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INFORME GESTIÓN MUNICIPAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA
CAPÍTULO GUATEMALA Elaborado por: Álvaro Velásquez
Ciudad de Guatemala, diciembre de 2009
2
Tabla de contenido
Presentación ....................................................................................................................... 4
Introducción ....................................................................................................................... 8
I. Marco conceptual ..................................................................................................... 10
II. Metodología ............................................................................................................. 11
III. Panorama estadístico de la violencia ...................................................................... 13
IV. La infraestructura guatemalteca en materia de seguridad ....................................... 20
4.1. Ministerio de Gobernación ................................................................................. 20
4.2. Policía Nacional Civil (PNC) ............................................................................. 21
4.3. Viceministerio de Asuntos Comunitarios o Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia (UPCV) .......................................................................... 22
4.4. La tensión entre la mano dura y el concepto de seguridad democrática ............... 25
V. Los municipios y la seguridad ciudadana .................................................................. 27
VI. Los municipios estudiados ..................................................................................... 31
6.1. San Juan Sacatepéquez....................................................................................... 31
6.2. El caso de Santa Catarina Pinula ........................................................................ 40
VII. Análisis comparativo ............................................................................................. 48
VIII. Recomendaciones generales ............................................................................... 53
IX. Referencias bibliográficas ..................................................................................... 54
X. Siglas y acrónimos ................................................................................................... 55
3
Tablas, cuadros y gráficos
Cuadro 1. Municipios según país. Junio 2009 ..................... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 1. Guatemala: Datos generales del Índice Global de Paz. 2008 ............................... 13
Tabla 2. Guatemala: Evolución del promedio de homicidios registrados en la última década.
1995 - 2009 ...................................................................................................................... 15
Gráfico 1. Guatemala: Tendencia anual de los homicidios en el país. 1995 -2007 ............. 16
Tabla 3. Guatemala: Evolución de muertes violentas de mujeres a nivel nacional. 2001 -
2009 ................................................................................................................................. 16
Gráfico 2. Guatemala: Mapa de violencia. 2008 ............................................................... 17
Tabla 4. Guatemala: Porcentaje de homicidios distribuidos territorialmente por cada 100
000 habitantes. 2008 ........................................................................................................ 17
Tabla 5. Guatemala: Porcentaje de criminalidad según la Policía Nacional Civil a nivel
nacional. 2008 .................................................................................................................. 22
Tabla 6. Santa Catarina Pinula: Infraestructura educativa. 2006 ....................................... 42
Cuadro 2. Santa Catarina Pinula: La infraestructura en materia de seguridad. 2009 .......... 43
Cuadro 3. Santa Catarina Pinula: Ubicación de las estructuras de seguridad comunitaria en
el municipio. 2009 ........................................................................................................... 44
Tabla 7. Santa Catarina Pinula: Principales delitos cometidos según encuesta de
victimización derivados de los “Conversatorios Ciudadanos”. 2009 ................................. 45
Cuadro 4. Opciones de descentralización para el tema de seguridad en el municipio
guatemalteco. 2009 .......................................................................................................... 50
4
Presentación
A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros oficiales sobre el delito en
América Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aquellas modalidades
relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el tráfico de drogas (venta y lavado de
dinero, por ejemplo).1 Pese a la complejidad que subyace a esta situación, una serie de
elementos se han conjugado para dar paso a un abordaje unidimensional y empobrecido de
la misma; abordaje que otorga a la represión, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el
problema.
Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperanzas de
controlar y disminuir el delito a través del sistema penal, han evidenciado los riesgos y
consecuencias que ello entraña para el ejercicio de las libertades y garantías individuales,
pero también y, sobre todo, su imposibilidad para dar una respuesta efectiva. Esto se debe a
que el delito, contrario a lo establecido por la investigación científica, es visto como un
fenómeno individual, desconectado de la estructura socioeconómica de la cual emerge. Por
ello, al ignorar las dinámicas estructurales que le subyacen, no puede más que atacar la
manifestación del problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso
(Calderón, 2008).
Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los últimos años se registran dos
hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativo para el diseño de
políticas públicas en este campo; enfoque que a diferencia del discurso hegemónico ve en el
delito (como en otras formas de violencia social), un problema relacionado con el
desarrollo y los derechos humanos. De ahí que sostenga que para abordar efectiva y
democráticamente el tema, se requiere diseñar y ejecutar políticas públicas que, sin
abandonar lo represivo, acentúen lo preventivo, al tiempo que estimulen la participación
ciudadana. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas
bajo su esquema de “seguridad ciudadana” (PNUD: 2005).
Segundo, la emergencia de nuevos actores en el tratamiento del problema; específicamente
aquellos que lo abordan desde el ámbito preventivo y participativo.2 En este sentido,
destaca la intervención que en años recientes exhiben algunos gobiernos municipales en
este campo, ya que los mismos, en ejercicio de sus funciones y competencias, adquieren un
rol destacado en la prevención del delito por varias razones: (1) porque al estimular el
desarrollo local, generan oportunidades económicas, sociales y culturales efectivas que
ayudarían a evitar la emergencia de ciertas manifestaciones criminales (prevención social
del delito). (2) Porque puede contribuir a evitar la comisión de ciertos delitos (prevención
1 Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta afirmación se basa en los datos existentes, por lo que quedan
fuera del análisis una gran cantidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros oficiales.
Segundo, los homicidios tienen un lugar de “privilegio” en las estadísticas de la región, de ahí que es
importante destacar que una proporción significativa de estos se relaciona con la ejecución de los delitos ya
indicados. 2 No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad,
que actúan en sintonía con las visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por
ende, no contribuyen a reducir el problema sino que lo agravan.
5
situacional), al mejorar la dimensión espacial del territorio, por ejemplo, recuperando lotes
baldíos, iluminando las vías públicas o controlando el expendio de licores, entre otros. Y
(3) porque está en capacidad de incentivar la participación comunitaria en un modelo que
promueve, ya no solo la colaboración con los cuerpos policiales (líneas de denuncia,
comités barriales de vigilancias, etc.), sino más bien la inclusión política, lo que fortalece
los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.3
En virtud de lo anterior y, en el marco del proyecto sobre gobernabilidad democrática y
convivencia pacífica, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo y ejecutado por FLACSO-Secretaría General, desde FLACSO-Costa
Rica, se planteó la necesidad de analizar las iniciativas que en el ámbito de la prevención
del delito y otras formas de violencia social están ejecutando los gobiernos municipales en
Centroamérica y República Dominicana. Esto, para diseñar, a partir del conocimiento de
experiencias concretas, lineamientos que ayuden a la formulación, ejecución y evaluación
de políticas públicas, democráticas y sostenibles, en este campo.4 Fue así como surgió el
proyecto sobre gestión municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República
Dominica.
El proyecto tomó como marco de referencia el esquema de seguridad ciudadana elaborado
por el PNUD (2005), ya que a pesar de sus limitaciones, el mismo constituye una valiosa
herramienta para el diseño de políticas públicas, pues al delimitar con claridad su objeto de
estudio: las vulnerabilidades que atentan contra un núcleo esencial de derechos
fundamentales (la vida, la integridad -física, emocional y sexual- y otros propios del fuero
personal como la inviolabilidad del domicilio, la libertad de movimiento y el disfrute del
patrimonio), prioriza acciones y focaliza recursos. Pero sin abandonar la visión de largo
plazo, ya que la seguridad ciudadana -entendida como un componente de la seguridad
humana- está inevitablemente vinculada al desarrollo, lo que remite a una perspectiva de
largo aliento.
Es justamente lo anterior lo que realza su importancia política e ideológica, ya que saca el
tema del ámbito autoritario y represivo en el que lo ubican los discursos dominantes
(políticas de ley y orden), para instalarlo en el plano de los derechos y el desarrollo
humano, con lo que abre el espacio para la intervención de nuevos actores desde la
prevención y la participación.
En términos metodológicos, el proyecto se basa en el análisis de experiencias concretas; es
decir, de gobiernos municipales con acciones tendientes a prevenir el delito o cualquier otra
forma de violencia social; esto sin importar el grado de formulación de tales iniciativas. Los
países donde se realizó el estudio son: Costa Rica, Guatemala, Panamá, Nicaragua, El
Salvador, República Dominicana y Honduras (las experiencias seleccionadas se muestran
en la tabla número uno). Al respecto, vale indicar que en Honduras no se pudo evaluar
ninguna experiencia concreta, debido a los acontecimientos del 28 de junio de 2009, por lo
3 Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadanía al tiempo que
mejora su credibilidad (legitimidad) antes los habitantes. 4 El carácter incipiente del fenómeno advierte lo desacertado que resultaría evaluar las iniciativas existentes
en este campo desde el punto de vista de su impacto.
6
que se aprovechó la ocasión para reflexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de
seguridad nacional en la región.
Cuadro 1
Municipios según país. Junio 2009
País Municipio
Costa Rica Garabito Cartago Centro
Nicaragua León Jinotepe
Guatemala Santa Catarina Pinula San Juan Sacatepéquez
El Salvador Antiguo Cuscatlán Santa Tecla*
Panamá San Miguelito Colón
República Dominicana Distrito Nacional Villa Bisonó
*Se analizó un tercer caso: Ahuachapán.
Este proyecto estuvo abierto al escrutinio y la crítica constante. La propuesta original,
formulada por la coordinación, se validó con el concurso de diversos actores. Luego fue
discutida, ampliada y modificada por el equipo de investigadores en un taller que tuvo lugar
en Costa Rica, el mes de junio de 2009. Los casos seleccionados son el resultado de un
proceso de consulta, análisis y discusión, que además de los investigadores responsables,
contó también con los aportes de expertos ajenos al proyecto y de las federaciones o
asociaciones de municipios que se lograron consultar.
Los informes de investigación siguieron una serie de etapas para garantizar la confiabilidad
de los datos, así como la validez y el rigor de los resultados. Los resultados preliminares del
trabajo de campo fueron sometidos a discusión por las y los investigadores en cada uno de
los países, de forma tal que se intentó recuperar la visión de los actores involucrados en el
proceso (autoridades y funcionarios municipales, así como líderes comunales). (2) Luego
hubo una presentación de los informes para ser discutidos y analizados en un marco más
amplio. En este caso, el informe (o una síntesis) fue entregado con tiempo a las autoridades
municipales y los comentaristas designados (académicos y expertos del tema municipal).
Las observaciones y comentarios generados en este espacio se incorporaron al informe que
hoy se presenta al lector.
Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los demás países, así como el
informe final del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, pero sobre todo, a
orientar el diseño, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en el campo de
la prevención de la violencia social y la promoción de la convivencia pacífica desde los
gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo de dimensionar los resultados obtenidos
en cada país, se considera oportuno listar los elementos comunes que se encuentran en los
casos estudiados.
7
Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan acciones que
contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia social; sin embargo, en
muy pocos casos estas acciones se realizan sistemáticamente y con esa intención, lo
que reduce su potencial, debido a que el bajo grado de estructuración que reportan,
dificulta evaluar el impacto y formular medidas correctivas.
En la mayoría de los casos, la prevención se reduce a prevención situacional del
delito con un marcado énfasis en lo punitivo, tal y como lo evidencia el interés por
crear o fortalecer policías municipales. Esto, entraña el riesgo de empobrecer las
funciones que puede realizar el municipio en la prevención social y situacional del
delito (esta última enfocada en mejorar los espacios públicos), pero también de otras
formas de violencia.
Con respecto a las acciones explícitamente formuladas para prevenir el delito, la
tendencia es a que estas no hayan emergido del propio municipio o de la
comunidad, sino más bien, de proyectos impulsados por el gobierno central o algún
organismo internacional, lo que pone en entredicho su sostenibilidad.
El liderazgo político parece ser un elemento decisivo para introducir el tema de la
prevención de la violencia en el ámbito municipal, pero eso no es suficiente para
institucionalizarlo; para ello, se requiere la generación de capacidades municipales,
lo que implica, entre otras cosas, constituir equipos técnicos multidisciplinarios.
Esto se ve claramente en El Salvador.
Los casos de San Juan Sacatepéquez en Guatemala y Villa Bisonó en República
Dominicana son muy buenos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para
identificar y abordar problemas de conflictividad social y prevenir la violencia
social, más que el delito propiamente dicho.
Prácticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comunidad reporta una
participación sustantiva, bien sea en identificar la problemática, contribuir a su
solución o, demandar medidas efectivas por parte del gobierno local; esto a pesar de
que existen mecanismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comités,
las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y
Nicaragua).
El estudio de las experiencias concretas evidenció la necesidad de revisar el marco
analítico utilizado, pues hay que determinar si es más oportuno un enfoque de
violencia social que uno de seguridad ciudadana. La ventaja: sacar del ámbito penal
situaciones propias de una falta de oportunidades reales (dinámicas excluyentes) y
ubicarlas claramente en el plano de la desigualdad, a través de la idea de ciudadanía
social; entendida esta como prácticas específicas que moldean el flujo de recursos
hacia los grupos y los individuos, más que como derechos vistos desde una
perspectiva jurídica.
Dr. Rodolfo Calderón Umaña,
Investigador, FLACSO-Costa Rica,
Coordinador regional.
8
Álvaro Velásquez5
Introducción
El presente informe se realiza en el marco del proyecto “Gestión municipal de la seguridad
ciudadana en Centroamérica y República Dominicana: Análisis de casos exitosos”,
proyecto que ejecuta FLACSO-Sede Académica de Costa Rica, con el apoyo de la Agencia
Española de Cooperación Internacional y la asesoría técnica de FUNDEMUCA.
Este trabajo analiza las oportunidades y experiencias que los gobiernos locales
guatemaltecos estarían ejerciendo en el campo de la gestión de la seguridad ciudadana, lo
cual es sumamente relevante dado que la violencia social es una característica crónica de
las sociedades en transición como la guatemalteca, que ha atravesado al menos tres
procesos de cambio social: de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia y de una
economía centralista a otra descentralizada. En este marco, las opciones y necesidades para
que los municipios cobren más protagonismo en el campo de la seguridad parecen ser
evidentes.
Además de eso, los índices de violencia, entendida ésta como el uso deliberado y
acumulado de fuerza física o el poder para causar daño, ya sea en grado de amenaza o
efectiva, contra uno mismo o contra otras personas o grupos o comunidades, cuya
frecuencia y generalización se acopla a ciertas formas de criminalidad, lleva a los Estados a
combatirla mediante diversos mecanismos y procesos, que denominamos seguridad
ciudadana. En ese sentido, seguridad ciudadana, definido por el PNUD sería: protección
universal contra el delito violento o predatorio (2009: 31). Para la Organización Mundial
de la Salud (OMS), cualquier cifra por encima de ocho homicidios por cada 100 000
habitantes se considera una epidemia. En Guatemala, la media de homicidios por cada 100
000 habitantes ronda las 47.
Este estudio está centrado en conocer experiencias de la participación de los municipios en
la potenciación de la seguridad ciudadana como un derecho humano, pues se considera que
los gobiernos locales han de desempeñar un rol de creación de condiciones que favorezcan
una perspectiva integral y democrática en el abordaje de esta problemática. Por tanto, este
informe se aproxima a la situación descrita por medio de dos casos: los municipios de
santa Catarina Pinula y San Juan Sacatepéquez, ambos pertenecientes al departamento de
Guatemala.
Para comprender más sobre el contexto en el que se inscriben las experiencias municipales
de Guatemala en el tratamiento de la seguridad ciudadana, este informe se compone de tres
capítulos:
I. Infraestructura guatemalteca en materia de seguridad
II. Los municipios y la seguridad ciudadana.
III. Los casos de San Juan Sacatepéquez y Santa Catarina Pinula
5 Politólogo, investigador de FLACSO, Sede Académica de Guatemala.
9
Al final, se realiza un ejercicio comparativo para determinar el grado de
comprensión del tratamiento de la seguridad ciudadana desde el ámbito local en
Guatemala a partir de estos dos casos concretos.
10
I. Marco conceptual
Tal como refiere la justificación general de este proyecto de investigación, el enfoque
obliga a inscribir el problema en el campo del desarrollo humano, pues encontrarse libre de
violencia y despojo es un derecho fundamental que ha de ser promovido y garantizado por
el Estado. Concebir la seguridad ciudadana de esta manera (derecho humano y no como
una simple “guerra contra los delincuentes”) implica, en términos analíticos, reconocer su
complejidad y, por ende, lo necesario de trascender el ámbito represivo y moverse hacia un
abordaje que incluya protección, prevención rehabilitación y empoderamiento (PNUD,
2005: 56-57).
Este enfoque provee un claro punto de partida de las causas, que se concentran en la
exclusión social, desigualdad, falta de espacios públicos, deserción escolar, desintegración
familiar, densidad de la población urbana, presencia de redes del narcotráfico y crimen
organizado que a menudo utilizan a juventudes descarriadas para el sicariato. Todo lo cual
representa costos en materia de prosperidad y pérdida de fe en la gobernabilidad
democrática, según lo muestran estudios recientes de las Naciones Unidas.
En este trabajo se parte del hecho de que los gobiernos locales reúnen condiciones objetivas
para una intervención positiva en el tema de la promoción de la seguridad ciudadana, por
las siguientes consideraciones:
1) Los municipios representan el poder público más cercano a los ciudadanos y, por
tanto, constituyen el primer nivel de la administración de los servicios públicos, que
reúne servicios multidisciplinares, tan diversos como el urbanismo, el medio
ambiente, los servicios sociales, la educación, el deporte, el tráfico y la seguridad, lo
que les ofrece una perspectiva transversal de los problemas y los obliga a un trabajo
en colaboración permanente.
2) El municipio es centro gravitacional de la cohesión social de la comunidad política
en general. Allí se realiza el primer espacio de la convivencia social y el ejercicio de
la ciudadanía; por tanto, el nivel básico para la prevención del delito y la violencia
está en el espacio público local.
3) La gran amplitud y la polivalencia de las funciones asignadas al Alcalde como
autoridad de las tareas de seguridad locales y que abarcan, en su totalidad, el amplio
abanico de los problemas de la comunidad, por lo cual esta autoridad local es el
primer nivel de la prevención de la violencia social, dentro de la cadena sistémica
para su erradicación.
4) Lo anterior no significa que se promueve una concepción autárquica de la seguridad
(cual si microestados), pues tanto institucional como sociológicamente, los
municipios no están preparados para asumir en su totalidad tales tareas: los grupos
mafiosos se refugian mejor allá donde la debilidad del Estado luce mejor.
Por eso, como se notará a lo largo del trabajo, las condiciones reales para un ejercicio de
esta naturaleza son evidentes. Guatemala, por lo demás, atraviesa una transición en su
11
régimen de Estado, en donde la presencia del crimen organizado y el narcotráfico parecen
estar infiltrados por doquier y usurpando inclusive territorios con apoyo popular, tal como
ocurre en los ya varios intentos de capturar a una familia de supuestos narcos (Los
Lorenzana /cartel de Zacapa) en el municipio de Huité, departamento de Zacapa.6
Aparte de lo anterior, en el imaginario colectivo y político persiste la tendencia a privilegiar
las medidas represivas a cual “más dura”, para enfrentar el fenómeno de la violencia,
cuando hay esquemas más viables en sus resultados, pero que, por falta de investigación,
comprobación y análisis, parecen lejanos en su aplicación, como lo es el involucramiento
de los gobiernos locales y las redes locales como parte de la prevención del fenómeno
violento.
Para presentar las experiencias municipales en gestión de la seguridad ciudadana, se
aborda, inicialmente, el panorama estadístico de la violencia en Guatemala y la
infraestructura o políticas que este país tiene para enfrentarlo. Posteriormente, se desarrolla
la presentación de las experiencias en San Juan Sacatepéquez y Santa Catarina Pinula.
II. Metodología
Para la realización de este trabajo, se ha utilizado principalmente una metodología de
entrevistas selectivas con autoridades del Ministerio de Gobernación, expertos
municipalistas y autoridades locales de los municipios seleccionados, sin que ello sea
necesariamente descrito como estudios de caso: San Juan Sacatepéquez, municipio rural y
mayoritariamente de población indígena de la etnia kachikel, es beneficiario de los
programas de ProRural del Gobierno de la República, programa que atiende la economía
campesina con abonos agrícolas, utensilios y asistencia técnica. Este es uno de los seis
municipios donde gobierna como alcaldesa una mujer: Marta Sicán de Coronado, conocida
por su profundo interés en las cuestiones de su municipio donde siempre se le ve al frente
de la corporación. Santa Catarina, por su parte, es un municipio urbano y mayoritariamente
ladino (de población mestiza) con acciones claras en el campo de la seguridad ciudadana.
Ambos casos fueron seleccionados con base en diferentes criterios, prevaleciendo el hecho
de contrastar, en cuanto a su configuración sociopolítica, los municipios mencionados.
Otro de los criterios fue que mientras Santa Catarina parecía estar tomando medidas en
cuanto a la seguridad ciudadana, San Juan Sacatepéquez parecía tener más dificultades para
lograrlo, pese a la conflictividad social que experimenta. Un tercer criterio fueron las
informaciones que en distintas conferencias de prensa estuvo dando el presidente de la
República, Álvaro Colom, en el sentido de que en los municipios del departamento de
Guatemala (encabezados por la capital de Guatemala) se concentraba el mayor porcentaje
de hechos delictivos que ameritaban un tratamiento interinstitucional, lo cual incluye los
dos municipios seleccionados.
6 Para más información sobre este asunto, se puede consultar el diario digital PrensaLibre.com:
http://www.youtube.com/watch?v=0Nf0PTp8ZzM
12
En el sentido indicado, se trataba entonces de averiguar cuál era la lógica y la
infraestructura operativa con que ambos municipios estaban implicados en el tema y si el
contraste de estos brinda pistas para analizar lo que se puede y no se puede hacer desde lo
local, al menos con las limitaciones jurídicas y económicas del municipio guatemalteco.
Por lo demás, las diferencias de desarrollo económico y social de ambos municipios hacen
interesante la comparación. Pero esto mismo complicó el abordaje de uno y otro caso. La
investigación abarcó los meses de junio hasta diciembre del 2009. La primera dificultad fue
la disposición de datos estadísticos a nivel municipal, ya que es escasa, cuando no
inexistente. Luego la burocracia institucional, siendo mayor en Santa Catarina que en San
Juan Sacatepéquez.
Después las dificultades consistieron en la naturaleza distinta de cada experiencia. En
Santa Catarina fue relativamente fácil acceder a la información para el estudio, pese a la
tardanza para programar las citas solicitadas. En San Juan Sacatepéquez, el trabajo fue fácil
al inicio pero luego complicado, debido al aumento de la conflictividad en torno a la
presencia de la fábrica de cemento en el municipio. Así, los funcionarios entrevistados en
ambos casos tuvieron una actitud distinta antes nuestros requerimientos informativos: los
de San Juan Sacatepéquez fueron muy solícitos al principio y luego, más bien reticentes.
Mientras que los de Santa Catarina, siempre dispuestos, no hasta el nivel de la Alcaldía sino
de concejales. Complementando con la información provista por funcionarios de nivel
medio, ya fuera del Ministerio de Gobernación o de las propias municipalidades, se fue
construyendo un panorama que sirve a los propósitos del estudio.
Finalmente, señalar que los enfoques teóricos para abordar este tema son variados, como en
todo, enfoques que van desde la gobernanza hasta la resolución de conflictos, pasando por
todo tipo de políticas de mano dura, hasta el enfoque de los derechos humanos, que es el
que se sostiene aquí. De modo que la gestión local de la seguridad se le concibe en este
trabajo como parte de un enfoque sistémico, multicultural e integral; es decir, tomando la
respuesta estatal al fenómeno del delito y la violencia, que abarca la coacción tanto como la
cohesión social en los roles tradicionales del Estado, pero, eso sí, siempre desde un marco
respetuoso de la democracia y las libertades ciudadanas.
13
III. Panorama estadístico de la violencia
Una posguerra sin paz fue el titular de primera plana de un diario guatemalteco de corte
conservador, que resumió así las cifras de un estudio realizado por la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), en el que se
establece que las cifras de la violencia actual en Guatemala cobran tantas víctimas como
había durante el conflicto armado interno. Las cifras avalan la posición 111 del país en el
Índice Global de Paz en Latinoamérica y el Caribe. La Puntuación del país en dicho índice
es de: 2.218 sobre 5 (donde 5 es la máxima violencia), como se muestra a continuación:
Tabla 1 Guatemala: Datos generales del Índice Global de Paz. 2008
(Guatemala se encuentra en el puesto 111 de 144)
Indicadores con peor
calificación en el país
(de 1 a 5, donde 5 es la peor
calificación)
Nivel de Crímenes Violentos 5
Posibilidad de manifestaciones
violentas 4
Facilidad de acceso a armas
menores 4
Respeto por los derechos
humanos 3,5
Percepción de la criminalidad en
la sociedad 3
Inestabilidad política 3
Fuente: Elaboración propia, con base en informe consultado.
La calificación general del país según el Índice Global de Paz, es de “paz baja”, solo están
por debajo Colombia (puesto 130), Venezuela (puesto 120), Haití (puesto 116) y Honduras
(puesto 112).
Si bien la metodología de este índice ha recibido críticas de diversa índole –el autor de este
trabajo ha señalado que el Índice falla al comparar “peras con manzanas”– (Velásquez),
puesto que las víctimas del terrorismo de Estado –alrededor de 250 000– constituye un
número aproximado durante los 36 años del conflicto, elaborado con base en listados
reportados en los informes de los relatores especiales de derechos humanos de Naciones
Unidas, donde se hacían mezclas de informes hemerográficos (de medios censurados) y
denuncias directas de las víctimas. En cambio, las cifras de violencia actual se extraen de
reportes policiales o de la Procuraduría de los Derechos Humanos u otras instancias que no
siempre coinciden, pero que, en general, puede ponderarse una tasa de homicidios diaria de
17 muertes.
El informe sobre violencia más conocido y respetado en Guatemala es del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su estudio titulado Informe estadístico de
14
la violencia en Guatemala (PNUD, 2007: 78), del cual se extrae buena parte de los datos
sobre violencia que se presenta en esta sección del informe. Y aunque fue la principal
fuente en materia estadística, también se tuvo acceso a fuentes de la Procuraduría de
Derechos Humanos y del Ministerio de Gobernación (PNC), y algunos reportes de prensa
en el que se incluye la visión empresarial (Siglo XXI).
De hecho, en el Encuentro Nacional de Empresarios (ENADE) llevado a cabo el 8 de
octubre de 2009, se mencionó que el sector privado, debido a la incapacidad del Estado de
ofrecer seguridad, ocupa una gran cantidad de servicios privados de seguridad cuyo costo
alcanzaría el 1,8 del PIB (mientras que el promedio global del costo de la violencia estaría
en un 3% del PIB) (PNUD, 2007: 11)7. Asimismo, indicaron que hay por lo menos 125
000 agentes privados de seguridad, situación que hace evidente que la inseguridad tiene un
impacto enorme en la economía nacional.8
Pero el informe emitido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
el año 2007, arroja cifras parecidas, de donde se extraen los siguientes datos:
7 El PIB reconocido es de 33 000 millones de dólares. 8 Felipe Bosch, presidente de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa) en entrevista televisada
del domingo 4 de octubre, 2009.
15
Tabla 2 Guatemala: Evolución del promedio de homicidios registrados en la última
década. 1995 - 2009
AÑO Promedio anual de
homicidios
Promedio x
100 000 habts.
1995 3 260 38
1996 3 619 40
1997 3 996 43
1998 3 310 34
1999 2 655 26
2000 2 904 28
2001 3 230 30
2002 3 631 32
2003 4 237 37
2004 4 507 38
2005 5 338 44
2006 5 885 47
2007 5 781 47
2008 5 153 46
2009 5 875 47
Fuente: Informe Estadístico de la violencia en Guatemala, realizado por PNUD, 2007. La tasa de homicidios corresponde a la realizada por el PNUD hasta el año 2006. Las cifras
de homicidios para los subsiguientes años 2007, 2008 y 2009 se recogen del reporte del
diario Prensa Libre, op. cit.
El siguiente gráfico muestra los promedios que se sitúan en alrededor de 49 asesinatos por
cada 100 000 habitantes y tal como se muestra en el cuadro subsiguiente referido a la cifra
de asesinato de mujeres; este se ubica en alrededor de 6% del total de muertes violentas.
16
Gráfico 1 Guatemala: Tendencia anual de los homicidios en el país. 1995 -2007
Fuente: Informe Estadístico de la violencia en Guatemala, realizado por PNUD, 2007.
De estas cifras, según el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), con datos del
2009, el 92% de los homicidios se comete con armas de fuego.
Tabla 3 Guatemala: Evolución de muertes violentas de mujeres a nivel nacional.
2001 - 2009
Años Femicidios
2009 708
2008 687
2007 590
2006 582
2005 552
2004 509
2003 393
2002 319
2001 322
Fuente9: PNC, Ministerio de Gobernación, PDH, Global Peace Index,
DEAI, PNC (Reportaje Prensa Libre, 12 de julio, 2009).
Las cifras de femicidios dan cuenta de que en menos de una década se han asesinado 4 655
mujeres, promediando 419 asesinatos anuales de mujeres que, como ya se dijo arriba,
representa alrededor del 6% del total de muertes violentas. Si bien la mayoría de las
9 Cfr. En total, 708 mujeres han muerto de forma violenta, reportaje, diario El Periódico, 31 diciembre, 2009
p. 5.
38 40
43
34
26 28
30 32
37 38
44 47
49
3.26 3.62 4 3.31 2.66 2.9 3.23 3.63 4.24 4.51 5.34 5.89 6.29
0
10
20
30
40
50
60
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Promedio x 100000 habts. Promedio Anual de homicidios
17
víctimas de homicidio son masculinas, el asesinato de mujeres o femicidios, sorprende por
la saña con que actúan los victimarios, siendo que al menos una de cada tres víctimas,
aparecen con señales de torturas o descuartizadas, lo cual se atribuye a prácticas de
iniciación o de castigo por parte de los elementos más violentos de las maras y pandillas
juveniles. En el 2008 se aprobó por parte del Congreso de la República el Decreto 22-2008,
que establece penas de hasta 50 años de cárcel contra los criminales que asesinen a mujeres
por el solo hecho de serlo.
