Facundo López CrespoGustavo García ZanottiMarco Kofman

INFORME ECONÓMICOTransferencias al sector hidrocarburífero en Argentina

Resumen

INFORME ECONÓMICO Transferencias al sector hidrocarburífero en Argentina

Informe completo en EJES:www.ejes.org.ar/InformeTransferencias.pdf

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Presentación

Enlace por la Justicia Energética y Socioambiental (EJES) presenta el Informe económico sobre las transferencias al sector hidrocarburí- fero de la Argentina. EJES es una articulación de organizaciones in-volucradas en el debate energético y socioambiental del país, motori-zada por Observatorio Petrolero Sur (Buenos Aires y Neuquén) y Taller Ecologista (Rosario).

Desde una mirada interdisciplinaria y federal abordamos fundamen-talmente el megaproyecto Vaca Muerta, teniendo en cuenta las polí- ticas públicas, territorios y poblaciones implicadas en el largo plazo. De forma estratégica, hacemos foco en los ángulos económico-finan-cieros y de justicia socioambiental, a través de los cuales buscamos exponer las implicancias negadas por la obstinación hidrocarburífera y proponer escenarios de transición energética y productiva.

Para profundizar líneas clave, elaboramos informes temáticos que nos permiten explorar, fundamentar y construir datos empíricos y nue-vos abordajes conceptuales. Es en este marco que presentamos el Informe para aportar en la discusión y organización frente al avance de los hidro-carburos no convencionales. El objetivo inicial no fue otro que brindar elementos y números de una herramienta clave que está transitando toda la corta e intensa historia del nuevo paradigma en la Argentina.

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Las transferencias como problemática global

Entendemos a las transferencias como el resultado de las presiones que se ejercen sobre la estructura de precios relativos para generar un movimiento en beneficio de una determinada actividad o sector em-presarial. En este sentido, consideramos dentro de este campo desde las políticas indirectas hasta las subvenciones directas otorgadas por el Estado a las compañías. La distinción no es menor ya que permi-te abrir el análisis e incorporar otras prácticas impulsadas o apoya-das por el sector hidrocarburífero; desde medidas devaluatorias –que permiten alinear al sector con otros en función de intereses comparti-dos–, hasta “costos no internalizados”, como los pasivos y otros daños ambientales no reparados.

Esta discusión es clave y ha tenido poco desarrollo a nivel nacional. Una de las cuestiones centrales es entender al financiamiento de la industria como un esfuerzo que trasciende al sector privado, más allá de las estrategias publicitarias. En otras palabras, el proceso de con-solidación, desarrollo y expansión de la industria está asentado sobre flujos públicos y del conjunto de la población.

Retomamos el caso de EE.UU. donde, según reportó Associated Press1, el Departamento de Energía financió desde 1975, y por más de veinte años, el perfeccionamiento del paquete tecnológico del fracking (fractura hi-dráulica y perforación horizontal). Sin contar el aporte de los Estados sub-nacionales, para el gobierno federal significó una transferencia de 10 mil millones en exenciones impositivas entre 1980 y 2002, siendo un elemento clave la enorme reducción fiscal a la explotación de gas no convencional de 1980. Como destaca el documento, el fenómeno es parte de las transferen-cias y programas directos e indirectos de estímulo, por lo que, para tener un panorama más preciso, habría que agregar, entre otras cuestiones, inversión en infraestructura, educación y otros gastos públicos.

Por otro lado, la transferencia pública inicial y regular hacia la indus-tria no se limita a los EE.UU. Por ejemplo, en Canadá, segundo país con mayor desarrollo de no convencionales a nivel global, la porción de sub-sidios es incluso mayor2. Y la misma tendencia se muestra en los casos

1. http://bigstory.ap.org/article/decades-federal-dollars-helped-fuel-gas-boom 2. http://thetyee.ca/News/2014/02/19/Western-Canada-Subsidizes-Fracking/

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de China y Argentina, donde el empuje estatal fue clave para lograr los primeros pasos de desarrollo. Vale recordar que estos cuatro países son los únicos que han logrado volúmenes comerciales de shale gas3.

Y el fenómeno tampoco se reduce a los no convencionales, sino que se extiende al conjunto de la industria fósil. En 2012, la organización norteamericana Oil Change International estimó en 10 mil millo-nes de dólares los subsidios anuales a nivel global4. Más cercano en el tiempo, en 2015, el Fondo Monetario Internacional actualizó cálculos propios y expandió el abordaje para internalizar diversas externali-dades, como daño en la salud, degradación ambiental local e impac-tos y costos del cambio climático. En 2015 estimó el monto transferido en 5,3 billones de dólares, el 6,5% del PBI global5. El G20, del cual la Argentina es parte, se comprometió ese año a eliminar los subsidios ‘ineficientes’, pero hasta el momento poco ha pasado.

Un problema y una salida de carácter político

El reconocimiento y evaluación de las transferencias como un problema estratégico varía según quién lo exprese. A nuestro enten- der, en primer lugar, el problema es que aumentan los riesgos de encierro en el ámbito de influencia directa de la industria a me-diano y largo plazo; esto es, compromete por décadas a territorios, infraestructura y capital, muchas veces en forma de deuda. Segundo, captura fondos públicos y los transfiere hacia uno de los sectores más concentrados y ricos. En otras palabras, quita necesa- ria inversión pública en sectores críticos para el conjunto de la po-blación, como educación y salud, o procesos de largo plazo, como el fomento directo de cambio de matriz productiva y/o energética. En ter-cer lugar, se subsidia además una de las industrias con mayor nivel de daño sanitario y contaminación ambiental, tanto a nivel local como climático. En esta línea, la transferencia es también por vía indi-recta

3. http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=19991 4. http://priceofoil.org/2012/06/13/1-trillion-in-global-fossil-fuel-subsidies-the-urgent-need-for-transparency/ 5. http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2015/NEW070215A.htm

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ya que en general es el Estado quien absorbe los mayores costos de adaptación climática y atención sanitaria. Ambos puntos agudizan la injusticia socioambiental, cuyos mayores costos se focalizan en los sec-tores más vulnerables y empobrecidos, usualmente localizados en luga res de riesgo ambiental y vecinos a la industria. Por último, como se viene diciendo, los fondos públicos engrosan una industria que nece-sariamente debe tender a un achicamiento drástico si se desea mante-ner el clima planetario bajo cierta estabilidad. El esfuerzo de dejar los fósiles también implica redireccionar el accionar estatal.

El gasto público siempre está en el ojo de la tormenta. Lo que cam-bia, y se disputa, es su orientación y confección. Y ese factor es el que queremos explicitar cuando nos abocamos a este Informe. En otras palabras, nuestra pretensión fue cuantificar y estimar los flujos y la radiografía institucional construida para estimular el desarrollo de Vaca Muerta y otras formaciones no convencionales. Un punto más de la larga batalla contra el escaso debate y visibilidad del tema, un hecho que claramente no es fortuito.

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Montos y origen

Entre el cuarto trimestre de 2008 y la primera mitad de 2016 las trans-ferencias totales a favor de las empresas del sector hidrocarburífero fueron superiores a los 21.500 millones de dólares.

En todo el período analizado, el Estado transfirió por distintos mecanismos alrededor de 14.316 millones de dólares a las compañías del sector. De estos, 12.316 millones se correspondieron con los distin-tos programas de estímulos directos a las empresas. Los 2.000 millo-nes restantes fueron ingresos que el Estado dejó de percibir por modifi-caciones en el régimen de retenciones a las exportaciones favorables a las compañías entre 2013 y 2015.

Los montos transferidos a las empresas fueron crecientes hasta 2013 y desde allí se han mantenido cercanos a los 3.000 millones de dólares anuales. Esta cifra equivale al 4% de los ingresos tributarios totales del Estado Nacional.

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Para el Estado nacional el gasto no es menor. Si tomamos los años 2009 a 2015 (los seis años completos analizados en el informe), las transferencias fueron de 13.313 millones de dólares. Este monto es equivalente, para el mismo período, al 29% de los gastos del Ministerio de Educación, al 74% de los gastos del Ministerio de Salud y más de dos veces los gastos del Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Pero el origen de las transferencias ha variado en el período analizado. Hasta el año 2014, el 98% de las transferencias fueron cubiertas por el Estado a través de diferentes programas de estímulo. En cambio, en el año 2015, la política de sostenimiento del precio interno del barril de crudo por encima del internacional determinó que una parte impor-tante de las transferencias sea cubierta por los hogares a través de los incrementos de precios en los distintos eslabones que utilizan petró-leo como insumo. En la misma línea, en 2016 el aumento de las tarifas de gas trasladó el peso de parte de las transferencias al sector desde el Estado hacia los hogares. Para la primera mitad del año el 81% del estí-mulo al sector provino del gasto de los hogares mismos.

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El cambio de origen se debe a una transformación de la estrategia implementada por el gobierno nacional. Durante la etapa kirchne-rista, entre 2008 y 2015, la gestión apuntó a frenar la caída de la pro-ducción del sector sin incrementar las tarifas de los servicios públicos. En este sentido, le asignó un peso central en su esquema al consumo de los hogares, en los que un aumento tarifario hubiera implicado una contracción del ingreso disponible, horadando la estrategia de “creci-miento con inclusión”. Los estímulos sectoriales buscaron establecer una clara “señal de precios” para atraer inversiones en el contexto de falta de divisas (restricción externa) en la economía local. La caída de los precios internacionales del petróleo y la agudización de la restric-ción externa elevaron el monto de los subsidios hasta un nivel muy elevado, 17 mil millones de dólares a favor de las empresas del sector.

Por su parte, el gobierno de la alianza Cambiemos se propuso como objetivo lograr un alivio para las cuentas públicas y, al mismo tiempo, evitar la caída de la rentabilidad del sector. El incremento de las tari-fas de los servicios públicos de gas y electricidad fue el mecanismo ele-gido para coordinar estos objetivos. De este modo, una parte impor-tante de los estímulos sectoriales abonados por el Estado pasaron a ser cubiertos por los hogares.

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Beneficiarios

Los estímulos directos, aquellos surgidos de los diferentes programas sectoriales puestos en marcha, impactaron con mayor fuerza en las cuentas de las empresas más grandes del sector. Sólo YPF y Pan American Energy concentraron el 72,9% de este tipo de estímulos.

El fenómeno ha crecido exponencialmente como proporción de los ingresos del sector. Mientras en 2008 estas transferencias representa-ron el 2%, para 2015 llegaron a representar el 48% de la facturación total.

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Según los balances contables de las compañías del sector, entre el 6% y el 10% de los ingresos totales de las empresas se destina al pago de salarios. Se puede estimar que la masa salarial total pagada por las compañías entre 2009 y 2015 fue de 8.174 millones de dólares. De esta manera, las transferencias proporcionadas por el Estado (descon-tando aquellas cuyo financiamiento fue cubierto por un mayor gasto de hogares) en el mismo período fueron de 12.243 millones. En otras palabras, se puede afirmar que el Estado Nacional cubrió un 50% por encima de la totalidad de los salarios del sector.

Las transferencias como herramienta

Las transferencias pueden abarcar desde los efectos de una política de-terminada respecto de los precios relativos de la economía (como el ti-po de cambio) hasta las subvenciones directas otorgadas por el Estado Nacional a las compañías del sector.En el informe medimos cinco tipos diferentes de transferencias: • Transferencias originadas en programas directos de estímulo sectoriales.• Transferencias originadas en la regulación del precio interno del petróleo y el gas.• Transferencias originadas en la determinación de los derechos de exportación.• Transferencias originadas en la política cambiaria y en los cambios de cotización de la divisa.• Otros estímulos generales que empresas del sector han aprovechado.

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Principales conclusiones y aportes a la discusión

El sector hidrocarburífero es un sector clave para cualquier economía. Su importancia reside en que se trata de una actividad cuyos efectos se expanden, por distintos canales, hacia muchísimas esferas de la vida de los habitantes de un país. En primer lugar, la extracción y el uso de los hidrocarburos conllevan un impacto ambiental enorme. En segundo lugar, la política tarifaria del sector define el acceso de los ciudadanos a la energía en sus hogares. Por otra parte, los efectos de la política energética se replican sobre todo en los sectores sensibles a este tipo de bienes, en particular la industria y el transporte. Por último, en un país con las características de Argentina, en tanto consumidor y gene-rador de divisas, este sector juega un papel importante.

En todo el período analizado el eje de la política energética estuvo puesto del lado de la producción al estimular a las empresas para que incrementen sus niveles de extracción y exploración, dejando de lado dos aspectos esenciales de este sector estratégico:• El impacto socioambiental de la producción generado por una inten- sificación de la actividad extractiva, concentrada especialmente en los no convencionales.• La continuidad de un esquema de consumo energético ineficiente desde el punto de vista económico y ambiental.

La importancia de este sector determina la necesidad de estable-cer políticas profundas de largo plazo que contemplen al menos los siguientes aspectos:• Recuperar la capacidad de conducción del sector por medio de una fortalecida empresa estatal con participación ciudadana en las decisiones.• Desconcentrar el segmento privado del mercado.• Proteger el medio ambiente y fomentar la diversidad productiva de las zonas de extracción de hidrocarburos.• Fomentar la diversificación de la oferta primaria de energía.• Bajo la premisa de que la energía es un derecho, garantizar el acceso de toda la sociedad a los recursos energéticos.• Estimular un uso racional y eficiente de la energía, primordialmen-te en el transporte y en la industria.