informe de fiscalizaciÓn de la universidad de...
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Alfonso Peña Ochoa
Vicepresidente
Cámara de Cuentas de Aragón
VIII Seminario de contratación pública
Nuevos escenarios para la contratación pública: la
transposición en España y la nueva Gobernanza
Planes de prevención de la corrupción.
Nuevas funciones de los órganos de control externo OCEX
Formigal (Huesca), 20, 21 y 22 de septiembre de 2017
LA CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA ES BAJA, AL MISMO NIVEL QUE ALEMANIA. ES ALTA LA CORRUPCIÓN POLÍTICA O INSTITUCIONAL
LA CORRUPCIÓN ESTÁ DISPARADA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS CIUDADANOS: LA MAYORIA CREE QUE LA CORRUPCIÓN ES GENERALIZADA Y ESTO ES UN PROBLEMA SOCIAL GRAVE (CAUSA DE
ESTA PERCEPCIÓN: LA CONCURRENCIA DE CORRUPCIÓN, CRISIS Y FALTA DE EQUIDAD DE LAS MEDIDAS DE RESOLUCIÓN DE LA CRISIS)
LA CORRUPCIÓN MERMA EL CAPITAL SOCIAL Y REDUCE LA CONFIANZA DE LA GENTE EN LAS INSTITUCIÓNES. CUESTIONA EL SISTEMA DE CONTROL ECONÓNICO Y PONE EN DUDA QUE SE HAYA COMPORTADO ADECUADAMENTE
EXISTE UNA RELACIÓN DIRECTA ENTRE CORRUPCIÓN Y DEBILIDAD DE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS QUE HA SIDO OBJETO DE ESTUDIO POR LA DOCTRINA ESPECIALIZADA.
LOS TRABAJOS CONCLUYEN QUE
LA CORRUPCIÓN ES MAYOR ALLÍ DONDE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS, SOBRE TODO LOS DE CARÁCTER PREVENTIVO, SON MÁS DÉBILES O EXISTEN PROBLEMAS CON LA EFICACIA DE LOS CONTROLES O CON LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ENCARGADOS DE SU APLICACIÓN
MUCHOS CASOS DE CORRUPCIÓN NO HABRÍAN SIDO POSIBLES DE NO HABERSE PRODUCIDO UNA RELAJACIÓN O DESACTIVACIÓN DE LOS CONTROLES PREVENTIVOS TENDENTES A EVITARLA
TAMPOCO HABRÍAN SIDO POSIBLES SIN LA COMPLICIDAD O NEGLIGENCIA DE LOS FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE ACTIVAR LOS CONTROLES PREVENTIVOS QUE DEBERÍAN IMPEDIRLA
MUCHOS DE LOS ACTOS AFECTADOS POR CORRUPCIÓN SE TOMARON EN EL SENO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DONDE EXISTEN, AL MENOS TEORICAMENTE, CONTROLES PARA GARANTIZAR SU LEGALIDAD
LOS CONTROLES PREVENTIVOS Y LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO NO EXISTEN EN EL ENTRAMADO “PRIVADO” DEL SECTOR PÚBLICO, DONDE SE DAN LOS CASOS DE CORRUPCIÓN MÁS COMPLEJOS Y DE MAYOR IMPORTE. EN ESTE ÁMBITO HAY “APARIENCIA DE CONTROL” PERO RELAMENTE NO EXISTEN CONTROLES PREVIOS REALES Y EFECTIVOS
DE ACUERDO CON LA DOCTRINA MÁS AUTORIZADA (V. LAPUENTE) DENTRO DEL SISTEMA DE CONTROL DE UN PAIS LA FORTALEZA DE LOS CONTROLES INTERNOS PREVENTIVOS RESULTA ESENCIAL. MUCHO MÁS EFICACES QUE LOS CONTROLES “A POSTERIORI” QUE PUEDEN PRESENTAR IMPORTANTES CARENCIAS (COMO PUEDEN SER FALTA DE MEDIOS, LENTITUD Y POLITIZACIÓN)
LA CORRUPCIÓN POLÍTICA PENALMENTE PUNIBLE ESTÁ RELACIONADA CON LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y CON EL URBANISMO, EN ESE ORDEN
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ES EL PRINCIPAL FOCO DE CORRUPCIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL PENALMENTE PUNIBLE
LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS PRESENTAN UNA HETEROGENEIDAD MUY NOTABLE EN CUANTO A LA INCIDENCIA DE CASOS DE CORRUPCIÓN POLÍTICA PENALMENTE PUNIBLE
LA FALTA DE DATOS PÚBLICOS SOBRE LA CORRUPCIÓN EN ESPAÑA Y LAS PERSONAS INVOLUCRADAS NO PERMITE ABORDAR UN ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD DE ESTE PREOCUPANTE FENÓMENO
RESULTA IMPRESCINDIBLE, PARA EL DISEÑAR MEDIDAS EFECTIVAS CONTRA LA CORRUPCIÓN, QUE SE PONGAN A DISPOSICIÓN SERIES DE DATOS DE CALIDAD, FIABLES, CONSISTENTES Y RIGUROSOS REFERIDOS A SERIES TEMPORALES AMPLIAS
LA FALTA DE DATOS Y DE ANÁLISIS SOBRE LOS PRINCIPALES FOCOS DE CORRUPCIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL REVELA FALTA DE VOLUNTAD PARA ABORDAR CON SERIEDAD ESTE PROBLEMA