Gráfico 2 Guatemala: Mapa de violencia. 2008
Tabla 4 Guatemala: Porcentaje de homicidios distribuidos territorialmente por cada
100 000 habitantes. 2008 (con base en el mapa de arriba)
Color Porcentaje
Blanco 0-10
Anaranjado claro 11-47
Anaranjado 48-111
Café 109-202 Fuente: PNUD y PDH.
18
Por lo indicado anteriormente, San Juan Sacatepéquez se halla en el rango de 11-47
(thpcmh)10
y cuenta con un índice de violencia homicida significativamente bajo. Al
contrario de Santa Catarina Pinula, que se halla en el rango de más violencia (48-108%).
Estos porcentajes son congruentes con una de las conclusiones del estudio del PNUD que
indica que los municipios con población mayoritariamente indígena tienen niveles de
violencia homicida significativamente más bajos (Thpcmh = 15,78) que aquellos
municipios con población mayoritariamente no – indígena (58,21).
La Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) emitió en, el 2009, un informe que
contiene el mapa de conflictividad social municipal, que establece que el índice de
violencia e inseguridad a nivel municipal ocupaba un 69% de presencia territorial, lo que
significa 230 municipios. En sus consideraciones finales la PDH aduce:
La percepción recabada entre la población, refleja la necesidad de que tanto el gobierno
local, municipal, departamental y nacional deben estructurar y habilitar políticas, planes,
programas y proyectos, dirigidos a minimizar las causas que generan la problemática social
en Guatemala (PDH, 2009).
En los cálculos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF)11
, se asegura que el
departamento de Guatemala constituye el más inseguro del país, ya que allí se registró el
46.09% de todos los asesinatos ocurridos en Guatemala en 2008; para ese mismo año,
murieron –en este departamento– de forma violenta 2 754 personas, lo que representa 90,31
homicidios por cada 100 000 habitantes.
Totonicapán es el menos violento: en 2008 solo hubo 11 crímenes en esa localidad,
y, según las proyecciones de población, para entonces había 447 651 habitantes.
Con estos datos, la tasa de asesinatos quedó en 2,46 por cada 100 000 habitantes;
sigue
Quiché, con 36 (tasa de 4,04);
Sololá 36 (tasa de 8,75), y
Huehuetenango, con 100 (tasa de 9,21).
Por último, debe añadirse que hay consenso en los medios de prensa y algunos especialistas
(Zepeda y otros: 2001) en relación con el hecho de que una gran parte del fenómeno
violento en Guatemala está ligado a los grupos pandilleros denominados maras; el crimen
organizado y el narcotráfico. Las maras” siendo en su mayoría integrada por jóvenes sin
perspectiva social, terminan siendo “ejércitos de a pie” de los grupos del crimen organizado
más amplio y diversificados, de ahí que terminen siendo una amenaza de doble filo: actores
de delincuencia común y miembros del sicariato para los grupos de mayor envergadura.
El combate de las maras es percibido como urgente por parte de la gente que reclama mano
dura (asesinatos extrajudiciales) y las instituciones como la Procuraduría de los Derechos
que reclaman medidas socioeconómicas para su tratamiento e inserción (PHD, 2005: 78). Y
10 “Thpcmh” significa: Tasa de Homicidios por Cada Cien Mil Habitantes. 11 Ver el Reportaje: 67,55% de muertes violentas se concentra en 5 departamentos, diario Siglo XXI,
http://sigloxxi.com, edición del 11 de enero, 2009.
19
aunque no hay cifras exactas debido a la inestabilidad de las “clicas” (bandas), se calcula
que hay en Guatemala unos 9 000 jóvenes organizados en pandillas en todo el país.
20
IV. La infraestructura guatemalteca en materia de seguridad
4.1. Ministerio de Gobernación
Para impulsar y ejecutar políticas de seguridad pública, Guatemala cuenta con el Ministerio
de Gobernación, cuyo presupuesto en el ejercicio fiscal del 2009 fue de Q 3 275 325 195
(aprox. US$400 millones) (Ministerio de Finanzas Públicas, 2009).
Dicho ministerio se encarga de coordinar el aparato público sobre seguridad interior de
corte civil, pero también asuntos administrativos de las gobernaciones departamentales,
reconocimiento legal de las organizaciones civiles y religiosas, el dictado de patentes para
diversas actividades públicas, etcétera. Por lo mismo, diferentes iniciativas se han
impulsado para crear otro ministerio que separe sus funciones y evitar el exceso de tareas
que hoy lo caracterizan. En el mes de octubre de 2008, el actual ministro de Gobernación,
Raúl Antonio Velásquez Ramos, anunció que, a comienzos del año 2010, se realizaría la
separación de funciones y se crearía el Ministerio de Seguridad. Esta modalidad ya estaba
prevista en la Ley Marco de Seguridad, formalizada por el Congreso de la República en
enero del año 2008 y que apenas comienza a implementarse. Dicha ley prevé la creación
del Sistema Nacional de Seguridad, que viene acompañada de la coordinación y creación de
entidades de inteligencia y sistemas operativos, entre otros.
En los últimos diez años no ha existido una sola política de seguridad ejecutada por el
Ministerio de Gobernación, solo acciones coyunturales. Se puede decir que en promedio se
ha contado con un ministro al año, ya que el Ministerio de Gobernación ha cambiado de
políticas según cambia de ministro.
Durante el gobierno de Óscar Berger (2004-2007) se contó con 3 diferentes Ministros de
Gobernación, por lo que el Plan de Seguridad era distinto, según quien asumía la cartera.
Este gobierno no ha sido la excepción en contar con varios ministros a cargo de la cartera
de Gobernación. El Ministerio de Gobernación tiene varias dependencias bajo su
responsabilidad, pero las que tienen que ver con seguridad, son las siguientes:
Policía Nacional Civil
Unidad para la Prevención Comunitaria de la Violencia
Sistema Penitenciario, y
Migración
Según representantes12
del Ministerio de Gobernación, el denominado Tercer
Viceministerio (Unidad para la Prevención Comunitaria de la Violencia –UPCV–) realiza
una planificación estratégica con enfoque territorial y participación ciudadana, para lo cual
están trabajando con 180 comunidades en todo el país, en el diseño de planes en 16
departamentos y 71 municipios. Cuenta con organizaciones sociales de apoyo en diferentes
departamentos y ofrece servicios de capacitación y asistencia técnica a estas. A dicho
12 Buena parte de la información subsiguiente fue provista por el Lic. Axel Romero, Jefe de la Unidad para la
Prevención Comunitaria de la Violencia, Tercer Viceministerio de Gobernación.
21
programa se asigna la cantidad de Q 15 520 000, que representa el 0,5% del presupuesto
total (Ministerio de Finanzas Públicas, 2009).
Cada municipio arroja problemas diferentes de violencia, por lo que se realizan actividades
distintas en cada lugar; en ese sentido, la relación con las municipalidades atendidas “es de
doble vía”, ya que la UPCV hace contacto con la municipalidad para exponer los planes
que tienen en el tema de prevención de la violencia, para que este pueda ser ejecutado por
la municipalidad; al respecto, realizan tres tipos de actividades conjuntamente con las
corporaciones municipales:
1. Ayudan a identificar, desde su función municipal, cómo invertir en el tema de
seguridad (Finanzas); es decir, que esto se vea como una inversión y no como un
gasto.
2. Ayudan a su proceso de organización comunitaria para la formulación de planes de
prevención.
3. Asesoría para la planificación de seguridad ciudadana.
4. Se pretende fortalecer el liderazgo de la alcaldía sin distinción partidaria.
4.2. Policía Nacional Civil (PNC)
Algunas de las dependencias de la Policía Nacional Civil dedicadas a erradicar la
criminalidad, son:
Secretaría Técnica (STPD)
División de Orientación Preventiva (DOP)
División de Atención a la Niñez y Adolescencia (DIANA)
División de Multiculturalidad (DMULT)
División de Equidad de Género (DIVEG)
División de Relaciones Comunitarias (DIRC)
División de Cultura y Deportes (DCD)
Aunque no se tuvo acceso al número de elementos que integran estas divisiones. En los
casos de los municipios seleccionados, esto es, Santa Catarina Pinula y San Juan
Sacatepéquez, las comisarías o delegaciones que les corresponde son la 13 y 16
respectivamente. En el país existen alrededor de 19 comisarías distribuidas en 428
subcomisarías. En el departamento de Guatemala, denominado Distrito Central, hay 6
comisarías. Cada comisaría cubre varias zonas, y está compuesta por subcomisarías,
estaciones, subestaciones y “serenazgos” (microunidades en barrios específicos), así como
unidades móviles. Aunque el promedio de agentes por comisaría es cercano a los 1 000
agentes, la relación de un agente por cada 705 habitantes es de las más bajas de la región
centroamericana (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, 2009).
Persisten, por los demás, las denuncias en torno a que la PNC está desatendida en cuanto a
su formación por parte del Estado, penetrada por el crimen organizado y con mala
percepción por parte de la ciudadanía; esto, como efecto de las “mordidas” y abusos de
22
poder (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
2009).
La Policía Nacional Civil hace su planificación operativa según el director a cargo, y así es
como se trabaja: hay tantas formas de planificación operativa como directores haya, lo
mismo con el ministro y también con presidios, cada uno elabora y trabaja su propia
planificación. Esto indica que tampoco a nivel de la Policía hay planes consistentes.
Según las estadísticas de la PNC, los delitos que más se cometen en Guatemala son los
siguientes:
Tabla 5 Guatemala: Porcentaje de criminalidad según la Policía Nacional Civil a
nivel nacional. 2008
Hechos ilícitos Porcentaje
Robo/ Asalto 81,10
Robo partes de vehículos 4,10
Amenazas 3,70
Robo de Vehículo 3,70
Extorsión (por parte de maras o mafias a
negocios) 2,00
Lesiones 1,60
Robo en Vivienda 1,20
Secuestros (sobre todo rápidos o exprés) 0,80
Violencia Intrafamiliar 0,40
Estafa 0,40
Violación 0,40
Otros 0,40 Fuente: Policía Nacional Civil, 2008, Procurador de los Derechos Humanos
(2007). Las maras y el enfoque de seguridad democrática. Guatemala City: PDH,
p. 66.
4.3. Viceministerio de Asuntos Comunitarios o Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia (UPCV)
Por su parte, el Ministerio de Gobernación cuenta con un Viceministerio de Asuntos
Comunitarios, encargado de implementar planes, programas y proyectos destinados a
contrarrestar las causas de la violencia en las comunidades en los ámbitos de la prevención
primarias y secundaria; esto, por medio de la interrelación con los gobiernos locales y
espacios de participación ciudadana; todo ello, con el objeto de alcanzar la sostenibilidad
del proceso y así contribuir a la gobernabilidad del país.
Este Viceministerio –comúnmente denominado “Tercer Viceministerio” por el lugar que
ocupa en el organigrama del despacho– está orientado a apoyar la creación de Comisiones
de Seguridad en el sistema nacional de Consejos de Desarrollo departamentales,
23
municipales y locales, principalmente. Una vez constituidas esas comisiones –integradas
por organismos estatales y de sociedad civil– son capacitadas y asesoradas sobre
mecanismos de prevención y colaboración ciudadana con la institucionalidad pública. Lo
mismo hace con las municipalidades, pero, en este caso, depende de que las
municipalidades lo soliciten, dada su autonomía. Los lineamientos para cada una de las
Comisiones los describe su actual Director, Axel Romero, de la siguiente manera:
Comisión Departamental de Seguridad Ciudadana: Define las estrategias de
intervención a nivel departamental, promueve la participación comunitaria y
fortalece prácticas de buena administración y gobernabilidad. Fomenta la
prevención para evitar la criminalidad; consensúa el fomento y la responsabilidad
de la conciencia preventiva en la comunidad y promueve la coordinación
interinstitucional de los proyectos de sus integrantes, a efectos de que se fortalezca
el trabajo municipal y presenta al CODEDE las necesidades en materia de seguridad
para el departamento, buscando el financiamiento para la ejecución de los planes de
seguridad ciudadana con apoyo y asesoría del Viceministerio de Apoyo
Comunitario del Ministerio de Gobernación.
Comisión Municipal de Seguridad Ciudadana: Promueve la Política Municipal
de Seguridad Ciudadana; es el ente coordinador a nivel municipal, supervisa y
apoya el trabajo comunitario, escucha sus necesidades y propone a la comisión
departamental las necesidades de las comunidades, coordina con las demás
comisiones municipales el trabajo en prevención de la violencia.
Comisión Comunitaria de Seguridad Ciudadana: Es la unidad y base del
sistema, tiene a su cargo crear y ejecutar planes focalizados de prevención de la
violencia con base en la identificación de problemas y delitos meta, priorización y
solución de sus causa; hace el trabajo más directo de prevención, fomentando en la
comunidad el espíritu de solidaridad y participación comunitaria, además de
participar de las comisiones municipales.
De las anteriores funciones no se encontró ninguna labor de evaluación o nivel de impacto
de esta asesoría; en cambio, en el municipio de Santa Catarina, Municipalidad que solicitó
la asesoría de UPCV, existe un monitoreo constantes de las acciones emprendidas.
El Tercer Viceministerio también coordina el monitoreo de temas y entidades como las
siguientes:
Violencia intrafamiliar (a nivel de sensibilización)
Policía de Tránsito
Juntas Locales de Seguridad
Comités Únicos de Barrio/Comisiones de Seguridad de los COMUDES
Teléfonos de emergencia (como el de “Cuéntaselo a Valdemar” para denunciar
pandilleros)
Empresas privadas de seguridad, y
Los serenazgos.
24
La diferencia entre las Juntas Locales de Seguridad (JLS) y los Comités Únicos de
Barrio/Comisiones de seguridad es que las JSL están ligadas al Ministerio de Gobernación
por medio de la Policía Nacional Civil (PNC), la cual, por medio de la Orden General
Número 11-09 de 1999 dio carácter legal a las JLS, que, desde ese año a la fecha, ha dado
vida a 344 asociaciones, según representantes del Ministerio de Gobernación.
Su fin, de acuerdo con las autoridades de gobernación, es “facilitar la participación y dar
apoyo para lograr confianza y acercamiento entre la PNC y la ciudadanía. También buscan
ser un respaldo para conseguir resultados positivos en los planes de prevención y relaciones
comunitarias con las autoridades”13
.
Se han organizado centenas de estas JLS, las cuales se legalizan ante las gobernaciones
departamentales, pero no coordinan con los gobiernos locales; cabe destacar que son objeto
de críticas, porque, en varios casos, fueron un reciclaje de los mismos líderes que
participaron de las contrainsurgentes Patrullas de Autodefensa Civil. No son pocos los
casos en los que se les denuncia por abusos (Prensa Libre, 2009).
En cambio, las Comisiones de Seguridad son los comités que se forman en el seno de los
Concejos Municipales o Departamentales de Desarrollo, porque la Ley de Consejos de
Desarrollo lo permite; estas comisiones suelen ser capacitadas y coordinadas por el Tercer
Viceministerio de Gobernación. Comités Únicos de Barrio son las comisiones que la
Municipalidad capitalina ha dado a las comisiones que la Ley de Consejos de Desarrollo
faculta crear en las municipalidades y que en la ciudad se han organizado por las zonas
capitalinas. En un reciente acuerdo entre el Ministerio de Gobernación y las
municipalidades del Distrito Central, se acordó que las Comisarías se ubicarían según
tamaño de población e índice delincuencial como principal criterio, pero que la meta sería
tener una Comisaría por cada Municipio del Distrito Central y el territorio nacional (Prensa
Libre, 2009).
