9.1.4. Situación de dependencia

El sistema de atención a las personas dependientes, creado por la Ley

39/2006, de 14 de diciembre, tiene por finalidad garantizar la igualdad

de oportunidades de todos los ciudadanos que requieren ayuda para las

actividades de la vida diaria o apoyo para su autonomía personal.

En la aplicación de la ley están involucradas tanto la Administración

General del Estado, como las comunidades autónomas y las entidades

locales que prestan servicios sociales a sus vecinos. El Gobierno debe

cofinanciar, a partes iguales con la comunidad autónoma, el gasto de

los servicios o prestaciones. Dada la complejidad del sistema, resulta

muy difícil hacer una valoración económica de los costes, cuestión que

por otra parte corresponde más al Tribunal de Cuentas que a esta

Institución. Sin embargo, como se pone de manifiesto, en el informe

de la Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios

Sociales, de los estudios elaborados en 2010 se desprende la existencia

de notables diferencias entre unas comunidades autónomas y otras, no

ya sólo en el tiempo que tardan en reconocer las prestaciones, sino

también en la proporción de servicios o prestaciones reconocidos y las

aportaciones que por copago deben realizar los usuarios.

Pese a los esfuerzos iniciales para aproximar los criterios sobre

aportaciones de los beneficiarios a la financiación de los servicios, la

realidad es que existen 17 sistemas de copago en constante evolución.

Cada servicio tiene un coste diferente según el territorio, produciéndose

notables divergencias cuando, además, intervienen las entidades

locales. Estas diferencias se intentan paliar, lo que ha dado lugar, como

se ha señalado en el epígrafe anterior, a otros problemas como el

surgido en Castilla y León al intentar homologar las ordenanzas

aplicables a los usuarios de servicio de ayuda a domicilio en las

distintas diputaciones provinciales y ayuntamientos competentes. Con

la homologación se observaron subidas excesivas que requirieron

reajustes de hasta el 45 por ciento, dando lugar a considerable

inseguridad jurídica en los afectados (10000578 y 10002320).

En anteriores informes del Defensor del Pueblo ha sido constante la

referencia a quejas en las que se planteaba la necesidad de acceso a

servicios -como el servicio de ayuda a domicilio, el acceso a centros de

día o de atención residencial- tanto de personas con discapacidad como

de personas mayores. En los tres últimos años, se ha observado una

disminución de dichas demandas que puede ser atribuida, al menos en

parte, no tanto al cambio de preocupación prioritaria de los interesados,

sino a la forma en que la expresan.

Al haberse creado listas de acceso únicas a todos los servicios del

catálogo del Sistema para la autonomía personal y atención a la

dependencia, o haberse primado el acceso a los referidos servicios para

aquellas personas que tienen un grado superior de dependencia, se ha

producido un cambio de aspiraciones en los interesados que plantean

como pretensión inmediata el ser valorados, para después poder

acceder a las citadas listas.

Por ello, resulta difícil hacer una valoración cuantitativa partiendo de

cifras de años anteriores. Sin embargo parece interesante resaltar que,

en general, las administraciones están realizando un esfuerzo para

incrementar sus recursos. En los dos últimos años, la Comunidad de

Madrid ha creado 6.261 plazas, 3.782 para personas mayores y 2.479

para personas con discapacidad y con enfermedad mental. Además, se

han unido 20.321 nuevos beneficiarios de ayuda a domicilio.

De acuerdo con la información que nos ha remitido la Consejería de

Familia y Asuntos Sociales, durante el año 2009 ha financiado una red

para la promoción de la autonomía personal y atención a las personas

en situación de dependencia de casi 50.000 plazas, desglosadas de la

forma siguiente: 24.600 plazas residenciales y 4.000 plazas en centros

de día para mayores; 5.700 plazas residenciales, 12.040 plazas de

centros de atención diurna y 3.000 plazas para atención temprana de

personas con discapacidad. Además de 70.000 ayudas a domicilio. Con

estas cifras la Comunidad de Madrid insiste en el alto índice de

servicios sobre prestaciones económicas reconocidos en los programas

individuales de atención (PIA) del año 2009 que cifra en 80,12 por

ciento frente a 19,14 de casos en que se ha reconocido una prestación

económica para cuidados en el entorno familiar. No obstante lo

expuesto, es necesario señalar también que la tasa de atendidos con

programa individual de atención (PIA) por cada mil habitantes es en

Madrid del (7,7), de las más bajas de España junto con Canarias (4,3) y

Valencia (7,2) (Según datos SISAAD a 1 de enero de 2011) (09009342).

Las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar han

sido, durante 2010, las más reconocidas en los programas individuales

de atención (PIA), frente a otros servicios como la atención residencial,

sin duda mucho más costosa, que, como se ha señalado, es la más

potenciada en la Comunidad de Madrid. La media de esta prestación se

sitúa en el 48,12 por ciento, ampliamente superado por algunas

comunidades como las Illes Balears que llegan al 72,82 por ciento o el

69,92 de la Región de Murcia.

En este sentido, sería deseable trasladar a los beneficiarios y a las

personas de su entorno el verdadero sentido de la ley y el Sistema para

la autonomía y atención a la dependencia que aquélla establece. En

muchos casos, los ciudadanos han entendido la Ley de Dependencia

como una norma que les reconoce una prestación económica más, y,

sobre todo, en aquellos casos que ya eran usuarios de algún servicio, en

razón de su situación de discapacidad o de edad, se consideran

defraudados o incluso estafados cuando la Administración les reconoce

su derecho a recibir la prestación o el servicio del que venía disfrutando

con anterioridad, cambiando únicamente el título, al convertirse en un

derecho subjetivo exigible frente a la Administración.

Para ilustrar esta cuestión, se puede hacer referencia a la reclamación

presentada por una interesada que versaba sobre los expedientes de

cinco familiares próximos. La interesada exponía que, aunque se había

reconocido el grado y nivel de dependencia de cada uno de ellos, no

acababa de aprobarse el Programa Individual de Atención (PIA) en el

sentido que ella consideraba correcto. Solicitado informe a la Región de

Murcia, se pudo constatar que la interesada solicitaba cualquier

prestación económica, sin reparar en que todos los solicitantes acudían

a servicios de atención residencial o de centro de día, incluidos en el

catálogo de la red de servicios sociales de la comunidad autónoma.

Revisada la documentación que facilitó la Consejería de Política Social,

Mujer e Inmigración de la Región de Murcia se trasladó a la interesada,

indicándole que no se apreciaba actuación irregular. No obstante, se

puso de manifiesto el escaso desarrollo reglamentario que había tenido

la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía

personal y atención a las personas en situación de dependencia en

dicha región. Sin perjuicio de ello, se constató que, antes de finalizar

2010, se había aprobado un decreto por el que se establecen los

criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y

su participación en la financiación de las prestaciones económicas y

servicios del SAAD. Además, se encontraban pendientes de aprobación

otros dos decretos, el primero referido a la intensidad de protección de

los servicios, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones

de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones, y el

segundo, sobre procedimiento para el reconocimiento de la situación de

dependencia y el derecho a los servicios y prestaciones económicas y el

régimen de infracciones y sanciones (09011815).

De otra parte, las quejas se focalizan, también este año, en las demoras

y, consecuentemente, en la fecha de efectos que se concede al

reconocimiento de las prestaciones, cuestión sobre la que se observan

diferencias considerables.

Como se recordará, en los informes de años anteriores esta Institución

insistía, ante el retraso considerable con el que se tramitan las

solicitudes de valoración del grado de dependencia y posterior Programa

Individual de Atención (PIA), en la conveniencia de reconocer las

prestaciones económicas con efectos al menos desde la fecha de

solicitud. Ante la negativa de las administraciones a dicho

reconocimiento, los ciudadanos se han visto obligados a acudir a los

tribunales, sometiéndose a un procedimiento largo y costoso, para que

les sean reconocidos dichos derechos.

Las sentencias referidas a la aplicación de esta ley son todavía escasas

y no existe una jurisprudencia consolidada. Sin embargo, puede traerse

a colación el Auto del Tribunal Supremo, publicado al finalizar 2010, en

el que ha declarado la firmeza de la Sentencia contra el Instituto

Catalán de Asistencia y Servicios Sociales que reconoce el derecho del

actor a que su programa de atención individual consista en una

prestación de cuidador no profesional, con efectos económicos de 1 de

enero de 2007. El problema objeto de debate era el relativo a la fecha de

efectos económicos que en vía administrativa se había fijado,

coincidiendo con la de solicitud de reconocimiento de la situación de

dependencia. La sentencia recurrida entiende que la finalidad de la Ley

39/2006, de 14 de diciembre, es conseguir una efectividad inmediata

para los supuestos de gran dependencia como el del actor, y, por tanto,

el reconocimiento de derecho debe hacerse con efectos del inicio de su

año de implantación, sin que sea necesario el posterior desarrollo

reglamentario aprobando el baremo de la situación de dependencia y

sobre los criterios para determinar la intensidad de protección de los

servicios y la cuantía de las prestaciones económicas.

El recurso de casación para la unificación de doctrina, planteado por el

Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, no es admitido por

el alto tribunal, al no apreciar identidad con la sentencia de contraste.

En relación con este asunto, cabe destacar la respuesta recibida de la

Consejería de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, por la que

se acepta la recomendación de modificar el criterio aplicado para el

reconocimiento de efectos de la prestación económica para cuidados en

el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. En la

respuesta se asegura, además, que se viene aprobando el Programa

Individual de Atención (PIA), conforme a la propuesta elaborada por la

Administración, con efectos económicos retroactivos, siempre que se

acredite con cualquier medio de prueba admitido en derecho, la

percepción del servicio o prestación aprobado (09009344).

La mayor parte de las quejas planteadas ante el Defensor del Pueblo

sobre la aplicación de la Ley de Dependencia siguen afectando a las

comunidades de Madrid y Valencia -134 y 88 quejas nuevas en 2010,

respectivamente- y hacen referencia a las demoras en recibir las

prestaciones o servicios correspondientes. Cuando se trata de una

prestación económica la discusión se centra en la fecha de efectos. Sin

embargo, en aquellos supuestos en que se requiere el acceso a algún

tipo de recurso que pueda ser imprescindible para la adecuada atención

del dependiente, la demora tiene una trascendencia mayor por la

imposibilidad de ofrecer al beneficiario un cuidado apropiado.

En este sentido, cuando resulta necesario acceder a una plaza de

atención residencial por ser insostenible la situación de una persona en

su domicilio, parece inadecuado que necesite esperar, en muchos casos,

más de un año a que se valore su grado de dependencia y, a

continuación se inicie el programa individual de atención, con lo que el

acceso al centro se demora aún más (10003246).

A título de ejemplo, se puede mencionar el caso de un ciudadano de 86

años con Alzheimer muy avanzado que fue valorado con un grado III,

nivel 2 de dependencia, en el año 2008. La cuidadora era su mujer, de

79 años, valorada con un grado II, nivel 1. Ante la demora en aprobar el

Programa Individual de Atención (PIA), le concedieron una plaza en

residencia temporal para el descanso de la cuidadora, y finalizado el

tiempo de residencia tuvo que volver a su domicilio.

Cuando, el 17 de febrero de 2010, recibió la llamada telefónica para

concertar una cita, al objeto de realizar el “trámite de consulta previo a

la propuesta del recurso más apropiado”, el interesado había fallecido

(09012405).

Durante el año al que se refiere este informe, la causa más frecuente de

reclamación ha sido la falta de efectividad del derecho reconocido. En

febrero de 2009, la Administración comunicaba que se había acordado

con una interesada la propuesta de programa individual de atención,

reconociendo una prestación económica para cuidados en el entorno

familiar. No obstante, seis meses después, la interesada volvía a

dirigirse a esta Institución, poniendo de manifiesto la falta de

efectividad de la prestación. En diciembre de 2009, se nos informó de

que el expediente estaba en fase contable administrativa anterior a la

materialización de la prestación económica.

Hasta enero de 2010 la interesada no recibió un ingreso en la cuenta

bancaria y se trataba del importe de dos mensualidades, pero sin

explicación alguna sobre el concepto al que respondía. Finalmente, en

agosto de 2010, se concluyeron las actuaciones al informar la

Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid de

que, a dicha fecha, los pagos se encontraban completamente

regularizados y al corriente (08009493).

Por otra parte, a comienzos del año 2011 se incorporarán al sistema los

dependientes moderados, grado I, nivel 2. Al finalizar 2010, no se había

aprobado el Real Decreto en el que se detallan las ayudas que estas

personas pueden percibir, si bien en la reunión del Consejo

Interterritorial de 22 de diciembre de 2010 se acordó el nivel mínimo de

protección. Esta falta de previsión permite suponer que a los retrasos

puestos de manifiesto y que se vienen arrastrando de años anteriores,

se añadirán las nuevas incorporaciones.

En otro orden de cosas, como ya se recogía en el informe del pasado

año, esta Institución no puede compartir el criterio de algunas

administraciones que al tener conocimiento del fallecimiento de la

persona en situación de dependencia, antes de la firma e incluso de la

efectividad del Programa Individual de Atención (PIA), proceden al

archivo del expediente sin siquiera notificarlo al interesado, por

considerar que se ha producido la desaparición sobrevenida del objeto

del procedimiento, contemplada en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de

26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común.

En criterio de la Comunidad de Madrid, no se devenga ningún tipo de

derecho económico, en los casos de personas que han fallecido antes de

haber realizado la propuesta del Programa Individual de Atención (PIA),

por entender que este acto es un requisito imprescindible al ser el

momento en que la Administración comprueba, de manera fehaciente,

que el servicio o prestación económica más adecuada para su atención

era alguna de las prestaciones económicas establecidas en la ley y,

además, que se cumplían los requisitos para acceder a ese tipo de

prestación. Cita como aval de este criterio, la Sentencia del Juzgado de

lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Jaén (09009342).

Más aún, en la información recibida sobre un nuevo caso, se ponía de

manifiesto que, iniciados los trámites precisos para la elaboración del

Programa Individual de Atención (PIA), cuando dicha Administración

intentó citar a la interesada, uno de los familiares informó de su

fallecimiento. “En consecuencia, fallecida la interesada antes de que se

produjera la firma de la propuesta del PIA, no es posible reconocer

derecho alguno sobre los recursos del catálogo a los herederos.”

En consecuencia, se formuló a la referida Consejería de Familia y

Asuntos Sociales recordatorio del deber que le concierne, conforme a los

artículos 41 y 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, de resolver de forma expresa y en los plazos

establecidos cuantas solicitudes, reclamaciones y recursos sean

presentados por los ciudadanos.

Con carácter previo a la conclusión de estas actuaciones, el interesado

informó que había recibido la notificación de la resolución fundada, en

la que se desestimaba su recurso y se le informaba de la posibilidad de

acudir a la vía contencioso-administrativa (09004550).

En el informe de 2009, se dejaba constancia de la sugerencia remitida a

la Consejería de Sanidad y Dependencia de la Junta de Extremadura,

para que se revisase el expediente de la interesada fallecida y se

reconociera a sus herederos el derecho de las cantidades devengadas y

no percibidas en razón de la prestación económica para cuidados en el

entorno familiar que habría sido acordada en el Programa Individual de

Atención (PIA), si se hubiera gestionado el procedimiento

correspondiente en los plazos establecidos legalmente.

Dicha sugerencia no ha sido aceptada por la referida consejería por

considerar que el plazo para la elaboración del Programa Individual de

Atención (PIA) no comienza a contar hasta que se produce la resolución

de la situación de dependencia. Este argumento carece de coherencia si

se tiene en cuenta que desde la fecha de la solicitud, en este caso

concreto, el 15 de julio de 2007, hasta la fecha de resolución de

reconocimiento de la situación de dependencia, 29 de noviembre de

2008, han transcurrido dieciséis meses, plazo más que suficiente para

realizar los dos procedimientos previstos en las normas de desarrollo de

la Ley 39/2006, de 14 de diciembre (09010046).

Por su parte, la Consejería de Bienestar Social de la Comunitat

Valenciana, en relación a los derechos que deban ser reconocidos en la

actualidad a personas fallecidas, se encuentra a la espera del criterio

común homogéneo y uniforme para todas las comunidades autónomas

que debería fijar el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y

Atención a la Dependencia.

Ello no obstante, pone de manifiesto que, ante circunstancias

debidamente acreditadas, en algún expediente completo se procederá

conforme a Derecho (08010725, 10004346 y 10007756).

La presunta falta de crédito presupuestario motivó la demora en la

efectividad de las prestaciones que habían sido reconocidas a una

persona en situación de dependencia grado III y nivel 1 por la

Consejería de Trabajo y Bienestar de la Junta de Galicia. Las

actuaciones se dieron por concluidas al recibir el informe, en el que se

ponía de manifiesto que el interesado había recibido los atrasos de

todas las prestaciones desde la fecha de efectos del reconocimiento,

julio de 2007, hasta el año 2010 en que recibe la prestación

mensualmente a través de la nómina de cuidadores de la dependencia

(09011099).

La misma demora experimentaron algunos expedientes del Gobierno de

Canarias, que teniendo reconocida una prestación económica para

cuidados en el entorno familiar, se encontraban pendientes de

fiscalización a la espera de disposición mensual de presupuesto para

tales fines (09009386).

Con carácter general, preocupa a esta Institución la interpretación de

algunas administraciones sobre la necesidad de que la valoración de la

dependencia se realice cuando la persona se encuentra en una

situación estabilizada, negando la posibilidad de proceder a una

valoración cuando el beneficiario está hospitalizado por sufrir alguna

dolencia diagnosticada como de carácter irreversible.

A título de ejemplo, se puede hacer referencia al caso de una persona de

99 años, intervenida por fractura de fémur y remitida para su

recuperación a una residencia por el programa de estancia temporal. Su

grave deterioro físico y cognitivo desde su ingreso en la residencia ha

requerido notables cuidados especializados, encontrándose en la unidad

de cuidados especiales UCER, es portadora de alimentación, tiene

sonda vesical y hace vida cama/sillón con uso de colchón antiescaras y

absoluta asistencia para las actividades de la vida diaria.

Desde el 29 de mayo de 2009, estaba esperando la valoración de su

situación de dependencia, valoración que no se realizaba debido a que

la interesada “no se encontraba en su domicilio habitual y en una

situación basal, condiciones necesarias según marca la normativa en

materia de dependencia”. Cuando finalmente, tras dieciséis meses, se

reconoció la situación de dependencia y, antes de la elaboración del

Programa Individual de Atención (PIA), la beneficiaria falleció sin recibir

la atención a la que hubiera tenido derecho conforme a la ley

(10009026).