APARIENCIA DE CONTROL
La gestión económica del sector público se encuentra formalmente sometida a control de las instituciones de control externo y de los propios servicios de control interno. Sistema dual y descentralizado
Estos controles son exhaustivos (se fiscalizan la totalidad de los actos de contenido económico, aunque hay excepciones y limitaciones abundantes), recurrentes y sistemáticos
en muchos casos, por ejemplo la contratación, el control es claramente redundante lo que no evita que sea este un ámbito en el que se producen irregularidades
REGULACIÓN ADECUADA El sistema de control español goza en la ley de una posición institucional plenamente homologable a la de los países más avanzados de nuestro entorno
El Tribunal de Cuentas tiene reconocida al más alto nivel constitucional su existencia como Entidad de Fiscalización Superior, como recomienda la Declaración de Lima de 1977 de la INTOSAI sobre los requisitos básicos de funcionamiento de las EFS, y es un órgano constitucional y legalmente dotado de gran independencia. Está adscrito directamente a las Cortes Generales de las que depende orgánicamente, no en su ejercicio funcional.
Las mismas características pueden predicarse de los órganos autonómicos de control externo: reconocimiento en la norma institucional básica y garantías legales de independencia también al máximo nivel.
También los órganos de control interno actúan con plena autonomía
MEDIOS Y RECURSOS ADECUADOS Y SUFICIENTES
El personal adscrito al aparato de control (Tcu., OCEX e Intervenciones) esta prácticamente en su totalidad constituido por funcionarios de carrera que en un alto porcentaje pertenecen a cuerpos especiales. Está bien formado y dispone de un estatuto legal que garantiza que actúa de forma independiente de acuerdo con el paradigma burocrático que rige nuestra función pública Los recursos presupuestarios asignados a las instituciones de auditoría, siempre escasos para eliminar el riesgo de control, resultan suficientes si los comparamos con los que existen en los países de nuestro entorno comunitario y son equiparables con los de los países más desarrollados
DEBILIDADES
Siendo el modelo formalmente incontestable, la opinión mayoritaria
cree que nuestro sistema de fiscalización interna y externa no
funciona bien y no ha producido los resultados esperados: solo llega a
informar sobre lo que ingresa y gasta la Administración y sobre el
grado de cumplimiento de formal de la legalidad de esas operaciones;
no sirve para medir la eficacia y eficiencia de los programas y tampoco
ha servido para prevenir y detectar la corrupción, que parece inmune
al sistema de control establecido
Esta falta de eficacia del sistema ha abierto una brecha de
expectativas (Fernández Ajenjo) entre lo que esperaba la sociedad de
los órganos de fiscalización y los resultados obtenidos, que ha llevado a
muchos autores a tomar una posición muy crítica con estas
instituciones y especialmente con sus procedimientos
DEBILIDADES
Como principal debilidad del sistema destacan su incapacidad para contribuir a mejorar la gestión financiera del sector público (que es el fin que justifica su existencia) debido a su carácter formalista y ritual, redundante y desestructurado, enfocado únicamente a la verificación del cumplimiento de la legalidad e impotente para detectar o impedir el fraude
Nieto vaticinó corrosivamente que “algún día terminará realizándose una auditoría sobre los resultados de los sistemas de control; y si tal se hiciese, sus resultados serían sorprendentes”
20 años después, el presagio se ha cumplido: la actividad del Tribunal de Cuentas ha sido auditada y efectivamente los resultados han sido asombrosos
DEBILIDADES
En concreto, sobre su incapacidad para combatir la corrupción, el profesor J.
GONZÁLEZ GARCÍA lamentaba que «pese a que disponemos de un número de
instituciones suficientes para la lucha contra la corrupción, la realidad muestra
que han sido ineficaces. Son excepción los supuestos que han sido descubiertos
por los órganos que teóricamente debieran servir para ello: el Tribunal de
Cuentas y sus equivalentes autonómicos, la Intervención de la Administración, la
Fiscalía Anticorrupción o las unidades policiales encargadas de luchar contra ella.
Normalmente los descubrimientos han sido consecuencia de denuncias de
particulares»
Y entiende que la causa de la falta de utilidad de los informes emitidos por los
órganos de control los procedimientos inadecuados que aplicamos
DEBILIDADES
También los informes oficiales se han hecho eco de la poca
utilidad de nuestro sistema para prevenir o detectar el fraude y
la corrupción
Por todos, destaca la severa advertencia del informe de lucha
contra la corrupción en la UE de febrero de 2014 que, por
primera vez, imputaba los casos de corrupción a gran escala en
España “a la insuficiencia global de los controles del gasto
público a nivel autonómico y local”
Otros muchos informe han seguido muchos en esa línea
¿Cómo es el sistema español de control del sector público?
PROPUESTAS DE REFORMA
En este estado de opinión, se ha producido en nuestro país un
intenso debate sobre el papel de los órganos de control
externo y sus pobres resultados contra la corrupción en el que
ha intervenido todo el mundo:
Los partidos políticos, con distintas propuestas de
profesionalización y simplificación de la estructura de los
OCEX, nuevas funciones en el caso de Galicia o creación de
organismos especializados como hace la Ley 5/2017, de 1 de
junio, de Integridad y Ética Públicas )
¿Cómo es el sistema español de control del sector público?
Los profesionales de la auditoría pública
Los investigadores universitarios
Organizaciones no gubernamentales como Transparencia
Internacional España con sus 45 propuestas electorales a los
partidos ante las elecciones generales, de las cuales un paquete
significativo iban dirigidas a reforzar el papel de los OCEX como
pieza relevante dentro del sistema de integridad.
Y por supuesto, el Gobierno que en el momento álgido de la
cuestión pidió la supresión de los OCEX por inútiles e
innecesarios (Informe CORA, 2013)
El estatuto legal que las regula y su desempeño ( independencia, medios, su política de transparencia y rendición de cuentas, etc.) influyen decisivamente en el nivel y calidad del sistema institucional de integridad
De acuerdo con el mandato legal, a los OCEX corresponde exactamente
realizar la auditoría de regularidad y de rendimiento del sector público
Excepto en el caso de Galicia, las leyes no atribuyen a los OCEX competencias
de prevención y lucha contra la corrupción. En el caso de Aragón, estás
competencias corresponden legalmente a la Agencia de Integridad y Ética
Públicas (creada por LEY 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, y
pendiente de constitución)
Si en los trabajos de fiscalización los OCEX detectan actuaciones delictivas o
fraudulentas, están obligados a comunicarlas a los órganos competentes para
su investigación y persecución, que se sitúan fuera de su estructura orgánica
Por tanto, el problema no es que no exista control de los OCEX, ni
que esté mal configurado institucionalmente, ni que los OCEX no
hagan aquello para lo que han sido creados. El problema es que la
sociedad no entiende para qué sirven nuestros controles y
considera inútil nuestros trabajos debido a los nulos resultados en
la detección de la corrupción
Existe pues como ya he señalado un brecha de expectativas sobre el
papel de los OCEX
Los ciudadanos tienen una percepción de corrupción generalizada y creen que eso pasa porque la
gestión pública se desenvuelve de forma arbitraria y sin sujeción a controles reales y efectivos. En
definitiva, porque los controladores o no hacen bien su trabajo o han traicionado la confianza que los
ciudadanos depositaron en ellos
Creo que no existen muchas alternativas viables a corto plazo al modelo de control público tal como lo conocemos
Lo que está claro es que el modelo DEBE FORTALECERSE para mejorar su rendimiento y resultados frente a las prácticas irregulares
Fortalecer la auditoría pública no significa exactamente aumentar los controles ni transformar el mandato de los OCEX para incorporar específicamente funciones anticorrupción y nuevas funciones. Igual solo consiste en desempeñar bien las competencias que ya tenemos. Mejorar la calidad de lo que ya hacemos (Minguillón)
La brecha exige volver a legitimar la función de los OCEX revisando globalmente nuestro desempeño para valorar:
qué hacemos y deberíamos seguir haciendo en auditoría, porque
funciona
qué controles no hacemos y deberíamos hacer: nuevas formas de control, evaluación de resultados
en qué podemos o debemos mejorar: coordinación, apoderamiento y cobertura al control interno, conocimiento de la corrupción
y qué hacemos y no sirve absolutamente para nada
Hay medidas sencillas y económicas que mejorarían el rendimiento de los OCEX como organismos útiles para la prevención de la corrupción:
1. Hacer informes relevantes y oportunos
2. Hacer informes exactos y claros
3. Tener en cuenta al planificar la fiscalización que la corrupción existe la corrupción
4. Reforzar la independencia política de los OCEX
1. Informes relevantes y oportunos
Para que los informes alcancen repercusión e impacto son aspectos clave su fácil lectura, el tiempo de emisión y que versen sobre temas que atraigan atención mediática suficiente
Los informes y auditorías operativas (que se centran en muchos casos en asuntos menores o/y lejanos para la sociedad y omiten temas candentes de actualidad pública) deben tener relación directa con asuntos cercanos a las preocupaciones de los ciudadanos
Para ello, hay que mejorar la fase de programación evitando las auditorías sobre actividades o entidades irrelevantes, sin riesgo de corrupción o de irregularidades o que ya hayan sido controladas eficazmente por otros órganos de control.
Existen reproches claros de las sociedad cuando hacemos informes de
nulo impacto; es algo que no espera de nosotros: supone una falsa
apariencia de control y un mal uso de los recursos públicos
Estos trabajos inútiles en ocasiones son encargos directos de los
Parlamentos de los que dependemos o están previstos en la normativa
reguladora de los órganos de control o en las leyes especiales.
Podríamos afirmar así que una de las causas de la ineficiencia de
nuestro sistema de control podría estar en su configuración legal, que
sería conveniente revisar
Como ejemplo, valga esta noticia sobre las quejas del Síndico Mayor ante el Pleno del Parlamento de Cataluña
En cuanto a su oportunidad, el mayor problema es la excesiva duración de las fiscalizaciones que resulta muy negativa para el impacto real de sus trabajos
Reduce su utilidad y el interés del público y de los medios de comunicación sobre sus resultados
Se deberían suprimir en los procedimientos internos de las entidades de fiscalización las restricciones y excesivas garantías que motivan estas dilaciones en la terminación de los trabajos y los informes tendrían mayor impacto
2. Informes exactos y claros
Muchos de nuestros informes son de difícil comprensión para los gestores, el control parlamentario, la opinión pública (prensa) y también para los organismos encargados de prevenir o perseguir la corrupción (Policía, Fiscalía, Agencias …) Están escritos en un lenguaje técnico complejo por lo que no resultan de fácil lectura ni siquiera para el público más especializado. Ni siquiera en sus conclusiones son precisos y claros (No distinguen lo relevante de lo insignificante) y carecen de concreción y contundencia en las recomendaciones
Como afirmaba F. TERMES producen «desinformación técnica y desinformación por exceso»
Los informes son más bien largos, sin resúmenes ejecutivos ni gráficos, cuadros o diagramas que mejoren su comprensión
En su formato y redacción, no se aprecia una preocupación por favorecer la lectura y el impacto público de sus conclusiones y recomendaciones
Resulta urgente simplificarlos, acortar su extensión y proporcionar una mayor concreción y rotundidad a sus conclusiones
FERNÁNDEZ ASENJO propone que exista información clara y expresa en un apartado específico de los informes de las ilegalidades y de los actos defraudatorios constatados
Los OCEX van adoptando tímidas medidas en materia de simplificación y homogeneización de los informes a través de normas técnicas de fiscalización. Por ejemplo, ha sido muy relevante la aprobación de la Guía Práctica de Fiscalización (GPF-OCEX) 4320 sobre importancia relativa en las fiscalizaciones de cumplimiento de la legalidad
Basándose en la metodología del Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo 10/2015 sobre “Necesidad de intensificar los esfuerzos para resolver los problemas de contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de la cohesión” clasifica los incumplimientos de las normas de contratación en graves,
significativos y leves y regula los efectos que deben tener en el informe los distintos incumplimientos hallados en la auditoría
Los incumplimientos graves, se señalan en el informe y dan lugar a una opinión negativa; los significativos se citan en el informe y dan lugar a una opinión será positiva con salvedades; y los leves, no afectan a la opinión, que será positiva, y no se citan en el informe aunque se pueden poner en un anexo.
3. Nuevo enfoque contra la corrupción
Las Instituciones de control basamos nuestras pruebas contra la
corrupción en la verificación del cumplimiento de la normativa
Con este planteamiento, en el mejor de los casos solo conseguimos
destapar casos de corrupción ya cometidos
Si esperamos aportar algo en materia de prevención de la
corrupción se necesitará otro enfoque de control
Deberíamos saber más sobre el marco en el que se desenvuelve la corrupción y
hacer otro tipo de análisis más globales sobre los procesos para detectarla
Resultados vs. Legalidad/ Profesionalización OCEX/ Formación
Muchos de los casos de corrupción se basan en contratos que son legales
formalmente
La corrupción es resistente al procedimiento, funciona bien en procesos muy
regulados en los que participan un buen número de funcionarios imparciales
Si solo controlamos actos aislados, las fases del procedimiento y a la cadena
difusa de funcionarios que actúan en él seguramente no identificaremos
correctamente los riesgos de corrupción
La nuevas normas técnicas de auditoría ya contemplan que los auditores
puedan identificar errores materiales en las cuentas públicas debidos a fraude o
corrupción y cómo deben actuar los OCEX en estos casos
4. El zorro en el gallinero
Existe una amplia percepción de falta de independencia de los
miembros de las Instituciones de control debida al modelo de
elección
Los ciudadanos no acaban de entender por qué tienen que ser
precisamente los partidos quienes designen a las personas
encargadas de auditar su gestión. Y aún lo entienden menos en un
entorno de opinión pública que cree que existe un nivel de
corrupción política generalizada
Se mantiene por lo anterior que los OCEX no somos útiles contra la corrupción política precisamente porque somos organizaciones dominadas o influenciadas por los partidos y que por eso no realizan controles reales y efectivos
En la medida de que este asunto se considera una de las causas institucionales de la corrupción en España presumo que en este tema habrá novedades para satisfacer demandas de los nuevos actores políticos y de la opinión pública, que seguro que contribuirán a mejorar la imagen de los OCEX
MUCHÍSIMAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN