INFORME DE DESCENTRALIZACIÓN 2019

Secretaría de Descentralización

Viceministerio de Gobernanza Territorial

Presidencia del Consejo de Ministros

Lima, agosto de 2020

2019

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Firmado digitalmente por CRUZADO SILVERII Edgardo Marcelo FAU 20168999926 soft Motivo: Soy el autor del documento Fecha: 03.09.2020 16:10:34 -05:00

Índice Resumen Ejecutivo ...................................................................................................................................................................... 4

Introducción ................................................................................................................................................................................... 6

1. Factores clave del proceso de descentralización con enfoque de desarrollo territorial ……………………………………………………………………………………………………………………………..7

1.1. Consolidación de espacios de diálogo y la articulación con enfoque de desarrollo

territorial ....................................................................................................................................................................... 7

1.1.1. GORE Ejecutivo ............................................................................................................................... 8

1.1.2. MUNI Ejecutivo.............................................................................................................................15

1.1.3. Comisiones Multisectoriales ...................................................................................................16

1.2. Fortalecimiento de organizaciones representativas regionales y locales ........................... 18

1.2.1. A nivel regional: ANGR ............................................................................................................. 19

1.2.2. A nivel local: AMPE y REMURPE .......................................................................................... 20

1.2.3. Mancomunidades ....................................................................................................................... 21

1.3. Fortalecimiento de capacidades para una mejor gestión ......................................................... 23

1.3.1. Asistencia técnica a los gobiernos regionales y gobiernos locales para una

efectiva gestión.............................................................................................................................................. 23

1.3.2. Programa de acompañamiento a alcaldesas.................................................................. 27

1.3.3. Capacitación en materia territorial para servidores públicos .................................. 28

1.4. Modernización y simplificación de la gestión pública ................................................................ 29

1.5. Financiamiento para una gestión efectiva........................................................................................ 32

1.5.1. Fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales y locales ....................... 32

1.5.2. Distribución del presupuesto público ................................................................................ 33

1.5.3. Evolución de la brecha PIM-PIA y ejecución del presupuesto ............................... 34

1.5.4. Implementación de la Programación Multianual de Inversiones (PMI).............. 37

3

1.5.5. Recursos determinados ............................................................................................................ 40

1.5.6. Programas y fondos públicos de financiamiento ......................................................... 43

1.6. Transferencia de funciones .......................................................................................................................47

1.7. Cambios normativos ...................................................................................................................................51

2. Diseñando el desarrollo desde y con el territorio .................................................... 53

2.1. Condiciones habilitantes del desarrollo territorial ........................................................................ 53

2.1.1. Ordenamiento territorial .......................................................................................................... 53

2.1.2. Demarcación y organización territorial ............................................................................. 55

2.2. Agenda territorial ......................................................................................................................................... 56

2.3. Agendas macroterritoriales ..................................................................................................................... 59

2.4. Agencia Regional de Desarrollo ............................................................................................................ 60

2.5. Estrategias de desarrollo e innovación .............................................................................................. 66

2.6. Herramientas territoriales......................................................................................................................... 70

3. Iniciativas de implementación en espacios específicos con enfoque de desarrollo territorial ..................................................................................................................... 75

3.1. Plan Cotabambas y Corredor Sur .........................................................................................................76

3.2. Iniciativas para promover el desarrollo en la Amazonía Peruana ..........................................77

3.3. Modelo de gestión descentralizada del Ministerio de Educación.........................................84

3.4. Avances sectoriales en la incorporación del enfoque de desarrollo territorial en sus

intervenciones ..........................................................................................................................................................85

4. Agenda de trabajo para fortalecer la descentralización en el corto y mediano plazo ……………………………………………………………………………………………………………………………87

Eje de política 1: Fortalecer la gobernanza multinivel en la implementación de políticas

públicas orientadas a resultados .....................................................................................................................90

Eje de política 2: Profesionalización y fortalecimiento de la gestión en regiones y municipios

para el logro de resultados de desarrollo con prioridad en políticas sociales ..........................94

Eje de política 3: Mejorar la predictibilidad del financiamiento, la equidad territorial en la

asignación y la calidad del gasto ....................................................................................................................98

Eje de política 4: Promover el desarrollo económico y las oportunidades de empleo en

todo el territorio ................................................................................................................................................... 101

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Resumen Ejecutivo

El presente informe presenta los avances del proceso de descentralización realizados en el

2019, los cuales han estado centrados en el fortalecimiento de la coordinación y articulación

multinivel, el fortalecimiento de capacidades para una mejor gestión, la predictibilidad y

optimización de los recursos públicos y la aplicación progresiva del enfoque de desarrollo

territorial.

Los espacios de coordinación y articulación multinivel han desarrollado y fortalecido las

relaciones de confianza entre los diferentes niveles de gobiernos. Los GORE Ejecutivos y MUNI

Ejecutivos han ido generando una agenda de trabajo que ha permitido abordar diversos

aspectos de la descentralización que no eran visibles por la ausencia de un espacio de

encuentro y diálogo. Por ejemplo, la creación de las comisiones multisectoriales que

abordaron problemáticas que requirieron de la participación de más de un ministerio y de los

gobiernos regionales, son una muestra de ellos. En el 2019, se logró realizar un GORE Ejecutivo

con las nuevas autoridades regionales. Asimismo, en dos ediciones de los GORE Ejecutivos se

integraron las agendas territoriales y macroterritoriales construidas en el territorio con los

actores locales con el objetivo de recoger las prioridades territoriales y llevarlos a las mesas

de trabajo con los ministerios del gobierno nacional correspondientes con el objetivo de

buscar soluciones conjuntas a problemáticas multisectoriales.

El fortalecimiento de las capacidades ha sido una constante a lo largo de los años, y ha ido

evolucionando de acuerdo al contexto y necesidades que requerían los gobiernos regionales

y locales. Los trabajos de apoyo, asesorías y acompañamiento han estado presentes, pero

debido a la rotación de los funcionarios públicos a nivel regional y local, son necesarios de

continuar y fortalecer. Específicamente, durante el 2019 se llevó a cabo el programa de

acompañamiento a alcaldesas con el objetivo de empoderarlas y cerrar las brechas de

conocimientos para una gestión adecuada.

Asimismo, los esfuerzos durante los últimos tres años por mejorar la disponibilidad y

predictibilidad de los recursos que disponen los gobiernos regionales y gobiernos locales, han

mostrado resultados importantes durante el 2019 a través de la reducción de la brecha PIM-

5

PIA de ambos gobiernos descentralizados. Esto es un avance en materia de descentralización

fiscal que requiere seguir impulsándose.

El cambio de enfoque de la descentralización como medio para el desarrollo territorial, ha

dado avances importantes como el inicio de la implementación de las Agencias Regionales de

Desarrollo, la incorporación de las agendas territoriales y macroterritoriales en los GORE

Ejecutivos, así como el inicio del abordaje del ordenamiento territorial, condición habilitante

para el desarrollo territorial.

En esta línea, durante el 2019 se implementaron iniciativas que buscaban incluir el enfoque

de desarrollo territorial. No sólo se incluyen aquellas promovidas desde la Presidencia del

Consejo de Ministros como en años anteriores, sino que los ministerios reportan avances, que

si bien es cierto se encuentran en etapas iniciales, son una fuente importante para avanzar en

la incorporación del enfoque de desarrollo territorial en la política de descentralización y en

la política nacional.

Estos avances descritos, se detallan en el presente informe de descentralización 2019, así

como los realizados en materia de transferencia de funciones, cambios normativos y mejora

en la simplificación de la gestión pública. Se incluye una agenda de trabajo con los temas que

se consideran relevante a ser abordados durante el 2020.

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Introducción

El 2019 fue un año muy azaroso, caracterizado por una inestabilidad política muy marcada

que terminó con la disolución constitucional del Congreso de la República. Las revelaciones

de actos sistemáticos de corrupción en el Poder Judicial, el encarcelamiento de autoridades

políticas, junto con las relaciones extremadamente tirantes entre el Ejecutivo y el Congreso,

fueron algunos de los hechos que distinguieron este año.

En este contexto adverso, las relaciones entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales

y Locales se mantuvieron estables y muy cercanas. A esto contribuyeron los avances

constantes en el proceso de descentralización que, aunque todavía insuficientes para lograr

mejoras sustanciales en el desarrollo más equilibrado de todos los departamentos del país,

han permitido un diálogo directo entre las autoridades de los tres niveles de gobierno y la

continuación de una agenda de trabajo que se inició en el 2017.

Durante el 2019, se ha continuado el trabajo en el afianzamiento del proceso de

descentralización, el cual tiene como puntos centrales el fortalecimiento de la coordinación y

articulación multinivel, el fortalecimiento de capacidades para una mejor gestión, la

predictibilidad y optimización de los recursos públicos y la aplicación progresiva del enfoque

de desarrollo territorial.

Como se apreciará en este informe, los avances en estos cuatro ámbitos se dieron mediante

la continuidad de iniciativas que han probado ser eficaces, como los GORE Ejecutivos o las

agencias regionales de desarrollo que se encuentran en plena implementación. Así como,

mediante el despliegue de nuevas iniciativas que pretenden apuntalar el enfoque de

desarrollo territorial, tal como las agendas territoriales y macro territoriales.

Sin embargo, también se reconoce que hay una agenda pendiente que presenta retos

importantes como la transformación de los GORE Ejecutivos en el Consejo de Coordinación

Intergubernamental, espacio establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, o la

implementación de las agendas territoriales y macroterritoriales para buscar un alineamiento

de las prioridades nacionales y regionales.

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1. Factores clave del proceso de descentralización con enfoque de desarrollo territorial

Desde el 2017, se inició un proceso de fortalecimiento de la descentralización. Hasta ese

momento, el énfasis se había centrado principalmente en la transferencia de funciones, la cual

prácticamente ya se había completado. A pesar de los esfuerzos, los servicios y bienes públicos

que recibía el ciudadano dejaban mucho que desear. Asimismo, se evidenciaban una

desconexión entre los esfuerzos descentralizadores, fundamentalmente basados en una

transferencia de funciones desde el gobierno central a los gobiernos regionales y locales y, por

otro lado, aquellos destinados a promover el desarrollo al interior del país.

El punto de partida para este fortalecimiento fue el establecimiento de los espacios de

coordinación y articulación, de los cuales el más representativo son los GORE Ejecutivos. Sin

embargo, para que este espacio que convoca a las más altas autoridades del gobierno nacional

y de los gobiernos regionales, brinde mejoras sustanciales en la vida de los ciudadanos

requiere que la gestión de los gobiernos en los diversos niveles cuente con procesos más

eficientes, mejores capacidades técnicas, herramientas adecuadas y un adecuado

financiamiento.

A continuación, se señalarán los avances que se han dado en la consolidación de los espacios

de diálogo y articulación, el fortalecimiento de capacidades, la modernización de la gestión,

el adecuado financiamiento para una gestión efectiva, la finalización del proceso de

transferencia de funciones y la adecuación de la normatividad para atender los retos que el

país y la descentralización actual enfrentan.

1.1. Consolidación de espacios de diálogo y la articulación con enfoque de desarrollo

territorial

Desde el año 2016, la Secretaría de Descentralización viene implementando espacios de

encuentro y diálogo que facilitan la coordinación y articulación del gobierno nacional con los

gobiernos regionales y locales. Esta atmósfera ha desarrollado y fortalecido las relaciones de

confianza entre los diferentes niveles de gobiernos, ha facilitado la identificación y

8

alineamiento de las prioridades territoriales, así como el establecimiento de acciones

conjuntas para mejorar la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos.

Como en años anteriores, se llevaron a cabo tres GORE Ejecutivos y cinco MUNI Ejecutivos.

Sin embargo, en el 2019, se trató de enriquecer el diálogo entre las autoridades que

intervienen induciendo a que incluyan un enfoque de desarrollo territorial que permitiese

enriquecer el debate, alejándolos de discusiones basadas simplemente en la ejecución de

proyectos de inversión priorizados por las gestiones de turno. Para ello, la Secretaría de

Descentralización inició un proceso de discusión en cada uno de los departamentos del país

que llevase al diseño de agendas territoriales y macroterritoriales como innovaciones a ser

incluidas en las ediciones 11 y 12 del GORE Ejecutivo. Asimismo, las comisiones

multisectoriales e intergubernamentales surgidas en el marco de los GORE Ejecutivos

avanzaron en su rol de promover soluciones a problemas específicos en la cadena de provisión

de servicios públicos y promoción del desarrollo.

1.1.1. GORE Ejecutivo

El GORE Ejecutivo, convoca y reúne a los ministros de Estado, los gobernadores regionales y

sus respectivos equipos técnicos en un mismo espacio en la ciudad de Lima, con el objetivo

de no sólo acercarlos físicamente para esclarecer las responsabilidades que cada uno tiene a

su cargo, sino de generar espacios de trabajo que permitan priorizar acciones por parte de

ambos niveles de gobierno en beneficios de la población local. Cada edición del GORE cuenta

con la participación del Presidente de la República y el Presidente del Consejo de Ministros.

El día central del espacio se divide en 3 partes. Un primer momento en el que se desarrolla

una plenaria central, donde el gobierno nacional expone sus políticas prioritarias que

permiten informar a los gobiernos regionales. Un segundo momento de reuniones bilaterales

y/o multilaterales, entre los ministros de Estado y los gobernadores. Y finalmente, una reunión

de cierre en la que se resume el trabajo y los temas tratados y compromisos establecidos.

Durante el 2019 se implementaron tres GORE Ejecutivos, los cuales estuvieron marcados de

cambios sustanciales respecto a los realizados en años anteriores. Por un lado, los

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gobernadores electos en noviembre de 2018 tomaban posesión de sus cargos, motivo por el

cual se trató de continuar la agenda de trabajo dejada por la gestión anterior. Por otro lado,

se iniciaron esfuerzos para incorporar en la discusión de los GORE aspectos sobre desarrollo

territorial, tanto a nivel departamental como a nivel macroterritorial.

a. Un 10° GORE Ejecutivo desafiante

El 10° GORE Ejecutivo presentó a los nuevos gobernadores electos en el 2018, para el periodo

2019 – 2022, el desafío de ser protagonistas de la reunión y de llegar con una agenda que

consensuase aquella formulada por los gobernadores anteriores y la que los actuales

planteaban para su nueva gestión. Asimismo, también constituyó un desafío para el equipo

implementador por el corto tiempo de preparación, las complicadas agendas de los nuevos

gobernadores y la necesidad de apoyarlos en la presentación de sus prioridades en este

espacio.

El 10° GORE Ejecutivo, que se llevó a cabo el 21 y 22 de febrero de 2019, contó con la

participaron de los 25 gobernadores regionales, 15 ministros de estado y la Autoridad para la

Reconstrucción con Cambios. En cuanto a la agenda de trabajo, se realizó el seguimiento a las

acciones e inversiones incluidas en el presupuesto del 2020, gestionadas por las autoridades

previas. Como resultado se generaron 204 reuniones bilaterales, número que supera a todas

las otras ediciones de este espacio.

b. Un 11° GORE Ejecutivo innovador

Durante el 2018, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) impulsó la Programación

Multianual de Inversiones (PMI) como una medida para ordenar la gestión de inversiones en

las diferentes entidades del Ejecutivo con una visión de mediano plazo. Si bien esta medida

era ampliamente esperada para asegurar la continuidad de inversiones y su alineamiento a

las herramientas de planificación estratégica, también presentó un reto muy desafiante para

los GORE Ejecutivos, ya que en estos espacios se discute y negocia la implementación de

proyectos de inversión. La implementación de la PMI acota las materias objeto de las

discusiones a ser entabladas en el GORE Ejecutivo.

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En la edición 11 del GORE Ejecutivo se buscó reenfocar la atención de la agenda de discusión

hacia temas más sustanciales y que, además, complementase la implementación de la PMI en

los gobiernos regionales. Para ello, durante los meses previos se empezó a trabajar con los

gobiernos regionales en definir prioridades territoriales que alineasen sus objetivos de largo

plazo, identificados en sus planes de desarrollo concertado, con los planes de gobierno de las

gestiones actuales y con las prioridades nacionales. Este proceso dio como resultado agendas

territoriales 1, a nivel de cada gobierno regional, y agendas macroterritoriales 2, que

conjugaban la visión de un conjunto de departamentos afines agrupados en

mancomunidades3.

En el 11° GORE Ejecutivo las reuniones bilaterales migraran a reuniones macroterritoriales. Es

decir, los gobiernos regionales agrupados por mancomunidad sostenían reuniones con los

ministerios quienes se habían agrupado en cuatro ejes temáticos: conectividad e integración;

desarrollo productivo; desarrollo infantil temprano, niñez y adolescencia; y turismo. Asimismo,

en cada reunión participaron funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas.

Con una agenda elaborada ex ante, de manera participativa y técnica, las reuniones sostenidas

durante esta edición del GORE Ejecutivo, tomaron otro rumbo en relación a las precedentes.

Como resultado, se produjeron 15 reuniones macroterritoriales que contaron con la

participación de los 25 gobernadores y 13 ministerios, y sus respectivos equipos técnicos.

Asimismo, se inició una agenda de trabajo que involucró reuniones posteriores con los

gobernadores y visitas a los departamentos por parte de los sectores, el seguimiento de

proyectos de inversión de impacto regional, entre otros.

1En la sección 2.1 y 2.2 del presente informe se brinda mayor información sobre las agendas territoriales y las agendas macroterritoriales. 2 Para ello, se definieron macroterritorios, varias de las cuales ya se encontraban conformadas en mancomunidades regionales o estaban en vías de hacerlo. Las macro regiones consideradas fueron: la Mancomunidad Nor Oriental (i.e. Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martín y Loreto); la Mancomunidad Regional Amazónica (Amazonas, Loreto, San Martín, Ucayali, Huánuco y Madre de Dios); la Mancomunidad Pacífico Centro Amazónica (Lima, Junín, Huánuco, Pasco, Huancavelica y Ucayali); la Mancomunidad de los Andes (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Ica y Junín); y la Macro Región Sur (Arequipa, Cusco, Moquegua, Tacna, Madre de Dios, Ica y Apurímac). 3 Para la elaboración de estas agendas, durante junio de 2019, el equipo de la Secretaría de Descentralización visitó cerca de 12 departamentos y realizó talleres de trabajo con los funcionarios de los gobiernos regionales para identificar sus agendas territoriales. Posteriormente, se pasó a una etapa en la que se realizaron talleres macroterritoriales para definir los puntos de coincidencia y complementariedad entre los departamentos, así como sus problemas comunes, posibles soluciones e intervenciones requeridas y, así, generar una agenda macroterritorial.

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c. Un 12° GORE Ejecutivo adaptativo

Hacia finales de 2019, los gobernadores regionales estaban por finalizar su primer año de

gestión y habían definido sus prioridades para el corto y mediano plazo. Desde el

Viceministerio de Gobernanza Territorial y de la Secretaría de Descentralización se habían

iniciado procesos que respondían a algunas de las demandas levantadas en las agendas

territoriales y a iniciativas del propio Ejecutivo y del Congreso, tales como el trabajo de la

Comisión de Amazonía4 y el levantamiento del Plan de Cierre de Brechas de Loreto5 o la

revisión de la estructura organizativa de los gobiernos regionales, entre otros.

Asimismo, durante el periodo de setiembre a octubre, el equipo de la Secretaría de

Descentralización visitó los 13 departamentos restantes para la elaboración de las agendas

territoriales con los funcionarios de los gobiernos regionales, y posteriormente para la

definición de problemas comunes que fueron detalladas en las agendas macroterritoriales.

Si bien la nueva mecánica de trabajo que introdujo la visión macroterritorial en las discusiones

del GORE Ejecutivo anterior fue positiva y enriquecedora, también fue evidente que en el

corto plazo la gestión gubernamental no se encontraba preparada para abordar las demandas

macroterritoriales ni para intervenciones multisectoriales. Por esta razón, fue necesario que

el 12° GORE Ejecutivo incluyese dos tipos de reuniones: las bilaterales y las macroterritoriales.

Las primeras se dieron entre gobiernos regionales individuales y ministros, en algunos casos

con varios ministros, lo que da cuenta de la incorporación de una visión multidimensional para

la resolución de problemas. El segundo tipo de reunión involucraba la participación de

mancomunidades y grupos de ministros para el tratamiento y seguimiento de temas de las

agendas macroterritoriales. Como resultado, el número de reuniones en este GORE se

incrementó a 71.

4 La Comisión Multisectorial e Intergubernamental para el Establecimiento y Seguimiento de Acciones Públicas Prioritarias para la Promoción del Desarrollo Sostenible de los Territorios de la Amazonía, fue creada por R.S. N° 154-2018-PCM con el objetivo de identificar las acciones públicas de alta relevancia para la promoción del desarrollo sostenible de los Territorios de la Amazonía; y un Plan de Acciones 2018-2021, para el territorio integrado por los Gobiernos Regionales agrupados en el Consejo Interregional Amazónico. 5 Mediante el DS 139-2019-PCM, promulgado el 28 de julio de 2019, se declaró de prioridad y urgencia nacional la elaboración de un Diagnóstico y un Plan de Cierre de Brechas en Loreto para los distritos del área de influencia del Oleoducto Nor Peruano.

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Resultados de los GORE Ejecutivos

El Cuadro 1 resumen los resultados inmediatos de los GORE Ejecutivo durante el 2019. De esta

manera, se generaron 290 reuniones entre bilaterales y multilaterales y 847 compromisos.

Cabe precisar que, pese a que el número de reuniones se redujo en las ediciones 11 y 12,

debido a la complejidad de las demandas surgidas a través de las agendas macroregionales, el

ratio de número de compromisos por reunión se duplicó, aproximadamente.

Cuadro 1: Resumen de las ediciones del GORE Ejecutivo durante el 2019

N°

GORE Ejecutivo

Fecha

Reuniones Bilaterales/ Multilaterales

Compromisos

Compromisos por reunión

1 10° 21 y 22 de

febrero 204 472 2.3

2 11° 1 y 2 de

julio 15 83 5.5

3 12° 12 de

diciembre 71 292 4.1

TOTAL 290 847

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

Uno de los principales atributos del GORE Ejecutivo es el seguimiento que se hace de los

compromisos pactados en su espacio, lo cual ha contribuido a la alta valoración que tienen los

que participan en él. El Cuadro 2 detalla la información del avance de los compromisos

pactados en los tres GORE Ejecutivo del 2019. Así, se aprecia que el 79% de los compromisos

bilaterales asumidos en el 10° GORE se han cumplido. Las dificultades mencionadas

anteriormente para atender demandas enfocadas territorialmente y además que requieren

intervenciones multisectoriales se evidencian cuando el porcentaje de cumplimiento de los

compromisos pactados en el 11° GORE desciende a 35%. Finalmente, el bajo nivel de

cumplimiento para la 12° edición, de sólo 12%, es reflejo de la difícil coyuntura política que se

originó luego de la disolución constitucional del Congreso y que se extendió hasta el primer

trimestre de 2020.