Pero al ser el tema de seguridad ciudadana de carácter estructural y coyuntural a la vez, la
presión social sobre este tema es perenne en los medios de prensa, de modo que en la
actualidad es profusa la percepción ciudadana de que el actual gobierno, encabezado por el
presidente Álvaro Colom, considerado por la opinión pública de contar una buena carta en
materia de políticas sociales, no tiene, sin embargo, buenas políticas de seguridad y
combate al crimen. Los continuos cambios de ministros en el Despacho del Interior y de
rotación de cuadros en la Policía Nacional Civil, fortalecen la percepción de improvisación
del Gobierno y arrojan una percepción negativa sobre las fuerzas de seguridad y sobre las
capacidades para combatir los crímenes de mayor impacto social que estarían ocurriendo,
los cuales son:
Narcotráfico
Extorsiones por parte de maras y mafias
Secuestros rápidos
Asesinato de piloto de buses (por las extorsiones).
13 Entrevista Axel Romero, Tercer Viceministerio de Gobernación.
25
Estos desafíos los enfrenta el Estado con una evidente incapacidad de reestructurar sus
fuerzas policiales, profesionalizándolas y fomentando al respecto una cultura de paz, pues
aparte de que Guatemala mantiene una crónica debilidad de financiamiento público, los
lastres del pasado contrainsurgente se mantienen a todo nivel, tal como se explica a
continuación.
4.4. La tensión entre la mano dura y el concepto de seguridad democrática
A raíz de los Acuerdos de Paz, el Estado de Guatemala se obligaba a introducir
paulatinamente una política de Estado en materia criminal y de seguridad pública en el
marco de lo que se denominó: Seguridad Democrática, como antítesis al concepto de
Seguridad Nacional que prevaleció durante la fase contrainsurgente del Estado.
Si bien todos los Gobiernos pospaz han sido reiterativos en su adhesión al concepto de
seguridad democrática, los hechos demuestran que los cuerpos policiales están penetrados y
permeados por una actitud y unos enclaves autoritarios, que la opinión pública ha dado en
llamar “poderes paralelos”; forma figurada que señala a antiguos cuerpos de seguridad del
Estado ahora reciclados para fines privados y que socavan la institucionalidad democrática
y la ejecución de sus políticas.
Por todo lo anterior, cinco instituciones: la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH);
la Iglesia Católica, la Alianza Evangélica de Guatemala (AEG) y la Universidad de San
Carlos (USAC), propusieron un Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la
Justicia14
, que fue firmado conjuntamente con los presidentes de los tres poderes del
Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el pasado mayo, y aunque en este se incluyeron
101 compromisos de combate al crimen, medidas de seguridad ciudadana y combate de la
impunidad, no aparece de manera directa o indirecta, la participación de los gobiernos
locales en estas tareas, cuestión que se explica por la escasa reflexión sobre el asunto.
Pero, a contrario sensu, al menos 70 municipalidades del país han venido solicitando al
Congreso de la República o al organismo ejecutivo que reinstalen o instalen bases militares
en sus territorios, los cuales habían sido retirados como consecuencia de la
desmilitarización sucedida luego de la firma de la paz en 1996. En al menos 50 por ciento
de los casos se ha venido cumpliendo esta demanda.
Es decir, en ciertos sectores mayoritarios de la población, la manu militari sigue siendo
percibida como imprescindible para erradicar “la criminalidad”. En resumen, todo parecería
que la poca comprensión sobre los roles que puede jugar el gobierno local (municipio) en la
prevención y erradicación de la violencia para la convivencia pacífica, no está muy
desarrollado porque sigue prevaleciendo una concepción Estadocéntrica de la seguridad.
14Verlo en:
http://www.pdh.org.gt/images/files/seguridad/Acuerdo%20Nacional%20Avance%20d%20SEGURIDAD%20
y%20JUSTICIA.pdf
26
Estadocéntrica en un sentido centralista de la seguridad pública, pero también en el sentido
de que no ha terminado de desarrollar una política de seguridad ciudadana con legitimidad
social (lo que implica consulta y participación ascendente), donde la planificación
descentralizada y con participación ciudadana todavía no recibe la atención.
27
V. Los municipios y la seguridad ciudadana
En la legislación guatemalteca se hace poca referencia al potencial de los gobiernos locales
en la prevención y erradicación de la violencia para la convivencia social. De hecho,
sostiene que la seguridad pública está a cargo del Estado y por Estado se entiende el
Gobierno Central, en especial el Ministerio de Gobernación (orden público) y el Ejército
(orden territorial). La ley del Organismo Ejecutivo (Decreto Legislativo 114-97) en su
artículo 36, inciso m) ordena al Ministerio de Gobernación lo siguiente: m) Elaborar y
aplicar planes de seguridad pública y encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del
orden público y a la seguridad de las personas y de sus bienes.
Las reformas constitucionales de 1999 correspondientes a los Acuerdos de Paz y que
pretendían retraer las responsabilidades del Ejército del ámbito de la seguridad interior,
entre otros aspectos, fracasó con el triunfo del No en la Consulta Popular de mayo de dicho
año.
Quizá, por lo anterior, en el concepto y modalidades de la seguridad ciudadana en
Guatemala, todavía no hay un desarrollo conceptual y operativo sobre el rol que el
municipio pueda tener en ese campo desde una perspectiva integral y de prevención.
En cualquier caso, el andamiaje jurídico para desarrollar competencias nuevas, como sería
el caso de la seguridad ciudadana a nivel local, parece ser favorable con la denominada
tripleta de leyes que son el Código Municipal (DL 12-2002); Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural (DL 11-2002) y la Ley General de Descentralización y su
Reglamento (DL 14-2002), derivadas de los Acuerdos de Paz, en su nueva filosofía de
promover el empoderamiento local, mejorar los servicios públicos locales y representación
plural de los pueblos indígenas.
La Constitución Política de la República en su artículo 259 faculta a los municipios –aparte
de reconocer su autonomía– a crear juzgados municipales y policías municipales para
operar bajo las órdenes del Alcalde. Por su parte, el nuevo Código Municipal (CM) en su
artículo 35 define los ámbitos de las competencias municipales15
, pero sin mencionar
específicamente el tema de seguridad, ello a pesar de que el inciso g) admite la posibilidad
de asumir otras competencias adicionales de común acuerdo con el Gobierno Central. El
artículo 36 menciona las comisiones que el Concejo Municipal puede establecer de
ordinario, sin especificar tampoco la de seguridad, aunque también admite poder crear
cuanta comisión el Concejo considere necesaria.
15 Entre los que destaca: abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y alumbrado público; la
administración de mercados, rastros y cementerios; la recolección, tratamiento y disposición de desechos
sólidos; la pavimentación y mantenimiento de vías públicas urbanas, construcción y mantenimiento de
caminos de acceso; la prestación del servicio de policía municipal y la administración del registro civil.
Adicionalmente, el Código Municipal establece como competencias propias del municipio, la regulación del
transporte de pasajeros y carga; la autorización de las licencias de construcción de obras públicas y privadas;
el cumplimiento de normas de control sanitario de la producción, comercialización y consumo de alimentos y
bebidas; la gestión y administración de farmacias municipales populares; la promoción y gestión de parques,
jardines y lugares de recreación; y la gestión de la educación preprimaria y primaria, así como de los
programas de alfabetización y educación bilingüe.
28
En cambio, la Ley de Consejos de Desarrollo, en su artículo 24, estipula que el Consejo
(integrado por representantes de los gobiernos departamentales y/o municipales, además de
organizaciones civiles y comunitarias) puede establecer también cuanta comisión considere
necesaria, y en el caso del nivel municipal, establecerlas de común acuerdo con la
corporación municipal. Así, la comisión del Concejo –con “ce”- debería ser equivalente a
las del Consejo –con “ese” – si así lo establecen ambas instancias.
El sistema de Consejos de Desarrollo está diseñado para ser el canal de coordinación,
planificación, ejecución y participación entre el sector público y privado en cinco niveles:
nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. Hasta ahora, ha funcionado
como una herramienta de la que echan mano los gobernadores departamentales (nombrados
por el Presidente de la República) y los Alcaldes, pero muy poco ha sido aprovechado por
la sociedad civil para exigir y fomentar desde allí una cultura de transparencia o de
amplitud de servicios públicos. Por eso es que ha sido tan criticado de ser una fuente de
clientelismo antes que de desconcentración interinstitucional.
Pero el conflicto entre ambas instancias –i.e. Concejo vs. Consejo- suele ser también de
competencias, pues unos acusan a los otros de ser motivados por intereses políticos antes
que sociales; disputa que suele resolverse cuando los primeros invocan el hecho de haber
sido elegidos mientras lo segundos son “nombrados”. La fuerza de la sociedad civil
organizada o la mera voluntad política de los implicados, es el otro factor que hace que las
relaciones entre ambas, las dinamice o no.
Por su parte, la Ley General de Descentralización establece que el proceso de
descentralización de competencias y recursos se realiza previo acuerdo con las
municipalidades. Su formalización se da mediante un acuerdo gubernativo que aprueba los
convenios celebrados entre los órganos titulares de las competencias originarias y el ente
destinatario de la competencia delegada.
Hasta ahora, la creación de Policías Municipales de Tránsito en las áreas más o menos
urbanas; es decir, en aquellos municipios que tienen más de 10 000 habitantes, ha sido la
experiencia de mayor éxito municipal en las competencias de regular espacios públicos.
La ciudad capital fue pionera en este asunto ya hace más de 10 años y rápidamente
comenzó a ser imitada aún en pueblos pequeños donde no hay semáforos.
En el Código Municipal, se previó la creación de policías municipales (de seguridad) en el
artículo 79 del CM, bajo las órdenes del Alcalde, estas han sido más escasas, reducidas a
veces a uno o dos alguaciles por alcaldía.
La experiencia municipalista recoge que para efectos de ejercer autoridad municipal y
desarrollar las labores de convivencia local, las autoridades del Concejo Municipal se
amparan en la figura del Alcalde Auxiliar o Comunitario y las Alcaldías Indígenas –figuras
estas de cuño colonial–. Los alcaldes auxiliares o comunitarios suelen ser propuestos por
comunidades constituidas en asamblea, lo cual realizan ya sea por elección directa o voto
secreto (conforme a las costumbres locales) o consejo de ancianos en los casos de las
Alcaldías Indígenas (arts. 55-58 del CM).
29
Pero la idea de que los gobiernos locales puedan asumir mayores responsabilidades en
varios campos del desarrollo local y prestación de servicios públicos locales, ha venido
condicionada por varios factores de orden conceptual y político, en donde desde hace unos
30 años para acá se ha visto la descentralización y la municipalización como panaceas de la
economía de la Administración Pública. En el caso de la descentralización, esta ha sido
bien recibida debido al tradicional centralismo burocrático y económico del Estado; en
cambio, la municipalización de los servicios públicos se percibe con más escepticismo, ya
por un prurito ideológico o la evidencia de las limitadas capacidades del municipio
guatemalteco.
Así por ejemplo, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN–, entidad
liberal proclive a la municipalización de los servicios públicos básicos, encontró que la
mayoría de municipalidades guatemaltecas exhiben varias carencias en el orden de
a) capacidad gerencial;
b) recursos humanos calificados;
c) recursos tecnológicos;
d) recursos financieros;
e) capacidad de planeación;
f) de organización interna;
g) de dirección y control corresponsable con la ciudadanía (auditoría social);
h) prestación de servicios;
i) participación ciudadana y
j) de asimilación de la descentralización (2003: 85-86).
Con todo, es necesario entender que la descentralización comprende varias modalidades en
donde se insertan los experimentos y procesos de racionalización estatal; así:
La descentralización como transferencia gradual de responsabilidades y recursos
propios del Gobierno Central hacia los gobiernos locales.
La descentralización como desconcentración de procedimientos y toma de
decisiones desde las entidades de servicio público central hacia las distintas
unidades administrativas del territorio nacional.
La delegación de funciones públicas hacia las no públicas que pueden prestar los
mismos servicios con un enfoque de reducción de costos y aumento de rentas (bajo
diferentes modalidades: privatización, concesión, y otras del derecho privado).
En el caso que nos atañe, durante el gobierno de Óscar Berger (2004-2008) se impulsó, en
mayo del año 2005, la denominada Política Nacional de Descentralización16
, a cargo de la
Subsecretaría de Descentralización de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia de la República (SCEP), la cual contó con gran apoyo por parte de la Unión
16 Síntesis de esta, consultada en: http://sinit.segeplan.gob.gt/images/Textos/Leyes/poldesent.pdf. Consulta
agosto 26, 2009.
30
Europea, por medio del Programa de Municipios Democráticos (PMD). En su plan de
acción se priorizaron cinco áreas por descentralizar (en este orden)17
:
Educación
Salud
Infraestructura
Medio ambiente
Seguridad
El actual gobierno de Álvaro Colom no le ha dado seguimiento al PND, y al mismo tiempo,
el PMD de la UE finalizó su intervención en diciembre del 2008, de modo que la mayor
parte de resultados de este, tras su clausura, fueron una serie de diagnósticos institucionales
(del organismo ejecutivo y de varias municipalidades), así como varios casos pilotos
inconclusos en diversos campos, correspondientes a los ministerios de Educación, Salud y
Gobernación.
Con base en lo anterior, se puede decir que las oportunidades reales para que el municipio
guatemalteco asuma un rol protagónico en materia de seguridad ciudadana y prevención del
delito están limitadas en el país y, por ende, en la comprensión de la temática y de las
acciones posibles.
Sobre esa base, han de comprenderse las dos experiencias concretas que a continuación se
presentan.
17 El autor de este trabajo fungió también como Consultor de la Subsecretaría de Descentralización, en el
programa del PND, habiendo comprobado de primera mano las anteriores aseveraciones.
31
VI. Los municipios estudiados
6.1. San Juan Sacatepéquez
Características generales
San Juan Sacatepéquez, el primero de los municipios seleccionados para analizar las
posibilidades y experiencias de gestión de la seguridad ciudadana para la convivencia
social, es uno de los 17 municipios pertenecientes al departamento de Guatemala. Situado a
32 kilómetros de la ciudad capital, con un total de 242 kilómetros cuadrados, cuenta con
una población de 200 000 habitantes aproximadamente.18
La actividad económica del
municipio está concentrada en los siguientes rubros (Municipio de San Juan Sacatepéquez,
2009):
Industria del mueble
Floricultura
Artesanía típica
Turismo, y más recientemente también la minería.19
Educación y Cultura
En San Juan Sacatepéquez está la Escuela Politécnica, el Alma Máter militar; además, hay
colegios, institutos públicos, escuelas, Casa de la Cultura, Escuela de Música, un Hospital
Nacional, Centro de Salud, farmacias y una biblioteca, estación de Bomberos, Policía
Nacional Civil, Ministerio Público, Juzgado de Paz.
Además, en San Juan Sacatepéquez se está desarrollando la comunicación radioeléctrica,
existen tres emisoras locales, una empresa de televisión por cable y publicaciones escritas.
Participación comunitaria
Las áreas de trabajo con las que cuenta la Alcaldía son: Concejo Municipal, Comisiones
Municipales, Auditoría Interna, Auditoría Externa, Sindicatura, Secretaría Municipal,
Policía Municipal de Tránsito, Departamento Jurídico, Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones (UACI), Promoción Social, Comunicaciones, Recursos Humanos, Comité
Técnico, Gerencia Financiera, Gerencia Administrativa, Gerencia de Servicios, y Gerencia
de Planificación.
El destino presupuestario en inversión social y pública, trata en lo posible de apegarse a la
ordenanza que establece el Plan de Inversión Participativo (PIP), que es un proyecto
participativo presupuestario, que suele funcionar poco.
18 http://munisanjuan.org. varias consultas, http://radiocircuitosanjuan.com varias consultas 19 Nos referimos a la Industria Cementera que por medio de “Cementos Progreso” se instaló en el municipio
en el año 2007.
32
El PIP identifica las necesidades de la ciudadanía, lo que permite al Concejo Municipal
junto al Consejo Ciudadano para el Desarrollo Local, priorizar programas y proyectos,
basados en la actualización del Plan Estratégico Participativo, validados en consultas
territoriales y propuestas de las Mesas Sectoriales.
El Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), que se reorganizó el 17 de agosto del
2009, fue todo un acto cívico-social que se llevó a cabo en el Salón Municipal con
presencia del Gobierno Central. El COMUDE quedó conformado, como manda la Ley, con
representantes de las instituciones que hacen presencia en el municipio, la sociedad civil
organizada en los Comités Comunitarios de Desarrollo (COCODES) y otras entidades
independientes si las hubiere, y los miembros de la Corporación Municipal.
Actualmente, hay 70 COCODES; estos fueron agrupados en cuatro microrregiones
atendiendo criterios geográficos.20
Cada una de las microrregiones conformó su Consejo
Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel y delegó a sus representantes ante el
COMUDE. La microrregión 1 está comprendida por 17 comunidades circunvecinas a
Ciudad Quetzal, las cuales delegaron a cuatro personas. La microrregión 2 está conformada
por 22 comunidades, que delegaron a siete personas. La microrregión 3 está comprendida
por 21 comunidades, las cuales delegaron a cuatro personas. Y la microrregión 4, está
integrada por 10 comunidades, que eligió a tres representantes.
Situación demográfica y otros indicadores relevantes
En cuanto a la composición demográfica, datos del Instituto Nacional de Estadística dan
cuenta de que esta se estima en 190 000 personas, de la cuales 90 000 son de área urbana y
el resto vive en el área rural. De estos, el 55% son indígenas mayahablantes y bilingües. El
Índice de Desarrollo Humano del Municipio es 0,716 (PNUD, 2005: 314). La tasa de
alfabetismo es del 70% y una población escolar estimada en 26 000 estudiantes (Fundación
de apoyo a la descentralización, 2006). De acuerdo con el Mapa de Pobreza General y
Extrema, elaborado hace cinco años por la Secretaría General de Planificación
(SEGEPLAN), San Juan Sacatepéquez contaba al respecto con indicadores de 40,9 y 9,5,
respectivamente. En comparación con Santa Catarina Pinula, que es de 24,0 (de pobreza
general) y 2,3 (de pobreza extrema), puede notarse que es un municipio de pobreza general
media, pues no está entre los 125 más pobres del país21
. El presupuesto nominal anual del
municipio asciende a cerca de Q45,3 millones (aprox. US$ 8,5) entre transferencias e
ingresos propios.
En cuanto a los índices de criminalidad, es poca la información disponible tanto en los
sistemas nacionales como en la estación policial local; aun así, se menciona que en el año
20 N del autor. Las microrregiones (MR) son ordenamientos territoriales informales, pues no son reconocidas
como tales en el CM. Las MR se agrupan por proximidades e intereses económicos parecidos. 21 http://www.segeplan.gob.gt/downloads/IndicePobrezaGeneral_extremaXMunicipio.pdf consulta 29 de
agosto 2009. En este índice, la ciudad capital de Guatemala aparece con 6,3 y 0,4 de los indicadores citados.
33
2008 hubo 7 asesinados y de ellos una mujer.22
No existen datos de una tasa municipal de
homicidios, excepto los del PNUD, datos que ya fueron citados en la Tabla 5, que ubican el
municipio entre los que cuentan con una tasa de homicidios promedio entre 11 y 47 por
cada 100 000 habitantes.
Entre la violencia y la conflictividad en San Juan Sacatepéquez
Los hechos más importantes que han sucedido en los últimos años en este municipio, han
sido la proliferación de pandillas juveniles denominadas maras, lo cual fue detonante para
que los vecinos del casco urbano o cabecera municipal se organizaran en patrullas de
seguridad, a algunas de las cuales se les ha acusado de cometer al menos dos linchamientos
de líderes pandilleros: Estos mismos grupos de patrulleros civiles crearon un plan de
“Rendición de mareros” (so pena de asesinarlos), lo cual incluso ha llevado a la
participación de grupos privados para lograr la reinserción de los jóvenes ex pandilleros.
El siguiente texto corresponde a la carta de rendición de mareros que los grupos de
patrulleros ciudadanos elaboraron para corroborar la rendición de estos.
“Me comprometo a cumplir los requisitos que se han acordado con todas las
personas líderes de la aldea Cerro Alto, siendo, no agruparme con otras personas
ex mareras, no ubicarme en lugares frecuentados para cometer fechorías con la
finalidad de incorporarme a la vida normal y dejar todos estos actos de
vandalismo a los cuales en conjunto con mis compañeros de mara he
protagonizado en los alrededores de la aldea Cerro Alto. Así como también ser
congruente al sistema de patrullas establecidas para el resguardo del orden interno
de mi comunidad, sin guardar ninguna represalia en contra de estas
organizaciones, además quedo sujeto a cumplir con lo establecido en relación a la
presentación de mi persona en virtud de vestirme adecuadamente, cortarme el
cabello como cualquier ciudadano normal y conducirme correctamente dentro las
personas y alrededores así como también a colaborar proporcionando información
de otras personas que se encuentran en la participación de otros grupos
delictivos”.
Espacio para el nombre, firma o huella digital, firma del padre y/o madre, Número de fe de
edad.23
Nadie parece ignorar que según fuentes periodísticas hay al menos 150 de esos grupos
patrulleros –integrados por unas 30 personas cada uno– activas en las 17 aldeas del
municipio de San Juan Sacatepéquez, con la supuesta tarea de controlar a los pandilleros y
22 Entrevista con Óscar Salomón Arzú Cabrera, Jefe de la Estación de PNC en San Juan Sacatepéquez, 27 de
agosto 2009. 23 Citado en: Lucía Escobar: Más de tres puntos para el futuro, publicado en:
http://c3fes.net/docs/guatemala_escobar.pdf Aquí, se adjunta la foto de advertencia a los vecinos que grupos
organizados están vigilándolos por motivos de seguridad, en la foto aparecen unos personajes encapuchados
al estilo del Ku Kux Klan.
34
miembros de las maras, quienes, a su vez, extorsionan a los propietarios de más de 3 000
negocios del lugar, exigiéndoles el pago de 100 quetzales semanales. Se calcula que hay
alrededor de entre 300 y 500 jóvenes organizados en grupos de maras en este municipio24
.
La Procuraduría de los Derechos Humanos e incluso el Ministerio Público han abierto
expedientes por las denuncias en cuanto a que estos grupos de civiles se extralimitan en sus
funciones y que algunos podrían tener responsabilidad en el linchamiento de presuntos
pandilleros, hechos que se repiten con frecuencia; el último linchamiento de un joven
pandillero ocurrió el 28 de agosto de 2008. Las autoridades municipales admiten que hay
patrullajes vecinales y que a veces se decretan “toques de queda” a partir de las 9 de la
noche, pero advierten que no tienen nada que ver con ellos (Solano, 2008). También se
admite que el fenómeno “pandilleril” se ha reducido de manera ostensible; el costo es que
se comenten muchos abusos y hasta asesinatos –denuncias difíciles de corroborar–, pero
que es un costo que los vecinos del casco urbano parecen tolerar.
El último incidente sobre un caso de “linchamiento dirigido” ocurrió a principios de
diciembre del 2009: un grupo de encapuchados llegó hasta una colonia colindante con la
capital de Guatemala y fueron a sacar de su casa a un supuesto extorsionador que fue
llevado hasta el casco urbano del municipio de San Juan y allí fue linchado con la
acusación de que operaba en el municipio. Los grupos de patrulleros fueron acusados de
este delito, pero no hubo ningún acusado. Sin embargo, al consultar al jefe de la estación
policial de San Juan (Solano, 2008), este se mostró esquivo al respecto. En conversaciones
directas con los funcionarios ediles, aclaran que no avalan los abusos de estas rondas de
patrullaje, que dicen evitar el “pandillerismo” y las extorsiones, pero tampoco se ven
indicios de cómo las controlan.
Toda esta actitud reticente de las autoridades municipales y policiales en este caso parece
apuntar a un tercer actor que son las familias pudientes del municipio, quienes, por su
misma cuenta, financian las actividades de los patrulleros y al mismo tiempo están
organizados en partidos opositores al grupo que se encuentra al mando del municipio, lo
cual se colige de las entrevistas recabadas, que hacen ver la fragilidad política del
municipio a este respecto, y que terminan privilegiando las opciones de limpieza social por
parte de grupos privados.
La corporación municipal, por su parte, informa que destina Q250 000 anuales (unos
US$32 000) entre la Policía de Tránsito (30 elementos) y de Seguridad (especialmente
para el casco urbano, con 20 elementos), sumando 50 agentes municipales. Lo que significa
que habría 68 agentes uniformados entre nacionales y municipales, si bien solo el 40% de
ellos dedicados a seguridad. Esta cantidad de agentes es demasiado baja para el tamaño de
la población, incluso por debajo del promedio de 155 policías por c/100 000 habitantes que
indica el informe del Estado de la Región 2008 que hay en Guatemala (CONARE, 2008:
478).
El mecanismo que la municipalidad ha empleado para reducir los abusos denunciados con
los patrulleros, consiste en realizar reuniones con los líderes de las patrullas, aunque es un
24 Entrevista con Óscar Salomón Arzú Cabrera, jefe de la Estación del municipio, supra N.° 36
35
tema en el que las capacidades municipales ya parecen estar rebasadas. El rol del gobierno
local en este caso será de coordinación con el Gobierno Central.
El conflicto con la cementera
Otra fuente de conflictividad social que se ha manifestado en hechos violentos es la
instalación de una planta de fabricación de cemento perteneciente a la empresa “Cementos
Progreso”, la cual, desde inicios de su construcción, ha generado un clima de gran
conflictividad en el municipio y ante el Gobierno de Guatemala.
En cambio, los vecinos de las aldeas y caseríos, tienen que lidiar no sólo con los
patrulleros, sino, también, con pequeñas bandas de grupos armados que se enfrentan
ocasionalmente, ya sea para hacer frente a la cementera o para defenderla. Este conflicto se
inició de manera compleja, pero involucró al menos tres elementos:
1) La presencia de la cementera empujó hacia arriba los precios de la mano de obra, de
las tierras y de las “comisiones” por derechos de paso y otras actividades
económicas.
2) Enfrentó a partidos y grupos sociales que representaban distintos intereses.
3) Hizo conjugar tres reivindicaciones distintas: la de los movimientos ecologistas, las
de los movimientos de corte indigenista y las de izquierda radical.
El Comité de Unidad Campesina (CUC) informó que en mayo del 2007 se realizó
una “consulta popular” sobre el tema de la cementara en 12 de las 13 aldeas; siendo
el de 8 936 votos en contra y 4 a favor25
. A su vez, la empresa cementera
respondió con varios desplegados de prensa defendiendo su postura así:
Indica “Durante la etapa de construcción (3 años), el municipio recibirá un monto
aproximado de Q. 10 millones, distribuidos de la siguiente manera:
• Q 2 500 000 al año como aporte voluntario a un fideicomiso destinado exclusivamente
para la realización de proyectos de desarrollo comunitario en las comunidades vecinas y
más próximas al proyecto,
• Q 2 300 000 por la licencia de construcción (pago único) y
• Q 120 000 de Impuesto Único Sobre Inmueble, (IUSI) anual.
Asimismo, el proyecto generará fuentes de trabajo, directas e indirectas, siendo ya uno de
los mayores empleadores del municipio, y contribuirá al desarrollo comunitario, mejora de
carreteras y el impulso comercial del municipio”26
.
25 CUC: Seguimos en lucha, comunicado de prensa julio 16, 2009. 26 Cementos Progreso: Da a conocer los trabajos para la construcción de la tercera planta de cemento.
Diciembre 11 de 2008. Se supone que la empresa empieza a operar plenamente en el 2012.
36
Así, movilizaciones en contra, desplegados de prensa, intervenciones gubernamentales,
declaración de estados de emergencia, y vulnerabilidad creciente del gobierno local, fue
todo el resultado de esta situación que evidenció que la convivencia social en San Juan
Sacatepéquez era una responsabilidad estatal y que nos lleva a analizar los límites de la
acción municipal para enfrentar situaciones de violencia y conflictividad que rebasan sus
capacidades y cuestiona su capacidad.
Fue la anterior Corporación Municipal (14 de enero 2004 al 14 de enero del 2008) la que
autorizó, en acuerdo interno, la licencia para la instalación de la fábrica de cementos, pero
una serie de enfrentamientos en junio del 2007 que tuvo como corolario el asesinato del
líder comunitario Francisco Tepeu Pirir (que estaba a favor de la instalación de la planta),
hizo que el Gobierno de la República decretara el 22 de dicho mes un Estado de Prevención
que duró 15 días. Las autoridades detuvieron a 43 personas, entre ellos seis alcaldes
auxiliares acusados de alterar el orden público, de obstruir el trabajo de la autoridad y de
asesinar a Francisco Tepeu Pirir (Prensa Libre, 2008). Este es un caso judicial que todavía
se ventila en Tribunales.
Por tanto, el Gobierno Central nombró al Secretario de la Paz (SEPAZ) Orlando Blanco, a
iniciar una mesa de diálogo que como condición tuvo la integración del COMUDE, el cual
ayudó a integrar alrededor de 80 Consejos Comunitarios de Desarrollo (Cocodes), los
cuales tendrían que ayudar a mejorar las relaciones entre la Corporación Municipal y las
comunidades desafectas a la cementera.
Con la presencia de los actores estatales y la de sociedad civil, inclusive con representantes
de la Cementera, las autoridades municipales elaboraron el denominado “Plan Estratégico
de Gobernabilidad y Desarrollo”, para darles seguimiento a los problemas de inseguridad y
conflictos sociales del Municipio (Municipalidad de San Juan Sacatepéquez, 2009: 19-21).
Fue así como los 82 Consejos Comunitarios de Desarrollo (Cocodes) de San Juan
Sacatepéquez, los cuales representan al 90% de las comunidades, se aliaron con las
autoridades municipales, la iniciativa privada, el Gobierno y la comunidad internacional,
para impulsar un plan de desarrollo en el municipio, que busca la solución pacífica del
conflicto y asegurar estabilidad política, como condición para enfrentar la deteriorada
seguridad ciudadana27
.
La intención es que para el 2025 las comunidades de ese lugar cuenten con economía
sostenible e infraestructura para lograrla. La importancia de este Plan se describe mejor a
continuación.
27 Entrevista con el Concejal Jacinto Rax Sun. Varias veces.
37
La respuesta municipal: “El Plan Estratégico de Gobernabilidad y Desarrollo”. Los
límites de la acción municipal.
La posición de la actual corporación municipal con respecto a la violencia social y los
conflictos, ha sido en favor de situarse como un pilar en la búsqueda de soluciones. Esto
aun cuando en el caso del control de los patrulleros, parecería querer evitar el
enfrentamiento con la población urbana del municipio y en el caso de la cementera, parecía
favorecer la presencia de esta, ya por razones económicas, ya por una lógica de hechos
consumados del que teóricamente no son responsables, pues fue en la administración
anterior que se autorizaron las licencias para esta empresa, además de que, como sostienen
los funcionarios consultados, “no fue promesa de campaña electoral retirar a la empresa
cementera”28
.
Aun así, la corporación municipal decidió reactivar el mecanismo legalmente objetivado
para ese fin: el Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), donde representantes del
Gobierno, la sociedad civil e incluso de la cementera pueden concertar planes.
Por su parte, el Gobierno Central e incluso la Comisión de Transparencia del Congreso de
la República, convocaron a sendas mesas de diálogo presionados por las movilizaciones
indígenas y campesinas de las comunidades opositoras (las últimas movilizaciones masivas
ocurrieron el 14 de julio del 2009 y a inicios de septiembre de ese mismo año).
Como ya se dijo, la actual corporación Municipal decidió enfrentar el problema
reinstalando el Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE) el 17 de agosto del 2008,
donde la alcaldesa, Sra. Marta de Coronado, prometió mediar en los diferentes conflictos y
promover “la cohesión social”29
. En el COMUDE se elaboró el Plan Estratégico de
Gobernabilidad y Desarrollo que descansa en desarrollar varios puntos:
a) la primera consistió en el establecimiento de objetivos y metas estratégicas, la
priorización de necesidades y la definición de acciones. Esta etapa culminó a
finales del mes de abril 2008 y fue exclusivamente a lo interno del Concejo
Municipal.
b) La segunda etapa, que está avanzado en un 70%, consiste en nutrir y
retroalimentar las prioridades municipales con todas las comunidades
organizadas y con los sectores de la sociedad civil del municipio. La
actualización y fortalecimiento de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
(COCODES) en todas las aldeas y caseríos.
c) Diálogo con los sectores organizados del casco urbano, incluyendo los líderes
patrulleros (no se reportan cuáles han sido los avances en este campo).
d) Proceso de diálogo con algunas personas de algunas comunidades opuestas a la
cementera.
e) Diálogo con la cementera en el marco de lo impulsado por el Gobierno Central y
el Congreso de la República (Municipalidad de San Juan Sacatepéquez, 2009:
19-21).
28 Ídem. 29 http://elmetropolitano.net/index.php?option=com_content&task=view&id=2999&Itemid=26
38
El modelo de desarrollo de San Juan Sacatepéquez descansa en la articulación y
coordinación de esfuerzos, en alianzas estratégicas, entre los siguientes actores clave:
Comunidades y sus COCODES
Gobierno Municipal
COMUDE
Gobierno Central
Iniciativa Privada
Empresas Socialmente Responsables
Comunidad Internacional
Cuarenta y cuatro han sido los compromisos adquiridos por el Gobierno y derivados de las
reuniones realizadas en San Juan por el Consejo de Cohesión Social en los plenos del 23 de
febrero al 23 de marzo de 2009 y cuyos objetivos de largo plazo resaltan los ejes de
gobernabilidad, productividad y recuperación de espacios para las juventudes (las Iglesias
cooperan en la rehabilitación de jóvenes pandilleros).
Pero para resolver el conflicto con la cementera han intervenido otros sectores. La
Comisión de Transparencia del Congreso de la República convocó, durante el mes de
septiembre del 2009, a una ronda de audiencias públicas para escuchar en sendas reuniones
al Ministerio de Energía y Minas, así como el Ministerio de Medio Ambiente, después a
las comunidades afectadas y municipalidad de San Juan Sacatepéquez, y por último, a
representantes de la Cementera.
La Corporación Municipal se quejó –según consta en su Memoria de Labores del 2008–
que el Gobierno Central y su “mediador”, el Secretario de la Paz lo estuvo dejando fuera en
dos temas principales: el caso de la cementera y el caso de la legitimidad de los alcaldes
auxiliares de la Aldea Cruz Blanca, en donde la SEPAZ intervino para que se realizaran
nuevas elecciones comunitarias en diciembre del 2008.
Por su parte, la Corte de Constitucionalidad (CC) emitió una resolución en diciembre del
2008 en la que avala la continuidad y legitimidad de la instalación de la fábrica de
cementos en San Juan Sacatepéquez. Cementos Progreso y la Municipalidad dieron la
bienvenida a dicha resolución que pone fin a las disputas legales en torno a la legalidad del
proceso. No es el caso de los representantes de las comunidades adversas, que insisten en
seguir su lucha.
Entre tanto, la cementera ha hecho público su apoyo al Plan Estratégico, dado que también
ha sido uno de los signatarios del mismo:
La construcción de esta planta de cemento forma parte de un proyecto integral que
se está ejecutando en el Municipio de San Juan Sacatepéquez que también incluye:
La construcción de una carretera para la fábrica, de uso público y gratuito que
beneficiará a las comunidades vecinas y al municipio en general, un aporte
económico voluntario por parte de Cementos Progreso, S.A. para contribuir al
39
desarrollo de las comunidades vecinas a la fábrica; y por medio del pago de
impuestos y en regalías se apoyará al Plan Estratégico Integral de Desarrollo y
Gobernabilidad del Municipio de San Juan Sacatepéquez.30
Era poco probable, después de todo, que la cementera se retirara porque del monto total de
inversión unos 690 millones de dólares, ya se habría desembolsado hasta ahora el 30%.31
Desde donde se mire, este es un caso de convivencia social deteriorado, en donde el
gobierno local es un actor imprescindible para su resolución democrática, y que ha logrado
sobrevivir a las presiones políticas, legales y sociales del caso.
Conclusión
La gestión local de la seguridad y la convivencia pacífica en este municipio dependerán en
el mediano plazo de una estrategia conjunta con el Gobierno Central y los actores
comunitarios y extracomunitarios, dado que la complejidad de los fenómenos locales, la
escasa infraestructura operativa de la municipalidad y donde la mera voluntad política de la
actual administración política no parece ser suficiente.
Puede notarse que el Plan Estratégico de la Municipalidad es clave para desarrollar una
política pública en materia de seguridad, concertación y desarrollo para dicho municipio, en
el que cada uno de los sectores puede pretender tener la hegemonía del proceso, pero sin
duda no podrán tener el control de la situación sin esta hoja de ruta.
Y hasta ahora este instrumento de democracia consociativa le ha servido para mitigar y
canalizar el grave conflicto de la instalación de la cementera por los cauces de la
institucionalidad local. Será conasociativa
No obstante, sus capacidades son harto limitadas para mitigar y desde luego erradicar los
linchamientos y otras formas de violencia organizada en la que estarían involucrados
algunos que grupos de vecinos del área urbana y las aldeas. Esto es así debido a que
todavía la actual administración –que heredó este problema– no ha recuperado suficiente
legitimidad entre la población y por la escasa capacidad de maniobra del ayuntamiento para
invertir más en seguridad ciudadana.
30 Párrafo 3. Del documento colgado en: http://cempro.com/archivos/16683_1_0_campo-pagado-cementos-
progreso.pdf Sitio Oficial de Cementos Progreso.
31 Cerigua link citado, N.° 53.
40
6.2. El caso de Santa Catarina Pinula
Situación general del municipio
El municipio de Santa Catarina está gobernado por uno de los políticos más populares de
los jefes edilicios del país, tanto que se le menciona como candidato a la alcaldía de la
municipalidad de Guatemala, pues compite contra el mismo Álvaro Arzú, hasta ahora
imbatible en su plaza.
Santa Catarina Pinula es uno de los 17 municipios del departamento de Guatemala, sus
datos e información son más accesibles que los del municipio de San Juan Sacatepéquez:32
se ubica a l6 kilómetros de la ciudad capital y la superficie que abarca es de 50 kilómetros
cuadrados. Cuenta con una población de 100 000 habitantes: 48 000 hombres y 52 000
mujeres. El porcentaje de población rural es de 29,48% y el porcentaje de población urbana
es de 70,52%. Se distribuye en una ciudad, 10 aldeas, 7 caseríos y el número de
comunidades con menos de 2 000 personas asciende a 4.
Indicadores de desarrollo y actividad económica
Índice de desarrollo humano: 0,74, porcentaje de analfabetismo: 6%, porcentaje de pobreza
general: 12,7%. Productos artesanales: Elaboración de floreros, jarrones, candeleros y
demás figuras de barro. Otras actividades: Crianza de ganado porcino, comercialización
de diversos productos ofrecidos por medio de la micro, mediana y gran empresa en los
centros comerciales ubicados en Carretera a El Salvador. Santa Catarina Pinula es un
municipio considerado urbano y con fuerte actividad económica.
Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE)
Integrado por Presidentes de Comités comunitarios de Desarrollo (Cocodes), Alcaldes
Auxiliares, Supervisión Educativa (MINEDUC); Centro de Salud de la Cabecera
Municipal; Subestaciones de la Policía Nacional Civil (de la Cabecera, y las aldeas del
Carmen y Cristo Rey); Oficial de Relaciones Civiles y Militares de la Fuerza de Tarea
Xancatal; Fiscal del Ministerio Público; Juzgado de Paz; Registro de Ciudadanos RENAP;
El Correo; Iglesia Católica; Cofradía; Bomberos Voluntarios; Cooperativa Esperanza
Popular, Cooperativa Guadalupana, R. L.; Proyecto La Unión; Centro de Alcance por mi
Barrio; Colegio La Inmaculada; Extensión de la Universidad Galileo; Asociación de
Vecinos de San Rafael; Asociación de Vecinos de Los Geranios; Asociación de Vecinos
Los Cipreses; Asociación Vecinos Residenciales El Horizonte; y Asociación de Vecinos
Valle Bello.
32 Para la mayoría de datos numéricos, se consultaron las siguientes referencias: Porres Velásquez, Édgar
Lizardo: Santa Catarina Pinula, el municipio está avanzando (estudio monográfico, Guatemala, Editorial Palo
de Hormiga, 2005. 65pp. También se consultó el sitio Web de la Municipio:
http://santacatarinapinula.gob.gt; así como el documento del FADES: Diagnóstico Municipal del Municipio
de Santa Catarina Pinula. Documento.
41
En la actualidad, el nombre del Municipio de Santa Catarina Pinula está mediáticamente
ligado a su Alcalde Antonio Coro (“Tono”), quien ya va por su tercer mandato por el
partido GANA, del cual no se descarta que se desligue para crear su propio Comité Cívico.
Si bien ha tenido que cambiar de partido para permanecer en el cargo, ello es usual en las
alcaldías de Guatemala, donde de esta práctica no resulta una condena social. Buena parte
de las políticas de Tono Coro, calificado por sus colaboradores o vecinos del municipio
como “una máquina de trabajo”33
, han sido las políticas de educación, de ordenamiento
territorial y seguridad ciudadana.
Tono Coro, por medio de su esposa diputada, también ha promovido reformas a Ley
Electoral y para que los Concejales tengan una representación territorial en la Corporación
Municipal, pues hoy día los partidos seleccionan sus candidatos sin criterios de
territorialidad local34
.
Educación: punta de lanza
En la administración analizada, se ha lanzado una política de fortalecimiento educativo,
entre cuyos objetivos está la de convertir a Santa Catarina Pinula en un municipio “libre de
analfabetismo”, con el método cubano de Yo sí puedo, en el que están involucrados varios
municipios del país. Antonio Coro, alcalde de Santa Catarina Pinula, ha dicho que el plan
fue diseñado en el año 2000 después de su segunda reelección y como resultado de
consultar en varias jornadas a los vecinos acerca de sus necesidades.
“Educación: Prioridad Municipal” es el nombre del programa que ha permitido lograr el
cambio cuya inversión ha sido de Q40 millones en las primeras fases (5 millones de
dólares).35
Desde entonces, se han hecho grandes inversiones en infraestructura de las
escuelas primarias del municipio, las que incluso reciben atención mediática ocasional.36
Más adelante, con el apoyo de la Embajada de Cuba, se ha lanzado un plan de
alfabetización y actualmente la tasa de analfabetismo es una de las más bajas de los
municipios de Guatemala con un porcentaje de un 6%. En los boletines que emite la
municipalidad, el tema educativo es central, se informa que la Asociación Guatemalteca-
Americana de Inglés (AGAI) ha suscrito convenios con la municipalidad, para enseñar
inglés en las escuelas municipales. La comunidad de Piedra Parada Cristo Rey fue la
elegida para comenzar con ese proyecto, en donde inclusive las señales de tránsito en las
calles y otros anuncios están en inglés por iniciativa municipal: La idea de impartir clases
en inglés surgió en el 2006, impulsada por la comuna. “En Santa Catarina hemos declarado
a la educación como prioridad municipal”, ha asegurado el alcalde Coro.37
33 Entrevista a Claudia Barrientos, vecina y miembro de la Comisión de la Mujer. 34 Entrevistas con Pedro Peña, concejal electo bajo este método desde hace dos periodos. Varias
oportunidades. 35. “Contrastes en la enseñanza pública”, en: http://prensalibre.com.gt, edición del 24 de abril 2006 36 Cf.: “Un municipio que sueña con ser bilingüe”, en http: //prensalibre.com.gt, edición del 1 de febrero
2009. 37 Ídem.
42
Por otro lado, destaca lo que denominaron “Escuela Modelo”:38
La Escuela Rural Mixta
812, en la Aldea el Manzano-La Libertad, para su construcción se invirtió Q2,8 millones,
desembolsados por la comuna y por los Consejos de Desarrollo. La escuela es parte del
Proyecto Escuelas Demostrativas del Futuro, el cual se trabaja en conjunto con el
Ministerio de Educación. Conviene también mencionar que el hecho de que la esposa del
Alcalde, Mirna Figueroa de Coro, es también Diputada al Congreso de la República, hace
que las gestiones para la infraestructura escolar y el Plan Municipio Libre de
Analfabetismo, haya sido estratégico. Este centro educativo cuenta con un laboratorio de
computación, pizarra electrónica, entre otros servicios considerados de avanzada en
tecnología.
Los servicios educativos con los que cuenta el municipio son:
Tabla 6 Santa Catarina Pinula: Infraestructura educativa. 2006
Nivel Establecimientos
Primaria 47 (19 son municipales)
Básicos 20 (3 son nacionales)
Diversificado 9
Universitario 2 Fuente: Elaboración propia, con base en información
pública.
La infraestructura de seguridad en el municipio
Santa Catarina Pinula colinda con la capital de Guatemala en no más de seis kilómetros,
siendo parte de la expansión de la mancha urbana. Por si fuera poco, Santa Catarina es
atravesada por la autopista denominada “Carretera a El Salvador”, en donde se ubican
grandes centros comerciales, residencias lujosas y hoteles y restaurantes cinco estrellas, que
han ocasionado conflicto de límites entre esta municipalidad y la ciudad capital de
Guatemala en un evidente intento por obtener los réditos económicos y tributarios de dicha
zona, que abarca unos 16 kilómetros cuadrados. Pero también dicha área goza de cobertura
mediática cuando se realizan los denominados “secuestros exprés” o cualquier otro hecho
delictivo. No ocurre lo mismo en aldeas como El Carmen, donde por motivos diferentes –
presencia de maras y pandillas juveniles– también se cometen distintos delitos. Para
enfrentar estos sucesos de inseguridad, el municipio cuenta con una infraestructura mínima
para las labores de seguridad ciudadana.
38 Diario Siglo XXI, edición del 21 de junio 2009, p. 4
43
Cuadro 2 Santa Catarina Pinula: La infraestructura en materia de seguridad. 2009
Periodos Comisaría de Policía
Civil Policía Municipal Policía de Tránsito
2004-2006 1 Comisaría con 34
Agentes
1 Comisaría con 55
agentes
1 Comisaría con 49
Agentes
2007-2009
3 Comisarías:
* Del Carmen 22
agentes
* Cristo Rey 22
Agentes
* Comisaría de la
cabecera de Santa
Catarina Pinula 48
agentes.
1 comisaría 72
Agentes
1 comisaría 33
agentes
Fuente: Elaboración propia, con base en la información proporcionada por Edwin del Águila, jefe de la PNC
de Santa Catarina Pinula.
Policía Municipal
La Policía Municipal fue creada por Concejo Municipal el 21 de junio de 2000; cuenta con
55 agentes, y próximamente a finales del año 2009, se incorporarán 10 más. En la
actualidad, están recibiendo entrenamiento de uso de escopetas y revólveres, así como
técnicas de seguridad perimetral proporcionadas por el Tercer Viceministerio.
Policía Municipal de Tránsito
Fue creada por el Concejo Municipal, el 30 de marzo de 2004; es una institución de
carácter civil, regido por los principios de jerarquía; su función normal es:
Fluidez del tránsito vehicular
Montajes de operativos de revisión
Apoyo a eventos sociales
Ejecución de planes operativos
Prevención y atención a situaciones de tránsito
El personal de dicho cuerpo está recibiendo diferentes capacitaciones por parte de diversas
autoridades, especialmente las cátedras impartidas por mismo Alcalde Municipal Antonio
Coro. Los temas son: jurídicos, relaciones públicas y capacitación institucional.
44
La Corporación Municipal y el Concejo Municipal de Desarrollo
La Corporación es el órgano de deliberación y de decisión del municipio. Entre sus
comisiones, está la Comisión de Seguridad y Justicia que preside el concejal Pedro Peña39
.
El Concejo Municipal de Desarrollo, en cambio, está integrado por presidentes de los
Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) existentes y entidades de sociedad civil,
también cuentan con Comisión de Seguridad. Además, funcionan las Juntas Locales de
Seguridad que coordinan su trabajo con la Policía Nacional Civil (PNC).
Cuadro 3 Santa Catarina Pinula: Ubicación de las estructuras de seguridad
comunitaria en el municipio. 2009
Juntas Locales de Seguridad
3
Una en cada una de las aldeas: La Cuchilla;
Cristo Rey y El Carmen
COCODES con Comisiones de Seguridad
COCODES hay 14; pero con Comisiones de
Seguridad solo hay 1, en la cabecera
(porque es la que preside el COMUDE).
PATRULLAS de la Policía Municipal 3
Patrullas de la PNC 3
Monto anual de gastos en materia de
seguridad.
Aprox. Q. 5 MILLONES AL AÑO
(Aprox. US$ 550 000) Fuente: Elaboración propia, con base en información proporcionada por el municipio.
El Plan de Seguridad
Con el aumento de la violencia criminal que ha experimentado el país en los últimos años,
alrededor de 70 municipalidades guatemaltecas han solicitado al Ministerio de la Defensa la
reinstalación de destacamentos militares que con la anterior desmovilización y reducción
del Ejército habían sido retirados. En el Departamento de Guatemala, el municipio de
Mixco ha conseguido que se le instalen tres destacamentos militares, con un total de 150
elementos de tropa y un oficial. Uno en la colonia El Milagro y otra en el casco urbano.
En tal sentido, que el municipio de Santa Catarina Pinula no haya solicitado destacamento
militar es ilustrativo de su lógica de seguridad ciudadana, que ha preferido implementar con
el apoyo del Tercer Viceministerio de Gobernación. La iniciativa provino del Consejo
Municipal, que solicitó la asistencia técnica del Tercer Viceministerio para construir un
sistema preventivo y comunitario.40
Lo que es un hecho es que el Concejo Municipal
aprobó la necesidad de comenzar a realizar el Plan con el concurso de la sociedad civil
organizada, tomando en cuenta al COMUDE y generando un método que fue el mismo con
el que se aprobó el Plan de Educación: los Conversatorios Ciudadanos.
39 Buena parte de la información que ocupa esta sección del informe fue proporcionada por el concejal Pedro
Peña en varias entrevistas directas. 40 Entrevista con el concejal de Seguridad Pedro Peña. Varias Veces.
45
Los “Conversatorios Ciudadanos” para la Seguridad
Los Conversatorios son la metodología que se empleó para diseñar el Plan Municipal de
Educación. Se realizó un primer conversatorio en junio del 2008, con una presencia de 200
personas entre líderes comunitarios, municipales, Juzgados de Paz, Bomberos, el Centro de
Salud y la Policía Municipal de Seguridad para comenzar a identificar los problemas
comunales mediante una guía elaborada por los responsables de la Comisión respectiva
para recoger las inquietudes prioritarias de la gente. Así, en el tema de Educación, la
prioridad era la infraestructura, por ejemplo. En el caso de Seguridad Ciudadana, los
conversatorios se diseñaron originalmente para brindar información sobre la ocurrencia de
hechos delictivos. El Primer Conversatorio sobre Seguridad se realizó en el mes de mayo
del 2009 y los dos primeros componentes fueron: Encuesta sobre victimización y visita
exploratoria a los barrios.
La primera consistió en recoger percepciones sobre las cantidades y tipos de delitos a falta
de denuncia, siendo así que los principales delitos según los ciudadanos cometidos en Santa
Catarina son los que se detallan en la siguiente tabla:
Tabla 7 Santa Catarina Pinula: Principales delitos cometidos según encuesta de
victimización derivados de los “Conversatorios Ciudadanos”. 2009
Delito Frecuencia
Asalto a mano armada 145
Extorsiones a tiendas y negocios 90
Asesinatos y amenazas por maras 75
Asaltos a peatones 65
Extorsión a transporte colectivo 40
Asaltos en paradas de buses 40
Extorsión directa en casas particulares 25
TOTAL SEMESTRE 480 Fuente. Elaboración propia, con base en gráficos proporcionados por la
Municipalidad de Santa Catarina.
Estos primeros conversatorios fueron facilitados por la Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia del Tercer Viceministerio de Gobernación, donde participaron
también Comisarios de Policía y efectivos de la Unidad contra el Crimen Organizado de la
Policía Nacional Civil, quienes solicitaron “datos concretos” sobre posibles centros de
delitos y nombres de posible delincuentes41
.
La “marcha exploratoria” es una fase de acompañamiento de los comisarios y responsables
de la Unidad de Prevención Comunitaria del Delito con delegados municipales y
representantes ciudadanos de los COCODES, para comprobar en el terreno si el problema
se resuelve con más alumbrado público, limpieza de terrenos baldíos o con otros métodos.
41 Comunicado de Prensa, Conversación Ciudadana (fase de diagnóstico), SAIS, Unidad para la Prevención
Comunitaria de la Violencia, mayo, 2009.
46
Claudia Barrientos, vecina de Santa Catarina Pinula y colaboradora de la Comisión de la
Mujer del Cocodes del casco urbano, informó que los planes de la corporación municipal y
del Alcalde apuntan a la creación de parques y a la inversión en cultura, para recuperar
espacios públicos y que las “marchas exploratorias” es una herramienta que aumenta la
popularidad del Alcalde, debido a que con ello consulta a los vecinos residentes sobre
aspectos puntuales de sus barrios, colonias y aldeas.
Otras medidas en materia de seguridad
Además de estas iniciativas, la corporación municipal ha colaborado con el alquiler y
remodelación de las instalaciones para la PNC en aldeas como El Carmen, donde se
inauguró –en 2008– la sede con instalaciones adecuadas para los agentes policiales.
Conjuntamente con la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Contra las Adicciones y el
Tráfico Ilícito de Drogas (SECCATID), se han realizado seminarios de capacitación al
personal municipal y comunitario para sensibilizar con el fin principal de proveerle a
nuestra juventud ambientes más sanos y libres de drogas. El 14 de julio de 2009 se realizó
la primera reunión pro-formación de la Coalición por un Ambientes Sanos para la Juventud
en la Aldea Cristo Rey, actividad impulsada por personal docente del INAB, con la
participación de autoridades municipales, docentes de varios centros educativos, Policía
Nacional Civil y vecinos de la aldea, quienes buscan la manera de darles solución a
problemas de consumo de drogas e inseguridad en el lugar.
Igualmente, se ha reproducido el modelo de la municipalidad capitalina en cuanto a la
colocación de cámaras en las principales vías, sobre todo en la denominada “Carretera a El
Salvador”. Capacitación y entrenamiento a la Policía de Seguridad con prácticas de tiro y
uso de escopeta en el polígono de la Brigada Militar Mariscal Zavala, en la zona 18 de la
capital de Guatemala. Se cuenta también con los patrullajes combinados con elementos del
Ejército que el Ministerio de Gobernación desplaza a sectores conflictivos cuando la
Corporación Municipal lo solicita. Un elemento adicional es la creación de un número
telefónico que funciona con la misma orientación del 911 estadounidense. El 1525 está
diseñado para proveer servicios en tres áreas:
robos
accidentes de tránsito, y
emergencias médicas
En cada ítem hay una guía que se ha distribuido profusamente y que ayuda a los ciudadanos
a describir con detalle las situaciones anómalas por las que se acude al número. De ahí
también su gran éxito, especialmente para los vecinos de “Carretera a El Salvador”.
Como puede notarse, estas primeras acciones que la Municipalidad de Santa Catarina
Pinula ha venido tomando de un corto tiempo para acá, indican que el tema de la violencia,
sobre todo aquella de orden criminal, ha alcanzado niveles exasperantes para los vecinos
que han obligado a la Corporación Municipal a ocuparse del asunto, lo cual puede
interpretarse como una reacción y no tanto como una convicción de aumentar mayores
47
responsabilidades en la dotación de los servicios públicos municipales. Así se desprende
del hecho de que son los temas de educación y salud y ordenamiento territorial los que
hasta ahora habían ocupado el interés del alcalde Tono Coro.
Las primeras reacciones de la Municipalidad han sido de apoyo a las autoridades del
Gobierno Central en materia de seguridad, dotando de infraestructura para las subestaciones
policiales de la PNC y además ha abierto sus propias oficinas y cuerpos de seguridad
ciudadana para enfrentar el fenómeno. Junto con esto, las otras medidas que ha tomando el
gobierno municipal han sido principalmente en la línea de la prevención y el
involucramiento de la ciudadanía para respaldar sus acciones y elaborar un Plan de
Seguridad integral. En ese proceso están todavía. La misma creación de la Policía de
Seguridad debería insertarse en el tema de la prevención, porque su sola presencia estaría
aumentando “la visibilidad de la presencia municipal”, según manifiesta el Presidente de la
Comisión de Seguridad Municipal, el concejal Pedro Peña.
En cualquier caso, no será hasta que el Plan de Seguridad esté concluido que podrá
analizarse de manera más ponderada si el enfoque y los planes corresponden a una
combinación de prevención y desarrollo social, o reciclan los métodos tradicionales de
represión que se han tomado en otros sitios del país.
Conclusión
En el caso de Santa Catarina Pinula, el liderazgo del Alcalde y la Corporación Municipal es
evidente por lo que el tema de la inseguridad ciudadana, al comenzar a atenderse con un
plan específico como es actualmente su intención política, requiere, en las primeras etapas,
apoyo gubernamental para construir capacidades, pero también de una mejor asesoría para
afinar los enfoques de su intervención.
En este caso, en Santa Catarina Pinula pueden calificarse las medidas tomadas hasta ahora,
como una combinación de dos tácticas que en el Informe sobre Estado de la Región se
mencionan como los sistemas de “previsión situacional” y “previsión social” en materia de
seguridad (Proyecto Estado de la Nación, 2008: 470), sin que sus autoridades estén
plenamente conscientes de que esas son las líneas de sus medidas en este campo. Pero hay
que subrayar que, por el momento, estas acciones no dejan de ser medidas que aún no
llegan a expresar una política municipal de seguridad ciudadana. Como el plan apenas está
comenzando, todavía no hay forma de medir sus resultados.
48
VII. Análisis comparativo
Como se ha visto en los dos casos analizados, ambos son municipios con diferentes
situaciones de seguridad y convivencia social, los cuales no admiten, por el momento,
patrones comunes para enfrentarlo. Más que comparación lo que se impone es
diferenciación por la disparidad de los datos.
Funcionarios municipales de ambos municipios señalan que la delincuencia común y el
“pandillerismo” de las maras es factor común a ambos municipios, mientras que el origen
de la conflictividad es distinto: en Santa Catarina Pinula parece estar ligada al fenómeno
del crecimiento urbano, mientras que en San Juan Sacatepéquez parece responder al déficit
de presencia estatal en el territorio.
Los 32 000 dólares de su presupuesto anual de San Juan Sacatepéquez comparado con los
500 000 dólares anuales que Santa Catarina Pinula destina al rubro de seguridad municipal,
evidencia una disparidad que tiene que ver tanto con las prioridades del gobierno municipal
como con el tamaño de sus respectivos presupuestos; siendo el Santa Catarina Pinula de
Q.135 millones y el de San Juan Sacatepéquez de Q.45 millones.
Por lo anterior, se puede concluir que la sola voluntad política no basta para enfrentar el
fenómeno de la inseguridad, pues ello está mediado por las capacidades financieras y la
complejidad de sus respectivos problemas internos; esto es lo que determina que en los
casos analizados, ambos tengan capacidad diferencial para enfrentar los problemas de
inseguridad (violencia y delito). Pero la conclusión más importante parecería ser que la
atención al fenómeno de la seguridad ciudadana y la convivencia social, a nivel de los
municipios, enfrenta un gran reto en Guatemala: definir el rol del gobierno local como ente
gravitacional para potenciar la cohesión social del municipio, pues aquel es un espacio de
intermediación social-estatal inmediato.
Desde este prisma y en evidente alusión al caso de San Juan Sacatepéquez, llama la
atención que más que discutir la voluntad política de las autoridades locales y de las
capacidades de la Corporación Municipal para abordar la problemática, lo que se impone en
dicho municipio es una reconstrucción de la capacidad estatal de generar autoridad y
cohesión social ante la proliferación de actores locales y extralocales que se han polarizado.
En otras palabras, lo primero que hay que hacer en el municipio es volver a lo básico:
garantizar que este sea el primer espacio de cohesión social entre vecinos de un mismo
territorio reconocido en donde se buscan, de manera conjunta, la solución a los problemas
de integración, liderados por autoridades que gocen de respaldo social (i.e. legitimidad),
pues lo que ahora ocurre en San Juan es un deterioro generalizado de la confianza social e
institucional.
