 153

37 Mazatlán 6,226 0.1 42 0.9 148

38 Coatzacoalcos 4,829 0.1 37 0.8 131

39 La Paz 4,628 0.1 71 1.5 65

40 Sonoyta 4,357 0.1 88 1.9 50

41 Subteniente López 4,310 0.1 58 1.3 74

42 Cd. Del Carmen 3,818 0.1 28 0.6 136

43 Tuxpan 1,807 0.0 37 0.8 49

44 Lázaro Cárdenas 1,158 0.0 35 0.8 33

45 Dos Bocas 784 0.0 23 0.5 34

46 Acapulco 514 0.0 37 0.8 14

47 Salina Cruz 492 0.0 43 0.9 11

48 Guaymas 461 0.0 46 1.0 10

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el oficio núm. 327-SAT-II-

7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 Indicador Pedimentos tramitados con el oficio No. 327-SAT-II-7-06553 de fecha

23/08/2004.

Con base en el cuadro anterior, se determinó que las 12 aduanas en las que se tramitó el 82.2% de los pedimentos (Nuevo Laredo, AICM, Tijuana, Cd. Juárez, Colombia, Guadalajara, Reynosa, Matamoros, Nogales, Mexicali, Veracruz y Monterrey), en conjunto obtuvieron un índice de productividad de 2,426 pedimentos atendidos por persona, superior en 56.7% a la media nacional de 1,548. En este grupo, la aduana de Nuevo Laredo fue la más productiva al registrar un índice de 4,960 pedimentos tramitados por empleado; y en las de Cd. Juárez, Reynosa y Matamoros el indicador resultó por debajo del promedio nacional al ubicarse en 1,126, 1,224 y 1,475 pedimentos por empleado, respectivamente.


450

En las 36 aduanas restantes, el índice de productividad alcanzado conjuntamente fue de 579 pedimentos por empleado, esto es, 62.6% menos que el promedio nacional. En este grupo de aduanas, sobresalen los índices registrados en las aduanas de Toluca y Tecate por 2,682 y 1,761 pedimentos por persona que superaron la media nacional; y en las otras 34 aduanas, los índices resultaron inferiores al promedio al fluctuar entre 1,534 y 10 pedimentos tramitados por empleado. Esta situación es relevante si se considera que en estas 36 aduanas se atendió el 17.8% de los pedimentos recibidos por la AGA en 2003 y les fue asignado el 47.5% del personal.

Por otra parte, respecto del indicador Recaudación alcanzada/personal empleado, la ASF determinó que por empleado la AGA logró recaudar en promedio 30.8 millones de pesos. Por tipo de aduana, en las aduanas fronterizas, este indicador significó 25.1 millones de pesos por persona, esto es, 18.5% menos que el promedio nacional; en las interiores, 33.8 millones de pesos, 9.7% más que la media nacional; y en las marítimas, 41.6 millones de pesos, es decir, 35.1% más que el promedio registrado en el año, como se observa a continuación:

PRODUCTIVIDAD POR TIPO DE ADUANA EN TÉRMINOS DE LA RECAUDACIÓN ALCANZADA POR

EMPLEADO, 2003

Aduana Recaudación (Millones de pesos)

Personal empleado Productividad (Millones de pesos)

(1) (2) (3)=(1)/(2)

Total 141,194.3 4,586 30.8

Aduanas fronterizas 62,078.7 2,469 25.1

Aduanas interiores 38,456.6 1139 33.8

Aduanas marítimas 40,659.0 978 41.6

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el oficio

núm. 327-SAT-II-7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 el Indicador de recaudación total con el oficio núm. 327-

SAT-II-7-06553 de fecha 23/08/2004.

Sobre el particular, la ASF precisó que si bien en 2003 en las aduanas fronterizas se tramitó el 65.0% de los pedimentos, en términos de la recaudación significó el 44.0%; en tanto que en las marítimas, estas proporciones fueron del orden de 8.5% y 28.8%.

Por aduana se determinó que de las 48, las 12 principales registraron en conjunto una productividad en términos de recaudación superior en 28.2% al promedio nacional que fue de 30.8 millones de pesos, obteniendo índices entre 126.9 millones de pesos y 9.6 millones de pesos recaudados por empleado, en tanto que en las 36 aduanas restantes, este indicador fue de 21.2 millones de pesos, menor en 31.2% que la media nacional, alcanzando niveles entre 116.7 y 0.1 millones de pesos, como se observa en el cuadro siguiente:

451


PRODUCTIVIDAD POR ADUANA EN TÉRMINOS DE LA RECAUDACIÓN ALCANZADA POR EMPLEADO, 2003

Aduana Recaudación Personal Productividad Millones de pesos Empleado (Millones de pesos) (1) (2) (3)=(1)/(2)

Total 141,194.3 4,586 30.8

Subtotal aduanas principales (12) 95,054.7 2,407 39.5

1 Nuevo Laredo 32,044.2 354 90.5

2 AICM 16,336.9 334 48.9

3 Tijuana 4,722.0 183 25.8

4 Cd. Juárez 3,343.7 348 9.6

5 Colombia 6,369.6 108 59.0

6 Guadalajara 2,478.2 121 20.5

7 Reynosa 3,638.8 252 14.4

8 Matamoros 4,180.7 194 21.6

9 Nogales 1,338.7 140 9.6

10 Mexicali 2,249.0 148 15.2

11 Veracruz 16,749.5 132 126.9

12 Monterrey 1,603.4 93 17.2

Subtotal aduanas restantes (36) 46,139.6 2,179 21.2

13 Manzanillo 13,652.8 117 116.7

14 México 7,121.2 170 41.9

15 Toluca 5,070.4 61 83.1

16 Piedras Negras 2,633.7 103 25.6

17 Querétaro 724.9 128 5.7

18 Altamira 5,873.0 56 104.9

19 Cd. Hidalgo 278.8 99 2.8

20 Progreso 469.6 83 5.7

2 Tecate 257.5 25 10.3

22 San Luis Río Colorado 218.5 41 5.3

23 Aguascalientes 1,779.5 70 25.4

24 Cd. Acuña 163.1 48 3.4

25 Agua Prieta 164.7 47 3.5

26 Cancún 415.1 83 5.0

27 Chihuahua 362.7 57 6.4

28 Cd. Camargo 47.1 33 1.4

29 Cd. Miguel Alemán 123.8 75 1.7

30 Ojinaga 42.7 39 1.1

31 Torreón 11.9 43 0.3

32 Puebla 2,967.5 62 47.9

33 Ensenada 95.9 43 2.2

34 Naco 177.4 42 4.2

35 Tampico 1,134.4 65 17.5

36 Puerto Palomas 35.5 44 0.8

37 Mazatlán 599.7 42 14.3

38 Coatzacoalcos 757.4 37 20.5

39 La Paz 41.0 71 0.6

Continúa…


452

Continuación…

40 Sonoyta 31.5 88 0.4

41 Subteniente López 17.7 58 0.3

42 Cd. Del Carmen 73.1 28 2.6

43 Tuxpan 228.1 37 6.2

44 Lázaro Cárdenas 517.9 35 14.8

45 Dos Bocas 12.7 23 0.6

46 Acapulco 23.4 37 0.6

47 Salina Cruz 6.2 43 0.1

48 Guaymas 9.2 46 0.2

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el oficio No.

327-SAT-II-7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 el Indicador de recaudación total con el oficio No. 327-SAT-II-7-

06553 de fecha 23/08/2004

En el análisis de las cifras del cuadro anterior, se observó que la aduana con mayor índice de productividad fue la de Veracruz al recaudar 126.9 millones de pesos por persona, y la de menor productividad fue la de Salina Cruz, al registrar un índice de 0.1 millones de pesos por empleado.

También se precisó que de las 48 aduanas, en el 50.0% (24 aduanas) el índice de productividad por empleado en términos de la recaudación fue inferior significativamente al promedio nacional, al ubicarse entre 6.4 y 0.1 millones de pesos recaudados por empleado.

Con base en los resultados anteriores se concluye que en términos de la tramitación de pedimentos y de la recaudación alcanzada, de las 12 aduanas que representaron el 82.2% de los movimientos comerciales registrados en 2003, en 4 (Nuevo Laredo, Colombia, AICM y Veracruz) los índices de productividad en ambos casos resultaron superiores a la media nacional. En las 8 restantes se precisó que en términos del indicador de productividad de pedimentos tramitados por empleado 5 lo superaron y en 3 resultó menor; mientras que respecto al indicador recaudación por empleado, las 8 registraron índices por debajo de la media nacional, como se aprecia en el cuadro siguiente:

453


PRODUCTIVIDAD ALCANZADA EN LAS 12 PRINCIPALES ADUANAS DEL PAÍS, 2003

Aduana Pedimentos Tramitados por

empleado

(Unidad)

Recaudación obtenida por

empleado

(Millones de pesos)

Total 1,548 30.8

1 Nuevo Laredo 2,426 90.5

2 Colombia 3,282 59.0

3 AICM 2,507 48.9

4 Veracruz 1,755 126.9

5 Tijuana 2/ 3,366 25.8

6 Guadalajara 2/ 2,724 20.5

7 Nogales 2/ 1,833 9.6

8 Monterrey 2/ 2,354 17.2

9 Mexicali 2/ 1,706 15.2

10 Matamoros 2/ 1,475 21.6

11 Reynosa 1/ 2/ 1,224 14.4

12 Cd. Juárez 1/ 2/ 1,126 9.6

FUENTE: Información presentada por el SAT en el 1er. Requerimiento, punto 2.6 plantilla de personal 2003 con el oficio

No. 327-SAT-II-7-06656 de fecha 26/08/2004 y 2.11 el Indicador de recaudación total con el oficio No. 327-

SAT-II-7-06553 de fecha 23/08/2004

1/ En el indicador pedimentos tramitados por empleado registraron índices por debajo del promedio nacional.

2/ En el indicador recaudación por empleado registraron índices por debajo del promedio nacional.

En la revisión de los indicadores de gestión definidos por la AGA, se observó que los mismos están orientados a medir las acciones y los procedimientos que se realizan en las aduanas, así como los resultados que se obtienen con su ejecución, sin que de su interrelación se pueda evaluar la eficiencia y productividad integral de las aduanas, por lo que la entidad fiscalizada no se apegó a lo establecido en el artículo 29, fracción LVIII, del Reglamento Interior del SAT.

Acción Promovida


Se recomienda al Servicio de Administración Tributaria que en el ámbito de su competencia implemente los indicadores que le permitan evaluar la eficiencia y productividad integral de las aduanas en cumplimiento de lo que establece el artículo 29, fracción LVIII, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria. La entidad fiscalizada deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación el resultado de sus gestiones.


454


La fracción IV del artículo 29 del Reglamento Interior del SAT, le confiere a la AGA la responsabilidad de autorizar el programa de mejoramiento de las instalaciones aduaneras.

Sobre el particular, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003, dentro de la Estrategia Programático Sectorial definida por la SHCP, se propuso en materia aduanera trabajar para una mejor infraestructura y equipamiento a fin de eficientar los trámites y servicios en las aduanas y otorgar un servicio competitivo y de calidad que facilite el intercambio comercial.

Durante la auditoría, la ASF solicitó al SAT que proporcionara copia del Programa Anual de Mejoramiento de las Instalaciones Aduaneras, y especificara los recursos asignados y ejercidos para tal efecto, la empresa responsable de ejecutar los trabajos y la fecha de inicio y término de los mismos. Al respecto, la entidad fiscalizada sólo señaló las obras ejecutadas en 2003, sin que proporcionara copia del programa referido ni especificara si la realización de los trabajos se efectuó conforme a un programa, el nombre de la empresa que los ejecutó y el presupuesto que se destinó. Por tal motivo, la AGA incumplió lo establecido en la fracción IV del artículo 29 del Reglamento Interior del SAT.

De acuerdo con la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2003, en cumplimiento de lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación de ese año en materia del mejoramiento del despacho aduanero el SAT realizó, entre otras obras, la construcción de la torre de control y obras complementarias en Manzanillo, de nuevas instalaciones en Secciones Aduaneras en Guadalajara y en las de los Aeropuertos Internacionales de Chihuahua, Cd. Juárez y Monterrey, de casetas y módulos de salida en el Puente II de Nuevo Laredo; así como la construcción y ampliación de módulos de revisión de plataforma de Córdoba, Cd. Juárez y Veracruz.

Por lo que hace al mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las aduanas, durante la inspección física realizada en siete aduanas el personal de la ASF observó que en dos, la de Veracruz y Manzanillo, se dotó de equipo moderno de rayos gamma que permiten revisar un mayor volumen de mercancías sin necesidad de descargarla; y que disponen de espacios amplios para que en el caso de la mercancía sujeta a reconocimientos el trabajo sea más ágil, ordenado y controlado.

Asimismo se constató que en la aduana de Veracruz se han instalado procedimientos electrónicos avanzados como es la identificación biométrica de los verificadores que son los servidores públicos de la aduana que practican el reconocimiento aduanero, para hacerlo más confiable. Las mejoras implementadas en esta aduana forman parte del proyecto denominado “Aduana Modelo” que busca mejoras en la operación aduanera proyectadas a duplicarse en todas las aduanas del país, según se informó también en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2003.

455


Durante las visitas de inspección a las aduanas se observó también que en Manzanillo se concluyó la Torre de Control y se verificó el avance de las obras para la ampliación del andén del primer reconocimiento. Por lo que hace a la aduana de Nuevo Laredo, se verificó que se concluyó la construcción de casetas y módulos de salida en el Puente II y, en la aduana de Veracruz, se observó que se llevaron a cabo obras de infraestructura y equipamiento que permiten una más ágil operación del despacho aduanero y de la práctica de reconocimientos.

En la visita de siete aduanas, se observó que en complemento a la labor de los reconocimientos físicos en algunas de las aduanas visitadas se llevan a cabo revisiones del 100% de la carga través de rayos gamma, procedimiento que consiste en inspeccionar la carga a través de “escaneo” de los contenedores.

El escaneo de los contenedores y carros de ferrocarril es útil porque una parte de la carga corresponde a mercancía a granel como granos y líquidos, o bien de difícil carga y descarga como es chatarra, por lo que la revisión a través de rayos gamma permite, detectar densidades diferentes y encontrar mercancía que no coincida con la declarada en el pedimento; revisión que se efectúa en breve tiempo ya que el escaneo de los contenedores se lleva a cabo durante el recorrido de los vehículos de transporte por la fila de paso al módulo de selección automatizada, lo que permite agilizar y operar eficientemente las revisiones de mercancías, y contribuye a evitar el contrabando, pues aún las operaciones que al modular obtienen verde-verde, son sujetas a escaneo. En algunas aduanas también se dispone de rayos “X” que se usan, básicamente, para inspeccionar el equipaje y bultos de pasajeros, aunque en la AICM se utilizan también para carga.

La AGA informó de que los equipos de rayos gamma que se encuentran instalados en las aduanas fueron proporcionados a las autoridades aduaneras tanto por las correspondientes Administraciones Portuarias Integrales, como por el Fideicomiso Privado Consorcios de Comercio Exterior II y por la Embajada de los Estados Unidos de América en México y su distribución es la que se muestra en el cuadro siguiente.


456

DISTRIBUCIÓN DE LOS EQUIPOS DE RAYOS GAMMA Y RAYOS X EN LAS ADUANAS, 2003

Aduana Rayos Gamma Rayos X

Total 13 30

Subtotal aduanas principales (12) 10 10

1 Nuevo Laredo X X

2 Aeropuerto Cd. México X X

3 Tijuana X X

4 Cd. Juárez X X

5 Colombia X

6 Guadalajara X

7 Cd. Reynosa X

8 Matamoros X X

9 Nogales X X

10 Mexicali X X

11 Veracruz X X

12 Monterrey X

Subtotal aduanas restantes (36) 3 20

13 Manzanillo X X

14 México

15 Toluca X

16 Piedras Negras X X

17 Querétaro X

18 Altamira X

19 Cd. Hidalgo X

20 Progreso X

21 Tecate

22 San Luis Río Colorado

23 Aguascalientes X

24 Cd. Acuña

25 Agua Prieta

26 Cancún X

27 Chihuahua X

28 Cd. Camargo

29 Cd. Miguel Alemán

30 Ojinaga

31 Torreón X

32 Puebla X

33 Ensenada

34 Naco

35 Tampico X

36 Puerto Palomas

37 Mazatlán X

38 Coatzacoalcos

39 La Paz X

40 Sonoyta

Continúa…

457


Continuación…

41 Subteniente López

42 Cd. Del Carmen X

43 Tuxpan

44 Lázaro Cárdenas X

45 Dos Bocas X

46 Acapulco X

47 Salina Cruz X

48 Guaymas X


Con la revisión del cuadro anterior se determinó que el 73% de las aduanas no dispone de rayos gamma y las que sí lo tienen, como en el caso de la aduana de Veracruz, no se cuenta para todos los medios de transporte como es el ferroviario, donde la carga a granel es común y difícil de revisar por ser mercancía como chatarra, granos y químicos. En el caso de rayos X el 63% de las aduanas cuenta con estos equipos.

Durante la auditoría se verificó que la AGA no elaboró el Programa de Mejoramiento de las Instalaciones Aduaneras, por lo que incumplió con lo establecido en el artículo 29, fracción IV, del Reglamento Interior del SAT.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia implemente un programa para el mejoramiento de las instalaciones aduaneras en el que considere las metas y los plazos para alcanzarlas, en cumplimiento de lo dispuesto en la fracción IV del artículo 29 del Reglamento Interior del SAT.



458


Durante los trabajos de auditoría, la Auditoría Superior de la Federación determinó que de las 12 aduanas en las que se realiza el 82.2% de las operaciones comerciales, las de Guadalajara y Monterrey no disponen de equipos de rayos gamma y Colombia y Cd. Reynosa carecen de rayos X; y respecto a las 36 restantes se precisó que 3 cuentan con rayos gamma y 20 con rayos X. La carencia de estos equipos en las aduanas limita alcanzar una mayor eficiencia operativa y una mejor revisión de las mercancías que se comercian.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia implemente un programa de mediano plazo para el equipamiento de las aduanas, en el que dé prioridad a las que tienen un alto volumen de operaciones y no cuentan con equipo para hacer más eficiente su labor.



La fracción VIII del artículo 1º de la Ley Aduanera establece que el mecanismo de selección automatizado es el que determina si las mercancías se someten a reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento, en tanto que el artículo 43 señala que, elaborado el pedimento y efectuado el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias determinadas por el interesado, se presentarán las mercancías con el pedimento ante la autoridad aduanera y se activará el mecanismo de selección automatizado que determinará si debe practicarse el reconocimiento aduanero de las mismas. En caso afirmativo, la autoridad aduanera efectuará el reconocimiento ante quien presente las mercancías en el recinto fiscal. Concluido el reconocimiento, se deberá activar nuevamente el mecanismo de selección automatizado, que determinará si las mercancías se sujetarán a un segundo reconocimiento por parte de los dictaminadores aduaneros autorizados por la secretaría. En caso negativo, se entregarán las mercancías de inmediato.

459


En relación con el procedimiento, el artículo 44 de la propia ley señala que el reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento consisten en el examen de las mercancías de importación o de exportación, así como de sus muestras para allegarse de elementos que ayuden a precisar la veracidad de lo declarado, respecto de los siguientes conceptos:

I. Las unidades de medida señaladas en las tarifas de las leyes de los impuestos generales de importación o exportación, así como el número de piezas, volumen y otros datos que permitan cuantificar la mercancía.

II. La descripción, naturaleza, estado, origen y demás características de las mercancías.

III. Los datos que permitan la identificación de las mercancías, en su caso.

Con la información proporcionada por la AGA y las visitas realizadas a siete aduanas se constató que para la selección de la mercancía que es sujeta a reconocimiento se aplica un mecanismo de selección automatizada/ denominado SAAI cuyo módulo M3 selecciona de manera aleatoria, lo que corresponde revisar a cada verificador en 1er reconocimiento, por turno de trabajo y por aduana, lo que determina que no exista la posibilidad de que anticipadamente un importador o exportador o un dictaminador conozca qué es lo que va a revisar y quién lo va a revisar, buscando de esta manera una mayor transparencia y un menor riesgo de comisión de ilícitos, al eliminar la discrecionalidad en la actuación de los servidores públicos de las aduanas. De acuerdo con lo observado por la ASF durante la visita practicada a siete aduanas y conforme a lo informado por los servidores públicos de la AGA, en el 1er reconocimiento se trata de revisar el 100% de la mercancía y se muestrea lo muestreable, como son los químicos, granos y textiles.

Asimismo, con las visitas realizadas a siete aduanas se observó que en todas ellas opera el mecanismo de selección automatizada, el que es alimentado desde oficinas centrales utilizando para ello criterios de riesgo relacionados con el tipo de mercancías y su comercialización, los cuales se ajusten de manera dinámica.

La selección automatizada se realiza una vez hecha la validación documental, y consiste en pasar el pedimento por una máquina que realiza la selección o “modulación” y el resultado puede ser verde-verde; verde-rojo; rojo-rojo o rojo-verde. Si es verde-verde y la mercancía es en tránsito se coloca al contenedor un candado fiscal verde que tiene un número, el cual corresponde al agente aduanal que realiza la operación.

Si el resultado de la modulación resulta rojo, la carga debe pasar a la plataforma del 1er reconocimiento o reconocimiento aduanero, donde los verificadores que son servidores públicos de la


460

aduana, revisan el contenido de la carga que es descargado y acomodado para su revisión por personal del agente aduanal que realiza la operación. Se informó y observó que la revisión física de la mercancía en 1er reconocimiento se hace normalmente en alrededor del 100% del contenido del contenedor, o si es un porcentaje menor, se busca muestrear aleatoriamente y, en caso de ser productos que requieran una verificación más exacta como es el contenido y origen de textiles, químicos o cierto tipo de granos, se toman tres muestras; una va al laboratorio central de la AGA, otra al agente aduanal y otra se conserva en la aduana. Estas muestras se envían para su análisis al laboratorio central de la AGA, y se obtiene el resultado del mismo en un lapso aproximado de tres meses.

Si la mercancía que pasó a primer reconocimiento no presenta incidencias o si las presenta pero no se consideran graves, entonces se vuelve a modular el pedimento y las mercancías que al modular por segunda ocasión obtienen rojo, pasan al 2do reconocimiento que es practicado por una empresa externa que tiene la autorización del SAT para practicarla; en promedio el 10% de las mercancías que pasó a primer reconocimiento pasa por 2do reconocimiento. Asimismo las mercancías que en la modulación tienen verde-rojo pasan por la plataforma de 2do reconocimiento donde son revisadas física y documentalmente por personal de la empresa externa que debe tener amplios conocimientos de clasificación aduanera, ya que es éste uno de los puntos medulares en la revisión pues de ello depende el que la mercancía no esté sujeta a restricciones no arancelarias y que pague los impuestos y, en su caso, las cuotas compensatorias que le corresponden.

Con el propósito de determinar la amplitud con la que la AGA lleva a cabo la facultad de reconocimiento que le atribuye la fracción XLII del artículo 29 del Reglamento Interior del SAT, se revisó el Informe Único de las aduanas, y se determinó que para el periodo 2001-2003 la AGA definió el indicador de gestión denominado “Mecanismo de Selección Automatizado”, a través del cual mide la mercancía que es fiscalizada en el primer reconocimiento. Sin embargo, se observó que la AGA no establece metas en los que defina el porcentaje de pedimentos que verificará en el primer reconocimiento.

En 2003, en ese indicador la AGA obtuvo que de los 7,164,424 pedimentos de importación y exportación tramitados, en promedio el 15.6% (1,118,762 pedimentos) fueron revisados en el primer reconocimiento, con niveles de verificación en las distintas aduanas que fluctúan entre 39.3% y 1.9%.

Por tipo de aduana, se determinó que del total de los pedimentos que son tramitados en las aduanas fronterizas y marítimas (4,671,998 y 604,865 pedimentos, respectivamente) el porcentaje de los que son revisados en el primer reconocimiento es en promedio del 16.0% en ambos casos, porcentaje que se ubica 0.4 puntos porcentuales por arriba de la media nacional (15.6%); en tanto que en las aduanas interiores es del 14.5%, inferior en 1.1 puntos porcentuales al promedio nacional que es de 15.6%.

461


Sobre el particular, si bien se observa que el indicador de revisión es limitado, no fue posible determinar si dicho parámetro responde al esperado por la AGA, toda vez que no tiene definidas metas respecto del porcentaje de pedimentos que se revisarán en el primer reconocimiento, y con ello estar en posibilidad de evaluar la eficacia en el cumplimiento de su labor de fiscalización.

Por otra parte, con base en el indicador “Mecanismo de Selección Automatizado”, la ASF determinó que de los 7,164,424 pedimentos tramitados en 2003, 4,671,998 (65.2%) correspondieron a las aduanas fronterizas; 1,887,561 (26.3%) a las interiores y los restantes 604,865 (8.5%) a las marítimas.

En materia de reconocimientos aduaneros (1er reconocimiento) se observa que las cifras reflejan la misma proporción ya que, de un total de 1,118,762 reconocimientos que fueron realizados en 2003, 747,939 (66.8%) lo hicieron las aduanas fronterizas; 273,768 (24.5%) las interiores y 97,055 (8.7%) las marítimas, como se observa en la gráfica siguiente:

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PEDIMENTOS TRAMITADOS Y RECONOCIMIENTOS REALIZADOS POR TIPO DE ADUANA 2003

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,0003,000,000

3,500,000

4,000,000

4,500,000

5,000,000

Pedimentos tramitados 4,671,998 1,887,561 604,865 Reconocimientos 747,939 273,768 97,055

Aduanas Fronterizas

Aduanas Interiores Aduanas Marítimas

65.2%

24.5%

26.3%

66.8%

8.7% 8.5%

FUENTE: Elaborada por la ASF con base en cifras proporcionas por la AGA.

Respecto al segundo reconocimiento, mismo que por ley se encuentra concesionado, con base en el Informe Único de las Aduanas correspondiente al 2003, la ASF observó que el personal responsable de su realización detectó 5,592 incidencias no detectadas en el primero, mismas que procedieron por


462

un monto de 84.4 millones de pesos, lo que hace evidente que aún cuando medidas en términos de pedimentos estas incidencias representan el 5.0% de las mercancías que pasan a segundo reconocimiento (considerando el 10% de las que van a primer reconocimiento que suman 112,344), aun así el impacto económico es de consideración.

Durante la visita efectuada a las aduanas, la ASF observó que en complemento a la labor de los reconocimientos físicos, la autoridad aduanera revisa el 100% de la mercancía a través de rayos gamma, procedimiento que consiste en inspeccionar la carga mediante el “escaneo” de los contenedores. Sin embargo, al contrastar la información relativa a las instalaciones aduaneras que disponen de equipos de verificación consistentes en rayos gamma o bien rayos X que apoyan las labores de revisión contra el porcentaje de mercancías que por selección automatizada pasan a 1er reconocimiento se observó que aquellas que disponen de rayos gamma efectúan reconocimientos que van de un mínimo de 11.2% a un máximo de 20.2%; en cambio, para las que no cuentan con esta facilidad los porcentajes de revisión van de un mínimo de 1.9% a un máximo de 39.3%, estimándose que en el caso de aquellas aduanas que no cuentan con facilidades de revisión adicionales a los reconocimientos y donde éstos representan un porcentaje muy bajo existe una mayor posibilidad de comisión de actos ilícitos y evasión.

También se observó que en el caso de la operación de la garita del Kilómetro 26 perteneciente a la Aduana de Nuevo Laredo, se tiene otra revisión aduanal, donde se efectúa otra revisión en módulo, ahí el personal de aduanas verifica que el número del contenedor coincida con el que se establece en el pedimento, que vayan las facturas, que cuente con la modulación relativa al primer y segundo reconocimiento y que no sea mercancía que pagó impuestos sólo para la franja fronteriza.

En el caso de mercancías en tránsito el contenedor debe llevar un candado rojo cuyo número debe coincidir con el del pedimento y que es el que garantiza que se trate de la misma mercancía que ya realizó el trámite de internación, sin embargo el personal de la ASF observó que no se verifica que el número de candado coincida con el del pedimento.

Con la auditoría se determinó que en 2003 el promedio nacional de pedimentos verificados a través del primer reconocimiento fue del 15.6%; sin embargo, no fue posible evaluar la eficacia con que la AGA cumplió las metas en esta materia, toda vez que carece de metas respecto del porcentaje de pedimentos que prevé revisar en el primer reconocimiento.

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Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia establezca metas en las que programe el porcentaje de pedimentos por revisar en el primer reconocimiento y así estar en posibilidad de evaluar la eficacia en esta labor.



En los indicadores proporcionados por la AGA, se observó que en el segundo reconocimiento, que se realiza por personal de las empresas a las que se les concesiona este servicio, la ASF observó que fueron detectadas 5,592 incidencias que no fueron determinadas en el primero, por un importe de 84.4 millones de pesos, lo que revela la necesidad de una mejor capacitación del personal que labora en la AGA responsable de efectuar el primer reconocimiento y homogeneizar criterios de determinación de incidencias.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia implemente las medidas necesarias para que el personal responsable de realizar el primer reconocimiento cuente con la capacitación necesaria para efectuar esta labor, y se analice los procedimientos empleados para detectar incidencias, a fin de evitar que sean observados durante el segundo reconocimiento.



464


De acuerdo con el artículo 40 de la Ley Aduanera los trámites de despacho aduanero sólo pueden ser realizados por los agentes aduanales que actúen como consignatarios o mandatarios de un determinado importador o exportador, así como por los apoderados aduanales.

El artículo 54 de la Ley Aduanera establece que el agente aduanal es el responsable de la veracidad y exactitud de los datos e información suministrados, de la determinación del régimen aduanero de las mercancías y de su correcta clasificación arancelaria, así como de asegurarse que el importador o exportador cuente con los documentos que acrediten el cumplimiento de las demás obligaciones que en materia de regulaciones y restricciones no arancelarias rijan para las mercancías, de conformidad con lo previsto por esta ley y por las demás leyes y disposiciones aplicables. El artículo 159 señala que el agente aduanal es la persona física autorizada por la Secretaría, mediante una patente, para promover por cuenta ajena el despacho de las mercancías, en los diferentes regímenes aduaneros previstos en esa ley y marca los requisitos para obtener la patente de agente aduanal, en tanto que los artículos 129, 164, 165 y 166 de la Ley Aduanera se establecen las causales de cancelación de la patente de agente aduanal.

El artículo 161 de la misma ley establece que la patente de agente aduanal le da el derecho a la persona física que haya obtenido la autorización a actuar ante la aduana de adscripción para la que se le expidió la patente y que el agente aduanal podrá solicitar autorización del Servicio de Administración Tributaria para actuar en una aduana adicional a la de adscripción por la que se le otorgó la patente, la que se podrá autorizar siempre que previamente se verifique que el agente aduanal se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

El artículo 162 de la Ley Aduanera establece que, entre otras, son obligaciones de los agentes aduanales, en los trámites o gestiones aduanales, actuar siempre con su carácter de agente aduanal, realizar el descargo total o parcial en el medio magnético, en los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se realice mediante dicho medio en los términos que establezca la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial; y anotar en el pedimento respectivo la firma electrónica que demuestre dicho descargo; así como rendir el dictamen técnico cuando se lo solicite la autoridad competente, cumplir el encargo que se le hubiera conferido, por lo que no podrá transferirlo ni endosar documentos que estén a su favor o a su nombre sin la autorización expresa y por escrito de quien lo otorgó; declarar, bajo protesta de decir verdad, el nombre y domicilio fiscal del destinatario o del remitente de las mercancías, la clave del Registro Federal de Contribuyentes de aquellos y el propio, la naturaleza y características de las mercancías y los demás datos relativos a la operación de comercio exterior en que intervenga, en las formas

465


oficiales y documentos en que se requieran o, en su caso, en el sistema mecanizado; manifestar en el pedimento o en la factura, el número de candado oficial utilizado en los vehículos o medios de transporte que contengan las mercancías cuyo despacho promuevan.

Con objeto de precisar si la AGA lleva a cabo el control de los agentes aduanales en términos de lo dispuesto por la normatividad aplicable se solicitó información acerca de los registros de patentes y de su adscripción.

Con base en la información proporcionada se precisó que en 2003 la AGA tenía registrados 1,038 agentes aduanales distribuidos en las 48 aduanas del país. Con la finalidad de precisar el número de agentes adscritos a cada aduana, se solicitó esta información; sin embargo, la AGA informó que no cuenta con un registro histórico de los agentes aduanales por lo que no estuvo en posibilidad de proporcionar el dato referente a la distribución por aduana de los agentes aduanales en 2003.

En relación con la comprobación del cumplimiento de las obligaciones que la ley señala para los agentes aduanales, con la auditoría se precisó que la AGA no tiene establecidos procedimientos ni criterios para comprobar que éstos cumplan con dichas obligaciones. Al respecto, la AGA señaló que la definición de criterios resulta innecesaria puesto que la ley contempla las sanciones a que son acreedores los agentes aduanales en los casos que incumplan con la normatividad aplicable.

Sobre el particular, manifestó que son las propias aduanas las que informan de los agentes aduanales que en el ejercicio de sus funciones incurren en causales de suspensión o cancelación de su patente, independientemente de las sanciones que procedan por las infracciones.

En tal virtud se revisaron los Indicadores de Gestión de las aduanas a fin de determinar si la AGA ha ejercido sus atribuciones para suspender y cancelar patentes de agente aduanal por la comisión de las irregularidades que se establecen en la normatividad, determinándose que en el periodo 2001-2003 el número de patentes que fueron suspendidas ascendió a 265 y las que fueron canceladas a 122, como se muestra en el cuadro siguiente:


466

NÚMERO DE PATENTES DE AGENTES ADUANALES SUSPENDIDAS Y CANCELADAS POR ADUANA, 2001-2003

2001 2002 2003 Periodo 2001-2003

Suspensión Cancelación Suspensión Cancelación Suspensión Cancelación Suspensión Cancelación

Total 48 16 157 58 60 48 265 122

Subtotal aduanas

principales (12)

29 12 120 50 51 39 200 101

1 Nuevo Laredo 10 3 30 7 14 13 54 23

2 Aeropuerto Cd.

México

1 0 37 5 14 13 52 18

3 Tijuana 3 0 1 3 0 0 4 3

4 Cd. Juárez 6 2 18 11 10 4 34 17

5 Colombia 0 0 16 3 0 0 16 3

6 Guadalajara 0 0 0 7 7 3 7 10

7 Cd. Reynosa 1 2 3 3 0 0 4 5

8 Matamoros 0 1 4 3 2 0 6 4

9 Nogales 0 0 0 0 0 0 0 0

10 Mexicali 0 0 0 1 0 0 0 1

11 Veracruz 6 3 11 7 4 3 21 13

12 Monterrey 2 1 0 0 0 3 2 4

Subtotal aduanas

restantes (36)

19 4 37 8 9 9 65 21

13 Manzanillo 1 0 2 0 0 1 3 1

14 México 0 0 3 0 1 2 4 2

15 Toluca 3 2 7 1 0 0 10 3

16 Piedras Negras 0 0 1 0 0 0 1 0

17 Querétaro 0 0 0 0 4 1 4 1

18 Altamira 1 2 3 0 0 0 4 2

19 Hidalgo 0 0 3 0 0 0 3 0

20 Progreso 0 0 2 0 0 0 2 0

21 Tecate 1 0 0 0 0 0 1 0

22 San Luis Río

Colorado

1 0 0 0 0 0 1 0

23 Aguascalientes 0 0 2 1 1 0 3 1

24 Cd. Acuña 0 0 0 0 0 0 0 0

25 Agua Prieta 0 0 2 3 0 1 2 4

26 Cancún 1 0 2 1 1 0 4 1

27 Chihuahua 6 0 3 0 0 0 9 0

28 Cd. Camargo 0 0 2 0 0 0 2 0

29 Cd. Miguel Alemán 0 0 0 0 0 0 0 0

30 Ojinaga 1 0 0 0 0 0 1 0

31 Torreón 0 0 0 0 0 0 0 0

32 Puebla 0 0 0 0 0 0 0 0

33 Ensenada 1 0 0 0 1 0 2 0

34 Naco 1 0 0 0 0 1 1 1

35 Tampico 0 0 1 1 0 0 1 1

Continúa…

467


… Continuación.

36 Puerto Palomas 0 0 0 0 0 0 0 0

37 Mazatlán 0 0 0 0 0 0 0 0

38 Coatzacoalcos 1 0 2 0 0 0 3 0

39 La Paz 0 0 0 0 0 0 0 0

40 Sonoyta 0 0 0 0 0 0 0 0

41 Subteniente López 0 0 2 0 0 0 2 0

42 Cd. del Carmen 0 0 0 0 0 1 0 1

43 Tuxpan 0 0 0 0 0 0 0 0

44 Lázaro Cárdenas 0 0 0 1 1 0 1 1

45 Dos Bocas 0 0 0 0 0 0 0 0

46 Acapulco 0 0 0 0 0 0 0 0

47 Salina Cruz 1 0 0 0 0 2 1 2

48 Guaymas 0 0 0 0 0 0 0 0

FUENTE: Información proporcionada por SAT, Indicadores de Gestión de la AGA.

En el análisis del cuadro anterior, se observó que el mayor número de patentes de agente aduanal suspendidas y canceladas se registró en las 12 aduanas donde se realizan el mayor número de operaciones comerciales, alcanzando para el periodo 2001-2003 un total de 200 suspensiones y 101 cancelaciones en este grupo de aduanas, lo que hace necesario que exista una mayor presencia de la autoridad aduanera para fiscalizar y controlar a los agentes aduanales que realizan operaciones en estas aduanas.

En la visita de la Aduana de Nuevo Laredo y en relación con los agentes aduanales, se observó que en el caso de que al clasificar la mercancía en el módulo del Puente 2 de dicha aduana, ésta se considere de un valor igual o superior a $1,000.00 US dólares, la importación debe ser efectuada por un agente aduanal y a esta operación se le conoce como “pequeña importación”. Se observó que la mercancía que es clasificada como pequeña importación se pasa a una oficina contigua al módulo aduanal, en la que se opera este trámite. En dicha oficina se encuentra un agente aduanal que efectúa el trámite, determinándose que no se tiene un registro de rotación de dicho agente, aun cuando los preceptos normativos establecen la necesidad de propiciar una sana competencia que propicie un mejor servicio de los agentes y apoderados aduanales, tal como se expresó en uno de los objetivos incluidos en la Exposición de Motivos de la Ley Aduanera.

Con la información proporcionada por la AGA se precisó que si bien lleva a cabo la suspensión y cancelación de patentes de los agentes aduanales que incurren en las irregularidades que establecen los artículos 129, 164, 165 y 166 de la Ley Aduanera, no dispone de registros históricos que permitan


468

observar la adscripción por aduana de los agentes aduanales ni tiene establecidos programas para la supervisión de éstos.

Acción Promovida


Se recomienda que el Servicio de Administración Tributaria en el ámbito de su competencia promueva la implementación de un programa de supervisión y control para los agentes aduanales que coadyuve a dar seguridad a los usuarios de sus servicios.


7.3 Repercusiones en el control de bienes derivados de los sistemas instrumentados por la SHCP con ISSA e ISOSA.

En este apartado se transcriben algunos de los resultados que se consideran relevantes a propósito del tema del DTA, ya que como resultado de las revisiones que la ASF realiza para el control del gasto, se encuentran algunas que corresponden a la cuenta pública 2002, y que están vinculadas con el control de inventarios y bienes que el SAT viene utilizando, así como lo correspondiente a la evaluación del sistema de contabilidad gubernamental.

7.3.1 Egresos presupuestales del capítulo 4000 Subsidios y Transferencias (Cuenta Pública 2002).

(Ver Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, Tomo 3, III.1.15.5 Informes detallados de las auditorías, pág. 566).

469


Resultado Núm. 14 Observación Núm. 2.

Se detectaron bienes informáticos que se encuentran en operación en las áreas administrativas de la Administración General de Aduanas y ostentan etiquetas de inventario a nombre de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. (ISOSA).

Con la finalidad de determinar el universo de estos bienes con que cuenta el SAT, así como, la razón de su estancia y utilización, se solicitó el control y la documentación de salvaguarda de los bienes a la Administración General de Tecnología de la Información y a la Administración de Servicios Administrativos de la AGA. Al respecto, informaron que los bienes de referencia comprenden equipos entregados por ISOSA en las fases IV, V, VI, y VII, y de los cuales los entregados en la fase VII pertenecen al activo fijo del SAT y el entregado en las otras fases pertenecen a ISOSA. De lo anterior, no proporcionaron documentación que justifique y aclare el origen de la operación realizada entre el SAT y la empresa, que ampare el uso y tenencia total de bienes que se encuentran en estas circunstancias.

Lo anterior, se deriva del análisis de la información adicional solicitada mediante el oficio núm. DGAGPF/AC/050/04 del 10 de febrero de 2004 posterior a la confronta formalizada con autoridades del SAT.

Acción Promovida

02-06E00-2-190-03-002 Solicitud de Aclaración

Se solicita que el Titular del Servicio de Administración Tributaria instruya a las administraciones generales de Innovación y Calidad, de Tecnología de la Información y de Aduanas, a fin de que se presente a la Auditoría Superior de la Federación la información y documentación que acredite la legítima posesión por adquisición o donación de los equipos propiedad de la empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A. asimismo, para que se proporcione el inventario de los bienes informáticos.

7.4 Financiamientos obtenidos del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para implementar sistemas tendientes a mejorar la recaudación en México.

Como se aprecia en los resultados de las revisiones y evaluaciones realizadas por la ASF, el SAT a pesar de los recursos que se han canalizado al Fideicomiso Aduanas I, no ha logrado cumplir con las


470

metas de recaudación ni con los objetivos planteados: la modernización de los sistemas y el incremento de la captación de ingreso.

Independientemente de los recursos del DTA aportados a través de los fideicomisos para este fin, se cuenta también con los recursos obtenidos a través de créditos otorgados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para la ejecución de proyectos vinculados a mejorar la eficiencia, aun cuando el ejercicio de estos recursos pudiera ser complementario a los recursos provenientes del DTA. Estos financiamientos fueron otorgados con el objeto de apoyar parcialmente el Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria y suman un total de 3,612,728.6 miles de pesos12.

1) El préstamo 7126-ME, para aplicarse al Proyecto de Ajuste a la Reforma Tributaria, por un monto de 303.0 millones de dólares (3,083,540.1 miles de pesos), conforme la ejecución de ciertas medidas de política en materia fiscal como :

a) Política Tributaria.- Reduciendo distorsiones y aumentando las fuentes permanentes de recaudación. En eliminación de exenciones y regímenes especiales.

b) Administración Tributaria.- Diseñando e implementando programas para aumentar la eficiencia en la recaudación y el cumplimiento fiscal a efecto de:

Disminuir la corrupción y facilitar el cumplimiento de las obligaciones con el fisco, mejorando la coordinación entre las unidades administrativas del SAT.

Mejorar los procesos de auditoría.

Mejorar la captura, calidad y seguridad de la información dentro de la organización.

Intensificar la capacitación del personal.

Mejorar la atención y el servicio al contribuyente.

Modernizar los programas y equipo informático.

c) Federalismo Fiscal.- Aumentar las potestades tributarias de los gobiernos estatales y municipales.

12 Al tipo de cambio de $10.1767.

471


2) El Préstamo 7127-ME, por un monto de 52.0 millones de dólares (529,188.4 miles de pesos), para el Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria (PDIAT), con el propósito de fortalecer la capacidad institucional y operacional del SAT, para mejorar el sistema tributario y reducir la evasión fiscal.

Conviene señalar que el SAT no proporcionó el Plan Estratégico 2001, que sirvió de base para definir el alcance del Proyecto de Desarrollo Institucional de la Administración Tributaria. Dicho documento se les solicitó mediante oficio núm. AECF/2342/2003, de fecha 30 de octubre de 2003, y en respuesta la entidad argumentó que el documento en cuestión no correspondía al ejercicio en revisión, y señaló que la Junta de Gobierno del SAT, en la V Sesión Extraordinaria celebrada el 22 de octubre de 2003, se pronunció en el mismo sentido para un caso similar.

En este contexto se puede apreciar tanto a través de los resultados reportados en los informes de las auditorías de evaluación al desempeño realizadas por la ASF al SAT en las Cuentas Públicas 2002 y 2003, como de la falta de logro en los objetivos propuestos para estos créditos, que se reflejan avances sino por el contrario, falta de cumplimiento en metas planteadas, sin que se logre que la aplicación de los recursos fortalezca y haga más eficiente la operación de las funciones sustantivas del SAT y a la mejora operativa integral del organismo.


472

CUADRO QUE MUESTRA LOS COMPONENTES FINANCIADOS CON LOS RECURSOS DE ESTE CRÉDITO Componente Descripción Financiable en US

Dls. 1/

A Servicios al Contribuyente 3.76

B Recursos Administrativos, Humanos, Financieros y Físicos 11.45

C Información Central 9.44

D Servicios de Tecnología 10.86

E Proceso de Cumplimiento 5.70

F Control y Ejecución 7.64

G Planeación y Control de Calidad 2.63

Total del Proyecto 51.48

Cuota de Inspección y Vigilancia 0.52

Total de Financiamiento 52.00

1/ Cifras conforme al Documento de Evaluación del Proyecto elaborado por el BIRF.

Parte D: Servicios de Tecnología. Fortalecimiento de la capacidad del SAT en cuanto a tecnología de la

información:

(a) El desarrollo de información tecnológica y de una comunicación estratégica constante con los planes y

objetivos del SAT;

(b) El desarrollo de estrategias para garantizar la seguridad y la integridad de la información, incluyendo la

implementación de muros a prueba de fuego;

(c) El desarrollo e implementación de un plan para la reactivación de los servicios de tecnología en el caso

del daño causado por un desastre u otro acontecimiento perjudicial;

(d) El desarrollo de un plan de contingencia para enfrentar fallas técnicas del equipo, incluyendo la

adquisición y la utilización de equipo para respaldo;

e) El desarrollo de un plan para la consolidación y actualización del hardware, y la adquisición y la utilización

del hardware y software con el propósito de probar la integración de los sistemas del SAT;

(f) La centralización de bases de datos y de sistemas de información;

(g) La actualización del equipo existente;

Es importante señalar que la información remitida por el SAT a la Dir. Gral. de Auditoría de Desempeño a las

Funciones de Gestión Gubernamental y de Finanzas de la ASF señala que de los recursos asignados a este

proyecto se destinaron a servicios de consultoría (51.5 mdd) y a cubrir la comisión por apertura (0.5 mdd).

8. VIOLACIONES DE LA NORMATIVA EN QUE HAN INCURRIDO LA SHCP Y EL SAT AL DISPONER DE RECURSOS DEL DTA Y ADMINISTRARLOS A TRAVÉS DE FIDEICOMISOS

Se presenta el análisis de la normativa infringida por la SHCP y el SAT en la administración de los ingresos recaudados del DTA, la cual que adquirió otra connotación a partir de la resolución de la SCJN a la Controversia Constitucional 84/2004.

El análisis se presenta en tres momentos por las operaciones realizadas en 1992, las del periodo de 1993 a 2004 y para los años de 2005 y 2006.

473


Normativa infringida Situaciones determinadas SHCP-ISSA 1992

ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Ley de Ingresos de la Federación. (1999) ENTREGA DE RECURSOS A LOS FIDEICOMISOS

Artículo 12.- Los ingresos que se recauden

por los diversos conceptos que establece esta

Ley se concentrarán en la Tesorería de la

Federación y deberán reflejarse, cualquiera

que sea su forma o naturaleza, tanto en los

registros de la propia Tesorería como en la

Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

1.- Los recursos del DTA destinados al pago de la

contraprestación para el servicio de procesamiento

electrónico de datos y apoyo al despacho aduanero

depositados en los Fideicomisos SHCP-ISSA y

Aduanas 1 no se concentraron en la Tesorería de la Federación.

x x NA

Ley del Servicio de Tesorería de la Federación. (1999)

ACTUACIÓN INDEBIDA DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Artículo 30.- Todos los fondos que dentro del

Territorio Nacional se recauden por

cualquiera de los auxiliares, por los diversos

conceptos fiscales y otros que perciba el

Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena,

deberán concentrarse invariablemente en la

Tesorería, en la forma y términos que

establezca el Reglamento de esta Ley.

Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación. (1999)

Artículo 27.- Todos los fondos que se

recauden dentro del territorio nacional,

provenientes de la aplicación de la Ley de

Ingresos de la Federación, comprendidos los

que estén destinados a un fin determinado,

así como los que por otros conceptos tenga

derecho a percibir el Gobierno Federal por

cuenta propia o ajena, se concentrarán en la

Tesorería el mismo día en que se efectúe la

recaudación.

2.- Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos

de la SHCP, el 28 de mayo de 1993 se transfirieron

N$ 200,488.4 miles de nuevos pesos como

patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5,

provenientes de los recursos derivados por la

cancelación del contrato de prestación de servicios

celebrado entre la SHCP e ISSA y la cancelación del

fideicomiso de garantía SHCP-ISSA. Éstos recursos eran propiedad del Gobierno Federal, ya que los obtuvo en su calidad de fideicomisario del referido fideicomiso.

NA x NA

Ley del Impuesto al Valor Agregado. (1999)

Artículo 1o.- Están obligadas al pago del

impuesto al valor agregado establecido en

esta Ley, las personas físicas y las morales

que, en territorio nacional, realicen los actos o

actividades siguientes:

IV.- Importen bienes o servicios.

EL MECANISMO ESTABLECIDO POR LAS AUTORIDADES NO PERMITE EL DESGLOSE DEL IVA EN LA OPERACIÓN DE CONTRAPRESTACIONES

Artículo 32.- Otras obligaciones de los

contribuyentes.

Las obligaciones al pago de este impuesto y

las personas que realicen los actos o

actividades a que se refiere el artículo 2°-A

tienen además de las obligaciones señaladas

en otros artículos de esta Ley, las siguientes:

III.- Expedir comprobantes señalando en los

mismos, además de los requisitos que

establezcan el Código Fiscal de la Federación

y su Reglamento, el impuesto al valor

agregado que se traslada expresamente y por

separado a quien adquiera los bienes, los use

o goce temporalmente o reciba los servicios.

3.- Los pedimentos de importación consignan como

pago el DTA, y los derechos no son susceptibles del IVA. Las contraprestaciones establecidas en el

artículo 8ºB (actualmente 16) de la Ley Aduanera

que se toman del DTA están afectas al IVA, pero no

se separa el mismo del importe total pagado y,

consecuentemente, las empresas no pueden acreditarlo.

X X X


474


ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Ley Aduanera. (1992) ASIGNACIÓN INDEBIDA DE CONTRATOS

Artículo 8ºB.- La Secretaría podrá autorizar a

los particulares para prestar los servicios de

procesamiento electrónico de datos y

servicios relacionados, necesarios para llevar

a cabo el despacho aduanero; así como para

las demás operaciones que la propia

Secretaría decida autorizar, inclusive las

relacionadas con otras contribuciones, ya sea

que se causen con motivo de los trámites

aduaneros o por cualquier otra causa. Los

particulares que deseen obtener la

autorización a que se refiere este artículo

deberán cumplir con los siguientes requisitos:

4.- Por instrucciones de la SHCP, el 24 de julio de

1992 se emitió fallo a favor de la empresa

Integradora de Servicios, S.A. de C.V. (ISSA), para

prestar los servicios de procesamiento electrónico

de datos, sin que ésta contara con cinco años de experiencia, ya que se constituyó el 30 de julio de 1992.

X NA NA

I.- Tener cinco años de experiencia,

prestando los servicios que se vayan a

autorizar.

5.- Se da fallo de la licitación a una empresa inexistente, ya que Integradora de Servicios, S.A.

de C.V. se constituyó seis días después.

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. (2000)

X NA NA

Bases y Procesos de Licitación

Artículo 36.- Las Dependencias y entidades

para hacer la evaluación de las proposiciones

deberán verificar que las mismas cumplan

con los requisitos solicitados en las bases de

licitación.

6.- El Fideicomiso Aduanas 1 se constituyó el 28 de

mayo de 1993 y el Comité Técnico de este

Fideicomiso instruyó a Nacional Financiera, S.N.C.,

en su calidad de fiduciaria para que creara la

empresa Integradora de Servicios Operativos, S.A.

de C.V. (ISOSA), la cual se constituyó el 15 de junio

de 1993, para proporcionar los servicios de

procesamiento electrónico de datos, asignación que se realizó sin que la empresa cumpliera con el requisito de tener cinco años de experiencia,

ya que fue constituida 18 días después de haberse

integrado el fideicomiso.

NA X NA

7. La Ley no prevé que los fideicomisos sean sujetos

de autorización para prestar los servicios de

procesamiento electrónico de datos y de apoyo y

control del despacho aduanero.

NA X NA

475



ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Ley Aduanera. (1999) ASIGNACIÓN INDEBIDA DE CONTRATOS A EMPRESAS INEXISTENTES Y ADEMÁS EN TODOS LOS CASOS A EMPRESAS POR PERIODOS MULTIANUALES

Artículo 16. La Secretaría podrá autorizar a

los particulares para prestar los servicios de

procesamiento electrónico de datos y

servicios relacionados, necesarios para llevar

a cabo el despacho aduanero; así como para

las demás operaciones que la propia

Secretaría decida autorizar, inclusive las

relacionadas con otras contribuciones, ya sea

que se causen con motivo de los trámites

aduaneros o por cualquier otra causa. Los

particulares que deseen obtener la

autorización a que se refiere este artículo

deberán cumplir con los siguientes requisitos:

I.- Tener cinco años de experiencia,

prestando los servicios que se vayan a

autorizar.

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. (1999)

Artículo 24.- En las adquisiciones,

arrendamientos y servicios, cuya vigencia

rebase un ejercicio presupuestario, las

dependencias o entidades deberán

determinar tanto el presupuesto total como el

relativo a los ejercicios de que se trate; en la

formulación de los presupuestos de los

ejercicios subsecuentes se considerarán los

costos que, en su momento, se encuentren

vigentes, y se dará prioridad a las previsiones

para el cumplimiento de las obligaciones

contraídas en ejercicios anteriores.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. (1999)

Artículo 30.- En casos excepcionales y

debidamente justificados, la Secretaría de

Programación y Presupuesto podrá autorizar

que se celebren contratos de obras públicas,

de adquisiciones o de otra índole, que

rebasen las asignaciones presupuestales

aprobadas para el año, pero en estos casos

los compromisos excedentes no cubiertos

quedarán sujetos, para los fines de su

ejecución y pago, a la disponibilidad

presupuestal de los años subsecuentes.

8.- Los contratos con las 12 empresas, integradas

por 11 consorcios de comercio exterior y SGS

Servicios Logísticos Aduaneros, S.A. de C.V., se

firmaron a un plazo de 10 años, sin contar con

autorizaciones multianuales. Tres consorcios se

constituyeron en fechas posteriores a su

contratación.

NA X NA


476


ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Contratos de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero. (1993)

INCONGRUENCIA ENTRE LOS SERVICIOS PRESTADOS Y LOS ESTABLECIDOS EN LOS CONTRATOS

Cláusula novena.

“La empresa percibirá como contraprestación

de los servicios suministrados al amparo de

este contrato el monto de las cantidades que

resulten conforme al procedimiento previsto

en el Anexo “F” de este contrato, el que

firmado por ambos contratantes pasa a

formar parte integrante de este instrumento.”

9.- Los pagos efectuados por el Fideicomiso

Aduanas a 11 consorcios de comercio exterior y a la

empresa SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S.A.

de C.V., por los servicios de apoyo y control del

despacho aduanero no son congruentes con los servicios efectivamente prestados. Se contrataron

19 servicios y varios de ellos no se prestaron

íntegramente, pero el pago sí se efectuó sin realizar

ajuste alguno, tomando como base el número de

pedimentos tramitados en la aduana,

independientemente de los servicios no prestados.

NA X NA

Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (1999)

ACTUACIÓN INDEBIDA DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

De las facultades de los Subsecretarios.

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

10.- Funcionarios de la SHCP y el SAT actuaron indebidamente como gestores de negocios en el

Fideicomiso Aduanas 1; no obstante que en su

Reglamento Interior no se establecen facultades

expresas para tal fin.

Artículo 8.- Todo servidor público tendrá las

siguientes obligaciones:

Opinión de la ASF

III.- Utilizar los recursos que tenga asignados

y las facultades que le hayan sido atribuidas

para el desempeño de su empleo, cargo o

comisión, exclusivamente para los fines a que

están afectos.

En nuestro sistema jurídico de conformidad con el

principio de legalidad, las autoridades sólo pueden

realizar aquello para lo que están expresamente

autorizadas por las leyes; en este caso no existe

disposición legal en el Reglamento Interior de la

SHCP de 1992 a 1997, así como en el del SAT a

partir de julio de 1997 que los faculte para actuar

como gestores de negocios.

NA X NA

11.- La Subsecretaría de Ingresos de la SHCP firmó

el contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5

(posteriormente el núm. 954-8 ), sin tener atribuciones legales para ello, ya que su reglamento interior no lo establece.

NA X NA

XVII.- Supervisar que los servidores públicos

sujetos a su dirección, cumplan con las

disposiciones de este artículo.

12.- Los recursos que recibe el FACLA conforme a

la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación son privados y por lo tanto no pueden ser administrados por los servidores públicos del SAT, por lo que están violando el Reglamento Interior y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas.

NA NA X

477



ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Manual de Normas Presupuestarias de la Administración Pública Federal. (2002)

INCUMPLIMIENTO DE DISPOSICIONES PRESUPUESTARIAS

Artículo 184. Párrafo segundo

Los fideicomisos, mandatos y contratos

análogos, que involucren recursos públicos,

deberán ser inscritos en el Registro de

Fideicomisos y Mandatos de la

Administración Pública Federal, a más tardar

a los 20 días naturales posteriores a su

formalización. Para tal efecto, los

fideicomitentes, mandantes o sus

equivalentes en los contratos análogos, por

conducto de la dependencia o entidad en

cuyo sector se coordine la operación de los

mismos o con cargo a cuyo presupuesto se

hayan otorgado los recursos, deberán remitir

a la Dirección General Jurídica de Egresos, a

través de las Direcciones Generales de

Programación y Presupuesto sectoriales, un

original del contrato firmado por todas las

partes, señalando el monto de los recursos

públicos federales aportados.

13.- Nacional Financiera, S.N.C., en su carácter de

fiduciaria del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, no atendió lo establecido en el Manual de Normas Presupuestarias, en cuanto a la renovación de la clave presupuestal asignada núm. 7000106300153, dándola de baja el 25 de julio de 2003.

NA X NA

Ley General de Bienes Nacionales (2004). UTILIZACIÓN IRREGULAR DE ESPACIOS Y MOBILIARIO EN LAS INSTALACIONES DE LA SHCP Y EL SAT Artículo 63.- Las instituciones destinatarias

podrán asignar y reasignar a título gratuito

espacios de los inmuebles que tengan

destinados, a favor de particulares con los

que hayan celebrado contratos de obras

públicas o de prestación de servicios,

incluyendo aquellos que impliquen servicios

que sus servidores públicos requieran para el

cumplimiento de sus funciones, siempre que

dichos espacios sean necesarios para la

prestación de los servicios o la realización de

las obras correspondientes y así se

establezca en los contratos respectivos. Igual

tratamiento se podrá otorgar a las

arrendadoras financieras cuando se

convenga la realización de obras en una parte

o en la totalidad de los inmuebles federales.

14.- La SHCP y el SAT no justificaron por qué ISOSA hizo uso de sus instalaciones, equipo y servicios, sin que existiera un contrato o convenio para tal fin.

NA X NA


478


ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Reglamento Interior del SAT (2001).

Administración General de Innovación y

Calidad.

Artículo 32.- Compete a la Administración

General de Innovación y Calidad:

FALTA DE CONTROL Y RESGUARDO DE BIENES INFORMÁTICOS

Fracción XIV.- Llevar a cabo los procesos de

adquisición y arrendamiento de bienes y

servicios y suscribir en representación del

Servicio de Administración Tributaria todos lo

convenios y contratos que el mismo celebre,

conforme a los lineamientos de su titular y de

cuya ejecución se desprendan obligaciones

patrimoniales a cargo del mismo, excepto en

lo relacionado con las atribuciones que al

respecto están conferidas al Secretariado

Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de

Carrera, así como los demás documentos que

impliquen actos de administración; supervisar

arrendamientos de servicios que contrate y la

adecuada conservación de los bienes

muebles e inmuebles de su propiedad o de lo

que bajo cualquier título tenga su posesión,

así como lo regularización jurídica

administrativa de los bienes inmuebles

conforme a las leyes de la materia.

15.- Los bienes informáticos en operación en las

áreas administrativas del SAT ostentan etiquetas de inventario a nombre de ISOSA. Se desconoce

el universo de los bienes y el carácter con el que se

encuentran en las instalaciones.

NA X NA

Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior. (2004-2006)

LA SHCP Y EL SAT TIENEN EXCESIVA DISCRECIONALIDAD EN EL MANEJO DE LA NORMATIVA

Regla 1.3.5. Para los efectos de lo dispuesto

por los artículos 1°., tercer párrafo, 49 y 50 de

la LFD[1], y 16, penúltimo y último párrafos de

la Ley, se deberá estar a lo siguiente:

A.- Las personas que realicen operaciones

aduaneras pagarán, en términos del artículo

16 de la Ley, las contraprestaciones ahí

previstas y el DTA que se cause por cada

operación.

Las contraprestaciones por los servicios a

que se refiere el citado artículo 16, incluyendo

el IVA correspondiente a dichos servicios, de

acuerdo con los artículos 1 y 14 de la Ley del

IVA, serán del 92% de dicho DTA.

Según lo dispuesto por el artículo 16 de la

Ley, las personas que realicen operaciones

aduaneras, acreditarán en el mismo acto el

monto de las contraprestaciones referidas en

dicho precepto y el IVA correspondiente,

contra el DTA causado. Para ello, estarán a lo

siguiente:

16.- Discrecionalidad de la SHCP y el SAT al emitir las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, lo que les permite establecer

los porcentajes de distribución del DTA, entre lo que

se considera contraprestaciones y los recursos que

se recaudan para canalizarse a la TESOFE; así

como otras facultades para modificar a su criterio las

reglas de carácter general en materia de comercio

exterior para definir el manejo de operaciones de

manera particular.

1. Calcularán el DTA que corresponda a cada

pedimento, de conformidad con lo establecido

por la LFD.

X X X

479



ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

2. Aplicarán los porcentajes a que se refiere

el párrafo segundo de este apartado, a fin de

obtener el monto de las contraprestaciones

que están obligados a pagar y el IVA

correspondiente.

Regla 1.3.10 de la Segunda Resolución de

Modificaciones a las Reglas de Carácter

General en Materia de Comercio Exterior.

Para efectos de concentraciones de

contraprestaciones derivadas del artículo 16

de la Ley Aduanera, hechas en la Tesorería

de la Federación que requieran ser devueltas,

la autorización a la Tesorería de la

Federación de devolución de dichos recursos

privados, cuando éstos no hayan sido

transferidos al fideicomiso No. 80380, la

otorgará la Administración General de

Innovación y Calidad del SAT quien indicará

el monto y número de cuenta bancaria del

Fideicomiso para tal efecto.

Código Fiscal de la Federación. PAGO DE SERVICIOS CON COMPROBANTES SIN REQUISITOS FISCALES

(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F.

20 DE DICIEMBRE DE 1991)

Artículo 29.- Cuando las leyes fiscales

establezcan la obligación de expedir

comprobantes por las actividades que se

realicen, dichos comprobantes deberán reunir

los requisitos que señala el artículo 29-A de

este Código. Las personas que adquieran

bienes o usen servicios deberán solicitar el

comprobante respectivo.

…

17.- Los pagos realizados por el Fideicomiso

Aduanas 1 de los servicios prestados por ISOSA y

las empresas del segundo reconocimiento se sustentaron en comprobantes que no reúnen los requisitos fiscales, y consecuentemente, tampoco se desglosa el IVA.

(REFORMADO D.O.F. 31 DE DICIEMBRE

DE 2000)

Para poder deducir o acreditar fiscalmente

con base en los comprobantes a que se

refiere el párrafo anterior, quien los utilice

deberá cerciorarse de que el nombre,

denominación o razón social y clave del

Registro Federal de Contribuyentes de quien

aparece en los mismos son los correctos, así

como verificar que el comprobante contiene

los datos previstos en el artículo 29-A de este

Código.

….

(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO D.O.F.

20 DE JULIO DE 1992)

Artículo 29-A.- Los comprobantes a que se

refiere el artículo 29 de este Código, además

de los requisitos que el mismo establece,

deberán reunir lo siguiente:

NA X X


480


ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

(REFORMADA D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE

1991)

I. Contener impreso el nombre, denominación

o razón social, domicilio fiscal y clave del

registro federal de contribuyentes de quien los

expida. Tratándose de contribuyentes que

tengan más de un local o establecimiento,

deberán señalar en los mismos el domicilio

del local o establecimiento en el que se

expidan los comprobantes.

II. Contener impreso el número de folio.

III. Lugar y fecha de expedición.

IV. Clave del registro federal de

contribuyentes de la persona a favor de quien

se expida

V. Cantidad y clase de mercancías o

descripción del servicio que amparen.

VI. Valor unitario consignado en número e

importe total consignado en número o letra,

así como el monto de los impuestos que en

los términos de las disposiciones fiscales

deban trasladarse

...

Artículo 83.- Son infracciones relacionadas

con la obligación de llevar contabilidad,

siempre que sean descubiertas en el ejercicio

de las facultades de comprobación, las

siguientes:

VII. No expedir o no entregar comprobante de

sus actividades, cuando las disposiciones

fiscales lo establezcan, o expedirlos sin

requisitos fiscales.

Ley del Impuesto al Valor Agregado. (1999)

Artículo 1o.- Están obligadas al pago del

impuesto al valor agregado establecido en

esta Ley, las personas físicas y las morales

que, en territorio nacional, realicen los actos o

actividades siguientes:

…

IV.- Importen bienes o servicios.

Artículo 5o.- “Para que sea acreditable el

impuesto al valor agregado deberán reunirse

requisitos…” y de acuerdo con la fracción II,

indica que “el impuesto al valor agregado

haya sido trasladado expresamente al

contribuyente y que conste por separado en

los comprobantes a que se refiere la fracción

III del artículo 32 de esta Ley.

Artículo 32.- Otras obligaciones de los

contribuyentes.

481



ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Las obligaciones al pago de este impuesto y

las personas que realicen los actos o

actividades a que se refiere el artículo 2°-A

tienen además de las obligaciones señaladas

en otros artículos de esta Ley, las siguientes:

…

III.- Expedir comprobantes señalando en los

mismos, además de los requisitos que

establezcan el Código Fiscal de la Federación

y su Reglamento, el impuesto al valor

agregado que se traslada expresamente y por

separado a quien adquiera los bienes, los use

o goce temporalmente o reciba los servicios…

Código Fiscal de la Federación. (1990) VIOLACIÓN DEL SECRETO FISCAL

A leyes y disposiciones

Artículo 69.- El personal oficial que intervenga

en los diversos trámites relativos a la

aplicación de las disposiciones tributarias

estará obligado a guardar absoluta reserva en

lo concerniente a las declaraciones y datos

suministrados por los contribuyentes o por

terceros con ellos relacionados, así como los

obtenidos en el ejercicio de las facultades de

comprobación…

X X X

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. (2002)

Artículo 14. -También se considerará como

información reservada:

I. La que por disposición expresa de una Ley

sea considerada confidencial, reservada,

comercial reservada o gubernamental

confidencial.

18.- Desde 1992 la SHCP y posteriormente a partir

de 1997 el SAT han violado el secreto fiscal, al

autorizar a empresas privadas a proporcionar el

servicio de procesamiento electrónico de datos, el

cual incluye el desarrollo del software, la

instrumentación del hardware y los sistemas de

comunicación, los procesos de la información y su

almacenamiento, etc.; por lo tanto, dichas empresas

tienen el acceso a la información y control de las

operaciones que realiza la secretaría y ese órgano

desconcentrado en materia de recaudación (ISR,

IVA, IEPS y derechos, entre otros), operaciones de

servicios aduanales y de otras relativas al

cumplimiento de disposiciones fiscales; con lo que el

secreto fiscal se pone en riesgo al ser manejada la

información estratégica de los contribuyentes del

país por empresas privadas mexicanas y algunas de

ellas extranjeras, sin acatar las leyes que regulan

esta información.

NA X X


482


ADUANAS 1 1993 a

2004

FACLA Ago. 2004

a 2005

Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (1998)

Artículo 69-D.- Compete a la Coordinación de

Seguridad de Información y Tecnología:

I. Diseñar las políticas, normas, estándares y

lineamientos en materia de seguridad relativa:

A medidas de seguridad en el manejo de la información

a). Al uso, acceso, y almacenamiento de

bases de datos, estructuras de información y

sistemas;

b). Al uso y diseño de redes, y

c). Al diseño, uso, operación y prestación de

servicios y soluciones de tecnologías de

comunicaciones e información en general,

con especial atención en sistemas de gestión,

pistas de auditoría, almacenes de

documentos, soluciones basadas en

tecnologías para protocolos de Internet o

similares, ya sea para servicio en Internet o

en redes privadas;

19.- Las medidas de seguridad e integridad de la

información fiscal establecidas en el Reglamento

Interior de la SHCP y el SAT están en riesgo al ser

delegadas a las empresas privadas que prestan los

servicios informáticos a la SHCP y al SAT, las

cuales tienen a su cargo el diseño, uso y operación

de los sistemas y programas para el control y

registro de la información obtenida; también puede

ser violada por hackers, que pueden hacer uso

indebido de la misma.

II. Fomentar y promover la cultura de

seguridad en materia de tecnologías de

comunicaciones e información al interior de la

Secretaría;

III. Operar los directorios de usuarios,

servicios y equipos de la Secretaría; así como

los métodos y políticas de identificación, en

específico las relacionadas con firma

electrónica y certificación digital, para acceso

de recursos de tecnologías de

comunicaciones e información; atendiendo las

políticas y lineamientos de seguridad a que se

refiere la fracción I de este artículo.

X X X

X= Infringido.

NA= No aplicable.

483


9. VIOLACIONES DEL SECRETO FISCAL

Con los mecanismos establecidos desde 1992, la SHCP y después el SAT, a partir de su creación en julio de 1997, han venido violando el secreto fiscal, al autorizar que empresas privadas proporcionen el servicio de procesamiento electrónico de datos, el cual incluye el desarrollo de software, la instrumentación del hardware, los sistemas de comunicación, los procesos de la información y su almacenamiento, entre otros.

De conformidad con el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del 1º. de enero de 1990, la autoridad tiene la obligación de guardar reserva respecto de las declaraciones de impuestos de los contribuyentes, así como de los datos que contengan. Dicho artículo precisa:

“El personal oficial que intervenga en los diversos trámites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias estará obligado a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación. Dicha reserva no comprenderá los casos que señalen las leyes fiscales y aquéllos en que deban suministrar datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en proceso del orden penal o los tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias, o en el supuesto previsto en el artículo 63 de este Código. Dicha reserva tampoco comprenderá la información relativa a los créditos fiscales exigibles de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las sociedades de información crediticia que obtengan autorización de la SHCP, de conformidad con la Ley de Agrupaciones Financieras.

Mediante acuerdo de intercambio recíproco de información, suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, se podrá suministrar la información a las autoridades fiscales de países extranjeros, siempre que se pacte que la misma sólo se utilizará para efectos fiscales y se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate”.

Las medidas de seguridad e integridad de la información fiscal establecidas en el Reglamento Interior de la SHCP y del SAT, estrictas como en cualquier organización, debieran ser cumplidas cabalmente; pero al ser relegadas a las empresas privadas que les prestan los servicios informáticos ( y que no se encuadran en los casos de excepción establecidos en el CFF), se pone en duda el garantizar que el diseño, uso y operación de los sistemas y programas para el control y registro de la información obtenida no sea violada por terceros, como “hackers”, que pueden utilizarla en forma indebida, ya que estas empresas controlan las operaciones que realiza la secretaría y el SAT en materia de recaudación, operaciones de servicios aduanales, en cumplimiento de disposiciones fiscales como


484

ISR, IVA, e IEPS, entre otros, por lo que está en riesgo el manejo de información estratégica de los contribuyentes del país, con lo que se viola el objetivo que tienen los secretos bancario, fiduciario y fiscal, de proteger la esfera de la privacidad de las personas, en particular la información patrimonial, al quedar ésta en manos de empresas privadas mexicanas y, en algunos casos, extranjeras.

En los ocho contratos revisados con la auditoría practicada al fideicomiso con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera para 2006, que suscribió el SAT en representación del FACLA, se incluyeron cláusulas de confidencialidad y, en cuatro en particular, convenios en ese sentido, respecto de la información fiscal y aduanera que es propiedad de ese órgano desconcentrado y a la que tienen acceso las empresas privadas a las que se les encomendó el desarrollo del software, el manejo de la base de datos y el mantenimiento y capacitación en paquetería informática.

10. INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL “ASUNTO DTA”

Procuraduría Fiscal

En relación con la naturaleza del contrato del Fideicomiso Aduanas 1, mediante el oficio D.G. 308-A-1035 del 5 de agosto de 1994, el Director General de Normatividad y Desarrollo Administrativo de la SHCP informó que “tiene el carácter de privado, por virtud de la naturaleza de las aportaciones que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten los servicios a que se refiere el artículo 8ºB de la LA”, y concluyó: “en este sentido, la constitución, fondos, operación y manejo del fideicomiso en cuestión no están sujetas a la normatividad aplicable para las entidades públicas”.

El 17 de agosto de 1994, el Procurador Fiscal de la Federación envió el oficio núm. 529-II-01-00063 dirigido al Subsecretario de Ingresos de la SHCP, en el que expresó: “En virtud de la naturaleza de los recursos a que se refiere el artículo 8ºB de la Ley Aduanera, mismos que integran el patrimonio del fideicomiso de que se trata, este último tiene el carácter de fideicomiso privado, como también lo ha señalado la Dirección General de Normatividad y Desarrollo Administrativo.”

La ASF, mediante el oficio núm. AECF/2577/2003 del 18 de diciembre del 2003, solicitó al Procurador Fiscal de la Federación que ratificara o actualizara su opinión respecto del contenido del oficio 529-II-01-00063, sin que se obtuviera respuesta por parte de la Procuraduría Fiscal de la Federación.

485



El 1º de septiembre de 2004, el Subsecretario “B” de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación envió el oficio SB-400-282-94, dirigido al subsecretario de Ingresos de la SHCP, en el que desahoga la siguiente opinión: “…me permito comunicar a usted que visto el contenido de los dictámenes emitidos por el Procurador Fiscal de la Federación y el Director General de Normatividad y Desarrollo Administrativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante oficios 529-II-01-00063 y D.G. 308-A-1035 de fechas 17 y 5 de agosto de 1994, respectivamente, en el sentido de que es privado el origen de los recursos que integran el patrimonio del fideicomiso conocido como 'Aduanas I', y careciendo el mismo de una estructura análoga a la que corresponde a las entidades paraestatales, ya que únicamente es tenedor de acciones representativas del capital social de una sociedad mercantil que presta los servicios a que se refiere el artículo 8º-B de la Ley Aduanera, se llega a la conclusión de que no se surten los extremos de lo dispuesto por los artículos 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para considerar como público el expresado fideicomiso 'Aduanas I' ”.

Por lo anterior, el 18 de diciembre de 2003 la ASF, mediante el oficio núm. AECF/2578/2003, solicitó al Secretario “B” de la SECOGEF (actual SFP) que ratificara o actualizara su opinión respecto del contenido del oficio arriba mencionado, mediante el cual la Dirección General de Normatividad y Desarrollo Administrativo de la SHCP expresó opinión en el sentido de que es privado el origen de los recursos que integran el patrimonio del Fideicomiso Aduanas I.

En respuesta dirigida al Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la ASF con el oficio núm. SCAGP/200/013/2004 del 23 de enero de 2004, la Subsecretaria de Control y Auditoría de la Gestión Pública adjuntó el documento elaborado por su Unidad de Asuntos Jurídicos, denominado “Análisis sobre el contenido del oficio No. SB-400-282-94 de fecha 1 de Septiembre de 1994, emitido por la Subsecretaría B de la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Federación”, donde se manifiesta lo siguiente:

“Al respecto, es de señalar que de acuerdo con las disposiciones antes invocadas, se coincide con el criterio pronunciado por el referido Subsecretario B, en el sentido de que el Fideicomiso Aduanas 1 no reúne las características de una entidad paraestatal previstas en las disposiciones legales que se invocan.

”Es de mencionar que de acuerdo con las diversas relaciones de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal que ha emitido la SHCP (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1996, 13 de agosto de 1997, 15 de agosto de 1998, 13 de agosto de


486

1999, 1 de agosto de 2000, 13 de agosto de 2001, 15 de agosto de 2002 y 14 de agosto de 2003) se aprecia que el Fideicomiso Aduanas 1 no aparece dentro de los fideicomisos públicos que tienen el carácter de entidad paraestatal.

”No se omite manifestar que del análisis de la documentación con que se cuenta se desprende que los recursos que integran el patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 provienen de las contraprestaciones que pagan las personas que realizan operaciones aduaneras a los particulares autorizados para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero en los términos del artículo 16 (antes 8ºB) de la Ley Aduanera.

“Por otra parte, el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, manifiesta que el patrimonio del fideicomiso Aduanas I se integró de recursos del Gobierno Federal que por instrucciones de la SHCP se incorporaron a éste, así como por cantidades provenientes del artículo 8ºB (actual 16) de la Ley Aduanera.

"El citado Auditor sustenta su afirmación en oficio de la Subsecretaría de Egresos de 28 de mayo de 1993, -del cual acompañó copia- y en el cual se instruye a la fiduciaria NAFIN para que transfiera al fideicomiso Aduanas I, los recursos afectos al fideicomiso SHCP-1055-7 de 4 de septiembre de 1992, cuyos antecedentes se desconocen en esta Dependencia.

“Finalmente, es de señalar que la opinión contenida en las consideraciones anteriores, únicamente tiene por objeto brindar una orientación general sobre aspectos de índole estrictamente jurídico y no representan, desde luego, una resolución al asunto de referencia, ya que de acuerdo con la jurisprudencia número 49, visible a fojas 646 del Apéndice del Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Segunda Sala, Quinta Época, las áreas jurídicas de las secretarías de Estado son órganos de consulta, sin más función que la de opinar sobre asuntos que se sometan a su consideración, sin que, por tanto, tengan capacidad para decidir y resolver sobre ellos”.

En el documento generado por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la SFP se puede advertir que no se ratificó ni actualizó su opinión respecto de la naturaleza del fideicomiso en comento, y si bien el documento señala que en las distintas publicaciones del Diario Oficial de la Federación que el Fideicomiso Aduanas 1 no aparece entre los fideicomisos públicos, no se explica por qué el 25 de julio de 2003 se dio de baja la clave del registro núm. 7000106300153 del Registro de Fideicomisos y Mandatos de la Administración Pública Federal, donde se encontraba registrado el citado fideicomiso.

Mediante el oficio núm. SCAGP/200/1399/ 2004 del 28 de octubre de 2004, la Subsecretaria de Control y Auditoría de la Gestión Pública de la Secretaría de la Función Pública informó a la Auditoría Superior de la Federación de la extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y que el Comité

487


Técnico de dicho fideicomiso decidió practicar auditorías integrales a su operación desde el ejercicio de 2000 al 28 de octubre de 2004. El Comité Técnico aprobó la realización del procedimiento licitatorio correspondiente, a efecto de que se contratara a los despachos que desarrollarían los trabajos de liquidación bajo las normas técnicas aplicables, y en cuanto al programa de extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, se requirió la liquidación de los compromisos contractuales, la sustitución de servicios que prestaba Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA), y que se consideraran los gastos inherentes a la liquidación del personal y otros compromisos que afectarían al remanente del saldo patrimonial, al cancelar la recepción de recursos por la entrada en vigor del artículo 16 de la Ley Aduanera y la creación del nuevo fideicomiso público.

Asimismo, dicha subsecretaria informó que, de acuerdo con la normativa, el remanente del patrimonio del fideicomiso se debería enterar a la TESOFE. Al respecto, la SFP se comprometió a mantener informada a la ASF sobre los resultados de estos procesos y proporcionar la documentación que en su caso procediera.

Sin embargo, al cierre de la Cuenta Pública 2005 (marzo de 2007) la SFP no había informado a la ASF sobre el avance o conclusión de la extinción del referido fideicomiso.

Mediante el oficio núm. AECF/0544/2007 del 13 de junio de 2007, la ASF solicitó a la Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública de la SFP el estado en que se encuentra el proceso de extinción del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8. Al respecto, con el oficio núm. UAG/210/190/2007 del 18 de junio de 2007 esa subsecretaría informó a este órgano superior de fiscalización que la Unidad de Auditoría Gubernamental emitió la orden 004/05 con la que se ordenó revisar los procesos de extinción del fideicomiso; en respuesta, el SAT, con los oficios núms. 327-SAT-VII-0319 y 327-SAT-II-06124 del 18 y 24 de octubre de 2005, argumentó que por tratarse de un fideicomiso privado la SFP no podía auditarlo.

10.1 Pronunciamiento del OIC en el SAT y en NAFIN respecto de las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatorias formuladas, Cuenta Pública 2005.

De las cinco promociones de responsabilidad administrativa sancionatorias promovidas por la ASF como resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2005, el OIC en el SAT ha emitido pronunciamiento en tres y NAFIN en una, en términos de que no dispone de elementos suficientes para iniciar procedimiento administrativo sancionatorio alguno en contra de servidores públicos señalados como presuntos responsables.


488

PROMOCIONES DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIAS, CUENTA PÚBLICA 2005

Texto de la acción Pronunciamiento OIC

OIC en el SAT.

Funcionarios públicos del SAT destinan tiempo de sus actividades para

administrar y operar el FACLA, que es un fideicomiso público que maneja

recursos privados.

Con oficio núm.328-SAT-IV-AQ-05673 de

fecha 14 de diciembre de 2007, emitió

pronunciamiento en términos de que no procede acción disciplinaria.

OIC en el SAT.

Porque se pagó a las empresas que prestaron los servicios de apoyo y control

del despacho aduanero, relativo al segundo reconocimiento con la exhibición de

la solicitud y sin que presentaran las facturas respectivas.

Con oficio núm. 328-SAT-IV-AQ-05232 de

fecha 20 de noviembre de 2007, emitió


OIC en el SAT.

En tres de los ocho contratos relacionados con la prestación de los servicios

previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera el SAT no especificó los

descuentos ofrecidos por las empresas a las que se les adjudicaron los

contratos.

Con oficio núm. 328-SAT-IV-AQ-00038 de

fecha 14 de enero de 2008, emitió


OIC en NAFIN.

Porque los servidores públicos NAFIN no verificaron que las facturas que

presentaron las empresas que prestaron los servicios de apoyo y control del

despacho aduanero, relativo al segundo reconocimiento, a la SHCP cumplieran

con los requisitos fiscales previstos en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal

de la Federación.

Con oficio núm. 06/780/AQR/014/2008, El

OIC en NAFIN se pronunció en términos

de la no procedencia de sanciones administrativas.

Fuente Informes Cuenta Pública 2005

11. CONCLUSIONES

a) La recaudación del DTA tiene como finalidad mejorar y modernizar las aduanas del país a fin de eficientar su operación y productividad.

En 1983 se creó el DTA para obtener recursos y, conforme a las disposiciones normativas, para mejorar y modernizar las aduanas a fin de eficientar su operación y productividad.

En enero de 1992, con motivo de las negociaciones del TLC, se reformó la Ley Aduanera y se estableció en el artículo 8ºB que se autorizaba a particulares a prestar servicios de procesamiento electrónico de datos y despacho aduanero, para lo cual la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP cambió por completo el esquema establecido, con lo que se violó la normatividad presupuestal y de control de los ingresos, al implementar otro mecanismo por medio del cual otorga autorización a empresas particulares como ISSA/ISOSA para prestar esos servicios, las que aparecen como figuras paralelas en la estructura del Gobierno Federal.

489


Los instrumentos para modernizar las aduanas en México ya existían desde antes del TLC; sin embargo, a partir de 1992 la SHCP instrumentó nuevos mecanismos por los cuales se canalizaron directamente recursos del DTA a fideicomisos sin ingresar a la TESOFE, con lo que se violaron la Ley Federal de Derechos, la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación correspondiente y el Código Fiscal de la Federación, entre otras normas, donde se establece que los ingresos que se recauden cada año deben enterarse a la TESOFE y reflejarse, tanto en los registros de la propia Tesorería de la Federación como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, ya que los recursos deben ejercerse y controlarse conforme a la normatividad gubernamental.

b) Licitación y asignación indebida de autorizaciones y contratos.

Aun cuando la empresa ISSA no cumplió con los requisitos previstos en las bases de licitación (no tenía cinco años de experiencia prestando servicios de procesamiento electrónico de datos, pues se constituyó el 30 de julio de 1992, según consta en la escritura pública núm. 10924 y en el folio mercantil 165395 del Registro Público de la Propiedad y de Comercio) ni en el artículo 8ºB de la Ley Aduanera (actualmente 16), el 24 de julio de 1992 la SHCP emitió el fallo de la licitación de servicios en favor de la empresa y firmó el contrato de prestación de servicios por un periodo de 10 años, con lo que se comprobó que se le permitió participar en la licitación sin acatar lo establecido en las bases del concurso.

El contrato se le rescindió a ISSA en 1993, debido a que no instaló ni entregó los equipos informáticos en tiempo, forma y condiciones estipuladas en el contrato, sin que se le fincara responsabilidad ni sanción alguna por el incumplimiento.

A partir del 15 de junio de 1993, ISOSA se conformó como una empresa que provee servicios de procesamiento electrónico de datos a la SHCP, a pesar de que no tenía un contrato firmado (se apartaba de la Ley Aduanera al no cumplir con los años de antigüedad) y se aprovecharon los recursos humanos y materiales de la SHCP, la que le proporcionó oficinas en inmuebles del Gobierno Federal, sin que existiera convenio para ello, y le asignó partidas con cargo al presupuesto de la SHCP para pagar servicios que correspondían a una empresa particular.

La Administración General Jurídica de Ingresos, mediante el oficio núm. 325-A-IX-2541-717/087 del 29 de mayo de 1993, autorizó indebidamente al Fideicomiso Aduanas 1 para prestar servicios de procesamiento electrónico de datos, en incumplimiento del artículo 8ºB de la Ley Aduanera, el cual establecía que se podría autorizar a particulares, mas no a fideicomisos, siempre y cuando contaran con cinco años de experiencia y determinado capital social.


490

En el esquema de apoyo al despacho aduanero se constituyó un fideicomiso privado para prestar los servicios del segundo reconocimiento aduanero de inversión y administración. Para ello se crearon 12 empresas, de las cuales 3 (Consorcios de Comercio Exterior del Interior de México, de Ciudad Juárez y de Nogales) se conformaron en fechas posteriores a su contratación, ya que el contrato se celebró el 20 de enero de 1993, y éstas se constituyeron legalmente el 26 y 29 de enero y el 9 de febrero de 1993, lo que demuestra que se les contrató sin estar constituidas.

Los contratos de prestación de servicios de las 12 empresas de apoyo al despacho aduanero se modificaron mediante cuatro addenda de fechas 20 de mayo de 1993, 14 de noviembre de 1994, 13 de julio de 1998 y 1o. de enero de 2000, por lo que los 19 servicios contratados disminuyeron y sólo 12 quedaron vigentes.

Sin embargo, los pagos que se realizaron a las empresas prestadoras de los servicios a través del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 siguieron sobre la misma base de pedimentos operados y sobre los mismos montos que se estipularon en los contratos, con un plazo de vigencia prorrogable por 10 años, a pesar de que los servicios disminuyeron.

Al no existir una obligación contractual entre ISOSA y el Fideicomiso, ni con la SHCP o el SAT, los pagos efectuados a ISOSA por los servicios de procesamiento electrónico de datos, se pagaron sin tener definidos precio, cantidad y calidad; por tanto, sin acatar normatividad alguna.

c) Transferencia de recursos federales al Fideicomiso Aduanas núm. 1078-5.

Por instrucciones del Subsecretario de Ingresos de la SHCP, quien carecía de facultades para actuar como gestor de negocios, se constituyó el Fideicomiso Aduanas 1 en NAFIN el 28 de mayo de 1993 con recursos que indebidamente se incorporaron al patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5, ya que provenían de los recursos del fideicomiso SHCP-ISSA por la cancelación del contrato de Integradora de Servicios, S.A. de C.V., por lo que eran propiedad del Gobierno Federal en su calidad de fideicomisario. En mayo de 1993, el Subsecretario de Ingresos dio instrucciones para transferir al Fideicomiso Aduanas 1, núm. 1078-5, la totalidad del saldo por N$ 200,488,368.93 proveniente de los recursos sobrantes que se encontraban en el patrimonio del anterior Fideicomiso SHCP 1055-7 y que no se enteraron a la TESOFE, aun cuando por su origen eran recursos públicos.

d) No se concentran los recursos federales en la TESOFE.

El 19 de octubre de 1994, la SHCP autorizó que los recursos que desde 1992 se empezaron a derivar a los fideicomisos, se canalizaran directamente a la TESOFE. Para ello, se celebró un convenio

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modificatorio del contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8), y se reformó la cláusula tercera, y se estableció que en lo sucesivo el fideicomiso tendría como fin que la fiduciaria recibiera directamente de la TESOFE las cantidades que le serían entregadas por la recaudación del DTA, de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para realizar el despacho aduanero y las demás operaciones que la SHCP autorizare, actividad que la entidad fiscalizada no cumplió.

El 2 de junio de 1998 se celebró un segundo convenio modificatorio del Contrato del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, en el que el SAT funge como fideicomitente por conducto de la SHCP, cuyo fin fue promover cambios en diversas cláusulas del contrato referido, entre las cuales destaca que, a partir de esa fecha, la totalidad del DTA debía concentrarse en la TESOFE, que a su vez debía transferir al fideicomiso los recursos correspondientes. No obstante la celebración de este convenio, el SAT no puso en vigor las modificaciones referidas, con lo que se violó el clausulado del contrato del fideicomiso.

El OIC del SAT requirió a la Presidencia del SAT justificar la imposibilidad material para cumplir con la obligación de constituir el fideicomiso público, y la Unidad de Legislación Tributaria de la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP envió una propuesta para derogar los artículos 10-A al 10-J del Reglamento de la Ley Aduanera. El acuerdo derogatorio se publicó el 28 de octubre de 2003 en el DOF.

e) Irregularidades en comprobantes fiscales por el pago de servicios y falta de supervisión a las empresas contratadas.

Los pagos realizados a ISOSA por el Fideicomiso Aduanas 1 por los servicios prestados y a las empresas del segundo reconocimiento se sustentaron en comprobantes que no reúnen los requisitos fiscales; consecuentemente, tampoco se desglosa el IVA, con lo que se viola el Código Fiscal de la Federación y la Ley del IVA.

No se debieron pagar las facturas que ampararon los servicios prestados por ISOSA a la SHCP y al SAT, ya que se expidieron a nombre de “Importadores y Exportadores de la República Mexicana”, sin señalar domicilio fiscal ni RFC y muestran conceptos globales, sin cumplir con requisitos fiscales, en contravención del Código Fiscal de la Federación. Tampoco debieron pagarse las facturas que amparan los servicios prestados por las 12 empresas de apoyo al despacho aduanero, cuya única variación respecto de las anteriores es que se expidieron a nombre de la SHCP.


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Ni la SHCP, a través de la Subsecretaría de Ingresos, ni el SAT, a partir de su creación en 1997, requirieron a las empresas autorizadas la presentación de documentación, registros y materiales, ni efectuaron visitas a las oficinas e instalaciones para conocer, evaluar y supervisar el correcto desempeño de las empresas autorizadas para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados y verificar, por tanto, el debido manejo de los recursos afectos.

f) De la naturaleza de los recursos que integran el patrimonio del Fideicomiso Aduanas 1.

En 1994, la Subprocuraduría Fiscal y la Secretaría de la Contraloría de la Federación (hoy Secretaría de la Función Pública) manifestaron que la naturaleza de los recursos a que se refiere el artículo 8ºB de la Ley Aduanera, y que integran el patrimonio del fideicomiso de que se trata, tenían el carácter de fideicomiso privado por carecer de una estructura orgánica análoga a la que corresponde a las entidades paraestatales y ser tenedor de acciones representativas del capital social de una sociedad mercantil que presta los servicios a que se refiere la Ley Aduanera.

Periódicamente, los bancos recaudadores informaron a la AGA sobre los ingresos recibidos para que los registrara contablemente y reportara como Ingresos Ley, en los últimos años, el 8.0% enterado a la TESOFE, y como ingresos ajenos canalizados a los fideicomisos, el 92.0% restante.

El monto de las disponibilidades en bancos que manejó el Fideicomiso Aduanas 1 hasta el 30 de junio de 2003 ascendió a 6,374,800.0 miles de pesos y el del FACLA en 2004 y 2005, a 690,443.6 y 4,116,803.9 miles de pesos, respectivamente, saldos muy altos para cubrir los gastos que por concepto de los servicios que estaban recibiendo. Ello denota, desde luego, que los recursos que se vienen asignando como contraprestaciones resultan excesivos.

Los recursos se enteraban a las oficinas autorizadas (bancos) a través de un sólo documento denominado pedimento, en el que se presentan conjuntamente el Impuesto al Comercio Exterior, el IVA y el DTA. Conviene señalar que en los pedimentos de importación se incluyen datos generales, como nombre o razón social del importador o exportador, domicilio fiscal, país de origen de las mercancías, tipo de mercancía, su valor y las contribuciones por pagar, pero no se consignan los importes de las contraprestaciones ni se desglosa el IVA causado por éstas, por lo que los importadores y exportadores sólo pagan el DTA y no una contraprestación.

g) Gestión de negocios.

En el contrato del fideicomiso, según lo afirmó la SHCP mediante el oficio 327-SAT-II-7-0324 de fecha 22 de enero de 2004, esta secretaría fungió como fideicomisario y también como fideicomitente, y lo

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hizo en calidad de gestor de negocios en los términos del artículo 1896 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, y reiteró que su participación no es llevada a cabo en el ejercicio de su propio derecho, sino que, sin mandato alguno y sin ninguna obligación, interviene como gestor de negocios velando por los intereses de las personas que realizan operaciones aduaneras.

La actuación de la SHCP como gestor de negocios no desvirtúa el carácter de fideicomitente con que actuó en el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, al haber afectado recursos públicos federales al mencionado instrumento. Conviene destacar lo que ha precisado la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con la gestión de negocios en la tesis que a la letra indica:

Quinta Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: XCVIII Página: 1472

“GESTIÓN DE NEGOCIOS. Para la existencia de la institución jurídica denominada gestión de negocios, no basta que una persona, sin tener mandato y sin estar obligada a ello, se encargue de un asunto de otro, sino que es requisito doctrinal que la gestión verse sobre asuntos e intereses determinados que estén momentáneamente abandonados por su dueño, porque esté ausente o impedido para atenderlo personalmente, sin que tenga para el cuidado de ellos ningún representante o administrador. La gestión tiene por fundamento un principio de solidaridad social, que impele a que se atiendan los intereses ajenos, transitoriamente abandonados o descuidados, pues sin este requisito, la gestión de negocios sería la intromisión de una persona en los asuntos de otro, lo que es contrario a los principios de libertad que rigen las manifestaciones de la vida privada de los hombres”.

En ese caso si bien la secretaría carece de mandato y no estaba obligada a hacerlo, no se puede hablar propiamente de una gestión de negocios, porque no se cumple con el requisito de que se trate de asuntos momentáneamente abandonados o descuidados por su dueño, ni se realiza en atención a un principio de solidaridad social. A lo anterior hay que agregar que los concesionarios no pueden ser considerados ya como dueños de la contraprestación en tanto que no tienen disposición de dichos recursos, pues esto sólo sucederá hasta el momento en que los reciban.

Por lo tanto, la SHCP no realiza una gestión de negocios; en todo caso, su calidad de fideicomitente se deriva de que es la autoridad competente facultada para recibir el entero de las contraprestaciones administradas, fijar las reglas para el pago de las mismas y finalmente cubrirlas, lo cual es una función pública y no privada.


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A partir de agosto de 2004 servidores públicos del SAT administran los recursos privados del fideicomiso público FACLA sin estar facultados para ello y destinando tiempo de sus actividades y recursos materiales del sector público federal.

Al respecto, el OIC en el SAT, con el oficio núm.328-SAT-IV-AQ-05673 de fecha 14 de diciembre de 2007, se pronunció en términos de que no procede acción disciplinaria en contra de los servidores públicos señalados como presuntos responsables de las irregularidades presentadas por la ASF mediante la promoción de responsabilidades administrativas sancionatorias.

h) Determinación de los porcentajes de distribución del DTA.

Con la constitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 1078-5 (posteriormente 954-8) la SHCP y el SAT, respectivamente, continuaron con el mecanismo establecido en 1992 de canalizar parte de los recursos del DTA manejando diferentes porcentajes de distribución. La SHCP determina discrecionalmente las reglas y autoriza los porcentajes de distribución del DTA asignados al fideicomiso, y transfiere recursos del DTA a los fideicomisos privados sin pasar por la TESOFE.

Para la determinación de los porcentajes de distribución del DTA no se conocen las bases de cálculo que utilizan la SHCP y el SAT, información que fue requerida varias veces durante las revisiones efectuadas por la ASF y que no fue proporcionada.

Tal como se expresan en el cuadro y en la gráfica que se muestran a continuación, los porcentajes de los recursos que se han depositado en el fideicomiso han variado de manera importante desde que se creó el mecanismo en 1992: del 50% durante 1992-1993, al 12.28% en 1998, cuando estaba por comenzar la liquidación de ISOSA, que finalmente no se concretó, y se observa que, a partir de 2001, se revierte la tendencia en la asignación de los porcentajes de éstos, y termina con el 13.05% en agosto de 2004, ya que a partir de la creación del FACLA, ya se integran los dos conceptos en un mismo rubro, procesamiento electrónico de datos y despacho aduanero.

El mecanismo del Fideicomiso Aduanas 1 retoma sus actividades y se revierte la tendencia de recursos que se destinan al fideicomiso, para llegar al 31 de diciembre de 2005 al 92% y únicamente se asigna a la TESOFE el 8%.

Los porcentajes de recursos depositados en la TESOFE han variado del 50% en el bienio 1992-1993, al 87.72% en 1998. A partir de 2001, la tendencia se revierte, así, en 2002 fue del 2.72%, en agosto de 2004 del 13.05% y desde esa fecha hasta el 31 de diciembre de 2006 del 8%, lo que muestra la gran discrecionalidad de su manejo y la afectación de los recursos públicos.

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PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO DURANTE LA

VIGENCIA DEL FIDEICOMISO ADUANAS 1

Periodo Procesamiento electrónico de datos


Subtotal TESOFE

07/92 AL 05/93 50.00 0.00 50.00 50.00

06/93 AL 03/97 50.00 12.28 62.28 37.72

01/04/98 AL 07/12/98 50.00 12.28 62.28 37.72

08/12/98 AL 30/09/99 a/ 12.28 12.28 87.72

01/10/99 AL 21/11/01 74.00 12.28 86.28 13.72

22/11/01 AL 29/03/02 53.04 12.28 65.32 34.68

30/03/02 AL 22/04/02 85.00 12.28 97.28 2.72

23/04/02 AL 31/05/02 53.04 12.28 65.32 34.68

01/06/02 AL 30/11/02 53.04 12.28 65.32 34.68

01/12/02 AL 31/12/02 53.04 33.91 86.95 13.05

01/01/03 AL 31/12/03 53.04 33.91 86.95 13.05

01/01/04 AL 20/08/04 53.04 33.91 86.95 13.05

a/ En junio de 1999 se presentó ante la Junta de Gobierno del SAT la propuesta de liquidación del

Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, y que el SAT asumiera las funciones de ISOSA, por lo que

durante el periodo del 8 de diciembre de 1998 al 30 de septiembre de 1999 no se asignó partida a

este concepto y se estuvieron utilizando recursos del saldo que tenía en sus cuentas bancarias, del

orden de 1,500,000.0 miles de pesos.

Con la creación del FACLA se determinó que el 92% de los ingresos por el DTA se depositarían al fideicomiso para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero y el 8% restante para la TESOFE. Dichos porcentajes continuaron vigentes al 31 de diciembre de 2006.


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PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DTA PARA EL PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS Y DEL SEGUNDO RECONOCIMIENTO ADUANERO EN LA

VIGENCIA DEL FACLA

23/08/04 AL

31/12/04

92.00 b/ 8.00

01/01/05 AL

31/12/06

92.00 b/ 8.00

a/ El porcentaje que establece la Regla 1.3.5. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio

Exterior es del 92%, sin precisar que monto corresponde al procesamiento electrónico de datos y al apoyo y

control del despacho aduanero.

PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DEL DTA

i) Del fideicomiso público (FACLA).

Con la creación del nuevo Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), el total de los recursos recaudados por el DTA se deben enterar a la TESOFE para que ésta a su vez los transfiera al FACLA para el pago de lo servicios referidos, por lo que la fiduciaria deberá:

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

07/92AL 05/93 06/93 AL

03/97 01/04/98AL

07/12/98 08/12/98

AL 30/09/99

01/10/99 AL 21/11/01 22/11/01

AL 29/03/02

30/03/02AL

22/04/02

23/04/02 AL

31/05/02

01/06/02AL

31/11/02

01/12/02AL

31/12/02

01/01/03 AL

31/12/03 01/01/04

AL 20/08/04

23/08/04AL

31/12/04

01/01/05AL

31/12/05

Procesamiento Electrónico de datos


TESOFE

Procesamiento Electrónico yDespacho Aduaneroen FACLA

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a) Recibir y administrar los recursos que constituyen el patrimonio del presente fideicomiso, bajo su más estricta responsabilidad, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.

b) Invertir los recursos del patrimonio del fideicomiso en instrumentos de deuda, gubernamentales o bancarios, acotando la inversión a instrumentos de bajo riesgo y buscando la liquidez que requiera el fideicomiso.

c) Pagar a las empresas que presten los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, las cantidades que correspondan con base en la autorización que para tales efectos otorgue la SHCP a través del SAT.

d) Asimismo llevar a cabo, previa autorización del Comité Técnico, todas aquellas acciones y actos jurídicos encaminados a que se cumpla con los fines antes descritos.

De mayo a diciembre de 2004 los servicios de procesamiento electrónico de datos fueron realizados por el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8; para el ejercicio de 2005, no se requirió la información respectiva como medida cautelar a la Controversia Constitucional 84/2004. A partir de 2006, los servicios de procesamiento electrónico de datos que realizaba la empresa ISOSA se contrataron con diversas empresas nacionales y extranjeras, disponiendo en los contratos cláusulas y convenios de confidencialidad.

El segundo reconocimiento aduanero siguió a cargo de las empresas SGS Servicios Logísticos Aduaneros, S. A. de C.V., y los 11 consorcios de comercio exterior, contratados desde 1993; no fue sino hasta febrero de 2006 cuando el SAT contrató a las empresas SGS Societé Generale, S.A., y Cotecna Inspection, S.A., para otorgar el servicio antes referido.

En 2005 y 2006 el FACLA pagó a las empresas SGS y a los 11 consorcios de comercio exterior los servicios del segundo reconocimiento aduanero, sin que le presentaran facturas.

Los servidores públicos del SAT han destinado tiempo de sus actividades como funcionarios públicos a la administración del FACLA con carácter público pero que maneja recursos privados, sin estar facultados para ello.

El importe de los ingresos recibidos por el FACLA a partir de mayo de 2004 y hasta el 31 de diciembre de 2006 por la contraprestación de servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera fue de 8,887,748.5 miles de pesos, que generaron intereses por 612,667.6 miles de pesos, y efectuó gastos por 1,342,177.0 miles de pesos, de los que en ese periodo sólo erogó 1,339,674.5 miles de pesos, y registró un saldo de 8,158,239.1 miles de pesos. Lo anterior se deriva de la carencia de programas y


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deficiencias en la presupuestación de gastos para el pago de los servicios previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera.

j) Montos observados por la ASF

Como consecuencia de las revisiones que se realizaron al Derecho de Trámite Aduanero, la ASF formuló pliegos de observaciones por los montos del DTA que no fueron enterados a la TESOFE por 9,985,949.4 miles de pesos, correspondientes a las cuentas públicas de 2001 a 2004. Conviene aclarar que únicamente los pliegos que se notificaron al SAT correspondieron a 2001 y 2002; los restantes no se notificaron como medida cautelar debido a la Controversia Constitucional 84/2004 que interpuso la SHCP. Los montos observados fueron los siguientes:

Cuenta Pública Miles de pesos

2001 4,561,136.3

2002 2,002,493.1

2003 2,585,973.7

2004 836,346.3

Total 9,985,949.4

k) Controversia constitucional.

Como resultado de la auditoría practicada, a la Cuenta Pública 2002, se formuló el Pliego de Observaciones número 057/2004 del 18 de junio de 2004, acción identificada con la clave 02-06E00-2-245-06-001, que a continuación se transcribe: “Como resultado de la revisión, se presume un probable daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por 2,002,493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.) de los ingresos provenientes del Derecho de Trámite Aduanero, por ser una contribución de carácter federal, ya que la Administración General de Aduanas instruyó a las instituciones bancarias para que los canalizaran a la cuenta 264-732-492-7 del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, en cumplimiento de los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, así como 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2002.”

El 20 de agosto de 2004, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió ante la SCJN la Controversia Constitucional registrada bajo el número 84/2004, en la que demandó entre otros conceptos, la invalidez del mencionado Pliego de

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Observaciones, argumentando principalmente que la ASF carece de atribuciones para fiscalizar el fideicomiso que administra los recursos relacionados con la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero, ya que no integran la Cuenta Pública por tratarse de recursos que se generan de una relación entre particulares por lo que el Servicio de Administración Tributaria de la SHCP no está obligado a enterar tales recursos a la Tesorería de la Federación.

El 14 de agosto de 2006, el Tribunal Pleno de la SCJN dictó resolución a favor de la SHCP, la cual fue notificada el 20 de septiembre de 2006 a la ASF, en la que se declara la invalidez del Pliego de Observaciones número 057/2004, con clave de auditoría 02-06E00-2-245-06-001, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación en ausencia del Auditor Superior de la Federación.

Resolución sobre las facultades de la ASF.

La SCJN resolvió que la ASF carece de facultades para auditar, verificar y formular Pliegos de Observaciones, únicamente respecto de los ingresos privados contenidos en el rubro financiero DTA y que “… no debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la SHCP tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y los privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados.

”Por lo que de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la ASF tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos sólo en un rubro, ya que esto justifica que la fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley


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Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la hacienda pública federal”.

Asimismo, la SCJN definió que no tienen calidad de ingresos públicos federales los que el Estado recibe por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, a pesar de que se contengan en el rubro "DTA" de los pedimentos de comercio exterior, por lo que no tienen que concentrarse, invariablemente, ante la TESOFE.

Por lo anterior, la SCJN consideró que “la ASF sí tiene facultades de fiscalización sobre la sección de ingresos DTA, y en relación con los ingresos públicos que deriven una vez realizada la separación e identificación de su monto, por cuanto hace a su manejo, administración y aplicación, porque la revisión de la cuenta pública recae sobre el análisis de los recursos públicos federales que se hayan obtenido, pero se carece de facultades constitucionales y legales para auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA y no se advierten irregularidades en el cálculo para obtener ese resultado.

”Y que de los ingresos previstos en la partida "DTA", la ASF tiene facultades para verificar que los cálculos, operaciones, métodos y disposiciones legales utilizados para separar los recursos públicos de los privados sean correctos. (localización: 9a. época; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxiv, noviembre de 2006; pág. 881; [j]; )”

Voto concurrente de minoría que formulan los ministros Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Genaro David Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo.

No obstante la resolución de la controversia constitucional emitida por el Tribunal Pleno de la SCJN, conviene resaltar que existió voto de minoría por parte de tres ministros de la SCJN, “quienes disentieron del criterio de la mayoría, fundamentalmente debido a que consideraron que los recursos provenientes de las contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados con el Derecho de Trámite Aduanero sobre los que versa el Pliego de Observaciones impugnado, son de naturaleza pública hasta en tanto sean pagados a los particulares que prestan los servicios correspondientes, y por tanto, la Auditoría Superior tiene facultades de fiscalización dado que el acto impugnado fue emitido a propósito de tareas vinculadas o derivadas de la revisión de la cuenta pública que efectúa la Auditoria Superior de la Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se entiende el marco de atribuciones que tiene conferidas”.

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Y concluyen los ministros en su resolución: “Es por las anteriores razones, que disentimos de las consideraciones de la mayoría; sin embargo, coincidimos en que el Pliego de Observaciones número 057/2004, clave de auditoría 02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del Auditor Superior de la Federación, es inconstitucional”.

Pronunciamiento de la ASF

La ASF emitió una nota en su página de Internet, donde se pronuncia respecto de la resolución de la controversia constitucional emitida por la SCJN, y señala lo siguiente:

La Posición de la ASF en relación al fallo de la SCJN dado a conocer el 14 de agosto de 2006, en contra de la Auditoría Superior de la Federación, por las irregularidades detectadas en el manejo de los Derechos de Trámite Aduanero (DTA), es la siguiente:

1.- La ASF acatará la resolución de la SCJN pues está consciente de que el futuro de México es el camino de las instituciones. Sin embargo, se permite hacer algunas consideraciones sobre la decisión de la Corte en relación con los resultados de su labor fiscalizadora sobre el manejo de los DTA.

2.- La ASF ha señalado en los Informes de Revisión a las Cuentas Públicas presentados a la H. Cámara de Diputados, diversas irregularidades en el cobro de los Derechos de Trámite Aduanero (DTA) y su falta de depósito en la Tesorería de la Federación (TESOFE), habiendo observado los siguientes montos:

Cuenta Pública Miles de pesos

1999 y 2001 4,561,136.3

2002 2,002,493.1

2003 2,585,973.7

2004 836,346.3

Total 9,985,949.4

El monto total observado por estos conceptos es de 9,985 millones de pesos, los que se depositaron en Nacional Financiera, S.N.C., en el fideicomiso privado Aduanas 1, recursos utilizados para pagar a la empresa privada Integradora de Servicios Operativos, S.A. de. C.V. (ISOSA), por la prestación de servicios para el procesamiento electrónico de datos y a 12 empresas que prestaban el servicio de apoyo al despacho aduanero.


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3.- Derivado de la actuación de la ASF, la Secretaría de la Función Pública promovió, ante la SHCP, la constitución de un fideicomiso público para que a través de éste se recibieran los recursos de la TESOFE provenientes de una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la República Mexicana.

4.- Como resultado de las observaciones de la ASF, durante el año 2005 se recuperaron 2,456,768.6 miles de pesos, 25% del monto total observado, recursos que el fideicomiso privado Aduanas 1 devolvió a la TESOFE en los meses de mayo y diciembre del año 2005, tal como consta en los documentos que obran en nuestro poder. El fallo de la Corte evitará que se recuperen 7,529,180.8 miles de pesos de los 9,985,949.4 miles de pesos observados.

5. En las revisiones practicadas al DTA por la ASF durante los ejercicios de 1999 y de 2001 a 2006, no fue posible identificar en cuál documento se reportó el importe de la contraprestación con el IVA correspondiente a que se refieren las reglas anteriores, ya que en el pedimento aduanal, que es el documento oficial mediante el cual se realiza el pago de las contribuciones al comercio exterior, se contienen en un solo rubro los importes del DTA, las contraprestaciones y el IVA de estas últimas.

Por otra parte y en opinión de la ASF, el procedimiento establecido en la regla 1.3.5. de la Segunda Resolución de Modificaciones a la Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, en materia de Impuesto al Valor Agregado, antes citado, no es claro, lo que impide a los importadores y exportadores compensarlo en sus obligaciones fiscales debido a que en el pedimento aduanero no se desglosa dicho impuesto, lo que no permite identificar su acreditamiento y traslado.

Al cierre de las cuentas públicas 2005 y 2006, el SAT no informó sobre los criterios, los cálculos y procedimientos que le sirven para determinar el 92% de los ingresos del DTA, argumentando que la entidad de fiscalización superior carece de facultades para revisar los procedimientos sobre la determinación del referido porcentaje, según se planteó en la resolución de la Controversia Constitucional 84/2004.

l) Resultados de otras revisiones efectuadas por la ASF en las que se demuestra no haber mejorado la recaudación del SAT.

Como se aprecia en los resultados de las revisiones y evaluaciones realizadas por la ASF, el SAT, a pesar de los recursos que se han canalizado al Fideicomiso Aduanas 1, no ha logrado cumplir con las metas de recaudación ni con los objetivos planteados, entre los que están la modernización de los sistemas y el incremento de la captación del ingreso.

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En la revisión de las cuentas públicas 2002 y 2003 realizadas por la ASF al SAT para evaluar su eficiencia recaudatoria y el uso de recursos financieros obtenidos de fuentes diferentes del DTA, se detectaron ineficiencias en la recaudación del SAT en esos ejercicios en los que se evaluó su desempeño en las funciones de determinación, liquidación y recaudación de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios, así como la Determinación y Verificación de Contribuciones en Materia Aduanera.

En 2002, la Administración General de Recaudación realizó 881,682 verificaciones, 148,185 más de las programadas (733,497 verificaciones). En relación con el número de contribuyentes registrados en el padrón de la AGR, el total de verificaciones realizadas a través del Programa de Verificación Conjunta representó el 9.7% del total de los 7,557,692 contribuyentes.

Se concluye que la eficacia recaudatoria del SAT en materia de ingresos tributarios fue inferior en 9.7% a la programada en la Ley de Ingresos de la Federación, por lo que se ubicó en el nivel de cumplimiento más bajo del periodo 1991-2002.

En 2002 la Administración General de Grandes Contribuyentes sólo concluyó 370 visitas de 3,531 contribuyentes omisos, las cuales representaron el 10.5% de este tipo de contribuyentes. Este porcentaje se considera bajo en relación con el total de contribuyentes omisos (3,531), que representan el 25.9% del padrón de grandes contribuyentes (13,613).

La Administración General de Auditoría Fiscal Federal practicó 48,624 verificaciones, de las que en el 51.4% (24,983) aplicó las multas correspondientes; en el 43.4% (21,100) no existieron observaciones, y en el 5.2% (2,541) clausuró el establecimiento. En comparación con el universo de 7,557,692 contribuyentes integrantes del padrón total de verificaciones, no es una cantidad significativa, ya que representó el 0.6%.

La falta de un programa de cumplimiento de las metas de recaudación que se programan en forma anual sólo impide determinar los montos de los ingresos del DTA que se pretende captar; sin embargo, con el pago de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, se cubren los servicios relativos a otras contribuciones, como es el caso de las declaraciones de pago de otros impuestos, como el IVA, eI IEPS y el ISR, entre otros.

A pesar de que se destinan los recursos de las contraprestaciones establecidas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, y de que se pagaron los servicios de procesamiento electrónico de datos prestados a través de ISOSA, no ha habido cambios sustanciales en los sistemas informáticos para eficientar el control del padrón de contribuyentes, por lo que el SAT no cumplió los propósitos establecidos en el objetivo estratégico núm. 4 de su Plan Estratégico de 2002, enfocados en analizar y diseñar una base


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de datos que contenga la totalidad de los padrones, incorporar al padrón de recaudación a los omisos de la economía informal, estimar el universo de contribuyentes fuera del padrón, realizar operativos de campo para integrar contribuyentes y conformar el censo de contribuyentes asalariados y de trabajadores de campo.

“La labor del SAT para actualizar su padrón ha sido insuficiente, en virtud de que el mismo no logra cubrir la población asegurada en IMSS, ni al número de trabajadores activos que aportan a las AFORES con el que tiene una diferencia de 4 millones 711 personas y mucho menos logra cubrir a la Población Económicamente Activa ocupada. Además, dicho registro está aún lejos del indicador previsto por el Banco Mundial que prevé que el SAT debe registrar 25 millones de contribuyentes para 2006”.

”Para los años de 1997 a 2002 que corresponden a la operación del SAT se observó que, en tres de los seis años del periodo, uno más que en el periodo anterior, la entidad fiscalizada no consiguió llegar a la meta de recaudación, registrando déficit en los años de 1999, 2001 y 2002 que fueron de 0.8%, 1.7% y 9.7%, respectivamente, respecto a lo previsto en la Ley de Ingresos de la Federación; mientras que, en los años en que superó la meta que fueron 1997, 1998 y 2000 estos índices se ubicaron en un cumplimiento superior a 10.6%, 5.2% y 2.9%, respectivamente, inferiores a los registrados en el periodo anterior en el que como mínimo se tuvo un exceso en la meta programada de 6.7% y como máximo de 13.7%.”

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RECAUDACIÓN PROGRAMADA Y ALCANZADA POR EL SAT POR CONCEPTO DE INGRESOS TRIBUTARIOS 1997-2002

(Millones de pesos de 2002)

-

100,000.0

200,000.0

300,000.0

400,000.0

500,000.0

600,000.0

700,000.0

800,000.0

900,000.0

RecaudaciónProgramada

452,734.7 519,110.1 632,120.4 624,002.6 704,018.3 806,300.0

Recaudaciónalcanzada

500,771.3 545,920.2 627,279.5 641,939.7 692,203.3 728,283.7

1997 1998 1999 2000 2001 2002

FUENTE: Elaborada con base en las cifras de la Ley de Ingresos de la Federación 1997-2002;y de la Cuenta de

la Hacienda Pública Federal, 1997-2002.

En el periodo 1991-2002 el 89.0% de la recaudación total de los ingresos tributarios correspondió al ISR, el IVA y el IEPS. Para el año 2002, en el caso del ISR y del IVA, el SAT recaudó 13.4% y 2.4% menos que lo programado en la Ley de Ingresos de la Federación, por lo que se dejó de captar 5,296.4 millones de pesos, lo que es contrario a lo establecido por el SAT como una de sus líneas estratégicas, el aumento en la eficacia recaudatoria; y en el caso del IEPS recaudó 12.1% menos de lo programado. Esto afectó el monto de la recaudación programada en 2002 en 73,468.5 millones de pesos, por lo que no se alcanzó lo establecido en el Plan Estratégico de ese año.

Del total de contribuyentes activos registrados en el padrón del SAT hasta 2002, los localizados y vigilados por el organismo en el periodo 1998-2002 significaron menos del 30.0%. En 2002, los 1,986,920 contribuyentes localizados y vigilados por el SAT representaron el 26.3% del total de los 7,557,692 contribuyentes activos registrados en el padrón, de lo que se deduce que el 73.7% restante (5,570,772) no fue vigilado, aunado a que el procedimiento para las devoluciones de impuestos que efectúa el SAT con apoyo de los servicios informáticos de ISOSA no es el adecuado, ya que se carece de una infraestructura informática para controlar dichas devoluciones, a pesar de que la empresa ISOSA recibe sumas importantes de dinero, provenientes del DTA.


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No fue posible determinar la oportunidad con que el SAT efectuó las devoluciones a los contribuyentes, ya que la entidad fiscalizada no proporcionó la información requerida para el efecto y señaló que la estructura de la base de datos con que cuenta el SAT hace que sea compleja la demanda de explotaciones no planeadas, lo que denota que este órgano desconcentrado carece de un sistema de registro que le permita controlar, vigilar y verificar de manera ágil sus acciones en materia de devoluciones.

Por lo que se refiere a los agentes aduanales, la Administración General de Aduanas carece de un registro histórico de ellos, y no se puede ubicar su distribución en las diferentes aduanas del país. La AGA no tiene establecidos procedimientos ni criterios para comprobar que los agentes aduanales cumplen con las obligaciones previstas en la Ley Aduanera.

El SAT no ha cumplido adecuadamente con sus funciones a pesar de que se han destinado cuantiosos recursos del DTA para el pago de servicios a través del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 y de la empresa ISOSA, y de que ha recibido el financiamiento del Banco Mundial por 355 mdd. Esto se ha visto reflejado en la falta de actividades de supervisión y control y de actualización de los sistemas de recaudación y de tecnología de la información.

En las revisiones que la ASF practicó al DTA en 1999, y de 2001 a 2005, se efectuaron visitas de inspección a algunas aduanas sin que se observaran mejoras considerables en cuanto al servicio que se presta a los importadores y exportadores, ni en las instalaciones de las mismas, lo que denota que no se han aplicado los recursos del DTA para los fines que fue creado, ya que en el ejercicio de 2004 los recursos ascendieron en una cifra estimada de 10,000,000.0 miles de pesos.

m) De la falta de mejoramiento del despacho aduanero y de la infraestructura y equipamiento.

En 2003, por lo que se refiere al mejoramiento tanto del despacho aduanero como de la infraestructura física y el equipamiento de las aduanas, durante la inspección física de siete aduanas la ASF observó que en dos, la de Veracruz y la de Manzanillo, se instalaron equipos modernos de rayos gamma que permiten revisar un mayor volumen de mercancía sin necesidad de descargarla.

En la Aduana de Veracruz, se instalaron procedimientos electrónicos avanzados como es la identificación biométrica de los verificadores, o sea los servidores públicos de la aduana que practican el reconocimiento aduanero, para hacerlo más confiable.

En Manzanillo se concluyó la Torre de Control y se verificó el avance de las obras para la ampliación del andén del primer reconocimiento; en la Aduana de Nuevo Laredo se concluyó la construcción de

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casetas y módulos de salida en el Puente II, y en la Aduana de Veracruz se realizaron obras de infraestructura y equipamiento que permiten una operación más ágil del despacho aduanero y de la práctica de reconocimientos.

En algunas aduanas también se dispone de rayos X que se usan, básicamente, para inspeccionar el equipaje y bultos de pasajeros, aunque en la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Cd. de México se utilizan también para carga.

La AGA informó de que los equipos de rayos gamma que se encuentran instalados en las aduanas fueron proporcionados a las autoridades aduaneras tanto por las correspondientes Administraciones Portuarias Integrales, como por el Fideicomiso Privado Consorcios de Comercio Exterior II y por la embajada de Estados Unidos en México.

Se determinó que el 73% de las aduanas no dispone de rayos gamma y el resto, como la Aduana de Veracruz, no cuenta con ellos para todos los medios de transporte, como es el ferroviario, donde la carga a granel es común y difícil de revisar por ser mercancía como chatarra, granos y químicos. En el caso de rayos X el 63% de las aduanas cuenta con estos equipos.

n) Retiro de fondos de la TESOFE.

Durante la revisión de la Cuenta Pública 2005 la ASF conoció que el 7 de noviembre de 2006 el SAT solicitó indebidamente a la TESOFE la devolución de 1,000,000.0 miles de pesos a Nacional Financiera, S.N.C., en favor del Fideicomiso Aduanas 1. También se modificó la regla 1.3.10. de la Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2006 y sus anexos 1,18, 21, 22 y 27, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2006, precisamente un día antes de solicitar el retiro.

El 28 de noviembre de 2006, la ASF solicitó a la SFP y al Órgano Interno de Control en el SAT su intervención para que investigaran el origen de la operación, con el fin de que en el ámbito de sus facultades resolvieran lo conducente.

En virtud de que la revisión efectuada correspondió a la Cuenta Pública 2005 y la irregularidad determinada tuvo verificativo en el ejercicio fiscal de 2006, y considerando el principio de anualidad, así como la naturaleza de la operación, la Auditoría Superior de la Federación dejó a salvo sus facultades de promover las gestiones pertinentes en el marco de las atribuciones que se le confieren en el artículo 15, fracción I, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, por lo que determinó promover el Pliego de Observaciones a la Tesorería de la Federación por ser la entidad


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que liberó los 1,000,000.0 miles de pesos a Nacional Financiera, S.N.C., en favor del Fideicomiso Aduanas 1.

ñ) Transparencia y rendición de cuentas.

A partir de la actuación de la ASF se han promovido modificaciones de diversas legislaciones a fin de lograr una mayor y mejor rendición de cuentas, tal como se describe a continuación:

Reformas de la legislación en materia de fideicomisos.

Con fecha 4 de abril de 2005 fue reformada la fracción VI del artículo 2 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para dotar a la ASF de facultades en esta materia, con lo que quedó como sigue:

VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales.

El Acuerdo que establece los lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el control, la rendición de cuentas e informes y la comprobación del manejo transparente de los recursos públicos federales otorgados a fideicomisos, mandatos o contratos análogos.

Este acuerdo fue publicado el 6 de septiembre de 2004, y establece los lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para transparentar el manejo y la rendición de cuentas de los recursos públicos federales que se aporten, por cualquier concepto, a fideicomisos, mandatos o contratos análogos constituidos por la SHCP, como fideicomitente único del Gobierno Federal, o por las entidades paraestatales, incluso de aquellos que constituyan particulares o entidades federativas, por lo que hace a dichos recursos públicos y precisa en qué términos y quiénes están obligados a proporcionar la información de que dispongan respecto de los recursos públicos federales aportados a fideicomisos, mandatos y contratos análogos, y que les sea requerida por la SHCP, la SFP y la ASF.

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Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la Administración Publica Federal.

El Pleno del IFAI, para transparentar la gestión pública y hacer efectiva la rendición de cuentas a los ciudadanos, tal y como lo dispone el artículo 4 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y garantizar el acceso a la información relativa al manejo, administración, transferencia y asignación de recursos públicos federales con los que se realizan operaciones fiduciarias y bancarias, así como para el cumplimiento de las obligaciones fiscales, expidió los Lineamientos en Materia de Clasificación y Desclasificación de Información relativa a Operaciones Fiduciarias y Bancarias, así como al Cumplimiento de Obligaciones Fiscales realizadas con Recursos Públicos Federales por las Dependencias y Entidades de la Administración Publica Federal.

Con esto se precisa el concepto de recursos públicos federales de manera amplia a fin de evitar ambigüedades en su interpretación y promover el acceso a la información sobre la aplicación de los mismos, ya que se da a conocer información sobre fideicomisos y fondos integrados con fondos públicos, mandatos, financiamiento público, aportaciones, patrocinios, copatrocinios, subsidios o subvenciones privadas e implementa así el instrumento legal para dar acceso directo a los particulares a información sobre el uso de recursos públicos federales y transparentar la gestión pública en el manejo, administración, transferencia y asignación de dichos recursos en operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales; se establece que los sujetos obligados que sean fideicomitentes (aportantes) o fideicomisarios (beneficiarios) de fideicomisos públicos, o titulares de operaciones bancarias (cuenta-habientes) o fiscales (contribuyentes) que involucren recursos públicos federales no podrán clasificar como confidencial la información relativa al ejercicio de dichos recursos.

Las dependencias y entidades públicas invocaban el secreto fiduciario como fundamento para clasificar y, por ende, negar información relativa al uso de recursos públicos federales cuando su aplicación comprendía operaciones fiduciarias, bancarias y fiscales, por lo que a partir de la modificación del marco jurídico, los órganos gubernamentales que aporten o se beneficien de recursos públicos federales en fideicomisos, sean cuenta-habientes bancarios o contribuyentes fiscales, estarán obligados a entregar la información a la ASF.

Ley de Instituciones de Crédito

En pro de la transparencia y de la rendición de cuentas en materia de fideicomisos, y como resultado de la actuación de la ASF, el 30 de diciembre de 2005 fue derogado el artículo 118 de la Ley de


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Instituciones de Crédito, que establecía: “Con salvedad de toda clase de información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la violación del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo 46 de esta Ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean aquellos entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o viceversa, constituirá a ésta en responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados, sin perjuicio de las responsabilidades penales procedentes”.

o) De la modernización de los servicios aduaneros.

Como se ha descrito en este informe, la SHCP y posteriormente el SAT han dispuesto de recursos muy superiores a los 9,985,949.3 miles de pesos, observados por la ASF; aun cuando no se tiene la cantidad precisa de las cantidades que se han canalizado a los fideicomisos durante el periodo 1992-1998, los cuales pudieron ser del orden de 10,000,000.0 miles de pesos, con lo que el monto estimado (se aclara que la cifra correspondería al periodo 1992-1998) sería del orden de 19,000,000.0 miles de pesos.

Conviene señalar, además, que en el periodo de 2003- 2005 se obtuvieron créditos del Banco Interamericano de Reconstrucción y de Fomento (BIRF) por 303.0 millones de dólares (3,083,540.1 miles de pesos) y 52.0 millones de dólares (529,188.4 miles de pesos), respectivamente, recursos otorgados para financiar parcialmente el Proyecto de Ajuste a la Reforma Tributaria y apoyar el fortalecimiento de la estructura fiscal en México.

Aun cuando el ejercicio de estos recursos pudiera ser complementario a los provenientes del DTA, y de que la SHCP y el SAT han señalado que se han destinado para desarrollar sistemas de cómputo y de procesamiento electrónico de datos para la modernización de las aduanas, para implementar acciones tendientes a mejorar la recaudación, en los resultados reportados en los informes de las auditorías de evaluación del desempeño realizadas por la ASF al SAT en las cuentas públicas 2002 y 2003, se puede apreciar que los objetivos propuestos no se han logrado, pues no se reflejan avances sino, por el contrario, se evidencia la falta de cumplimiento en metas planteadas.

p) Impacto de la actuación de la ASF.

El 20 de mayo de 2004, se constituyó el fideicomiso público denominado Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), como fideicomitente el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP, y como fideicomitente y fiduciaria, Nacional Financiera, S.N.C., en sustitución del Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8, para que se recibieran los recursos de la TESOFE

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provenientes de una parte del DTA, que pagan los importadores y exportadores de la República Mexicana .

En la administración del nuevo fideicomiso público FACLA se plantean contradicciones, ya que por medio de él se están manejando recursos que en la propia resolución de la controversia constitucional fueron definidos como privados; por tanto, los servidores públicos del SAT y de la SHCP que vienen participando en estas actividades están contraviniendo las disposiciones normativas, ya que no pueden administrar recursos privados; asimismo, dicho fideicomiso está ocasionado costos al Gobierno Federal, que no le son resarcidos.

Conviene señalar que como resultado de la actuación de la ASF se recuperaron 2,456,768.6 miles de pesos, que representan el 25% de los montos observados; en mayo de 2005, el Fideicomiso Aduanas 1 depositó en la TESOFE 1,456,768.6 miles de pesos, mediante declaraciones de pago de derechos como resarcimiento de recursos al erario federal; además, el 29 de diciembre de 2005 el Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8 depositó 1,000,000.00 miles de pesos a la TESOFE.

De las revisiones realizadas se derivaron las acciones siguientes:

- 1999 7 acciones: 5 recomendaciones y 2 solicitudes de intervención del OIC en el SAT.

- 2001 18 acciones: 6 recomendaciones, 7 solicitudes de intervención al OIC en el SAT y NAFIN, 3 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, un Pliego de Observaciones y una solicitud de aclaración.

- 2002 36 acciones: 11 solicitudes de intervención al OIC, 24 recomendaciones y un Pliego de Observaciones.

- 2003 12 acciones: 1 Pliego de Observaciones, 2 solicitudes de aclaración, 2 solicitudes de intervención al OIC, 4 recomendaciones y 3 promociones de fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

- 2004 De la revisión del DTA se derivaron 4 acciones: 3 recomendaciones y un Pliego de Observaciones.

- 2004 De la revisión del FACLA se derivaron 6 acciones: 4 recomendaciones, una solicitud de intervención del OIC y una promoción de fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.


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Una vez emitido el fallo de la controversia constitucional, la ASF reanudó el seguimiento de todas las acciones promovidas que se encontraban pendientes de atender; y continuó con la fiscalización del DTA, así como del FACLA, de donde se promovieron las acciones siguientes:

- 2005 De la revisión del DTA se derivaron 5 acciones: 1 recomendación, una promoción de intervención de la instancia de control, 2 solicitudes de aclaración y una promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria.

- 2005 De la revisión del FACLA se derivaron 7 acciones: una recomendación, una promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, un Pliego de Observaciones y 4 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

- 2006 De la revisión del DTA se derivaron 6 acciones: 3 Recomendaciones y 3 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

- 2006 De la revisión del FACLA se derivaron 5 acciones: 1 Recomendación y 4 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Conviene señalar que de las cinco promociones de responsabilidad administrativa sancionatorias promovidas por la ASF como resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2005, el OIC en el SAT ha emitido pronunciamiento en tres y NAFIN en una, en términos de que no dispone de elementos suficientes para iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de servidores públicos señalados como presuntos responsables.

q) Mecanismo de Selección Automatizada (Semáforo Fiscal)

El SAT no proporcionó información que permita evaluar el manejo, administración y control de los algoritmos y criterios que sirven de base para parametrizar la operación del semáforo fiscal y garantizar que por las aduanas del País no ingresen productos no autorizados, siendo esta información la parte medular del Sistema de Selección Automatizada.

La información fiscal y aduanera del SAT se tiene físicamente en un sólo espacio (Centro de Datos – TRIARA) para su operación, actualización y respaldo, por lo que se corre el riesgo de que, ante una eventualidad, el hecho de no tener los soportes de la información en un sitio alterno ocasione que la recuperación y restitución de los archivos se vuelva una situación crítica, que afecte la captación y recaudación fiscal del país.

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GLOSARIO

AGGC Administración General de Grandes Contribuyentes

AGA Administración General de Aduanas

AGTI Administración General de Tecnología de la Información

APF Administración Pública Federal

ASF Auditoría Superior de la Federación

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CAT Centro de Administración Tecnológica

CMH Contaduría Mayor de Hacienda

CFF Código Fiscal de la Federación

DOF Diario Oficial de la Federación

DTA Derecho de Trámite Aduanero

FACLA Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera

FISO Fideicomiso

IEPS Impuesto Especial sobre Productos y Servicios

IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información

ISOSA Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V.

ISR Impuesto sobre la Renta

ISSA Integradora de Servicios, S.A. de C.V.

LA Ley Aduanera

LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

LFD Ley Federal de Derechos

LIF Ley de Ingresos de la Federación


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LIVA Ley del Impuesto al Valor Agregado

NAFIN Nacional Financiera, S.N.C.

OIC Órgano Interno de Control

PDIAT Proyecto de Desarrollo Institucional para la Administración Tributaria

PFF Procuraduría Fiscal Federal

SAT Servicio de Administración Tributaria

SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación

SENEAM Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SFP Secretaría de la Función Pública

TESOFE Tesorería de la Federación

TLC Tratado de Libre Comercio

TLCAN Tratado de Libre Comercio con América del Norte

informe sobre la fiscalización del derecho de trámite

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