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Metodología de Evaluación Socioeconómica ex ante de Planes Territoriales de

Infraestructura y Gestión de Recurso Hídrico – MOP

Informe Final

Septiembre 2012

DIRECCIÓN DE PLANEAMIENTO

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS

1

Guía Metodológica para la Evaluación Socioeconómica Ex Ante de Planes Territoriales de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico – MOP

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA EX ANTE DE PLANES

TERRITORIALES DE INFRAESTRUCTURA Y GESTIÓN DE RECURSO HÍDRICO –

MOP. Dirección de Planeamiento (DIRPLAN) Ministerio de Obras Públicas Septiembre, 2012.

Contraparte Técnica César González P., Departamento de Planes Especiales, DIRPLAN

Contraparte DIRPLAN Vivien Villagrán A., Directora Nacional de Planeamiento Ricardo Romo P., Jefe Departamento de Planes Especiales Felipe Livert A., Departamento de Planes Especiales

Claudia Bruna M., Departamento de Planes Especiales Carolina Silva M., Departamento de Planes Especiales Isabel Figueroa A., Departamento de Planes Especiales Roberto Riveros K., Jefe Subdirección de Estudios y Políticas de Inversión

Uwe Gehrels V., Subdirección de Estudios y Políticas de Inversión María Pía Rossetti G., Jefa Subdirección de Planificación Estratégica Mónica Baeza C., Subdirección de Planificación Estratégica Haidy Blazevic Q., Subdirección de Planificación Estratégica Pamela Gómez S., Subdirección de Planificación Estratégica Dagoberto Aranda R., Subdirección de Planificación Estratégica Vianel González P., Director de Planeamiento, Región Metropolitana

Daniel Bifani I., Director de Planeamiento, Región de Los Ríos Carlos Saavedra P., Dirección de Planeamiento, Región de Los Ríos Carlos Sanhueza S., Director de Planeamiento, Región del Biobío Rinaldo Marisio V., Director de Planeamiento (S), Región del Biobío

Contraparte Ampliada MOP Marta Campusano S., Dirección de Aeropuertos Paola Pérez C-M., Dirección de Aeropuertos Walter Bruning M., Dirección de Vialidad Ximena Krause M., Dirección de Vialidad Patricia Neira S., Dirección de Vialidad

Margarita Díaz B., Dirección de Obras Hidráulicas Pedro Reyes P., Dirección de Obras Hidráulicas Ulises Retamal C., Dirección de Obras Hidráulicas Antonia Bordas C., Dirección de Obras Portuarias Ariel Grandón A., Dirección de Obras Portuarias Ruth Pérez P., Dirección de Obras Portuarias Beatriz Barrera M., Dirección de Arquitectura

Alberto Anguita M., Dirección de Arquitectura

Adrian Lillo Z., Dirección General de Aguas Andrea Osses V., Dirección General de Aguas Mario Moreno O., Coordinación de Concesiones de Obras Públicas Claudio Luna G., Coordinación de Concesiones de Obras Públicas

Agradecimientos Especiales Fernando Britos F., Jefe Departamento de Metodologías de la División de Planificación, Estudios e Inversiones, Ministerio de Desarrollo Social Erik Haindl R., Jefe División de Desarrollo y Estudios de Obras Públicas, MOP Gilbert Caamaño H., Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (PIRDT) de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, Ministerio del Interior

Juan Francisco Pacheco, Investigador Especialista de CEPAL.

“Permitida su reproducción total o parcial por cualquier medio, citando la fuente”.

2


Índice de Contenidos

I. Introducción ......................................................................................... 3

II. El Contexto de la Planificación de los Servicios de Infraestructura y Gestión

del Recurso Hídrico del MOP ................................................................... 5 2.1 Planificación Integrada de los Servicios de Infraestructura y Gestión de los

Recursos Hídricos ................................................................................. 5 2.2 Propuestas de Mejora al Procedimiento de Elaboración de los Planes

Territoriales de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico – MOP que

serán Requisitos para la Metodología de Evaluación Ex Ante ....................... 7

III. Metodología para la Evaluación Ex – Ante de Planes Territoriales de

Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico ......................................... 24 3.1 Elaboración de la Matriz de Efectos ....................................................... 27 3.2 Análisis de Relaciones entre Proyectos Estratégicos ................................. 29 3.3 Índice Multicriterio (IMC) ..................................................................... 32 3.4 Índice de Rentabilidad Social (VANS) .................................................... 42 3.5 Selección de la Mejor Cartera ............................................................... 46 3.6 Análisis de sensibilidad ........................................................................ 51

Bibliografía ...................................................................................................... 52

Glosario ……………………………………………………………………………………………………………………….. 53

IV. Anexos .............................................................................................. 54 IV.1. Anexo Nº1: Evaluación de Impactos en Objetivos de Nivel Superior .......... 54 IV.2. Anexo Nº2: Propuesta de Indicadores de Resultados “Gestión y Monitoreo de

Planes de Obras Públicas: Metas e Indicadores” ...................................... 55 IV.3. Anexo Nº3: Sectores y Subsectores del SNI ........................................... 60 IV.4. Anexo Nº 4: Conceptos de Evaluación Multicriterio .................................. 62

3


I. INTRODUCCIÓN

El objetivo general de este estudio es desarrollar “una metodología de evaluación

socioeconómica ex-ante de Planes Territoriales de Infraestructura y de Gestión del

Recurso Hídrico del Ministerio de Obras Públicas (MOP), coherente y compatible con los

requerimientos teóricos y formales de evaluación de los planes planteados en la Guía

para la Elaboración de Planes MOP (Director, Regionales y Especiales) y, en

concordancia con el actual estado del arte y experiencias a nivel nacional e

internacional en relación a dicho tema, que permita al MOP seleccionar el plan más

apropiado para un determinado territorio”, entendiendo como el mejor plan aquel

que permite alcanzar los distintos objetivos que el Plan se propuso para

contribuir al desarrollo del territorio.

Según lo planteado en la Guía para la Elaboración de Planes, el Plan es el parámetro

técnico-político dentro del cual se enmarcan los programas o proyectos. Un plan hace

referencia a las decisiones de carácter general que expresan: lineamientos,

prioridades, estrategias de acción, asignación de recursos y un conjunto de medios o

instrumentos (técnicas) que se han de utilizar para alcanzar metas y objetivos

propuestos. Hemos de entender entonces, que un Plan es mucho más que un conjunto

de proyectos, pues está llamado a facilitar el desarrollo de las vocaciones territoriales

que participativa y prospectivamente se levantan y que se plasman en sus objetivos y,

por tanto, su evaluación debiese interpelar al logro de dichas metas (MOP, Dirección de

Planeamiento, 2011).

En este sentido, la presente Guía permite, incorporar al proceso de toma de decisión

ex ante de los Planes Territoriales de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico, los

diversos objetivos que el territorio se ha planteado.

En este contexto, la utilización en evaluación de planes de las metodologías

tradicionales de evaluación costo-beneficio de proyectos de inversión presenta dos

importantes limitaciones, a saber:

Pese a los avances en esta materia, no siempre resulta posible medir y menos

valorar todos los beneficios y costos identificados;

El criterio de eficiencia económica, si bien importante, no es suficiente para resolver

todos los problemas de asignación de recursos públicos, ya que en éstos se

conjugan una serie de criterios adicionales a los económicos tradicionales, tales

como aspectos sociales, ambientales o de integración territorial, ámbitos

considerados objetivos superiores de los planes territoriales.

Para este tipo de análisis son útiles las metodologías multicriterio, que logran integrar

diversos factores en el proceso de evaluación, método en el cual se basa la propuesta

metodológica desarrollada en este estudio para evaluar ex ante los Planes Territoriales

de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico MOP, el cual se complementa con la

evaluación tradicional de costo beneficio.

Cabe señalar que si bien el producto de esta consultoría fue desarrollar el capítulo

“evaluación ex ante” de la Guía de Elaboración de Planes del MOP, durante la ejecución

del trabajo se constató la necesidad de complementar y mejorar dicha Guía en lo

referido a la etapa de formulación del Plan. Como resultado de esa constatación y del

trabajo realizado conjuntamente con la contraparte técnica ministerial, en el capítulo II

de este documento se plantean una serie de recomendaciones para la etapa de

4


formulación así como requerimientos que debe contener esta etapa para desarrollar

adecuadamente la evaluación ex ante.

Por otra parte, es importante señalar que la metodología propuesta implica que en el

proceso de planificación se debe generar información a nivel de perfil de los proyectos

que formarán parte de las carteras alternativas de inversión del Plan, lo que hasta la

fecha no se ha exigido. Sin embargo, si bien esta exigencia es mayor, se debe destacar

que:

i) la información solicitada no constituye un trabajo adicional a la formulación de

los proyectos, sino que sólo implica adelantar un trabajo que en la actualidad se

posterga hasta el momento en que el proyecto es presentado al Sistema

Nacional de Inversiones, y

ii) al ser evaluados los proyectos en forma conjunta, es posible visualizar y

capturar en la evaluación social, los beneficios por sinergias y

complementariedades que existan entre los proyectos del Plan.

Vinculado con el segundo aspecto señalado en el párrafo previo, cabe destacar el

importante rol que los sistemas de información geográficos (SIG) pueden desempeñar

como herramienta base para las etapas de diagnóstico (formulación), análisis de

relaciones entre proyectos, cálculo de indicadores y análisis de resultados, para lo cual

es necesario mejorar las bases de datos disponibles en el MOP, de tal forma de contar

con una base de datos integrada de toda la infraestructura MOP existente y

proyectada.

Es importante destacar que la formulación y evaluación de estos planes territoriales

requiere de un fuerte compromiso de los equipos directivos del Ministerio en regiones y

de equipos técnicos regionales con fuertes competencias en planificación territorial,

evaluación multicriterio y evaluación social de proyectos, con disponibilidad de tiempo

y recursos para desarrollar las actividades que demandan las metodologías y con el

respaldo suficiente para lograr la participación de todos los actores público privados de

interés para el Plan.

Finalmente, este documento está estructurado en tres capítulos, siendo el primero la

introducción. El segundo capítulo plantea el marco conceptual general del proceso de

planificación, donde se señala un conjunto de requisitos y recomendaciones que deben

ser incorporadas en la actualización de la Guía de Elaboración de Planes MOP.

Finalmente, el tercer capítulo consiste en la Guía de Evaluación Socio-económica Ex –

ante de Planes de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico del MOP.

5


II. EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE

INFRAESTRUCTURA Y GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO DEL MOP

2.1 Planificación Integrada de los Servicios de Infraestructura y Gestión de los Recursos Hídricos

El MOP se ha orientado a diseñar un proceso de planificación integrada de los servicios

de infraestructura que permita ordenar y dar coherencia a las decisiones de inversión y

medidas de gestión a través de la elaboración de Planes. De acuerdo a lo establecido

en la Guía para la Elaboración de Planes del MOP1, la Planificación Integrada consiste

en “vincular los requerimientos territoriales con una visión de largo plazo, que pueda

ayudar a la determinación oportuna de las inversiones en el sector infraestructura,

asegurando una oferta de instalaciones y servicios compatible en el largo plazo con las

demandas que plantea el proceso de desarrollo”2. La Figura 1 muestra la escala de

jerarquía de los planes MOP.

Figura 1. Escala de Jerarquía de los Planes Territoriales de Infraestructura y

Gestión del Recurso Hídrico del MOP

Plan Director de Infraestructura

Plan Regional deInfraestructura y Gestión

del Recurso Hídrico

Planes Especiales-Plan de conectividad austral-Plan Interlagos-Plan Chiloé-Plan Arauco Avanza-Plan Isla de Pascua-Otros

Estratégico y coordinador de políticas sectoriales en el territorio nacional

Adecua las líneas de acción del Plan Director al territorio regional, considerando sus propias singularidades y los requerimientos regionales

Respuesta a las líneas de acción definidas en los instrumentos legales que rigen el sector, a emergencias y otros requerimientos de las autoridades

(+)

(-)

Fuente: “Guía para la Elaboración de Planes”, Dirección de Planeamiento, MOP. Marzo 2011, y modificaciones realizadas por la contraparte.

Pese a que los distintos niveles de planificación a la fecha son indicativos y

referenciales, paulatinamente se transita hacia un proceso de planificación en que se

distingue lo siguiente:

1 MOP, Dirección de Planeamiento. 2011. “Guía para la Elaboración de Planes”. Pág. 7. 2 Es importante destacar que al señalar “proceso de desarrollo” no sólo se enmarca en objetivos de alcance productivo, sino también de alcance social y ambiental.

6


i. Plan Director de Infraestructura: es el instrumento de planificación de mayor

jerarquía del MOP, desempeña un rol estratégico y coordina las políticas

sectoriales, por lo que su dimensión temporal es de largo plazo, con un

horizonte de 15 a 20 años3 y el “territorio” objeto de análisis es el nacional,

aunque puede incluir posibles desagregaciones a espacios territoriales menores

(macrozonas o regiones).

Uno de los resultados del Plan Director es identificar y definir los proyectos de

infraestructura y los servicios MOP estratégicos desde el punto de vista

nacional, entendiendo por tales, aquellos que son claves e indispensables para

la realización de los objetivos de largo plazo que se ha definido el País en

materia de Infraestructura, los que deberán adecuarse a las directrices y

requerimientos derivados de la política de ordenación del territorio nacional, de

las políticas nacionales, de las leyes y de los tratados internacionales, entre

otros.

ii. Plan Regional de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico MOP: es un

instrumento de planificación de mediano plazo con un horizonte estimado de 8

a 10 años, enmarcado en una visión país de largo plazo, que adecua las líneas

de acción definidas en el Plan Director al territorio regional, considerando sus

propias singularidades.

iii. Planes Especiales: son respuestas específicas a necesidades de infraestructura

de uno o más territorios, que emanan de líneas de acción definidas en diversos

instrumentos como pueden ser: Plan Director de Infraestructura, Planes

Regionales de Infraestructura, leyes que rigen al Ministerio o sus Servicios,

respuesta a emergencias y otros requerimientos de las autoridades.

Los Planes Especiales se conciben para contribuir al logro de un objetivo

específico y pueden ser sectoriales y/o territoriales4.

Cabe señalar que metodológicamente esta jerarquía de planificación implica también

una secuencia, es decir primero se debe planificar a nivel nacional, luego a nivel

regional y posteriormente a nivel local o especial. De esta forma, la definición de la

infraestructura estratégica a nivel nacional pasa a ser un insumo para la

planificación a nivel regional, por lo que la cartera de proyectos identificada en el

Plan Director deberá constituir la situación base del Plan Regional. De manera similar,

al planificar a nivel local o especial, los proyectos identificados en los niveles superiores

de planificación deben conformar la situación base del plan local que se está

elaborando 5 . Esto tiene las siguientes implicancias desde el punto de vista de la

evaluación socioeconómica ex - ante de los planes territoriales:

3La última actualización del Plan Director consideró el período 2010-2025. 4 Por ejemplo, el Plan Red Interlagos tiene como objetivo general generar una ruta eminentemente turística que de conexión a las regiones de la Araucanía, Los Ríos y Los Lagos y que permita el acceso y desarrollo sustentable de las áreas de parques, lagos, volcanes y termas de la zona precordillerana, incorporando territorios de gran belleza escénica a la oferta de destinos turísticos de las regiones mencionadas, con respeto del medio ambiente y de las

culturas originarias. 5 Es necesario señalar que, a pesar de todo, la estimación de la “situación base” siempre se realizará en base a decisiones de inversión con cierta incertidumbre inherente, que podrían verse

7


Los proyectos que forman parte de la cartera de un plan con nivel jerárquico

superior al del Plan que está siendo elaborado, no corresponde que sean

evaluados a este nivel de planificación, ya que forman parte de la situación

base y, en la evaluación del plan, se considera cómo cada proyecto que lo

compone, interactúa con aquellos de un nivel estratégico superior. Por ejemplo,

cuando se está elaborando un Plan Regional no se evalúan los proyectos del

Plan Director que se ubiquen en ese territorio, sino que forman parte de la

situación base del plan regional.

Esto, es la esencia de un “sistema de planificación” basado en diferentes

niveles, donde los niveles superiores de planificación constituyen el marco

(situación base) para los niveles inferiores, ya que ello entrega coherencia a los

planes de los diferentes niveles. Esto implica que en el Plan que se está

evaluando no se decidirá sobre proyectos de un nivel territorial jerárquicamente

superior, pero sí se considerarán los efectos que esta infraestructura genera

sobre el territorio y por lo tanto, sobre la demanda por infraestructura asociada

al nivel de planificación territorial del plan que está siendo evaluado.

Las sinergias y complementariedades entre proyectos son capturadas en cada

nivel de planificación; es decir, las sinergias y complementariedades que

existan entre los proyectos de nivel nacional e interregional (o actualmente

también macrozonal) son capturadas en el Plan Director, las sinergias y

complementariedades entre los proyectos de nivel regional son capturadas en el

plan regional y así sucesivamente.

De igual forma, al considerar que los proyectos de un nivel estratégico superior

forman parte de la situación base, la evaluación del Plan capturará todas las

sinergias y complementariedades que cada proyecto del Plan genere con los

proyectos de nivel estratégico superior.