De ahí que la persistencia de esquemas viejos en el tratamiento de la violencia por parte de
la población civil sea el producto de la no presencia estatal en sus dos variantes: el
Gobierno Central y el local.
Sin ello como prerrequisito, la gestión de los fenómenos locales seguirá siendo cuesta
arriba. Tiene a su favor que la casi homogeneidad social, cultural y económica del territorio
49
(excepto en las colonias cercanas a la capital en donde la presencia ladina es mayoritaria,
pero que también allí abundan las maras –como en la denominada Ciudad Quetzal–, es un
factor de identidad entre los vecinos que tradicionalmente se denominan a sí mismo como
“sanjuaneros”, orgullosos de sus costumbres indígenas y de la productividad alrededor de
su floricultura y artesanías.
La actual administración local también tiene a su favor que representa al partido “oficial” o
de “gobierno”: la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), dado que es tradicional en la
política guatemalteca que los alcaldes que pertenecen al “partido de gobierno” gozan de
más atenciones en materia de proyectos que los pertenecientes a los partidos de oposición.
Asimismo, el presidente Álvaro Colom ha denominado a su gobierno como
“socialdemócrata” y por lo mismo, se presume tendría un enfoque más bien de solidaridad
social antes que de mano dura para atajar el problema de la violencia social en el
municipio.
En general, puede decirse que el desarrollo de las capacidades y la mejora de los enfoques
en el tratamiento de la inseguridad ciudadana y la cohesión social en ambos municipios,
descansan en el grado de avance que el tema de la gestión municipal de la seguridad
ciudadana y prevención de la violencia vaya tomando en Guatemala.
En un plano puramente sociopolítico, y con base en la información anteriormente descrita,
puede concluirse que en Guatemala se hallan conviviendo al menos tres tipos de modelos –
conscientes o inconscientes– de diseño municipal en el tema de la seguridad ciudadana:
Tradicional, autoritario y experimental democrático.
En el primer modelo se inscriben la mayoría de ayuntamientos, que básicamente dependen
de las iniciativas gubernamentales del Organismo Ejecutivo: llámese Policía Nacional Civil
o Juntas Locales de Seguridad (promovidas por esta o por medio del Ministerio de la
Defensa). Se limita también a cubrir lo básico del Código Municipal y en cuanto a la
colaboración con el sistema de Consejos de Desarrollo es muy débil.
El segundo modelo recapitula la experiencia del pasado contrainsurgente y solicita la
presencia de tropas militares en sus comunidades. Sin importar el costo, donan terrenos
para la reinstalación de destacamentos militares del Ejército.
El tercer modelo intenta llevar al límite las opciones jurídicas y políticas que le ofrece la
Constititución, el Código Municipal y los Acuerdos de Paz, para llevar adelante políticas
respetuosas de los derechos humanos, el medio ambiente y la libertad. Son pocas las
iniciativas, pero apuntan a desarrollarse más.
El andamiaje jurídico del municipio guatemalteco es relativamente laxo a ese respecto, pero
ordena el procedimiento en una mezcla de procesos que no quedan del todo definidos. Así,
por ejemplo, de la Ley y el Reglamento de la Ley General de Descentralización (art. 1 del
Reglamento) se puede extraer lo siguiente:
50
Cuadro 4 Opciones de descentralización para el tema de seguridad en el municipio
guatemalteco. 2009
Opciones
legales Método Factibilidad
Experiencias
concretas
Competencia
exclusiva
Haciendo que los
gobiernos locales
reivindiquen la
autonomía
financiera y
operativa en este
campo.
Largo plazo y no en
todos los municipios
y tampoco de manera
absoluta
Ninguna
Competencias
atribuidas
con el
Gobierno
Central con
su respectivo
aporte
financiero
a) Promover y
fortalecer el
funcionamiento de
los concejos
municipales de
seguridad en los
COMUDES).
b) Promover la
suscripción de
convenios con las
municipalidades y
el Ministerio de
Gobierno para
avanzar en el
proceso de
seguridad
municipal.
c) Promover con los
gobiernos locales
el incremento de la
inversión
municipal en la
seguridad.
Mediano plazo.
Los comisiones de
seguridad en los
COMUDES con
capacitación del
Mingob, son pocas
todavía pocas.
No existe ningún
convenio, ni está
ninguno en proceso.
Hay escasa inversión
municipal propia en
este campo, si bien
faltan más datos.
Ninguna
Hay, empero
esfuerzos
esporádicos, a veces
por iniciativas del
propio municipio y a
veces por iniciativa
del Mingob.
Coordinando
(competencia
concurrente)
a) Promoviendo el
asociativismo
municipal –
Mancomunidades-
con esta
especialidad.
b) Estableciendo un
Intermitente.
Tanto las
Mancomunidades que
existen como los
COMUDES o
CODEDES
Varias
Por medio de los
COMUDES o
CODEDES, pero
generalmente son
coyunturales, no se
51
sistema multinivel
funcional y
efectivo dentro
del CDUR
(departamentales)
que establecen
comisiones de
seguridad siguen
dependiendo del
Mingob para hacerse
funcionales.
sistematizan.
Fuente: Elaboración propia, con base en documentos públicos consultados.
En resumen, las medidas que a nivel de seguridad municipal se han venido implementando
desde la firma de la paz, han sido:
1) Creación de Policías Municipales de Tránsito y en algunos casos –los de más
recursos– creación de policías municipales de seguridad.
2) Creación de comisiones de seguridad en la mayoría de COMUDES, las cuales
suelen estar coordinadas y capacitadas por el Tercer Viceministerio de
Gobernación, aunque también con los gobiernos locales, siendo, por tanto, una
instancia intermedia.
3) Creación de las Juntas Locales de Seguridad (JLS), organizadas y legalizadas por
medio de la PNC que es a la que le rinden cuentas.
4) Recuperación de espacios locales para parques y fomento de actividades deportivas
y culturales entre las juventudes
5) Fomento de iniciativas de educación y salud.
Pero persisten contradicciones. La diferencia entre las comisiones municipales y las JLS es
que las primeras son agrupaciones de consulta y liderazgo intersectorial, las segundas son
asociaciones vecinales operativas, reactivas. Los responsables de Gobernación, así como de
la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), han informado, en el marco de esta
investigación, que las pláticas para lograr una coordinación sobre las JSL y las
corporaciones municipales son escasas. Pero la meta es desarticular a las JSL, pues lo
incorrecto de esta estrategia es que se ha endosado a la población una tarea exclusiva de la
fuerza policíaca, además de que muchos de estos grupos organizados han escapado al
control de las autoridades. El Tercer Viceministerio cree que de todos modos los vecinos
deben seguir organizándose porque es la mejor manera de conseguir información de
inteligencia para la PNC, debido a que la cultura de la denuncia ciudadana es escasa.
Por todo lo anterior, se concluye que las políticas de seguridad ciudadana en Guatemala se
debaten entre dos polos: el diseño en el marco del concepto de Seguridad Democrática que
anuncian los Acuerdos de Paz y que los gobiernos dicen adoptar y otro (Secretaría General
de Planificación, 2007), el de las políticas de mano dura que se dejan ver de tanto en tanto
como el “Plan Escoba” que se aplicó en el 2003 para combatir las maras o incluso, los más
de 60 linchamientos al año que ocurren en este país.
En ese marco y con los graves problemas de exclusión social, desnutrición, escasa
cobertura sanitaria y de previsión social, que alcanza a más del 60% de la población
guatemalteca, es claro que las políticas de prevención y seguridad humana están lejos de ser
una realidad a nivel macro, por lo que las políticas de seguridad a nivel micro también se
52
debaten entre ambos polos. Por ejemplo, en los últimos dos años, el número de
municipalidades que reclaman la reinstalación de bases y destacamentos militares en sus
respectivos municipios llega a 70, entre los que se incluyen varios de los municipios del
Departamento de Guatemala, principalmente Mixco y Villa Nueva, como en regiones
donde antes prevaleció el conflicto armado interno en el Altiplano del país. San Juan
Sacatepéquez no es la excepción a este clamor por la remilitarización de la Seguridad
Pública, pero hay menos probabilidades de que se instale algún destacamento, debido a la
presencia de la academia militar del Ejército de Guatemala (llamada “Escuela Politécnica”)
en el municipio.
En cuanto a las medidas de Seguridad Ciudadana que el Código Municipal les faculta a los
municipios realizar, tales como creación de policías de seguridad municipal de tránsito y
creación de comisiones específicas con los Concejos Municipales de Desarrollo
(COMUDES), también resulta evidente que los municipios guatemaltecos apenas empiezan
a organizarse en este campo. Empezar a “organizarse” significa que la mayoría de las
preocupaciones generales sobre este punto, no llevan más de cinco años tratando de
impulsarse y de enfocarse, por lo que su consolidación dependerá del ensayo y del error,
aunque también por las asesorías que se tomen al respecto.
El municipio es fundamental, pero como líder en el impulso y generación de condiciones
institucionales y coordinaciones interinstitucionales con actores y sectores públicos y
privados en formas verticales y horizontales. Ante la debilidad del sistema de Consejos de
Desarrollo y la persistencia de políticas estadocéntricas, el rol del municipio en materia de
políticas de seguridad ciudadana, sigue siendo débil en Guatemala.
Más allá de lo anterior, los municipios guatemaltecos siguen adoleciendo, en general, de
un factor que es común al Estado guatemalteco: su falta de cobertura para crear ciudadanía,
para imponer legítima autoridad, lo que, a su vez, implica falta de apropiación por parte de
la ciudadanía que no ve respuestas a sus necesidades, todo lo cual hace resaltar sus
falencias crónicas.
53
VIII. Recomendaciones generales
Para las autoridades centrales. La carencia de registros oficiales (estadísticas) sobre
crimen y violencia, elaborados y presentados de manera territorial, contribuye a la no
generación de datos confiables con los que se puedan diseñar y ejecutar políticas efectivas
de combate a la criminalidad.
Para los gobiernos locales. Las experiencias de observatorios locales de seguridad
ciudadana,42
indican que los gobiernos locales pueden tomar mediadas de prevención y
fomento de políticas de seguridad local, a partir del enfoque de derechos humanos,
utilizando herramientas que funcionan. Por ejemplo, elaborando criterios comunes de
información derivados de los servicios de salud, juzgados municipales, policías, bomberos,
comités vecinales y los call centers, y potenciando la participación ciudadana por medio de
auditorías sociales y veedurías ciudadanas, los cuales son la pieza que garantiza su
legitimidad social.
Para los investigadores sociales. La mayoría de las políticas públicas necesita una
reconsideración de los enfoques tradicionales, hay que aplicarlos “topográficamente” en los
niveles macro, meso y micro para analizar sus impactos de manera global o sistémica. Pero,
de igual manera, el nivel Micro debe analizarse de manera autónoma, no abstracta, para
visualizar sus potencialidades y sus límites, con el objetivo de arrojar nuevo conocimiento
que sea útil al desarrollo democrático general. La seguridad ciudadana a escala local es un
tema que abarca varios conceptos, gobernabilidad, resolución de conflictos, cultura de paz,
multiculturalidad, etcétera, que merecen un mayor desarrollo teórico-práctico en este país:
Guatemala.
42 La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano –FEMICA– impulsó una experiencia piloto a este
respecto en Guatemala hacia el año 2006, para ayudar a estandarizar las fuentes y los criterios de datos que se
necesitan en este ámbito.
54
IX. Referencias bibliográficas
Arévalo de León, Bernardo; González Patricia; Vela, Manolo (2002): Seguridad
Democrática en Guatemala: desafíos de la transformación, Guatemala, FLACSO,
Calderón, R. (2008): “Delito y cambio social en Costa Rica”, (Working Paper Series Nº12,
Center for Latin American Studies, University of Miami).
Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) (2003): Por una política efectiva
de descentralización: propuesta de fortalecimiento institucional de las municipalidades,
Guatemala, Tomo 1.
Ministerio de Finanzas Públicas: http://minfin.gob.gt
Ministerio de Gobernación: http://mingob.gob.gt
Municipalidad de San Juan Sacatepéquez: http://munisanjuan.gob. (información general)
Municipalidad de Santa Catarina Pinula: http://santacatarinaPinula.gob.gt (monografías)
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democrática: Tendencias actuales y análisis prospectivo. Guatemala. Documento.
Procuraduría de los Derechos Humanos (2009): Mapa de Conflictividad Social 2009,
Guatemala
Procudaría de los Derechos Humanos. (enero de 2009). Procudaría de los Derechos
Humanos. Recuperado el 8 de diciembre de 2009, de http://phd.org.gt
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2005): Informe Nacional de
Desarrollo Humano, Guatemala.
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Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Humano”, Informe sobre Desarrollo Humano para
América Central 2009-2010 (IDHAC).
Proyecto Estado de la Nación (2008): Informe Estado de la Región 2008, San José Costa
Rica.
Raúl Zepeda, Carlos López, y Samuel Monzón (2001): Las prácticas y percepciones del
recurso la violencia en Guatemala, Guatemala Unesco (Proyecto Cultura de Paz)
Secretaría General de Planificación, Gobierno de Guatemala http://segeplan.gob.gt
Siglo XXI. (s.f.). Recuperado el 8 de octubre de 2009, de http://www.sigloxxi.com
Velásquez, Á. (s.f.). Siglo XXI. Recuperado el 30 de julio de 2009, de
http://www.sigloxxi.com
55
Entrevistas
Lic. Axel Romero; Jefe de la Unidad de Prevención del Delito, Tercer Viceministerio,
Ministerio de Gobernación.
Lic. Jacinto Rax Musus, Primer Concejal de la municipalidad de San Juan Sacatepéquez.
Lic. Pedro Peña: Concejal de Seguridad de la municipalidad de Santa Catarina Pinula.
Licda. Claudia Barrientos, vecina y directora de la Comisión de la Mujer, del COCODES,
Santa Catarina Pinula.
Oficial Edwin Aguilar, Jefe de la Policía Municipal de santa Catarina Pinula.
Oficial Óscar Salomón Arzú Cabrera, Jefe de la Estación de San Juan Sacatepéquez.
Patricia Durán de Jager, Directora Ejecutiva Federación de Municipios del Istmo
Centroamericano.
Sra. Marta de Coronado, Alcaldesa de San Juan Sacatepéquez.
X. Siglas y acrónimos
AGAI. Asociación Guatemalteca-Americana de Inglés.
ANAM: Asociación Nacional de Municipalidades de Guatemala
CDUR: Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
COMUDES: Concejo Municipal de Desarrollo
FEMICA: Federación de Municipios del Istmo Centroamericano
INAB: Instituto Nacional de Bosques
INACIF: Instituto Nacional de Ciencias Forenses
JLS: Juntas Locales de Seguridad
MINEDUC: Ministerio de Educación
MINFIN: Ministerio de Finanzas Públicas
MINGOB: Ministerio de Gobernación
OMS: Organización Mundial de la Salud
PDH: Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala
PNC: Policía Nacional Civil
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SECCATID: Secretaría Ejecutiva Comisión Contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de
Drogas
UPVCV: Unidad para la Prevención Comunitaria de la Violencia
USAID: (por sus siglas en inglés) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional