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INFORME DE LA COMISIÓN ESPECIAL RELATIVA A LAS DENOMINADAS DEUDAS HISTÓRICAS __________________________________________________________________
HONORABLE CÁMARA:
La Comisión Especial sobre Deudas Históricas, encargada de
analizar los compromisos políticos y jurídicos pendientes de estimación
económica; procurar determinar los afectados, cuantificar los recursos requeridos
para darles solución y buscar fórmulas de financiamiento, según los contenidos del
acuerdo que le dio origen, pasa a informar sobre tres de las materias respectivas:
las denominadas deuda con el Magisterio, de los deudores habitacionales y de los
quinquenios penitenciarios.
Se hace presente, que durante todo el estudio de los
múltiples y complejos elementos de análisis, la Comisión contó permanentemente
con la valiosa cooperación de los profesionales de asesoría parlamentaria de la
Biblioteca del Congreso Nacional1 a cargo del investigador señor Nicolás Martínez
Aránguiz.
I.- COMPETENCIA DE LA COMISIÓN, AL TENOR DE LA RESOLUCIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE ORDENÓ SU CREACIÓN
La Cámara de Diputados, en su sesión 109ª celebrada el 25
de noviembre de 2008, ante la solicitud formulada por cuarenta y nueve señoras y
señores diputados, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 229 del
Reglamento de la Corporación, acordó la creación de una Comisión Especial en
virtud de los antecedentes que se indican y fines que se señalan en el oficio N°
7.820 que le da origen, y que se transcribe:
“Considerando:
1.- Que en los últimos años diversos grupos sociales han
venido reclamando insistentemente la existencia de las llamadas deudas 1 Nicolás Martínez Aránguiz, Ingeniero Civil Industrial, Magíster y DEA en Sociología, asesor responsable por parte de la BCN; Rodrigo Bermúdez Soto, Abogado y Doctor© en Derecho; Luis Castro Paredes, Master en Educación, y Verónica de la Paz Mellado, Arquitecto.
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históricas, vale decir compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación
económica, que les afectan.
2.- Que muchas de ellas constituyen situaciones que derivan
de gobiernos pasados, algunas incluso desde el régimen militar y que encuentran
sustento en decisiones administrativas que, por su cuantía y la extensión de los
involucrados, han resultado difíciles de abordar por las siguientes autoridades.
3.- Que, entre ellas pueden citarse, aún a título ilustrativo,
pudiendo existir otras, las siguientes:
-Deudores habitacionales. En este caso encontramos
situaciones de insolvencia de los deudores ex ANAP, PET o de la banca privada,
derivadas de la excesiva reajustabilidad de las obligaciones, de la falta de
capacidad de pago de los beneficiarios de algunos programas sociales, agravadas
por las acciones de cobranza emprendidas en su contra, las que han hecho que
muchas deudas se hayan vuelto difíciles de solventar por haber aumentado
considerablemente su valor, incluso pese al pago, siendo imprescindible abordar
una fórmula integral a su respecto.
-Deuda histórica con el magisterio. Se trata de una situación
generada en 1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades. El
decreto ley N° 3.551 estableció una asignación especial no imponible para el
personal dependiente de Ministerio de Educación.
Los profesores percibieron dicho emolumento sólo al
traspaso a las municipalidades. Ello motivo que las cantidades que recibió cada
uno dependiera del momento en que éste proceso ocurrió, entre los años 1981 y
1986. Se estima que la deuda alcanzaría hoy a unos 14 mil millones de dólares.
-10.6% de los jubilados. El artículo 1° del decreto ley N°
18.413, suspendió el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de
1986. Bajo el Gobierno del Presidente Aylwin se restituyó paulatinamente esta
actualización durante los años 1991 y 1992. Los pensionados del país señalan que
resta por recuperar la diferencia producida en el período en que el reajuste estuvo
suspendido más la variación del IPC hasta que se repuso.
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-Eliminación de la cotización del 7% para los pensionados.
También respecto de los pensionados se ha planteado, en diversas oportunidades,
la necesidad de eliminar su cotización de salud, atendido que éstos contribuyeron
durante todo su período laboral. Actualmente, la Ley del Fondo Nacional de Salud
sólo la ha eliminado respecto de los beneficiarios de escasos recursos.
- Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de
reparación a exonerados como aquéllos victimas de prisión política y tortura han
señalado la necesidad de reabrir los plazos de calificación, han reparado la
insuficiencia de las medidas contenidas en ellas para efectivamente asumir el
perjuicio causado en el plano personal y familiar, lo que amerita una revisión.
-Daño Previsional. Este se remonta a la creación del sistema
previsional de capitalización individual, cuando muchos funcionarios del sector
público fueron obligados a traspasarse a las nuevas administradoras de fondos de
pensiones y, más aún, mermados en sus haberes al realizarse cálculos erróneos
del bono de reconocimiento o subdeclararse sus imposiciones.
Recientemente, se ha aprobado un proyecto de ley que
mejora condiciones de retiro de los trabajadores del sector público con bajas tasas
de reemplazo de sus pensiones, el que constituye una solución parcial al
problema.
-Normalización de contratas y honorarios del sector público.
Las dotaciones de los servicios públicos cuentan con numerosos funcionarios a
contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que
constituye una situación anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la
falta de movilidad de ellas. En los últimos años se han hecho esfuerzos por ir
paulatinamente regularizando su situación contractual, pero se requiere una acción
más decidida.
-Otros. Existen otros problemas y asuntos pendientes de
larga data, como lo relativo a los quinquenios de Gendarmería; la situación de
INACAP, cuyo traspaso a privados se efectuó sin existir una ley especial por
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cambios en la conformación de sus directorios; diversos conflictos por los terrenos
de ex cooperativas, tales como Ñuble-Rupanco; la situación de los parceleros
afectados por el decreto 208 y los mejoramientos y encasillamientos en las plantas
de diversos servicios públicos, como el SENAME.
4.- Que éstas y otras materias requieren ser analizadas con
seriedad, particularmente en cuanto a los recursos que estarían involucrados en su
solución, con el objeto de avanzar en su reparación, tanto, por la evidente
necesidad de cumplir con los compromisos pendientes, particularmente cuando los
afectados son personas de escasos recursos, como por la necesidad de impedir
que ellos se transformen, muchas veces en forma demagógica, en materia de
disputa política que entraba el análisis sustantivo de otros temas. Por lo anterior,
según lo dispuesto en el artículo 229 del Reglamento de la H. Cámara de
Diputados, solicitamos la constitución de una Comisión Especial relativa a las
Deudas Históricas.
Ella tendrá por objeto analizar los compromisos políticos o
jurídicos pendientes, de estimación económica, como los señalados en los
considerandos respectivos, procurando determinar los afectados, cuantificar los
recursos requeridos para darle solución y buscar fórmulas de financiamiento para
ello.
Asimismo, podrá incorporar a su estudio otras materias, de la
misma naturaleza, que sean planteadas por los miembros de la Corporación
durante su funcionamiento.
Para este cometido dispondrá de un plazo de seis meses,
pudiendo emitir informes parciales respecto de algunas materias.”
Al término del plazo otorgado, la Sala concedió a la Comisión
una prórroga por treinta días para el solo efecto de incluir la denominada deuda de
los quinquenios penitenciarios.
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II.- ANTECEDENTES GENERALES
Previo a la presentación de los antecedentes acumulados en
las materias que originan este estudio, esta Secretaría hace presente que la
Comisión determinó tratar en este informe, habida consideración del cúmulo de
antecedentes a analizar, y en cumplimiento del plazo reglamentario, solamente las
denominadas deuda histórica con el magisterio, de los deudores habitacionales, y
de los quinquenios penitenciarios.
Sin embargo, igualmente recibió en audiencia pública2, a
todas las personas e instituciones que solicitaron ser recibidas para exponer sus
planteamientos sobre otras materias contenidas en el mandato y que no podrán
ser consideradas en este análisis, cuyos antecedentes se adjuntan en el Anexo 1. 1.-DE DERECHO
a) Constitucionales, referidos a la materia en estudio -Garantía Constitucional contenida en el artículo 19 N° 24
La Constitución asegura a todas las personas el derecho de
propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o
incorporales; la garantía constitucional se extiende también a los derechos
adquiridos, los que no pueden ser afectados, restringidos o suprimidos por leyes
posteriores. Son derechos adquiridos los que emanan de un hecho jurídico o de un
acto jurídico, privado o surgido de la autoridad estatal, conforme a la legislación
vigente y cuyos efectos se han incorporado al patrimonio de una persona, aunque
hacer exigibles esos efectos ocurra bajo el imperio de otra legislación3.
2 Presidente de la Multigremial del Sur; Representantes de la Agrupación del Adulto Mayor de los Pensionados y Montepiadas de la ex Caja de Empleados Públicos y Periodistas de Chile de Punta Arenas; representantes de la Agrupación de ex Trabajadores del Carbón de la Provincia de Arauco, año 1970 a 2003; representantes de la Agrupación Social de Reservistas de Punta Arenas; la Directiva del Círculo de Funcionarios en Retiro de Gendarmería; la Directiva de la Confederación Nacional Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmería de Chile, (CIRGENCHI); el Presidente de la Corporación de Tripulantes Jubilados y Montepiadas de la Caja de la Marina Mercante Nacional de Punta Arenas, Ex Triomar; la Directiva de los Exonerados de la ex Cooperativa Reforma Agraria Rupanco Ltda. de la Comuna de Puerto Octay; la Comisión de Marítimos de Lirquén; la Directiva de la Agrupación de Ex Mineros del Carbón de Schwager (Renacer del Carbón); la Directiva de la Agrupación de Reservistas de Conscripción Militar; la Agrupación de Reservistas de la Defensa Nacional de la Araucanía; la Directiva del Colegio de Profesores y de la Comisión Deuda Histórica del Magisterio; la Directiva de la Asociación de Funcionarios de la Municipalidad de Osorno, (traspasados Tesorería). 3 Enrique Evans de la Cuadra. Los derechos Constitucionales. Editorial Jurídica de Chile.
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b) Conceptos doctrinarios, contenidos en la materia en estudio
-DEUDA4
La importancia de determinar cuándo una vinculación o
deber, -de los muchos que puede contraer un sujeto para con otro-, constituye una
obligación en sentido jurídico, radica en que precisamente, su incumplimiento, que
dará origen a una deuda, es reconocido por el ordenamiento jurídico y tendrá la
protección del derecho. La obligación que asume una fisonomía de deuda, trae
siempre aparejada el correspondiente poder jurídico denominado “crédito”.
El término obligación es frecuentemente empleado en un
sentido muy amplio; en la vida del individuo en sociedad existen obligaciones de
variada naturaleza: religiosas, morales, sociales y jurídicas; efectivamente, el
propio Diccionario de la Real Academia, da las siguientes acepciones, donde se
distingue, la primera, como propiamente una obligación en sentido de relación
vincular, respecto de las otras, llamadas más bien deberes:
a.-Obligación que alguien tiene de pagar, satisfacer o
reintegrar a otra persona algo, por lo común dinero.
b.- Obligación moral contraída con alguien.
c.- Pecado, culpa u ofensa. Y perdónanos nuestras deudas.
Términos empleados en el mandato
Por su parte, el mandato que regula la competencia de esta
Comisión, entiende que las denominadas Deudas Históricas radican en
“Compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación económica”.
-PRESCRIPCIÓN5
El artículo 2492 del Código Civil define la prescripción en los
siguientes términos: “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o
de extinguir las acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas o no
haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y
concurriendo los demás requisitos legales. Una acción o derecho se dice prescribir
cuando se extingue por la prescripción”.
4 Ramón Meza Barros, Manual de Derecho Civil. Editorial Jurídica de Chile 5 La prescripción referida a la situación específica de la deuda con el magisterio, se señala en la página 19.
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De la definición legal, se desprende que la prescripción
puede ser adquisitiva y extintiva. La primera produce la adquisición de la
propiedad y se incluye entre los modos de adquirir el dominio. La segunda
produce la extinción de las acciones y derechos ajenos por no haberse ejercido
ellos durante cierto tiempo
a) Prescripción Extintiva
-Se entiende como sanción para el acreedor inactivo, desde
que la obligación se hace exigible, (por ejemplo, que no exista plazo pendiente
para su cumplimiento).
-Principio general de certeza jurídica y pilar del orden social
que indica que las situaciones jurídicas no pueden permanecer en suspenso
eternamente, puesto que no generaría más que confusión en cuanto a lo que se
está obligado.
-Las acciones ordinarias prescriben en 5 años.
-Las acciones por responsabilidad extracontractual, en 4
años.
b) Prescripción de las obligaciones del Estado6
De acuerdo a la doctrina7 y al artículo 2.497 del Código Civil,
“las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del
Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y
corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que tienen la libre
administración de lo suyo”.
Lo anterior quiere decir que siempre existirá la posibilidad
para el Estado, respecto a la prescripción extintiva, de alegarla en su favor o de
verse perjudicado por acciones que haya dejado de ejercer negligentemente.
Ahora bien, teniendo en consideración que las normas de carácter general del
Código Civil sólo se aplicarán en ausencia de norma especial, es necesario buscar
entre las normas de Derecho Administrativo las soluciones que éste ha dado al
problema en estudio. Así, en la ley N° 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, se
encuentra la siguiente norma especial de prescripción extintiva respecto de los
derechos y deberes de los funcionarios del Estado:
6 Antecedentes aportados por Alejandra Voigt, Abogado, Área de Análisis Legal, Asesoría Parlamentaria, BCN 7 SOTO KLOSS, Eduardo, op. cit.; ver también SILVA CIMMA, Derecho Administrativo Chileno y Comparado: Principios Fundamentales del Derecho Público y Estado Solidario, Editorial Jurídica, 1996.
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Artículo 161: Los derechos de los funcionarios consagrados
por este Estatuto prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en
que se hubieren hecho exigibles.
A partir de este último artículo, se puede deducir que
respecto del sueldo (retribución pecuniaria, de carácter fijo asignada a un empleo
público) o remuneraciones (cualquier contraprestación en dinero que el funcionario
tenga derecho a percibir, en razón de su empleo o función, como, por ejemplo,
sueldo, asignación de zona, asignación profesional y otras)8, se aplicará la norma
contemplada en el artículo 161, respecto de su prescripción extintiva y, por lo
tanto, prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se
hubieren hecho exigibles9.
Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo a Soto Kloss10, es
preciso hacer presente las siguientes situaciones:
a. La Contraloría General de la República (CGR), en su Dictamen N° 4.167 de
1982, señaló que la solicitud de requerimiento de pago presentada
oportunamente produce, indudablemente, la interrupción de la prescripción11.
b. Para que opere la prescripción, el derecho prescrito debe haber sido exigible,
es decir, si no existe el acto administrativo exigido por la ley para que se
genere la obligación, de tal modo que si hay una omisión por parte del
Administrador de la que se colige que el derecho no es factible de ser
exigido, entonces, no empezará a correr la prescripción extintiva de aquellos
derechos, puesto que el Estado no puede aprovecharse de su propio dolo (o
inactividad, al menos, negligente).
Casos de posible imprescriptibilidad de las acciones contra el Estado
Sin perjuicio de que una parte de la doctrina, liderada por el
profesor Soto Kloss, argumenta que hay actuaciones u omisiones del Estado que,
generando acciones en favor de los administrados, no debiesen prescribir, parece
lógico concluir que, siguiendo al propio Soto Kloss, debiera aplicarse el criterio que 8 Artículo 3° del Estatuto Administrativo 9 El antiguo decreto con fuerza de ley N° 256 de 1953 (Estatuto Administrativo para los Empleados de la Administración Civil del Estado), señalaba expresamente, en su artículo 206, que el derecho al pago del sueldo y otras asignaciones, así como el desahucio, prescribían en cinco años. Ver en SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo: Apuntes de Clases, Editorial Universitaria, 1954, p. 118. 10 SOTO KLOSS, Eduardo, op. cit. 11 Esto sigue la regla general de la interrupción civil de la prescripción del Código Civil, artículo 2518.
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ha venido sosteniendo la Corte Suprema al respecto últimamente12, en cuanto a
que la prescripción es una sanción para el acreedor ineficiente o negligente y, por
tanto, a falta de norma expresa, son aplicables las disposiciones del Código Civil.
-DICTAMEN13
Opinión o juicio especializado que emite una persona u
organismo sobre una materia de su conocimiento.
Los dictámenes de la Contraloría General de la República
interpretan las normas jurídicas cuando alguna autoridad administrativa, empleado
público o un particular, pone en movimiento el sistema de control de la legalidad
por considerar que se ha violado su derecho ya sea por acciones u omisiones
abusivas de la autoridad.
Los dictámenes de la Contraloría General conforman
jurisprudencia, vale decir, se entienden como parte de la legislación vigente, por
tanto son obligatorios y comunes para todos los órganos de la Administración
Pública.
-JURISPRUDENCIA14
Conjunto de definiciones de carácter definitivo de los
tribunales de justicia o de una autoridad administrativa, a través de los cuales se
pone término a un litigio y se establecen doctrinas sobre los puntos controvertidos
en el mismo. La jurisprudencia se clasifica en:
Judicial: doctrina que emana de los fallos reiterados de los
tribunales colegiados de justicia, tales como Corte Suprema, Cortes de
Apelaciones, Corte Marcial, etc. De acuerdo, al Código Civil, las sentencias
judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto a las causas en que
actualmente se pronuncia, es decir sólo para las partes, y excepcionalmente para
terceros.
Administrativa: doctrina que emana de los dictámenes de la
Contraloría General de la República, de los servicios del Estado que ejercen
funciones de control o supervigilancia, y de los servicios jurídicos de la a
12 PIERRE Arrau, Pedro, Prescripción de la Responsabilidad Extracontractual del Estado: Situación Actual de la Jurisprudencia de la Corte Suprema, Revista de Derecho, N° 10, dic. 2003. 13 FUENTE: Diccionario de Administración Pública Chilena. Segunda Edición. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. 2002. 14 FUENTE: Diccionario de Administración Pública Chilena. Segunda Edición. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. 2002.
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III.-ANÁLISIS POR MATERIA ESPECÍFICA
A.- DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO A 1.-PROCEDIMIENTO Respecto del primer tema en análisis, la Comisión estableció
un procedimiento en orden a lograr, por una parte, recabar la mayor cantidad de
antecedentes tanto de las instituciones como de las personas involucradas, y por
la otra, obtener respuestas a las interrogantes que por casi tres décadas han
estado presente en el sentir de los profesores del país, respecto de lo que
consideran una deuda histórica del Estado de Chile con el Magisterio.
En este contexto, el marco de referencia del estudio de la
Comisión se centró en procurar aclarar el origen de la deuda, el monto de la
obligación y su posible financiamiento, y, particularmente, identificar a los
profesores afectados, eventuales beneficiarios de una propuesta de reparación.
Es necesario tener presente, que por el tiempo transcurrido y
la inexistencia de tecnología computacional de la época, el registro y seguimiento
de datos ha requerido de extraordinarios esfuerzos para reconstruir una
información válida y confiable, hecho que se dificulta todavía más cuando se cruza
con las diversas situaciones laborales y de contratación que siguieron al traspaso
en diversos municipios por los que optaron los profesores de entonces, como
asimismo, con los convenios de pagos que efectuaron no pocas municipalidades y
su efectividad en el cumplimiento, en otros casos, con juicios perdidos y otros
ganados, interrogantes que se han tratado de despejar con todos los medios
disponibles. A mayor abundamiento, el trabajo se dificulta por la multiplicidad de
actores involucrados que representan fuentes parciales de información con
perspectivas diferentes en su análisis.
Cabe precisar que el debate de los integrantes de la
Comisión se basó, fundamentalmente, en los análisis hechos por los profesionales
consultores de asesoría parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional, con
pautas preestablecidas, acotadas y orientadas a la mayor objetividad de las
respuestas, y cruzando toda la información recabada tanto con las cifras
entregadas por el Colegio de Profesores y su Comisión Especial sobre la materia,
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como por el Ejecutivo y las municipalidades, como asimismo, con la información
jurídica disponible en la Contraloría General de la República y en el Poder Judicial.
Respecto de la información enviada por las
municipalidades15, tendiente a cuantificar e identificar los profesores traspasados
a la educación municipal, los datos disponibles fueron digitalizados e incorporados
en una base de datos ad hoc con el objeto de contar con cifras que permitieran
una sólida discusión y resultado en torno a acercarse a cuántos y quiénes serían
los profesores menoscabados y los montos involucrados. Para obtener la planilla,
se incluyeron los siguientes elementos: Nombre y RUT; Región y Comuna;
Identificación del establecimiento; Escuela (E. básica) / Liceo (E. media) y
Modalidad (Regular, Especial / Adultos); Condición (docente, auxiliar, orientador,
asistente); Jornada de origen / escalafón; Mes de entrada a la administración
municipal y mes de salida de la administración municipal ; Jornada (incluyendo
cambios); Fallecimiento; Fallo judicial favorable (monto pagado); Traspaso/
jubilación/ retiro. Meses acumulados en la administración municipal de la comuna
con jornada total y meses acumulados en la administración municipal de la
comuna con jornada parcial. Total de meses acumulados en la administración
municipal de la comuna
Por último, para obtener los contenidos de alguna muestra
de sentencias judiciales, se recurrió a las bases de datos de la empresa Legal
Publishing, la que reúne fallos desde 1986 y cuenta con más de 30.000
documentos completos recopilados directamente de los Tribunales Superiores de
Justicia16.
Igualmente, es necesario precisar que los antecedentes de
análisis efectuados por los diversos profesionales consultores se encuentran
reproducidos en su oportunidad, textualmente, en consideración a la complejidad
de las cifras y cálculos, señalando esta Secretaría, en su momento, su respectiva
autoría.
Se hace presente, que toda la información está disponible en
los anexos que acompañan este informe.
15 Al cierre de este informe, 122 municipalidades enviaron información. 16Antecedentes preparados por el consultor de la Biblioteca del Congreso Nacional, asesor legal señor Rodrigo Bermúdez, el 13 de Noviembre de 2008.
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Fuentes preliminares consultadas Las principales fuentes consultadas por los asesores de la
Biblioteca del Congreso Nacional, en orden a elaborar una base de datos
preliminar, fueron las siguientes:
-Ministerio de Educación. Se solicitó: a) Explicar los
contenidos del ORD Nº 1193, del 15 de noviembre de 200617. (División Jurídica),
b) Enviar la base de datos de decretos de traspaso de establecimientos
educacionales a la administración municipal –década de los ochenta (División de
Planificación y presupuesto), c) Enviar bases de datos de monitoreo de los
profesores traspasados a las 322 administraciones municipales (División de
Planificación y presupuesto).
-Colegio de Profesores. Comisión Deuda Histórica. Se
solicitó lo siguiente: a) Resultados del proceso de registro manual de los números
y fecha de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los
Municipios, b) Nómina de las demandas a los municipios, identificando sentencias
ejecutoriadas, implementación de las sentencias a favor, c) registros de
seguimiento de los profesores en la administración municipal.
-Con ambas fuentes, los profesionales sostuvieron
entrevistas y análisis conjuntos para identificar con mayor precisión el problema y
la posición de los actores frente al tema. El clima de trabajo e intercambio fue
predominantemente de cooperación. Sin embargo, se presentaron dificultades
para obtener las bases de datos requeridas, debido a que los registros, en su
momento, no fueron debidamente procesados y, donde lo fueron parcialmente, no
quedaron de fácil acceso, situación que obligó a ambas fuentes, a efectuar
extraordinarios esfuerzos para reconstituir la información.
-También se consultó fuentes del Ministerio de Hacienda en
orden a la estimación de los valores actuales de la asignación artículo 40º del
decreto ley 3.551, 1981. A su vez, el Colegio de Profesores, asumiendo que el
monto total de la deuda es incobrable, ha propuesto algunas medidas de
reparación del daño patrimonial, que son objeto de un análisis preliminar en uno
de los anexos.
17 Respuesta del Ejecutivo al Congreso Nacional respecto de la Deuda Histórica del Magisterio
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A 2.-ANTECEDENTES DE DERECHO DEL CONTEXTO La Comisión, asimismo, conoció los antecedentes de derecho
del contexto de la denominada deuda histórica con el Magisterio, expuestos, por
una parte, por la Contraloría General de la República, en lo que respecta a los
dictámenes y jurisprudencia administrativa aplicada al efecto, y por la otra, la
jurisprudencia contenida en fallos de lo.0s Tribunales de Justicia .resolviendo la
materia por la vía de las demandas contra el Fisco interpuesta por profesores.
- LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:
Expuso en la Comisión el señor Guillermo Vidal Giordano,
jefe subrogante del Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría
General de la República.
HISTORIA NORMATIVA
1.-Situación de los profesores como funcionarios del Ministerio de Educación.
Indicó que inicialmente, en los años 60, los profesores
formaban parte de lo que se llamaba el “Estado Docente”, esto es, una obligación
estatal y constitucional del Estado de dar el derecho a la educación a través de
profesores que eran funcionarios públicos, estando afectos por lo tanto a las
normas del Estatuto Administrativo de la época, el decreto con fuerza de ley N°
338, de 1960, en el que existían normas especiales y todo un capítulo para los
profesores.
-En cuanto a las remuneraciones:
Agregó que, en lo remuneratorio, se regían por la ley N°
16.617, que establecía la escala de sueldos de los funcionarios públicos, habiendo
también normas específicas para los profesionales de la educación en los artículos
25 y siguientes, existiendo toda una escala dependiendo de los grados de los
profesores y de sus aptitudes.
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2.-Cambio remuneratorio al decreto ley N° 249 de 1974, fija escala única de sueldos para el personal que señala, incluido los profesores.
Posteriormente se produjeron cambios, ya que cuando se
dictó el decreto ley N° 249, que tenía como objeto principal unificar los sistemas
remuneratorios para los funcionarios públicos, a pesar de que había una escala
fijada por la ley N° 16.617, empezaron a crearse diversos cuerpos normativos que
habían sustraído de la escala normal de remuneraciones a los profesionales
funcionarios del Estado.
Señaló que el objetivo principal del decreto ley N° 249 fue
crear un solo cuerpo remuneratorio para todos los funcionarios públicos,
dándosele el nombre de “escala única de remuneraciones” o “escala única de
sueldos”, aunque en la práctica, desde 1973 a la fecha, nuevamente existen cerca
de 20 escalas de sueldos diferentes.
Manifestó que en la escala de sueldos del decreto ley N° 249
se incluyó a los profesores como afectos a ese sistema remuneratorio, de lo cual
surgió la inquietud de los profesores, que estimaron que fueron ubicados en
grados que no correspondían de esta escala de sueldos.
En este sentido, precisó que la primera etapa en que podría
haber alguna discriminación hacia los profesores es que los sacaron de la ley N°
16.617, donde tenían cierto estatus, y los pusieron en grados que no estarían
acordes con las remuneraciones que obtenían hasta ese momento.
3.-Cambio estatutario del decreto ley N° 2327 de 1978, crea la carrera docente y regula su ejercicio
Posteriormente viene un nuevo cambio, con el decreto ley N°
2.327, que crea la primitiva carrera docente o estatuto docente para los
profesores, con nuevas normas, disposiciones y requisitos para el ejercicio de la
profesión de profesor.
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4.- Decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales
Las Municipalidades deberán destinar preferentemente los
recursos de este Fondo a crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local.
Además, podrán tomar a su cargo servicios que estén siendo atendidos por
organismos del sector público o del sector privado, en este último caso
ateniéndose al principio de subsidiariedad; como asimismo podrán destinarlos al
financiamiento de obras de adelanto local.
En este punto se sustenta el cambio del profesor funcionario
estatal a lo que se llamó el “profesor traspasado a los servicios municipales”.
5.- Decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, artículo 4 (texto primitivo)18
-“Será aplicable a este personal las disposiciones del Código
del Trabajo y, en cuanto a régimen previsional y a sistemas de reajustes y sistema
de sueldos y salarios, se regirá por las normas aplicables al sector privado”.
6.-Derecho de opción -“No obstante, el personal en actual servicio, dentro del plazo
de seis meses, contado desde la fecha del traspaso, podrá optar por el régimen
previsional y por el sistema de sueldos y salarios a que estaba afecto. La opción
deberá ejercerse en un solo todo, sin que pueda dividirse entre régimen previsional
y sistema de sueldos y salarios. Mientras transcurre dicho plazo, los funcionarios
conservarán el sistema de sueldos y salarios y el régimen previsional que los
regía”.
-Expirado dicho término, la falta de opción significará la
voluntad de cambiar los regímenes salariales y previsionales a que estaban
afectos.
Como producto de la aplicación del artículo 38 del decreto
con fuerza de ley N° 1-3.063, se sometió a los profesores a las disposiciones del
Código del Trabajo, y en cuanto al régimen previsional, sistema de reajustes y
sueldos, también a las normas del sector privado, aunque inicialmente, el texto
18 Cabe advertir que este artículo fue modificado por la ley N° 18.196, D.O. de 12 de diciembre de 1882, sobre normas complementarias financieras, personal y de incidencia presupuestaria, la que por su art. 15, sometió a todo el personal traspasado al sistema remuneratorio propio del sector privado.
16
primitivo del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063 dio un derecho a
los profesores para optar por el régimen previsional y por el sistema de sueldos y
salarios a que estaba afecto con anterioridad al traspaso a las municipalidades,
opción que debía ejercerse como un solo todo, dándose un lapso de seis meses
para optar por ese sistema antiguo, entendiéndose que la falta de opción
significaba la voluntad por parte de los profesores de cambiar de régimen
remuneratorio y previsional, quedando afectos en todo al sistema del sector
privado.
7.-Art. 40 del decreto ley N° 3.551, de 1980 -“Establécese, a contar del 1° de Enero de 1981, para el
personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública, regido por el
decreto ley N° 2.327, de 1978, una asignación especial no imponible, de los
porcentajes que se indican según sea el escalafón, que se aplicará sobre el sueldo
base del grado, la asignación docente y las asignaciones del decreto ley N° 2.411,
de 1978 que correspondan al interesado: Educación Pre-Básica, General Básica,
Especial o Diferencial y Media
Docentes Superiores y Docentes propiamente tales 90%
Personal no titulado 50%
-“El monto de la asignación que este artículo concede al
personal docente, se reducirá, en los años 1981 a 1984 en el mismo porcentaje en
que deba disminuirse, por aplicación del artículo 37, la asignación que concede el
artículo 36, al personal no docente del Ministerio de Educación Pública afecto a la
Escala Única de Sueldos”.
Se trató de una asignación especial no imponible, que tenía
por objeto solucionar los detrimentos económicos que habían sufrido los
profesores, que para los docentes superiores y docentes propiamente tales, era
del 90 por ciento, y se aplicaba sobre el sueldo base, la asignación docente y otras
asignaciones, por lo que era de un monto importante y se iba reduciendo en el
tiempo.
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA: DICTÁMENES 1.-Sobre los beneficiarios de la asignación especial no
imponible del art. 40 del decreto ley N° 3.551/80
17
-Dictamen N° 23.982, de 1998: Aplica dictamen N° 21877, de
1997:
Asignación sólo favorecía: Al personal docente dependiente
del Ministerio de Educación Pública que se encontraba regido por el decreto ley N°
2.327/78. (Estatuto docente antiguo).
2.-.Sobre la procedencia de la asignación del artículo 40 del
decreto ley N° 3.551 de 1980
-Dictamen N° 1908, de 1982.
Procede otorgar al personal docente de establecimientos
educacionales traspasados a las municipalidades, que conserven el régimen de
remuneraciones que los regía con anterioridad al traspaso. Dichos funcionarios se
encontraban afectos a todas las modificaciones que experimente el sistema de los
personales regidos por decreto ley N° 2.327/78.
-Dictámenes N°s 24.019, de 1984 y 15.203, de 1985.
Personal docente traspasado a una municipalidad, ha tenido
derecho a la asignación especial del decreto ley N° 3.551/80 art/40 mientras
estuvo vigente su opción por conservar el antiguo sistema remuneratorio.
Pero, luego de la vigencia de ley 18.196, en que todo el
personal traspasado pasó a regirse en materia de remuneraciones, por las normas
del sector privado, sólo ha podido percibir un estipendio de esa naturaleza si se
hubiere pactado con el respectivo municipio, conforme con sus facultades,
beneficio que, en todo caso, debe ser financiado por este, sin que corresponda
participación a otros organismos
-Dictamen N° 11.026, de 1987.
Procede otorgar a personal docente de establecimientos
educacionales traspasados a municipalidades que conservaron régimen de
remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad
Pero sólo hasta el 29/12/82, fecha de vigencia de ley N°
18.196, porque el art.15 de esta ley sustituyó el art.4 del decreto con fuerza de ley
N° 1/3.063/80 estableciendo en su inciso segundo que al personal traspasado o
que se traspase en el futuro, no le serian aplicables normas actuales o futuras que
rijan remuneraciones del sector público.
18
3.- Sobre la ley 18.196. Vigencia del primitivo art. 453 del
Código del Trabajo
-Dictámenes 6174, 1990 y 2.652, de 1992.
Procede el derecho a impetrar la asignación especial no
imponible de decreto ley N° 3.551/80 art. 40, en la medida que lo hubiese pactado
en el correspondiente contrato del trabajo, y por periodos en que no estuvieren
prescrito, acorde art. 453 del Código del Trabajo, los servidores de los
establecimientos traspasados a la administración comunal se rigen por las normas
laborales de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, acorde ley
18.602 art.9.
4.- Sobre el régimen remuneracional con la vigencia de la ley
N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación.
-Dictamen N° 3.687, de 1997 Asignación especial para el
personal docente del art. 40 decreto ley N° 3.551/80, fue derogada a partir del 1 de
julio de 1991, fecha de vigencia de la ley N° 19.070 (Estatuto Docente).
RESUMEN: de lo expuesto por el jefe subrogante del
Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría General de la
República, se colige lo siguiente:
1.-Procedía otorgar la asignación especial no imponible del decreto ley N° 3.551, al personal docente de los establecimientos educacionales traspasados a municipalidades que conservaron el régimen de remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad, pero sólo hasta el 29 de diciembre de 1982.
-En 1982 se modificó el artículo 4° decreto con fuerza de ley
N° 1/3.063/80, que establecía el derecho a opción, y se puso término a esa
posibilidad de elegir en qué sistema permanecer, de modo que sólo pudieron
seguir en el antiguo sistema remuneratorio quienes optaron entre 1981, -año en
que comenzaron los traspasos-, y la dictación de la ley N° 18.196, el 29 de
diciembre de 1982. El resto de los profesores traspasados con posterioridad no
pudieron acceder al régimen antiguo.
19
-Luego de la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, a partir
de la cual todo el personal traspasado pasó a regirse en materia de
remuneraciones por las normas del sector privado, los profesores sólo han podido
percibir un estipendio de naturaleza similar a la establecida en el artículo 40 del
decreto ley N° 3.551, en la medida en que el profesor haya pactado con la
municipalidad un beneficio parecido, de acuerdo con las facultades que tenía la
municipalidad para pactar remuneraciones.
2.-Asignación incompatible con el sistema remuneratorio establecido en el Estatuto Docente, de 1991
-La asignación del artículo 40, del decreto ley N° 3.551, es
una asignación incompatible con las remuneraciones que contempla la ley Nº
19.070, toda vez, que los dictámenes de la Contraloría señalan que a contar de la
fecha de su vigencia, junio de 1991, quedó derogada la asignación del artículo 40,
para aquellos profesores que aún la mantenían.
3.-Cumplimiento absoluto de los plazos de prescripción
-La jurisprudencia de la Contraloría señala que actualmente
no hay ninguna posibilidad de que un profesor pueda requerir mediante acciones
legales las asignaciones del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, porque ya
pasaron todos los plazos de prescripción que pudieren ser aplicables,
especialmente, el que existía en el antiguo artículo 453 del Código del Trabajo,
actual 510, que era de dos años desde que el derecho se hizo exigible.
-A partir de 1991 caducaron las posibilidades de solicitar esa
asignación, ya que desde 1991 hasta 2009, al parecer aplicando cualquier criterio
de prescripción, cualquier derecho que pudiere pretenderse o vulnerar, está
absolutamente prescrito, más aún si se aplica la prescripción que establece el
Código del Trabajo, que es de dos años, la prescripción del Estatuto
Administrativo, que es más drástica, de 6 meses para las asignaciones, y las que
dispone el Código Civil, de 5 años, prescripciones que a veces se utilizan por vía
subsidiaria.
-En opinión de la Contraloría, desde 1991 a 2009 está todo
prescrito, sin perjuicio de lo que se pueda legislar sobre la materia.
20
-LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:
Se enviaron los oficios N° 08-09 y 032-09, con el objeto de
requerir información sobre los juicios entablados en relación a la deuda histórica
con el magisterio, tanto en lo que dice relación con los criterios jurisprudenciales
empleados en su resolución como con su cuantificación e individualización de las
partes en dichos juicios, además de los resultados obtenidos.
Se recibió respuesta con fecha 26 de marzo de 2009, en que
se señala que, sin perjuicio de recordar que las sentencias pronunciadas por los
tribunales de justicia tienen sólo efecto relativo, esto es, que afectan únicamente a
las partes que intervienen en el proceso, el criterio mayoritario adoptado ha sido
considerar que la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 era, por su
naturaleza, una remuneración del sector público que no pudo seguir aplicándose
al personal docente fiscal traspasado a la administración municipal.
Agrega información sobre tres sentencias de la Corte
Suprema, recaídas en juicios iniciados por demandas que municipalidades
entablaron contra el Fisco requiriéndole fondos para cumplir con fallos que los
habían condenado a pagar las mencionadas asignaciones, en que en definitiva se
desestimaron tales demandas.
Se indica que la información recopilada corresponde a
sentencias del año 2000 en adelante, ya que desde esa fecha existe un registro
computacional, y que tampoco posee información sobre la individualización de los
demandantes ni los montos involucrados, por tratarse de expedientes ya
archivados.
Añade que consultado el Consejo de Defensa del Estado
sobre las causas en que habría intervenido respecto de este tema, remite un
listado de sentencias dictadas entre junio de 1996 y enero de 1997, de las cuales
16 corresponden a sentencias recaídas en recursos de casación, habiendo sido 15
de ellas favorables a las municipalidades, y otras 16 correspondientes a
sentencias recaídas en recursos de queja, de las cuales 15 favorecieron a los
municipios.
21
-JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA RELATIVA A LA DENOMINADA DEUDA HISTÓRICA19
Marco Metodológico Muestra casos en que ha existido algún tipo de
pronunciamiento por parte de la Corte Suprema en relación con las demandas que
los profesores han intentado en contra de las municipalidades y corporaciones
creadas por ellas para administrar establecimientos educacionales luego del
traspaso que de ellos se hiciera desde el Ministerio de Educación.
La muestra se realizó, principalmente20, a partir de la base
de datos de jurisprudencia on line de la empresa Legal Publishing que reúne fallos
desde 1986, con más de 30.000 documentos completos recopilados directamente
de los Tribunales Superiores de Justicia21.
Para la búsqueda de la jurisprudencia en la base de datos,
se utilizaron los siguientes criterios22: Artículo 40 del decreto ley Nº 3.551; Artículo
15 Ley Nº 18.196; Pudahuel; Cauquenes; Antofagasta; Vallenar;23
-Fundamentos Cabe hacer presente que se tienen antecedentes de la
existencia de otros fallos, en los que se habría dado lugar a las demandas de los
profesores, por lo que la asignación del mencionado artículo 40 se les estaría
pagando.
En todo caso, con algunas variaciones, los fundamentos de
hecho de los juicios en que se dictaron las sentencias son los siguientes: se trata
de profesores que fueron traspasados desde a municipalidades o corporaciones
sin fines de lucro y que en razón de dicho traspaso su sueldo fue fijado en una
19 Muestra elaborada por Rodrigo Bermúdez Soto, Abogado, Área Análisis Legal, [email protected] anexo 3181, con la colaboración de Pamela Cifuentes y Carlos Medel, Área Gestión del Conocimiento, Asesoría Parlamentaria, Biblioteca del Congreso Nacional. 20 En un caso, se complementó la información contenida en dicha base de datos, con la información disponible en la página web del Poder Judicial. 21 De acuerdo a lo consignado en http://www.legalpublishing.cl/PortalLN/Catalogo/DetalleProdyServ.asp?id=500&adx=2 consultado 13 de Noviembre de 2008. 22 Esto en relación con las opciones que el motor de búsqueda de Legal Publishing entrega. 23 Esta lista de comunas fue obtenida a través de conversaciones que el Observatorio Temático sostuvo con el encargado de la Comisión Técnica de Educación el Sr. Raciel Medina de la Asociación de Municipalidades. de ella se tenía noticia que habían sido demandadas.
22
suma global a pagar mensualmente, razón por la cual demandan por el no pago
de tal obligación.
-Algunos Fallos encontrados y sus considerandos.-
Rechazo de la demanda
-1994, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo y
Salud de Renca La Corte Suprema rechaza el recurso fundado en el mérito
de los antecedentes y lo informado por los Ministros recurridos.
En lo medular, el informe de los Ministros recurridos señalan
que para negar la pretensión de los actores “(…) tuvimos presente lo que dispone
el artículo 15 de la Ley Nº 18.196 en el sentido que al personal traspasado desde
el sector público municipal, le serán aplicables las normas laborales, de
remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, y que no le serán
aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones
del sector público.
Se señaló asimismo en la sentencia reclamada, que en virtud
de la norma legal citada, a partir de su entrada en vigencia -el 29 de diciembre de
1982- se puso término al derecho que pudo corresponderles a los demandantes
para gozar del incremento de la asignación que demandan.”.
-1994.- Se señalan como argumentos para rechazar la
demanda los siguientes:
“7º.- Que del estudio de las normas citadas se colige, clara y
precisamente, que la asignación especial no imponible del artículo 40 del decreto
ley Nº 3.551 de 1980 sólo pudo continuar pagándose a los profesores que se
mantuvieron bajo la dependencia del Ministerio de Educación, en su carácter de
empleados públicos, a contar desde el 29 de diciembre de 1982, con los aumentos
porcentuales fijados por las leyes Nº 18.134 y Nº 18.461.
Los profesores traspasado a las Municipalidades, carecieron
a contar de la fecha señalada, del derecho para percibir esta asignación especial
no imponible, pasando a regirse íntegramente por las normas del sector privado
en materia de remuneraciones y de previsión;
9º.- Que, por tal razón, y si bien es efectivo que los
demandantes, como empleados públicos, habían incorporado a sus respectivos
23
patrimonios la conquista laboral consistentes en su derecho para recibir, como
parte de sus remuneraciones, la asignación especial no imponible del decreto ley
Nº 3.551 de 1980, en el porcentaje fijado por las leyes Nº 18.134 y Nº 18.461, este
derecho sólo puede subsistir y resultar aplicable en el sector público, mientras
dependieran del Ministerio de Educación. Su traspaso al sector privado, aun
cuando no hubiere sido deseado por ellos, los hizo perder este derecho, a contar
de la fecha del traspaso, 1º de agosto de 1986.
No debe olvidarse que el cambio de la calidad jurídica de
empleados públicos a privados de los demandantes fue motivada por la nueva
política educacional de Gobierno de esa época, claramente evidenciada en el
artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 de 1980 del Ministerio del
Interior que reglamentó el artículo 38 del decreto ley Nº 3.063 sobre Rentas
Municipales; en los convenios que celebró el Ministerio de Educación con las
Municipalidades; y en los decreto que le dieron aprobación. De todos estos
cuerpos legales y reglamentarios aparece la conclusión ineludible que los
profesores traspasados ingresaron al sector privado, perdiendo su carácter de
empleados públicos y, por ende, los derechos a que aquellos correspondían. A
cambio de esto, se les impuso, legalmente, el sistema previsional y de
remuneraciones del sector privado. Es más, como se ha dicho, el inciso 2º del
artículo 15 de la ley Nº 18.196, prescribió, perentoriamente, que las normas de la
legislación actual o futura que rigen las remuneraciones del sector público –léase,
entre otras, el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 de 1980– no serán aplicables a
dicho personal;
10º.- Que las consideraciones anteriores conducen a la
conclusión, que resulta insoslayable, en orden a que los demandantes perdieron,
con motivo de sus traspasos a las Municipalidades, la asignación que habían
adquirido legalmente.
La pretensión de los actores en el sentido que el Tribunal
acceda a sus peticiones importaría restablecer, por medio de una sentencia
judicial, una asignación especial no imponible, de la que fueron privados por ley, lo
que es claramente improcedente, y francamente inconstitucional;”
24
Fallo que acoge la demanda - 1994, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo
Social de Antofagasta.
El informe del recurso señala que como argumento para
acoger la demanda se tuvo en consideración que “como se señalara por la Juez a
quo en la sentencia recurrida, se estimó que el pago de la asignación no imponible
establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 a los profesores
demandantes, resultaba del todo procedente en atención a que dicho beneficio no
pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo
cuando es un hecho público e indiscutido que los actores fueron traspasados al
denominado sistema de educación municipalizada por una decisión unilateral de
autoridad, mediante el sistema de declaración de vacancia de sus cargos, sin
contar con la aprobación de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el
cuerpo de profesores que, a la sazón, prestaba servicios como al Fisco de Chile a
través del Ministerio de Educación.
Por lo demás, al momento de realizarse el señalado traspaso
de los profesores demandantes al sistema de educación municipal, el convenio de
traspaso y el decreto alcaldicio respectivo contemplaron el respeto de la
antigüedad y remuneraciones del personal afectado por dicha medida,
cumpliéndose de esta manera con lo prescrito en el artículo cuarto, inciso segundo
del Código del Trabajo que garantiza los derecho de los trabajadores frente a
modificaciones en el dominio, tenencia o administración de la empresa respectiva.”
-1994, en contra de la Municipalidad de Chanco.
“10.- Que no se ha establecido que los demandantes hicieran
uso de la opción contemplada en el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-
3.063 en cuanto a preferir la aplicación del régimen previsional y de
remuneraciones de los empleados públicos a que se encontraban afectos, y de
acuerdo con lo pactado en sus respectivos contratos de trabajo quedaron afectos
a las normas laborales existentes para el sector privado en esos rubros, sin
embargo, conforme a las liquidaciones de remuneraciones anteriores y posteriores
al traspaso, se advierte que se mantuvieron a los actores las condiciones de
remuneraciones, incluyendo la asignación del decreto ley Nº 3.551, evidenciando
25
en esta forma la voluntad de las partes de mantener las remuneraciones que
percibían los trabajadores a la época de sus traspasos.
11.- Que el sentenciador estima que los demandantes habían
incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir la asignación especial
referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece implícitamente
reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este convencimiento la
circunstancia de que el traspaso de los establecimientos educacionales donde
servían los actores, y la declaración de vacancia de sus cargos como empleados
públicos, no fueron eventos deseados y consentidos por ellos, sino impuestos por
el Estado, colocándolos en el imperativo de aceptar la contratación como
profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo y
consecuencialmente sus remuneraciones.
12.- Que, aplicando las normas sobre interpretación de los
contratos contenidas en el Título XII del Libro IV del Código Civil, se llega a igual
conclusión porque de acuerdo con ellas, debe estarse en primer lugar a la
intención conocida de los contratantes más que a lo literal de las palabras; esa
intención aparece clara en los actores en cuanto al derecho a seguir percibiendo el
beneficio referido, y en lo que se refiere a las autoridades educacionales del
Estado, su intención no pudo haber sido, a juicio del sentenciador, desmejorar la
situación económica de los funcionarios traspasados frente a la que tuvieron en la
administración pública puesto que a estos últimos les continuó pagando este
beneficio con los incrementos establecidos por la ley.
13.- Que, además, si la intención hubiera sido no pagar esta
asignación se habría expresado con toda precisión en los contratos de trabajo
que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio
del decreto ley Nº 3.551, éste no continuaría pagándoseles en el futuro en los
porcentajes determinados por las leyes Nºs. 18.334y 18.461, ambas vigentes con
anterioridad a la celebración de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto,
incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios
municipalizados, al no establecerse así en forma explícita hay que concluir que el
Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los
demandantes no significaría para ellos detrimento económico.
26
14.- Que, con lo precedentemente razonado, este
sentenciador ha llegado a la conclusión de que los demandantes gozaron y gozan
del derecho de continuar percibiendo la asignación especial tantas veces
mencionada, en forma completa y permanente, desde la fecha de la
municipalización, con los porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes
Nºs. 18.134 y 18.416, conclusión ésta que, además, se encuentra acorde con
elementales principios de justicia y equidad que no se pueden desconocer.”.
Fallo a favor de la demanda pero revocado por la Corte Suprema
-1995, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo
de Antofagasta. “1º) Que la asignación establecida por el decreto ley Nº
3.551, de 1981, es por su naturaleza una remuneración del sector público, que no
pudo seguir aplicándose a los servicios traspasados desde ese sector a la
Administración Municipal, pues el artículo 15 de la ley Nº 18.196, vigente desde el
29 de diciembre de 1982, al sustituir el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº
1-3.063 de Interior, dispuso que ese personal se regirá en todo por las normas
laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, con lo
cual se puso término al derecho que pudo corresponderle a los actores del
proceso en que incide este recurso de queja;
2º) Que, en todo caso, las posibles diferencias que pudieran
haber existido en favor de los demandantes en ese proceso, derivadas del cálculo
de la asignación mencionada por el período anterior al 29 de diciembre de 1992,
fecha en que cesó el derecho a continuar incrementándolos según el régimen del
sector público, es lo cierto que entre dicha fecha y la notificación de la demanda
transcurrió con exceso el plazo de cinco años previsto en el artículo 2515 del
Código Civil para extinguir cualquiera acción que pudo corresponderles para
cobrarlas;
3º) Que la legislación posterior a la fecha indicada –29 de
diciembre de 1982–, en la que cabe destacar las leyes Nºs. 18.461, 18.602,
19.070 y 19.200, no innovó en cuanto a la naturaleza de la asignación de que se
trate ni generó nuevos derechos a su respecto para los actores, pues reiteró la
norma ya existente de que tales servidores deben regirse por las leyes pertinentes
27
al sector privado Código del Trabajo y Estatuto Docente y, en un caso, concedió
un aumento de las subvenciones con la finalidad de que se otorgara un aumento
de las remuneraciones de los docentes, las cuales, como se ha dicho, se han
regido desde aquella fecha por la normativa del sector privado;”
Rechaza la demanda. Acoge la prescripción extintiva de la acción.
-1997, en contra de la Municipalidad e Constitución. Los
fundamentos, entre otros, para acoger la excepción de prescripción son los
siguientes:
“2º Que, el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1
3.063 del año 1980 que disponía que el personal del servicio público traspasado a
la Municipalidad podía optar por mantener el régimen previsional a que se
hallaban afectos, esto es, el correspondiente al sector público, sin embargo, el 29
de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficial la ley Nº 18.196 que en su
artículo 15 modifica sustancialmente dicho texto;
3º Que, la ley referida sustituyó el citado artículo 4º por otra
norma diferente que estableció que el personal perteneciente a los organismos del
sector público que se hubieren traspasado a la administración municipal y el que
posteriormente se contrate no serían considerados dentro de la dotación máxima
fijada para el municipio respectivo;
4º Que, además, la aludida ley establece que dicho personal
se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión
aplicables al sector privado y, prescribió que al personal traspasado no le serán
aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones
del sector público;
5º Que, la legislación a que se hace referencia en el motivo
anterior tuvo un indubitable carácter obligatorio para las municipalidades como
órganos de Estado, lo mismo que para los empleados públicos traspasados a la
administración municipal atendido a que la ley obliga a todos los habitantes del
país;
6º Que, incuestionablemente, al tenor de los términos
perentorios de la nueva legislación que ella estuvo destinada a privar al personal
28
traspasado de los beneficios que le favorecían como empleados públicos y a
otorgarles, a cambio, el estatuto de los empleados del sector privado;
11º Que, si fuera cierto que por las razones expuestas por el
abogado de los actores en su referido alegato, el pretendido derecho que reclama
se había incorporado como derecho patrimonial antes de la dictación de la ley Nº
18.196 de 29 de diciembre de 1982, dicha ley sería inconstitucional, pero este
tribunal no puede dejar de aplicarla mientras no se declare su inconstitucionalidad
en la forma que proceda;
12º Que, en lo que se refiere a la prescripción, si bien es
verdad que no cabe aplicar la norma del artículo del Código del Trabajo, porque se
refiere únicamente a los derechos regidos por dicho Código, cuyo no es el caso,
porque no es menos verdad que debe adaptarse la prescripción ordinaria del
artículo 2515 del Código Civil, de cinco años que se cuentan desde el momento
que la obligación se hizo exigible, como expresamente lo dice el artículo 2514, y
tal exigibilidad se inicia en la fecha en que se debió haberse pagado la prestación
completa correspondiente la que requiere el transcurso de cinco años, ya vencidos
con exceso;”
Rechazo a la demanda -1997, en contra de la Municipalidad de los Vilos.
“4. Que si bien el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de
1981, estableció en favor de los dependientes del Ministerio de Educación que
indica una asignación especial no imponible, el decreto ley Nº 3.063 y decreto con
fuerza de ley Nº 1/3.063 dispuso el traspaso del personal y bienes de los
establecimientos educacionales dependientes del Ministerio de Educación a las
Municipalidades, celebrándose al efecto los convenios respectivos, manteniendo
el personal la remuneración equivalente a la que tenían al momento del traspaso.
Se estableció, además, la posibilidad de optar por el antiguo sistema previsional o
el nuevo, pero luego la ley Nº 18.196 dejó sin efecto toda posibilidad de opción y
dispuso que el personal traspasado se regiría por las normas laborales y
previsionales del sector privado y que no le serían aplicables las normas de la
legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.
5. Que en atención a las claras normas dispuestas por el
legislador se puso término a cualquier posibilidad que permitiera, a los
29
trabajadores traspasados desde el Ministerio de Educación a la dependencia de
las Municipalidades, de mantenerse en el antiguo sistema previsional y de
remuneraciones del sector público, entre ellas las que establecieron la asignación
especial del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551. Lo razonado lleva a considerar
que los magistrados de la instancia aplicaron correctamente las disposiciones
legales señaladas como infringidas al rechazar la demanda y, en consecuencia, el
recurso no puede prosperar.”.
Rechazo de la demanda:
-1997, en contra de la Corporación Municipal de Educación
de San Fernando,
“Undécimo: Que, por otra parte, es preciso considerar que el
antes citado artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1 3.060/80 fue sustituido
por el artículo 15 de la ley Nº 18.196, que dispuso que el personal traspasado se
rige exclusivamente por las normas del sector privado, tanto en lo laboral como en
materia de remuneraciones, estableciendo expresamente que a este personal no
le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las
remuneraciones del sector público.
El artículo segundo transitorio de la misma ley mantuvo, a
favor de quienes hubieren ejercitado el derecho de opción que contempla el inciso
tercero del primitivo artículo 4º, el derecho de conservar el régimen previsional que
hubiere escogido, esto es, el de continuar afiliados a la ex Caja Nacional de
Empleados Públicos y Periodistas, pero no el de regirse, en materia de
remuneraciones, por las normas aplicables a los funcionarios públicos.
Duodécimo: Que, aún cuando las liquidaciones de
remuneraciones aportadas por los demandantes acreditan que éstos percibieron
ciertas sumas de dinero a título de asignación del artículo 40 del decreto ley Nº
3.551, durante los meses que en cada caso se indican, esta circunstancia –si bien
pudo propender a conservar el monto que hasta entonces habían alcanzado sus
respectivas remuneraciones– no permite concluir que con ello incorporaran a sus
patrimonios el derecho a continuar percibiendo en el futuro una asignación no
contemplada en su contratos y que, por su propia naturaleza, constituye una
remuneración del sector público, menos aún con los aumentos porcentuales que
estableció la ley Nº 18.461.
30
Decimotercero: Que los anteriores razonamientos conducirán
a desestimar la demanda por no ser los actores beneficiarios de la asignación que
reclaman, lo que hace incompatible pronunciarse sobre la excepción de
prescripción opuesta por la demandada.”
Rechazo a la demanda 1997, en contra de la Municipalidad de Antuco
“3º) Que efectivamente, en virtud del cambio de normativa
producido por la ley Nº.18.196, a contar del 29 de diciembre de 1982, los actores
quedaron regidos por el estatuto privado laboral, sin que se les pudiera aplicar, por
expreso mandato de la ley, ninguna norma remuneracional propia del sector
público lo que excluyó la posibilidad de que se siguiera gozando de la asignación
de que se trata, en cuanto a los incrementos dispuestos para ella en el ámbito del
sector público.
4º) Que fluye de lo expuesto que los actores carecen del
derecho que reclaman, a contar de diciembre de 1982, por lo que su demanda
debió rechazarse, lo que significa que la sentencia cuestionada al revocar la de
primer grado y acoger dicho libelo, aplicó incorrectamente el derecho, lo que da
mérito para invalidarla.”.
Rechazo de la demanda -2001, en contra de Municipalidad de La Cisterna
“Séptimo: Que, a su vez, este precepto fue reemplazado por
el artículo 15 de la Ley N° 18.196, que prescribía: "El personal perteneciente al
organismo o entidad del sector público que se haya traspasado o se traspase a la
Administración Municipal, y el que posteriormente se contrate para ese servicio
por la Municipalidad, no será considerado dentro de la dotación fija para el
municipio respectivo. Dicho personal se regiría en todo por las normas laborales
de remuneraciones y previsión aplicables al sector privado". "Al personal a que se
refiere el inciso anterior, no le serán aplicables las normas de la legislación actual
o futura que rijan las remuneraciones del sector público".
De esta suerte, en lo que interesa a la materia del recurso, la
norma transcrita de la Ley N° 18.196 marginó definitivamente a los personales
traspasados a las Municipalidades, de las disposiciones actuales o futuras
relativas a remuneraciones del sector público, lo que vino a ratificar posteriormente
31
el artículo 1° de la Ley N° 18.602, de 1982, al prescribir que "Las relaciones
laborales entre los empleadores y el personal docente... traspasado a las
Municipalidades... se regirán por las normas del decreto ley N° 2.200 de 1978 y
sus disposiciones complementarias, en todo aquello que no esté establecido en
esta ley". En la normativa dictada especialmente respecto de los funcionarios
docentes traspasados a los municipios no se contempló, pues, regla alguna
referente a la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, de 1981 y, por el
contrario, el artículo 9° de la misma Ley N° 18.602 declaró que la relación laboral
de los docentes a que se refiere este Título sería siempre de derecho privado y,
salvo texto expreso legal, no sería aplicable al personal docente ninguna
disposición relativa a los funcionarios o empleados públicos o municipales.
Octavo: Que, finalmente, dicha Ley N° 18.602, fue derogada
por la Ley N° 19.070 sobre Estatuto Docente, que reguló, entre otros asuntos, la
remuneración básica mínima nacional y asignaciones especiales que percibiría el
personal docente, estableciendo la aplicación supletoria del Código del Trabajo y
sus normas complementarias para ese personal.
Noveno: Que de las distintas normas relacionadas se
desprende que los funcionarios fiscales traspasados a las Municipalidades
quedaron sometidos en sus relaciones con el respectivo Municipio,
exclusivamente a las normas del sector privado, lo que excluye la posibilidad de
que continuaran percibiendo la asignación gradual establecida por el artículo 40
del decreto ley N° 3.551, de 1981, en la medida que se trata de un estipendio
propio y exclusivo del personal docente del sector público y que no se comprende
en absoluto en el sistema remuneratorio aplicable a esos funcionarios en su nueva
condición jurídica.
Décimo: Que habida consideración de la naturaleza de la
aludida asignación especial y analizado el régimen de remuneraciones del
personal docente traspasado a las Municipalidades, fuerza es concluir que la
demandada en la especie no estuvo obligada a seguir pagándola a los actores,
por la circunstancia que se hubiere pactado que los profesores seguirían
percibiendo la remuneración correspondiente al grado y cargo que desempeñaban
como funcionarios públicos o que ésta hubiese figurado como uno de los rubros de
sus rentas. Porque, como se ha anotado, ellos dejaron de ser beneficiarios
32
legítimos de esa asignación, al quedar completa y definitivamente marginados del
sistema de remuneraciones del sector público.
Undécimo: Que por iguales razones es dable señalar que la
asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, de 1981, tampoco puede
estimarse como validamente estipulada en el carácter de tal y de estipendio
específico en los contratos de trabajo celebrados por la Municipalidad de La
Cisterna con los demandantes, desde el instante que las citadas disposiciones del
artículo 15 de la Ley N° 18.196, vedaban esa estipulación y que por pertenecer
estas normas al ámbito del Derecho Público, no podía ignorarse ni vulnerarse, sin
incurrir en objeto ilícito y viciar la cláusula de nulidad, en los términos de los
artículos 10, 1462 y 1683 del Código Civil.
Duodécimo: Que de lo razonado precedentemente se colige
que el único alcance lícito que puede atribuirse a la forma en que se pactaron las
remuneraciones por los actores con la demandada, consiste en entender que ese
pago tuvo por finalidad impedir que ellos disminuyeran el monto de las rentas que
percibían al pasar a depender de la Municipalidad, pero sin que ello importara
mantener una asignación que, por su naturaleza y por mandato explícito del
legislador, era extraña al sistema de remuneraciones de los personales docentes
traspasados a las Municipalidades.
Decimotercero: Que todo lo anterior se sigue que los
demandantes han carecido del derecho a seguir percibiendo la asignación
especial gradual del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 de 1981, la que tampoco
pudieron estipular validamente con la Municipalidad demandada, lo que conduce a
este Tribunal a decidir que ha existido una errónea aplicación de la referida
disposición, lo que constituye la causal de casación en el fondo esgrimida por la
recurrente, por error de derecho en la determinación de la naturaleza y
beneficiarios de la asignación de que ha tratado la causa, de modo que procede
dar lugar al recurso en examen.
Decimocuarto: Que, además, cabe manifestar que la
infracción ya anotada va unida también al quebrantamiento de los artículos 35 y 47
del Estatuto Docente, por haberles dejado de aplicar a una situación regulada por
ellos, desde que, para los efectos de la renta de los docentes municipalizados,
debe estarse a las señaladas disposiciones.”.
33
Rechazo de la demanda -2001, en contra de Corporación Municipal de Desarrollo
Social de Pudahuel.
16.- Recurso de Casación en el Fondo, Corte Suprema rol
4034-2001 (08/11/2001)
“7º) Que el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº
13.063 fue sustituido por el artículo 15 de la ley Nº 18.196 publicada en el Diario
Oficial de 29 de diciembre de 1982, que establece:
Al personal perteneciente al organismo o entidad del sector
público que se haya traspasado o se traspase a la Administración Municipal y el
que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no será
considerado dentro de la dotación fijada para el municipio respectivo. Dicho
personal se regirá en todo por las normas laborales de remuneraciones y de
previsión aplicables al sector privado.
Al personal al que se refiere el inciso anterior no le serán
aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones
del sector público.
Los cargos que queden vacantes en el organismo del sector
público por efecto del traspaso del personal se entenderán suprimidos y, si dicha
entidad tenía fijada dotación máxima de personal, ésta quedará disminuida en el
número de personas que se haya traspasado.
8º) Que la norma transcrita ha tenido el efecto de marginar
definitivamente al personal traspasado a las municipalidades, de las disposiciones
actuales o futuras relativas a remuneraciones del sector público, lo que fue
ratificado posteriormente por el artículo 1º de la ley Nº 18.602, de 1982, al
prescribir, en síntesis, que las relaciones laborales entre los empleados y el
personal docente traspasado a las municipalidades se regirán por las normas del
decreto ley Nº 2.200 de 1978 y sus disposiciones complementarias, en todo
aquello que no está establecido en la ley;
9º) Que, la inclusión porcentual de parte de la asignación de
que se trata, vigente a la fecha de la celebración de los contratos de trabajo de los
actores, sólo ha tenido por objeto impedir que los actores sufrieran, con motivo del
34
traspaso, una disminución de su remuneración mensual, y que percibían al
momento de depender de la municipalidad;
10º) Que corrobora las conclusiones arribadas en esta
sentencia, la circunstancia que los actores hayan percibido por el lapso de 15
años, sin reparo alguno, sus remuneraciones en la forma que ahora reclaman;
11º) Que, en consecuencia, careciendo los actores del
derecho a la asignación que reclaman, la demanda interpuesta para obtener su
pago, debe ser rechazada en todas sus partes;”
Rechazo de la demanda -2002, en contra del Alcalde de la Comuna de Nacimiento
“15) Que, en cuanto a la infracción del artículo 40 del decreto
ley Nº 3.551, ya se explicó que se trata de un estipendio propio del sector público,
al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al
sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y según lo indican en su
presentación, se les declaró vacantes los cargos que servían. Cabe manifestar
que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglamentó el traspaso, de
donde quedó sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos
autos, perdieron el derecho a gozar del señalado beneficio, y a través de diversas
normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurídicos hasta
llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educación, que regula
la remuneración que deben recibir así como sus asignaciones, estableciendo
además, la aplicación supletoria del Código del Trabajo y sus normas
complementarias para dicho personal;
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL RELATIVA A LA ASIGNACIÓN DEL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO LEY N° 3.551
El análisis se refiere a la jurisprudencia administrativa de la
Contraloría General de la República (CGR) contenida en el dictamen N° 56.38024
24 El Dictamen se encuentra disponible en la página web de la Contraloría General de la República: http://www.contraloria.cl/LegisJuri/DictamenesGeneralesMunicipales.nsf/DetalleDictamen?OpenForm&UNID=875B3360268409F0842571BD00522573 (Marzo, 2009).
35
de fecha 11 de noviembre de 200425 y a la jurisprudencia de los tribunales de
justicia26 -en especial de la Corte Suprema- en relación con esta asignación.
1.-Jurisprudencia Administrativa
La doctrina de la Contraloría General de la República,
contenida en el mencionado dictamen se resume en lo siguiente: “los docentes
tuvieron derecho a impetrar ante la municipalidad la asignación del art/40 del
decreto ley N° 3.551/80, sólo hasta el 29/12/82, fecha de publicación de la ley
18196, dado que a contar de esa data, el personal docente sólo pudo percibir el
beneficio económico en cuestión, en la medida que lo hubiese pactado en el
contrato de trabajo suscrito con el municipio y por los montos que allí se hayan
indicado, pues desde la vigencia de ley 18196, los servidores de los
establecimientos traspasados se rigen en todo por las normas laborales, de
remuneraciones y de previsión del sector privado. (...) Si el beneficio estudiado fue
estipulado en el contrato de trabajo de algún docente, el derecho a hacerlo
exigible se encuentra actualmente prescrito, pues ha transcurrido en exceso el
tiempo que tenía para impetrar su pago, conforme el código del trabajo.
Finalmente, a contar del 1/7/91, fecha de vigencia de ley 19070, los profesionales
de la educación del sector municipal, sólo tienen derecho a percibir aquellas
asignaciones expresamente establecidas en el art/42 de dicho texto legal, entre
las cuales no esta la del art/40 del decreto ley N° 3.551/80”.
Por lo tanto: Universo de profesores La doctrina de la CGR relativa a la asignación del artículo 40
del decreto ley N° 3.551 reconoce el derecho de los profesores a impetrarla hasta
la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, -29 de diciembre de 1982- puesto que
considera que tal norma produce una modificación absoluta de la relación
existente entre los profesores y los municipios: desde ese momento y hacia el
futuro la relación pasó a ser de naturaleza privada, regida por las normas del
Código del Trabajo y por las normas posteriores aplicables a dicha relación, en 25 Este dictamen a su vez hace aplicación de los dictámenes 4.900/86, 22.842/86, 37.106/88, 25.377/93 y 28.712/93 del mismo órgano contralor. Tomamos el último de los dictámenes de la Contraloría General de la República por cuanto en él se resume la postura sostenida de este órgano respecto de este tema, la que a lo largo de los años se ha mantenido invariable al respecto. 26 Es necesario hacer presente que la recopilación de jurisprudencia efectuada se ha hecho mediante aportes que actores involucrados en el tema y a través de las bases de datos de jurisprudencia. Ella en caso alguno es la totalidad de la jurisprudencia existente al respecto, dadas las limitaciones que existen por no existir una base de datos única de jurisprudencia que contenga los pronunciamientos de todos los tribunales de la república.
36
especial el estatuto administrativo incorporado a nuestro ordenamiento jurídico
mediante la Ley N° 18.602 y que luego fue reemplazado, en su totalidad, mediante
la Ley N° 19.070.
Excepción No obstante, reconoce que la asignación pudo haber
subsistido en la medida que ella hubiese sido pactada, es decir, que hubiese sido
reconocida mediante un acuerdo de voluntades entre cada profesor y el municipio
respectivo.
Cambia la naturaleza jurídica de la asignación De acuerdo a lo anterior, la naturaleza jurídica de la
asignación tantas veces mencionada varía a contar de la entrada en vigencia de la
ley N° 18.196 (29 de diciembre de 1982): ésta, para los profesores traspasados a
las municipalidades, deja de tener carácter legal y pasa a ser una estipulación
contractual, siendo su fuente el contrato de trabajo celebrado entre cada profesor
y el municipio respectivo.
Fecha definitiva de extensión, incluyendo la pactada Aún cuando se hubiese mantenido por este reconocimiento
contractual que de ella se hubiese hecho, no puede seguir percibiéndose por los
profesores, fundado en dos razones: primera, con la entrada en vigencia de la ley
N° 19.07027 comenzó a regir todo un nuevo régimen remuneracional para los
profesores estableciéndose que los profesores sólo tenían derecho a percibir las
asignaciones contenidas en su artículo 4228 dentro de las cuales no se consideró
la asignación del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551; segunda, que aún cuando la
asignación hubiese sido reconocida de manera contractual, tal derecho se
encontraba prescrito por aplicación de las normas de prescripción de los derechos
laborales contenidos en el Código del Trabajo, dado que había transcurrido en
exceso el plazo de prescripción establecido en dicho cuerpo legal.
27 Mediante el decreto con fuerza de ley Nº 1 del año 1997 del Ministerio de Educación se fijó el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley Nº 19.070 que Aprobó el Estatuto de los Profesionales de la Educación, y de Las Leyes que la Complementan y Modifican. En dicho texto el primitivo artículo 42 pasó a ser su artículo 47. El mencionado artículo 42 fue modificado por el artículo 1º Nº 25 de la Ley Nº 19.410 que lo sustituyó. 28 El texto original de dicho artículo, en su inciso primero disponía: “Los profesionales de la educación del sector municipal gozarán de las siguientes asignaciones: de experiencia, de perfeccionamiento, de desempeño en condiciones difíciles y de responsabilidad directiva y técnico-pedagógica.”
37
2.- Jurisprudencia de la Corte Suprema-En relación con la jurisprudencia de los tribunales de justicia
anteriormente descrita, se puede señalar que la Corte Suprema ha seguido una
línea argumental similar a la de de la Contraloría General de la República tal como
consta en fallo Rol 32643-1994, donde la Corte, claramente, fija su postura
respecto de este tema. Igualmente, por la vía del recurso de queja,29, la Corte
Suprema en definitiva, revoca la sentencia de primera instancia que da lugar a la
demanda; y conociendo otro recurso de casación, esta vez en el fondo y en la
forma30, la Corte Suprema desechó ambos recursos, teniendo en consideración -
en relación con el fondo del asunto-:
“15) Que, en cuanto a la infracción del artículo 40 del decreto
ley Nº 3.551, ya se explicó que se trata de un estipendio propio del sector público,
al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al
sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y según lo indican en su
presentación, se les declaró vacantes los cargos que servían. Cabe manifestar
que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglamentó el traspaso, de
donde quedó sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos
autos, perdieron el derecho a gozar del señalado beneficio, y a través de diversas
normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurídicos hasta
llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educación, que regula
la remuneración que deben recibir así como sus asignaciones, estableciendo
además, la aplicación supletoria del Código del Trabajo y sus normas
complementarias para dicho personal;
-Sentencias a favor de las tesis de los profesores Cuando la Corte Suprema se ha pronunciado respecto del
fondo del asunto ha seguido, uniformemente, la doctrina antes señalada,
rechazándose, en definitiva, las demandas de los profesores.
Excepcionalmente, existen algunos casos en que este
tribunal por razones formales no ha acogido recursos de queja o casación, y por 29 Este recurso fue presentado en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Antofagasta que confirmó el fallo de primera instancia del Primer Juzgado del Trabajo de Antofagasta en la Causa Estay Díaz Margarita y Otros con Corporación Municipal de Desarrollo de Antofagasta. Corte Suprema Rol 5002 (11/07/1995). 30 Estos recursos se presentaron en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción que desechó el recurso de Ilegalidad Municipal presentado en contra del Alcalde de la Comuna de Nacimiento. Corte Suprema Rol 2843-2001 (17/04/2002).
38
tanto ha confirmado las sentencias de tribunales inferiores, que acogen las
demandas de los profesores, reconociéndoles su derecho a la asignación.
La Corte Suprema, en esta línea, resolvió un recurso de
queja desechándolo por considerar que no existía falta o abuso de parte de los
sentenciadores de segunda instancia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta31
-dejando firme por tanto lo resuelto por ellos- que confirmaba el fallo de primera
instancia y que había concedido la demanda. El informe presentado por los
recurridos, quienes señalaban en él que para confirmar la sentencia del tribunal de
primera instancia se tuvo en consideración que “como se señalara por la Juez a
quo en la sentencia recurrida, se estimó que el pago de la asignación no imponible
establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 a los profesores
demandantes, resultaba del todo procedente en atención a que dicho beneficio no
pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo
cuando es un hecho público e indiscutido que los actores fueron traspasados al
denominado sistema de educación municipalizada por una decisión unilateral de
autoridad, mediante el sistema de declaración de vacancia de sus cargos, sin
contar con la aprobación de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el
cuerpo de profesores que, a la sazón, prestaba servicios como al Fisco de Chile a
través del Ministerio de Educación.
Por lo demás, cabe hacer presente a US. Excma. que al
momento de realizarse el señalado traspaso de los profesores demandantes al
sistema de educación municipal, el convenio de traspaso y el decreto alcaldicio
respectivo contemplaron el respeto de la antigüedad y remuneraciones del
personal afectado por dicha medida, cumpliéndose de esta manera con lo
prescrito en el artículo cuarto, inciso segundo del Código del Trabajo que garantiza
los derecho de los trabajadores frente a modificaciones en el dominio, tenencia o
administración de la empresa respectiva.”
Otros tribunales inferiores han acogido demandas
presentadas por los profesores (sin perjuicio de la Jurisprudencia de la Corte
31 Corte Suprema Rol 5282 (31/10/1994) caratulada García Sepúlveda y otros con Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta. En este caso, al resolver respecto del recurso, la Corte Suprema no realiza un análisis del fondo del asunto, como lo hizo en los otros casos a que se ha hecho referencia.
39
Suprema)32 33. Así, por ejemplo, la Corte de Apelaciones de San Miguel acogió la
demanda de los profesores presentada en contra de la Municipalidad de La
Cisterna fundado en lo siguiente:
“1º. Que, las personas que se individualizan a continuación,
revisten también la calidad de legítimos contradictores y titulares del derecho
impetrado en su libelo, por cuanto con los documentos solicitados por esta Corte
(…) que han sido proporcionados por la propia demandada, ha quedado
establecido que estos demandantes fueron contratados como docentes por la
Municipalidad de La Cisterna, habiendo sido traspasados desde el Ministerio de
Educación, conservando -según estipulación del respectivo contrato- las
remuneraciones correspondientes al grado y cargo que desempeñaban como
funcionarios públicos al momento del traspaso.”.
-En otro fallo favorable en primera instancia, el Segundo
Juzgado de Letras de San Miguel34 sostuvo que: “Que (…) los demandantes (…)
habían incorporado a sus respectivos patrimonios el derecho a percibir la
asignación especial referida a la fecha del traspaso y que este derecho fue
reconocido explícitamente en los contratos de trabajo celebrados con la
demandada. Que el artículo 15 invocado por la demandada, no obsta a la
conclusión antedicha, dado que mantiene su vigencia en cuanto al sistema general
previsional y de remuneraciones para los demandantes pero, con excepción del
derecho de aquellos para continuar percibiendo la asignación especial
mencionada, en los términos de las leyes N° 18.134 y 18.461. (…)”
Agrega este fallo “Que a la misma conclusión anterior se
arriba aplicando las normas sobre interpretación de los contratos contenidas en
nuestro Código Civil, puesto que, de acuerdo a ellas, en caso de duda debe
32 Se tienen antecedentes, además, de dos fallos de primera instancia: uno del Tercer Juzgado Laboral de Santiago en que la asignación del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 se estaba pagando y se dejó de pagar a contar del 1 de julio de 1991 por la entrada en vigencia de la ley Nº 19.070. en este caso se acogió la demanda de los profesores y se ordenó que se debía seguir pagando dicha asignación. El segundo es un fallo de primera instancia del Juzgado de Letras de San Bernardo en que se acoge parcialmente la excepción de prescripción de la obligación de pago de la asignación y, por tanto, se da lugar en lo prescrito a la demanda, disponiendo que se debe pagar retroactivamente todo lo que no se encuentre prescrito y hacia el futuro se debe seguir pagando este beneficio. 33 Dado que no se tienen antecedentes de la situación posterior de estos procedimientos judiciales, no es posible determinar si las tesis planteadas en estos fallos posteriormente fue o no acogida por la Corte Suprema o bien, siguiendo su línea tradicional procedió a declarar extinguido el derecho a la mencionada asignación. 34 Caratulado Meyes Ordenes, Daniel y otros; con Municipalidad de La Cisterna Rol 2024. Es necesario eso sí hacer presente que luego este fallo fue revocado por la Corte Suprema.
40
estarse, en primer lugar, a la intención conocida de los contratantes más que a lo
literal de las palabras de que se haya servido. Esa intención en cuanto a seguir
gozando del derecho dubitado por parte de los demandantes aparece clara. En
cuanto a las autoridades educacionales del Estado, estas no pudieron tener la
intención de desmejorar la situación económica de los profesores municipalizados
frente a los que mantuvo en la administración pública, ya que a estos últimos se
les continuó pagando este beneficio con el incremento determinado por la ley.
-En otro fallo favorable35, la Corte de Apelaciones de
Concepción sostuvo, dando la razón a los profesores, que “respecto de los demás
actores, al haberse convenido en sus respectivos contratos de trabajo -cláusula
quinta- que tendrían derecho a una remuneración determinada (expresada en el
equivalente a un grado de la Escala Única de Sueldos del Sector Público) más las
asignaciones legales pertinentes, es indudable que tienen derecho a la asignación
que reclaman con más los incrementos que en virtud de las leyes ya mencionadas
se fueron generando hasta el Año 1988.
El hecho de que con posterioridad a la celebración de sus
contratos se hubiere dictado la ley Nº 18.196 de Fecha29 de diciembre de 1982,
que en su artículo 15 sustituyó el artículo 4º del decreto con fuerza de ley N° 1
3.063 y estableció que al personal traspasado no le serán aplicables las normas
de la legislación actual o futura que rija las remuneraciones del sector público, no
puede afectar los contratos de trabajo vigentes a esa fecha, pues respecto de los
derechos de que ellos deriven las Partes tienen un derecho de propiedad que se
encuentra amparado por el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política del Estado.
No debe olvidarse, por otra parte, lo dispuesto en el artículo 22 de la ley sobre
efecto retroactivo de las leyes que incorpora a los respectivos contratos las leyes
vigentes al tiempo de su celebración.
Que así las cosas, es evidente que la Municipalidad de
Antuco al negarse a pagar el incremento de la asignación reclamada ha
incumplido con los contratos de trabajo de todos los actores, con las excepciones
indicadas en el fundamento sexto;”.
35 Juan Zambrano Cartes; Silvia Velásquez Herrera; Mirta Flores Flores; Francisco Segundo Arévalo San Martín; Miguel Luis Betancur Betancur; con Ilustre Municipalidad de Antuco, rol Corte de Apelaciones de Concepción 61-1995.
41
-También la Corte de Apelaciones de San Miguel36 sostuvo
“Que, aun cuando la asignación dispuesta en el decreto ley Nº 3.551 sea, por su
naturaleza, una remuneración del sector público, ello no es óbice -y no lo fue en la
realidad contractual de este caso- para que los contratantes, en ejercicio de la
autonomía y libertad de que gozan, estipulen el pago de dicha prestación,
procediendo la continuación de su pago a quienes, como los actores, pasaron del
sector privado al sector público, con el mismo status anterior en cuanto al régimen
previsional y de remuneraciones, estando éstas integradas por la asignación en
comento.(…)
En todo caso, como ya se indicó en el considerando anterior,
la Municipalidad demandada expresó su voluntad de continuar manteniendo el
sistema de remuneraciones anterior a los docentes, según aparece del tenor de
los contratos, los cuales, de conformidad al Código Civil constituyen ley para los
contratantes.
Que, no resulta admisible invocar la ley Nº 18.196, para
lesionar derechos adquiridos de los trabajadores, en atención al carácter tuitivo del
ordenamiento jurídico laboral y a la circunstancia de que, frente a conflictos
interpretativos, la doctrina especializada hace primar el principio pro operario.”.
-Finalmente en un informe de los Ministros de la Corte de
Apelaciones de Talca frente a un recurso de queja37 señalaron que: “los
demandantes habían incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir
la asignación especial referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece
implícitamente reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este
convencimiento la circunstancia de que el traspaso de los establecimientos
educacionales donde servían los actores, y la declaración de vacancia de sus
cargos como empleados públicos, no fueron eventos deseados y consentidos por
ellos, sino impuestos por el Estado, colocándolos en el imperativo de aceptar la
contratación como profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo
y consecuencialmente sus remuneraciones. (…)
- Que, además, si la intención hubiera sido no pagar esta
asignación se habría expresado con toda precisión en los contratos de trabajo
36 Santirano y Otros con Municipalidad de La Cisterna, Rol 170-1993. 37 Interpuesto en la causa Graciela Alvear Bustos; con I. Municipalidad de Chanco Rol Corte Suprema 2050-1994.
42
que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio
del decreto ley Nº 3.551, éste no continuaría pagándoseles en el futuro en los
porcentajes determinados por las leyes Nºs. 18.334 y 18.461, ambas vigentes con
anterioridad a la celebración de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto,
incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios
municipalizados, al no establecerse así en forma explícita hay que concluir que el
Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los
demandantes no significaría para ellos detrimento económico.
-Que, con lo precedentemente razonado, este sentenciador
ha llegado a la conclusión de que los demandantes gozaron y gozan del derecho
de continuar percibiendo la asignación especial tantas veces mencionada, en
forma completa y permanente, desde la fecha de la municipalización, con los
porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes Nºs. 18.134 y 18.416,
conclusión ésta que, además, se encuentra acorde con elementales principios de
justicia y equidad que no se pueden desconocer.”.
A 3.- ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES DE DERECHO
La Comisión, luego de recibido los concluyentes
antecedentes de derecho, -tanto los aportados por la Contraloría General de la
República como por fallos de los tribunales de justicia-, estimó del todo
conveniente efectuar un análisis de los mismos tendiente a tener la mayor claridad
sobre el marco legal referencial de la llamada deuda histórica con el Magisterio.
En este sentido, la Contraloría General de la República y la
Corte Suprema, han sostenido que a los profesores traspasados no les
correspondió el pago de la asignación contenida en el artículo 40 del decreto ley
Nº 3.551, dado que el vínculo que los unió a las municipalidades a partir de ese
momento, es de naturaleza privada y regido de acuerdo a las normas del Código
del Trabajo.
Refuerza lo anterior, el que algunos tribunales han
reconocido tal derecho fundado no ya en ser un derecho de carácter legal sino
más bien en un derecho de carácter contractual, por estar contenido en los
43
contratos de trabajo celebrados con las municipalidades, razón por la cual tal
asignación se mantuvo en el tiempo.
1.- AL TENOR DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DICTADA POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
De todo lo señalado se puede establecer, como primeras
conclusiones las siguientes:
1.- La asignación para el personal docente establecida en el
artículo 40 del decreto ley N° 3.551 establecía como requisitos para su pago que
los docentes fueran dependientes del Ministerio de Educación y que, además
estuvieran sujetos a las normas del Estatuto Docente contenido en el decreto ley
N° 2.327, vigente a esa fecha.
2.- Producto del traspaso de servicios desde el Ministerio de
Educación a las municipalidades, la calidad de los profesores traspasados dejó de
ser la de funcionarios públicos y, además, dejaron de regirse por las normas del
mencionado Estatuto Docente, pasando a regularse su relación con los municipios
a través de las normas del Código del Trabajo; en otras palabras, pasó a ser una
relación de Derecho Privado.
3.- Por lo anterior, el derecho de los profesores a percibir la
mencionada asignación desapareció, puesto que desaparecieron los supuestos
que hacían procedente su pago; esto es, la calidad de dependientes del Ministerio
de Educación y el regirse por el mencionado Estatuto Docente.
4.- No obstante, en una primera etapa de traspasos -hasta el
29 de diciembre de 1982- los profesores podían optar por mantener su régimen
previsional y remuneracional que como funcionarios públicos hasta ese momento
gozaban. Con esto, un cierto grupo de profesores, pudo mantener su
remuneración la que incluía la mencionada asignación. En todo caso, la naturaleza
de la misma dejó de ser de carácter legal, pasando a ser de naturaleza
contractual, dado que las relaciones entre los profesores y los municipios se
regían por las normas del Código del Trabajo.
44
5.- Con la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, de 29 de
diciembre de 1982, se eliminó la opción antes mencionada, dejando como única
posibilidad la aplicación de las normas laborales del sector privado, con lo que con
posterioridad a ese momento, los profesores no pudieron mantener su régimen
remuneracional. Adicionalmente, este cuerpo legal reforzó la idea que la relación
profesores-municipios era una relación de derecho privado al señalar que a los
primeros no se les aplicaba ningún beneficio del sector público vigente o futuro, lo
que es ratificado con la entrada en vigencia de la ley N° 18.602, de 1987, que
estableció un nuevo estatuto administrativo.
2.- AL TENOR DEL ANÁLISIS DE LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LOS FALLOS
De los fallos encontrados se puede establecer como línea
jurisprudencial de la Corte Suprema la siguiente:
1.- La asignación no imponible establecida en el artículo 40
del decreto ley Nº 3.551, es un beneficio propio del sector público, por lo cual es
necesario tener calidad de funcionario público para poder obtenerla.
2.- Los profesores, por el hecho del traspaso desde el
Ministerio de Educación a las municipalidades perdieron la calidad de funcionarios
públicos, con lo que perdieron el derecho a la asignación no imponible.
3.- Si bien al momento del traspaso se entregó la opción a
los profesores de seguir bajo el régimen previsional del sector público, esa opción
se eliminó al entrar en vigencia la ley Nº 18.196, de 29 de diciembre de 1982, que,
a través de su artículo 15 modificó el artículo 4º del decreto con fuerza de ley N° 1-
3.063 estableciendo que el régimen aplicable a las relaciones laborales existentes
entre ellos y las municipalidades era la del sector privado, no siéndoles aplicables
las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector
público
4.- Otros tribunales distintos de la Corte Suprema, han
sostenido una tesis diversa. Ellos señalan que la mencionada asignación se habría
incorporado al patrimonio de los profesores teniendo, por tanto, un derecho a
percibirla. Esta incorporación, en todo caso, se habría producido por habérselas
reconocido en los contratos de trabajo celebrados entre los profesores y las
45
municipalidades a raíz de los traspasos. Por tanto -de todas formas- se habría
producido un cambio en su naturaleza jurídica desde una asignación de carácter
legal a una de carácter contractual. En ésta línea, una tesis que abona la anterior,
sostiene que, pese al traspaso, la naturaleza de la función ejercida no se vio
modificada, esto es, los profesores siguieron realizando las mismas funciones que
hasta antes del momento del traspaso. Así, lo que ocurrió fue simplemente un
cambio del ente administrativo encargado de la satisfacción de la necesidad
pública (educación) y no de la naturaleza del vínculo entre los profesores y tal
órgano.
A 4.-ANTECEDENTES DE HECHO EL TRABAJO DE LA COMISIÓN
El primer trabajo de la Comisión se centró en reunir la mayor
cantidad de antecedentes para efectuar un diagnóstico de la situación,
particularmente, en tener claridad, dentro de lo posible, respecto de interrogantes
como, por una parte, cuál es el origen de la llamada deuda histórica con el
magisterio, cuáles son los profesores afectados, cómo estimarla, cuál es su monto,
cuál ha sido la posición adoptada por los organismos del Estado, y por otra parte,
dilucidar si es jurídicamente procedente, o, en su caso, inviable pero de justicia
repararla, y, en consecuencia, ¿es posible compensarla?, de qué manera y a qué
costos, respuestas todas que la Comisión abordó a lo largo de este informe.
-ORIGEN DE LA DEUDA Y SU EVOLUCIÓN EN EL
TIEMPO
La llamada deuda histórica, tiene su génesis en dos hechos:
1) La asignación no imponible establecida en el artículo 40º
del decreto ley Nº 3.551 de 198038, para las remuneraciones del personal docente
del Ministerio de Educación;
38 ARTICULO 40.- Establécese, a contar del 1° de Enero de 1981, para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública, regido por el decreto ley N° 2.327, de 1978, una asignación especial no imponible, de los porcentajes que se indican según sea el escalafón, que se aplicará sobre el sueldo base del grado, la asignación docente y las asignaciones del decreto ley N° 2.411, de 1978 que correspondan al interesado: Educación Pre-Básica, General Básica, Especial o Diferencial y Media Docentes Superiores y Docentes propiamente tales 90% Personal no titulado 50%
46
2) La interrupción del pago de la asignación en el marco del
proceso de traspaso de la administración de los establecimientos desde el
Ministerio de Educación a las municipalidades y corporaciones.
1.-La asignación
-El decreto ley Nº 3.551, publicado el 2 de enero 1980,
dispuso un régimen de remuneraciones para el sector público, con aumentos
desde el 20% hasta un 95%, a raíz del grave deterioro que habían sufrido en los
años 70.
-En su artículo 40º estableció una “asignación especial no
imponible” para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación,
según el escalafón.
-Para los docentes titulados significó un 90% del sueldo base,
de la asignación profesional docente y las asignaciones del decreto ley 2.411, de
1978 que correspondan; y para los docentes no titulados un 50% de iguales ítems.
El pago de esta asignación debía ser cumplido gradualmente entre 1981 y 198439,
según porcentajes.
Tabla 1. Asignación decreto ley N° 3.551 Personal Docente
Año % pago de la asignación
Asignación decreto ley N° 3.551 Personal docente Titulado (90%)
Personal Docente No titulado (50%)
1981 10% 9% 5% 1982 25% 18% 12,5% 1983 50% 45% 25% 1984 100% 90% 50%
-El pago de esta asignación debía ser cumplido gradualmente
entre 1981 y 1984, según porcentajes. Estos plazos y porcentajes fueron
modificados mediante las leyes Nº 18.134, de junio de 1982 y Nº 18.641, de agosto
de 1987, que modificaron las bases tributables pero no alteraron el origen y el
destino de la asignación
El monto de la asignación que este artículo concede al personal docente, se reducirá, en los años 1981 a 1984 en el mismo porcentaje en que deba disminuirse, por aplicación del artículo 37, la asignación que concede el artículo 36 al personal no docente del Ministerio de Educación Pública afecto a la Escala Única de Sueldos. Dicha reducción se eliminará en la misma medida en que lo sea la reducción de la asignación del mencionado artículo 36. 39 Estos plazos y porcentajes fueron modificados mediante las leyes Nº 18.134, de 1982 y Nº 18.641, de 1987 pero no alteraron el origen de las citadas asignaciones y la legitimidad de sus destinos.
47
-El aumento se pagó en enero de 1981 a todo el personal
docente dependiente del Ministerio de Educación.
2.- La interrupción del pago -A contar de febrero de 1981, el Ministerio de Educación
inicia el traspaso de los establecimientos educacionales al sector municipal.
-A medida que el Gobierno de la época traspasaba la
administración de los establecimientos educacionales a los municipios, éstos
dejaban de considerar la citada asignación en las remuneraciones
correspondientes al personal docente.
-En los hechos, significó que un profesor del Ministerio de
Educación perdía la asignación concedida mediante el decreto ley N° 3.551 (año
1981), al momento de ser traspasado a la administración municipal.
-La misma situación aconteció con los docentes de los
establecimientos de educación media técnico profesional transferidos a las
corporaciones educacionales por efecto de la aplicación del decreto ley N° 3.166,
de febrero de 1980.
-LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y PRINCIPALES HITOS 1.-El fundamento jurídico de los municipios para no
pagar Las municipalidades interrumpieron el pago en virtud de lo
prescrito en el decreto con fuerza de ley N° 1-3063, de 13 de junio de198040, que
estableció en su artículo 4º, que el personal del sector público que fuera
traspasado a la administración municipal se regirá en todo por las normas
laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, de
manera que su nuevo vínculo laboral se estructuró en base al Código del Trabajo,
donde no tenía cabida la asignación que correspondía a los funcionarios públicos.
40 El decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, 13 de junio de 1980, reglamenta el traspaso de servicios del sector público y su consecuente transferencia de activos, recursos financieros, recursos humanos y normas de administración financiera.
48
Comparecencia en la Comisión del señor Raciel Medina, director de Educación de la Asociación Chilena de Municipalidades
Señaló que de acuerdo al análisis de los antecedentes que
obran en poder de la Asociación, la deuda histórica se originó en 1980, cuando se
emite el decreto que estableció un reajuste, de manera parcial, para diversos
funcionarios públicos, incluidos los docentes, posterior a la decisión explícita de
municipalizar la educación, que fue en 1979.
El reajuste que genera la deuda histórica (90% en el caso de
los docentes titulados y 50 % para los no titulados) es posterior, pues quien lo
generó sabía que no tendría que administrar dicho reajuste. Agrega que algunos
profesores recibieron el reajuste, y que al generarse la municipalización de la
Educación se congeló dicho pago.
Recordó que un dictamen de la Contraloría, de 1982,
establecía que estos docentes no tenían derecho a este reajuste, producto de que
habían cambiado el vínculo laboral, pasando a ser funcionarios públicos,
dependiendo del Código Laboral en su momento para pasar, desde 1990, al
Estatuto Docente. Por ese cambio, los dictámenes de Contraloría se referían a
que los docentes no tenían derecho al reajuste.
En los juicios entablados se ha dado una jurisprudencia
disímil, ya que la justicia ha determinado que muchos municipios no deben
cancelar la deuda histórica, y sin embargo, más de 20 de ellos se han visto
obligados a cancelar o negociar, lo que ha ocasionado que muchas comunas se
hayan endeudado y enajenado su patrimonio municipal para pagar.
2.- El Colegio de Profesores
La situación de interrupción y no pago de la asignación llevó
a muchos docentes a recurrir a los Tribunales de Justicia, con el propósito de
demandar al Estado una indemnización compensatoria41. Los resultados de los
juicios de los afectados ante las municipalidades han sido disímiles. Pero en
41 De acuerdo con el Colegio de Profesores, más de 120 municipios han sido demandados y 5 causas se han ganado en la Corte Suprema. Sin embargo, no fue posible obtener la nómina solicitada para apreciar qué municipios fueron demandados, qué sentencias han sido ejecutoriadas y en qué medida se han implementado las que han sido a favor. Ver http://200.27.90.155/images/stories/Archivos/Deuda_Historica.pdf
49
general, no han sido satisfactorios para los docentes. Asimismo, el Colegio de
Profesores en representación de 56.388 docentes ha interpuesto dos demandas
ante el Fisco en los años 2000 y 2003. Estas demandas se encuentran aún
abiertas y sin fallo definitivo.
Audiencia pública42
La Comisión realizó una audiencia con las siguientes
personas y organizaciones: en representación del Colegio de Profesores de Chile
A. G., las señoras Carmen Arratia, Provincia de Malleco, comuna de Angol; Nélida
Contreras, presidenta comunal de la Florida; Patricia García, presidenta regional
del Bíobío; Marcela Olivos, primera vicepresidenta de la Confesitep, y María
Rojas, de Rengo; y los señores Carlos Díaz, presidente del Sindicato N° 1 de
Educación, de La Florida; Jaime Gajardo, presidente nacional; Gastón Hidalgo,
director regional de Valparaíso, y Pedro Lizana, presidente Provincial Colchagua.
-Señor Jaime Gajardo, Presidente Nacional del Colegio de Profesores
Manifestó que, en primer lugar, resultaba fundamental asumir
el menoscabo sistemático al que habían sido sometidos los docentes por largos
años.
Recordó los hechos y antecedentes que dieron origen a la
creación de la Comisión Especial de Deudas Históricas de la Cámara de
Diputados, entre los cuales destaca la importancia de que por primera vez el
Gobierno reconoce la deuda, ya que así está expresado en el protocolo y afirmado
en la prensa, estableciéndose una agenda y reconociendo amplios sectores que
se debe pagar esta deuda.
En cuanto a las condiciones en que se generó la deuda
histórica, tanto desde un punto de vista legal como económico y social, señaló que
pone de relieve las relaciones de discriminación, menoscabo y desvalorización de
la actividad docente en nuestro país, que ha existido entre el Estado y el
magisterio en los últimos treinta años. Agrega que la deuda histórica es parte de
un proceso paulatino de deterioro a las condiciones de ejercicio de la profesión
42 El 19 de enero de 2009, en el Salón de Honor del Congreso Nacional, Sede Santiago.
50
docente en el sector público, a partir de la aplicación de una legislación laboral que
les privó de su condición de funcionarios públicos y, por tanto, significó una merma
en la estabilidad de sus empleos, la disminución de sus haberes, antes
correspondientes a la Escala Única de Sueldos, la consiguiente extinción de la
asignación profesional y la supresión de su anterior carrera funcionaria, las horas
de cátedra y su traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema
previsional administrado por las AFP, deteriorándose sus pensiones en relación a
las obtenidas antes en el INP como funcionarios públicos.
Asimismo, los beneficios económicos que significaba el
artículo 40 del decreto ley N° 3.551, que contenía una escala donde se expresa
que un 25% se pagaba hasta 1984, un 50% en 1985, un 75% en 1986 y 100% en
1987. Añade que sólo algunos profesores alcanzaron a recibir la primera parte, del
25%, ya que los demás docentes ya habían sido traspasados a los municipios.
Precisó que se trata de una ley vigente, ya que en las
liquidaciones que se les paga a otros funcionarios públicos dice: ley Nº 3.551,
equis valor.
Fundamentó el reclamo por los montos involucrados en la
deuda histórica a través de las siguientes normas constitucionales y legales:
-Artículo 19, Nº 2 de la Constitución Política de la República
(CPR), que consagra la igualdad ante la ley, ya que se habrían establecido
diferencias arbitrarias en perjuicio de los docentes, debido a la incongruencia
existente entre el decreto con fuerza de ley N° 1-3063, de 1980, y el artículo 40,
del decreto ley N° 3.551, de enero de 1981.
-Artículo 19, N° 24 CPR, que asegura el derecho de
propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o
incorporales. Agrega que en juicios fallados a favor de profesores sobre esta
materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la
bonificación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, a partir del momento en que
se comenzó a pagar, es decir, enero de 1981. Añade que no se ha dictado
ninguna ley especial que autorice la expropiación de la bonificación del artículo 40.
51
Señaló que los primeros intentos por la reparación de la
deuda histórica, a través de juicios llevados en contra de los municipios, fue un
camino fracasado, ya que para poder recibir algo se renunció a parte sustancial de
los montos establecidos, además de la falta de recursos de los municipios.
Manifestó que un segundo intento fue demandar al Estado,
en un juicio de décadas en que no se ha podido avanzar.
Ante esto, atendido el hecho del no pago de la deuda
histórica, y por la importancia y envergadura de los derechos comprometidos que
afectan a la generalidad del gremio, se ha venido impulsando por el Colegio de
Profesores una serie de acciones tendientes a obtener una solución global y
política de este problema.
-Proposición del Colegio de Profesores
La propuesta actual del Colegio se traduce en el pago de una
suma alzada a cada docente a título de reparación y por el mejoramiento
previsional, que les permita incrementar sus exiguas pensiones de jubilación.
Señala que los afectados alcanzarían a 61.353 docentes de
enseñanza básica, y 31.736 de enseñanza media, lo que en total sería: 93.089
docentes.
Por otra parte, la pérdida para los docentes alcanza
alrededor del 30% de sus sueldos, lo que a través de la constatación empírica de
las remuneraciones actuales en algunas comunas del país, llevaría a una suma
aproximada promedio de $ 231.000 mensuales que han dejado de percibir los
afectados.
Si se calcula este daño mensual por el total de meses del
año, el resultado es que cada maestro ha dejado de percibir $ 74.844.000 desde
febrero de 1981 a enero de 2008, lo que multiplicado por los 93.089 profesores
permite llegar a la conclusión de que el daño patrimonial infligido a los maestros y
sus familias se acerca a los 14.000 millones de dólares.
Concluyó señalando que, aún cuando resulta legítimo
reclamar esa cifra, el objetivo del gremio es llegar a una negociación con las
52
autoridades del país para compensar el daño patrimonial individual y colectivo
causado, contemplando a lo menos, como una reparación digna, una bonificación
pareja para todos y un reajuste para activos y pasivos, estableciendo una pensión
mínima docente que permita jubilaciones dignas.
-Señor Pedro Pablo Lizana, Presidente del Colegio de Profesores de la provincia de Colchagua
Agregó una serie de propuestas emanadas de la asamblea
provincial del Colegio de Profesores de Colchagua, entre las cuales destacó el que
la deuda sea considerada heredable; que se considere también a los profesores y
profesoras que pertenecen a los establecimientos educacionales regidos por el
decreto ley N° 3.166; que la asignación sea entregada también a los profesores
con enfermedades catastróficas que no la percibieron; que se amplíen los
beneficios del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 a los profesores y profesoras
exonerados políticos, y que se incluya en la asignación a los profesores sin titulo.
-Señora Marcela Olivos, Primera vicepresidente de la Confederación de Federaciones de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza Media, Técnica y Profesional, Confesitep
Recordó que el decreto ley Nº 3.166, de 1980, facultó al
Ministerio de Educación para hacer entrega de la administración de los inmuebles
y el uso y goce de los bienes muebles de los liceos técnicos profesionales a
instituciones del sector público o a personas jurídicas de derecho privado que no
persigan fines de lucro, creándose así las corporaciones y/o fundaciones por las
principales asociaciones gremiales empresariales. Agregó que a contar de 1980
también se traspasa a las universidades estatales como la UMCE, la Usach y la
UTEM, y últimamente a otras corporaciones de carácter social o confesional como
Fupec y Romanos XII.
Manifestó que a partir de 1981 y hasta diciembre de 1996 se
materializaron los traspasos de los 70 mejores establecimientos educacionales
técnico-profesionales, en todas sus áreas, a las nuevas administraciones creadas
especialmente para esos efectos, cesando en sus cargos los trabajadores,
docentes y asistentes, recibiendo el desahucio que tenían en las respectivas cajas
53
provisionales, y en el caso de los que no tenían antigüedad, recibieron seis meses
de sueldo a modo de indemnización, obligándose incluso a otros a jubilar con 20
años de servicio.
Estimó que debía establecerse una reparación para los
trabajadores directamente afectados y al Magisterio y asistentes de la educación
en general, a través de un incremento real de remuneraciones que se haga cargo
de los dineros que no se percibieron, al igual que un aumento de las pensiones
para los trabajadores del sector.
3.- La posición del Ejecutivo Oficio de 2006 de los Ministros de Interior, Educación y
Hacienda en respuesta a los proyectos de acuerdo Nºs 19 y 86 de la Cámara de
Diputados43
En este documento el Ejecutivo sostuvo lo siguiente: “El
personal traspasado a la administración municipal pasa en virtud del artículo 15 de
la ley Nº 18.196 que sustituye el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-
3063 (I) de 1980 a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones y
de previsión aplicables al sector privado.
Agrega el inciso siguiente del citado artículo 4º que a dicho
personal ‘no le será aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan
las remuneraciones del sector público’. Derivado de lo anterior, la asignación que
se reclama fue derogada respecto del personal docente traspasado a la
administración municipal, por lo que no existe obligación de pago alguna a su
respecto desde el año 1982.”.
Luego, el Oficio agrega que “Corrobora lo anterior, tanto en
el hecho como en el derecho, la dictación de la ley Nº 18.461, que modificó el
decreto ley Nº 3.551 antes citado, en cuanto a los porcentajes máximos de gasto
en personal y plazos aplicables a la concesión de la asignación que establece
dicho decreto ley, señalándose en su mensaje y en el informe técnico
correspondiente, que esta asignación sólo beneficiaba al personal de la
Administración Civil del Estado.
43 Ord. Nº 1193 de 15 de noviembre de 2006.
54
Respecto del personal docente municipalizado, tal beneficio
no era incluido en sus remuneraciones, por lo que la misma ley Nº 18.461 en su
artículo 3º dispuso un reajuste de un 17,32% de las subvenciones educacionales,
estableciendo que tales recursos debían ser destinados por las municipalidades,
respecto de los establecimientos que administran directamente o por intermedio
de personas jurídicas sin fines de lucro, ‘a aumentar las remuneraciones de su
personal’, debiendo informar de ello al Ministerio de Educación.”.
Comparecencia en la Comisión del Subsecretario de Educación, señor Cristián Martínez
Indicó que las demandas de los profesores debían resolverse
en el plano judicial, donde se habían rechazado la mayoría de los planteamientos
y se habían aceptado otros, por lo que no existía uniformidad jurisprudencial.
Manifestó que la posición del Ejecutivo se había expresado
en el oficio N° 1.159, de 15 de noviembre de 2006, enviado al Presidente del
Senado, en que se señalaba que para el Ministerio de Educación el tema estaba
absolutamente zanjado, por lo cual no existía obligación respecto de la materia a
que se refería el artículo 40, del decreto ley N° 3.551, de 1981.
Explicó ello estaba dado fundamentalmente por el artículo 15
de la ley N° 18.196, que sustituyó el artículo 4°, del decreto con fuerza de ley N°
13.063, que establece que los profesores estarán regidos por normas laborales y
previsionales del sector privado. Agregó que a partir de esa presentación, el
Ministerio de Educación entendió que la obligación con los profesores estaba
absolutamente zanjada, dado que dicha obligación se extinguía a partir de tal
normativa legal.
Señaló que el Ministerio de Educación no conocía en detalle
la serie de presentaciones hechas por el Colegio de Profesores y los diversos
análisis y cifras que había presentado, por lo que no contaba con un análisis
concreto y profundo sobre las materias planteadas por el Colegio de Profesores.
55
En resumen Rechaza invariablemente la existencia de obligaciones
económicas incumplidas con los profesores como consecuencia del traspaso de la
administración de la educación al sistema municipal.
-El Ejecutivo sostiene que la asignación especial, establecida
en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de 1981, no corresponde al personal
docente traspasado a la administración municipal.
Sus principales argumentos son los siguientes
1.-Pérdida de la calidad de funcionarios públicos. La
mencionada asignación es una típica forma remuneracional del Sector Público. El
personal traspasado a la administración municipal pasó, en virtud del articulo 15
de la ley Nº 18.19644 que sustituye el articulo 4° del decreto con fuerza de ley Nº
1-306345 de 1980, a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones
y de previsión aplicables al Sector Privado. A mayor abundamiento, el inciso
siguiente del citado artículo 4° declara que a dicho personal "no le serán aplicables
las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector
público". Derivado de lo anterior, la asignación que se reclama fue derogada
respecto del personal docente traspasado a la administración municipal, porque no
existe obligación de pago alguna a su respecto desde el año 1982.
Confirmación de lo anterior: Fundamentos46
a) Lo anterior quedaría ratificado con la ley Nº 18.46147, que
modificó el decreto ley Nº 3.551, la cual prescribió que la asignación que contenía
sólo beneficiaba al personal de la Administración Civil del Estado. El personal
docente municipalizado, no tenía incluido en sus remuneraciones tal beneficio. La 44 D.O. de 29 de diciembre de 1982.Establece normas complementarias de administración financiera, personal y de incidencia presupuestaria Artículo 15.- Sustituyese el artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1-3063, Interior, de 13 de junio de 1980, por el siguiente: "Artículo 4°.- El personal perteneciente al organismo o entidad del sector público que se haya traspasado o se traspase a la Administración Municipal, y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no será considerado dentro de la dotación fijada para el municipio respectivo. Dicho personal se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado. Al personal a que se refiere el inciso anterior, no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público. Los cargos que queden vacantes en el organismo del sector público por efecto del traspaso del personal se entenderán suprimidos y, si dicha entidad tenía fijada dotación máxima de personal, ésta quedará disminuida en el número de personas que se haya traspasado.". 45 Decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 establece normas para traspaso de personal del Ministerio de Salud y Ministerio de Educación. 46 Hechos valer en respuestas a oficios enviados tanto por la Cámara de Diputados como del Senado. Ord. N° 1193, de 15 de noviembre de 2006. 47 D.O. de 12 de diciembre de 1985.
56
misma ley Nº 18.461, en su artículo. 3º dispuso entonces un reajuste de un
17,32% de las subvenciones educacionales, para que las municipalidades los
destinen "a aumentar las remuneraciones de su personal docente", debiendo
informar de ello al Ministerio de Educación.
b) Este incremento de las remuneraciones del personal
docente municipalizado, constituye una sustitución, -acorde con su régimen de
sector privado-, de la asignación del decreto ley Nº 3.551 que, de haber
permanecido en el sector publico, les habría correspondido.
c) Posteriormente, la ley Nº 18.60248, reitera la sujeción de
las relaciones laborales de los docentes que se desempeñen en establecimientos
municipales, al Código del Trabajo.
d) Finalmente, en 1991 entra en vigencia la ley ND 19.070
"Estatuto de los Profesionales de la Educación", que estructura la normativa
especial para el sector docente municipalizado y particular subvencionado, sin
apartarse de la aplicación supletoria de la legislación laboral que rige al sector
privado.
2.- Resolución de los Tribunales de Justicia
En segundo lugar, el Ejecutivo fundamenta su rechazo en
que la procedencia del pago de la referida asignación a los profesores
traspasados a la administración municipal ha sido objeto de innumerables juicios y
recursos, encontrándose otros pendientes. Por lo tanto, señala que es preciso
tener presente que el tema ha sido resuelto o está sometido a la resolución de los
Tribunales de Justicia49, no correspondiendo al Ejecutivo inmiscuirse en lo que
afecta a la competencia de otro Poder del Estado.
3.- Dictámenes de la Contraloría General de la República
El Ejecutivo sostiene, ante la consulta hecha por esta
Comisión Especial, que la “posición del Gobierno ha sido invariable y además
concordante con la postura que ha manifestado el ente Contralor en la
jurisprudencia, entre otras, la contenida en el dictamen N° 56.380, de 11 de
48 D.O. de 23 de febrero de 1987, dicta normas especiales para el personal docente. 49 Por ejemplo, en el fallo del Segundo Juzgado Civil de Santiago, de 18 de mayo de 2005, ante la demanda Jorge Pavez Urrutia / Fisco, se acoge la excepción de prescripción de la acción hecha valer por el demandado Fisco de Chile.
57
noviembre de 2004”, concluyendo que “no corresponde tal asignación al personal
docente traspasado a la administración municipal”.50
4.- El Congreso Nacional Tanto la Cámara de Diputados como el Senado han
adoptado una posición de respaldo al reclamo del Colegio de Profesores. Durante
esta década, la Sala del Senado ha aprobado con la unanimidad de sus
miembros, al menos 3 proyectos de acuerdo sobre la materia. Por su parte, la
Cámara de Diputados ha aprobado al menos 5 proyectos de acuerdo51 solicitando
al Gobierno medidas para poner término a la deuda del Estado de Chile con los
profesores. En suma, el Congreso Nacional ha acordado solicitar al Gobierno tres
cosas para solucionar el problema de la deuda histórica:
1. Crear una comisión o mesa que estudie la deuda a los
profesores por no pago de la asignación prevista en artículo 40, decreto ley N°
3.551 y proponga medidas concretas.
2. Llegar a un acuerdo extrajudicial.
3. Destinar excedentes del alto precio del cobre al pago de
la “deuda histórica” que el Estado mantiene con los profesores.
Probablemente, los proyectos de acuerdo que mejor
representan los puntos de vista del Poder Legislativo sean los proyectos Nº 019 de
la Cámara de Diputados y Boletín Nº S 847-12 de la Sala del Senado, ambos
aprobados el día 2 de mayo de 2006, y que contaron con un extraordinario
asentimiento del Colegio de Profesores. Para su historia, se transcriben sus
textos:
“Proyecto de Acuerdo 019, aprobado en la Cámara de
Diputados el 02-05-200652
Considerando
1. En la fecha de traspaso de los docentes a las
municipalidades, los docentes poseían la calidad de funcionarios públicos. Por lo
tanto, estaban regidos por el Estatuto Administrativo, contemplado en el decreto 50 ORD N° 243, de 16 de marzo de 2009, firmado por el señor Ministro de Hacienda 51 Anexo N° 4, a disposición en la Comisión Especial: Cronología de Proyectos de Acuerdo de la Cámara de Diputados y del Senado. 52 De iniciativa de los siguientes señoras diputadas y señores diputados Rosauro Martínez Labbé, Pablo Galilea Carrillo, Pedro Araya Guerrero, Francisco Chahuán Chahuán, Mario Bertolino Rendic, Nicolás Monckeberg Díaz, Cristián Monckeberg Bruner, Alejandra Sepúlveda Órbenes, Ximena Valcarce Becerra, Karla Rubilar Barahona, Pablo Lorenzini Basso, Mario Venegas Cárdenas.
58
con fuerza de ley Nº 338, de 1960. Y, su carrera funcionaria estaba regulada en el
decreto ley N° 2.327, de 1978, y el decreto supremo Nº 1.191, de 1978.
2. Los docentes percibieron la asignación prevista en
artículo 40, decreto ley Nº 3.551, de 1980, sólo hasta el momento del traspaso de
los establecimientos educacionales a las municipalidades, porque en el mismo no
se acompañaron los recursos para solventar la aplicación íntegra de la asignación
especial concedida en el art. 40, decreto ley N° 3.551.
3. Por lo tanto, haciendo uso de sus derechos de reclamar
una deuda histórica, han recurrido a los Tribunales de Justicia, logrando
resultados diversos.
4. En las sentencias favorables se ha declarado la
responsabilidad del Estado, en cuya representación los municipios adquirieron la
obligación.
5. En las sentencias desfavorables, como la del fallo del
Segundo Juzgado Civil de Santiago, de 18 de mayo de 2005, se acoge la
excepción de prescripción de la acción hecha valer por el demandado Fisco de
Chile. Sin embargo, la Cámara de Diputados señala que este fallo alude a una
cuestión meramente formal, como es el plazo o lapso transcurrido desde el
momento en que el Gobierno de la época ordenó el traspaso hasta la fecha de
presentación de los recursos.
6. Esta circunstancia, si bien tiene sustento jurídico, no
invalida el fondo de la situación, dada la existencia de las leyes y los decretos que
la avalan y el conocimiento público de que dicha obligación no fue pagada en su
oportunidad ni en lo sucesivo, meramente por falta de recursos económicos de los
municipios que asumieron la responsabilidad de administrar la educación.
7. La sociedad chilena –a través del Estado, incluso,
mediante leyes— ha venido conociendo, reconociendo y subsanando situaciones
que han lesionado los derechos de las personas por acción de determinados
organismos del propio Estado o sus agentes.
Por tanto, la Cámara concluye y acuerda:
1. La obligación de deuda existe. Como tal, es un
problema de orden moral que el Estado de Chile no puede desconocer, por los
59
antecedentes históricos fidedignos y las consecuencias económicas, previsionales
y sociales que la privación de tal derecho produjo a los profesores beneficiarios.
2. Existiendo también el respaldo ciudadano para estudiar
fórmulas que permitan solucionar definitivamente este problema, solicita a S.E. la
Presidenta de la República que disponga la formación de una Comisión Especial,
integrada por representantes del Ejecutivo, de la Asociación Chilena de
Municipalidades y del Colegio de Profesores, con el objetivo de estudiar el tema,
determinar la cantidad de profesores afectados y proponer medidas concretas
sobre los plazos y condiciones para atender la deuda originada por el no pago de
la asignación especial contemplada en el artículo 40 del decreto ley N° 3. 551, de
1981.”
Proyecto de Acuerdo Boletín Nº S-847-12, aprobado por el
Senado, el 02-05-200653
Considerando
1. La situación de no pago oportuno de parte de los
municipios de la asignación, establecida por el artículo 40, decreto ley N° 3.551 a
numerosos profesores del país tuvo su origen en tanto los municipios a quienes se
traspaso la administración educacional no contaron con la provisión de fondos
requeridos para ello, que debió ser provista por el Estado.
2. Los profesores afectados han entablado juicios en
contra de los respectivos municipios. Asimismo, el Colegio de Profesores, en
representación de miles de docentes ha presentado una demanda al Fisco por
“Deuda Histórica”.
3. Los resultados han sido diversos. Sin embargo, el
Senado destaca que allí donde los profesores obtuvieron sentencia favorable, se
declaró la responsabilidad del Estado, en cuya representación los municipios
adquirieron la obligación.
4. Asimismo, en dos oportunidades (05-04-2000 y 09-11-
2004) ha acordado unánimemente, solicitar al Presidente de la República, el
estudio y proposición de una solución definitiva, dentro de las opciones del erario
53 Proyecto de acuerdo de las senadores señoras Alvear y Matthei y de los senadores señores Allamand, Arancibia, Bianchi, Chadwick, Cantero, Coloma, Espina, Flores, Frei, Girardi, Horvath, Kuschel, Larraín, Longueira, Muñoz Barra, Novoa, Orpis, Pérez,, Pizarro, Prokurica, Romero, Ruiz-Esquide, Sabag, Vásquez y Zaldívar,
60
nacional, que favorezca a todos los profesores afectados por la deuda –muchos
de ellos en avanzada edad o incluso fallecidos—. No obstante, la fuerza de esos
acuerdos y del sentimiento del profesorado, aún no hay una solución que termine
con la deuda que el Estado tiene con un elevado número de profesores.
Por lo tanto, en este Proyecto de Acuerdo, el Senado
concluye y acuerda:
1. Mas allá de lo que fallaron algunos tribunales, es del
todo justo y conveniente poner término a la deuda que el Estado de Chile tiene
con sus profesores. Urge avanzar en soluciones que cuenten con la participación
del Gobierno, del Congreso Nacional, de los municipios, de los profesores, y de su
gremio que los representa.
2. Solicitar a la Presidenta de la República, que disponga
un estudio completo de la situación que proponga medidas concretas que den
solución definitiva, en las condiciones y plazos que los recursos fiscales lo
permitan, a la deuda adquirida por el Estado de Chile con los profesores;
reiterándole su voluntad de apoyar la fórmula que el Gobierno determine, en tanto
ella requiera de aprobación legislativa”.
5.- El Ejecutivo rechaza la propuesta del Congreso Nacional
El Ejecutivo considera que no es procedente la formación de
una Comisión Especial, propuesta por la Cámara de Diputados para abordar el
tema denominado “Deuda Histórica”. Mediante el Ord. Nº 119354, del 15 de
noviembre de 2006, el Gobierno actual responde a la solicitud planteada por la
Cámara de Diputados, desconociendo la deuda histórica reclamada por el Colegio
de Profesores. El Ejecutivo, expresa que ha sostenido invariablemente que la
asignación especial, establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de
1981, no corresponde al personal docente traspasado a la administración
municipal, en virtud de los prescrito por la Contraloría General de la República.
54 Ante las preguntas efectuadas por los consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional, a la señora Misleya Vergara Muñoz, profesional de la División Jurídica del Ministerio de Educación, expresó, en octubre de 2008, que “se ratifican todos los términos del oficio enviado al Senado, anteriormente citado, no habiendo nada más que agregar”.
61
6.- Última Posición del Colegio de Profesores En septiembre de 2008, el Colegio de Profesores entrega a la
Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, una propuesta de cuatro
medidas de reparación para avanzar hacia un convenio extrajudicial con el
Ministerio de Educación, y, en el mes siguiente, solicita a la Presidenta de la
República formar la Mesa de Justicia Social Docente con el objeto que elabore y
envíe un proyecto de ley que repare el daño patrimonial causado a los docentes
por el incumplimiento de la decreto ley N° 3.551. En su petición, el Colegio
manifiesta plena disposición a explorar todas las alternativas de solución que
permitan reparar la injusticia cometida, considerando que el monto acumulado total
de la deuda sería prácticamente incobrable. Los cuatro puntos contienen las
siguientes medidas:
1.-Entregar una bonificación a cada profesor afectado activo
o pasivo de $10.000.000.
2.-Aumento de las remuneraciones para el personal docente
afectado en actividad del 10%.
3.-Establecer una pensión mínima docente, nivelando las
actuales pensiones hasta los $400.000.
4.-Crear un fondo solidario para la construcción de una Casa
de acogida.
-Señor Darío Vásquez Salazar, Presidente de la comisión deuda histórica del Colegio de Profesores, hizo llegar a la Comisión la siguiente proposición
-Bono para todos los profesores afectados, en el bien
entendido que la casuística es demasiado diversa, porque desde el traspaso de
los docentes desde el Fisco a las Municipalidades y a los establecimientos
entregados a la administración de los empresarios y regidos por la ley Nº 3.166
miles de profesores fueron jubilando y los años de deuda son distintos.
-Establecer una pensión mínima docente, que haga justicia al
daño causado por la menor imposición producto del menor salario recibido a cada
docente. Uds. saben que hay profesores que tienen pensiones de hambre y que
no superan los $50.000.
62
-Otorgar un reajuste general del salario, porque de haberse
cumplido con la ley los sueldos docentes serían un tercio mayor que el actual,
como consta en colillas de sueldos de profesores que reciben este pago, más aún
si los funcionarios públicos, de las FF.AA. y del Poder Judicial reciben cada mes
este pago. Nada justifica que se mantenga tamaña discriminación entre docentes
y con otros trabajadores del Estado.
-Otorgar una compensación por el daño causado por la
cotización menor de nuestros asociados, que destinaremos a mejorar el bienestar
de activos y pasivos.
Financiamiento propuesto
-Destinar el porcentaje que estimen conveniente de los
fondos depositados en el extranjero provenientes del mejor precio del cobre
obtenido en los años anteriores y que están ganando significativos intereses.
-Establecer un porcentaje sobre las utilidades de las ventas
del cobre y no sobre las ventas del cobre como sucede en el caso de las fuerzas
armadas.
-Restablecer el impuesto patrimonial a las empresas en
concordancia con sus niveles de utilidades anuales. Creemos posible que aquellas
empresas que declaren mil o más de mil millones de pesos de utilidades anuales
deberían ser gravadas con este impuesto.
-Establecer un impuesto específico al juego. Son demasiados
los juegos de azar legalizados en Chile y a ello se suma la apertura de muchos
casinos a lo largo y ancho de nuestra patria.
-Establecer un impuesto específico al consumo de alcohol y
tabaco.
7.- Ley de Presupuestos de 2009 El Ejecutivo, en noviembre de 2008, con el propósito de
lograr la aprobación de la partida presupuestaria 2009 de Educación, y otras, -
frente a la negativa de un grupo de parlamentarios que condicionaron su
aprobación a la búsqueda de una solución para los profesores en conflicto-, se
allanó al tema, y, mediante protocolo concordó la formación de una comisión
63
especial que, entre otras materias, estudie y le proponga una solución antes del 30
de mayo de 2009, cuyos términos se reproducen, en lo que corresponde, a
continuación:
“PROTOCOLO DE ACUERDO GOBIERNO Y BANCADA
PRI-INDEPENDIENTES
Se respalda en la Ley de Presupuestos las partidas de
Educación, Vivienda y del sistema de supervisión de transporte e inversiones del
Ministerio de Transporte, con los siguientes compromisos:
1.- Una Comisión especial de la Cámara, con la participación
del Colegio de Profesores y otros sectores involucrados entregará en Mayo del
2009 un informe con proposiciones para abordar el conjunto de las "deudas
históricas", que el Gobierno responderá en 60 días. A dicha Comisión, el Ejecutivo
entregará información pertinente. La misma podrá recomendar soluciones a otras
deudas sociales pendientes.
Firman: la diputada señora Alejandra Sepúlveda, y los
diputados señores Eduardo Díaz, Álvaro Escobar, Jaime Mulet, Carlos Olivares y
Esteban Valenzuela; y los ministros señores Andrés Velasco y Antonio Viera
Gallo.”.
8.- Formación de Comisión Especial El 25 de noviembre de 2008, la Cámara de Diputados
acuerda la creación de una Comisión Especial denominada Deudas Históricas.
Establecido el origen de la “deuda histórica con el Magisterio”
y su evolución en el tiempo conforme a la actitud de los distintos actores
involucrados, la Comisión centró su estudio en esclarecer el número de profesores
traspasados del sistema de administración central de la educación a la
administración municipal, y el monto total de la deuda, análisis que se efectuó de
modo inicial a partir de los datos del Ministerio de Educación, y, a continuación, a
partir de la información proporcionada por las municipalidades.
64
ESTIMACIÓN INICIAL A PARTIR DE DATOS MINEDUC55. 1.- NÚMERO DE PROFESORES AFECTADOS56
Este cálculo parte de la gran hipótesis que no se habría
pagado nada de la asignación en cuestión, elemento que constituye justamente
uno de los factores de ajuste que luego se estiman
En una primera aproximación, se debe considerar el número
de profesores traspasados, una vez que la asignación establecida en el artículo
40, decreto ley N° 3551, 1981, entró en vigencia.
La siguiente tabla proveniente del MINEDUC da cuenta de la
bitácora por año y mes de los traspasos: Número de profesores del Ministerio de Educación traspasados a la administración municipal clasificados por año y mes
Año Mes Nº profesores Marzo 2.929
Abril 4.232 Mayo 2.317 Junio 3.898 Julio 1.491
Agosto 12.114 Septiembre 5.492
Octubre 7.833 Noviembre 8.741
1981
Diciembre 7.115 Enero 4.088 Marzo 5.553 Mayo 102 Junio 95
Septiembre 377 Octubre 337
1982
Noviembre 164 1983 Marzo 79
Mayo 1.954 1986 Junio 4.274
55 Esta estimación consideró la estadística de los meses hasta septiembre del año 2008. Como se verá, la segunda estimación, con la información de las municipalidades consideró en cambio hasta mayo de 2009. 56 Antecedentes proporcionados para el análisis de la Comisión por consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional señores Luis Castro Paredes y Nicolás Martínez Aránguiz.
65
Julio 3.990 Agosto 3.180
Septiembre 38 Noviembre 4.094 Diciembre 30
1987 Enero 31 84.548
Elaboración propia con datos del Ministerio de Educación
2.- MONTO TOTAL DE LA DEUDA Para cuantificar la deuda se deben considerar los elementos
que la configuran: el tiempo transcurrido entre el traspaso y el momento actual
(lapso durante el cual, se asume como impaga la asignación decreto ley N° 3551
ya referida), y el valor de la asignación señalada. Para tal efecto se señalan a
continuación tanto la información requerida como la disponible en el momento
inicial de esta investigación.
-Información básica requerida 1.-Profesores afectados. Requiere contar con los decretos y
convenios de traspaso de cada establecimiento educacional a la correspondiente
administración municipal. De acuerdo con la legislación, los convenios debían
especificar la nómina y RUT de los profesores. Esta información debiera proveerla
el Ministerio de Educación o, en su defecto, las municipalidades.
2.- Número de meses. En primer término, se debe establecer
el mes de entrada a la administración municipal (coincidente con el momento del
traspaso) y el mes de salida de la misma de cada profesor. Asimismo resulta
necesario conocer toda la casuística de trayectorias de lo docentes dentro del
sistema municipal (traspasos, cambios de jornada, etc.)
3.- Valor actual en pesos de la asignación art. 40º, decreto
ley N° 3.551. El valor actual en pesos requiere de proyección del valor de la
asignación del artículo 40º, decreto ley Nº 3.551, de enero de 1981 - para los
diferentes escalafones docentes y jornadas horarias - al valor actual en pesos al
mes de septiembre de 2008. En esta primera estimación se calculó con un solo
valor de la asignación; en la segunda, en cambio, se considera la variabilidad
66
según jornada y condición de titulación (establecida en el decreto ley N° 3551 para
la asignación en cuestión).
-Información básica disponible
1.- Profesores afectados.
Considerando que los afectados constituirían un subconjunto
de los traspasados, como cota máxima se adoptó la cifra estimada que se infiere
de la base de datos del Ministerio de Educación: 84.54857 afectados.- 2.- Número de meses. Se dispone sólo de los meses de entrada a la administración
municipal de los grupos de profesores (o sea, el mes en que se concretó el
traspaso, que podríamos identificar como línea de base). A partir del cuadro 1
(anterior) puede inferirse que si se considera como cota máxima de permanencia
en el sistema municipal hasta mayo de 2009, el número de meses varía
significativamente entre 338 (desde marzo 1981) a 268 (desde enero 1987).
3.- Valor actual en pesos de la asignación art. 40º, decreto
ley N° 3.551.
Se dispone de dos liquidaciones de sueldo58 proporcionadas
por el Colegio de Profesores, que sirven de referencia del valor en pesos ($)
promedio de la asignación artículo 40, decreto ley N° 3.551 del profesor,
reajustado a la fecha. Como puede apreciarse en el cuadro 2, el valor promedio se
ha actualizado a septiembre de 2008.
Valor actual estimado de la asignación decreto ley N° 3551.
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551
percibido por un docente de la Corporación de Desarrollo
Social de Pudahuel, enero 2008.
$221.210
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551
percibido por un docente de la Corporación de Desarrollo
Social de Antofagasta, febrero 2008.
$241.410
57 Cifra estimada en términos globales, sin ningún factor de corrección. Se trata del universo de profesores que trabajaban en el Ministerio de Educación y que fueron traspasados al sistema de educación municipal. 58 A disposición en la Comisión, como documento de la cuenta de la sesión 2ª, celebrada el día 7 de enero.
67
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551,
ajustada a septiembre de 2008 sobre la base promedio de
los valores citados más arriba
$248.948*
*Los valores en $ están calculados según datos del IPC, series Banco Central, base dic. 1998
La Comisión consideró que, dados los límites de este
análisis, resultaba evidente que se estaba lejos de alcanzar el nivel de la
información básica requerida.
En consecuencia, con los datos disponibles, los
profesionales consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional, efectuaron un
cálculo primario de la deuda histórica. Como se muestra (cuadro 2), en cada fila,
se multiplica el valor estimado asignación decreto ley N° 3551; ($248.948) por Nº
de meses transcurridos desde el traspaso hasta octubre 2008 (cota máxima): el
resultado permite apreciar el monto individual de la deuda, para aquellos
profesores que permanecen en el sistema municipal. Este resultado se multiplica
por Nº de profesores traspasados y obtenemos el monto de la deuda por
subconjunto, lo que permite estimar el monto global de la deuda.
Como ya se indicó, se mantiene en el cálculo cuyo resultado
se recoge en el cuadro 3, la hipótesis de la asignación decreto ley N° 3551 impaga
durante la totalidad del lapso transcurrido.
Estimación inicial de la deuda histórica global.
Año Mes Nº
meses Monto
individual Nº
profesores Monto Deuda ($)
Marzo 331 $82.401.788 2.929 241.354.837.052
Abril 330 $82.152.840 4.232 347.670.818.880
Mayo 329 $81.903.892 2.317 189.771.317.764
Junio 328 $81.654.944 3.898 318.290.971.712
Julio 327 $81.405.996 1.491 121.376.340.036
Agosto 326 $81.157.048 12.114 983.136.479.472
Septiembre 325
$80.908.100 5.492 444.347.285.200
Octubre 324 $80.659.152 7.833 631.803.137.616
Noviembre 323 $80.410.204 8.741 702.865.593.164
1981
Diciembre 322 $80.161.256 7.115 570.347.336.440
68
Enero 321 $79.912.308 4.088 326.681.515.104
Marzo 319 $79.414.412 5.553 440.988.229.836
Mayo 317 $78.916.516 102 8.049.484.632
Junio 316 $78.667.568 95 7.473.418.960
Septiembre 313
$77.920.724 377 29.376.112.948
Octubre 312 $77.671.776 337 26.175.388.512
1982
Noviembre 311 $77.422.828 164 12.697.343.792
1983 Marzo 307 $76.427.036 79 6.037.735.844
Mayo 269 $66.967.012 1.954 130.853.541.448
Junio 268 $66.718.064 4.274 285.153.005.536
Julio 267 $66.469.116 3.990 265.211.772.840
Agosto 266 $66.220168 3.180 210.580.134.240
Septiembre 265
$65.971.220 38 2.506.906.360
Noviembre 263 $65.473.324 4.094 268.047.788.456
1986
Diciembre 262 $65.224.376 30 1.956.731.280
1987 Enero 261 $64.975.428 31 2.014.238.268
84.548 6.574.767.465.392 Elaborado con datos proporcionados por el Ministerio de Educación y Colegio de Profesores
Este monto, $6.574.767.465.392, equivale al 10,42% del PIB
del año 200759 y a 1,8 veces el presupuesto del Ministerio de Educación para el
año 200860.
En resumen, los resultados de esta estimación inicial son:
-Número de Afectados: 84.548 -Monto de la deuda: $ 6,6 billones (US$ 11.637 millones)
3.- FACTORES DE AJUSTE DEL ANÁLISIS DE LA
ESTIMACIÓN INICIAL DE LA DEUDA. La Comisión concordó, a continuación, que el último
elemento necesario para el cálculo, debía ser el cruzar las cifras estimadas como
suma total, -aportadas por el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores,-
59 Banco Central. Series Estadísticas. Cuentas Nacionales. 60 Dirección de Presupuestos. Ley de Presupuestos 2008. Ministerio de Educación. El presupuesto del Ministerio de Educación para el año 2008 es de 3.571.446.664 miles de pesos
69
con la intervención de otras variables no consideradas en el primer cálculo
primario, las que fueron denominadas factores de ajuste.
En consecuencia, luego de recibir y analizar los elementos
entregados, la Comisión advirtió, como se ha venido señalando, que en el
transcurso de los 28 años de administración municipal de la educación, el
comportamiento de los 84.548 profesores traspasados, obviamente, ha estado
influido por algunas variables significativas.
Los factores básicos de corrección estimados son los
siguientes:
-Distintos tipos de contratos, simultáneos en diversas
municipalidades.
-Fallecimiento: afecta en el cálculo no porque se extinga la
deuda, sino porque dicho evento “detiene” la contabilidad del número de meses
que constituye uno de los factores de cálculo.
-Jubilación: en términos similares a lo anterior, en cuanto al
número de meses.
-Fallos judiciales: existen fallos judiciales conforme a los
cuales algunos municipios han pagado la deuda histórica a nivel individual (dichos
montos se desconocen).
La Comisión, asimismo, tuvo en vista los siguientes
aspectos:
-Tuvo presente que la asignación del decreto ley N° 3.551,
desde su origen, no fue imponible, entonces, un número importante de profesores
del sector municipal dejó de tener derecho a percibirla desde el momento que se
jubiló o retiró de la administración municipal.
-Concordó en que existen además otras variables, como
fecha de retiro y de jubilación, cuyo conocimiento es necesario para mejorar la
estimación.
-Coincidió en que un número elevado de profesores ha
jubilado, hecho que ocurrió entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de
2005, fecha en que se sometieron a un programa de jubilaciones docentes 13.830
70
profesores de educación municipal.61 También con el hecho de que un número
importante de docentes se ha retirado del sistema de administración municipal de
educación, ya sea porque se cambió de dependencia o porque ha abandonado la
actividad docente.
-Precisó, que considerando las distintas cifras entregadas
respecto del monto total de la deuda y del número de profesores afectados, y los
necesarios factores de ajuste que se deben aplicar, como asimismo, que en la
medida que se identifiquen y apliquen estas variaciones, los montos de deudas
individuales y colectivas podrían reducirse sustancialmente.
Información requerida. Por lo anterior, y con el objeto de disponer de los
antecedentes que permitan estimar más ajustadamente el número de profesores
que resultaron menoscabados con el traspaso de la administración de la
educación, la Comisión centró su tarea en la búsqueda de los siguientes
requerimientos de información, respecto de las personas que se señalan:
Organismo Objetivo Informes escritos solicitados Ministerio de Educación
Precisar la fecha, el número, la nómina y destino de los profesores traspasados a los municipios en los años ’80.
Informe traspaso de profesores ocurrido durante el proceso de municipalización para determinar la línea de entrada a la administración municipal. Debe adjuntar: − Copia de los decretos de traspaso de
los establecimientos educacionales a los municipios.
− Copia de los Convenios con nómina de profesores.
Municipalidades
Determinar el número de meses y las condiciones contractuales en las que permanecieron cada uno de los profesores que fueron transferidos en los años ’80, desde el Ministerio de Educación.
Informes de movimiento de personal docente desde el proceso de municipalización para determinar la línea de salida de los profesores desde la administración municipal (o su permanencia). Debe adjuntar: − Copia de las resoluciones de
administración de personal docente en que conste la permanencia, retiro, jubilación o cualquier otra condición que revele si permanece o desde cuando dejó de pertenecer a la administración municipal.
61 http://w3app.mineduc.cl/DedPublico/programas_de_jubilaciones_docentes
71
− Copia de resoluciones municipales en que conste el pago del artículo 40º del decreto ley N° 3.551 y la conformidad del personal docente.
Ministerio de Hacienda
Precisar los valores actuales en moneda nacional, de la asignación establecida en el artículo 40º del decreto ley N° 3.551, en orden a identificar el monto actual individual y acumulado de la deuda.
Informe de actualización detallada del decreto ley 3.551 (enero de 1981) artículo 40 que establece asignación al personal docente; y sus modificaciones. Debe adjuntar: − Proyección de montos en pesos
fijados por decretos del Ministerio de Hacienda para cada uno de los escalafones docentes y sus jornadas horarias, correspondientes a la asignación y sus modificaciones.
Contraloría General de la República.
Precisar la fecha, el número, la nómina y destino de los profesores traspasados a los municipios, y montos de los pagos efectuados.
− Copia de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los municipios.
− Montos de pagos clasificados por escalafón docente.
Corte Suprema de Justicia
Listado de sentencias de los juicios correspondientes identificando profesores y montos de los pagos.
Colegio de Profesores A.G.
Conocer su propuesta de solución en términos precisos
Informe de propuesta de solución a la deuda histórica. Análisis de costos correspondientes.
ESTIMACIÓN A PARTIR DE lNFORMACIÓN DE
MUNICIPALIDADES
Se analizó la información proporcionada por las
municipalidades, que fue requerida mediante dos oficios de la Secretaría de la
Comisión Especial. Estas respuestas fueron ingresadas a una base de datos
diseñada ad hoc para estos efectos.
72
La información contiene 16.274 profesores de 84 comunas62
(19,2% de los 84.548 profesores traspasados; 24% de las 345 comunas existentes
en Chile hoy). Se consideró dicha información como una muestra representativa
de la población de profesores traspasados. De este modo las tendencias
porcentuales para los distintos factores de ajuste –que a continuación se señalan-
fueron calculadas en la muestra y luego extrapoladas a la población (84.548
profesores traspasados según datos MINEDUC).
Además de la representatividad de la muestra respecto del
conjunto de municipalidades y profesores traspasados, las 84 comunas
presentarían una significativa participación en la cobertura escolar municipal.
Esta segunda estimación, que incorpora la información
proveniente de las municipalidades, permite precisar las magnitudes de la deuda
histórica, confirmando la cota máxima planteada anteriormente.
1.-FACTORES DE AJUSTE. Como se planteó desde el inicio de la investigación, se
visualizan factores de ajuste que disminuyen la cota máxima calculada (84.548
profesores afectados). Estos dirían relación con fallecimientos, jubilaciones, retiros
y pagos de la asignación establecida en el decreto ley N° 3551.
A partir de los datos de la muestra se establecen las
siguientes tasas porcentuales para los factores correspondientes.
-Fallecidos: 431(2.6% de la muestra).
-Jubilados: 1.104 (6.7% de la muestra).
-Retirados: 1.214 (8.1% de la muestra).
62 Angol, Cabildo, Cabrero, Calera de Tango, Camarones, Camiña, Cañete, Casa Blanca, Castro, Cauquenes, Chillán, Codegua, Concepción, Coquimbo, Coronel, Coyhaique, Curacaví, Diego De Almagro, G. Lagos, Galvarino, Hualaihué, Independencia, La Estrella, La Florida, La Reina, La Serena, La Unión, Lago Verde, Laguna Blanca, Lanco, Las Condes, Lebu, Licantén, Llay-Llay, Lo Espejo, Longaví, Los Ángeles, Los Lagos, Los Sauces, Macul, Marchigüe, Maule, Melipeuco, Nancagua, Navidad, Ninhue, Ñuñoa, Osorno, P. Hurtado, Palmilla, Panguipulli, Pedro A. Cerda, Penco, Peñaflor, Peralillo, Petorca, Pucón, Puerto Octay, Pumanque, Quilpué, Quinchao, Quintero, Rauco, Renca, Retiro, Río Hurtado, Saavedra, San Clemente, San Miguel, San Pablo, San Rafael, San Vicente de Tagua Tagua, Santa Cruz, San Pedro de Atacama, Tierra Amarilla, Timaukel, Tirúa, Tocopilla, Toltén, Valdivia, Vicuña. Sin embargo, se continuará procesando la información que envíen otras municipalidades, después del cierre de este informe.
73
-Pago producto de sentencia judicial: 105 reciben pago de
la asignación decreto ley N° 3551 por sentencia favorable63 (0.65% de la muestra).
Con estos cuatro factores se descontó de la cifra original de
traspasados, desagregado mensualmente, una cantidad constante (se supone
distribución uniforme de ocurrencia de estos factores a lo largo de los meses64).
-Especificaciones de título profesional, jornada docente y monto asignación del decreto ley N° 3551.
Conforme a lo estipulado en el decreto ley N° 3.551, el monto
del pago de la asignación correspondiente varía según posesión o no de título
profesional (docente, no se consideran otros profesionales) y según sea la jornada
docente de trabajo (30 ó 44 horas). El titulado debía recibir el 90% del sueldo base
del grado, la asignación docente y las asignaciones del decreto ley N° 2.411
(1978) y el no titulado un 50% de los mismos ítems.
La asignación del decreto ley N° 3.551 se aplicaría en los
primeros cuatro años (1981-1984) de modo incremental conforme a la siguiente
progresión:
Asignación del decreto ley N° 3.551 Personal Docente
Año % pago de la
asignación
Asignación del decreto ley N°
3.551 Personal docente Titulado
(90%)
Personal Docente
No titulado (50%)
1981 10% 9% 5%
1982 25% 18% 12,5%
1983 50% 45% 25%
1984 100% 90% 50%
A los profesores traspasados con posterioridad al año 1984
se les aplicaría el reajuste de 100% sin el escalonamiento señalado.
63 En la muestra se trata de docentes de las comunas: Concepción, La Florida, Llay Llay, Los Angeles, Galvarino, Melipeuco y Tocopilla. Concretamente se verifica el pago en los casos siguientes: 11 docentes en Los Angeles y 94 en Tocopilla. Ambos conjuntos de profesores fueron traspasados en Septiembre de 1981. 64 Como se aprecia en las tablas que se leen a continuación, se trata de 26 meses en total, de cada uno de los cuales se descontaron 574 profesores traspasados conforme a lo calculado para los factores señalados.
74
-Título profesional. Según la muestra, el 56.5% no es titulado (docente no
titulado, aun cuando pueda poseer otro título profesional). El restante 43.5%
corresponde a docentes titulados.
-Jornada docente. A partir de los datos recibidos, se puede establecer que en la
muestra el 80% de los profesores se desempeñaba en jornada de 30 horas y un
20% en jornada de 44 horas.
Las cuatro combinaciones de titulación (Titulado, No
Titulado) y jornada (30 hrs., 44 hrs.) configuran el siguiente cuadro de frecuencias
para aplicar a la población:
Frecuencias de combinaciones titulación y jornada.
T NT
30 0.348 0.452
44 0.087 0.113
-Monto de asignación del decreto ley N° 3.551. No fue posible obtener más referencias respecto de los
montos de la asignación 3551 que se paga en la actualidad. Sin embargo se
actualizó dicho valor –a partir de los mismos antecedentes-, a mayo de 2009 (se
trata de dos docentes titulados, con jornadas de 30 horas). Actualización monto asignación del decreto ley N° 3.551 a mayo 2009
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551 percibido por un docente de la Corporación de Desarrollo Social de Pudahuel, enero 2008.
$221.210
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551 percibido por un docente de la Corporación de Desarrollo Social de Antofagasta, febrero 2008.
$241.410
• Valor actual de la asignación del decreto ley N° 3.551, ajustada a septiembre de 2008 sobre la base promedio de los valores citados más arriba
$243.996*
*Los valores en $ están calculados según datos del IPC, series Banco Central, base dic. 200865
65 http://www.bcentral.cl/estadisticas-economicas/series-indicadores/xls/IPC.xls
75
A partir de estos datos y lo establecido en el decreto ley N°
3.551 para la referida asignación, se puede establecer los montos actualizados de
la misma, para las cuatro combinaciones de titulación y jornada:
Titulado, 30 horas $ 243.996
Titulado, 44 horas: $ 243.996 x 44/30 $ 357.861
No Titulado, 30 horas: $243.996 x 5/9 $ 135.553
No Titulado, 44 horas: $243.996 x 5/9 x 44/30 $ 198.811
2.- ESTIMACIÓN DE LA DEUDA: AFECTADOS Y MONTO Del análisis de la información entregada por las
municipalidades, y el cruce con hasta ahora de las no incorporadas, para efectos
de este cálculo, se establece lo siguiente:
1.-Se restó del conjunto de traspasados sólo aquéllos que
habrían recibido pago hasta hoy (según la muestra y la correspondiente
extrapolación ya presentada se trataría de 550 docentes).
2.-Entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de
2005, se sometieron a un programa de jubilaciones 13.830 docentes de educación
municipal. De estos docentes, según nuestra estimación un 90% provenía del
proceso de traspaso a las municipalidades. Esto sumaría al número de jubilados,
12.447 docentes.
3.-Por efecto del Plan de Retiro Voluntario, previsto en la ley
N° 20.158, el Ministerio de Educación (División de Planificación y Presupuesto), al
20 de marzo de 2009, ha informado que se han procesado un total de 11.641
bonificaciones de retiro. Según la estimación de este análisis, un 70% de éstos
provendrían del referido proceso de municipalización. Así, se sumarían 8.149
docentes.
4.-De este modo el número de jubilados aumentaría a 26.345
y el de afectados aún activos en el sistema municipal bajaría a 49.028.
Total afectados: 84.002 (incluye jubilados, retirados y fallecidos).
76
Conforme a los factores de ajuste aplicados a la población, al
cronograma de los traspasos, a los montos referidos de la asignación del decreto
ley N° 3.551, y habida cuenta del número de meses en que dicha asignación se
mantiene impaga hasta el presente, la estimación ajustada avanza las siguientes
cifras66:
NÚMERO AFECTADOS: 84.002
MONTO DEUDA: $ 5,2 BILLONES (US$ 9.133 MILLONES) (Tasa de cambio dólar: $ 565)
Cabe señalar que, además de considerar como cifra de
afectados a 84.002 docentes traspasados (quienes no habrían recibido ningún
pago de la asignación del decreto ley N° 3.551), la estimación incorpora: el
escalonamiento del pago en los años 1981-1984, la actualización del monto de la
asignación del decreto ley N° 3.551 al mes de mayo de 2009 y el valor de las
misma para las cuatro combinaciones de jornada y titulación.
A 5.-CONSIDERACIONES DE MÉRITO
1.-SOBRE LA CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA Los integrantes de esta Comisión Especial, sin embargo,
más allá de las sólidas consideraciones de hecho y de derecho anteriormente
expuestas, estimaron, por unanimidad, que si bien la deuda propiamente tal con el
magisterio, nacida de un título obligatorio que le dio sustento, como fue el artículo
40 del decreto ley 3.551, de 1981, podría estar pendiente sólo respecto de los
profesores traspasados hasta el 29 de diciembre de 1982, no es menos cierto que
la llamada deuda histórica con el magisterio debiera tener un reconocimiento
moral por cuanto, en su esencia, y dado los especiales acontecimientos del
contexto en que se generó, ha permanecido en la memoria de los profesores del
país, en la seguridad de que sus derechos patrimoniales se vieron conculcados al
ser traspasados a una situación jurídica laboral que no buscaron y que
prácticamente era poco probable de evitar .
66 El detalle del cálculo, que sigue la lógica de la estimación inicial, se muestra en las tablas que se contienen en el Anexo 3 de este informe.
77
2.-Confirma lo anterior, el reconocimiento tácito o explícito
que de la deuda moral han hecho tanto los distintos poderes del Estado como las
propias municipalidades; así, el Senado y la Cámara de Diputados han aprobado
por la unanimidad de sus integrantes múltiples proyectos de acuerdo solicitándole
al Presidente de la República del momento, adoptar las medidas que sean del
caso para dar respuesta al sentir de los profesores; por su parte, los Tribunales de
Justicia, respecto de las demandas incoadas, no han tenido, en primera instancia
una sola posición, en particular, respecto de lo que dice relación con la garantía
constitucional sobre el derecho de propiedad del estipendio incorporado a las
remuneraciones en que se fundan las sentencias que han dado lugar a las
demanda de los profesores.
Por otra parte, no pocas de las municipalidades, -
sostenedores de la educación y empleadores desde el momento del traspaso-,
efectuaron convenios con sus profesores incorporando la asignación especial a las
remuneraciones, y, en consecuencia, reconociendo explícitamente que formaban
parte de su haber, de manera que es posible señalar que, en la práctica, si bien es
cierto que se habría producido un cambio en la naturaleza jurídica desde una
asignación de carácter legal a una de carácter contractual, igualmente es posible
sostener que la naturaleza de la función ejercida no se vio modificada, esto es, los
profesores siguieron realizando las mismas funciones que hasta antes del
traspaso y lo que ocurrió fue simplemente un cambio del ente administrativo
encargado de la satisfacción de la necesidad pública educación y no de la
naturaleza del vínculo entre los profesores y tal órgano.
Asimismo, significativa es también la posición del actual
Ejecutivo, quién ha manifestado su disposición en la discusión de la Ley de
Presupuestos 2009, al firmar un protocolo de acuerdo con representantes del
Congreso Nacional en orden a abordar la llamada deuda histórica, y, que en
definitiva, dio origen a la creación de esta Comisión Especial, cuyo principal
objetivo es proponer soluciones posibles, a las que el Gobierno responderá en 60
días.
3.-Por otra parte, igualmente la Comisión tuvo presente la
posición del Colegio de Profesores, cuyos representantes, por una parte, si bien
han precisado que existe una obligación de orden moral que el Estado de Chile no
78
puede desconocer por los antecedentes históricos fidedignos y las consecuencias
económicas, previsionales y sociales que el traspaso de la administración de la
educación produjo en el ejercicio de la profesión docente, -al margen de cualquier
evaluación ideológica del sistema educativo que no es materia de este análisis-,
por otra parte, han manifestado que la deuda se enmarca en un proceso paulatino
de deterioro, que cobra dramáticas dimensiones al momento de jubilar, toda vez,
que el traspaso de la educación trajo aparejado en muchos profesores el cambio
al sistema de AFP, con lo cual, sus ingresos bajan en un tercio al momento de
pensionarse.
4.- En este orden de cosas, la Comisión efectuó varios
ejercicios numéricos, con el propósito de informar adecuada y lo más certeramente
posible, -en la medida que lo permite la disponibilidad de antecedentes-, respecto
del universo y monto que significaría un pago a los profesores, tanto los llamados
propiamente históricos y que se señalan en el considerando N° 1 de estas
conclusiones, como asimismo, respecto del total de los profesores, todo ello, en
respuesta a lo que la sociedad entera ha reconocido como un menoscabo
sistemático por largos años, con un énfasis en sus bajos sueldos que provocan
desvalorización y desmotivación, elementos que sin duda no contribuyen a una
buena imagen profesional compatible con la tarea y la responsabilidad de enseñar
y formar a las generaciones de hoy y del mañana.
2.-SOLUCIÓN A PROPONER Para efectos del cálculo del costo de una propuesta de
reparación, en tanto se trataría de una medida que se aplique de modo
indiferenciado para las distintas casuísticas, se considerará como número de
afectados a los antes mencionados 84.002 profesores, cifra que resulta de restar,
a partir de la cantidad primaria entregada por el Ministerio de Educación, esto es,
84.548, a aquéllos que habrían recibido pago de la asignación del decreto ley N°
3.551 hasta hoy.67
67 Este último dato se estima por extrapolación a partir de la muestra de información de las municipalidades. Ver detalle en páginas 75 y 76.
3.-ESTIMACIÓN DEL COSTO DE LA MEDIDA A PROPONER68.
Como ejercicio final de estimación, la Comisión consideró el
costo de la medida posible a proponer, compuesta por un bono de 1, 2, 5 ó 10
millones de pesos y el consiguiente beneficio poslaboral69.
COSTO BONO Considerando el número de profesores señalado se presenta
el resultado de la estimación del costo de un bono inicial entregado a todos los
afectados, con distintos montos considerados:
COSTO BENEFICIO POSLABORAL: Considerando la cifra estimada para jubilados (26.345), la
tasa de jubilación planteada (20%)70 y los incrementos mensuales de las
pensiones de los profesores jubilados ($ 50.000, $75.000, $ 100.000 y $ 120.000),
se presenta el ejercicio de cálculo para los primeros diez años de la medida (cifras
reajustables según IPC):
68 Es preciso señalar que la Comisión encargó al profesional consultor de la BCN, un conjunto de estimaciones de medidas alternativas. Para mayor claridad de este informe se presentan sólo las que finalmente fueron aprobadas como parte de la propuesta de la Comisión. 69 Incremento de las pensiones de los profesores jubilados, en los montos señalados ($ 50.000, $ 75.000, $ 100.000 o $ 120.000). 70 La tasa de jubilación histórica (para los trabajadores en general bordea el 10% anual) para los profesores sería bastante menor (alrededor de un 5%, las rentas y las respectivas cotizaciones extienden la vida activa de los profesores por encima de la edad de jubilación, como tendencia central). Pero hay dos factores a considerar cuando tomamos esta tasa pensando en el conjunto de afectados:
79
En promedio, los profesores afectados aún activos debieran encontrarse relativamente cerca del momento de la jubilación (un profesor de 22 años el año 1981 hoy tiene 50 años de edad, que daría la cota inferior) y pensando en una distribución homogénea de edades, el promedio debiera estar muy cerca de los 60 años). De este modo la tasa de jubilación de este colectivo debiera ser bastante mayor que la del conjunto.
Ejemplo: Costo del primer año para el incremento de $50.000 mensuales = 26.345 x $ 50.000 x 12 = $ 15.807.000.000 = US$ 27.976.991
COSTO MEDIDA MIXTA A partir de lo señalado se puede consolidar el costo de la
medida mixta (bono más beneficio poslaboral) considerando el costo de los
primeros diez años.
En las casillas del cuadro precedente se aprecian los costos
de las distintas combinaciones de monto de bono y beneficio poslaboral, por
ejemplo, el costo de un bono de 1 millón de pesos y un beneficio poslaboral de $
50.000 (diez primeros años) asciende a US$ 740 millones.
80
81
B.- DEUDORES HABITACIONALES71. La Comisión acordó considerar en su propio mérito cada una
de las denominadas en el mandato deudas históricas, por lo tanto, en ese marco,
sus integrantes centraron su atención en la siguiente materia consignada en el
mandato de la Sala: los deudores habitacionales.
B 1.-PROCEDIMIENTO Primeramente, la Comisión recibió en audiencia a
representantes de las distintas organizaciones nacionales de deudores
habitacionales de las carteras tanto del Servicio de Vivienda y Urbanización, del
Instituto de Normalización Previsional como de la banca privada, incluyendo a los
del Banco Estado, como también, a personas de regiones que solicitaron ser
escuchadas para exponer sus particulares situaciones72.
Del mismo modo, la Comisión estudió los antecedentes
aportados por el Gerente Corporativo de Riesgos del Banco Estado, señor
Eduardo de las Heras Vial, y por el Gerente de Normalización de Créditos de la
misma institución, señor Antonio Undurraga Olivos, y, por otra parte, las cifras y
datos entregados por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras,
todo ellos, con el propósito de conocer, además del origen de las deudas
habitaciones, el estado de avance y solución, en su caso, de las mismas73.
Cabe hacer presente, que la Comisión quiso dejar
establecido que en el análisis no se consideran las deudas y morosidades propias
de la coyuntura y los efectos que causan las crisis económicas en el empleo, y,
por ende, en la cesación de pago, entre otras obligaciones, de los créditos
hipotecarios.
B 2.- ANTECEDENTES DE HECHO Esta Secretaría hace presente que la Comisión creyó
pertinente describir el origen del mecanismo que fundamenta el sistema de los
71 En esta parte de la investigación, la Comisión contó con la asesoría de los profesionales de la Biblioteca del Congreso Nacional, arquitecto señora Verónica de la Paz Mellado e ingeniero civil señor Nicolás Martínez Aránguiz, como asimismo, de la economista del departamento de estudios de Comisiones de esta Corporación, señora Alicia Gariazzo Gavilán. 72 Anexo 5: Audiencia pública. 73 Anexo 6: Antecedentes Banco Estado e Informe de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.
82
subsidios habitacionales para abordar el análisis de la situación de los deudores
habitacionales.
El subsidio a la demanda -base de los distintos programas
actuales-, se fundamenta en la idea de proporcionar a diversos sectores de la
población de bajos ingresos, y no sólo a los más pobres, acceso a vivienda, De
esta manera, los sectores más vulnerables de la población, según la Ficha de
Protección Social debieran recibirían viviendas sociales pagadas por el Estado en
su totalidad, la llamada vivienda sin deuda, y los sectores que se encuentran sobre
la situación de vulnerabilidad recibirían un subsidio del Estado para financiar en un
porcentaje el costo de la vivienda optando a financiamiento bancario para pagar el
resto de ésta.
Sin embargo, para entender la situación de conflicto actual,
ha sido igualmente necesario hacer una relación de antecedentes respecto del
funcionamiento del sistema habitacional desde sus primeros adquirientes de
viviendas a través del ahorro en la ex Caja Nacional de Ahorro y Préstamos,
ANAP.
El financiamiento habitacional en Chile hasta 1960 operaba
con muchas dificultades, debido a falencias normativas basadas en la falta de
distinciones en el destino y monto de los créditos y a la inexistencia de un sistema
de reajustabilidad de los mismos, situación existente tanto en las instituciones
financieras como en el Estado. Se constituía así, en un sistema que no estimulaba
la provisión de financiamiento adecuado para la adquisición de vivienda.
Por otra parte, el déficit habitacional y la necesidad de
medidas que promovieran y facilitaran el acceso a ella, constituyó una
preocupación constante. Por este motivo varios países latinoamericanos, entre los
que se encontraba Chile, suscribieron el acuerdo de impulsar medidas que
facilitaran el acceso a la vivienda en la región.
-CONCEPTO DE DEUDORES HABITACIONALES Es importante señalar que se ha denominado de esta
manera a las personas cuyo financiamiento para la obtención de su vivienda ha
sido proporcionado en parte por el Estado. Se excluyen de esta definición a las
personas cuyo financiamiento fue obtenido de manera total e independiente en el
sistema financiero privado.
83
Por otra parte, en el universo de los deudores habitacionales
existen dos situaciones diferentes en sus condiciones y tratamientos: los que
adquirieron sus viviendas a través de las cajas de ahorros o instituciones
previsionales básicamente con su ahorro previo más un préstamo del Estado, y los
que lo hicieron a través del sistema denominado subsidio a la demanda entregado
por el Estado y complementado con la posibilidad de pago de cada adquiriente,
basándose en la capacidad de endeudamiento en el sistema financiero.
-TIPOS DE DEUDORES HABITACIONALES 1.-Los deudores habitacionales ex ANAP Corresponden a quienes obtuvieron créditos del Estado a
través de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo o de instituciones previsionales.
La investigación efectuada por la Comisión de Vivienda y
Desarrollo Urbano sobre la gestión de la ex ANAP, evacuó un Informe con fecha 6
de noviembre de 1991, en el cual se concluyó que los deudores hipotecarios que
contrataron préstamos habitacionales con las ex Asociaciones de Ahorro y Préstamo
y con las ex Cajas de Previsión sufrieron un daño material y moral, como
consecuencia de actos de la autoridad política que alteraron las normas
contractuales correspondientes, poniendo término al tratamiento especial que los
regía y que hacía posible el desarrollo del Sistema Nacional de Ahorros y Préstamos
(SINAP). Asimismo, se dejó constancia de que el daño sufrido por los deudores
cuyos créditos hipotecarios fueron traspasados a la ex ANAP no ha sido reparado, a
pesar de la repactación autorizada por el decreto ley N° 3.480, de 1980, y los
posteriores beneficios otorgados mediante la ley N° 18.402, que tuvo por finalidad
rebajar transitoriamente los dividendos por medio de una bonificación para el pago
mensual oportuno. 74
El Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos, SINAP 1960: El Presidente Jorge Alessandri, dentro del Plan de
Estabilización Financiera, dictó el decreto con fuerza de ley Nº 20575 que autorizó
74 A través de las leyes números 19.199, de 21 de enero de 1993; 19.299, de 16 de julio de 1993, 19.402, de 24 de agosto de 1995; y la 20.165, de 17 de febrero de 2007, se acogió, en parte, la preocupación tanto de Poder Legislativo como del Ejecutivo. 75 Publicado en el Diario Oficial el 5 de Abril de 1960.
84
la creación de un Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), cuyo objetivo
era recibir depósitos de ahorro de los aspirantes a una vivienda y ofrecerles
préstamos para su adquisición. Se esperaba que esta medida contribuyera a
mejorar las condiciones económicas del país promoviendo la construcción y
mejorando las condiciones crediticias para el acceso a la vivienda.
1960: Posteriormente, mediante la ley Nº 15.163 de fecha 18
de julio de 1960, se facultó a las Asociaciones para ampliar la cobertura de los
créditos hacia la adquisición de viviendas usadas que no estuvieran acogidas a
decreto con fuerza de ley Nº 2 de 195976.
Los requisitos para optar a estos beneficios eran:
-Tener abierta una cuenta de ahorro en alguna Asociación
con al menos un año de antigüedad, con un mínimo de 20 escudos.
-Tener un saldo efectivo en ella no inferior al 3% del valor del
préstamo con un mínimo de 30 escudos.
-Tener una renta familiar cuyo 25% les permitiera pagar el
crédito en cuotas mensuales en un plazo no superior a 30 años.
-No tener otro préstamo habitacional, aprobado o vigente, en
alguna asociación, en la Corporación de la Vivienda (CORVI) o en alguna
institución de previsión, condición que debía ser acreditada mediante una
declaración jurada del solicitante.
1968: Mediante la ley N° 16.807 se fijó el texto definitivo para
la operación de este sistema.
Estas asociaciones fueron fiscalizadas por un organismo
creado para este fin, denominado Caja Central de Ahorro y Préstamos. Su función
fue servir de asegurador estatal de los depósitos de ahorro efectuados en las
distintas asociaciones y de los préstamos otorgados por las mismas.
Según el artículo 42° de dicho cuerpo legal, el objetivo de
estas instituciones se definió como:
“Las Asociaciones invertirán sus capitales, provenientes de
los depósitos en cuentas de ahorro, solamente en créditos hipotecarios para la
adquisición, construcción, terminación o ampliación de viviendas económicas”.
76 En Decreto con fuerza de ley Nº 2 de 1959, se define el concepto de vivienda económica, definiéndola como aquélla cuya superficie es inferior a 140 metros cuadrados, como principal requisito.
85
Dentro de las facultades que poseían las asociaciones,
existía la de licitar parte de sus activos y pasivos, necesarios para un adecuado
funcionamiento.
1970: La actividad crediticia de estas asociaciones se
mantuvo en alza constante hasta el año 1970. Hasta ese momento las
Asociaciones de Ahorro y Préstamos depositaban el ahorro previo en Bonos
Hipotecarios reajustables con los cuales financiaban los préstamos, pero comenzó
a producirse un desbalance entre los BHR de corto plazo y los préstamos a 30
años.
1973: Una parte de los recursos del sistema, producto de la
paralización de la actividad inmobiliaria y de la crisis existente en el país, fueron
traspasados al Banco Central. Posteriormente, esta institución indicó el retiro de
todos los depósitos, quedando en su poder el resto de los activos.
1974: El 22 de enero de 1974, la Caja Central de Ahorro
Préstamo, emitió la Circular Nº 676, que modificó la forma de pago del dividendo
mensual. Los dividendos aumentarían según el IPC77 y se haría una rebaja
porcentual de los dividendos mensuales en un lapso de cinco años, con la
finalidad de superar la distorsión entre el incremento de las rentas de los deudores
y el aumento de los montos de los dividendos de los créditos hipotecarios.
Esta situación provocó que cada crédito diera origen a
préstamos adicionales, en las mismas condiciones del primer crédito, para cubrir
las diferencias producidas entre los dividendos pactados y los realmente
cancelados. Al término de cada ejercicio anual el préstamo original más los
préstamos adicionales se consolidaban en un solo total.
Debido a la apertura del Mercado de Capitales, los
inversionistas ahora tenían la oportunidad de colocar sus ahorros en distintos
instrumentos de inversión.
Esto provocó que muchos ahorrantes retiraran sus recursos
de las Asociaciones para transferirlos a instrumentos ofrecidos por otras
instituciones financieras, hecho que afectó la liquidez de éstas, lo que a su vez
77 El 25 de agosto de 1975, en circular 759 se establecen nuevas condiciones para la aplicación de los reajustes, determinándose que en septiembre de dicho año, los reajustes se efectuarían, en el caso de las deudas, de acuerdo a la variación del Índice de Precios al Consumidor, con dos meses de desfase y, para los dividendos, de acuerdo al reajuste general de remuneraciones según información que entregaría el gobierno.
86
produjo una crisis sobre la cual el Banco Central, como órgano operativo de las
Garantías Estatales de los depósitos, debió responder, a raíz de lo cual se dispuso
que el financiamiento hipotecario radicara, desde ese momento, exclusivamente
en las instituciones financieras.
1979: Esto obligó a las Asociaciones a desarrollar un
proceso de licitación de paquetes de sus activos y pasivos, además de su propio
patrimonio. lo que significó el traspaso de las deudas a la banca privada,
convirtiéndose ésta en la acreedora de dichas personas. 78
1980: Junto a la modificación de las condiciones de las
deudas, se estableció, mediante el decreto Nº 3.532 de 1980, publicado el 5 de
diciembre de 1980, nuevas normas que modificaron los procedimientos para el
cobro de éstas. Asimismo se modificó, nuevamente el decreto ley Nº 3.480,
estableciéndose un procedimiento para el recalculo de la deuda en los casos de
préstamos de construcción, ampliación o reparación de viviendas.
Nace la ANAP Como consecuencia de lo anterior, se produce la fusión de
alrededor de 24 asociaciones de ahorro y préstamos en la Asociación Nacional de
Ahorro y Préstamo, ANAP, a través del decreto ley Nº 3.580 Artículo 7º del 17 de
septiembre de 1980 que sería la continuadora legal de todas las asociaciones
constituidas a partir del decreto ley Nº 205 de 1960.
La ANAP fue concebida como una entidad cuyo objetivo
fundamental era administrar el proceso de liquidación de los activos y
colocaciones de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Las decisiones asumidas
a ese nivel se realizaron sin la participación de los depositantes, ni de los
directorios de las asociaciones.
Si se quisiera visualizar el origen de la llamada deuda
histórica de los actuales deudores llamados ex ANAP se encontraría en este
momento.
78 Según informe remitido por el Superintendente de Banco e Instituciones Financieras, mediante Oficio Nº 9536 de fecha 22 de Julio de 2005, a la Comisión de Vivienda y de Hacienda Unidas, del Senado, el número de operaciones hipotecarias compradas a Ex ANAP, y vigentes en las instituciones bancarias es de 12.069 (13,35%). El número de operaciones licitadas por la ANAP, fue de 64.582. El valor real de dicha cartera de 22.700.000 UF. El valor total cancelado por los bancos e instituciones financieras de 14.393.000 UF, representado un 63,42% del valor real.
87
Primero la nueva ANAP desarrolló un proceso de
convencimiento para atraer a los ahorrantes de las asociaciones, ofreciéndoles la
repactación de sus deudas a cambio de la conversión de éstas a UF, con el costo
de un interés anual de 8%. A cambio de eso les rebajaba la deuda en un
porcentaje, lo que fue avalado por el Banco Central.
Esta oferta fue particularmente atractiva para aquellos
deudores que estaban en mora y la gran mayoría aceptó, lo que fue ratificado por
el decreto ley Nº 3.480 del 17 de septiembre de 198079.
En ese momento en el país, había una situación de aumento
creciente de la oferta crediticia y un auge económico que dio gran optimismo a los
deudores. Sin embargo, la situación rápidamente comienza a cambiar dado el
inicio de la crisis de 1982.
1982: Las deudas aumentan exponencialmente, tanto por el
alza de la UF80, como de la situación de los créditos y, paralelamente, se pierden
las ventajas del sistema anterior.
Los deudores en mora son notificados por la Banca bajo
amenaza de remate, que deben cambiar sus créditos a 30 años por deudas de
corto plazo.81
1987: Con fecha 3 de enero de 1987, se publica la ley Nº
18.591, sobre Normas Complementarias de Administración Financiera, de
Incidencia Presupuestaria y de Personal, que en sus artículos 43, 44 y 45 modifica
el sistema de reajuste de las deudas hipotecarias y de los dividendos, al modificar
el decreto 205, de 1960 en los aspectos relativos a los reajustes y cobranza del
crédito. De esta manera, quienes no habían adherido al decreto ley Nº 3.980,
debieron asumir condiciones similares respecto del tratamiento de sus deudas.
1990: La ley Nº 18.900, de 16 de enero de 1990, puso
término a la existencia legal de la ex ANAP, cuya cartera hipotecaria estaba
conformada por 225.000 deudores aproximadamente.
79 Según el informe de la Comisión de Vivienda y Urbanismo, del año 1991, en ese momento no fue posible visualizar con exactitud el número de deudores que se acogieron a la repactación propuesta. Según estimaciones de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, esto habría alcanzado el 80% de los deudores, lo que entregaría un total de aproximadamente 21.000 deudores. 80 Entre la dictación del decreto Nº 3.480 y la fecha en que se inicia el proceso de reprogramación de las deudas, la UF, tuvo una variación de un 54,47% en un periodo de 32 meses 81 Informe de 1991 de la Cámara de Diputados relata el daño moral y material que produjo esta situación en los deudores. Este Informe logró la aprobación de las leyes 19.199 y la 12.199 que permiten descontar un 15% del dividendo a los deudores más vulnerables.
88
De esta forma, estos deudores pasan a llamarse deudores ex
ANAP.
Lo que perdieron los deudores ex ANAP En el SINAP, los créditos para el financiamiento de la
vivienda no superaban el 90% del valor de tasación que hacía la Caja Central de
Ahorro y éstos no podían sobrepasar los 10.000 escudos por cada unidad de
vivienda.
La reajustabilidad de los depósitos y préstamos se hacía
mediante el índice SINAP que contemplaba las variaciones experimentadas por el
índice de precios y salarios y por el índice de precios al consumidor. El sistema otorgaba a quien se encontraba en situación de
mora, distintas alternativas para poder solucionar su situación, permitiendo
además la permanencia en la vivienda durante este proceso.
Estas condiciones fueron modificadas mediante el decreto
ley Nº 162 de diciembre de 197382, que dispuso que las deudas hipotecarias
debían reajustarse en el porcentaje equivalente a la variación del Índice de Precios
al Consumidor.
El cálculo del dividendo se hacía en cada ejercicio anual
reajustando el saldo de capital al 1° de enero precedente y las amortizaciones
realizadas por los deudores con el Índice SINAP. Se realizaba la rebaja y el nuevo
saldo constituía la base para el nuevo ejercicio anual.
Comprobándose que estos deudores se habían visto
afectados por condiciones ajenas a sus propias decisiones se analiza su situación
y se comienza a examinar formas de mitigación.
Deudores ex ANAP no traspasados a la banca privada83
La cartera de ANAP no estaba conformada sólo por los
deudores provenientes del SINAP. También existían deudores de las ex Cajas de
Previsión Social que se agrupaban en el Instituto de Normalización Previsional,
INP.
82 Publicado en el Diario Oficial el 4 de Diciembre de 1973. 83 Representantes de estos deudores, al concurrir a la Comisión manifestaron su preocupación ante la posibilidad de ser bancarizados porque en su actual situación no se les aplican los intereses de la banca privada e insistieron en la relevancia de no ser traspasados.
89
En 1987, mediante la ley 18.59184, se autorizó al Director de
Instituto de Normalización Provisional, para vender, en uno o más actos, las
carteras de las distintas cajas de previsión85, con todos sus derechos y
obligaciones. 86
Por otra parte, la ANAP no logró traspasar a todos sus
deudores a la Banca Privada. Hubo alrededor de 35.000 deudores/operaciones
que no lograron licitarse, los que por ley fueron traspasados al Ministerio de
Bienes Nacionales87. De ellos, 3.581 fueron traspasados al Banco Estado y
31.419 no pudieron ser enajenados o liquidados porque: 3.500 tenían créditos con
saldos vigentes y 28.919 debían liquidar la deuda, alzar las hipotecas y otorgar las
correspondientes escrituras88.
Actualmente, la cartera hipotecaria del Ministerio de Bienes
Nacionales está conformada por 900 deudores con saldos vigentes.
Compensaciones a los deudores ex ANAP bancarizados Entre 1983 y 1987 se concretaron una serie de acuerdos
entre el Banco Central y la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos, cuyo
objetivo fundamental era paliar el efecto de las alzas en los créditos hipotecarios.
De 1985 a 2007, se ha tratado de compensar a estos
deudores con seis leyes cuyo objetivo fue otorgar rebajas en los montos de las
deudas como se puede graficar en el cuadro siguiente.
Leyes y beneficios otorgados a los deudores ex ANAP
ley Fecha Beneficios
18.402 25 de enero
de 1985
Establece una bonificación de cargo fiscal, consistente en un porcentaje de la unidad de fomento para los deudores de créditos hipotecarios de las instituciones bancarias o financieras, las
84 De fecha 3 de enero de 1987 85 En representación de las Cajas de Empleados Públicos y Periodistas, del Servicio de Seguro Social, de la Caja de Previsión de Empleados Particulares, de la Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional (Sección oficiales y empleados y tripulantes de naves y operarios marítimos) de la Caja de Previsión y Estimulo de los Empleados de Banco Estado de Chile, Caja de Previsión Social de los Obreros Municipales de la Republica y de la Caja de Hípica Nacional. 86 Actualmente, la cartera hipotecaria del Instituto de Normalización Previsional está todavía conformada por 1.547 deudores, con un monto adeudado de $9.450.796.400, que se desglosa en la cantidad de 1.170 créditos habitacionales con servicios normales de pago, con un saldo que asciende a $7.722.983.422, y en 377 deudores que han celebrado convenios de pago por un monto de $1.727.812.978, Subsecretaria de Previsión Social, febrero de 2005 87 Ley Nº 19.229. 88 En dicha norma, en su artículo 4°, se facultaba al Ministro de Bienes Nacionales para convenir con los deudores transacciones, renegociaciones y reprogramaciones, previa aprobación del Ministerio de Hacienda.
90
Asociaciones de Ahorro y Préstamo o los SERVIU, aplicable a los dividendos cancelados entre el mes de febrero y diciembre de 1985.
19.003 31 de
Octubre de
1990
La dictación de esta norma tuvo como finalidad resolver el problema de deudores que estaban a punto de perder su vivienda a través de un mecanismo que buscaba compensar la distorsión entre el ingreso de los deudores y las alzas del monto de los dividendos. Según información entregada por la SBIF, a la Comisión de Hacienda del Senado en el proceso de discusión de dicha norma, el número de deudores demandados ascendía a 21.975 personas. Los beneficios fueron los siguientes: o Reprogramación de los dividendos vencidos, que consistió en un acuerdo con las instituciones acreedoras de manera que el monto del dividendo no excediera el 25% del ingreso. o La rebaja de un monto del crédito equivalente al exceso del saldo de la deuda sobre el valor comercial del inmueble. El Fisco canceló a las instituciones financieras el importe prorrogado de los dividendos en mora, mediante pagares de la Tesorería General de la Republica, con una tasa de un 4% anual a 5 años plazo.
19.199 21 de enero de 1993
Mediante esta ley se otorga a los deudores provenientes de créditos hipotecarios originales de la ex ANAP o de las Instituciones Previsionales, propietarios de un solo inmueble con destino habitacional y cuyo monto original no excedan las 1.200 UF, y que hubieran sido adquiridos por los bancos e instituciones financieras, un beneficio de cargo fiscal equivalente a un descuento correspondiente a: o 15% de cada dividendo cancelado oportunamente. o 20% de cada dividendo cancelado oportunamente por un deudor de más de 65años, viuda, montepiada, persona jubilada por invalidez. o Mismo porcentaje anterior de rebaja al prepago. Las rebajas señaladas precedentemente serán asumidas con cargo fiscal. Cuando el monto original no se podía obtener se utilizo el monto adeudado a la fecha de liquidación del crédito a los bancos e instituciones financieras.
19.299 16 de Julio de 1993
Mediante esta ley se amplían los beneficios señalados en la norma del recuadro anterior en la siguiente medida, en un plazo de 120 días, a contar del 16 de Julio de 1993 para impetrar los beneficios: o Hace extensivo el beneficio a las deudoras. o Amplia el plazo en 120 días, para permitir la incorporación de deudores que se hubieran encontrado en situación de mora y hubiesen solucionado dicha condición. o Amplia este beneficio a los créditos otorgados por las instituciones financieras a ex deudores de la Asociación Nacional de Ahorro, Préstamo, Caja central de Ahorro o instituciones previsionales con el objeto de extinguir créditos cuyo origen era habitacional.
19.402 24 de agosto de 1995
Facultó al Ministerio de Bienes Nacionales para dar por cancelada la deuda en los siguientes casos: o La obligación se encuentra cancelada. o La Obligación no aparece en los registros de deudores de la ex ANAP. o Si a juicio del Ministerio de Bienes Nacionales se acreditara que en forma ineludible que la obligación esta extinguida o no es exigible. Además formuló un mecanismo que permitió que en aquellos casos cuyas garantías reales permanecen aún inscritas a favor de la ex Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, o de la Caja Central de Ahorros y Préstamos, el Ministerio de Bienes Nacionales pueda dar
91
por cancelados tales créditos y alzar las hipotecas, gravámenes y prohibiciones en la forma, previo consentimiento escrito del acreedor y en su representación
Fuente: BCN, 2009.
SITUACIÓN NO RESUELTA Pese al ámbito que abarcó la ley N° 19.402, como se indica
en el cuadro precedente, la situación de los deudores ex ANAP no se resolvió,
cuestión que fue recogida por el Gobierno en el año 2006 al enviar al Congreso
Nacional un proyecto de ley que fue aprobado ampliamente y el 17 de febrero de
2007 se promulga la ley N° 20.165, que facultó al Presidente de la República para
que en el plazo de un año estableciera los decretos con fuerza de ley necesarios
para permitir la renegociación, reprogramación o condonación parcial de los
créditos hipotecarios o saldos relacionados con créditos otorgados por el INP,
créditos hipotecarios administrados por el Ministerio de Bienes Nacionales y a los
deudores a los que se refiere la ley N° 19.19989.
De manera especial, en el caso de los créditos otorgados por
el INP y el Ministerio de Bienes Nacionales, se estableció una subvención base
que asociara el diferencial entre la tasa de interés vigente en sus créditos y la tasa
interna de retorno medio para letras hipotecarias, publicado diariamente por la
Bolsa de Santiago.
Estableció la condonación total para aquellos deudores
calificados como indigentes, con sus pagos al día y que sólo adeudaran los
mencionados saldos de créditos para la vivienda.
-Dada la complejidad de la aplicación de las normas, el
Ejecutivo dicta el decreto con fuerza de ley Nº 39 y el 14 de abril de 2008 se
publicó en el Diario Oficial. La circular de instrucción se dictó recién en noviembre
de 2008.
Los beneficios ofrecidos en esa norma se mantuvieron para
su impetración hasta el 14 de abril de 2009, siempre que los deudores estuviesen
al día en sus deudas y éstos consistieron en lo siguiente:
-Se condona la deuda total a los deudores que tengan menos
de 1.035 puntos en la Ficha de Protección Social, que sean enfermos catastróficos
, tengan más de 60 años o que tengan una deuda menor a 15 UF. 89 D.O. 21 de enero de 1993.
92
-Se les ofrece una condonación parcial a los deudores en las
siguientes situaciones y montos:
50% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca
en 81, 82 y 83.
30% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca
entre 83 y 87.
15% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca
en 1988.
Número de deudores ex ANAP A la fecha de aplicarse el decreto ley Nº 39, a diciembre
2008, los deudores ex ANAP eran 4.947 y se distribuían entre los bancos
acreedores de la siguiente manera: del Desarrollo (51,5% de los deudores),
Estado (29,87%), Banefe Santander (26,62%) y BBVA (3,27% de la deuda), como
se puede observar en el siguiente cuadro: Deudores ex ANAP a diciembre de 2008, previa a la aplicación de la ley N° 20.165 de 2007
Institución acreedora
Nº de deudores
Monto original del crédito
Plazo original promedio ponderado por monto original (meses)
Monto Actual de La deuda Monto
promedio actual de la deuda
Nº de Deudores En mora
Monto de La deuda En mora
Banco BICE
2 626 117 132
66
Banco BBVA
162 13.995 218 51.729
319 57 34.522
Banco de Chile
9 2.258 125 144
16
Banco del Desarrollo
2.377 281.631 222 376.175
158 1.225 79.163
Banco del Estado
1.080 137.334 275 178.362
165 253 9.993
Banco Santander Chile
1.317 315.725 287 183.802
140 242 5.235
Total sistema
4.947 751.569 8 790.344
1.777 128.912
Fuente: Elaboración de BCN a partir de información suministrada por la SBIF, 2009
93
Los 1.777 deudores en mora no tenían derecho a este
decreto, por lo tanto, sólo 3.170 deudores podían impetrar el beneficio. 90
SITUACIÓN ACTUAL91
Considerando la complejidad de los beneficios ofrecidos a los
deudores ex ANAP a través del decreto con fuerza de ley Nº 39, los ministerios de
Bienes Nacionales y de Hacienda crearon una Oficina de Atención a los mismos.
La Oficina debía elaborar un Estudio Socioeconómico de su
situación de vulnerabilidad, con el propósito de constituir una guía analítica para
ambos ministerios. Al mismo tiempo, su función consistía en orientar a los
deudores que impetraran los beneficios otorgados en la ley N° 20.165 y en el
decreto con fuerza de ley N° 39 analizando caso a caso para el beneficio de
condonación o de condonación parcial y servir como intermediarios frente a los
bancos respectivos. La Oficina debía cumplir estas funciones entre el 1º de
diciembre de 2008 y el 30 de junio de 2009. Existiría un grupo relativamente
importante que no logró impetrar sus derechos, porque al parecer la situación de
vulnerabilidad de los deudores ex ANAP es más grave que la de los deudores del
SERVIU, debido a su edad y malas jubilaciones, especialmente, porque las
repactaciones agrupaban al final de sus compromisos las alzas de tasas de interés
(las mochilas), es decir, están debiendo los mayores dividendos hacia el término
de la deuda; ninguna de las medidas adoptadas logró revertir los aumentos de la
deuda producidos como consecuencia de la circular Nº 676, como asimismo, la
aplicación de esta normativa fue lenta y tanto el COMPIN como la Ficha de
Protección Social no habrían funcionado bien.
Los remates están suspendidos hasta el 21 de agosto, lo que
sólo pospone el problema, puesto que los deudores que no hayan recibido las
últimas rebajas o condonaciones inevitablemente deberán pagar.
La Comisión Especial de Deudas Históricas no se
pronunciará sobre la situación de estos deudores tanto por haber un proceso en
desarrollo como porque desconoce el número de deudores ex ANAP aún
afectados por no haber sido favorecidos por el decreto con fuerza de ley N° 39. La
90 El monto original de la deuda correspondía a $ 751.569, actualmente se ha incrementado en promedio en un 5,15 % ascendiendo a $790.344. 91 Recogida en la Oficina de Atención a deudores ex ANAP.
94
Oficina de Atención a los Deudores recién ha terminado su misión y ha entregado
su informe final a sus mandantes, los Ministerios de hacienda y Bienes
Nacionales. Asimismo, los mandantes serán los encargados de decidir las formas
en que culminará esta situación de morosidad o no cumplimiento de las deudas
pendientes.
2.- Los Deudores de Subsidios HabitacionalesCorresponden a familias que obtuvieron su vivienda a través
de distintos tipos de subsidios, un ahorro previo y un crédito. Primero, con un
crédito estatal otorgado por el SERVIU, posteriormente por la Banca Privada con
aval estatal. La deuda debía servirse a través del pago de dividendos mensuales.
-ORIGEN DEL SISTEMA “SUBSIDIO A LA DEMANDA” A partir del año 1978, el Ministro de Vivienda y
Urbanismo92de la época reformula la política habitacional, en su Plan Trienal de
Vivienda, que considera los siguientes objetivos:
-Concentrar mayores recursos gubernamentales a la
satisfacción de las necesidades de los sectores más pobres.
-Liberalizar el mercado de suelo urbano.
-Otorgar de los subsidios destinados sólo a la adquisición de
viviendas nuevas.
-Incorporar al sector privado a la construcción de viviendas
sociales, lo que aumentaría la oferta de éstas.
- Posibilitar el acceso a crédito del sistema financiero a
segmentos de la población, que de otra manera no eran identificados como
“sujetos seguros” para el otorgamiento de los mismos.
Esta nueva política se ha considerado un gran acierto, dado
que permitió ofrecer distinto tipo de viviendas a los distintos estratos económicos
de los sectores de menores ingresos e incorporar al sector privado a la
construcción de viviendas sociales. Así, se implementó una nueva forma de
subsidio, denominado “subsidio a la demanda” que promovía el acceso a la
vivienda mediante un financiamiento conformado por: el ahorro previo de cada
92 Miguel Ángel Poduje
95
postulante, un subsidio del Estado y el financiamiento privado según su propia
capacidad de acceder al sistema financiero.
En 1999, deja de operar el programa de Vivienda Progresiva,
en modalidad SERVIU pero se mantiene en su modalidad privada.
En 2001, entra en vigencia el programa piloto del Fondo
Solidario de Vivienda, cuya población objetivo son los dos primeros quintiles de
ingreso, sin capacidad de endeudamiento y el SERVIU abandona su función
crediticia.
En 2002, se produce un aumento muy significativo en las
cifras de entrega de subsidios, situación que en parte se explica por:
-Deja de operar el Programa SERVIU de Vivienda Básica y
se consolida la aplicación del Fondo Solidario de Vivienda.
-Se implementa la Nueva Política Habitacional que se
traduce en un aumento muy significativo del número total de subsidios entregados,
correcciones en su focalización, para llegar a los segmentos más pobres y
eliminación de los créditos otorgados directamente por los Servicios de Vivienda y
Urbanismo.
-Se entrega un paquete de fomento a la construcción,
producto de la situación de crisis que afecta a la economía nacional.
Política estatal de incentivos al sector financiero Para incentivar a la Banca en la política de bancarización, en
2001, el Estado hizo diversos convenios como la determinación de tasas de
interés que mitigaban el riesgo.
También se definió un número de subsidios, tales como:
- Un “subsidio implícito”, que garantizaba la diferencia entre
el valor de las letras emitidas para conseguir recursos en la comunidad para
préstamos habitacionales93 y el valor final de su transacción en el mercado94.
- También un subsidio de remate, a través del cual, en el
caso de no pago, el SERVIU garantizaba hasta el pago de un 75% del saldo
93 Los bancos tienen tres formas de conseguir recursos para préstamos hipotecarios: 1. la letra hipotecaria con la que obtienen recursos de la comunidad en la Bolsa de Comercio, los mutuos endosables con lo que consiguen fondos de los ahorrantes a través de bonos que securitizan y los mutuos no endosables que se conforman con recursos del banco. 94 Para la aplicación del subsidio implícito, la tasa del crédito debe ser superior a la mínima de carátula vigente en el momento de la venta de firma del mutuo correspondiente.
96
insoluto de la deuda. También hizo convenios con bancos por el 90% del saldo
insoluto.
- En el año 2002, se crea el “subsidio de originación” que,
consiste en que el SERVIU le paga al Banco de 4 a 15 UF por cada préstamo
dependiendo del precio de la vivienda, lo que, en el fondo, solventa los costos que
se originan producto de una transacción inmobiliaria.
- También durante este ministerio cambia el subsidio de
remate a un 100%.
A partir de la decisión estatal de suspender la entrega de
créditos directos a través del SERVIU, se traspasa la cartera hipotecaria de los
deudores SERVIU a la banca privada mediante la venta de cartera hipotecaria a
través de la licitación de paquetes, como ocurrió en el caso de los deudores
ANAP.
Esta situación permite distinguir tres escenarios en que se encuentran los deudores actualmente.
a) DEUDORES SERVIU Corresponden a las personas que recibieron créditos
estatales y cuyas deudas no fueron transferidas a la banca privada.
Se trata de las familias que compraron su vivienda al
SERVIU, a través de ahorro, subsidio habitacional (hasta el 75% del valor de la
vivienda) y un crédito hipotecario otorgado por el mismo SERVIU.
Estos deudores, al año 2001, sumaban alrededor de 300.000
personas y al 30 de abril de 2005, llegaban a 262.755.
Compensaciones a estos deudores Durante los años 2005 y 2006, a través de los decretos
supremos números 96 y 127, estos deudores recibieron una compensación fija de
UF12 para compensar el alza en la tasa de interés y otros beneficios de acuerdo
a su situación de pobreza.
Debían reunir algunas de las siguientes condiciones para
optar a beneficios:
-Encontrarse en situación de pobreza extrema o indigencia
para lograr su vivienda saneada.
97
-Estar sobre la línea de la pobreza para obtener beneficios
diferenciados, que dependían de su condición socioeconómica y conducta de
pago. -Ser adultos mayores pobres para acceder definitivamente a
su vivienda previo pago de 1 o 2 UF. Los adultos mayores no pobres obtenían
menos beneficios a medida que su deuda disminuía.
El decreto supremo Nº 96 de f9 de junio de 2005 también
disponía los beneficios basándose en las categorías que consideran aspectos
como: incorporación a Chile Solidario o Chile Barrio; calificación de indigencia;
calificación de pobreza; edad; estado de la deuda; comportamiento de pago; y
amortizaciones y antigüedad del crédito.
Además modificaba los decretos supremos Nº 105 y 106 de
2004, ambos de Vivienda y Urbanismo, de 2004 y dejaba sin efecto el decreto Nº
36 de 2005 de Vivienda y Urbanismo, en lo que respecta a la calificación y
aplicación de los beneficios en caso de enfermedades catastróficas y situaciones
de cesantía.
Estas compensaciones favorecieron a los deudores de la
siguiente manera: Deudores Serviu (DS Nº 96 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo)
Número de deudores
% de deudores
Deudores a abril de 2005 262.755 100
Deudores acogidos a beneficios que saldaron su deuda 181.538 69,09
Deudores vigentes con convenio 64.293 24,47 Deudores no acogidos 16.924 6,44 Deudores vigentes al 30 de septiembre de 2006 81.217
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
En el año 2007 nuevamente se aplicaron medidas para
aliviar la cartera SERVIU sobre los siguientes criterios de selección de los
beneficiados:
-Se reconoce la antigüedad de la deuda, el buen
comportamiento de pago y la situación de los deudores afectados por viviendas
con problemas de construcción.
98
-Se estableció como plazo para enterar el pago establecido
como condición del beneficio la fecha del 31 de diciembre de 2009.
Los deudores que tuvieron una salida automática por
subvención total fueron los siguientes:
-Deudores propietarios de viviendas incorporadas en catastro
de poblaciones con problemas de construcción del Ministerio de la Vivienda de
julio del 2005.
-Deudores de créditos originados hasta el año 1977
inclusive.
-Deudores cuyo saldo de deuda no sea superior a las 15 UF.
Número de deudores SERVIU Al 30 de octubre del 2008, habría 76.381 deudores SERVIU
que se encontraban en diferentes situaciones de pago como se puede ver en el
siguiente Cuadro.
Situación deudores SERVIU al 30 0ctubre 2008 SITUACIÓN Nº DEUDORES PORCENTAJE % COPAGO PENDIENTE 36.746 48,11 APLICACIÓN OTROS BENEFICIOS/DEUDAS ANULADAS
898 1,18
SALIDA AUTOMÁTICA 25.422 33,28 COPAGO CUMPLIDO 13.315 17,43 TOTAL 76.381 100,00 Fuente. Elaboración de BCN a partir de información proporcionada por el MINVU, 2009
b) DEUDORES SERVIU-BANCA Corresponden a familias que compraron su vivienda al
SERVIU, a través del ahorro, un subsidio habitacional (entre UF 100 a UF 140) y
un crédito hipotecario otorgado por la banca privada (Banco Estado, Banco del
Desarrollo y otros).
También las que optaron por una Vivienda Social del Stock
SERVIU o Vivienda del Fondo Rotatorio durante el período 2002-2005 con
financiamiento de instituciones financieras en convenio con el Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo y las incorporadas a los Programas DS Nº 62 de 1984 y DS
Nº 155 de 2001, ambos del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que recibieron
99
un crédito del ministerio, y que posteriormente, en el año 2002, fueron traspasados
a la banca privada.
Compensaciones a estos deudores En el protocolo de la Ley de Presupuestos 2006 se ofreció
discutir algunas soluciones para los deudores que adquirieron vivienda SERVIU
con crédito bancario. También se acotó el universo de los potenciales beneficiarios
de la medida, siendo los conjuntos SERVIU asignados con crédito privado durante
el período de transición.
Este beneficio se aplicó a la cartera del SERVIU en el año
2006, según la condición socioeconómica de las familias, estimadas de acuerdo a
los puntajes de corte CAS-CASEN 2003 según tramos: BENEFICIOS POR CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA
TIPO DE FAMILIA SUBVENCIÓN Familias en Condición de Pobreza Extrema e Indigentes
Subvención Total de la Deuda
Familias en Situación de Pobreza Subsidio Adicional de UF52 Familias por sobre la Línea de Pobreza Sin beneficio adicional Fuente: BCN, 2009
El año 2006, el Banco Estado suspendió los remates de
estos deudores.
En junio 2007 el MINVU envió comunicación escrita a todos
los beneficiarios indicando el monto a enterar y número de cuenta individual en
Banco Estado, asignada para hacer los copagos.
Los clientes beneficiados debían realizar sus copagos en
cualquier sucursal de Banco Estado. Se suspendió el envío de los avisos de
dividendos a estos deudores.
Extinguida la deuda el Banco Estado alza las hipotecas y
prohibiciones y hace llegar las escrituras al MINVU para su entrega a los clientes
En el año 2007 se homologaron los beneficios a los deudores
del SERVIU. Se reconoció la antigüedad de la deuda, el buen comportamiento de
pago y la situación de los deudores afectados por viviendas con problemas de
construcción.
El plazo para enterar el pago establecido como condición del
beneficio está vigente hasta el 31 de diciembre de 2009
100
La condonación inmediata por subvención la obtuvieron los
siguientes tipos de deudores:
- Los deudores propietarios de viviendas incorporadas en los
catastros de poblaciones con problemas de construcción del Ministerio de
Vivienda de julio del 2005.
- Los deudores de créditos originados hasta el año 1977
inclusive.
- Los deudores cuyo saldo de deuda no es superior a las 15
UF.
La subvención del saldo de la deuda se lleva a cabo por
segmentos de acuerdo a los siguientes criterios: SUBVENCION SALDO DEUDA 2007
SEGMENTO ¿CÓMO ACCEDEN AL BENEFICIO? Deudores que hayan pagado el 50% o más del crédito original
Previo pago de 12 UF
Deudores que hayan pagado menos del 50% del crédito original, y que se encuentren al día en el pago de sus dividendos
Previo pago de 18 UF
Deudores que hayan pagado menos del 50% del crédito original y que se encuentren en mora en el pago de sus dividendos
Previo pago de 24 UF
Fuente: BCN, 2009
El 21 de mayo de 2007, la Presidenta de la República
anunció en su cuenta al país un conjunto de medidas que beneficiarían a 93 mil
deudores de SERVIU y SERVIU-BANCA, según su situación de deuda, o bien,
previo pago de un monto de UF12, UF18 o UF24. Con ello se buscó generar
equidad entre la antigua y la nueva política de vivienda.95
Número deudores SERVIU-BANCA Se carece de datos globales, pero a través de diversas
aproximaciones se puede comprobar el orden aproximado del número de familias
y su situación.
La cartera, al año 2005 alcanzaba a 21.619 familias: 15.152
con viviendas en stock y 6.467 con viviendas del Fondo Rotatorio, según
información del MINVU. 95 Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Minuta “Deudores Habitacionales. Antecedentes e Historia” 2009
101
Según los considerados en el DS 230 serían 19.272:
Deudores Serviu – Banca96 (DS Nº 230 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo)
Segmento Numero de deudores
% de deudores Beneficio
Indigente 3.948 20,49 Condonación total
Pobres 6.575 34,12 52 UF No Pobres 8.749 45,40 0 UF Total 19.272 100,00
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Cuantificándolos a través de la implementación del DS 111
del 2007, al 30 de octubre del 2008 eran 17.460 como se puede ver en el siguiente
Cuadro:
Deudores SERVIU-Banca según aplicación del DS 111, de 30 octubre 2008 Avance Número Porcentaje % Salida Automática 125 1 Copago cumplido 6.459 37 Copago pendiente 10.876 62 Fuente: BCN, 2009
Según Bancoestado el universo de clientes SERVIU- Banca
en el Banco Estado es de 15.022. Los copagos terminados son 5.540. Están
actualmente enterando copagos 8.552 deudores. Hay 926 que no están haciendo
copagos.
c) DEUDORES DEL PET (PROGRAMA ESPECIAL PARA TRABAJADORES)
El programa surge en 1985 y entra en vigencia el año
siguiente para familias que compraran la vivienda a una inmobiliaria privada con
un ahorro previo, un subsidio habitacional PET de UF 90 y un crédito hipotecario
otorgado por la banca privada. Estaba dirigido a entidades que agrupaban a
96 Los deudores Serviu- Banca corresponden a los deudores cuyas deudas fueron traspasadas en el año 2002 desde el Serviu a la banca privada. Tanto de ellos como de los deudores Serviu, la información que se maneja respecto de su número es correspondiente con el tipo de subsidios obtenidos.
102
trabajadores como empresas, sindicatos. Se debía postular colectivamente y
estaban exceptuados de presentar Ficha CAS97.
Estuvo vigente hasta 2004, llegando a entregar un total de
270.000 subsidios habitacionales.98
1990-1995 Durante el periodo entre 1990 y el año 199599 se registran
los porcentajes más altos de subsidios entregados en el programa PET, en
relación al total de subsidios otorgados. Estos porcentajes fluctúan entre un 21,21
y un 16,01 % del total de los subsidios.
1995: la cantidad de subsidios de este programa desciende,
coincidentemente con la aparición del programa privado Nueva Básica (DS. Nº 62
de 1984), por cuya modificación a partir de este año, ofrece un subsidio a un
segmento similar, con mayores montos, (entre 100 a 140 UF, según el monto de la
vivienda que fluctúa entre 400 y 600 UF) menor exigencia de ahorro, y obtención
de créditos tanto en el sistema financiero como directamente de SERVIU.
Entre el año 1996 y 2001, las cifras del PET varían entre un
15% y un 18% del total de los subsidios otorgados.
A partir del año 2003, decrece fuertemente. Los últimos
subsidios otorgados son entregados el año 2006 y corresponden al 1,48% del total
de subsidios entregados ese año, ascendiendo a 1.488 subsidios, cuyo proceso
de postulación se había iniciado antes derogación del decreto.
Se efectuó en todo el territorio nacional, principalmente en
las regiones: Metropolitana, Bío-Bío, Valparaíso y Maule.
-Según la Superintendencia de Bancos e Instituciones
financieras, la morosidad a abril 2007 era de un 33%, es decir había 66.274
familias deudoras morosas. La organización afirma que esa morosidad ha
aumentado y que en la actualidad sobrepasa el 40%, ya que en su organización
se registra un 57%.
97 Debían hacerlo sólo si correspondía a una postulación grupal, en que concurrieran terceras personas al financiamiento de la vivienda, con un aporte superior a 50UF, y en tal caso el promedio del grupo no debía superar los 520 Pts. 98 Decreto Supremo Nº 235 de 1985. Derogado el 31 de Diciembre de 2005. 99 No se encuentran disponibles en la página web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, ni del Observatorio Habitacional los datos desagregados por programas del periodo anterior a 1990.
103
-Actualmente el saldo total de la deuda capital PET es de
34.696.771 UF y de 168 UF por deudor, dado que se ha amortizado el 35% de la
deuda.
Compensaciones a estos deudores Desde el año 2006 el Banco Estado ha mantenido
suspendidos los remates.
A través del decreto Nº 174 de fecha 3 de octubre de 2007 se
dispuso beneficiar al PET con los beneficios del DS Nº 235 de 1985 del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo consistentes en: financiamiento del proceso de
renegociación del crédito hipotecario, mediante un subsidio estatal; mantención
del Seguro de Remate, en los casos en que producto de la renegociación se
otorgue un nuevo crédito. Mediante modificación de fecha 17 de enero de 2009, se
prorrogó su vigencia hasta el 30 de junio de 2009.
Se rebajó las tasas de interés de los créditos hipotecarios
otorgados por las instituciones bancarias a 6,5% y los gastos del proceso fueron
financiados por el Estado. La rebaja benefició a 184.038 deudores. Según
información proporcionada por el Banco Estado el proceso estaría en curso.100
A fines de 2008, el MINVU y la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda autorizaron reprogramar a 52 mil deudores morosos
para acceder al beneficio. El plazo para reprogramar venció el 30 de junio de
2009.
Según información proporcionada por el Ministerio de
Vivienda y Urbanismo101, al 15 de febrero de 2009, 169.562 deudores PET del
Banco Estado habían recibido la rebaja de la tasa de interés de sus créditos
hipotecarios restando 14.476 deudores por acogerse al beneficio. En los casos en
que la rebaja no ha sido suficiente, afirma el Banco Estado estar refinanciando las
operaciones.102Se ha refinanciado a 30 mil deudores, sin costos operacionales de
su cargo y quedan potencialmente 16 mil deudores por refinanciar.103
100 BCN, 2009 con datos del Banco estado al 19.12.2008 101 Minuta op cit 102 Deudores Habitacionales Sistema de Cobros, Oficio Nº 062/09 del 19 de marzo de 2009. 103 Bancoestado, Oficio Nº 062/09 del 19 de marzo de 2009.
104
Al mismo tiempo, en la Partida Presupuestaria de la
Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo de la Ley de Presupuestos 2009, quedó
establecido en glosa: “Aplicada la Ficha de Protección Social a los deudores PET
en 2008 y realizada la evaluación para identificar a aquellos deudores vulnerables,
durante el Primer Trimestre de 2009 el Gobierno diseñará una política para
abordar estos casos, aplicando los criterios enunciados por la Presidenta de la
República el 21 de mayo pasado. Esta política será informada a la Comisión
Especial Mixta de Presupuestos y se implementará a partir de abril de 2009”.
Número de deudores PET Para mediados de julio 2008 había 191.925 deudores PET,
de los cuales 51.446 se encontraban en situación de morosidad con un valor
promedio de sus viviendas de 407 UF. Aunque, según el Cuadro siguiente éstos
serían 204.011. Información sobre numero de Créditos Hipotecarios PET vigentes en el sistema financiero.
Bancos Nº de deudores
Porcentaje de participación
Deuda directa vigente (MM$)
Porcentaje de participación
Deuda vigente promedio (MM$)
Deuda vigente promedio (UF)
Banco Estado 198.266 97,18 686.153 94,15 3,5 188 Banco Ripley 1.207 0,59 8.557 1,17 7,1 385 Banco Falabella 16 0,01 146 0,02 9,1 496 Banco Desarrollo 3.079 1,51 23.131 3,17 7,5 408 Banco Santander Santiago 1.443 0,71 10.817 1,48 7,5 407 Total 204.011 100,00 728.804 100,00 3,6 194
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Nota: Los datos de deuda vigente promedio, son calculados en relación al número de deudores de cada institución.
De éstos, 185.748 eran deudores PET del Banco Estado104.
Según información proporcionada por la Ministra de MIDEPLAN ante la Comisión
de Vivienda y Urbanismo del Senado, la encuestas de los deudores del programa
PET, del Banco Estado, a diciembre 2008, arrojó los siguientes resultados:
Información Encuesta de Ficha de Protección Social a beneficiarios de Programa Especial del Trabajadores, deudores del BancoEstado, al 31 de Diciembre de 2008
Región Nº de deudores
Nº de deudores sin FPS
Nº de deudores con FPS
% de deudores con FPS
Arica y Parinacota 2.773 1.793 980 35,34 Tarapacá 4.018 1.888 2.130 53,01 Antofagasta 3.607 1.602 2.005 55,59
104 Iván Carrasco, representante de ANDHA CHILE A LUCHAR, basándose en datos de la SBIF. Exposición frente a Comisión Deuda Histórica
105
Atacama 4.988 2.756 2.232 44,75 Coquimbo 8.850 2.744 6.106 68,99 Valparaíso 18.485 6.437 12.048 65,18 Ohiggins 10.363 3.187 7.176 69,25 Maule 15.917 5.269 10.648 66,90 Bio- Bío 19.034 5.295 13.739 72,18 La Araucanía 7.595 2.396 5.199 68,45 Los Ríos 3.821 1.389 2.432 63,65 Los Lagos 9.112 4.855 4.257 46,72 Aysén 935 268 667 71,34 Magallanes 1.739 1.114 625 35,94 Metropolitana 74.110 29.222 44.888 60,57 Sin Información 401 234 167 41,65 Total PET Banco Estado 185.748 70.449 115.299 62,07
Fuente: Exposición de la Ministra de Mideplan ante la Comisión de Vivienda y Urbanismo del Senado, el día Martes 13 de enero de 2009.
3.-Deudores del Programa Leasing:
A partir de 1996, entra en vigencia el programa Leasing
Habitacional, que si bien no representa una cantidad muy alta de subsidios (con
un promedio de 625 subsidios otorgados entre 1996 y 2001), también se presenta
como opción para el mismo segmento de la población.
Corresponden a familias que accedieron a su vivienda a
través de una sociedad inmobiliaria privada de leasing habitacional con la cual
celebraron un contrato de arrendamiento con promesa de compraventa. La
vivienda se pagaba con el subsidio, de entre 90 y 140 UF dependiendo del valor
de la vivienda, y con el aporte mensual que el comprador destinaba a este fin, de
acuerdo al precio de venta prometido. Esto permite a la familia ser dueña de la
vivienda (se suscribe escritura de compraventa), una vez cumplido el plazo
establecido en el contrato y cuando complete el precio de compraventa prometido.
4.-Deudores de otros Programas Habitacionales Privados Familias que compraron su vivienda a una inmobiliaria
privada, a través del ahorro, un subsidio habitacional de un programa privado
(Vivienda Básica Privada, Subsidio General Unificado, Plan Piloto de Movilidad
Habitacional, cuyos valores fluctuaban entre UF 90 y UF 140).
Estos programas estuvieron vigentes hasta el año 2004,
fecha en la cual el MINVU consolidó todos los programas de subsidios
habitacionales que tenían un complemento de crédito hipotecario, en el Programa
de Subsidio Habitacional (DS Nº 40).
106
Entre 1995 y el año 2002, se inicia el Programa de Vivienda
Nueva Básica, y en 1996 el Leasing Habitacional, ambos ofertan servicios para un
segmento similar al Programa PET.
Respecto del número de subsidios, la suma del programa
PET, más estos dos nuevos programas aumentaron la oferta de subsidios para
este segmento, en promedio del periodo, 6 puntos porcentuales.
A contar de 1999, no se realizaron más proyectos en la
modalidad SERVIU, del programa de vivienda progresiva, sin embargo, a contar
del 2001, entró en vigencia el programa piloto del Fondo Solidario, que absorbía
en parte la demanda del programa de vivienda progresiva.
Durante ese tiempo y como parte de la focalización de la
política habitacional, iniciada el año 2002, se consolidan los programas cuya
prioridad de atención corresponde al 40% más pobre de la población, esto es, el
Programa Habitacional Vivienda Social Dinámica Sin Deuda (este programa no
prosperó y actualmente no opera como opción en política habitacional del año
2006, actualmente vigente) y Fondo Solidario, tanto en su modalidad I, destinada
especialmente al I y II quintil de ingreso, como la modalidad II de oferta preferente
al III quintil de ingreso, incluyendo en estos la del subsidio rural, como una
modalidad de ellos.
Por otra parte se concentra los programas enfocados a los
sectores medios y medios bajos, en el Programa Sistema de Subsidio Habitacional
(DS Nº 40 de 2004), el cual mediante tres títulos, resuelve la demanda de
viviendas de hasta 1.000 UF, y en sectores de renovación urbana y patrimonial.
Es posible inferir que ante el cambio de escenario, que se
produjo por las modificaciones en la política habitacional, parte de la demanda de
los programas PET, según sus características, fue absorbida, por una parte, por el
Fondo Solidario de Vivienda, en sus dos modalidades y por otra en el Sistema de
Subsidio Habitacional, lo anterior según el segmento de ingreso del grupo.
107
-ESTIMACIÓN DEL NÚMERO TOTAL DE DEUDORES No existe una cifra única, exacta y concordada, entre las
distintas fuentes disponibles consultadas105, respecto del número de deudores que
accedieron a créditos en el sistema financiero y a financiamiento estatal mediante
subsidios, para adquirir su vivienda.
Lo anterior puede deberse a la forma en que fuera concebido
el sistema, que considera que la responsabilidad de complementar el
financiamiento le cabe a quien adquiere la vivienda, y no al Ministerio de Vivienda,
ni a las distintas instituciones financieras, por lo que no existe información única y
centralizada sobre la materia.
Quien desee acceder a una vivienda -a través de la
obtención de un subsidio-, debe postular, ya sea de manera individual o mediante
un grupo organizado, obtener el subsidio correspondiente; posteriormente elegir y
acceder a un crédito en una institución financiera, antes de concretar la
adquisición de la vivienda ante una empresa inmobiliaria. En muchos casos las
mismas empresas inmobiliarias disponen de departamentos de apoyo a esta
tramitación.
El financiamiento bancario es una posibilidad, pero en
muchos casos las familias no lo utilizan por contar con otras formas de
financiamiento como ahorro o créditos fuera del sistema financiero (familiares,
empleadores, etc.).
En este contexto, el MINVU, registra a quienes postularon,
cumplieron los requisitos y obtuvieron el subsidio, pero no lo hace respecto de la
empresa o tipo de vivienda que escogieron los beneficiarios con este
financiamiento106. Por su parte las instituciones crediticias, reciben una solicitud de
crédito en relación a una propiedad, un monto de crédito solicitado y un posible
deudor que debe cumplir determinadas condiciones para acceder al mismo.
Respecto del resto del financiamiento, si bien se debe acreditar su posesión, no se
certifica el origen, ni las condiciones en las cuales se obtuvo.
105 Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Cifras de subsidios otorgados/ Cifras de deudores. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. 106 El Minvu supervisa la calidad de los proyectos y cumplimiento de las normas cuando los autoriza para operar con el subsidio y no caso a caso.
108
Esta situación descrita puede explicar las distintas cifras que
se manejan, respecto del universo total de deudores que actualmente se
encontrarían en el sistema financiero.
Como primera aproximación se determinó el universo total de
beneficiarios de programas habitacionales, que consideraban para su
funcionamiento la posibilidad de acceder a un crédito hipotecario. Entre 1990 y el
año 2007 ascienden a 1.253.325 viviendas (universo total posible). Número de viviendas de los programas, sujetos a un subsidio habitacional y a posible financiamiento mediante crédito hipotecario, entre 1990 y 2007.
PROGRAMAS
TOTAL
Unid. 296.591 Vivienda Básica UF 76.043.947 Unid. 46.210 Vivienda Progresiva UF 6.434.927 Unid. 279.284 General Unificado UF 35.187.851 Unid. 235.007 P.E.T. UF 20.403.098 Unid. 141.806 Rural UF 19.428.605 Unid. 61.631 Básica Privada UF 8.202.394 Unid. 92.662 Progresiva I etapa UF 13.271.456 Unid. 20.713 Progresiva II etapa UF 677.382 Unid. 21.330 Leasing Habitacional UF 2.634.667 Unid. 1.263 Fondo Solidario de Vivienda II (FSV II) UF 366.877 Unid. 56.828 Sist. Subsidio Habitacional (DS 40) UF 7.043.168 Unid. 1.253.325 TOTAL UF 189.694.372
Fuente: Elaboración BCN a partir de datos disponibles en Observatorio Habitacional - MINVU107.
Los programas SERVIU, correspondían principalmente a
programas destinados a resolver las situaciones de marginalidad habitacional de
107 Otros datos disponibles corresponden a la información proporcionada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ante la Comisiones de Vivienda y Urbanismo y Hacienda Unidas del Senado107, por la Sra. Patricia Poblete, actual Ministra del ramo. En esta oportunidad se entregó información sobre la situación existente, luego de las medidas dispuestas el año 2005 (DS Nº 96 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo / DS Nº 230 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo).
109
los sectores más pobres. En el caso del Programa de Vivienda Básica, se
considera un crédito, entregado por el Estado a través de los SERVIU,
condicionando que los dividendos no pueden ser superiores al 20% de la renta, ni
inferiores a 0,3 UF.
En el caso del Programa de Vivienda Progresiva, este se
desarrollaba en dos etapas, en la primera se entregaba la urbanización básica y
principalmente la zona húmeda de la vivienda (baño y cocina en una sala de uso
múltiple) y posteriormente, en una segunda etapa, una ampliación consistente
básicamente en uno o dos dormitorios. Este programa podía ser gestionado tanto
por SERVIU, como por una entidad privada.
El programa de vivienda rural, se focaliza en los habitantes
de estos sectores y especialmente de los segmentos de menos recursos.
En el otro extremo, se encontraba el Programa General
Unificado, cuyos destinatarios debían contar con una mayor renta y capacidad de
endeudamiento, para cumplir los requisitos necesarios.
-COMPENSACIÓN PROPUESTA A DEUDORES PET,
BÁSICA PRIVADA Y NUEVA BÁSICA La Dirección de Presupuestos hizo llegar, con fecha 31 de
marzo del año en curso, a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del
Congreso Nacional, una comunicación en la que da por cumplido el compromiso
adquirido por el Ejecutivo, a propósito de la discusión de la Ley de Presupuestos
para el sector público del año 2009, en los siguientes términos108:
“1.- En cumplimiento de la agenda de trabajo concordada
entre la Comisión que Ud. preside y el Ejecutivo, y la glosa N° 13 de la
Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo correspondiente a la Partida 18 de la Ley
de Presupuesto 2009, informo que, según los antecedentes proporcionados por
MIDEPLAN, se concluyó el proceso de aplicación de la Ficha de Protección Social
a los deudores PET y su respectiva evaluación para identificar aquellos deudores
108 La medida se ejecutó a través del decreto N° 34, de mayo de 2009, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, el que al momento del cierre de este informe se encuentra para Toma de Razón en la Contraloría General de la República. Los beneficios que contiene esta solución se harán retroactivos a mayo del año 2009.
110
vulnerables, así como el estudio de casos similares de beneficiarios carentes de
recursos de otros programas de subsidios de dicha Secretaria de Estado.
2.- Del análisis señalado en el punto anterior, se determinó
que los deudores que recibirán este nuevo beneficio, serán aquellos
pertenecientes al I Quintil de Vulnerabilidad según puntaje de la Ficha de
Protección Social, tanto de los programas de subsidios Programa Especial de
trabajadores (PET’), Básico Privado y Nueva Básica.
3.- El beneficio que obtendrá este grupo de deudores será de
una subvención permanente del dividendo de un 50%, la que se pasará
directamente a las entidades financieras, previo pago al día por parte del deudor
de la parte del dividendo no subvencionada. Dentro de este grupo de deudores,
aquellos que pertenezcan al I Decil de vulnerabilidad, recibirán una subvención
adicional de 10%. En el caso de los deudores pertenecientes al I Decil que sean
de extrema vulnerabilidad su situación será revisada caso a caso.
4.- El Ministerio de Vivienda y Urbanismo dictará a la
brevedad el decreto respectivo que otorgue este nuevo beneficio y establezca lo
necesario para su implementación a partir de Abril de 2009.
5.- Con lo anterior, se da cumplimiento a lo establecido en la
señalada glosa N° 13 de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, los puntos 3.2
a) y b) del Protocolo de Acuerdo que acompañó el despacho del Proyecto de Ley
de Presupuestos del Sector Público para el año 2009 y el punto 2 del Protocolo
Adicional que acompañó a la misma ley.”.
Estimación del número total de beneficiarios. Luego del análisis sostenido, y en función de la información
disponible es posible estimar que el número de deudores que se beneficiarían con
la medida dispuesta se resume en el siguiente cuadro.
Resumen de la estimación del número de deudores habitacionales, de los programas considerados, posiblemente beneficiados
Programa Habitacional
Nº Total de deudores
Nº de deudores del 1° Quintil
Nº de deudores pertenecientes al primer quintil y al día en el pago de los dividendos.
Programa Especial de 191.925 62.779 12.514
111
Trabajadores. Programa Vivienda Básica (Básico Privado y Nueva Básica)
57.282 13.541 6.914
Total 249.207 76.320 19.428 Fuente: Elaboración BCN a partir de la información SBIF y CASEN 2006.
POSIBLES BENEFICIARIOS DE LAS ÚLTIMAS MEDIDAS
PROPUESTAS Según el cuadro anterior, el universo máximo de deudores
que podría acceder a algunos de los beneficios planteados, correspondería al
32,71%, primer y segundo decil, que conforma el primer quintil de vulnerabilidad.
De estos el 20,79% podrían acceder al beneficio adicional del 10%.
Como la información resultante de la aplicación de la Ficha
de Protección Social sólo dice relación con los deudores PET del Bancoestado,
para estimar el número de deudores beneficiados se utilizarán los datos remitidos
por la Superintendencia de Banco e Instituciones Financieras, a la Comisión
Especial sobre Deudas Históricas. En ellos se señala que respecto de los
deudores el Programa PET, la situación es la siguiente:
Si sobre el número total de deudores PET, informados por la
SBIF, se aplican los porcentajes obtenidos de la aplicación de la Ficha de
Protección Social a los deudores PET de Banco Estado, el número máximo de
beneficiados estimados es el siguiente: Número estimado máximo de deudores PET que podrían acceder al beneficio
Número de deudores
% de deudores en primer decil
% de deudores en primer quintil
Nº de deudores beneficiados del 1% decil
Nº de deudores beneficiados del 1% quintil
191.925 20,79 32,71 39.901 62.779 Fuente: Elaboración BCN, en base a datos de la Sbif e información de Encuesta Casen 2006.
Si la aplicación del beneficio requiere que los deudores se
encuentren al día en el pago de sus mensualidades, se requiere estimar el
porcentaje de morosidad que afectaría a cada uno de los quintiles.
De manera general, la SBIF, en su informe señala que para
este programa en particular, el número total de deudores en mora correspondería
a 65.371 deudores, equivalente al 34,06%.
112
Para estimar la morosidad por quintil se utilizaron los datos
de la Encuesta Casen 2006, sobre condición de pago por quintil, que proporciona
la siguiente información a nivel nacional. Condición de pago para Programa Especial de Trabajadores según quintil. Encuesta CASEN 2006
Condición de pago
1° Quintil
2° Quintil
3° Quintil
4° Quintil
5° Quintil Total
Sí, está pagando al día sus dividendos 13.226 42.483 36.220 35.228 26.192 153.349 Sí, está pagando con atraso sus dividendos 10.181 10.491 11.235 4.735 5.267 41.909 No está pagando, aunque tiene deuda pendiente 3.182 162 4.100 7.444 Total 26.589 53.136 51.555 39.963 31.459 202.702
Fuente: Elaborado por el Área de Servicios de Información Territorial y Estadísticas de la BCN en base a Casen 2006. Abril 2009
Como se aprecia, del total de deudores del PET, indicado en
la CASEN 2006 (202.702 deudores) el porcentaje de deudores del primer quintil,
que declaran encontrase al día en el pago de sus mensualidades, asciende al
6,52%.
Si se aplica este porcentaje sobre el número de deudores
obtenidos en el Cuadro anterior, se puede estimar que el número de deudores del
primer quintil, cuya deuda se encuentra al día, por lo que estarían en condiciones
de recibir los beneficios señalados, corresponden a 12.514 personas.
-Es importante señalar que la encuesta CASEN 2006, no
refleja la condición de crisis económica, que vive actualmente el país. En los datos
proporcionados por la CASEN 2006 el porcentaje general de mora era de un
24,35% del total, porcentaje inferior al 34,06% que informa la SBIF, lo que podría
condicionar que el numero de deudores en condición de mora fuese mayor.
B 3.-CONSIDERACIONES DE MÉRITO
1.- SOBRE LA CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA Los integrantes de la Comisión coincidieron en cuanto a que
no existe una deuda en términos generales, entendiéndola como un compromiso
113
adquirido que no ha sido cumplido, sino que un cambio de escenario en las
condiciones de la política habitacional que provoca una brecha entre la situación y
condiciones de acceso a la vivienda hasta antes del año 2004 y las que
actualmente existen, con menores niveles de endeudamiento y con viviendas de
mayor calidad y superficie.
Que una de las diferencias que es posible apreciar en las
actuales reclamaciones, es que si bien éstas surgen dando cuenta de una
problema económico que afectaría a los beneficiarios de estas viviendas, no se
originan solamente por las contingencias económicas en períodos de crisis, sino
que a partir de una comparación entre las mejores condiciones que ofrece
actualmente el sistema, frente a las condiciones que ellos enfrentaron cuando
accedieron a la vivienda propia. Esta comparación no sólo se basa en los
aspectos económicos, referidos al tipo de subsidios y montos de estos beneficios,
sino también a la calidad y superficie de las viviendas a las que actualmente se
puede acceder a través de los programas estatales. Por otra parte, los reclamos
se extienden a deudores en una muy diferente situación socioeconómica, que
accedieron a programas de distintas características y condiciones.
-En consecuencia, la calificación de condición de deudores
históricos dice relación con una falencia en la política habitacional implementada,
situación distinta de los que se encuentran en dificultad para pagar amparada en
la contingencia económica por las que atraviesa el país.
-En este contexto, califican de deudores históricos los
deudores ex ANAP y los deudores con subsidio habitacional que se vieron
condicionados a optar a viviendas con créditos hipotecarios, no cumpliendo los
requisitos objetivos para obtener el beneficio
La Comisión concordó en que de esta revisión, respecto del
Programa Especial para Trabajadores PET, donde se encuentra el mayor número
de deudores, sucedieron dos hechos que deben ser especialmente considerados:
Por una parte, la inexistencia de la obligatoriedad de una calificación
socioeconómica de los postulantes y por otra, la posibilidad de acreditar los
ingresos mediante una declaración jurada sin documentación de respaldo que
avalara el monto, la periodicidad y la estabilidad de los beneficiarios en el
cumplimiento de sus obligaciones.
114
2.-PROPOSICIONES La Comisión, asimismo, consideró que se aprecia en la
actualidad confusión en el proceso de postulación a los subsidios, amparadas en
falencias en los procedimientos, producto de desconocimiento de la oferta de
programas o condicionado a los intereses de terceros involucrados, lo que inducen
a error en las postulaciones de grupos de beneficiarios, según lo expuesto en la
Comisión por representantes de localidades rurales -cuya ocurrencia es posterior
al año 2006-, durante la vigencia de la actual política habitacional, que contempla
programas sin endeudamiento para los sectores de menos recursos, y que no
fueron utilizados.
-Si bien la Ficha de Protección Social es un importante
instrumento de caracterización de la vulnerabilidad socioeconómica de las
familias, hay aspectos que no considera, en particular el endeudamiento. Dado
que en definitiva las medidas apuntan a ayudar a las familias a solucionar
problemas de carácter económico, considerar este aspecto en una evaluación
permitiría una mejor descripción del escenario en que se encuentran y adoptar
medidas cuyo objetivo fuese una solución al problema planteado.
-Igualmente, se debería estudiar la posibilidad de evaluar la
situación general de los deudores habitacionales de vivienda social, cuyo
financiamiento estuvo dado por un subsidio estatal más un crédito, como un
conjunto y no según los programas. Esto permitiría minimizar las situaciones
consideradas como “injustas o inequitativas” por las distintas organizaciones de
deudores.
-Es necesario revisar las condiciones de la política
habitacional de modo de asegurar la focalización de los programas y la adecuada
oferta para cada uno de los segmentos en aspectos de cantidad de oferta y
distribución territorial, que evite situaciones como las descritas.
-Revisar el sistema de procedimientos de aplicación de la
política habitacional, que garanticen la adecuada información y transparencia del
sistema, para sus beneficiarios y para el resto de la población.
-Examinar los sistemas de garantías de las deudas, de modo
que no sólo se garantice a la institución financiera la inversión realizada, sino
115
también la creación de mecanismos que permitan a las familias afrontar
situaciones de dificultad económica, salvaguardando a la vivienda como inversión
social del Estado. (Mecanismos de arriendo o devolución al Estado en caso de
dificultad de pago).
-Necesidad de contar con información periódica,
sistematizada y equivalente sobre las personas que obtienen viviendas con
financiamiento compartido por el Estado y el sistema financiero, de modo de
monitorear posibles situaciones criticas, antes de constituir un problema de
envergadura.
-Implementar medidas de apoyo para, en el caso de los
deudores históricos, superar la condición que dio origen a su problemática; y en el
caso de los deudores producto de la crisis, evitar que sus circunstancias de
morosidad actual, afecte a las instituciones financieras y condicione la
participación de este segmento en el mercado financiero
-Necesidad de realizar una evaluación de la aplicación de la
ley N° 20.165 de 2007, con el fin de determinar las condiciones de su aplicación y
el cumplimiento del objetivo planteado frente al actual universo de deudores ex
ANAP y similares.
3.-SOLUCIÓN A PROPONER Sin perjuicio de todo lo anteriormente planteado, a la
Comisión le pareció propio debatir sobre la siguiente propuesta de solución:
POBLACIÓN BENEFICIARIA:
Considerar a la población deudora que proviene de la
entrega de viviendas de los años 2000, 2001 y 2002, particularmente la
circunscrita a los programas PET, Nueva Básica, Básica Privada y Leasing
Habitacional (programas, salvo el leasing, incluidos en el beneficio DIPRES ya
reseñado). La Comisión ha acordado acotar dentro de este conjunto a aquellos
deudores pertenecientes a los quintiles I y II de ingreso (CASEN 2006)109.
109 La elección de CASEN 2006 (y con ella, de los quintiles de ingreso), en lugar de la Ficha de Protección Social ( y los quintiles de vulnerabilidad), está determinada por el hecho de que la información de condición de pago de deudores habitacionales por programa sólo consta en los datos relevados en el primer instrumento mencionado .En todo caso, existe la homologación declarada por MIDEPLAN, que vincula los dos primeros quintiles de ingreso con el hito de corte de los 11.734 puntos en la Ficha de Protección Social.
116
El fundamento de la elección de los programas dice relación,
por una parte, con la proporción importante de los subsidios de estos programas
otorgados a los quintiles de menores ingresos, y por otra, con el hecho de que de
manera importante se ha evidenciado una desfocalización de los mismos –
particularmente en el caso del PET- a través de diversas modificaciones tanto de
las políticas específicas, como de las prácticas y procedimientos de las
instituciones financieras acreedoras.
Respecto de los años seleccionados, cabe señalar que la
elección responde justamente a la consideración de los años en que de modo más
decisivo se verificaron estas modificaciones, así como al período en que la
desfocalización (entendida como el otorgamiento de los créditos fuera de los
quintiles que constituían la población objetivo) tiene lugar de manera más
preponderante.
ESTIMACIÓN DEL COSTO FISCAL DE LA MEDIDA
Conforme a las especificaciones se estimó el costo fiscal de
la medida con los siguientes supuestos:
-El valor medio de la deuda se calculó a partir del informe
que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras remitiera a esta
Comisión con fecha 13 de abril de 2009 el que considera los créditos para
financiamiento habitacional asociado a programas de subsidio habitacional y
corresponde a la división entre deuda total y número de deudores.
-El tiempo residual de pago corresponde al lapso restante de
pago para la deuda habitacional y se calculó a partir de informe de la SBIF antes
señalado (se consideró el tiempo promedio para los programas considerados).
-Para estimar los deudores pertenecientes a los quintiles
primero y segundo de ingreso, se consideró la encuesta CASEN 2006. La razón
por la cual se tomó esta fuente y no la Ficha de protección social (quintiles de
vulnerabilidad), radica en que esta última no contempla información respecto de
los deudores habitacionales y su situación de pago (que sí releva, la encuesta
CASEN)110.
110 En todo caso, el hito de corte de los dos primeros quintiles de ingreso es homologable con los 11.734 puntos en la Ficha de Protección Social.
PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Considerando los programas Nueva Básica, Básica Privada,
PET y Leasing Habitacional, se tiene la siguiente estadística de viviendas
entregadas en los años de interés de la Comisión, así como los créditos
asociados: Viviendas entregadas y créditos pagados en los años y programas que se
indican
2000 2001 2002 TOTAL
Unid. 20.280 20.069 21.929 62.278Vivienda básica UF 5.638.026 5.863.978 7.209.701 18.711.705
Unid. 10.983 12.489 16.521 39.993P.E.T.
UF 1.007.528 1.128.738 1.500.155 3.636.421
Unid. 4.701 5.698 8.204 18.603Básica privada UF 689.882 827.651 1.151.984 2.669.517
Unid. 1.130 1.184 1.706 4.020Leasing habitacional UF 131.080 143.400 200.721 475.201
Unid. 37.094 39.440 48.360 124.894TOTAL
UF 7.466.516 7.963.767 10.062.561 25.492.844
Analizando la composición por quintiles de ingreso (CASEN
2006), en número de deudores y porcentaje respecto del total, para los programas
considerados, se tiene que: Deudores por quintiles de ingreso.
117
Considerando los dos primeros quintiles de ingreso y las
morosidades relevadas en casen 2006 para los programas señalados (34% Nueva
Básica y Básica Privada; 24% PET, 10% Leasing Habitacional), se estima la
siguiente composición de deudores morosos y no morosos (tomando los cuatro
programas y los tres años señalados): .
LA COMISIÓN
Elaboración propia a partir de datos CASEN 2006 y MINVU.
Con la información anterior (número de morosos y no
morosos) es posible realizar una simulación del costo fiscal de la solución con co-
pagos tipo SERVIU y alternativas (deuda promedio estos programas, 209 UF;
tiempo residual de pago, 11 años):
La tabla anterior muestra el valor del costo fiscal en pesos,
UF y dólares, total y de un año, con las respectivas combinaciones de copago, y
considerando todo lo ya dicho. El costo de un año corresponde al costo total para
cada caso prorrateado en once años (tiempo residual promedio de pago). Los
valores expresados son reajustables según IPC anual111. No obstante lo señalado,
visualizando una solución de copago parejo (esto es, sin considerar la condición
de morosidad o no) de 24 UF para los 53.844 deudores y condonación del resto
de la deuda, el costo fiscal asociado se calcula del siguiente modo:
53.844 (valor medio de la deuda–copago) =
53.844 (209 UF-24 UF) = 53.844 X 185 UF = 9.961.140 UF = $ 208.745.649.840 = US$ 386.566.018
118111 Salvo la UF cuyo valor se actualiza y corrige de acuerdo a la inflación.
119
Cabe enfatizar que se trata de simulaciones (estimaciones)
con todos los supuestos ya declarados.
C.- LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS112 C 1.-PROCEDIMIENTO
La Comisión, en esta materia, en consideración a los
antecedentes de que pudo disponer para el análisis en el tiempo establecido,
decidió, por una parte, conocer los elementos jurídicos del contexto a partir de la
opinión fundada de la Contraloría General de la República, y por la otra, recibir a
los representantes de la Confederación Nacional de Funcionarios y Montepiadas
de Gendarmería de Chile.
Asimismo, con el objeto de contar con su propia base de datos
para el análisis, solicitó información a la Dirección de Previsión de Carabineros de
Chile, -la que fue remitida a cabalidad-, sobre el número de jubilados entre enero
de 1972 y diciembre de 1974, en lo posible, individualizados y señalando si están
vivos, o en caso contrario, quién recibe su montepío, y, respecto de ese universo,
el monto de su pensión líquida.
En cuanto a partir del año 1974 a la fecha, se solicitó
información sobre el número y monto promedio de jubilación del conjunto de
jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una
jubilación inferior a $ 300.000, con indicación del valor promedio de tales
pensiones.
C 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO - LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Expuso en la Comisión el señor Guillermo Vidal Giordano,
jefe subrogante del Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría
General de la República, sobre el beneficio de los quinquenios penitenciarios:
112 Este tercer tema que estudió la Comisión obedece a una petición hecha en la Sala de la Corporación, después de cerrado el plazo reglamentario, por el Diputado señor Gonzalo Arenas Hödar.
120
aspectos remuneracionales y previsionales en la jurisprudencia de la Contraloría
General de la República.
Consideraciones Históricas
1971 -Los “quinquenios penitenciarios” fueron contemplados
en el inciso final del artículo 117 de la ley Nº 17.399, que aprueba el presupuesto
de gastos y el cálculo de entradas de la Nación para el año 1971.
- Dicho artículo regula en sus primeros incisos la asignación
de riesgo profesional para el personal del Servicio de Prisiones (que desde 1975
pasó a denominarse Gendarmería de Chile). En su inciso final dispone la
posibilidad de otorgar el beneficio de quinquenios al personal del aludido Servicio
de Prisiones.
-El decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1971, del Ministerio de
Justicia, reguló la concesión de la asignación de riesgo profesional, estableciendo
un monto único de Eº 600.- (seiscientos escudos) y señalando las plantas con
derecho a dicho beneficio.
- Por su parte, el beneficio de quinquenios penitenciarios fue
regulado finalmente por el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio
de Justicia, el que junto con establecer los denominados “quinquenios
penitenciarios” dispone la incompatibilidad de éstos con la asignación de riesgo
profesional.
- Asimismo, el artículo transitorio del decreto con fuerza de
ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, contemplaba que durante el año 1971
los beneficiarios del quinquenio penitenciario recibirían en tal carácter el mismo
monto que a dicha fecha percibían como asignación de riesgo.
1973 -Posteriormente, mediante el decreto ley Nº 54, de
1973, se modificó el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de
Justicia, aumentándose los guarismos de los primeros dos quinquenios
penitenciarios, contemplados en el artículo 4º del referido cuerpo normativo.
- El artículo 5º del referido decreto con fuerza de ley regulaba
la situación de aquellos funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia del
121
mismo estuvieren percibiendo asignación de riesgo y no tuvieren derecho a
quinquenio, quienes continuarían percibiendo tal beneficio hasta la fecha en que
pudieran gozar del quinquenio.
-El mismo artículo 5º estableció que el cambio de beneficio no
podía traducirse en una disminución de las remuneraciones, y dispuso que los
funcionarios que ingresen al Servicio de Prisiones tendrían derecho a percibir una
asignación de riesgo hasta cumplir con los requisitos para poder percibir
quinquenios.
Marco normativo
1.- Ley Nº 17.399:
El artículo 117 de la ley Nº 17.399, de Presupuesto Anual de
1971, contempla:
Artículo 117: Facúltase al Presidente de la República para
que conceda por el año 1971 y a contar desde el 1º de enero, la asignación de
“riesgo profesional” al personal del Servicio de Prisiones afecto a la escala de
sueldos del decreto con fuerza de ley Nº 40, de 1959 y sus modificaciones.
Facúltase, asimismo, para que un plazo de 30 días, a contar desde la publicación
de esta ley, reglamente la forma, fije montos y condiciones en que el personal
percibirá dicha asignación.
El reglamento que se dicte deberá ser firmado además, por el
Ministro de Hacienda, y los montos mensuales que se fijen serán imponibles sólo
para los efectos previsionales, en la misma proporción que corresponda al sueldo
base.
Destínese la cantidad de Eº 25.000.000.- consultada en el
ítem 10/04/02.003 del presupuesto para 1971, para el pago anual de la asignación
a que se refiere el presente artículo, al personal en servicio activo, de todos los
programas del Servicio de Prisiones.
122
Con cargo a la suma a que se refiere el inciso anterior, se
podrá otorgar al personal del Servicio de Prisiones el régimen de quinquenios que
se acuerde en su beneficio”.
2.- Decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia
-El decreto con fuerza de ley N° 2, de 1971, del Ministerio de
Justicia, vino a regular el beneficio de quinquenios penitenciarios en cuanto a las
personas beneficiadas, su forma de cálculo sobre el monto del sueldo base
imponible y la forma de pago de los porcentajes según el número de años
cumplidos: 40% al cumplirse los cinco años ; 40% más al cumplirse diez años;
20% más al cumplirse quince años; 20% más al cumplirse veinte años; 15% más al
cumplirse veinticinco años, y 15% más al cumplirse treinta años113
. Asimismo declaró que el quinquenio penitenciario tendría el
carácter de imponible para todos los efectos legales y previsionales, en la misma
proporción acordada para el sueldo base.
3.- Derogación ordenada por el decreto ley Nº 249, de 1974, que fijó la Escala Única de Sueldos para los empleados públicos
El artículo 30 dispuso la derogación de todas las
disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra índole
que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre-
sueldos por antigüedad, incentivos, asignaciones de estímulos, de riesgos, de
responsabilidad, de representación, de zona, que no sean los taxativamente fijados
en este decreto ley y, en general, toda aquella norma que sea contraria o
incompatible con las establecidas en este cuerpo legal.
JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS
Es posible clasificar la jurisprudencia de Contraloría en
relación a los quinquenios penitenciarios en tres grupos:
113Los dos primeros porcentajes y el tercero, fueron reajustados en virtud del decreto ley N° 54, de 1973.
123
a) Dictámenes relativos a la derogación de los quinquenios
penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 del decreto ley Nº 249, de
1974;
b) Dictámenes que tratan la prescripción en materias
previsionales, y
c) Dictámenes relativos a los exonerados políticos.
a) Dictámenes relativos a la derogación de los quinquenios penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1974
Se encuentran en esta clasificación, entre otros, los
dictámenes Nos 28.417, de 1987, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 336 y 7.307,
de 1995, 13.587, de 2000, 53.002, de 2003, 54.996, de 2007, y 14.622, de 2008.
Esta jurisprudencia es conteste en sostener que la
derogación del artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1974, alcanza a los
quinquenios penitenciarios del Servicio de Prisiones, hoy Gendarmería de Chile,
debido a que en dicho cuerpo normativo no se contemplaba tal beneficio dentro de
los que mencionaba en forma taxativa.
-Pago por planilla suplementaria
Ahora bien, en el dictamen Nº 13.587, de 2000, se reconoce
que si bien la derogación en comento se traducía en la pérdida del derecho a los
quinquenios penitenciarios, el artículo 24 del decreto ley Nº 249, de 1974
contemplaba una norma de protección, conforme a la cual, si por la aplicación de
sus disposiciones se generaba una diferencia en contra de los trabajadores, esta
sería pagada por planilla suplementaria, imponible en la misma proporción en que
lo sea el sueldo.
-Improcedencia de las reliquidaciones
Por las razones expuestas, la jurisprudencia de Contraloría
ha sostenido la improcedencia de las reliquidaciones sobre la base de los
denominados quinquenios penitenciarios por no encontrarse vigentes los textos
legales que reconocieron tales beneficios.
124
-Excepción.
Distinta es la situación del personal retirado con anterioridad
a la derogación aludida (1 de enero de 1974), el que, en la medida que haya
disfrutado de aquellas asignaciones en servicio activo, pudo incrementar sus
pensiones de retiro con éstas.
b) Dictámenes que tratan la prescripción en materias previsionales
En esta clasificación se encuentran, entre otros, a los
dictámenes N°s 25.190, de 1991, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 1.482, de
1996.
La jurisprudencia de la Contraloría ha sostenido a este
respecto la improcedencia de reliquidar pensiones sobre la base de los
denominados quinquenios penitenciarios, no sólo por la derogación antes
señalada, sino también por encontrarse actualmente prescrito el derecho a
reliquidarlas, en relación al beneficio mencionado.
A este respecto, el dictamen Nº 20.966, de 1994, establece
que dado que se reclama una “franquicia remuneratoria devengada en el año
1973, sin haber efectuado una petición en tal sentido por el lapso de 20 años, han
transcurrido en exceso los plazos de prescripción que tenía el interesado para
impetrar el reconocimiento de su derecho, encontrándose éste totalmente
extinguido”.
Ahora bien, cabe señalar que, como en aspectos
previsionales, el personal de Gendarmería se rige por el Estatuto del Personal de
Carabineros de Chile, es aplicable a su respecto lo dispuesto en el artículo 132 del
decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1968, del Ministerio del Interior, el que
establece, en lo que interesa, un plazo de prescripción de diez años.
125
c) Dictámenes relativos a los exonerados políticos
Se encuentran en esta clasificación, entre otros, a los
dictámenes Nos 21.639 y 41.317, de 2003; 28.585 y 44.629, de 2004; 10.343, de
2006; 34.321, de 2007; 28.278, de 2008, y 24.365, de 2009.
-La jurisprudencia de la Contraloría ha sostenido la
procedencia de la consideración de los quinquenios penitenciarios sólo para los
efectos de la aplicación de lo dispuesto en la ley Nº 19.234.
En relación con ex-funcionarios de Gendarmería declarados
exonerados por motivos políticos conforme a las disposiciones de la ley Nº
19.234114, cabe señalar que en virtud de las modificaciones introducidas por la ley
Nº 19.582 en dicho texto legal, se permitió considerar sólo para efectos de cálculo
los denominados quinquenios penitenciarios.
-En efecto, la referida consideración se traduce en el derecho
que concede el inciso sexto del artículo 12 de la ley Nº 19.234, según el cual si se
estableciera fehacientemente que a la fecha de exoneración el interesado se
encontraba en goce de un cargo de inferior remuneración o categoría a aquel que
desempeñaba al 11 de septiembre de 1973, la asimilación corresponderá
efectuarla sobre la renta o el cargo que la persona tenía a esta última fecha, aun
cuando este cargo no fuere de planta.
-Sólo en dicho contexto y para los efectos de la asimilación
se pueden considerar los denominados quinquenios penitenciarios. Ahora bien, si
del examen hipotético de la asimilación se comprueba que la situación que tenía el
exonerado al 11 de septiembre de 1973, era menos beneficiosa que su situación a
la fecha de su respectiva exoneración, los referidos quinquenios no deberán
considerarse para los efectos de la referida asimilación.
-En consecuencia, ni siquiera en el caso de los exonerados
políticos los denominados quinquenios penitenciarios son incorporados a las
pensiones no contributivas. Ello por cuanto sólo se consideran para los efectos de
la asimilación que el otorgamiento de esas pensiones supone.
114 Establece beneficios previsionales por gracia para personas exoneradas por motivos políticos en lapso que indica y autoriza al Instituto de Normalización Previsional para transigir extrajudicialmente en situaciones que señala. D.O. de 12 de agosto de 1993.
126
BREVE REFERENCIA A LA JURISPRUDENCIA DE LA
CORTE SUPREMA
La jurisprudencia de los tribunales de justicia ha apoyado la
tesis del alcance de la derogación ordenada por el decreto ley Nº 249 en su
artículo 30, señalando la Corte de Apelaciones de Santiago, al pronunciarse al
respecto en causa de recurso de protección caratulada “Echeverría Domínguez y
otros con DIPRECA”, Rol Nº 3.513, de 2004, lo siguiente:
“(…) Que, en efecto a través de la presente vía, los actores
persiguen el restablecimiento de los beneficios de sueldo de grado superior y de
los denominados “quinquenios penitenciarios”, que percibían al 31 de diciembre de
1973, en su calidad de funcionarios del Servicio de Prisiones –hoy Gendarmería de
Chile–, y que tras jubilar no fueron incorporados a la base de cálculo de sus
respectivas pensiones. (…)”
“(…) Desde luego, y aún partiendo de la base que
efectivamente los recurrentes percibían los beneficios que reclaman, resulta fuera
de toda duda que ellos les fueron suprimidos el 1º de enero de 1974, al entrar en
vigencia el decreto ley N° 249 que estableció una escala única de remuneraciones
para todos los funcionarios de la Administración Pública, y que al mismo tiempo
derogó en su artículo 30 todos los beneficios remuneratorios que no estaban
expresamente contemplados en ese cuerpo legal, suprimiendo, entre otros, los
beneficios del sueldo de grado superior y los quinquenios penitenciarios.”
Esta Secretaría hace presente que revisada la base de datos
disponibles en la Biblioteca del Congreso Nacional, esto es, Legal Publishing y
Microjuris; los tomos correspondientes entre los años 1990 a 1993 de los Fallos del
Mes y de la Revista de Derecho y Jurisprudencia, no se encontró ninguna
sentencia definitiva a favor de los demandantes.
C 3.- ANTECEDENTES DE HECHO
-CONCEPTO Se entiende por quinquenios penitenciarios al incremento
progresivo del sueldo base según períodos de cinco años, establecido en
diciembre de 1971 para los funcionarios del entonces Servicio de Prisiones (actual
Gendarmería de Chile).
El decreto con fuerza de ley Nº 2, de 24 de diciembre de
1971, del Ministerio de Justicia, estableció el régimen instituyéndolo con carácter
imponible, “computando para dicho efecto el tiempo servido en la referida
institución, aunque estuviere en situación de retiro el funcionario con derecho a
dicho beneficio”.
-Beneficiarios:
La norma hizo aplicable el beneficio de los quinquenios a
todos los funcionarios del Servicio de Prisiones encasillados en las diferentes
plantas, con excepción del personal afecto a la ley N° 15.076115, es decir, al
personal del área de la salud que se desempeñaba en el Servicio de Prisiones.
-Porcentajes de aumento del sueldo base por el número de
años cumplidos en la institución:
Posteriormente, el decreto ley N° 54, de 13 de octubre de
1973, reemplaza los aumentos de 30% por 40%, para el primer y segundo
quinquenio.
ORIGEN DEL PROBLEMA El decreto ley Nº 249, de 5 de enero de 1974 que establece
la Escala Única de Sueldos, habría derogado los quinquenios penitenciarios al
señalar en su artículo 30 lo siguiente:
“Deróganse todas las disposiciones legales, reglamentarias,
convencionales o de cualquiera índole que establezcan remuneraciones tales
127
115 D.O. del 8 de enero de 1963, que fija el texto refundido aplicable a los médicos cirujanos, farmacéuticos o químicos farmacéuticos , bioquímicos y cirujanos dentistas.
128
como sueldo del grado superior, sobre sueldos por antigüedad, asignaciones de
estímulo”.
Sin embargo, los afectados afirman que no resultan
derogables las normas de carácter previsional, en virtud de la normativa previa, el
decreto ley Nº 98, 22 de octubre de 1973, que estableció que las normas con
carácter imponible no pueden ser alteradas
AFECTADOS -Fundamentalmente, quienes jubilaron en el período que va
desde la entrada en vigencia y la derogación de los quinquenios penitenciarios
esto es, entre enero de 1972 y enero de 1974.
Solamente a estas personas se les alcanzó a incluir el
beneficio en sus pensiones y luego, a partir de enero de 1974 les fue restado.
-Sin embargo, la asociación gremial que los representa
considera que el número asciende a 4.186.116, cifra que incluye a todos los
jubilados y montepiadas de 1972 a la fecha.
POSICIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS Esta Corporación ha aprobado dos proyectos de acuerdo, en
mayo de 2007 y en noviembre de 2008, donde se plantean distintas soluciones
para reparar el perjuicio causado por la cesación de pago de los quinquenios
penitenciarios a los funcionarios jubilados de Gendarmería de Chile. Para su
historia, se transcriben sus textos:
Proyecto de acuerdo N° 355, aprobado por la Cámara de
Diputados el 17 de noviembre de 2007117
“Considerando:
Que la ley N.° 17.399 –que aprobó la ley de Presupuestos de
1971–, en su artículo 117, facultó al Presidente de la República para otorgar al
personal del Servicio de Prisiones el régimen de quinquenios que se acuerde en su
beneficio.
Que, mediante decreto con fuerza de ley N.° 2 se estableció
dicho régimen, denominándolo quinquenio penitenciario, para todos los funcionarios 116 No aplican ningún factor de corrección, como por ejemplo, las personas que obtuvieron el pago por la vía judicial. 117 Sus autores son los diputados señores Francisco Chahuán Chahuán y Roberto Sepúlveda Hermosilla.
129
del mencionado servicio, en sus diferentes plantas, incluyendo al personal a
contrata, con excepción del personal afecto a la ley N.° 15.076, instituyéndolo con
carácter imponible, computando para dicho efecto el tiempo servido en la
institución, aunque estuviere en situación de retiro el funcionario con derecho a
dicho beneficio.
Que, el 5 de enero de 1974, se publicó el decreto ley N° 249,
que fijó la Escala Única de Sueldos, aplicable, entre otras entidades, al Servicio de
Prisiones, no obstante lo cual su artículo 30 estableció la derogación de todas las
disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra índole
que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior,
sobresueldos por antigüedad, incentivos, asignaciones de estímulo, de riesgo, de
responsabilidad, de representación, de zona, que no sean las taxativamente fijadas
en dicho decreto ley.
Que, a este respecto, la Contraloría General de la República
ha sostenido en numerosos dictámenes que el artículo 30, anteriormente citado,
impide a dichos ex servidores percibir el referido beneficio de quinquenio
penitenciario, por estimar que dicha disposición derogó el reconocimiento al
mencionado derecho.
Que, de esta forma, parte de los funcionarios jubilados de este
servicio se encuentran frente a una situación discriminatoria, que atenta contra el
principio de igualdad consagrado en la Constitución Política de la República, por
cuanto aquellos que se retiraron con pensión –antes de la dictación del decreto ley
N° 249, en enero de 1974–, pudieron incorporar el beneficio de quinquenio
penitenciario a sus respectivas jubilaciones, y, en cambio, quienes lo hicieron con
posterioridad a dicha fecha, carecieron de tal derecho.
Que, en consecuencia, cabe disponer la restitución del
beneficio a estos ex servidores o, en su defecto, establecer otra fórmula que
permita reparar el daño previsional que han sufrido durante largos años.
La Cámara de Diputados acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que evalúe las
medidas legales pertinentes a fin de disponer la restitución del beneficio de
130
quinquenio penitenciario a los funcionarios jubilados del Servicio de Prisiones, con
anterioridad a la dictación del decreto ley N° 249, de 1974, cuyo artículo 30 derogó
el derecho que tenían de percibir dicho beneficio, o, en su defecto, establezca una
fórmula alternativa que permita repararles este daño previsional, que se arrastra por
más de treinta años”.
Proyecto de acuerdo N° 673 aprobado por la Cámara de
Diputados el 12 de mayo de 2008118
“Considerando:
Que el decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio de
Justicia, de 24 de diciembre de 1971, concedió a todos los funcionarios del
Servicio de Prisiones el denominado quinquenio penitenciario, establecido en el
artículo 117, de la ley N.° 17.399, con excepción del personal afecto a la ley N.°
15.076.
Que, para todos los efectos legales y previsionales, el
quinquenio penitenciario tenía el carácter de imponible, en la misma proporción
acordada para el sueldo base, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6°, del
mismo decreto con fuerza de ley N.° 2, del Ministerio de Justicia.
Que el decreto ley N° 249, de 5 de enero de 1974 —que fijó
la Escala Única de Sueldos para el personal de entidades del sector público—,
definió el concepto de remuneraciones adicionales y derogó, mediante el artículo
30, todas las disposiciones de ley, reglamentarias y convencionales, que
establecían remuneraciones tales como: sueldos de grado superior, sobresueldos,
etcétera. Sin que en forma expresa se haya derogado el decreto con fuerza de ley
N.° 2, ni se mencionara el quinquenio penitenciario como una de las
remuneraciones adicionales derogadas.
Que el decreto con fuerza de ley N.° 843, de 11 de enero de
1975, creó el Departamento de Previsión de Carabineros de Chile, y fijó, en su
artículo 6°, que el personal del Servicio de Prisiones queda afecto a este régimen
de previsión.
Que el decreto con fuerza de ley N.° 2.448, de 9 de febrero 118 Su autor es el Diputado señor Sergio Ojeda Uribe.
131
de 1979, modificó los regímenes previsionales, estableciendo la excepción para la
Caja de Previsión de Carabineros de Chile y de la Defensa Nacional, para los que
se determina que continuarán rigiéndose por las disposiciones de los Estatutos del
Personal de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile.
Que el decreto supremo N° 412, de 9 de agosto de 1991, de
la Subsecretaría de Carabineros, fijó el texto refundido del Estatuto del Personal
de Carabinero de Chile, oportunidad en que nuevamente se reitera que el
Personal de Gendarmería de Chile queda afecto al régimen aplicable a
Carabineros de Chile, para los efectos de retiro y de montepío.
Que, en la actualidad, por criterios administrativos distintos,
existen dos grupos diferentes de pensionados del mismo Servicio de Prisiones,
creando ante la ley una desigualdad entre personas con los mismos derechos y
que cumplieron idénticas funciones.
Los jubilados antes de diciembre de 1973 y después de
febrero de 1972, a quienes, en el cálculo de las pensiones, se les estimó el
máximo de imponibilidad incluido en el quinquenio penitenciario.
Los jubilados entre ambas fechas, a quienes, en el cálculo de
las pensiones, se les estimó sólo el sueldo base, sin el máximo de imponibilidad.
Que el Código Civil, en su artículo 3°, indica que "Sólo toca al
legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio. Las
sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en
que actualmente se pronunciaren". Dicha norma es clara en cuanto a quienes
pueden interpretar la ley.
Que, por otra parte, el artículo 7° de la Constitución Política
de la República, señala que: "Los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley". De esta forma, la Carta Magna prescribe el marco dentro del
cual pueden actuar los órganos del Estado.
Que estos quinquenios constituyen derechos adquiridos para
sus titulares. Así, la concepción de los derechos adquiridos —reconocida por el
132
órgano máximo de la judicatura nacional: la Corte Suprema— es la del jurista
italiano Gabba: "Por derechos adquiridos se entienden aquellos derechos que son
una consecuencia de un hecho apto para producirlos bajo el imperio de una ley
vigente al tiempo en que el hecho se ha realizado y que han entrado a formar
parte del patrimonio de la persona, sin que importe la circunstancia de que la
ocasión de hacerlos valer se presente en el tiempo en que otra ley rija".
Que, en el decreto supremo N.° 98, de 22 de octubre de
1973, publicado en el Diario Oficial N.° 28.686, de la misma fecha, queda
establecido que las normas de carácter previsional —como lo son las que
establecieron los quinquenios penitenciarios— no pueden ser alteradas por
motivo alguno.
Que se hace necesario reparar esta grave injusticia en contra
de quienes han entregado una vida de trabajo a favor de la seguridad ciudadana
mediante una norma de rango legal, que reconozca el quinquenio penitenciario
como un beneficio adicional vigente.
Que, por lo anterior, resulta absolutamente legítimo el
reconocimiento y la recuperación del beneficio, dado el efecto perjudicial que les
ha causado y le está causando a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones,
por haberles sido arrebatado este derecho adquirido.
La Cámara de Diputados Acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que:
Envíe al Congreso Nacional un proyecto de ley que interprete
el artículo 30, del decreto ley N° 249, señalando que esta norma no derogó las
disposiciones legales que conceden los quinquenios penitenciarios, por las
razones esgrimidas en el cuerpo de este proyecto de acuerdo, y por tratarse de un
beneficio de carácter previsional de rango constitucional, consagrado en el artículo
19, número 18, de la Constitución Política de la República.
En virtud de esta interpretación legal, otorgue a los afectados
el beneficio del quinquenio penitenciario a partir del 1 de enero de 2009, para
concederles el derecho de solicitar el recálculo del monto de pensiones a partir de
esa fecha, sin que tenga efecto retroactivo.
133
Al Ministro de Hacienda que haga un estudio acabado
referente al cálculo de las pensiones de los funcionarios retirados del Servicio de
Prisiones.
Al Ministro de Justicia que formalice y mantenga la mesa de
trabajo, constituida a instancias de la Subsecretaría de Justicia, conformado por
representantes del Círculo de Funcionarios en Retiro de Gendarmería de Chile y
por el Ministerio de Justicia”.
AUDIENCIA PÚBLICA119
La Comisión recibió a las siguientes personas: señor Carlos
Mendoza Muñoz, Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios en
Retiro y Montepiadas de Gendarmería de Chile; el delegado de la Confederación
Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmería, señor Justo Navarro; el
director, señor Hugo Soto; la representante de la Comisión Coordinadora
Nacional, señora Odilia Ríos; el delegado técnico, señor Juan Sepúlveda; el
director, señor Pedro Espinoza; la delegada, señora Elena Castillo; el ex Director
Nacional de Gendarmería, señor Bernardo Martínez; el delegado, señor Juan
Poblete; el delegado, señor José Muñoz; el Director del Círculo de Gendarmería
de Chile, señor Mario Oportus; el delegado de la Confederación Exgenchi, José
Troncoso; la delegada y montepiada, señora Blanca Santibáñez; y el Director
Nacional, señor Bernardo Sánchez.
-Señor Justo Navarro, delegado de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmería
Manifestó que la injusticia se debe a la pérdida de los
derechos previsionales, que pasaron a ser patrimoniales, y que por ningún motivo
debieron ser tocados. Explica que los quinquenios nacen a raíz de que el
legislador quiso hacer un reconocimiento para la vejez, para la jubilación, por la
sacrificada labor del gendarme en las cárceles, que pasa a ser un preso más,
abandonando a su familia.
En ese sentido, a través de la ley N° 17.399, artículo 117, de
1971, se gestó este reconocimiento. Posteriormente, ese mismo año, el Ministerio
119 Sesión 27ª, celebrada en lunes 6 de julio de 2009
134
de Justicia dictó el decreto con fuerza de ley N° 2, donde se le puso nombre y
apellido al beneficio: “quinquenio penitenciario”. El artículo 6° expresamente
señala que será de carácter imponible para todos los efectos legales y
previsionales, de acuerdo al sueldo base. El beneficio se pagó hasta diciembre de
1973.
Posteriormente, se dictó el decreto ley N° 249, que fijó la
Escala Única de Sueldos para el sector público. El artículo 30 derogó todas las
disposiciones de ley que establecían remuneraciones como sueldos de grado
superior, sobresueldos, etcétera, sin que en forma expresa se haya derogado el
decreto con fuerza de ley N° 2; ni siquiera se menciona el quinquenio penitenciario
como una de las remuneraciones derogadas.
Agrega que el artículo 18 del decreto ley N° 249, señala
expresamente que se hará extensivo el tema de los quinquenios a los
profesionales afectos a la ley N° 15.076, pues cuando se dictó el decreto con
fuerza de ley N° 2 quedaron sin el beneficio. Sólo los profesionales trabajaban por
horas y no tenían jornada completa. Entonces, por un lado, el artículo 18 lo hace
extensivo y, por otro, el artículo 30, del mismo decreto ley N° 249, lo deroga.
El artículo 24 de dicho decreto señala: “las disposiciones de
este decreto ley no podrán significar en ningún caso disminución de las
remuneraciones promedio mensuales devengadas durante el último trimestre del
año 1973”, y que cualquier diferencia que resulte en contra del trabajador se
pagará por planilla suplementaria. En la práctica, esto nunca ocurrió.
Manifiesta que sus beneficios previsionales, que pasan a ser
patrimoniales, no sólo están garantizados en la Constitución Política, pues en el
artículo 19, número 7, letra h), de la Constitución Política establece que no se
podrá aplicar como sanción la pérdida de los derechos previsionales. Sin
embargo, a los gendarmes se les privó de ellos, no habiendo ni siquiera algo que
lo ameritara.
También, dice, que sus derechos están protegidos por los
tratados internacionales ratificados por Chile, todos los cuales están consagrados
en el artículo 5º de la Carta Fundamental.
135
-Señor Carlos Mendoza Muñoz, Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmería de Chile
Primeramente, hace entrega a la Comisión de un informe en
derecho sobre la vigencia de los quinquenios penitenciarios elaborado, en 2007, a
solicitud de su gremio, por el abogado Jorge Ovalle Quiroz120, afamado jurista y
uno de los gestores de la Constitución Política.
Explica que han recurrido a todas las instancias y
conversado con los subsecretarios de Hacienda y de Previsión Social, entre otras,
todas las cuales invocan el famoso decreto ley Nº 249. Sin embargo, con dicho
estudio del señor Ovalle, pudimos comprobar que los beneficios de los
quinquenios penitenciarios eran de carácter previsional y, por tanto, pasaban a ser
un patrimonio.
Entre los antecedentes faltó señalar el decreto ley N° 98, del
22 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial Nº 28.686, cuyo texto
establece que todas las normas de carácter previsional, como son las normas que
establecen los quinquenios penitenciarios, no pueden ser alteradas por motivo
alguno. Mediante el decreto ley Nº 249 se derogaron todos los beneficios como
sueldos, sobresueldos y adicionales, pero no así los temas de carácter previsional
y patrimonial.
Al final del informe, señala lo siguiente: “En mérito de la
documentación precedente, este abogado concluye que la derogación de las
disposiciones legales relativas a remuneraciones que contiene el artículo 30 del
decreto ley Nº 249, de 1973, no afectó la vigencia o permanencia de los
quinquenios penitenciarios y que, en consecuencia, éstos debe ser considerados
en plena vigencia.”
Señala, que han recurrido a muchas instancias. Incluso, han
hablado con el Ministro de Justicia en tres oportunidades pero lamentablemente
las autoridades de dicho Ministerio no sólo desconocen los derechos de los
activos sino también de los gendarmes jubilados.
120 A disposición como anexo 7.
136
Por otra parte, explica que está comprobado que los
quinquenios penitenciarios ya se han pagado. Con el primer juicio, que fue en
1992, se pagó a cada uno de los 127 funcionarios 30 millones de pesos de esos
años, correspondiente a un quinquenio, respecto de lo cual también tienen la
documentación respectiva.
Precisa que de acuerdo a sus cálculos, en este momento,
cada quinquenio estaría avaluado en 40 ó 50 millones de pesos. Si se suma a la
gran mayoría, serían 250 millones de pesos para cada funcionario. Pero nunca
han solicitado esa cantidad porque se trata de sumas estratosféricas. Son casi 5
mil funcionarios afectados.
Manifiesta, que lo que solicitan es un bono de compensación,
que es ínfimo, de más o menos 5 millones de pesos y una nivelación de los
sueldos, de 300 mil pesos hacia abajo y hacia arriba. Considera que se trata de
una solicitud bastante barata respecto de los quinquenios penitenciarios. Los
sueldos de la gran mayoría de sus funcionarios son extremadamente malos. Los
gobiernos actuales están pidiendo que haya uniformidad de sueldos, pero los
sueldos de las mujeres, comparados con los de los hombres, son extremadamente
malos, lo cual puede corroborar una ex funcionaria que se encuentra aquí
presente.
Agrega que sus antiguos sueldos eran totalmente inhumanos
e injustos, debido a la pérdida de los beneficios de carácter previsional, y han
pasado 17 años del Gobierno Militar y 19 años de gobiernos democráticos y no
pretenden seguir siendo pelotas de pimpón, escuchando como unos y otros se van
culpando. Como dice, quieren una solución armónica y poco onerosa para el
Estado. La petición a su entender es con los pies bien puestos en la tierra y de
alguna manera se pueden adecuar a las soluciones que les den.
Cita como ejemplo el caso de un suboficial mayor, de grado
10 ó 12, que salió en 1974 ó 1975 con 30 años de servicio. Él iba cada treinta días
a su hogar. Cada dos años se le cambiaba el uniforme. Como decían sus padres,
andaban con “parche sobre parche”. Ese suboficial gana un sueldo de 179 mil
pesos mensuales, con esa cantidad de años de servicio. Agrega que un suboficial
que hoy sale de la institución -en 1996 comenzaron los famosos ajustes de
137
sueldos que beneficiaron a sus colegas en servicio activo- gana un sueldo que
fluctúa entre 800 mil y 1 millón de pesos. O sea, hay una diferencia de hasta un
500 por ciento. Es vergonzoso e inhumano que con los mismos 30 años de
servicio se produzcan estas diferencias.
Expresa que la ley de los famosos quinquenios
penitenciarios era financiada con recursos provenientes de los hipódromos, de la
Polla Gol y de la Polla Chilena de Beneficencia. Sin embargo, esos fondos se
desviaron y llegan a otras instituciones como Cema Chile.
Precisa que la supuesta derogación de los quinquenios
afectó tanto a los funcionarios que estaban jubilados como a los de servicio activo.
O sea, a los que habían jubilado con ese beneficio se los quitaron en 1974.
Solicitan no volver siempre a lo mismo: que ésta es una
materia sólo del Gobierno Militar. Eso se lo han pedido a todas las autoridades.
Pero siempre es lo mismo: “No, si éste es un asunto del Gobierno Militar.”.” Por su
lado, los políticos de derecha dicen: “No, si ésta es una materia del presente
Gobierno.” Expresan que siguen siendo la pelota de ping pong, y no encuentran
solución.
Por lo tanto, insiste en que se debe terminar con esta
situación porque están agotados de escuchar todo el tiempo lo mismo. Considera
que son culpables todos los señores políticos. Porque no ha habido voluntad
política de los gobiernos de la Concertación para solucionar esta materia.
Frente a la pregunta concreta de cuántos serían los
perjudicados con bajas pensiones, es decir, los que jubilaron antes de los años en
que volvieron a ser parte de Dipreca, señala que serían 2 mil ó 3 mil personas
porque en 1996 empezaron recién los arreglos económicos. Vale decir, precisa,
habría que sacar el número de afectados desde ese año en adelante.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN DE LOS AFECTADOS121
Restitución del beneficio de los quinquenios.
121Confederación Nacional de Funcionarios y Montepiadas de Gendarmería de Chile.
138
Bono de $ 5.000.000 (un pago).
Incremento de pensiones en $300.000 mensuales imponibles.
COSTO DE LA MEDIDA PLANTEADA COSTO BONO 5 MM$
4.186 x $ 5.000.000 = $ 20.930.000.000 = US$ 38.759.259
Dólar: $ 540
COSTO INCREMENTO PENSIONES
UN AÑO:
4.186 x $ 300.000 x 12 = $ 15.069.600.000 = US$ 27.906.667
DIEZ AÑOS: US$ 279.066.670
C 4.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO
Sus integrantes estuvieron contestes en que el origen del
problema surge con la dictación del decreto ley Nº 249, de enero de 1974, que
estableció la Escala Única de Sueldos para los Empleados Públicos terminando
con el beneficio de los quinquenios penitenciarios al derogar todas las
disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera índole que
establecieran remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre
sueldos por antigüedad y asignaciones de estímulo. Coincidieron en que la clave
está dada por el concepto sobre sueldos por antigüedad, categoría que tendrían
los quinquenios penitenciarios, los cuales, además eran imponibles.
Sobre la materia, consideraron la interpretación de los
afectados quienes afirman que no resultan derogables las normas de carácter
previsional, en virtud de una norma previa, que es de octubre de 1973, que
establece que dichas normas de carácter previsional no pueden ser alteradas.
En un primer análisis, la Comisión efectuó un intercambio de
opiniones respecto de lo planteado por los dirigentes gremiales, llegando a la
conclusión, la mayoría de sus integrantes, en que en estricto derecho, la “deuda
histórica” por concepto de quinquenios penitenciarios, solamente estaría referida
a las personas que jubilaron a partir de diciembre de 1971 y enero de 1974,
porque en ese tramo el beneficio fue incluido en las pensiones, y les fue quitado al
139
dictarse la ley que fijó la Escala Única de Sueldos, derogando expresamente a los
sobre sueldos por antigüedad, y, en consecuencia, a partir de entonces, nadie
más obtuvo el beneficio penitenciario de manera que desde 1974 en adelante,
constituiría en términos estricto, una mera expectativa.
Sin embargo, igualmente consideraron el análisis hecho por
los dirigentes gremiales en el sentido de que si existiera una derogación o
disposición expresa que se remitiera a derogar particularmente los quinquenios
penitenciarios, no habría existido ningún problema y, a lo mejor, los funcionarios
no estarían reclamando. Su argumento radica en que no ha habido derogación
alguna respecto de los quinquenios penitenciarios, porque lo que derogó el
decreto N° 249 se refiere a temas remuneracionales y los quinquenios, -según los
dirigentes- son temas previsionales. Hay una interpretación muy apartada del
tenor literal de la ley, por lo que se trataría de un derecho adquirido; en una
interpretación cabal de lo que son los derechos adquiridos, ratificado además por
sentencias judiciales obtenidas a favor de los funcionarios demandantes desde
donde se podría deducir que los quinquenios no han sido derogados
expresamente y, por lo tanto, se mantendrían en el tiempo y tendrían que ser
resueltos de la manera que señala la organización de jubilados y montepiadas
porque restituir el dinero resulta imposible por la mayúscula cantidad de que se
trata.
Igualmente, en el análisis concordaron que tanto el número
de 5 mil personas como el promedio de las pensiones bajo los $130.000, que
según los dirigentes deberían recibir el bono de reparación o compensación que
se solicita, no responde a una análisis exhaustivo ni se le han aplicado elementos
de corrección, de modo que es imprescindible contar con mayores elementos para
el análisis.
Sobre las interrogantes, nacidas del intercambio de
opiniones con los dirigentes gremiales, la Comisión concluyó que era necesario
afinar las cifras estableciendo una diferenciación, porque no es lo mismo el daño
para una persona que recibe 130 mil pesos, que para otra que recibe 800 mil
pesos, como ocurre con los que jubilaron con posterioridad a los años 90, después
140
de efectuarse un mejoramiento de las remuneraciones y de las pensiones y volver
los funcionarios de Gendarmería a formar parte de Dipreca122.
Por lo anterior, la Comisión solicitó información a la Dirección
de Previsión de Carabineros de Chile sobre el número de jubilados entre enero de
1972 y enero de 1974, en lo posible, individualizados y señalando si están vivos, o
en caso contrario, quién recibe su montepío, y, respecto de ese universo, el monto
de su pensión líquida.
En cuanto a partir del año 1974 a la fecha, se solicitó
información sobre el número y monto promedio de jubilación del conjunto de
jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una
jubilación inferior a $ 300.000, con indicación del valor promedio de tales
pensiones.
HITOS RELEVANTES Y FACTORES DE AJUSTE
En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la
Comisión estableció dos hitos relevantes: el primero dice relación con el lapso de
vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de
1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex
funcionarios y montepiadas son traspasados en cuanto a su afiliación previsional a
DIPRECA, con el consiguiente impacto en los montos de sus pensiones123.
El primer hito –lapso de vigencia de los quinquenios-, como
ya se señaló en este informe, definiría el conjunto de afectados “históricos” en el
contexto de esta problemática. El segundo período, entre los años 1974 y 1993124
(momento del referido traspaso a DIPRECA), definiría otro conjunto de jubilados y
montepiadas que, sin ser afectados “históricos”, estarían en una condición
122 A partir del año 1934, el personal de Gendarmería de Chile, denominado entonces Servicio de Prisiones, estuvo afecto al régimen de retiro, invalidez y montepío de la Caja de Previsión de Carabineros de Chile, DIPRECA, hasta que en virtud del decreto ley N° 844, de 1975, se dispuso que el personal que ingresara, desde esa fecha al Servicio, sería imponentes de la ex la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, fusionada posteriormente al Instituto de Normalización Previsional, INP. Con posterioridad, al crearse, mediante el decreto ley N° 3.500, de 1980, el nuevo sistema previsional de las Administradoras de Fondos de Pensiones, se generó la afiliación obligatoria a ese sistema de todo el personal nuevo que ingresara al Servicio. 123 Conforme a información consultada en la web de la Superintendencia de Seguridad Social, el promedio general de pensiones de los afiliados a DIPRECA ascendía en 2008 a $ 476.895, mientras que el mismo promedio para los afiliados del resto del sistema previsional ascendía en el mismo año a $ 206.129 (menos de la mitad del valor DIPRECA). 124 Ley N° 19.195, D.O de 13 de enero de 1993.
141
desmedrada en relación con los que, cuya fecha de inicio de la pensión, es
posterior al momento del traspaso señalado.
Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la información
provista por DIPRECA a esta Comisión, se efectuó un ajuste de la definición de
afectados, restringiéndola a los antes mencionados “afectados históricos”. Según
el oficio de DIPRECA, en tal condición se encontrarían 25 pensionados y 97
montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados.
A partir de la información referida se puede establecer que
entre el año 1974 y esta fecha se mantienen vigentes 5464 pensiones. No
obstante no es posible desagregar por años intermedios a objeto de dimensionar
los afectados del segundo conjunto referido (entre 1974 y 1993).
IV.- CONCLUSIONES FINALES La Comisión Especial consideró necesario, en virtud de que
las deudas estudiadas y las soluciones planteadas inciden para su ejecución en
materia presupuestaria y financiera del Estado, dar a conocer las normas
constitucionales, legales y reglamentarias, que deben regir el actuar de la Cámara
de Diputados en las iniciativas de los proyectos de ley.
Norma contenida en la Constitución Política El artículo 65, referido a la formación de la ley, dispone en su
inciso tercero, en lo pertinente, lo que sigue: “Corresponderá al Presidente de la
República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la
administración financiera o presupuestar del Estado, incluyendo las modificaciones
de la Ley de Presupuestos”. A su turno, su inciso final establece: “El Congreso
Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los gastos y demás iniciativas
sobre la materia que proponga el Presidente de la República”.
Norma contenida en la Ley Orgánica del Congreso Nacional
El artículo 13, referido a las normas básicas de la tramitación
interna de los proyectos de ley, señala lo siguiente: “Deberá darse cuenta en
sesión de sala de la respectiva Cámara de todo proyecto, en forma previa a su
142
estudio por cualquier órgano de la corporación”. Por su parte, su artículo segundo,
en lo pertinente, prescribe: “En ningún caso se dará cuenta de mociones que se
refieran a materias que, de acuerdo con la Constitución Política, deben iniciarse
exclusivamente por mensaje del Presidente de la República”.
Norma contenida en el Reglamento de la Cámara de Diputados
El artículo 14, inserto en el capítulo de Reglas Generales, en
lo pertinente ordena: “En ningún caso se dará cuenta de mociones sobre materias
que, de acuerdo con la Constitución Política deba iniciarse exclusivamente por
mensaje del Presidente de la República”.
ASPECTOS GENERALES
1.-LA DEUDA HISTÓRICA La Comisión Especial Investigadora de las Deudas
Históricas, después de analizar un número de presentaciones de sectores que
reclaman compromisos pendientes de parte del Estado, concluyó que en efecto
existe un conjunto de deudas históricas que el Estado de Chile contrajo en su gran
mayoría durante un período de excepción. La Comisión recibió el mandato de
analizar un conjunto de casos y, durante el desarrollo de su trabajo, fueron
surgiendo otros, los que se pueden enumerar de la siguiente manera:
-Deudores habitacionales. Como los deudores ex ANAP,
PET o de la banca privada.
-Deuda histórica con el magisterio. Situación generada en
1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades.
-10.6% de los jubilados. El artículo 1° del decreto ley N°
18.413, suspendió el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de
1986.
-Eliminación de la cotización del 7% para los pensionados.
Petición de eliminar su cotización de salud.
-Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de
reparación a exonerados como aquéllos victimas de prisión política y tortura han
señalado la necesidad de reabrir los plazos de calificación.
143
-Daño Previsional. Se produjo por la creación del sistema
previsional de capitalización individual y el traspaso de muchos funcionarios del
sector público.
-Normalización de contratas y honorarios del sector público.
Las dotaciones de los servicios públicos cuentan con numerosos funcionarios a
contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que
constituye una situación anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la
falta de movilidad de ellas
-Quinquenios de Gendarmería. El decreto ley Nº 249 de
enero de 1974, que estableció una Escala Única de Sueldos derogó los
quinquenios penitenciarios y los afectados afirman que no resultan derogables las
normas de carácter previsional (en virtud de normativa previa, el decreto ley Nº 98,
de octubre de 1973, que establece que dichas normas no pueden ser alteradas).
-Situación de INACAP. Su traspaso a privados se efectuó sin
existir una ley especial ni pagos de ningún tipo, y sólo por cambios en la
conformación de sus directorios.
-Conflictos con trabajadores de ex cooperativas. Al venderse
sus terrenos quedaron sin tierra y sin trabajo, como en Ñuble-Rupanco, los
parceleros afectados por el decreto N° 208.
-SENAME. Mejoramientos y encasillamientos en las plantas
de diversos servicios públicos, como el señalado.
-Situación de los asistentes de la educación. También fueron
trasladados a las municipalidades en circunstancias similares a los profesores.
-Traslado de los trabajadores de la Tesorería General de la
República a Municipalidades.
-Situación de los ex trabajadores afiliados a la Caja de
Previsión de Empleados Particulares y Periodistas de la Región de Magallanes en
relación al aporte adicional de sus remuneraciones destinado a financiar un abono
de imposiciones.
-Situación de ex Conscriptos y Reservistas: que extendieron
el período de conscripción o llamado a servicio activo dañándolos desde el punto
144
de vista laboral, sin que esto se expresara en términos previsionales, algunos
hasta por cuatro años.
-Asociación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, quienes
demandan una profunda Reforma Previsional que asegure una vejez digna para
todos/as los/as chilenos/as fundada en la solidaridad y que elimine la concepción
mercantil del actual sistema. Un nuevo sistema bajo administración estatal, con
participación de todos los actores involucrados, que privilegie la solidaridad, y
considere los aportes del Estado, empleadores y trabajadores.
- Multigremial del Sur, que agrupa a los gremios del sur, VII,
VIII, IX, Región de Los Ríos y X Región del Sector Público, centralizado y
descentralizado, Educación y Salud, Municipalidades, Universidades tradicionales,
Ferroviarios y Agrupaciones de Daño Previsional se han unido en la Multigremial
del Sur, desde 2007, con el objeto de unirse frente al grave daño previsional que
han sufrido desde el año 1993, con el objeto que el Estado repare esta deuda.
-Jubilados Accidentados en actos del servicio de
Ferrocarriles, a quienes se les quitó el beneficio que les otorgaba el articulo 24
de la ley 10.343 de 1952 y los artículos 1 y 2 de la ley 17.273 de 1968.
-Pensionados de la Región de Magallanes y Antártica
Chilena, mediante la cual solicitan se considere su demanda de devolución del
aporte efectuado a la ex Caja de Previsión de los Empleados Particulares, de un
4%, que les permitía jubilar a los 30 años.
-Confederación Nacional de Federaciones y Sindicatos de
Trabajadores de la Enseñanza Media Técnico Profesional, CONFESITEP, quienes
demandan el pago del beneficio que otorga el decreto ley N° 3.551:
-Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de
Chile, ASEMUCH, mediante la cual solicitan el pago del beneficio que les otorgaba
el decreto ley N° 3.551, a los funcionarios traspasados desde las Tesorerías
Provinciales, a las Municipalidades.
-Profesionales de la Educación, para que se les cancele la
indemnización que establece el artículo 2 transitorio, de la ley Nº 19.070, que se
puede percibir conjuntamente con la que establece la ley Nº 20.158, de acuerdo
145
a lo señalado por la Contraloría General de la República en su dictamen Nº
044766, de 25 de septiembre de 2008.
-Ex Trabajadores del Carbón Schwager, “Renacer del
Carbón y Agrupación de ex Trabajadores del Carbón de la Provincia de Arauco,
año 1970 a 2003., quienes sufrieron diversas arbitrariedades producto del cierre
de las minas de carbón, momento en que el Estado implementó diversos planes
de reconversión y pago de indemnizaciones que no cumplieron con su objetivo.
-Corporación de Tripulantes Jubilados y Montepiadas Caja
Marina Mercante Nac. Punta Arenas, Ex Triomar, quienes reclaman, entre otros, el
pago del 3% de indemnización por parte del INP, a los pensionados; el 4% que les
correspondía a por descuentos previsionales impositivos a jubilados de las ex
Cajas de la Marina Mercante de Tripulantes y Oficiales de Mar y de la Previsión de
la Defensa Nacional; el 10,6% y el 25% y el 100% de la pensión a las viudas.
-Trabajadores Marítimos de Lirquén y Agrupación Ex
Trabajadores Portuarios Penco y Lirquén, quienes reclaman el pago de beneficios
económicos prometidos desde 2002, como fruto de la renuncia voluntaria a sus
funciones por concepto de la nueva tecnología y modernización de los puertos
nacionales (ley Nº 19.542).
-Técnico de la Planta Científico Técnico de la Policía de
Investigaciones, mediante por el pago de un sobresueldo por especialidad de
“Informática o Telecomunicaciones” desde el año 1998 y sobre el que existe un
dictamen de la Contraloría General de la República que avala su demanda.
-Agrupación de Exonerados Políticos de la empresa Fiat de
la Comuna de Graneros, quienes demandan la reliquidación de sus pensiones a
partir del año 2001, tomando como base las rentas de las categorías A, B y C de
1972 del Expediente del Juzgado del Trabajo y aplicar los IPC hasta las fechas
de las exoneraciones.
-Agrupación de Ex Planteros de Río Salado, quienes
consideran que el Bancoestado cometió una injusticia con la Cooperativa Relaves,
la cual sería beneficiaria de la Ley Nº 17.624, publicada en febrero de 1972 y
derogada en septiembre de 1983, por el nuevo Código de Minería, lo que les llevó
a la pérdida de su fuente de trabajo.
146
-Situación de funcionarios fiscales que compraron acciones
de ENDESA con sus fondos provisionales y que CORFO cometió un error de
cálculo que les impidió nuevas compras. Sobre el caso también falló la
Contraloría.
2.-CARACTERÍSTICAS DE LAS DEUDAS Todos los casos analizados constituyen “deuda histórica” aún
cuando gran parte de éstas haya sido prescrita. Constituyen una deuda, porque la
mayoría surgió como consecuencia de cambios en las condiciones de contratos
suscritos por el Estado con los afectados sin previa consulta o sin una explicación
precisa y veraz de todas las consecuencias que tendrían dichos cambios. Incluso
algunos demandantes acusan de haber sido inducidos en tomar una decisión
equivocada.
Asimismo, en el momento en que surgieron estos reclamos,
el país carecía de una institucionalidad a la cual los demandantes pudiesen
recurrir para que éstos fuesen canalizados hacia el Poder Ejecutivo. Los
Tribunales de Justicia tampoco cumplieron ese papel.
Desde su nacimiento hasta el momento en que estas
demandas llegaron a la Comisión, no surgió una institucionalidad de ese tipo y
tampoco logró establecerse un consenso entre el Parlamento y el Gobierno
Central sobre la legitimidad de las deudas, sobre su monto o sobre el número de
afectados. La Comisión comprobó que no hay una definición clara de cada uno de
estos problemas, no hubo de parte del Poder Ejecutivo la capacidad para explicar
las soluciones parciales que, en algunos casos, se fueron entregando, ni definió
un momento en que las deudas se consideraron canceladas.
Muchas deudas como el actual sistema de pensiones, la
relación banca privada-deudores habitacionales, los quinquenios de Gendarmería,
han producido conflictos públicos que se han exacerbado llegando a que los
afectados los planteen como indefinidos como ocurre con algunos grupos de
deudores habitacionales. Esto se ha agravado en el actual período pre electoral.
En el caso de los deudores habitacionales no se puede decir
que sus deudas se hayan producido debido a una acción del Estado aún no
resuelta, por lo tanto no calificarían como deudas históricas y la gran mayoría de
147
los casos se debe a decisiones tomadas por los propios afectados. Sin embargo,
es necesario reconocer, que su situación fue impulsada por una mala política
habitacional del Estado que promovió las condiciones en las que se encuentran
actualmente. En efecto, tanto la banca, como las EGIS125, en vez de colaborar con
los afectados para orientarlos a buscar la mejor situación habitacional, los
impulsaron a adquirir créditos superiores a los que tenían derecho de acuerdo a su
capacidad de pago, incluso mediante la recepción de certificados de ingresos y
remuneraciones que no correspondían a la realidad.
Tampoco hay consenso respecto al Daño Previsional, porque
las organizaciones de los empleados públicos han ido cambiando el sujeto al cual
califican como dañado. En la actualidad, según la ANEF, están dañados todos los
empleados públicos que se encuentran en el actual sistema de AFP.
3.-PROPUESTA La Comisión Especial de Deudas Históricas nace como
resultado de un acuerdo, en el marco de la aprobación de la Ley de Presupuestos
para el año 2009, entre la Cámara de Diputados y el Ministerio de Hacienda, quien
asume un compromiso de solución de las denominadas deudas históricas con los
profesores y las deudas habitacionales. Sin embargo, es necesario enfatizar, que
durante el transcurso del trabajo de esta Comisión, a pesar del compromiso
adquirido, fue imposible contar con el apoyo de dicho ministerio, o su presencia en
alguna de las sesiones, pese a haber sido invitado en reiteradas oportunidades.
Esta actitud hace evidente que el funcionamiento de una
Comisión Especial de la Cámara de Diputados no es suficiente para resolver una
cantidad de problemas tan diversos en número y especificidad, como los que se
han enumerado. Tanto, porque no tiene la capacidad de convocar al Ejecutivo si
éste decide no dar respuesta, como porque carece de la información cuantitativa
que se requiere para los cálculos y estimaciones que justifiquen las posibles
propuestas, unido a que la Cámara de Diputados carece de la capacidad
constitucional de proponer uso y destino de recursos fiscales.
125 Entidades de Gestión Inmobiliaria Social: entidades privadas y del sector público, especialmente de las Municipalidades, creadas para otorgar asistencia técnica y social a los sectores más vulnerables, en el marco de los programas habitacionales a los cuales tenían acceso.
148
De esta manera, la Comisión ha concluido que es necesario
crear una instancia estatal única que sea responsable del análisis de todas las
deudas históricas y demandas que llegaron tanto a esta Comisión como a cada
uno de los parlamentarios participantes, que las cuantifique y que, en conjunto con
los sectores afectados, llegue a soluciones de consenso para cada caso en la
búsqueda de las correspondientes fuentes de recursos para satisfacerlas.
La Comisión Especial de Deudas Históricas decidió que esta
instancia debería encontrarse en una Comisión que se constituya a nivel de la
Subsecretaría de Hacienda para que cuente con la capacidad de decisión que una
tarea de esta magnitud requiere.
Por lo anterior, y debido al alto número de problemas
recibidos y al tiempo otorgado para el trabajo, esta Comisión Especial se
concentró en la situación del magisterio, de los deudores habitacionales y en la
problemática de los quinquenios de Gendarmería.
SITUACIÓN DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO 1.-Definición del problema Esta situación tiene origen en el traspaso de personal
docente del sector público a la administración municipal de acuerdo al decreto con
fuerza de ley N° 1-3063 de 1980 cuya nueva situación laboral se regiría por las
normas laborales, remuneraciones y previsión del sector privado. En este traspaso
los municipios desconocieron una asignación no imponible que se les había
otorgado previamente, artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 de 1980, y que debía
pagárseles entre 1981 y 1984.
El Colegio de Profesores considera que esta deuda es parte
del paulatino deterioro del ejercicio de la profesión docente desde que se les privó
de su condición de funcionarios públicos, lo que significó inestabilidad en sus
empleos, disminución de sus haberes, antes correspondientes a la Escala Única
de Sueldos, extinción de la asignación profesional, supresión de su carrera
funcionaria, traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema previsional
administrado por las AFP. En juicios fallados a favor de profesores sobre esta
materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la
149
bonificación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, a partir del momento en que
se comenzó a pagar, en enero de 1981.
En 1982 se puso término a la posibilidad de opción que
tenían los profesores sobre a cual sistema pertenecer a través de la modificación
del artículo 4º decreto con fuerza de ley N° 1/3063/80. Luego de la entrada en
vigencia de la Ley Nº 18.196 los profesores que han podido recibir un estipendio
de naturaleza similar al establecido en el artículo 40 del decreto ley Nº 3551, lo
han podido hacer porque pactaron con la Municipalidad un beneficio similar. Esta
asignación es incompatible con las remuneraciones que contempla la ley Nº
19.070, desde el momento en que la Contraloría señala que a contar de junio de
1991 quedó derogada la asignación del artículo 40 para los profesores que aún la
mantenían.
La Contraloría señala que actualmente no hay ninguna
posibilidad de que un profesor pueda requerir las asignaciones del artículo 40 del
decreto ley Nº 3551, porque ya pasaron todos los plazos de prescripción que
pudieran ser aplicables, especialmente el que existía en el antiguo artículo 453 del
Código del Trabajo, actual 510, que era de dos años desde que el derecho se hizo
exigible.
2.-Magnitud de la Deuda
Según análisis de la Comisión, existen 84.548 docentes
traspasados a las 322 Municipalidades entre 1981 y 1987126.
Según esto, la deuda total alcanzaría, como cota máxima, a
los 6.57 billones de pesos, es decir 11.700 millones de dólares127 Esta cifra se
depuró a partir de una muestra de información provista por 84 municipalidades a la
Comisión, como asimismo, considerando el escalonamiento en la asignación que
estipulaba el decreto ley N° 3.551. Conforme a lo anterior, la cifra final estimada de
afectados asciende a 84.002 y el monto de la deuda correspondiente a 5,2 billones
de pesos.
126 Esta cifra no incluye a los 2.934 profesores que fueron traspasados a la administración municipal en el mes de diciembre de 1980, los que no estarían afectados, en tanto fueron traspasados con anterioridad a la entrada en vigencia el decreto ley 3.551, del 2 de enero de 1981, que da origen a la obligación del Estado en esta materia. 127 Estimación inicial elaborada por la BCN.
150
3.-Características de la deuda La Comisión concluyó que existe una deuda histórica con los
profesores de Chile, independientemente de que la deuda esté prescrita o que el
Poder Ejecutivo no la reconozca y, en ese contexto, la Comisión, basándose en
diferentes alternativas propone al Poder Ejecutivo la siguiente solución.
4.-Solución Considerando que es imposible satisfacer la totalidad de la
deuda exigida por los profesores, se propone una solución intermedia consistente
en:
a).-Asignar un bono inicial de 5 a $10.000.000 a los 84.002128
docentes afectados lo que representaría un costo total fiscal que variaría entre los
US$ 744 millones a los US$ 1488 millones.
b).-Asignar un bono poslaboral de 50 a $100.000 mensuales
mientras el afectado viva129, cuyo costo en un horizonte de 10 años variaría entre
US$ 591 millones y US$ 1183 millones.
SITUACIÓN DE LOS DEUDORES HABITACIONALES La Comisión ha constatado la existencia de deudas
habitacionales pendientes por largos años. Sólo la de los deudores ex ANAP
reúne el carácter de deuda histórica, al modo definido en los conceptos generales;
en tanto advertimos, además, la existencia de otras situaciones más recientes,
pero que reúnen características especiales derivadas de la situación en que fueron
contraídas o incrementadas, por lo que fueron incorporadas al trabajo de esta
instancia.
1.-Deudores ex ANAP
Corresponden a quienes obtuvieron créditos a fines de la
década del ’60 y comienzos de los años ’70, a través de las Asociaciones de
Ahorro y Préstamo o entidades previsionales, cuyas deudas, tras la quiebra del
128 Este último dato se estima por extrapolación a partir de la muestra de información de las municipalidades. Ver detalle en páginas 75 y 76. 129 Similar al contemplado en la ley N° 20.305, que mejora condiciones de retiro de los trabajadores del sector público con bajas tasas de reemplazo de sus pensiones, publicada el 5 de diciembre de 2008.
151
sistema, producto de la reforma del mercado de capitales, fueron traspasadas a la
Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, ANAP, creada en 1980, como
continuadora de las antiguas asociaciones.
La orientación de esta nueva entidad a la liquidación de los
activos más que a superar la situación de los deudores y la discrecionalidad de las
soluciones implementadas, no discutidas con los afectados, tales como el traspaso
de la deuda desde los antiguos escudos a pesos y posteriormente a UF con la
posibilidad de rebajar parte de la deuda, lo que supuso un enorme detrimento.
Ello implicó un aumento en los montos adeudados, hasta
llegar a cifras que, aún con los pagos efectuados, resultan muy elevados,
superando en muchos casos el valor comercial de los inmuebles, lo que se agrava
debido a la avanzada edad y limitados ingresos de muchos deudores.
Desde el retorno a la democracia se han adoptado, también,
medidas legales respecto de esta materia, como las contenidas en las leyes
números 19.003, 19.199, 19.299, 19.402 y 20.165, las que, sin embargo, aún no
logran superar completamente el problema.
La Comisión reafirma la conclusión a la que arribó la
Comisión de Vivienda y Desarrollo Urbano de esta Corporación en 1991, en que
se explicita que estos deudores sufrieron un daño material y moral, como
consecuencia de actos de la autoridad política que alteraron las normas
contractuales, el que no ha sido reparado cabalmente, pese a las diversas
medidas adoptadas.
Igualmente, la Comisión estuvo de acuerdo en la necesidad
de que se evalúe la asesoría especialmente encargada por el Ministerio de
Hacienda para cuantificar la magnitud actual de la situación de estos deudores, de
manera que se disponga de las correcciones que sean del caso para reformular el
decreto con fuerza de ley N° 39130, o se efectúen las modificaciones legales para
que se disponga de los recursos e instrumentos conducentes a la solución
definitiva.
130 Decreto con fuerza de ley N° 39, promulgado el 28 de noviembre de 2007 y publicado el 14 de abril de 2008, del Ministerio de Hacienda, que establece normas para otorgar beneficios a deudores de los créditos a que se refiere el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.199, y a los deudores cuya cartera administra el Ministerio de Bienes Nacionales de acuerdo a la ley N° 19.229.
152
2.-Deudores PET, Leasing y otros Un segundo tipo de deudores, se refieren a situaciones
originadas preferentemente entre los años 2000 y 2002, los que sin perjuicio de no
reunir el carácter histórico en los términos reseñados, han sido escuchados por
esta Comisión. Sin embargo, asimismo, la Comisión concordó en que existen otras
situaciones posteriores a estos años que tienen las mismas características y que
deben ser consideradas como tales.
Al respecto se constata que se trata de personas que
realizaron operaciones para acceder a la vivienda en circunstancias que
cambiaron las reglas respectivas y entraron en aplicación nuevos programas y
mejores condiciones de financiamiento. Es el caso de los deudores del Programa
Especial para Trabajadores, PET, Programa Leasing y otros programas
habitacionales privados.
La Comisión coincidió en que existe responsabilidad estatal
en la situación provocada, pues es evidente que se trata de los efectos de una
transición a nuevos programas mal diseñada en que los deudores resultaron
inducidos, tanto por las condiciones imperantes como por su natural interés en
obtener una vivienda propia, a suscribir créditos incompatibles con sus niveles de
ingresos.
Es importante destacar en tal sentido que el Banco Estado, el
Banco del Desarrollo y otras entidades no analizaron en profundidad la situación
de los solicitantes de créditos, aceptando antecedentes que eran disonantes con
la situación real de los deudores.
Conforme al trabajo de la Comisión, corresponde a 53.844131
respecto de los cuales se propone la siguiente medida de solución:
Copago de 24 UF y condonación del resto de la deuda.
Dicha medida representa un costo total de 9,9 millones de
UF (alrededor de 209 mil millones de pesos).
La Comisión estimó, que no obstante no constituir
propiamente una materia de análisis de esta Comisión, se hace necesario abordar
la situación de los deudores afectados por la actual crisis financiera internacional,
131 Deudores pertenecientes al I y II quintil de ingreso CASEN; con viviendas entregadas entre los años 2000 y 2002, correspondientes a los programas Nueva Básica, Básica Privada, PET y Leasing Habitacional; viviendas entregadas años 2000-02.
153
cuyos casos resulta imprescindible evaluar y adoptar medidas. Se trata de
personas que adquirieron sus créditos en un determinado contexto y cuyos
ingresos se han visto reducidos drásticamente, afectando su capacidad de pago,
sin poder acceder a mecanismos de protección social. Al respecto, se constata
que la Ficha de Protección Social al medir esencialmente criterios de
vulnerabilidad presenta dificultades para responder a este tipo de contingencias,
impidiendo el acceso a programas sociales de quienes teniendo patrimonio se ven
afectados por situaciones imprevistas y repentinas de disminución de sus rentas,
al tiempo de que la recalificación, al no ser automática, se produce cuando el
deudor ya se encuentra en mora en sus pagos.
En estos casos, la Comisión considera que la Ficha de
Protección Social tiene serias limitaciones para dar cuenta de la realidad.
Es necesario que el Banco Estado y por su influencia los
otros bancos, adopten las siguientes medidas:
• Establecer un equipo de análisis, caso a caso, para
deudores habitacionales con problemas cuyas viviendas tengan un valor inferior a
2000 Unidades de Fomento.
• Determinar los deudores que están en condiciones de
reprogramar, proponiendo distintas alternativas.
• Asumir la realidad de deudores que no cuentan con
ingresos y se les de tiempo para superar la situación sin apremios, sin intereses
penales ni costas judiciales.
La Comisión precisó que es imposible determinar con certeza
el costo de estas medidas, en tanto resulta aún indeterminado el número de
eventuales beneficiarios.
SITUACIÓN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS Que de conformidad con la postura reiteradamente
manifestada por la Cámara de Diputados, y según los antecedentes de hecho y de
derecho dados a conocer durante el desarrollo de esta Comisión, se concluyó lo
siguiente:
154
1.-Condición de deuda histórica La Comisión reconoce que con la dictación del decreto ley N°
249, de 1974, que fijó la Escala Única de Sueldos, se dejó de pagar el beneficio de
los quinquenios penitenciarios concedido en enero de 1972 a los funcionarios del
Servicio de Prisiones, actualmente de Gendarmería de Chile, hecho que
constituye una verdadera deuda histórica, de acuerdo a la definición incorporada
en las páginas iniciales de este Informe, esto es, “Compromisos políticos o
jurídicos pendientes, de estimación económica”.
Igualmente, la Comisión considera que si bien la Contraloría
General de la República y fallos de los Tribunales de Justicia han considerado que
los quinquenios penitenciarios están derogados, no es menos cierto que esta
deuda mantenida con los funcionarios en retiro de la época señalada, amerita al
menos un reconocimiento moral por parte del Poder Ejecutivo en consideración a
su esencia y dadas las circunstancias que vivía el país en el momento en que
dejaron de percibir el beneficio; igualmente, es posible sostener que para un
número considerable de funcionarios jubilados y montepiadas los quinquenios ya
eran parte de su patrimonio más allá de las meras expectativas e incrementaban
significativamente el monto de sus pensiones.
2.- Número de afectados
En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la
Comisión estableció dos hitos relevantes: el primero dice relación con el lapso de
vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de
1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex
funcionarios y montepiadas son traspasados nuevamente en cuanto a su afiliación
previsional a DIPRECA, con el consiguiente impacto en los montos de sus
pensiones132.
El primer hito –lapso de vigencia de los quinquenios-, como
ya se señaló en este informe, definiría el conjunto de afectados “históricos” en el
contexto de este análisis. El segundo período, entre los años 1974 y 1993133
132 Conforme a información consultada en la web de la Superintendencia de Seguridad Social, el promedio general de pensiones de los afiliados a DIPRECA ascendía en 2008 a $ 476.895, mientras que el mismo promedio para los afiliados del resto del sistema previsional ascendía en el mismo año a $ 206.129 (menos de la mitad del valor DIPRECA). 133 Ley N° 19.195, D.O de 13 de enero de 1993.
155
(momento del referido traspaso a DIPRECA), definiría otro conjunto de jubilados y
montepiadas que, sin ser afectados “históricos”, estarían en una condición
desmedrada en relación con los que, cuya fecha de inicio de la pensión, es
posterior al momento del traspaso señalado, cuando se inician una serie de
mejoras en sus pensiones.
Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la información
provista por DIPRECA a esta Comisión, se efectuó un ajuste de la definición de
afectados, restringiéndola a los antes mencionados “afectados históricos”. Según
el oficio de DIPRECA, en tal condición se encontrarían 25 pensionados y 97
montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados.
Los integrantes de la Comisión estuvieron contestes en que
con los antecedentes disponibles no es posible concluir respecto de la situación
del segundo grupo y recomienda al Ejecutivo hacer un análisis más exhaustivo en
conjunto con la Contraloría General de la República.
3.- Necesidad de reparación y constitución de una Mesa Técnica
Por los motivos señalados, la Comisión concluyó que se
hace necesario y urgente que la autoridad ejecutiva y especialmente DIPRECA,
junto a representantes del Ministerio de Justicia, establezcan una mesa técnica de
diálogo con el fin de determinar la forma en que se puede compensar a los
pensionados y montepiadas del servicio de Gendarmería que jubilaron entre enero
de 1972 y enero de 1974, sin perjuicio de estudiar, igualmente, la condición de los
que jubilaron en el período posterior y hasta antes del reintegro de Gendarmería
de Chile a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile.
V.- CAPÍTULO DE FINANCIAMIENTO
La Comisión concluyó que el financiamiento de las
propuestas de solución contenidas en este informe debiera derivar de fuentes
tales como una reasignación, para estos fines y por una sola vez, de los recursos
remanentes del fondo proveniente de la ley reservada del cobre; del
establecimiento, también por una sola vez, de un impuesto al patrimonio que grave
156
a las mayores fortunas del país; del establecimiento de impuestos adicionales a
los juegos de azar y casinos, o de la determinación de impuestos adicionales al
alcohol, sin que la enumeración sea taxativa.
En este contexto, la Comisión concluyó que las fuentes de
financiamiento deben ser amplias, incluyendo una reforma que reordene el
sistema tributario, permitiendo una mayor eficiencia en la recaudación de
impuestos, como asimismo, cualquier otra modalidad de recaudación de recursos
que diseñe el Ejecutivo, toda vez, que es de su iniciativa exclusiva, sin perjuicio de
la disposición de aprobación para la solución de los fines específicamente
señalados, por parte de esta Cámara de Diputados.
VI.-VOTACIÓN
1.-Las consideraciones y proposiciones generales del cuerpo
de este informe, fueron aprobadas por la unanimidad de los integrantes de la
Comisión señoras diputadas y señores diputados Gonzalo Arenas Hödar, Sergio
Bobadilla Muñoz, Francisco Chahuán Chahuán, Rodrigo González Torres, Jorge
Insunza Gregorio de las Heras, Carlos Montes Cisternas (Presidente), José Miguel
Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada, Manuel Rojas Molina, Karla Rubilar Barahona,
Alejandra Sepúlveda Órdenes y Mario Venegas Cárdenas.
2.-Las conclusiones, en lo que dice relación con la deuda
histórica con el Magisterio y la solución propuesta, fueron aprobadas por la
mayoría de las señoras diputadas y señores diputados que se indican: Gonzalo
Arenas Hödar, Sergio Bobadilla Muñoz, Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo
del Diputado señor Julio Dittborn Cordua), Rodrigo González Torres, Carlos
Montes Cisternas (Presidente), José Miguel Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada,
Karla Rubilar Barahona, Alejandra Sepúlveda Órbenes y Mario Venegas
Cárdenas.
Se abstuvo el Diputado señor Manuel Rojas Molina, porque
consideró de justicia que el bono compensatorio que se debería pagar a los
profesores fuera de $ 15.000.000 (quince millones de pesos).
3.-Las conclusiones, en lo que dice relación con los
Deudores Habitacionales, fueron aprobadas por la mayoría de las señoras
157
diputadas y señores diputados presentes que se señalan: Gonzalo Arenas Hödar,
Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo del Diputado señor Julio Dittborn
Cordua), Rodrigo González Torres, Carlos Montes Cisternas (Presidente), José
Miguel Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada, Karla Rubilar Barahona, Alejandra
Sepúlveda Órbenes y Mario Venegas Cárdenas.
En esta parte, votó por la negativa el Diputado señor Sergio
Bobadilla Muñoz, porque estimó que las conclusiones debían referirse a todos los
deudores habitacionales, de manera que la reducción en el análisis y solución de
los años propuestos, no le satisfacen.
Se abstuvo el diputado señor Rojas.
4.-Las conclusiones, respecto de los quinquenios
penitenciarios, fueron aprobadas por la unanimidad de las señoras diputadas y
señores diputados que se señalan: Gonzalo Arenas Hödar, Sergio Bobadilla
Muñoz, Rodrigo González Torres, Carlos Montes Cisternas (Presidente), José
Miguel Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada, Manuel Rojas Molina, Karla Rubilar
Barahona, Alejandra Sepúlveda Órdenes y Mario Venegas Cárdenas.
5.- Por la misma votación anterior se aprobó el capítulo
referido al financiamiento.
Se designó Diputado Informante, al Presidente de la Comisión señor Carlos Montes Cisternas.
Tratado y acordado según consta en las actas de las
sesiones celebradas los días 17 de diciembre de 2008; y 7, 12, 14, 19 y 21 de
enero; 4, 11, 12, 16, 18 y 30 de marzo; 1, 8, 15 y 29 de abril; 6, 13 y 20 de mayo;
1, 3, 10, 15 y 17 de junio; 1, 6, 8, 15 y 29 de julio, todas del año en curso, con la
asistencia de los siguientes señoras diputadas y señores diputados: Gonzalo
Arenas Hödar; Sergio Bobadilla Muñoz; Francisco Chahuán Chahuán; Sergio
Correa de la Cerda; Rodrigo González Torres; Jorge Insunza Gregorio de las
Heras; Carlos Montes Cisternas (Presidente); José Miguel Ortiz Novoa; José Pérez
Arriagada; Manuel Rojas Molina; Karla Rubilar Barahona; Alejandra Sepúlveda
Órbenes y Mario Venegas Rubio.
158
Cabe dejar constancia que a partir de la sesión N° 14,
realizada el día 8 de abril de 2009, el Diputado señor Julio Dittborn Cordua fue
reemplazado en forma permanente por el Diputado señor Sergio Correa de la
Cerda.
Asimismo, se produjeron los siguientes reemplazos
temporales: en la sesión N° 3, realizada el día 12 de enero de 2009, asistió el
Diputado señor Eugenio Tuma Zedán en reemplazo del Diputado señor Rodrigo
González Torres; en la sesión N° 7, realizada el día 4 de marzo de 2009, asistió el
Diputado señor Eduardo Díaz del Río en reemplazo de la Diputada señora
Alejandra Sepúlveda Órbenes; y en las sesiones N° 22 y 25, asistieron
respectivamente la Diputada señora Ximena Valcarce Becerra y el Diputado señor
Germán Verdugo Soto en reemplazo de la Diputada señora Karla Rubilar
Barahona.
Sala de la Comisión, a 4 de agosto de 2009.
MARÍA EUGENIA SILVA FERRER
Abogado Secretaria de la Comisión
159
INDICE
I.- COMPETENCIA DE LA COMISIÓN, AL TENOR DEL ACUERDO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE ORDENÓ SU CREACIÓN
1
II.- ANTECEDENTES GENERALES 5
1.- DE DERECHO 5
a) CONSTITUCIONALES, REFERIDOS A LA MATERIA EN ESTUDIO.
5
b) CONCEPTOS DOCTRINARIOS, CONTENIDOS EN LA MATERIA EN ESTUDIO.
6
- DEUDA - PRESCRIPCIÓN
6
- DICTAMEN - JURISPRUDENCIA
9
III.- ANÁLISIS POR MATERIA ESPECÍFICA 10
A.- DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO 10
A 1.- PROCEDIMIENTO 10
A 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO DEL CONTEXTO HISTORIA NORMATIVA
13
1.- SITUACIÓN DE LOS PROFESORES COMO FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
13
2.- CAMBIO REMUNERATORIO AL DECRETO LEY 249 DE 1974, FIJA ESCALA ÚNICA DE SUELDOS PARA EL PERSONAL QUE SEÑALA, INCLUIDO LOS PROFESORES
14
3.- CAMBIO ESTATUTARIO DECRETO LEY 2327 DE 1978, CREA LA CARRERA DOCENTE Y REGULA SU EJERCICIO
14
4.- DECRETO LEY 3.063, DE 1979, SOBRE RENTAS MUNICIPALES
15
5.- DECRETO CON FUERZA DE LEY 1-3.063, DE 1980, ARTÍCULO 4 (TEXTO PRIMITIVO)
15
160
6.- DERECHO DE OPCIÓN 15
7.- ART. 40 DECRETO LEY Nº 3.551, DE 1980 16
JURISPRUDENCIA NORMATIVA: DICTÁMENES 16
1.- SOBRE LOS BENEFICIARIOS DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL NO IMPONIBLE DEL ART. 40 DEL DECRETO LEY Nº 3.551/80
16
2.- SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA ASIGNACIÓN DEL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO LEY Nº 3.551 DE 1980
17
3.- SOBRE LA LEY 18.196. VIGENCIA DEL PRIMITIVO ART. 453 DEL CÓDIGO DEL TRABAJO
18
4.- SOBRE EL RÉGIMEN REMUNERACIONAL CON LA VIGENCIA DE LA LEY Nº 19.070, ESTATUTO DE LOS PROFESIONALES DE LA EDUCACIÓN
18
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA RELATIVA A LA DENOMINADA DEUDA HISTÓRICA
21
- JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL RELATIVA A LA ASIGNACIÓN DEL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO LEY Nº 3.551
34
1.- JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA 35
2.- JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA 37 A 3.- ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES DE
DERECHO
42
1.- AL TENOR DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DICTADA POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
43
2.- AL TENOR DEL ANÁLISIS DE LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LOS FALLOS
44
A.4.- ANTECEDENTES DE HECHO 45
- ORIGEN DE LA DEUDA Y SU EVOLUCIÓN EN EL TIEMPO
45
1.- LA ASIGNACIÓN 46
161
2.- LA INTERRUPCIÓN DEL PAGO 47
LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y PRINCIPALES HITOS
47
1.- EL FUNDAMENTO JURÍDICO DE LOS MUNICIPIOS PARA NO PAGAR
47
2.- EL COLEGIO DE PROFESORES 48
3.- LA POSICIÓN DEL EJECUTIVO 53
4.- EL CONGRESO NACIONAL 57
5.- EL EJECUTIVO RECHAZA LA PROPUESTA DEL CONGRESO NACIONAL
60
6.-ÚLTIMA POSICIÓN DEL COLEGIO DE PROFESORES
61
7.- LEY DE PRESUPUESTOS DE 2009 62
8.- FORMACIÓN DE COMISIÓN ESPECIAL 63
ESTIMACIÓN INICIAL A PARTIR DE DATOS MINEDUC 64
1.- NÚMERO DE PROFESORES AFECTADOS 64
2.- MONTO TOTAL DE LA DEUDA 65
3.- FACTORES DE AJUSTE DEL ANÁLISIS DE LA ESTIMACIÓN INICIAL DE LA DEUDA
68
ESTIMACIÓN A PARTIR DE INFORMACIÓN DE MUNICIPALIDADES
71
1.- FACTORES DE AJUSTE 72
2.- ESTIMACIÓN DE LA DEUDA: AFECTADOS Y MONTO
75
A 5.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO 76
1.- SOBRE LA CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA 76
2.- SOLUCIÓN A PROPONER 78
3.- ESTIMACIÓN DEL COSTO DE LA MEDIDA A PROPONER
79
B.-DEUDORES HABITACIONALES 81
B.1.- PROCEDIMIENTO 81
B.2.- ANTECEDENTES DE HECHO 81
162
CONCEPTO DE DEUDORES HABITACIONALES 82
TIPOS DE DEUDORES HABITACIONALES 83
1.- LOS DEUDORES HABITACIONALES EX ANAP 83
2.-LOS DEUDORES DE SUBSIDIOS HABITACIONALES 94
a) DEUDORES SERVIU 96
b) DEUDORES SERVIU-BANCA 98
c) DEUDORES DEL PET (PROGRAMA ESPECIAL PARA TRABAJADORES)
101
3.- DEUDORES DEL PROGRAMA LEASING 105
4.- DEUDORES DE OTROS PROGRAMAS HABITACIONALES PRIVADOS
105
ESTIMACIÓN DEL NÚMERO TOTAL DE DEUDORES 107
COMPENSACIÓN PROPUESTA A DEUDORES PET, BÁSICA PRIVADA Y NUEVA BÁSICA
109
B.3.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO 112
1.- SOBRE LA CONDICIÓN HISTÓRICA 112
2.- PROPOSICIONES 114
3.- SOLUCIÓN A PROPONER 115
C.- LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS 119
C.1. PROCEDIMIENTO 119
C.2.- ANTECEDENTES DE DERECHO 119
MARCO NORMATIVO 121
1.- LEY Nº 17.399 121
2.- DECRETO CON FUERZA DE LEY Nº 2, DE 1971, DEL MINISTERIO DE JUSTICIA
122
3.- DEROGACIÓN ORDENADA POR EL DECRETO LEY Nº 249, DE 1974, QUE FIJÓ LA ESCALA ÚNICA DE SUELDOS PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
122
JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS
122
a) DICTÁMENES RELATIVOS A LA DEROGACIÓN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS EN VIRTUD DE
123
163
LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 30 DEL DECRETO LEY Nº 249, DE 197
b) DICTÁMENES QUE TRATAN LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIAS PREVISIONALES
124
c) DICTÁMENES RELATIVOS A LOS EXONERADOS POLÍTICOS
125
C.3.- ANTECEDENTES DE HECHO 126
- AUDIENCIA PÚBLICA 133
PROPUESTA DE SOLUCIÓN DE LOS AFECTADOS 137
C.4.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO 138
HITOS RELEVANTES Y CONSIDERACIONES DE AJUSTE
140
IV.- CONCLUSIONES FINALES 141
ASPECTOS GENERALES 142
1.- LA DEUDA HISTÓRICA 142
2.- CARACTERÍSTICAS DE LAS DEUDAS 146
3.- PROPUESTA 147
SITUACIÓN DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO 148
1.- DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 148
2.- MAGNITUD DE LA DEUDA 149
3.- CARACTERÍSTICAS DE LA DEUDA 150
4.- SOLUCIÓN 150
SITUACIÓN DE LOS DEUDORES HABITACIONALES 150
1.- DEUDORES EX ANAP 150
2.- DEUDORES PET, LEASING Y OTROS 152
SITUACIÓN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS 154
1.- CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA 153
2.- NÚMERO DE AFECTADOS 154
3.- NECESIDAD DE REPARACIÓN Y CONSITUCIÓN DE UNA MESA TÉCNICA
155
V.- CAPÍTULO DE FINANCIAMIENTO 155
VI.- VOTACIÓN 156
164
DIPUTADO INFORMANTE 157
ANEXO 1: AUDIENCIA PROFESORES ANEXO 2: DOCENTES POR REGIÓN Y POR COMUNA ANEXO 3: TABLA DE CÁLCULO DE BONO PROFESORES ANEXO 4: PROYECTOS DE ACUERDO ANEXO 5: AUDIENCIA DEUDORES HABITACIONALES ANEXO 6: ANTECEDENTES SUPERINTENDENCIA DE
BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS Y BANCO ESTADO
ANEXO 7: ANTECEDENTES ENTREGADOS POR LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS Y MONTEPIADAS DE GENDARMERÍA DE CHILE, CIRGENCHI.
ANEXO 8: ANTECEDENTES ENTREGADOS POR LA BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL
ANEXO 9: CASOS DEUDORES HABITACIONALES ANEXO 10: RESPUESTAS DE MUNICIPALIDADES
- DE SESIONES 7ª A 26ª.
ANEXO 11: DECRETOS DE TRASPASO DE PROFESORES A MUNICIPALIDADES. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. (5 CAJAS CON DOCUMENTOS)