2.2 Propuestas de Mejora al Procedimiento de Elaboración de los

Planes Territoriales de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico – MOP que serán Requisitos para la Metodología de

Evaluación Ex Ante6

Para aplicar la presente metodología de evaluación ex ante de Planes Territoriales de

Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico – MOP, la etapa de formulación del Plan

debe contener algunos requerimientos mínimos, para lo cual se han realizado

propuestas de mejora al procedimiento de elaboración de planes.

Estas propuestas de mejora se presentan a continuación (Figura 2), con el propósito

de mostrar que el proceso evaluativo debe ser permanente durante la etapa de

formulación de los planes y contextualizar cómo se encadena con la etapa de

Evaluación Socioeconómica Ex – Ante.

afectadas por restricciones presupuestarias u otras contingencias, pues los Planes no dejan de ser una “carta de navegación” sujeta a las incertidumbres propias de la institucionalidad pública. 6Es importante destacar que lo presentado en esta sección es producto del trabajo realizado en esta consultoría y constituye una propuesta, elaborada conjuntamente con la contraparte técnica ministerial del estudio, para la actualización de la Guía para Elaboración de Planes MOP.

8


A) Imagen Objetivo del Territorio

La definición de la imagen objetivo corresponde a la determinación de estados

deseados que aspiran alcanzar los habitantes del territorio.

Esta imagen objetivo puede ser un dato de entrada para el formulador del Plan,

definida por los habitantes del territorio en un análisis previo, o bien planteado en

forma de lineamientos básicos por la Autoridad Ministerial o Regional; en caso

contrario, será necesario construirla con los actores relevantes del territorio en

análisis.

Los principales insumos de esta actividad son aquellos instrumentos que orientan y

dirigen hacia dónde quiere ir el territorio objeto de la planificación, tales como:

A nivel nacional: políticas públicas y estrategias nacionales, Plan de Gobierno.

A nivel regional: Visión 2020, Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), políticas

ambientales regionales, políticas de borde costero, Plan Regional de

Ordenamiento Territorial (PROT), Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU),

Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), entre otros.

A nivel sectorial: Mapa Estratégico del MOP, entre otros.

Como resultado de esta actividad se obtendrán los objetivos del territorio. Una

definición clara de lo que se quiere lograr en el territorio permite definir, más adelante,

los objetivos para el plan ministerial que serán posibles de operativizar y de medir,

siendo éste un requisito fundamental para aplicar después la metodología de

evaluación ex ante.

Además de ser consistente con la estrategia de desarrollo regional, más allá de

describir los ejes estratégicos a cuya materialización colabora el Ministerio de Obras

Públicas a través de sus servicios de infraestructura y de gestión de recursos hídricos,

el Plan debe definir un escenario compatible y concertado del desarrollo territorial,

basado en la intervención o modificación de tendencias no deseables y en la

explotación de nuevas alternativas.

Antes de pasar a la siguiente actividad, se recomienda revisar si la imagen objetivo es

consistente con las estrategias de desarrollo del territorio, para lo cual pueden

utilizarse las siguientes preguntas:

A. Imagen objetivo

1. ¿Es consistente con las estrategias de desarrollo del territorio? - Plan Director: de acuerdo a la política de ordenación del territorio nacional, de las

políticas nacionales, de las leyes y de los tratados internacionales, entre otros. - Plan Regional: de acuerdo a las líneas de acción definidas en el Plan Director, al

territorio regional y a la Estrategia Regional de Desarrollo.

- Plan Especial: de acuerdo a líneas de acción definidas en diversos instrumentos

como pueden ser Plan Director de Infraestructura, Planes Regionales de Infraestructura, leyes que rigen al Ministerio o sus Servicios, respuesta a emergencias y otros requerimientos de las autoridades.

2. ¿Se basa en la intervención o modificación de tendencias no deseables y/o en

la explotación de nuevas alternativas?

9


Figura 2. Esquema Ciclo de Formulación de Planes

Políticas y estrategias nacionales, regionales y

sectoriales

A) Imagen objetivo del territorio

Objetivos del territorio

ENTRADAS ACTIVIDADES SALIDASFO

RM

ULA

CIÓ

N D

EL P

LAN

B) Diagnóstico Territorial

Líneas de base

Análisis de problemas y oportunidades

SI

¿En consistencia

con las etapas anteriores?

NO

C) Escenarios tendenciales y situación base

D) Situación Deseada

SI

NO

E) Determinación de Brechas de Infraestructura y Gestión del Recurso

Hídrico

SI

NO

F) Definición de objetivos y Modelo jerárquico de objetivos

SI

NO

Revisión de Consistencia

Ámbitos de acción ministerial

Objetivos del territorio



¿En consistencia


¿En consistencia


NO

Ámbitos de acción ministerial

SI

¿En consistencia



G) Generación de Alternativas Estratégicas de Iniciativas de Inversión

¿En consistencia


Revisión de consistencia

H) Carteras de Proyectos Estratégicos

¿En consistencia


NORevisión de Consistencia

Requisitos exigidos para los proyectos: impactos,

externalidades, momento óptimo, flujos

J) Evaluación Ex Ante

2

EVA

LUA

CIÓ

N E

X A

NTE

DEL

PLA

N

I) Evaluación del Diseño

1

Nota: 1 representa el inicio de las actividades y 2, la continuación de la evaluación ex – ante cuyo detalle se presenta en el Capítulo III. Fuente: Elaboración Contraparte DIRPLAN.

10


B) Diagnóstico Territorial

Tomando como input los objetivos del territorio y los ámbitos de acción ministerial,

se procede a efectuar el diagnóstico del sistema de actividades territoriales en relación

a los Servicios del MOP. El objetivo del diagnóstico es determinar los problemas y

oportunidades del territorio a partir de la imagen objetivo y escenarios de desarrollo,

así como de las políticas nacionales, sectoriales, estrategias de desarrollo, análisis

económico, gobernabilidad, entre otros.

En esta etapa se debe realizar un diagnóstico prospectivo7 que dé cuenta tanto de

la realidad como de la visión de futuro del territorio, un diagnóstico estratégico que

considere la interacción de todos los ámbitos que actúan en él (económico, social,

ambiental, de infraestructura, institucional, etc.).

Para este análisis territorial será conveniente la agrupación de los sectores

geográficamente circundantes en unidades territoriales homogéneas (UTH), según

compartan similares realidades y vocaciones.

La componente ambiental debe ser incorporada en el Plan desde el inicio de su

formulación, apoyada en el análisis de interacciones espaciales, identificando todas las

condicionantes ambientales existentes en el territorio que sean requeridas en función

del objetivo del Plan, identificando los factores críticos y complementándolo con la

etapa de definición de brechas.

En la experiencia del Plan Regional de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico

para la Región de Magallanes y Antártica Chilena, se utilizó la Evaluación Ambiental

Estratégica (EAE), herramienta orientada al nivel estratégico y que acompaña la

decisión8. Por ello, se recomienda que se incorpore para la elaboración o formulación

del Plan de modo que se puedan definir los criterios ambientales y de sustentabilidad

del Plan que está siendo sujeto a evaluación.

Cabe resaltar que generalmente los factores ambientales críticos de un territorio no

responden completamente a temas de infraestructura, por lo cual se deben definir

objetivos e indicadores que consideren las limitaciones que presentan los servicios de

infraestructura que el Ministerio de Obras Públicas puede ofrecer en este ámbito.

Como resultado de este diagnóstico, se recomienda incorporar un análisis

respecto de las causas de los problemas (vulnerabilidades) y de

oportunidades (potencialidades) de desarrollo que posee el territorio en la

actualidad, incluyendo la línea base, determinando si las soluciones a los

problemas o acciones que tiendan a aprovechar posibles oportunidades, son

del ámbito de acción del MOP o radican en otras instituciones.

El diagnóstico debe estar focalizado en detectar los problemas que impiden alcanzar la

imagen objetivo del territorio y las relaciones causa-efecto que tales situaciones

7 El diagnóstico prospectivo es por definición idealista, opuesto al diagnóstico meramente tendencial, y se basa en el análisis de las condiciones internas y externas del territorio en las dimensiones y variables pertinentes al foco de estudio, que favorecen o impiden alcanzar la imagen objetivo del territorio y para lo cual se requiere formular el Plan. 8La EAE es un instrumento de gestión ambiental incorporada en la modificación a la normativa ambiental y, en el futuro, opcionalmente los planes ministeriales podrían ser evaluados mediante dicha herramienta.

11


generan, del conjunto de sistemas de actividades territoriales (primarias, secundarias

y/o terciarias), y su relación a los ámbitos de acción del MOP. En este sentido, el

diagnóstico intersectorial debe ser descriptivo, explicativo y predictivo, vinculándolo

con la oferta de bienes y servicios que brinda el MOP, con la finalidad de obtener los

antecedentes necesarios para planificar y orientar la acción del MOP en el territorio.

Por intersectorial se entenderá "cómo el MOP afecta o apoya los distintos sectores

presentes en el territorio (sociales, económicos, ambientales y/u otros)".

Se enfatiza que esta etapa corresponde a un análisis territorial y por lo tanto, debe ser

mucho más que un conjunto de información descriptiva del territorio. Para ello, es

recomendable el uso de un sistema de información geográfica (SIG), ya que a partir

del cruce de información se pueden evidenciar las interacciones espaciales y con ello

obtener una visión más clara de los problemas y oportunidades de desarrollo del

territorio y sus habitantes, facilitándose el análisis.

El resultado de esta actividad es el propio diagnóstico territorial prospectivo con el

análisis de problemas y oportunidades y la definición de las variables e indicadores de

la línea base, que permitirán posteriormente realizar la evaluación ex post del Plan.

Antes de pasar a la siguiente actividad, se recomienda revisar si el diagnóstico

territorial ha sido consistente con la actividad anterior y si se alinea con la imagen

objetivo del territorio y los objetivos territoriales.

Para lo anterior, pueden utilizarse las siguientes preguntas:

B. Diagnóstico territorial

1. ¿Presenta un análisis consistente con la imagen objetivo?

2. ¿Se definen adecuadamente las variables de la “línea base” para la posterior

evaluación ex post del Plan?

3. ¿Se concluye con la identificación de problemáticas y oportunidades de

desarrollo específicas en los ámbitos productivo, social, cultural y ambiental?

4. ¿Se identifican claramente las causas de los problemas u origen de las

oportunidades?

5. ¿Se identifican las causas de problemas cuya solución es del ámbito de acción

del MOP?

6. ¿Se identifican los orígenes de las oportunidades que generan acciones

dentro del ámbito de responsabilidad del MOP?

7. ¿Se presenta el análisis cartográfico de la información y del diagnóstico?

C) Escenarios Tendenciales y Situación Base

En esta etapa se deben analizar los escenarios tendenciales; es decir cómo

evolucionarán las variables de interés en el territorio si es que se mantiene la

tendencia natural de crecimiento (sin la ejecución del Plan).

En esta etapa es fundamental definir la “situación base” para la formulación y

evaluación del Plan. Esta situación no sólo da cuenta de la situación actual del territorio

en estudio, sino que incorpora:

Proyectos que de acuerdo a instrumentos de planificación de mayor

jerarquía iniciarán obra durante el horizonte de evaluación del Plan.

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Proyectos que están iniciando su ejecución, se ejecutarán durante el año

de elaboración del plan, o sobre los cuales existe un alto grado de

certidumbre respecto de su inicio de ejecución en el corto plazo.

Acciones que forman parte de programas de carácter permanente en el

territorio; por ejemplo, programas de conservación de infraestructura.

Adicionalmente, podrían formar parte de la situación base iniciativas extra MOP

relevantes para los objetivos que persigue el Plan o el territorio, que pudieran

complementar o sustituir algunos de los proyectos estratégicos del Plan, por lo cual es

clave detectarlos.

Para revisar la consistencia de esta actividad con las etapas anteriores, se pueden

realizar las siguientes preguntas:

C. Escenarios tendenciales y situación base

1. ¿Se define la situación base del territorio en base a proyectos que se

encuentran decididos a comenzar o son de programas de conservación o

mantención de infraestructura?

2. ¿Los escenarios tendenciales se desprenden de los antecedentes del

diagnóstico territorial?, ¿están alineados con el diagnóstico?

3. ¿El escenario tendencial es consistente con la expansión del presupuesto de

los últimos años?

4. ¿Se incluyó en la situación base la identificación de proyectos relevantes

“extra MOP”, que pudieran provocar sinergias o sustituciones con las

iniciativas estratégicas del Plan o afectar sus objetivos?

D) Situación Deseada

La situación deseada representa el escenario prospectivo inspirado en la imagen

objetivo del territorio, en las áreas en las que puede contribuir el MOP. Para ello,

primero, se establece el futuro deseado tan abiertamente como sea posible, esto es,

de manera creativa y libre de las restricciones de la experiencia y las circunstancias

actuales. Luego, con esta imagen de lo deseable en mente, se procede a la selección

del futuro más satisfactorio a partir de las posibilidades actuales y las lecciones del

pasado (MIDEPLAN, 2005). Ello incluye el análisis de los estándares de servicio.

Serán entradas para esta actividad los objetivos territoriales obtenidos de la actividad

A) “Imagen Objetivo”.



D. Situación deseada

1. ¿Es la situación deseada consistente con los objetivos territoriales y la

vocación territorial declarados previamente?

2. ¿La situación deseada está validada por los actores relevantes?

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E) Determinación de Brechas de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico

Esta etapa corresponde a la diferencia entre la situación deseada y la situación base,

es decir, la determinación de aquello que falta para alcanzar la imagen objetivo del

territorio, en términos de infraestructura y/o gestión del recurso hídrico. Es importante

mencionar que si esta diferencia no es significativa respecto de la situación base, es

oportuno revisar la conveniencia de implementar un Plan.

Por ejemplo, si uno de los objetivos del territorio es aumentar las exportaciones

agrícolas, y si producto del diagnóstico territorial efectuado se ha detectado que la

falta de infraestructura de riego es un serio impedimento para incrementar la

producción agrícola en el territorio, entonces surge una brecha de infraestructura de la

cual el plan debe hacerse cargo. Sin embargo, si mediante este análisis se detecta que

esta brecha no es significativa o, en otras palabras, si se detecta que el territorio posee

una adecuada infraestructura de riego y que esta no es limitante para el crecimiento

de la producción agrícola, sino que ésta depende de factores como transferencia

tecnológica o apoyo financiero (todas ellas variables que escapan al control del MOP),

entonces se debe analizar si es oportuno incorporar ésta área al Plan.



E. Determinación de brechas de infraestructura y gestión del recurso

hídrico

1. ¿Las brechas están alineadas con los objetivos territoriales que se

desprenden de la imagen objetivo?

2. ¿Las brechas detectadas justifican llevar adelante un Plan para alcanzar la

situación deseada, o basta continuar con el escenario tendencial?

F) Definición de Objetivos y Modelo Jerárquico de Objetivos

Una vez identificadas claramente las carencias que el territorio presenta para alcanzar

su imagen-objetivo, se definen los objetivos del Plan en sus distintos niveles, su

estructura jerárquica (Figura 3: Modelo Jerárquico de Objetivos) y los indicadores para

su medición. Para ello, se realiza un cruce con los objetivos y ámbitos de acción del

MOP.

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Los objetivos son logros o éxitos esperados y están orientados a

resolver problemas. Se definen en frases precisas y breves, y se

plantean en diferentes niveles, desde lo más general o macro hasta lo

más detallado o micro.

Los indicadores son una herramienta que entrega información cuantitativa

respecto del nivel de logro alcanzado, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o

cualitativos de este logro. Cada nivel de objetivo debe tener indicadores (uno o

más), siendo además necesario definir los medios de verificación o fuentes de

información a partir de las cuales se calcularán dichos indicadores.

La formulación del modelo jerárquico de objetivos permite, por una parte, identificar

los objetivos estratégicos del plan y visualizar cómo para su cumplimiento se requiere

el cumplimiento de otros objetivos específicos y, por otra, es la estructura requerida

por la metodología de evaluación multicriterio que se utilizará posteriormente en la

evaluación ex – ante.

A modo de guía, y como modelo genérico de estructura de objetivos, se propone9:

Objetivos estratégicos: definen los criterios de evaluación.

Objetivos específicos: definen los subcriterios de evaluación.

Dimensiones o acciones estratégicas: definen los ámbitos para evaluar a

cada subcriterio.

Indicadores: evalúan cada una de las dimensiones.

Figura 3. Esquema Modelo Jerárquico de Objetivos del Plan Territorial de

Infraestructura y Gestión de Recursos Hídricos - MOP

Objetivo Global del Plan

Obj. Estratégico A(Criterio A)

Obj. Estratégico B(Criterio B)

Obj. Estratégico N(Criterio N)

………

Obj. Específico A.1(Subcriterio A.1)


Obj. Específico B.1(Subcriterio B.1)


Obj. Específico N.1(Subcriterio N.1)

Dimensión A.1.1

Dimensión A.1.2

Dimensión A.2.1

Dimensión A.2.2

Dimensión B.1.1

Dimensión B.1.2

Dimensión B.2.1

Dimensión B.2.2

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Fuente: Elaboración propia

9A diferencia de la metodología de marco lógico, que define una estructura más rígida respecto de los niveles que admite: fin, propósito, componentes y actividades; la presente metodología

no impone requisitos respecto de la cantidad de niveles de objetivos, su denominación ni su estructura jerárquica, lo cual se adapta de mejor manera a la naturaleza de objetivos múltiples que posee este Ministerio.

15


Respecto de los objetivos del Plan, y tal como se puede apreciar en la Figura 4,

estos se encuentran representados por el área de intersección donde existe

correspondencia entre los objetivos del MOP con los objetivos del territorio, los que

a su vez se enmarcan dentro de las políticas de Estado, los objetivos nacionales,

estratégicos sectoriales y el marco normativo vigente.

Figura 4. Relación Objetivos Territoriales e Institucionales

PTI: Plan Territorial de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico del MOP. Fuente: Elaboración propia

En términos de la evaluación, esto implica que la naturaleza y limitaciones de las

evaluaciones que se puedan realizar del Plan, varían según el nivel de los objetivos

evaluados:

A nivel territorial, es posible evaluar los resultados del Plan en

términos del logro de sus propios objetivos.

A nivel institucional, sólo es posible evaluar los impactos que el

Plan podría aportar en el nivel de logro de objetivos de nivel

superior. Esto debido a que el nivel de logro de objetivos del nivel superior

dependerán del logro de los objetivos de todos los niveles inmediatamente

inferiores, además de méritos propios, no sólo de un plan territorial en

particular. A partir del Mapa Estratégico MOP se pueden clasificar los

objetivos institucionales en Macroeconómicos, Sociales, Ambientales y de

Integración Territorial (Ver Figura 5).

16


Figura 5. Objetivos Territoriales e Institucionales

Objetivos Macro-económicos

Objetivos Sociales

Objetivos Ambientales

Objetivos Institucionales(Evaluación de impactos)

Objetivos del Plan(Evaluación de resultados)

Objetivo Global del Plan




………






Dimensión A.1.1

Dimensión A.1.2

Dimensión A.2.1

Dimensión A.2.2

Dimensión B.1.1

Dimensión B.1.2

Dimensión B.2.1

Dimensión B.2.2

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Objetivos de Integración Territorial


Cabe destacar que la diferencia entre la evaluación a nivel de resultados y de impacto

radica básicamente en los ámbitos de control sectorial, mientras que los resultados

dependen 100% del ejecutor (en este caso el Ministerio de Obras Públicas), los

resultados a nivel de impacto dependerán además de una serie de factores que

escapan a los ámbitos de control del ejecutor (en el Anexo Nº1: Evaluación de

Impactos en Objetivos de Nivel Superior, se presenta un breve desarrollo al

respecto10).

Respecto de los objetivos, resulta importante destacar la importancia de

incorporar en el modelo jerárquico objetivos ambientales, así como criterios

de desarrollo sustentable, con sus respectivos subcriterios de evaluación y

dimensiones, que respondan a la problemática ambiental que enfrenta el Plan, la cual

puede o no tener relación con el desarrollo de infraestructura y la gestión del recurso

hídrico. Esto, con el fin de evaluar cómo influye el Plan sobre la problemática

identificada.

La complejidad ambiental de un Plan está dada por diversas variables, agrupadas en el

marco regulatorio que lo afecta, el tipo y magnitud de las iniciativas de inversión que

lo conforman, el valor ambiental y territorial de su emplazamiento y su potencial

conflictividad política y social, entre otros. A partir de ello, un ejemplo de criterio

ambiental puede ser la “vulnerabilidad ambiental”, entendida como la

susceptibilidad o predisposición intrínseca del medio y los recursos naturales a sufrir un

daño o pérdida de un elemento o grupo de elementos ante una amenaza específica;

los subcriterios asociados pueden estar referidos a la vulnerabilidad del patrimonio

sociocultural, biótico, arqueológico, o de las áreas bajo protección estatal, entre otros.

Otro ejemplo de criterio ambiental, dependiendo de la naturaleza de las iniciativas de

10 Se estima pertinente que en un futuro, el MOP pueda realizar estudios que entreguen

información respecto de cómo la ejecución de planes territoriales de infraestructura y gestión de recurso hídrico, impactan en los objetivos de nivel superior, ya sean institucionales como nacionales.

17


inversión que conformen el Plan, puede ser el “conflicto de intereses”, que puede

generarse alrededor de las iniciativas de inversión por diferentes actores y causas,

cuya acción se canaliza a través de la participación ciudadana. El grado de conflicto

depende normalmente de: la concentración de población directamente afectada y

grado de organización, de la sensibilidad o importancia de las componentes

ambientales presentes en el área de intervención, intereses personales, desconfianza

local frente a un proyecto y sus medidas y oposición política11.

En esta misma línea, si bien los indicadores a definir en esta etapa sólo corresponden a

los objetivos planteados para el Plan en cuestión y, por lo tanto, no necesariamente

son comunes a otros Planes, con el objetivo de uniformar criterios, se propone que

los servicios del MOP partan utilizando indicadores de resultados comunes, tal

como los que se proponen en Anexo Nº 212 para sus diferentes productos y

servicios, tal que constituyan la base sobre la cual las regiones puedan

evaluar el cumplimiento de los objetivos que se planteen para sus Planes.

En el caso de la temática ambiental, es posible identificar indicadores que se

desprendan del objetivo ambiental del Plan, como de los atributos ambientales que

puedan ser definidos en los otros objetivos del Plan, lo cual tiene estrecha relación con

la información que se levante en el diagnóstico estratégico territorial.

Antes de pasar a la etapa siguiente, se revisa la consistencia de esta etapa con las

anteriores, para lo cual se pueden realizar las siguientes preguntas:

F. Definición de objetivos y modelo jerárquico de objetivos

1. ¿Los objetivos del Plan son consistentes con la imagen objetivo del territorio?

2. ¿Es el diseño del PTI coherente con las políticas nacionales y regionales que

orientan la acción del gobierno?

3. ¿Los objetivos se basan en la intervención o modificación de tendencias no

deseables y/o en la explotación de nuevas alternativas?

4. ¿Es el diseño del PTI coherente con la oferta pública en el territorio?

5. ¿Es el diseño del PTI coherente en su lógica vertical? (niveles jerárquicos)

6. ¿Es el diseño del PTI coherente en su lógica horizontal?

7. ¿Permitirá el sistema evaluativo del PTI realizar efectivamente las

evaluaciones durante la ejecución del plan? (monitoreo y seguimiento)

8. ¿Permitirá el sistema evaluativo del PTI realizar efectivamente la evaluación

ex - post del plan (existen indicadores y metas claras para el Plan)?

G. Generación de Alternativas Estratégicas de Iniciativas de Inversión

Una vez definido el modelo jerárquico de objetivos y sus indicadores de resultados,

corresponde definir las alternativas estratégicas a nivel agregado para dar cuenta de

los tipos de problemáticas relevadas por el territorio. Por ejemplo, alternativas para el

problema de conectividad podrán ser soluciones unimodales, bimodales o

11 Basado en “Implementación de la Metodología Multicriterio AHP, para la Priorización de Proyectos de Obras Hidráulicas Concesionables Sistema Aconcagua, Ancoa y Punilla”. Dirección

de Obras Hidráulicas, Ministerio de Obras Públicas, Febrero 2004. 12La propuesta de indicadores de resultado del Anexo Nº 2 ha sido consensuada con los distintos Servicios en el nivel central, en un trabajo previo a esta Consultoría.

18


multimodales; alternativas para el problema de riego podrán ser nuevos embalses

superficiales, recargas de acuífero, mejoramientos de canales, mayor inversión en

tecnología de riego o una mezcla de todas ellas; etc.

La existencia de carteras alternativas surge cuando existen medios o formas

alternativas para lograr los objetivos que se ha planteado el Plan. En todo caso, es

probable que exista una gran base común de iniciativas de inversión (IDIs) en las

alternativas de carteras y la diferencia entre estas alternativas, sea atribuible sólo a

una pequeña fracción de IDIs.

Se debe destacar que, para efectos de evaluación, la cartera de IDIs del Plan no debe

contener todas las iniciativas que es posible ejecutar en el territorio durante el

horizonte de diseño del Plan, sino que sólo aquellos proyectos de tipo estratégicos,

entendiendo por tales, aquellos cuyo alcance o impacto esperado sea significativo o

detonante para el territorio en cuestión, y por consiguiente son claves e indispensables

para el logro de los objetivos que se ha definido el Plan, sin alguno de los cuales

entenderemos que el Plan se afectaría significativamente o perdería sentido 13 .

Corresponderá, entonces, a los equipos formuladores del cada Plan determinar y

seleccionar aquellos proyectos estratégicos, en base a su experiencia y conocimientos

técnicos, complementado con un proceso de participación ciudadana, lo que permitirá

contar con la validación y respaldo de los actores relevantes del territorio.

Antes de pasar a la etapa siguiente, se revisa la consistencia de esta etapa con las

anteriores, para lo cual se pueden realizar las siguientes preguntas:

G. Generación de alternativas estratégicas de iniciativas de inversión

1. ¿Se identifican al menos dos carteras distintas de proyectos asociadas con las

estrategias alternativas para abordar los objetivos del plan?

2. ¿Las carteras alternativas están asociadas al logro de los objetivos

estratégicos del Plan?

3. ¿Las carteras de proyectos seleccionadas identifican los proyectos

estratégicos para el nivel territorial bajo análisis?

H. Carteras de Proyectos Estratégicos

El surgimiento de carteras alternativas de proyectos estratégicos para un territorio

determinado se puede basar en alguna de las siguientes razones:

i. Diferencias en la cartera de IDIs: las iniciativas de inversión destinadas

a lograr los objetivos específicos pueden variar en uno o más sub-

territorios, generando planes alternativos.

ii. Diferencias en la secuencia de ejecución de una misma cartera de

IDIs: basta que una misma cartera cambie el orden secuencial de

ejecución de las IDIs para que, desde el punto de vista de la rentabilidad

social del Plan y de los impactos, se genere una alternativa de Plan. La

variación de la secuencia en un escenario sin restricciones de presupuesto,

13Nótese que el tipo de IDI que se puede considerar “estratégica” varía dependiendo del tipo de

plan. Por ejemplo, a nivel de Plan Regional es probable que un proyecto de mejoramiento de un corto tramo de un camino rural no sea considerado estratégico, pero sí lo puede ser a nivel de un plan territorial especial para esa comuna.

19


puede originarse en dos causas principales: a) razones técnicas que

implican una relación entre las IDIs y b) razones económicas de

maximización de la rentabilidad.

Como se muestra en la siguiente tabla una misma cartera de IDIs (A, B, C

y D) puede generar dos planes alternativos al cambiar su secuencia de

ejecución. En la alternativa de plan 1, la iniciativa A se ejecuta primero,

seguida por la B, luego la C y finalmente la D. La segunda alternativa

corresponde a un Plan donde la iniciativa de inversión B es la primera en

ejecutarse, seguida por la D, luego la A y finalmente la C.

Plan Año

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 A B C D

2 B D A C

iii. Diferencias en el momento de ejecución (calendarización): no

obstante que la cartera de IDIs para cada objetivo específico y su secuencia

de ejecución en cada territorio no cambie, sólo se requiere que el momento

de ejecución de una o más IDIs se modifique para que se generen Planes

alternativos en términos de rentabilidad. Vale decir, calendarizaciones

diferentes de una misma cartera y secuencia de IDIs generarán impactos y

VANS distintos.

Tal como muestra la siguiente tabla, la cartera de IDIs de los planes 1 y 2

es la misma, así como su secuencia de ejecución. No obstante, el hecho de

que se cambie el momento en que se ejecuta cada IDI genera una

alternativa diferente de plan (en términos de sus impactos y rentabilidad

social).

Plan Año

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 A B C D

2 A B C D

De estas 3 razones, la única que en rigor genera alternativas de cartera de IDIs es la

primera (diferente cartera de IDIs), que se basa en la existencia de proyectos

sustitutos y/o excluyentes, ya que la variación de la secuencia y calendarización en

relación a la definida por el momento óptimo de inicio, generan sólo una alternativa

menos eficiente desde el punto de vista de la rentabilidad, sin perjuicio del análisis

respecto de las otras variables de interés (productivo, social, ambiental e integración

territorial).

Por lo tanto, la definición de alternativas de cartera de IDIs estratégicas es

responsabilidad de los formuladores del Plan, ya que en la etapa de identificación de

iniciativas de inversión que permitan abordar las necesidades insatisfechas y/o acortar

brechas, acercando el territorio hacia la imagen objetivo buscada, es donde surgen las

alternativas de cartera de IDIs.

Cabe mencionar que en la formulación de un Plan se incluyen diversos tipos de

iniciativas de inversión que se clasifican de acuerdo a las normas del SNI en:

20


- Estudios Básicos: Son los gastos por concepto de iniciativas de inversión

destinadas a generar información sobre recursos humanos, físicos o biológicos

que permiten generar nuevas iniciativas de inversión (y cuando no es así, se

consideran como parte del “giro propio del negocio” y no se presentan al SNI).

- Proyectos: Corresponden a los gastos por concepto de estudios de

preinversión de prefactibilidad, factibilidad y diseño, destinados a generar

información que sirva para decidir y llevar a cabo la ejecución futura de

proyectos. Asimismo, considera los gastos de inversión para la ejecución de

obras, con el fin de incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o

prestación de servicios.

- Programas: Son los gastos por concepto de iniciativas de inversión destinadas

a incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generación de beneficios

de un recurso humano o físico, y que no correspondan a aquellos inherentes a

la institución que formula el programa.

De igual forma, podrán ser parte del Plan pero no se evaluarán ex ante aquellos

estudios de pre-factibilidad o de diseño que no contemplen la ejecución –total o

parcial- de la obra dentro del horizonte de planificación del Plan.

Antes de pasar a la etapa siguiente, se revisa que la cartera de proyectos estratégicos

contenga la información mínima para ser evaluada y que sea consistente con las

etapas anteriores, para lo cual se pueden realizar las siguientes preguntas:

H. Carteras de proyectos estratégicos

1. ¿Está definido claramente el proyecto (tamaño/trazado o localización)?

2. ¿El nombre responde a lo que se quiere hacer?

3. ¿Define claramente su objetivo?

4. ¿Identifica claramente su contribución a las Acciones Estratégicas y Objetivos

Específicos del Plan?

5. ¿Identifica y cuantifica sus beneficiarios?

6. ¿Identifica y describe completamente sus efectos directos e indirectos 14 ,

impactos y externalidades? (con beneficios y costos a nivel de perfil)

7. ¿Están claramente identificados los impactos ambientales y una estimación

de los costos de mitigación, compensación o reparación que pudiera significar

el proyecto?

8. ¿Dispone de información que permita calcular su aporte a los criterios de

evaluación de los objetivos institucionales del Plan?

9. ¿Dispone de una proyección de sus flujos de beneficios y costos para el

horizonte de evaluación?15 (a nivel de perfil)

10. ¿Dispone del cálculo de sus indicadores de rentabilidad y momento óptimo de

inicio?

11. ¿Se identifican y cuantifican los beneficios y costos intangibles?

14Los efectos o impactos indirectos corresponden a los beneficios y costos indirectos y a las externalidades positivas y negativas. Se reitera que no todo efecto o impacto de un proyecto genera beneficios y costos sociales, como es el caso, por ejemplo, de las transferencias. 15Los ingresos y egresos de caja deben respaldarse con su respectivo desglose en precios y cantidades, lo que permite un mejor análisis y por tratarse de un requerimiento central de la posterior evaluación ex - post.

21


12. En caso de no cuantificarlas, ¿se justifica?

13. ¿Se justifica su evaluación socioeconómica vía costo-beneficio o costo-

eficiencia?

Cabe señalar que la formulación de estos planes, y por lo tanto, también las

condiciones que la etapa de evaluación impone a la etapa de formulación, no

consideran restricción presupuestaria.

I. Evaluación del diseño del Plan

Al finalizar la etapa de formulación y habiendo respondido las preguntas de cada

capítulo, el equipo formulador del Plan podrá realizar una evaluación síntesis sobre:

La pertinencia del Plan, es decir, sobre el grado de adecuación de la propuesta

del Plan a las necesidades del territorio. Para ello, se debe analizar la coherencia

del modelo jerárquico de objetivos, en qué medida los objetivos se ajustan al

problema y causas identificadas en el diagnóstico (brechas); si las acciones

estratégicas y proyectos son adecuados para cumplir los objetivos; y en qué

medida los indicadores de resultados dan cuenta de cómo los proyectos aportan al

cumplimiento de objetivos.

La coherencia externa, la cual se refiere al grado de coherencia lógica entre el

diseño del Plan y las políticas que orientan la acción del Gobierno, la oferta pública

en el territorio y la acción del MOP.

La coherencia interna, la cual se refiere a la coherencia lógica entre los distintos

elementos centrales que componen el diseño del Plan, entre ellos, el modelo

jerárquico de objetivos y los indicadores.

La evaluabilidad del Plan, que corresponde al grado en que el sistema evaluativo

del Plan permitirá efectivamente realizar las evaluaciones durante la ejecución del

plan y ex – post.

Luego, se deben incorporar las sugerencias y/o correcciones que resulten de éste

análisis de coherencia y pertinencia, completando el ciclo de retroalimentación antes

de continuar a la etapa de evaluación ex ante del Plan.

Al evaluar paso a paso la consistencia de cada etapa antes de pasar a la

siguiente, se asegura la coherencia interna de la formulación del Plan, lo que

permite revisar su diseño antes de pasar al capítulo de la evaluación ex ante. Lo

anterior, permite que se evalúe una cartera de proyectos estratégicos

alineada coherentemente con los objetivos, aspecto clave para asegurar

una correcta aplicación de la metodología que se propone en esta

Consultoría.

22


J. Evaluación Ex –Ante

En el Capítulo III se desarrolla la Metodología para la evaluación ex - ante de los PTI,

la cual se basa en la Metodología de Evaluación Multicriterio. La “teoría de evaluación multicriterio” comprende un conjunto de teorías, modelos y

herramientas de apoyo a la toma de decisiones, que básicamente amplían la mirada racional tradicional de evaluación que asume que para cualquier

problema de toma de decisiones existe un solución óptima precisa y que es posible encontrarla razonando respecto al problema y modelándolo adecuadamente 16 . Ello conlleva el supuesto de que todas las variables y

criterios son tangibles, paradigma superado por el reconocimiento de la complejidad de los procesos de toma de decisiones en instrumentos tales como

los Planes Territoriales de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico. En este sentido, esta metodología pretende ser una herramienta “que permita al

MOP seleccionar el plan más apropiado para un determinado territorio”,

entendiendo el mejor plan como aquel que cumple de mejor manera los

objetivos que el Plan se propuso para contribuir al desarrollo del territorio.

El Cuadro 1 presenta un conjunto de efectos intangibles (beneficios y costos que no es

posible valorar en términos monetarios) identificados en las metodologías vigentes en

el SNI, para distintas iniciativas de inversión del ámbito de acción del MOP. Estos

deberán ser considerados por el evaluador al momento de definir el modelo jerárquico

de objetivos, incorporando criterios o subcriterios que den cuenta de aquellos efectos

que sean relevantes para el cumplimiento de los objetivos territoriales del Plan.

Cuadro 1.Efectos intangibles TIPO DE

INVERSION POSITIVOS NEGATIVOS

Aeródromos

- Preservación de la soberanía - Disminución de aislamiento - Aporte al desarrollo económico, cultural y turístico del sector

- Contaminación atmosférica, acústica, ocupación y uso del suelo

16CONTRERAS, E. 2004. “Evaluación Social de Inversiones Públicas: Enfoques Alternativos y su Aplicabilidad para América Latina”. Serie Manuales ILPES N° 37, pág. 71.

23


TIPO DE INVERSION

POSITIVOS NEGATIVOS

Edificación pública

- Comodidad de los usuarios - Imagen de la institución - Mejoramiento urbano del sector - Mayor seguridad - Mejoramiento de las condiciones de trabajo para los funcionarios

- Impactos en el paisaje. - Calidad de la arquitectura - Identidad regional y local (proyectos patrimoniales)

- Aporte al desarrollo económico cultural y turístico del sector (proyectos patrimoniales)

- Eficiencia energética

- Contaminación durante la construcción. - Impacto negativo sobre el sistema de trasporte (mayor congestión) durante

la etapa de construcción y operación. - Cuando la solución de arquitectura no es adecuada: o Calidad de la arquitectura o Identidad regional y local

Drenaje

aguas lluvias

- Beneficio por menores

enfermedades

- Impacto negativo sobre los sistemas de transporte (mayor congestión) durante la etapa de construcción

Protección de riberas de cauces

naturales

- Evitar pérdidas de vidas humanas. - Mejorar el bienestar y la seguridad de las personas.

- Mejorar condiciones sanitarias

- Evitar cambios geomorfológicos, pérdida de paisaje.

- Evitar la pérdida de la capa vegetal.

- Impacto ambiental en etapa de construcción

Embalses

para Riego

- Control de inundaciones y sus costos asociados

- Impacto positivo en turismo

- Impacto ambiental en etapa de

construcción y operación

Infraestruc-tura Portuaria Pesquera Artesanal

- Incremento de la actividad turística

y actividades productivas en torno a ésta

- Mejoramiento de la seguridad - Mejoramiento de las condiciones higiénicas en que se desarrolla la actividad pesquera artesanal.

- Tratamiento de mayor volumen de desechos (riles)

Infraestruc-tura vial

- Disminución de accidentes - Cambios positivos en el uso del

suelo - Otros efecto sobre peatones y biciclos

- Variación en la oferta de estacionamientos

- Aumento de áreas verdes

- Contaminación acústica, visual y atmosférica

- Disminución de áreas verdes - Aumento accidentes - Cambios negativos en el uso del suelo

- Otros efecto sobre peatones y biciclos

- Variación en oferta de estacionamientos

- Efecto barrera

Fuente: Elaboración propia a partir de las metodologías del Sistema Nacional de Inversión Pública, con algunas modificaciones realizadas por la contraparte técnica del presente estudio. Nota 1: Los proyectos de agua potable se evalúan con costo-eficiencia.

Nota 2: Actualmente, el Ministerio de Desarrollo Social está realizando esfuerzos por cuantificar algunos de estos efectos intangibles.

24


III. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN EX – ANTE DE PLANES

TERRITORIALES DE INFRAESTRUCTURA Y GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO

La metodología desarrollada es una herramienta “que permite al MOP seleccionar

el plan más apropiado para un determinado territorio”, entendido como aquel

que cumple de mejor manera los objetivos que el Plan se propuso para el

territorio.

Se basa en los siguientes principios generales:

Existen criterios de decisión que no son incorporados en los indicadores económicos

y que son relevantes para la evaluación y selección.

El procedimiento de evaluación es simple, de fácil aplicación y en concordancia con

las metodologías y procedimientos vigentes del SNI.

En la medida que en un proceso de decisión se conjuguen varios objetivos, sería

normal que la solución óptima o la identificación de la mejor alternativa no sea única,

siendo necesaria la incorporación de las preferencias del o de los agentes decisores tal

de poder comparar y, por lo tanto, evaluar diferentes posibles alternativas. En el caso

de Planes, nos encontramos con lo que en el ámbito de la gestión de operaciones se

denomina un “Problema de evaluación multicriterio”. En este tipo de problema se trata

de identificar la mejor alternativa dentro de un conjunto conocido de posibles

alternativas, cada una con un determinado impacto en cada uno de los criterios de

evaluación, lo que corresponde a un problema de ordenar-jerarquizar o clasificar las

alternativas (Ver Anexo IV.4 para mayor detalle sobre los conceptos teóricos de las

metodologías de evaluación multicriterio).

Para efectos de la evaluación de PTI, la metodología propuesta mide cómo cada una de

las carteras alternativas de iniciativas estratégicas de inversión cumple: i) con

contribuir a los objetivos que el plan se estableció y ii) con contribuir a la eficiencia en

el uso de los recursos de inversión. La medición de la contribución a los objetivos del

Plan se realiza mediante el cálculo de lo que se ha denominado “Índice Multicriterio”

(IMC), mientras que la contribución a la eficiencia en el uso de los recursos se realiza

mediante la estimación del Valor Actual Neto Social (VANS) de la cartera.

En la Figura 6 se presenta un flujograma donde se indica el proceso de aplicación de la

metodología para la evaluación socioeconómica ex -ante de Planes Territoriales de

Infraestructura y Gestión de Recurso Hídrico (PTI).Tal como se aprecia dicha Figura, la

cartera de proyectos estratégicos revisada es una entrada o input inicial para la etapa

de evaluación, entendiendo por tal una cartera de proyectos que cumple los requisitos

que la metodología de evaluación impone a la etapa de formulación (ver sección 2.2),

tanto en términos de consistencia de la etapa de formulación del Plan como en

términos de los requisitos de información para su evaluación.

La Situación Base también corresponde a una entrada para la etapa de evaluación,

ya que ésta representa el escenario sobre el cual se implementará el Plan que

se está evaluando, por lo tanto, es relevante tanto para la determinación de

las relaciones entre proyectos estratégicos del Plan

(complementariedad/sustitución) como para la estimación de sus indicadores

(puntaje multicriterio y VAN Social).

25


Para comprender mejor lo anterior, supongamos que el Plan Director de

Infraestructura considera la construcción de un embalse para riego en el horizonte de

evaluación del Plan. En este caso, al considerar que este proyecto se ejecutará como

parte de la situación base, en el Plan se debe considerar que la demanda vehicular de

los caminos del área de influencia del embalse se verá incrementada por efecto de la

mayor producción agrícola que el embalse generará, y por tanto se verán afectados

tanto la rentabilidad social como el momento óptimo de ejecución de los proyectos de

mejoramiento vial en el área de influencia del embalse que formen parte del PTI.

26


Figura 6. Flujograma de la Metodología Evaluación Ex – Ante del Plan

Territorial de Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico MOP.

2

Situación Base

Carteras alternativas de proyectos estratégicos revisados

3.1 Elaboración de matriz de efectos

3.2 Análisis de relaciones entre

proyectos estratégicos

3.4.1 Calendarización

según momento óptimo de inicio

3.3.1 Determinación

de ponderadores

3.3.2 Matrices de

comparación de a pares

3.3.3 Cálculo de

prioridades

3.3.4 Test de

consistencia

3.3.5 Modelo de

priorización

3.3.7 Normalización de

indicadores

3.3.6 Cálculo de

indicadores

3.3.8 Cálculo del

puntaje multicriteriopara cada proyecto

estratégico

3.3.9 Cálculo del IMC

de la alternativa de Plan

Matriz de efectos

Proyectos complementarios y/o sustitutos

Cartografía con proyectos estratégicos georreferenciados

3.3 Índice Multicriterio (IMC)

Modelo jerárquico de objetivos

3.4 Índice de RentabilidadSocial (VANS)

Calendarización inicial de la alternativa de cartera

Paso 1) Determinación

del momento óptimo de inicio de todos los

proyectos estratégicos

3.4.2 Cálculo del VANS

de la cartera

Paso 6) VANS de la

alternativa de Plan es la suma de los VANS de

cada proyecto

estratégico

3.5 Selección de mejor cartera

Normalización del VANS

3.6. Análisis de sensibilidad

Paso 2) Momento óptimo

de inicio del primer proyecto estratégico en

el primer año

Paso 3) Momento óptimo

de inicio del segundo proyecto estratégico en

el primer año

Paso 4) ... Momento

óptimo de inicio del "enésimo y último"

proyecto estratégico en

el primer año

El primer proyecto pasa a ser situación base para el siguiente proyecto

El segundo proyecto pasa a ser situación base para el siguiente proyecto... y así sucesivamente...

Paso 5) Se pasa al segundo año, repitiendo

el paso 1) al 4).

El "enésimo y último" proyecto del primer año pasa a ser situación base para el siguiente año.


27


Las actividades del flujo de proceso de la metodología de evaluación ex ante de planes

se describen a continuación, siguiendo la misma enumeración de la Figura 6.

3.1 Elaboración de la Matriz de Efectos

La matriz de efectos tiene como objetivo identificar para cada IDI, si tienen o no algún

efecto en los subcriterios de evaluación que el Plan se ha planteado. Por ejemplo,

supongamos que uno de los subcriterios de evaluación del plan es “Potenciar el sector

turismo”, entonces si una de las iniciativas de inversión es el mejoramiento del camino

de acceso a un área de interés turístico, entonces esta IDI sí tiene un efecto sobre este

subcriterio, pero no tiene ningún efecto sobre el subcriterio “Gestión eficiente del

recurso hídrico”.

La construcción de la matriz de efectos sigue los siguientes pasos:

a. Ubicar la cartera de proyectos estratégicos de cada alternativa de Plan en las

primeras columnas de la Matriz de Efectos (ver Figura 7), identificando su código,

nombre, comuna y unidad territorial homogénea a la que pertenece (UTH)17.

b. Ubicar el Modelo Jerárquico de Criterios en las primeras filas de la Matriz

(Criterios, subcriterios y dimensiones), respetando los atributos ambientales de

cada objetivo. Adicionalmente se recomienda, solo a modo de apoyo para la

determinación de los efectos esperados, la ubicación de los indicadores definidos

para medir el cumplimiento de las dimensiones.

c. Para el primer proyecto de la cartera, preguntarse en cada dimensión del Plan:

¿Tiene este proyecto algún efecto en esta dimensión? Si la respuesta es negativa,

asignar un 0 a la celda; si la respuesta es positiva y el efecto es también positivo,

asignar un 1 a la celda; si la respuesta es positiva y el efecto es negativo, asignar

un -1 a la celda18. Una forma operativa de responder esta pregunta, es observar si

las variables de alguno de los indicadores definidos para medir esa dimensión se

ven afectadas por el proyecto.

d. Repetir el paso anterior para cada uno de los proyectos de cada una de la carteras

alternativas del Plan.

Cabe destacar que la determinación de efectos es entre cada proyecto y cada

dimensión.

17UTH corresponde a unidades relativamente homogéneas desde el punto de vista físico ambiental, socio demográfico, cultural y económico-productivo. La zonificación del territorio, dada características homogéneas (físico ambiental, socio demográfico, cultural y económico-productivo) tiene como propósito la fijación de objetivos específicos para sustentar las propuestas de infraestructura del Ministerio. Para un mayor detalle de cómo determinar las UTH se recomienda consultar “Guía de Elaboración de Planes”. Dirección de Planeamiento – MOP. Marzo 2011. Pág. 102-103. 18 Cabe señalar que la asignación de números -1, 1 y 0 es solo por simplicidad y no tiene ningún significado aritmético. Sería equivalente a asignar las frases: “Efecto negativo”, “Efecto positivo”, “Ningún efecto”, respectivamente.

28


Figura 7. Esquema de la Construcción de la Matriz de Efectos

Dimensión

A.1.1

Dimensión

A.1.2

Dimensión

A.2.1

Dimensión

A.2.2

Dimensión

B.1.2

Dimensión

B.2.2Indicador

A.1.1

Indicador

A.1.2

Indicador

A.2.1

Indicador

A.2.2

Indicador

B.1.1.a

Indicador

B.1.1.b

Indicador

B.1.2

Indicador

B.2.1.a

Indicador

B.2.1.b

Indicador

B.2.2Cod. Nombre Proyecto Comuna UTH

xxx Proyecto 1 yyy zzz1 -1 1 1

xxx Proyecto 2 yyy zzz2 1 1

xxx Proyecto 3 yyy zzz1 1





Programa 1




1

1

MO

DEL

O J

ERÁ

RQ

UIC

O

CARTERA DE PROYECTOS

Dimensión B.2.1

Subcriterio B.2

OBJETIVO ESTRATÉGICO B (CRITERIO B)

Dimensión B.1.1

-1

Subcriterio A.1 Subcriterio A.2

OBJETIVO ESTRATÉGICO A (CRITERIO A)

Subcriterio B.1


29


3.2 Análisis de Relaciones entre Proyectos Estratégicos

La segunda etapa corresponde al análisis de posibles relaciones entre

proyectos estratégicos, etapa cuyo objetivo es determinar si existe alguna

interdependencia entre proyectos de una alternativa de Plan.

En este sentido, es posible identificar dos tipos de relación entre proyectos:

Relación de complementariedad entre proyectos estratégicos:

Esta ocurre cuando la ejecución de un proyecto estratégico determinado afecta

positivamente los resultados esperados de la ejecución de otro proyecto, caso en el

cual, corresponde evaluarlos como si fueran un solo proyecto.

Existen dos fuentes principales de complementariedad entre proyectos

estratégicos:

i. Beneficios: los beneficios se potencian al ejecutar ambos proyectos; este

podría ser el caso, por ejemplo, de un proyecto de riego y un proyecto de

asistencia técnica y financiera a los agricultores beneficiados con el riego.

ii. Costos: los costos de ejecutar ambos proyectos en forma conjunta son

menores a su ejecución en forma separada, lo cual podría ocurrir cuando

dos proyectos presentan obras comunes; por ejemplo, la excavación

asociada a una carretera con la excavación asociada a un colector de aguas

lluvias.

Relación de sustitución entre proyectos estratégicos.

La sustitución entre proyectos se origina en el hecho que satisfacen una misma

necesidad, es decir, capturan, parcial o totalmente los mismos beneficios, caso en

el cual la regla general es que se debe elegir entre ellos, dependiendo de la

intensidad de la relación, su monto de inversión y su efecto en el IMC de cada

proyecto sustituto.

A diferencia del caso de complementariedad, es más sencillo identificar “ex -ante”

relaciones de sustitución a través de un buen análisis de objetivos, beneficios,

costos y beneficiarios.

En este sentido, cabe destacar que tanto para los beneficios como para los costos, la

relación de complementariedad o sustitución puede verse expresada por efectos sobre

la cantidad transada como sobre el precio de los bienes y/o servicios transados.

Para la existencia de relación entre proyectos estratégicos del Plan se deben considerar

2 aspectos:

- La relación respecto a un objetivo o criterio.

- La relación espacial entre proyectos.

En el primer caso, puede haber dos o más proyectos estratégicos que apuntan a

satisfacer un mismo objetivo o criterio del Plan, pero esto no es suficiente si no existe

una relación de proximidad o conectividad entre ellos. En consecuencia, existirá una

relación observable cuando dos o más proyectos tengan efecto en un mismo objetivo o

criterio y además se relacionen espacialmente entre sí.

30


Desde este punto de vista, el análisis espacial más simple pudiera ser si estos

proyectos pertenecen a una misma unidad territorial, como una comuna, un distrito

censal o una unidad territorial homogénea (UTH) por ejemplo; sin embargo, no son

suficientes si no existe una conectividad comprobable entre los proyectos.

La búsqueda de relaciones entre proyectos estratégicos utiliza como base la

Matriz de Efectos y se realiza en, al menos, tres niveles:

Primer nivel: Búsqueda de relaciones entre proyectos estratégicos que afectan un

mismo territorio y una misma dimensión.

Cabe mencionar que aquellos proyectos que pertenecen o se ubican en más de un

territorio en análisis, deben ser incluidos en el análisis territorial de cada uno de los

territorios a los cuales pertenece.

Segundo nivel: Búsqueda de relaciones entre proyectos estratégicos que afectan

un mismo territorio.

Tercer nivel: Búsqueda de relaciones entre proyectos estratégicos que afectan

una misma dimensión.

El procedimiento operativo para realizar este análisis sigue los siguientes pasos:

a. Georreferenciación de las IDIs estratégicas identificadas.

Cada uno de las IDIs del Planes georreferenciada e incorporada a un Sistema de

Información Geográfico (SIG). Estas pueden ser representadas como líneas o

puntos, dependiendo de la escala de la cartografía con la que se esté trabajando

en el Plan y del elemento que se desea representar.

A modo de ejemplo, en la Figura 8 se representan espacialmente 3 proyectos del

subsector transporte caminero, dos proyectos del subsector pesca artesanal y uno

del subsector turismo. Como se puede apreciar, se representan como puntos los

proyectos del subsector Pesca Artesanal y del subsector Turismo, y como línea los

proyectos del subsector Transporte Caminero.

El área de influencia de los proyectos corresponde al área geográfica afectada,

positiva o negativamente, por la realización del proyecto y puede graficarse como

un “buffer” en torno a él. Por ejemplo, en la Figura 8 se representa el área de

influencia del proyecto del subsector turismo como una esfera. Se debe notar, sin

embargo, que esta área de influencia no necesariamente corresponde a una esfera

centrada en la ubicación del proyecto, puede incluso ubicarse en zonas alejadas

del proyecto, como podría ser el caso de un embalse para riego, el que podría

aumentar el potencial de riego de áreas geográficas aguas abajo, lejanas a donde

se ubica la obra.

31


Figura 8. Ejemplo de georreferenciación de proyectos estratégicos.

La esfera que rodea la

ubicación de los proyectos de punto

corresponde a su área de cobertura.

b. Identificación de grupos de proyectos estratégicos

Para el primer nivel de análisis: según territorio y dimensión. Se identifica el grupo

de proyectos estratégicos que pertenecen a un mismo conjunto de territorio-

dimensión.

Si tomamos como ejemplo los proyectos identificados en la Figura 7. Esquema de

la Construcción de la Matriz de Efectos, se pueden identificar los siguientes grupos

de proyectos:

Territorio Dimensión Proyectos

Zzz1 A.1.1. Proyecto 4

Proyecto 6

A.2.1. Proyecto 1 Proyecto 6

A.2.2. Proyecto 3 Proyecto 8

B.1.1. Proyecto 1 Proyecto 6


Proyecto 10

Zzz2 A.1.2. Proyecto 2 Proyecto 5 Proyecto 9

B.1.2. Proyecto 7

Proyecto 9


32


Se debe tener en cuenta que si una unidad territorio-dimensión presenta ningún

proyecto o sólo uno, este conjunto no se analiza.

c. Análisis de potenciales relaciones entre proyectos estratégicos.

Para cada grupo de proyectos y usando como referencia el mapa con los proyectos

georreferenciados, se busca la existencia de potenciales relaciones entre los

proyectos, para lo cual resulta conveniente verificar las dos fuentes principales de

complementariedad:

- Beneficios: los requisitos para encontrar complementariedades entre 2 ó más

proyectos estratégicos son dos: i) los servicios y bienes que producen deben

consumirse en forma conjunta; ii) los beneficiarios de dichos servicios deben

ser los mismos o pertenecer a mercados complementarios.

- Costos: los requisitos para encontrar complementariedades entre 2 ó más

proyectos estratégicos también son dos: i) la misma ubicación territorial y ii)

tareas de inversión y/o productivas comunes.

Para ambas fuentes de relaciones, cabe señalar que los efectos de

complementariedad o sustitución pueden darse tanto por variaciones en la

cantidad de un producto o servicio provisto o requerido, como por variaciones en

los precios.

Una vez finalizado el análisis para el primer nivel (conjunto territorio-dimensión), estas

actividades se ejecutan para el segundo y luego el tercer nivel de análisis, los que

corresponden a niveles ampliados respecto del primero, por lo que el número de

proyectos estratégicos a analizar al interior de cada grupo será mayor.

La unidad de territorio para la cual se identificarán los grupos de proyectos dependerá

del número de proyectos estratégicos del Plan: comuna, provincia, unidades

territoriales homogéneas (UTH), etc. Sin embargo, es posible recomendar que la

unidad escogida debe ser tal que el número de proyectos estratégicos que comprenda

no sea demasiado grande, ya que dificulta la identificación de potenciales relaciones.

Una vez analizadas las relaciones de complementariedad y sustitución entre los

proyectos estratégicos, se puede proceder en paralelo calculando los dos indicadores

de la metodología de evaluación ex ante de planes: i) el Índice Multicriterio, que mide

la contribución de la cartera de proyectos a los objetivos del Plan y ii) el índice de

rentabilidad social de la cartera, que mide la eficiencia en el uso de los recursos

públicos (VAN social).

3.3 Índice Multicriterio (IMC)

La metodología propuesta para la evaluación de los PTI utiliza la evaluación

multicriterio basada en el Proceso Analítico Jerárquico (AHP, por sus siglas en inglés,

ver Anexo 4) y busca determinar cómo cada una de las carteras alternativas de

iniciativas de inversión estratégicas del Plan cumple con contribuir a los objetivos que

el plan se estableció.

El cálculo del Índice Multicriterio (IMC) comprende las siguientes actividades:

33


Determinación de Ponderadores

o Matrices de comparación de a pares

o Cálculo de prioridades

o Test de consistencia

o Modelo de priorización

Cálculo de indicadores normalizados

o Cálculo de indicadores

o Normalización de indicadores

Determinación del IMC del Plan

o Cálculo del puntaje multicriterio de cada proyecto

o Cálculo IMC del Plan.

3.3.1Determinación de Ponderadores19

Esta etapa recibe como input el modelo jerárquico definido en la etapa de

formulación. La figura 9 a continuación presenta un esquema genérico de

modelo jerárquico.

Figura 9. Esquema Modelo Jerárquico

Objetivo General del Plan




………






Dimensión A.1.1

Dimensión A.1.2

Dimensión A.2.1

Dimensión A.2.2

Dimensión B.1.1

Dimensión B.1.2

Dimensión B.2.1

Dimensión B.2.2

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador

Indicador


El modelo genérico presentado incluye los indicadores definidos para medir el

cumplimiento de los objetivos del último nivel del modelo jerárquico en sus

respectivas dimensiones. Cabe destacar que la cantidad de indicadores que

midan cada objetivo del último nivel dependerá de la cantidad de dimensiones

que se consideren en cada objetivo; de esta manera, un objetivo del último

nivel, podría tener asociado más de un indicador de resultados.

19 Este punto y el siguiente están basados en Pacheco y Contreras, 2008. Cabe señalar que si bien existen otros métodos para determinar las ponderaciones (por ejemplo el método Delphi, el método de la eliminación de opiniones extremas, entre otros) el equipo consultor recomienda este método por su respaldo teórico.

34


Se sugiere que para llevar a cabo esta tarea se constituya una mesa de trabajo

con actores relevantes del territorio bajo análisis, considerando entre ellos a:

Profesionales de las direcciones regionales del Ministerio de Obras

Públicas con presencia en el territorio.

Profesional del Departamento de Estudios de la Secretaría Regional

Ministerial del Ministerio de Desarrollo Social.

Profesionales de otras reparticiones públicas con presencia en el

territorio.

Autoridades políticas regionales o locales (alcaldes) o sus

representantes.

Actores productivos relevantes (asociaciones gremiales)

Si bien lo ideal es contar con un grupo amplio de actores que dé cuenta de las

distintas visiones e intereses existentes en el territorio, se debe tener presente

que mientras mayor es el grupo, operativamente se hace más compleja la

tarea. En este sentido, se debe balancear estos aspectos, por lo que se sugiere

que la mesa de trabajo no exceda las 10 personas.

3.3.2 Matrices de Comparación de a Pares

El cálculo de los ponderadores se realiza en función de comparaciones

de a pares con respecto a los criterios u objetivos de un mismo nivel.

Para comparar los elementos se forma una matriz y se pregunta: ¿Cuánto

supera en importancia este criterio u objetivo (fila) al criterio u objetivo con el

cual se está comparando (columna)? (Figura 10).

Figura 10. Matriz Comparación de a Pares

CRITERIO A CRITERIO B CRITERIO C CRITERIO D

CRITERIO A 1

CRITERIO B 1

CRITERIO C 1

CRITERIO D 1 Fuente: Elaboración propia

Las celdas en gris corresponden exactamente al recíproco.

El establecimiento de prioridades se hace entre los elementos de una misma

jerarquía, es decir, si se toma como ejemplo el modelo jerárquico de la Figura

9, se debe construir una matriz para los criterios, otra para los subcriterios que

pertenecen a cada criterio y otra para la comparación de las dimensiones al

interior de cada subcriterio.

Cabe señalar que la determinación de los ponderadores a través de la

comparación de pares de criterios y sub-criterios, no necesariamente

debe ser realizada en la etapa de evaluación, sino que puede ser

efectuada ya en la etapa de formulación del Plan, como un instrumento de

priorización de los diversos objetivos perseguidos por el Plan.

Basado en evidencia empírica que muestra los límites de los seres humanos

para discriminar grados en las comparaciones de a pares, Saaty propone la

35


escala siguiente de 1 a 9. No obstante, desde luego es posible, y en la práctica

se ha hecho, trabajar con escalas menores (de 1 a 7).

Cuadro 2. Escala de Saaty Intensidad Definición Explicación

1 El criterio 1 es de la misma importancia que el criterio 2

Dos criterios contribuyen de igual forma al objetivo de nivel superior

3 El criterio 1 es levemente más importante que el criterio 2

La experiencia y el juicio hacen pensar que un criterio aporta levemente más que el otro al objetivo de nivel superior

5 El criterio 1 es fuertemente más importante que el criterio 2

La experiencia y el juicio hacen pensar que un

criterio aporta fuertemente más que el otro al objetivo de nivel superior

7 El criterio 1 es enormemente

más importante que el criterio 2

Se ha demostrado en la práctica que un criterio

aporta fuertemente más que el otro al objetivo de nivel superior

9 El criterio 1es absolutamente más importante que el criterio 2

La evidencia dice que un criterio aporta fuertemente más que el otro al objetivo de nivel superior

2,4,6,8 Valores intermedios Cuando se necesita un compromiso de las partes entre valores adyacentes.

Recíprocos aij = 1/aij Hipótesis del método

Fuente: Thomas Saaty, 1997. Toma de decisiones para líderes.

Es deseable que el establecimiento de ponderadores, cuando hay más de un

experto involucrado, se logre a través del consenso entre ellos. Sin embargo, en

ocasiones no es posible sostener una serie de entrevistas junto con todos los

involucrados. Saaty resolvió este inconveniente integrando los juicios a través

de la media geométrica:

n ijn

n

ij aA 1

Donde:

Aij: es el resultado de la integración de los juicios para el par de criterios i, j.

ijna

: es el juicio del involucrado n para el par de criterios i, j.

n= 1,…, n. Corresponde al número de involucrados que expresan sus juicios

sobre los criterios.

Finalmente, respecto de los indicadores que miden el nivel de logro de los

objetivos, es posible seguir dos estrategias: (i) Realizar comparación de a pares

al interior de cada objetivo del último nivel del modelo jerárquico o dimensión,

tal de poder estimar ponderadores para indicadores; (ii) asignarle la misma

importancia a todos los indicadores de una misma dimensión.

3.3.3 Cálculo de Prioridades

A partir de los juicios expresados por cada uno de los miembros del panel de

expertos en las matrices de comparación, se deben calcular los ponderadores o

prioridades correspondientes a cada criterio.

36


De esta forma, una vez completada la Matriz para cada nivel del modelo

jerárquico, el problema se transforma en un problema de Vectores y Valores

propios:

A*w=*w

Donde

A=Matriz recíproca de comparaciones a pares (Juicios de importancia/

preferencia de un criterio sobre otro)

w= Vector propio que representa la prioridad del criterio

=Máximo valor propio que representa una medida de la consistencia de los

juicios

Es decir, el Vector Propio W indica los ponderadores de cada criterio u objetivo.

El cálculo exacto de éstos ponderadores se puede hacer con un software ad-

hoc, como Expert Choice. Sin embargo, existe un método aproximado

alternativo, como se muestra en el siguiente ejemplo:

Se considera la siguiente matriz de comparación de a pares.

Cuadro 3. Ejemplo: Matriz de Compensación de a pares

Criterio A CriterioB CriterioC

CriterioA 1 1\2 1\4

CriterioB 2 1 1\2

CriterioC 4 2 1

Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, se debe simplificar la matriz de comparaciones, transformando las

fracciones en números decimales, con el fin de simplificar el desarrollo.

124

2/112

4/12/11

124

5.012

25.05.01

Luego, se calcula el cuadrado de la matriz simplificada (la que contiene números

decimales) y se suman los elementos para cada fila.

21

5.10

25.5

3612

5.136

75.05.13

Los valores obtenidos para cada fila se suman (5.25+10.5+21=36.75).

Posteriormente, cada uno de estos valores es dividido por la suma resultante. Para así

obtener el vector propio, que representa el vector de prioridades para cada criterio.

37


571429.0

285714.0

142857.0

75.3621

75.365.10

75.3625.5

Este procedimiento se repite (obtener la matriz cuadrada, sumar los elementos de

cada fila, dividir esos resultados por la suma de los mismos y obtener los vectores

propios) hasta que la diferencia entre los vectores propios de dos procesos

consecutivos sea muy pequeña o cero. En este caso, si se repite el proceso, se

obtendrá el mismo vector propio.

De esta forma, se establece el orden de las prioridades o ponderación de las

variables.

3.3.4 Test de Consistencia

Los seres humanos tienen la capacidad de establecer relaciones entre los

objetos o las ideas, de manera que sean consistentes, es decir, que se

relacionen bien entre sí y sus relaciones muestren congruencia. En este

sentido consistencia implica dos cosas: transitividad y

proporcionalidad.

La escala a la que se hace referencia existe en el inconsciente, no está explícita

y sus valores no son números exactos, lo que existe en el cerebro es un

ordenamiento jerárquico para los elementos. Dada la ausencia de valores

exactos para esta escala la mente humana no está preparada para emitir juicios

100% consistentes (que cumplan las relaciones de transitividad y

proporcionalidad). Se espera que se viole la proporcionalidad de manera tal que

no signifique violaciones a la transitividad.

La consistencia tiene relación con el grado de dispersión de los juicios del actor.

Los juicios consistentes imponen 2 propiedades en forma simultánea:

- Transitividad de las preferencias: Si C1 es mejor que C2 y C2 es mejor

que C3 entonces se espera que C1 sea mejor que C3.

- Proporcionalidad de las preferencias: Si C1 es 3 veces mejor que C2 y

C2 es 2 veces mejor que C3 entonces se espera que C1 sea 6 veces mejor

que C3.

Por supuesto, es necesario cierto grado de consistencia en la fijación de

prioridades para los elementos o actividades con respecto de algún criterio para

obtener resultados válidos en el mundo real.

La evaluación multicriterio basada en el Proceso Analítico Jerárquico (AHP) mide

la inconsistencia global de los juicios mediante la Proporción de Consistencia

(RC), que es el resultado de la relación entre el Índice de Consistencia (CI) y el

Índice Aleatorio (RI).

Criterio A

Criterio B

Criterio C

38


RI

CIRC

El Índice de Consistencia (CI) es una medida de la desviación de consistencia de

la matriz de comparaciones a pares, el cual se calcula como:

1

n

nCI Max

Donde:

n: corresponde al tamaño de la matriz (ej. para matriz de 3x3, n=3)

Max: es el máximo valor propio de la matriz de comparaciones a pares

y se calcula como:

BVMax *

Siendo:

V: el vector de prioridades o vectores propios, que se obtuvo de la

matriz de comparaciones.

B: es una matriz fila de mx1, donde m es el número de columnas de la

matriz de comparaciones, y los valores de las celdas corresponden a la

suma de los elementos de cada columna de la matriz de comparaciones

a pares.

El Índice Aleatorio (RI) es el índice de consistencia de una matriz recíproca

aleatoria, con recíprocos forzados, del mismo rango de escala. Para éste, existe

una tabla elaborada por Saaty que muestra los Índices de Consistencia para

una serie de matrices aleatorias con recíprocos forzados:

Cuadro 4.Índices aleatorios por tamaño de matriz

Tamaño de la Matriz 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Índice Aleatorio 0 0.58 0.9 1.12 1.24 1.32 1.41 1.45 1.49

Fuente: Thomas Saaty, 1997. Toma de decisiones para líderes.

El método propuesto por Saaty plantea que el valor de la proporción de

consistencia (RC) no debe superar el 10%, para que sea evidencia de un juicio

informado, donde el RC como se indica en la página anterior, es la proporción

entre el CI calculado para la matriz real y el IR de la tabla anterior. Como la

tabla está en función del tamaño de la matriz (llegando hasta matrices de 10

por 10), el RC se calcula como la proporción entre el CI de la matriz real y el IR

de la tabla anterior según el tamaño de la matriz que corresponda, no

pudiendo exceder el 10% cualquiera sea el tamaño de la matriz.

39


Continuando con el mismo ejemplo anterior, tenemos que:

75.112/14/1

5.3212/1

7421

:

124

2/112

4/12/11

Luego

nesComparaciodeMatriz

75.15.37B

Remplazando por los valores en la relación definida y resolviendo, nos queda:

3

571429.075.1285714.05,3142857.07

571429,0

285714.0

142857.0

75.15.37

Max

Max

Max

En este caso el máximo valor propio es igual al rango de la matriz de comparaciones.

Con este resultado se puede calcular el Índice de Consistencia:

02

33

1

n

nCI Max

Por otra parte, el Índice Aleatorio para una matriz de tamaño 3 es 0.58 (Ver Cuadro

4), por lo que el valor de la Relación de Consistencia es:

058.0

0

RI

CIRC

Dado que este valor es inferior a 0.1, es evidencia de un juicio informado, por lo tanto

no es necesario revaluar los juicios expresados en la matriz de compensaciones. En

caso contrario, si la Proporción de Consistencia fuera mayor que 10%, sería necesario

revaluar los juicios, lo cual significaría que se vuelve a consultar a los expertos

respecto de la comparación de a pares, hasta alcanzar la consistencia.

3.3.5 Modelo de Priorización

Una vez que se cuenta con los ponderadores o vectores de prioridad para cada

nivel del modelo jerárquico de objetivos o criterios, así como para los

indicadores de resultados para los objetivos del último nivel o dimensiones, se

construye el ponderador global de cada indicador, como la multiplicación entre

el ponderador local, es decir, su prioridad en el nivel inferior del modelo

40


jerárquico, y los ponderadores de los subcriterios y criterios de los niveles

superiores a los cuales pertenece.

De esta manera, se tendrá un vector nx1, donde n es la cantidad de indicadores

definidos en la etapa de formulación para la evaluación del Plan, con la

importancia relativa de cada indicador en la valoración total del plan o en cada

proyecto estratégico.

Con el objetivo de simplificar la interpretación de los resultados, se recomienda

la normalización de este vector de ponderadores globales, tal como se presenta

en la Figura 11, donde para cada nivel horizontal (criterio, subcriterio,

dimensión e indicadores) la suma de ponderadores (valores en rojo) es 100%.

Figura 11. Ejemplo: Modelo de Priorización con Ponderadores Normalizados

Objetivo General del Plan


40%


35%

Obj. Estratégico C(Criterio C)

25%


15%


25%


10%


25%

Obj. Específico C.1(Subcriterio C.1)

25%

Dimensión A.1.15%

Dimensión A.1.210%

Dimensión A.2.115%

Dimensión A.2.210%

Dimensión B.1.15%

Dimensión B.1.25%

Dimensión B.2.18%

Dimensión B.2.217%

Indicador (3%)

Indicador (2%)

Indicador (10%)

Indicador (8%)

Indicador (7%)

Indicador (10%)

Indicador (3%)

Indicador (2%)

Indicador (5%)

Indicador (4%)

Indicador (4%)

Indicador (17%)

Dimensión B.2.125%

Indicador (10%)

Indicador (15%)

3.3.6 Cálculo de indicadores

En esta etapa, se calculan los indicadores definidos en el modelo jerárquico para

cada uno de los proyectos estratégicos del Plan. El valor de estos indicadores

representa el efecto que cada proyecto estratégico genera sobre el objetivo que

se mide, durante todo el periodo de evaluación del Plan.

Para su cálculo se debe levantar la información pertinente recurriendo a las

fuentes internas o externas identificadas al momento de generar el indicador.

3.3.7 Normalización de indicadores

La normalización del valor de los indicadores es necesaria para evitar la

distorsión que generan los distintos órdenes de magnitud que pueden

tomar los indicadores, a la hora de aplicar los ponderadores o

prioridades globales. El ejemplo siguiente nos muestra en qué consiste esta

etapa:

41


a. Determinar, para cada indicador, el proyecto estratégico que presenta un mayor

efecto, es decir, determinar el valor del indicador más alto entre todos proyectos

que tienen efecto sobre él. En el ejemplo del Cuadro 5 indicado más abajo:

- Indicador A: El proyecto 5 presenta un mayor valor (38)

- Indicador B: El proyecto 1 presenta un mayor valor (700)

b. Se le asigna a estos proyectos un valor normalizado del indicador de 100%

- Valor normalizado de indicador A para proyecto 5 = 100%

- Valor normalizado de indicador B para proyecto 1 = 100%

c. Para cada uno de los demás proyectos estratégicos, se calcula el valor normalizado

de su indicador respecto del valor máximo al que se le asignó el 100%.

Cuadro 5. Ejemplo Normalización de indicadores

Proyectos Indicador A Indicador B Indicador A

normalizado

Indicador B

normalizado

Proyecto 1 - 700 - 100%

Proyecto 2 20 248 20/38=52,6% 248/700=35,4%

Proyecto 3 5 - 5/38=13,2% -

Proyecto 4 - 684 - 684/700=97,7%

Proyecto 5 38 523 100% 523/700=74,7%

Proyecto 6 25 - 25/38=65,8% -


De esta manera, se tienen indicadores que toman todos valores entre 0% y 100%,

eliminando la distorsión por orden de magnitud.

3.3.8 Cálculo puntaje multicriterio de cada proyecto estratégico

Luego, se calcula el puntaje multicriterio (PMC) de cada proyecto estratégico de

la alternativa de cartera analizada, como la multiplicación entre el vector de

indicadores normalizados para el proyecto (Ij) y el vector de ponderadores

globales (wj).

z

j jji IwPMC1

3.3.9 Cálculo IMC de la alternativa de Plan

Finalmente, el IMC de la alternativa de Plan analizada corresponde a la suma

del puntaje multicriterio (PMC) de todos los proyectos que lo integran.

n

i

iPMCIMC1

42


Al estar cada ponderador e indicador normalizado según los procedimientos

indicados anteriormente, el resultado final se hace independiente del número de

proyectos estratégicos que contenga la alternativa de cartera estudiada y ello no

influye en el IMC final.

3.4 Índice de Rentabilidad Social (VANS)

Esta etapa, que podría desarrollarse en paralelo a la anterior, consiste en la evaluación

socio económica de las alternativas de Plan, a través del cálculo del indicador del Valor

Actual Neto a precios sociales (VANS) para cada alternativa de Plan, asociado al

criterio de eficiencia económica o eficiencia en el uso de los recursos públicos.

La metodología de evaluación de cada alternativa de Plan se basará en la

determinación del “momento óptimo de inicio” de cada proyecto incluido en la

alternativa de Plan que se desea evaluar.

Ello cumple el propósito de reducirlas alternativas de Planes: en relación a las

diferencias en el momento de ejecución y la secuencia económica de proyectos20, el

procedimiento sugerido es el de ir diseñando el Plan en términos temporales sobre la

base de calcular el “momento óptimo de inicio” de cada proyecto o combinación de

proyectos complementarios, lo que asegura un Plan eficiente y de máxima rentabilidad

en relación a la misma cartera de proyectos iniciados en otros momentos del tiempo.

De esta forma, se reducen las múltiples alternativas de inicio de una misma

cartera de proyectos estratégicos a una sola: la de máxima rentabilidad.

Respecto de los proyectos estratégicos considerados para el cálculo del VANS, el Plan

contiene diversos tipos de iniciativas de inversión que se clasifican de acuerdo a las

normas del Sistema Nacional de Inversiones (SNI) en Estudios Básicos, Proyectos y

Programas. De acuerdo a los lineamientos establecidos en el SNI, los Estudios

Básicos y Programas tienen una evaluación costo-eficiencia, por lo que

aquellas iniciativas de inversión de este tipo contempladas en el Plan se

incorporan directamente en la evaluación social del plan con un VANS = 0,

excluyéndose de la determinación del momento óptimo de inicio. Lo mismo

para los proyectos de Agua Potable de localidades rurales y los proyectos de Aguas

Lluvias (estos últimos, siempre que presenten un presupuesto igual o menor a $ 500

millones), pues se evalúan con el método costo-eficiencia.

En esta misma línea, no se podrían someter a la evaluación ex ante bajo esta

metodología aquellas iniciativas que no contemplen iniciar la ejecución de la obra

dentro del horizonte de tiempo del Plan, dado que esta evaluación se basa en la

determinación del “momento óptimo de inicio”, el que estaría fuera del horizonte de

evaluación. Ello no significa, sin embargo, que no puedan formar parte del Plan, si así

lo decide la autoridad.

20 Se recuerda que hay razones técnicas que afectan la secuencia de proyectos. El procedimiento de evaluación se hará cargo de la secuencia económica óptima dada las restricciones técnicas.

43


Por otro lado, los proyectos incluidos en el Plan se pueden agrupar según la tipología

de proyectos establecido por el SNI, siendo estas las siguientes21:

- Conservación: Acción tendiente a mantener los estándares que corresponden a un

funcionamiento predeterminado.

- Reparación: Toda acción que tiene como finalidad recuperar el deterioro ocasional

sufrido por una infraestructura ya construida.

- Reposición: Implica la renovación parcial o total de un servicio ya existente, con o

sin cambio de la capacidad y/o calidad del mismo.

- Mejoramiento: Acción que tiene como objetivo aumentar la calidad de un servicio

existente.

- Habilitación: Acción tendiente a lograr que un determinado bien o servicio sea

apto o capaz para aquello que antes no lo era.

- Construcción: Acción que corresponde a la materialización de un servicio que no

existe a la fecha.

- Ampliación: Acción que tiene por objeto aumentar la capacidad de servicio, sin

modificación de lo existente.

- Restauración: Acción que tiene por objetivo reparar elementos para volverlos al

estado o estimación original.

- Adquisición: Sinónimo de equipamiento, es decir, la adquisición de nuevos

elementos en un servicio o infraestructura existente. No se incluye bajo este

proceso el equipamiento normal e indispensable de un proyecto, pues éste debe

incluirse en el proyecto primitivo.

- Normalización: Se refiere a la modificación de un bien o servicio existente con la

finalidad de adecuarlo a ciertas normas predeterminadas22.

La idea es trabajar con las categorías del Ministerio de Desarrollo Social, adaptando a

ella las excepciones que se encuentren. Se sugiere al evaluador revisar el contenido de

los proyectos en términos de si éstos generan un aumento o no de la capacidad

instalada para la provisión de algún producto o servicio, para identificar una posible

clasificación errónea.

Se debe destacar que los valores monetarios de todos los proyectos del Plan deben

presentarse en moneda de igual fecha.

Un primer requisito es que el proyecto debe provocar efectos a través de

modificar su oferta productiva, por lo cual se pueden eliminar del proceso de

calendarización óptima todos aquellos tipos de proyectos que no modifican su

oferta de servicios y que, considerando que existen excepciones, generalmente son

de tipo:

- Conservación

- Reparación

- Restauración

21Definiciones extraídas de las NIP 2012, Ministerio de Desarrollo Social (Ex MIDEPLAN). 22En el caso específico de la Dirección de Aeropuertos, en esta tipología se incluyen todas aquellas iniciativas de inversión necesarias para dar cumplimiento a la normativa aeronáutica vigente, referida a la infraestructura del área de movimiento, exigida por la

autoridad aeronáutica para certificar los aeropuertos y aeródromos del país, conforme a los compromisos contraídos por el Estado de Chile con la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), así como aquellas iniciativas de inversión referidas al cumplimiento de otras normativas nacionales.

44


A ello es posible agregar aquellos proyectos de “Reposición” que no incrementan la

capacidad ni la calidad de su oferta.

3.4.1Calendarización según momento óptimo de inicio

Dado que la clave del procedimiento es la determinación del “momento óptimo de

inicio”, se debe señalar que existen dos tipos de proyectos en relación a ello:

- Aquellos proyectos cuyos beneficios crecen con el tiempo calendario y son

independientes del momento de ejecución de la inversión; en este caso se

utiliza como criterio de decisión la TRI (Tasa de Rentabilidad Inmediata o

Instantánea). Dependiendo de las características del proyecto – si es finito o

infinito, su ejecución dura un año o un periodo diferente, entre varias otras - la

expresión matemática de la TRI varía y, en algunas situaciones no hay otra opción

que calcular el VANS directamente para diferentes momentos de ejecución. En la

literatura especializada se puede encontrar el desarrollo de las diferentes

expresiones de la TRI.23

- Aquellos proyectos cuyos beneficios no crecen con el tiempo calendario y

dependen del momento de ejecución de la inversión; en este caso se utiliza

como criterio de decisión el VANS, siendo el momento óptimo de inicio

cuando el VANS > 0.

Sobre la base de lo anterior el procedimiento es el siguiente:

Paso 1:

Se determina el momento óptimo de inicio de cada proyecto estratégico

independiente y mejor proyecto sustituto y de las combinaciones de proyectos

complementarios identificados ex ante de la secuencia técnica. Esto genera una

Calendarización inicial de la alternativa de Plan que se evalúa.

Paso 2:

Sobre la base de la calendarización inicial se determina el momento óptimo de

inicio del primer proyecto estratégico o combinación de proyectos estratégicos

complementarios de la secuencia técnica que se inicia en el primer año del Plan.

Paso 3:

Dicho proyecto se incorpora a la situación sin proyecto en el año que indicó su

momento óptimo de inicio y se calcula el momento óptimo de inicio del segundo

proyecto estratégico o combinación de proyectos estratégico complementarios, en

la secuencia técnica que se inicia en el primer año del Plan.

Paso 4:

Este segundo proyecto se incorpora a la situación sin proyecto y se determina el

momento óptimo de inicio del tercer proyecto en la secuencia técnica que se inicia

en el primer año del Plan y así sucesivamente hasta agotar los proyectos que la

calendarización inicial incluyó en el primer año del Plan.

23“Evaluación Social de Proyectos”. Ernesto R. Fontaine. Octava Edición, Diciembre 1981, Pág. 101.

45


Paso 5:

Se siguen incorporando los proyectos que la calendarización inicial ubicó en el

segundo año del Plan, repitiéndose el procedimiento anterior hasta agotar estos

proyectos y continuar con los que se inician en el tercer año y así sucesivamente

hasta incluir la totalidad de los proyectos de la alternativa de Plan, obteniéndose el

momento óptimo de inicio de cada proyecto del Plan, es decir, la calendarización

definitiva.

3.4.2 Cálculo del VANS de la Cartera

Paso 6:

El VANS de la alternativa de Plan evaluada es igual a la suma de los VANS de cada

proyecto estratégico. Igualmente, el VANS de una Zona Territorial es igual a la

suma de los VANS de los proyectos de esa Zona Territorial. Lo mismo a nivel de

cada Objetivo Específico y de cada Acción Estratégica.

La metodología, aunque logra el objetivo buscado, debe complementarse con algunas

acciones que superen las siguientes dificultades:

Dado un fuerte grado de complementariedad entre dos proyectos, podría pasar que

incorporados como proyectos independientes su momento óptimo de inicio

ocurriera fuera del horizonte de análisis para cada uno de ellos, con lo cual

quedarían erróneamente fuera del Plan en el caso de que el VANS conjunto fuera

positivo.

Cuando existe una complementariedad no identificada en los costos de inversión el

método propuesto supone que no se realizan conjuntamente. Ahora bien, es difícil

que una complementariedad en la inversión y/o en los costos de operación no sea

detectada en el análisis previo de la cartera, ya que es la relación más evidente de

reconocer, por lo cual si bien existe el riesgo de error, su ocurrencia es de muy

baja probabilidad.

En el caso de proyectos sustitutos, el orden de ingreso al Plan también afecta la

rentabilidad de cada proyecto sustituto, pudiendo generar una elección entre ellos

errónea.

La solución propuesta para abordar estos inconvenientes consiste en:

Un análisis específico de todos y cada uno de los proyectos cuyo momento óptimo

se encuentra fuera del horizonte de evaluación, buscando identificar relaciones con

otros proyectos del Plan perteneciente a cualquier criterio, subcriterio y zona.

En el caso de los proyectos sustitutos, se debe realizar una elección sobre la base

de calcular el momento óptimo de inicio y el VANS de cada una de las diferentes

secuencias posibles de ejecución: primero A y luego B o primero B y luego A y en

función de ello adoptar la secuencia correcta.

Ello permitiría revaluar dichos proyectos conjuntamente con sus pares relacionados e

incorporarlos al Plan, remplazando los VANS y momentos óptimos anteriores.

46


3.5 Selección de la Mejor Cartera

Como resultado de la aplicación de la metodología, se debe elaborar un cuadro

comparativo como el que se presenta a continuación, donde para cada alternativa de

cartera se debe presentar el aporte a los objetivos del Plan (IMC) y a la eficiencia en el

uso de los recursos públicos (VANS óptimo), ambos indicadores deben, además,

presentarse normalizados24.

Cuadro 6. Cuadro para presentación de resultados

Alternativa

IMC VANS (óptimo)

(puntaje) (normalizado) ($) (normalizado)

Alternativa 1

Alternativa 2

.

.

.

Alternativa n Fuente: Elaboración propia * Cabe recordar que con el objetivo de aislar las variables de decisión, el índice multicriterio no considera indicadores de eficiencia económica (rentabilidad social del proyecto).

De esta forma, el decisor cuenta con información respecto de la valoración relativa de

las carteras alternativas en términos de su aporte a los objetivos del Plan, en forma

independiente de su rentabilidad social o su eficiencia en el uso de recursos, siendo

posible establecer fácilmente la relación de compensación (o trade off) entre ambas

medidas y, por lo tanto, definir cuál es el mejor Plan.

Para ejemplificar el análisis que es posible realizar con estos resultados, en el Cuadro 7

se muestra un ejemplo con valores ficticios.

Cuadro 7.Ejemplo: Presentación de resultados


24La normalización se realiza dividiendo cada resultado por el máximo correspondiente, para llevarlo a medidas relativas según el máximo IMC y VANS, siguiendo el mismo procedimiento descrito en la sección 3.3.7

47


Como se puede apreciar, de las tres alternativas estudiadas la Alternativa 1 es la que

tiene un mayor IMC (22,55), sin embargo, el mayor VANS lo tiene la alternativa 3. Si

suponemos un escenario sin restricción de presupuesto, el agente decisor deberá

sopesar la contribución a los objetivos del proyecto o la contribución a la eficiencia en

el uso de los recursos públicos. En el Cuadro 8, se puede apreciar que la alternativa

seleccionada dependerá de la ponderación asignada a cada uno de esos indicadores.

Cuadro 8.Ejemplo: Criterios de decisión sin restricción de presupuesto


La alternativa 1 es la preferida para escenarios en que el agente decisor valora un 50%

o más el aporte al logro de los objetivos del proyecto (IMC), mientras que la

alternativa seleccionada será la 3 si es que el agente decisor valora en más de 50% el

aporte a la eficiencia en el uso de los recursos públicos (VANS). Nótese que en ninguno

de los escenarios la alternativa 2 es la preferida, como se aprecia en el Gráfico Nº 1.

Gráfico Nº 1: Representación de los criterios de decisión IMC y VANS normalizados

80%

82%

84%

86%

88%

90%

92%

94%

96%

98%

100%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

% F

INA

L

Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3

% VANS

% IMC

48


En un escenario con restricción de presupuesto, el agente decisor no necesariamente

seleccionará la mejor alternativa según lo determinado en el Cuadro 8. En este caso,

para tomar la decisión es posible apoyarse en los indicadores IMC/Inversión y

VANS/Inversión. Estos indicadores miden cuánto contribuye cada unidad monetaria

invertida al cumplimiento de los objetivos del Plan y a la eficiencia en el uso de los

recursos, respectivamente.

Siguiendo con el ejemplo anterior, el Cuadro 9 muestra para cada alternativa sus

indicadores IMC/Inversión y VANS/Inversión. Como se puede apreciar, si bien la

Alternativa 2 no tiene ni el mayor IMC ni VANS, de las tres alternativas es la que

presenta la menor Inversión, lo que la lleva a tener el menor IMC/Inversión (0,217)25y

ocupar el segundo lugar en VANS/Inversión (0,93)26.

Cuadro 9.Ejemplo: Resultados de indicadores por unidad de inversión

IMC VANS

(óptimo)

Inversión

Total IMC/INV

(puntaje) ($) ($) 1,00E+08

Alternativa 1 22,55 988.944.400 1.082.439.601 0,208 0,91

Alternativa 2 19,97 858.122.918 920.081.832 0,217 0,93

Alternativa 3 20,9 1.053.843.823 1.083.263.141 0,193 0,97

Alternativa

VANS/INV


Nótese que si el presupuesto máximo disponible para el Plan no supera los $1.000

millones, la única alternativa viable es la 2. En este caso, el cuadro 9 permite obtener

fácilmente el costo de la restricción de presupuesto. Suponiendo que de acuerdo a las

preferencias del decisor la mejor alternativa sin restricción de presupuesto era la

Alternativa 1, entonces la existencia de la restricción implica perder 2,58 puntos

(22,55-19,97) en el IMC y $130,8 millones en VANS.

En el caso de existir restricción de presupuesto, pero no de manera tan estricta como

anteriormente27, puede ser útil seleccionar de acuerdo a la información del Cuadro 10.

Este cuadro es similar al Cuadro 8, salvo que en lugar de los indicadores IMC y VANS,

se utilizan los indicadores IMC/Inversión y VANS/Inversión. Como se puede apreciar,

en este caso la Alternativa 2 supera siempre a la Alternativa 1 y sólo es inferior a la

Alternativa 3 en un escenario en que la eficiencia en el uso de los recursos públicos es

valorada en 80% o más.

25Esto significa que por cada $100 millones invertidos en la Alternativa 2 se contribuye en 0,217 al IMC y por lo tanto, al logro de los objetivos del Plan. 26Esto significa que por cada $1 invertido en la Alternativa 2 se contribuye con $0,93 al VANS y por lo tanto, a la eficiencia en el uso de los recursos públicos. 27Por ejemplo, en el caso en que la Institución tiene una restricción de su presupuesto global, pero tiene alguna flexibilidad para asignar el presupuesto a cada Plan.

49


Cuadro 10.Ejemplo: Criterios de decisión con restricción de presupuesto

% IMC/INV % VANS/INV Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3

100% 0% 96,0% 100,0% 88,9%

90% 10% 95,8% 99,6% 90,0%

80% 20% 95,5% 99,2% 91,1%

70% 30% 95,3% 98,8% 92,2%

60% 40% 95,1% 98,4% 93,3%

50% 50% 94,9% 97,9% 94,4%

40% 60% 94,7% 97,5% 95,6%

30% 70% 94,5% 97,1% 96,7%

20% 80% 94,2% 96,7% 97,8%

10% 90% 94,0% 96,3% 98,9%

0% 100% 93,8% 95,9% 100,0% Fuente: Elaboración propia

Por otra parte, puede también ser interesante analizar los resultados de los planes a

nivel más desagregado, por ejemplo a nivel de objetivos y territorios. A modo de

ejemplo, la siguiente figura muestra espacialmente un conjunto de proyectos y la

magnitud del valor del IMC de cada uno, donde las esferas de mayor tamaño

representan proyectos con mayor efecto sobre un objetivo específico.

Figura 12. Ejemplo de Presentación de Resultados: IMC Proyectos y Análisis

Territorial

Fuente: Elaboración Propia

50


Con información similar a la presentada en la figura anterior, es posible generar un

cuadro como el siguiente, donde se presenta el aporte de cada proyecto y de cada

territorio al IMC global. Por ejemplo, se puede apreciar que el proyecto 3, localizado en

el territorio X, es el que individualmente aporta más al IMC global del plan (con un IMC

individual de 4,10 contribuye con el 18,18% del total del IMC del plan). De igual

forma, se puede constatar que es el territorio X el que más aporta al plan y es el

territorio Z el que menos aporta al IMC del plan (pese a tener un mayor número de

proyectos, lo cual demuestra la independencia de la variable al estar normalizada).

Cuadro 11. Ejemplo: Aporte al IMC del Plan, por Proyecto y Territorio.

UTH Nombre Proyecto IMC

Proyecto 1 1,08 4,79%

Proyecto 2 3,02 13,39%

Proyecto 3 4,10 18,18%

Proyecto 4 2,02 8,96%

Proyecto 5 3,58 15,88%

Proyecto 6 2,30 10,20%

Proyecto 7 1,83 8,12%

Proyecto 8 1,21 5,37%

Proyecto 9 2,08 9,22%

Proyecto 10 1,33 5,90%

22,55 100% 100%TOTAL

Territorio X

Territorio Y

Territorio Z

36,36%

Aporte al IMC Global

35,03%

28,60%


Esta información resultaría fundamental a la hora de priorizar proyectos y/o

alternativas de carteras en caso de incorporar restricción presupuestaria, caso para el

cual se propone la utilización del indicador (IMC/Inversión).

De manera similar al caso anterior, es posible también realizar un análisis más

desagregado, analizando el aporte que hacen los proyectos de cada territorio al IMC

asociado a cada objetivo. El Cuadro 12 presenta un caso hipotético, en el que se puede

apreciar, por ejemplo, que el objetivo A es logrado principalmente por los proyectos

del territorio Z, lo que habría que contrastar con la ubicación geográfica de las brechas

que dieron origen al objetivo A.

Cuadro 12. Ejemplo: Resultados del IMC según objetivo y territorio

A B C D E

X 19,4% 29,5% 15,8% 33,1% 33,2%

Y 33,3% 18,5% 74,9% 8,3% 25,3%

Z 47,3% 52,0% 9,3% 58,6% 41,5%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100%

Territorio

Objetivo Estratégico (Criterio)

Territorio / Objetivo Objetivo A Objetivo B Objetivo C Objetivo D Objetivo E

Territorio 1 5,5% 6,5% 10,9% 1,1% 15,7%

Territorio 2 27,8% 12,0% 64,9% 7,2% 9,5%

Territorio 3 19,4% 29,5% 15,8% 33,1% 33,2%

Territorio 4 47,3% 51,9% 8,5% 58,6% 41,6%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%


51


3.6 Análisis de sensibilidad

Finalmente, se debe realizar un análisis de sensibilidad de los resultados,

determinando el comportamiento del ranking establecido frente a cambios en las

ponderaciones relativas de los principales criterios. El objetivo es determinar bajo qué

condiciones la priorización o jerarquización de las carteras alternativas se mantiene.

De esta forma el análisis de sensibilidad consta de dos etapas:

La primera consiste en determinar el efecto en la priorización de los planes

frente a cambios en las ponderaciones de los criterios del IMC y

La segunda consiste en determinar el efecto que tiene en la priorización de los

planes frente a cambios en las ponderaciones asignadas al IMC y al VANS.

Tomemos como ejemplo el siguiente caso, el cual utiliza como situación base las

ponderaciones asignadas en el ejemplo de la Figura 11. Suponiendo que los

indicadores asociados a cada uno de los objetivos estratégicos son los indicados en la

Tabla Escenario Base, entonces se llega a que el Plan A es el mejor de los 3 planes en

cuanto a su contribución a los objetivos territoriales del Plan (tiene un IMC de 79

mientras que el Plan C tiene un IMC de 78,5); sin embargo, como se puede constatar

en la Tabla Escenario Alternativo, si aumenta la ponderación del criterio A desde un

40% a 50% y disminuye el ponderador de los criterios B y C, entonces el Plan C sería

el mejor plan. En este caso, el evaluador debe estar consciente de la importancia que

tiene la adecuada definición de los ponderadores y lo sensible que es la priorización

frente a cambios en la importancia relativa de los criterios.

Cuadro 13. Ejemplo: Sensibilización Ponderadores de los Criterios

Estratégicos para el Cálculo del IMC

Escenario Base

A B C

40% 35% 25%

A 60 100 80 79,0

B 40 80 100 69,0

C 100 60 70 78,5

Escenario Alternativo

A B C

50% 30% 20%

A 60 100 80 76,0

B 40 80 100 64,0

C 100 60 70 82,0

Objetivo Estratégico

IMCPlan

Plan

Objetivo Estratégico

IMC

La segunda etapa de la sensibilización consiste en determinar el efecto que tiene sobre

la priorización de los planes el cambio en la ponderación asignada al IMC y al VANS.

Para esto se debe realizar un análisis similar al que se presenta en el Cuadro 8,

analizando el efecto que el cambio de ponderaciones podría tener sobre la priorización

de los planes.

52


BIBLIOGRAFÍA

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Alternativos y su Aplicabilidad para América Latina”. Serie Manuales ILPES N° 37

FONTAINE, ERNESTO R. 1981. “Evaluación Social de Proyectos”. Octava Edición.

MIDEPLAN. 2005. “Cuaderno Nº 3: Prospectiva y construcción de escenarios para el

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prospect.desterrit.pdf

MOP, DIRECCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS. 2004. “Implementación de la Metodología

Multicriterio AHP, para la Priorización de Proyectos de Obras Hidráulicas

Concesionables Sistema Aconcagua, Ancoa y Punilla”.

MOP REGIÓN DEL BIOBÍO. 2012. “Plan Regional de Infraestructura y Gestión del

Recurso Hídrico 2012-2021. Región del Biobío”.

MOP REGIÓN DE LOS RÍOS. 2012. “Plan Regional de Infraestructura y Recursos

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MOP, DIRECCIÓN DE PLANEAMIENTO. 2011. “Guía para la Elaboración de Planes”.

MOP SEREMI DE MAGALLANES Y DIRPLAN NACIONAL. 2012. “Plan Regional de

Infraestructura y Gestión del Recurso Hídrico al 2021 para la Región de Magallanes y la

Antártica Chilena”, caso piloto de aplicación de Evaluación Ambiental Estratégica

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PACHECO, JUAN FRANCISCO Y CONTRERAS, EDUARDO. 2008. “Manual metodológico

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Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).

http://www.eclac.org/cgi-

bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/34576/P34576.xml&xsl=/ilpes/tpl/p9f.xsl&

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SAATY, T. 1997. “Toma de Decisiones Para Líderes. Universidad de Santiago de Chile”.

SAATY, T. 2000. “Fundamentals of Decision Making and Priority Theory with the

Analytic Hierarchy Process”. RWS Publications. Universidad de Pittsburgh, U. S. A.

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53


GLOSARIO

Coherencia del Plan: grado de relación lógica del diseño del Plan. Se identifican

coherencia externa, respecto de las políticas que orientan la acción del Gobierno, la

oferta pública en el territorio y la acción del MOP, y coherencia interna, respecto de

los distintos elementos centrales que componen el diseño del Plan, entre ellos, el

modelo jerárquico de objetivos y los indicadores.

Evaluación ex – ante: evaluación que se realiza antes que la iniciativa de inversión

o Plan se ejecute y que entrega información sobre la conveniencia de su

realización.

Evaluación ex – post: evaluación que se realiza después que la iniciativa de

inversión o Plan se ejecuta y que entrega información que permite determinar la

eficacia y eficiencia de su implementación.

Evaluación multicriterio: comprende un conjunto de teorías, modelos y

herramientas de apoyo a la toma de decisiones, en las que intervienen diferentes

criterios, generalmente en conflicto. Aplicable no solo al análisis de inversiones si

no a una amplia gama de problemas en la gestión tanto privada como pública.

Pertinencia del Plan: grado de adecuación de la propuesta del Plan a las

necesidades del territorio.

Proyecto estratégico: iniciativa indispensable para el logro de los objetivos del Plan,

clave para el territorio y que contribuye en forma sustantiva a la esencia del Plan.

Será responsabilidad del formulador del Plan su identificación, en base a la relación

entre los lineamientos de políticas y estrategias nacionales, regionales y sectoriales

y los propios objetivos del Plan.

54


IV. ANEXOS

IV.1. Anexo Nº1: Evaluación de Impactos en Objetivos de Nivel Superior

Para la evaluación de impactos, y de forma análoga a la evaluación de resultados, se

deben tener claramente definidos el modelo jerárquico de objetivos de nivel superior,

sus dimensiones y sus respectivos indicadores. Sin embargo, es posible señalar que en

términos globales los criterios de evaluación de impactos debieran clasificarse en, al

menos, los siguientes:

Criterios de impactos Sociales

Criterios de impactos Macroeconómicos

Criterios de impactos en Integración Territorial

Criterios de impactos Medioambientales

En este sentido, algunos indicadores que eventualmente podrían ser utilizados para

posteriores estudios de esta índole, serían:

Cuadro 14. Ejemplos de indicadores de impacto de nivel superior. Ámbitos Indicadores

Criterios de Impacto Social

Calidad de Vida de la Población

Diminución de la percepción de riesgo de la población frente a inundaciones.

Reducción de enfermedades gastrointestinales en localidades rurales. Acceso a Servicios Públicos Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Equidad Social Reducción de la tasa de mortalidad por enfermedades crónicas en

loc. rurales e indígenas. Aumento de la escolaridad en localidades rurales e indígenas. Distribución del ingreso (GINI)

Criterios de Impacto Macroeconómico

Empleo Generación de empleos (a nivel agregado y en sectores prioritarios)

Competitividad Aumento del PIB regional (nivel agregado/sect. Prioritarios). Aumento de exportaciones por vía aérea, marit. Y terrestre (monto /

%) Aumento de generación de energía limpia

Criterios de Integración territorial

Conectividad de zonas aisladas

beneficiarios de zonas rurales

Soberanía nacional

Criterios Medioambientales

Áreas naturales Vulnerabilidad de áreas naturales protegidas Impacto sobre el paisaje

Disminución física del hábitat de especies protegidas Alteración de hábitat acuáticos

Contaminación Atmosférica Acústica Del suelo Del recurso hídrico

Degradación del suelo

Pérdida de suelo y erosión Tiempo de reposición de bosque nativo

Disponibilidad del recurso hídrico

Depresión de los niveles de agua subterránea Disminución del caudal de los cauces


55


IV.2. Anexo Nº2: Propuesta de Indicadores de Resultados “Gestión y

Monitoreo de Planes de Obras Públicas: Metas e Indicadores”

Servicio Tipología de infraestructura

Indicadores por Tipología de infraestructura

Unidad de

medida Observación

Vialidad Red vial regional % de puntos de interés conectados

respecto de la brecha inicial. (principales puntos de servicios, zonas aisladas, zonas productivas, centros poblados, u otros

puntos de interés)

(%)

Esta señalado como indicador de cobertura en

niveles de servicio y debe ser definido por cada región usando la proposición de la Red Vial Estructurante de Chile 1997-1999 de la SDD (línea base)

Vialidad Red vial regional Disminución de Accidentes

(n° accidente

s/ n° vehículos)

Está señalado como indicador de cobertura en niveles de servicio y requiere contemplar el

registro de carabineros. Aplicar sólo a vías principales

Vialidad Vialidad Urbana Disminución Tiempo de Viaje

(min)

Referidos a proyectos de vialidad urbana; Ej: bypass, autopista, etc.

Confirmar con vialidad urbana y establecer fuente de la línea de base

Obras Hidráulicas

Embalses y Obras de Regulación

Incremento de la Superficie potencial a

regar con seguridad de riego de un 85%

(ha)

Solo para las regiones que desarrollen este tipo de

infraestructura en el periodo. El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento. Considerar ha equivalentes en mejoramientos.

Obras Hidráulicas

Mejora de Sistemas de Riego (canales)

Incremento de la Superficie potencial a regar con seguridad de riego de un 85%

(ha)

Solo para las regiones que desarrollen este tipo de infraestructura en el periodo. El resultado del indicador

se expresa para la región

en % de incremento. Considerar ha equivalentes en mejoramientos.

Obras Hidráulicas

Drenaje Superficie potencial de recuperación

(ha)

Solo para las regiones que desarrollen este tipo de

infraestructura en el período. El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento.

56




Unidad de

medida Observación

Obras Hidráulicas

Alcantarillado/ colectores de Aguas lluvias

Incremento de la población servida por los sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias

(habitantes)

El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento. Colectores primarios. Línea de base: (nº) de habitantes actualmente

servidos con colectores primarios de aguas lluvias.

Obras Hidráulicas

Alcantarillado/ colectores de Aguas lluvias

Incremento de la superficie beneficiada por los sistemas de

evacuación y drenaje

de aguas lluvias (Km2)

El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento.

Colectores primarios.

Línea de base: superficie (Km2) actualmente servida con colectores primarios de aguas lluvias.

Obras

Hidráulicas

Abastecimiento rural Incremento de la

población con acceso a agua potable rural

(habitantes)

El resultado del indicador

se expresa para la región en % de incremento.

Obras Hidráulicas

Abastecimiento rural Incremento de la población con acceso alcantarillado y saneamiento rural

(habitantes)


Obras

Hidráulicas

Defensas y

encauzamientos

Incremento de puntos

de interés beneficiados con

riesgo de inundación (zonas productivas, centros poblados u otros puntos de interés)

(nº)



Catastro de puntos con riesgo de inundación.

Obras Hidráulicas

Defensas y encauzamientos

Grado de cobertura de población con riesgo de inundación

habitantes

El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento. Población beneficiada en forma directa.

Obras Hidráulicas

Defensas y encauzamientos

Incremento de zonas beneficiadas con

medidas de mitigación para aluviones

(nº)

Considerar área influencia (SIG)

Catastro de zonas con riesgo aluvional.

Obras Portuarias

Infraestructura Portuaria Pesquera Artesanal

Embarcaciones beneficiadas

(nº)


Número de embarcaciones de caletas reconocidas beneficiadas con las intervenciones en obras portuarias.

57




Unidad de

medida Observación

Obras Portuarias


Pescadores artesanales beneficiados

(nº)

El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento. Número de pescadores artesanales. Separar entre hombres y

mujeres.

Obras Portuarias


Desembarque

(t)

El resultado del indicador se expresa como el incremento de la participación en el

desembarque regional.

%.

Obras Portuarias

Infraestructura de mejoramiento del borde costero

Incremento del nº de playas construidas o mejoradas

(nº)

El resultado del indicador se expresa para la región en % de incremento. Cuantas playas se

requieren construir o mejorar en cada región

Obras Portuarias

Infraestructura de mejoramiento del borde costero

Incremento del nº de habitantes beneficiados con este

tipo de obra

(habitantes)


Separar entre hombres y mujeres.

Obras

Portuarias

Infraestructura de

mejoramiento del borde costero

Incremento del n°

obras de paseos o bordes costeros

construidos (nº)



Cuantos paseos se requieren construir en cada región

Obras

Portuarias

Infraestructura de

mejoramiento del borde costero

Incremento n° obras

de protección costera construidos

(ml)


se expresa como número de metros lineales protegidos con obras de protección costera. Se mide en el sector directamente beneficiado

por la obras.

Obras Portuarias

Infraestructura portuaria de conexión

Nº de localidades que incrementan el tiempo operativo de la

infraestructura de conectividad portuaria

(nº)

Referidos a los casos de localidades que tienen infraestructura deficitaria

que solo permite horarios de operación restringidos,

aumentando las horas de operación respecto a las horas factibles de operar.

Obras Portuarias


Habitantes directos beneficiados con la

solución de conectividad

(habitantes)

El resultado del indicador se expresa para la región

en % de incremento.

58




Unidad de

medida Observación

Obras Portuarias


Indicador de aislamiento (absoluto o relativo)

Unidades

de tiempo o

distancia

El resultado del indicador se expresa para la región en % de disminución del aislamiento (ver "Avance para la generación de una Política de Zonas

Aisladas”).

Aeropuertos Intervenciones en infraestructura de terminales y pistas (Aeropuertos y

Aeródromos red

Principal; red Secundaria y Red de pequeños aeródromos)

Incremento del tráfico aeroportuario de pasajeros

(n° de

pasajeros

/ año)


Aeropuertos Intervenciones en

infraestructura de terminales y pistas (Aeropuertos y Aeródromos red Principal; red Secundaria y Red de

pequeños aeródromos)

Incremento del

número de aeropuertos/aeródromos certificados por la OACI

(nº de aero-

puertos/aeródro-

mos certifica-

dos)



Aeropuertos Intervenciones en infraestructura de

terminales y pistas (Aeropuertos y

Aeródromos red Principal; red Secundaria y Red de pequeños aeródromos)

Incremento del tráfico aeroportuario de

mercancías

(t/año)


en % de incremento. Toneladas

Aeropuertos Intervenciones en

infraestructura de terminales y pistas

Incremento de los días

que se mantiene operativa el área de movimiento de un aeródromo

(nº de días)



Aeropuertos Intervenciones en infraestructura de

terminales

Disminución de tiempos de proceso al

pasajero (Hr-año)


en % de disminución.

Arquitectura Edificación Pública Inmuebles con cobertura para albergar la función

pública

m2 /funcionar

io

% de edificación pública que cumple con estándares de m2/funcionario

Arquitectura Edificación Pública Funcionarios que se desempeñan en edificios de oficinas cumpliendo estándar de m2/persona

(nº)


59




Unidad de

medida Observación

Arquitectura Edificación Pública Inmuebles con accesibilidad universal (según Norma) (nº)


Arquitectura Edificación Pública Inmuebles que incorporan atributos de confort ambiental

(nuevos y ya construidos)

(nº)


Confort ambiental: climatización, iluminación, acústica y ventilación, según estándar.

Arquitectura Restauración y Conservación Edificio

Patrimoniales

Incremento del nº de edificaciones

patrimoniales restauradas

(N° )


en % de incremento.

Gestión Hídrica

Red Hidrométrica Cumplimiento de Estándares señalados por la OMM en cuanto a densidad de estaciones

Índice OMM

Se busca medir impacto, puede ser porcentaje de cumplimiento OMM: Organización Mundial Meteorología

Gestión Hídrica

Red Hidrométrica Número de estaciones operativas durante un año dado (nº)

Se busca medir impacto Se busca conocer la información que provee el punto de red.

Gestión Hídrica

Fortalecimiento de la fiscalización

Denuncias respondidas en plazo

máximo de 30 días con informe técnico concluido

(nº de respuesta

s)

Se busca medir impacto Meta: atender el 85% de

las denuncias dentro de los 30 días.

Gestión Hídrica

Pronunciamientos Ambientales

Pronunciamientos respondidos en plazo (nº de

pronunciamientos)

Se busca medir impacto Referencia: Meta 2012 cumplir el 95%.

Gestión Hídrica

Administración del recurso hídrico

Tiempo promedios de tramitación de las solicitudes

(nº

meses)

Se busca medir impacto Oportunidad en las respuestas a las solicitudes de asignación de derechos

de aprovechamiento de aguas. Referencia: pasó de 3,9 años en el año 2010 a 2,3 años en el año 2011.

Fuente: Gestión y Monitoreo de Planes de Obras Públicas: Metas e Indicadores, Dirección de

Planeamiento, Ministerio de Obras Públicas. Abril 2012. Se incluyeron actualizaciones de los Servicios.

60


IV.3. Anexo Nº3: Sectores y Subsectores del SNI

Sector Subsector

Silvoagropecuario Administración silvoagropecuaria

Agricultura

Capacitación silvoagropecuaria

Intersubsectorial silvoagropecuario

Pecuario

Riego

Silvicultura

Pesca Administración Pesca

Capacitación pesca

Intersubsectorial pesca

pesca artesanal

pesca industrial

Recursos hidrobiológicos

Minería Administración Minería

Capacitación Minería

Intersubsectorial Minería

Hidrocarburos

Minería metálica

Minería no metálica

Comercio, Finanzas y

Turismo

Administración Industria, Comercio y Turismo

Capacitación Industria, Comercio y Turismo

Intersubsectorial Industria, Comercio y Turismo

Comercio

Finanzas

Industria

Turismo

Energía Administración Energía

Capacitación Energía

Intersubsectorial Energía

Alumbrado público

Distribución y Conexión final usuarios

Generación –Transmisión

Transporte Administración Transporte

Capacitación Transporte

Intersubsectorial Transporte

Subsector Transporte Urbano y Vialidad Peatona

Subsector Transporte Caminero

Subsector Transporte Ferroviario

Subsector Transporte Marítimo, Fluvial y Lacustre

61


Sector Subsector

Subsector Transporte Aéreo

Comunicaciones Subsector Administración Sectorial y Servicios Generales

Comunicaciones

Subsector Comunicaciones

Agua Potable y

Alcantarillado

Agua potable rural

Evacuación y disposición de aguas servidas sector rural

Agua potable urbana

Alcantarillado y tratamiento de aguas servidas sector urbano

Evacuación y drenaje de aguas lluvias

Defensa y Seguridad Subsector Intersubsectorial Defensa y Seguridad

Subsector Defensa y Seguridad Interior

Deportes Subsector Intersubsectorial Deportes

Subsector Administración Sectorial y Servicios Generales

Deportes

Subsector Deporte de Alto Rendimiento

Subsector Deporte Competitivo

Subsector Deporte Formativo

Subsector Deporte Recreativo

Edificación Pública

Educación y Cultura Subsector Intersubsectorial Educación y Cultura


Educación y Cultura

Subsector Educación Prebásica

Subsector Educación Básica y Media Científico-Humanista

Subsector Educación Media Técnico-Profesional

Subsector Educación Superior

Subsector Educación Diferencial Especial

Subsector Educación para Adultos

Subsector Arte y Cultura

Justicia Subsector Intersubsectorial Justicia


Justicia

Subsector Administración de Justicia

Subsector Asistencia de Menores

Salud Subsector Baja Complejidad (Nivel Primario)

Subsector Media Complejidad (Nivel Secundario)

Subsector Alta Complejidad (Nivel Terciario)

Multisectorial Multisectorial - Desarrollo Urbano

Multisectorial - Defensas Fluviales, Marítimas y Cauces

Artificiales

Multisectorial - Medio Ambiente

Multisectorial - Organizaciones Comunitarias

Fuente: Sistema Nacional de Inversiones, SNI.

http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/index.php?option=com_presentaciones&task=categoria&ano=2011&Itemid=11



62


IV.4. Anexo Nº 4: Conceptos de Evaluación Multicriterio

En la medida que en un proceso de decisión se conjuguen varios objetivos, sería

normal que la solución óptima o la identificación de la mejor alternativa, no sea única,

siendo necesaria la incorporación de las preferencias del o de los agentes decisores tal

de poder comparar y por lo tanto evaluar, diferentes posibles alternativas.

En el ámbito de la gestión de operaciones, se suele denominar a la mejor alternativa

de un problema multicriterio “solución dominante”, donde esta alternativa tiene la

propiedad de que no existe otra alternativa que sea mejor en alguno de los criterios,

sin que sea inferior en al menos uno de los demás criterios.

Estos problemas multicriterio pueden ser clasificados según si las alternativas de

solución son previamente conocidas o no:

Problemas de diseño multicriterio: en este tipo de problemas las soluciones o

alternativas posibles no son conocidas; trata de resolver complejos modelos

matemáticos, donde el número de soluciones puede ser infinito o no contable,

cuando las variables son continuas, o finito pero muy extenso cuando las variables

son discretas.

Problemas de evaluación multicriterio: este tipo de problema trata de

identificar la mejor alternativa dentro de un conjunto conocido de posibles

alternativas, cada una con un determinado impacto en cada uno de los criterios de

evaluación, lo que corresponde a un problema de ordenar-jerarquizar o clasificar

las alternativas.

En el contexto de este documento resulta relevante el análisis de la

metodología de evaluación multicriterio para este tipo de problemas.

Asumiendo que se requiere evaluar diferentes alternativas, considerando una serie de

objetivos (criterios), el problema se puede expresar como la siguiente función de

maximización:

Donde q es un vector de funciones objetivos o criterios de evaluación y x son las

alternativas a evaluar. De esta forma para resolver el problema es necesario definir

la relación de compensaciones entre los diferentes criterios, es decir, las

preferencias de él o los decisores. De acuerdo a la etapa en que dichas

preferencias son incorporadas al proceso de evaluación, se determina una posible

clasificación de los métodos de solución del problema en:

63


Métodos que incorporan las preferencias de los decisores al inicio del

proceso de evaluación y que lo transforman en un problema monocriterio,

tales como Programación por metas, Teoría de utilidad multiatributo (MAUT) y

Proceso analítico jerárquico (AHP), entre otros.

Métodos que incorporan las preferencias de los decisores durante la

evaluación, mediante procesos iterativos e interactivos.

La metodología para Evaluación de Planes Territoriales de Infraestructura y Gestión del

Recurso Hídrico incorpora las preferencias de los decisores al inicio del proceso, donde

se define la forma de cálculo del Índice Multicriterio (IMC).

Los pasos a seguir para la aplicación de la metodología de evaluación multicriterio se

presentan en la siguiente figura:

Figura 13. Esquema Metodología de Evaluación Multicriterio

Fuente: Pacheco, Juan Francisco y Contreras, Eduardo. “Manual metodológico de evaluación multicriterio para programas y proyectos”. ILPES. Serie Manuales Nº 59. 2008.

En este sentido, si bien la metodología de evaluación multicriterio permite incorporar

los diferentes criterios de decisión, por un lado haciendo explícitas las relaciones de

Definir Grupo de Expertos Selección de

Criterios Definir los Indicadores

Esquema Jerárquico

Criterio k

Criterio j

Criterio i

Criterio kCriterio jCriterio i

Criterio k

Criterio j

Criterio i

Criterio kCriterio jCriterio i

Construcción de Prioridades

Comprobar Consistencia Indicador Correlativo

Cualitativo Numérico

Alto 5

Medio Alto 4

Medio 3

Medio Bajo 2

Bajo 1

Análisis de Indicadores

Estandarización Indicadores

Cálculo de los Índices

Establecer Ranking

Cálculo de Ponderadores

1 2 3

4

5

10

6

8

7

9

11

Análisis de Sensibilidad

12

64


compensación entre ellos, y por otro lado, otorgando transparencia al proceso, no es

posible eliminar el factor de subjetividad derivado de la incorporación de dichas

compensaciones o preferencias del o de los decisores.

Durante la aplicación de una metodología multicriterio, la incorporación de aspectos

subjetivos es explícita en los siguientes pasos:

Paso 1: Al seleccionar el grupo de expertos, implícitamente se eliminan opiniones

y/o preferencias de agentes que no forman parte de dicho grupo. Es conveniente

que en este grupo estén representados diversos campos del conocimiento,

intereses y sensibilidades respecto de los objetivos de los PIT, de modo de obtener

el mejor escenario posible para la posterior valorización de los impactos del Plan.

Paso 2: Selección de criterios, actividad que considera la determinación del

número de criterios que se considerarán y su identificación.

Paso 3: Definición de indicadores, en consistencia con los objetivos y considerando

variables que puedan ser medidas y evaluadas.

Paso 4: Construcción del modelo jerárquico de objetivos.

Paso 5: Construcción de prioridades, para lo cual el grupo de expertos define la

importancia relativa de los criterios y sus subcriterios.

La aplicación del método de evaluación multicriterio se justifica porque es necesario

combinar distintas dimensiones, objetivos, actores y escalas que interactúan en el

proceso de toma de decisiones, sin sacrificar la calidad, confiabilidad y consenso en los

resultados.

Una de las características principales de las metodologías multicriterio es la

diversidad de factores que se logran integrar en el proceso de evaluación. La

particularidad de cada metodología multicriterio está dada por la forma en

que se transforman las mediciones y percepciones en una escala única, de

modo de poder comparar los elementos y establecer órdenes de prioridad. Una

de las metodologías multicriterio más utilizadas, con fundamentos matemáticos, es el

Proceso Analítico Jerárquico (Analytic Hierarchy Process: AHP, Saaty 1997, 2000).

Cabe resaltar que desde el punto de vista teórico y práctico, la Evaluación Multicriterio

basada en AHP resuelve tres problemas típicos del trabajo con criterios múltiples:

i) la falta de estandarización de las escalas de medición,

ii) la imposibilidad de cuantificar algunas variables claves (esto se reemplaza por

comparaciones relativas) y

iii) la falta de solidez y fundamento de los ponderadores de los distintos criterios28.

28Para un mayor detalle teórico sobre las metodologías multicriterio, se recomienda consultar las referencias bibliográficas de Saaty (1997 y 2000) y de Pacheco y Contreras (2008).

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