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Cuadro 2: Porcentaje de cumplimiento de los compromisos pactados en los GORE Ejecutivo durante el 2019

GORE Ejecutivo

Total de compromisos

Culminado (%)

En proceso (%)

Pendiente (%)

10° 472 0.79 0.10 0.11

11° 83 0.35 0.34 0.31

12° 292 0.16 0.46 0.38

TOTAL 847 0.53 0.25 0.22

Fuente: Secretaría de Descentralización. Actualizado a febrero de 2020 Elaboración: Secretaría de Descentralización

Reflexiones en torno al GORE Ejecutivo6

Los GORE Ejecutivos se diseñaron como espacios de encuentro entre las autoridades del

gobierno nacional y los gobiernos regionales, para facilitar la coordinación y articulación de

una agenda de trabajo conjunto. Como resultado de la interacción que se da en estos espacios,

se ha restablecido la relación de confianza entre el gobierno nacional y los gobiernos

regionales. Esto ha permitido la resolución de problemas concretos que afectan a la población

local, así como promoción de la gobernabilidad del país.

Después de doce ediciones, la evolución de estos eventos se puede resumir en tres fases (ver

Gráfico 1). La primera de ellas pone énfasis en la viabilización de proyectos de inversión que

se encontraban trabados, lo cual se convierte en el principal indicador de producto de estos

espacios, y contribuye a la transparencia, confianza y eficiencia en el uso de los recursos

públicos. Sin embargo, a pesar de que estos espacios convocan a las máximas autoridades

gubernamentales del gobierno nacional y gobiernos regionales no se han aprovechado en

todo su potencial para coordinar y tomar decisiones multinivel de políticas nacionales

prioritarias. Tampoco se han utilizado como un mecanismo de difusión de aprendizajes de

6 Esta sección se basa en un estudio de evaluación cualitativa de los GORE Ejecutivos desde su primera edición realizada en setiembre de 2016. Esta evaluación se realizó a lo largo de 2019, la cual estuvo a cargo de un equipo de profesionales que utilizaron información secundaria existente y realizaron más de 20 entrevistas, incluido el Presidente de la República Martín Vizcarra.

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buenas prácticas de gestión pública de los gobiernos regionales 7, y de promoción de su

replicabilidad en el resto de regiones del país.

La segunda fase de los GORE Ejecutivos implica la evolución hacia objetivos más amplios y de

intervenciones con mayor impacto que las versiones iniciales. En esta fase se busca seleccionar

e implementar políticas prioritarias en cadenas de valor del servicio intersectoriales y

multinivel, debido principalmente a la incorporación de agendas territoriales y

macroterritoriales en las ediciones 11 y 12.

Finalmente, la tercera fase involucra la consolidación de los procesos de la cadena de valor y

vínculos de gestión con sostenibilidad institucional, en la que los GORE Ejecutivos sirvan de

palanca para desarrollar capacidades propias en los gobiernos regionales y adecuar las

capacidades de la administración del gobierno nacional.

Si bien uno de los principales objetivos de los GORE Ejecutivos ha sido viabilizar y agilizar las

inversiones y el gasto público en los gobiernos regionales, conforme evolucionan estas tareas

se convierte en un obstáculo para convertirse en espacios de coordinación y ejecución

intergubernamental de las políticas prioritarias. Es muy difícil combinar en un solo evento

discusiones de corto plazo con aquellas que tienen más largo alcance y que pretenden

modificar la mirada con la que se hace política pública en el país.

7 Un ejemplo claro de ello es la reducción de la anemia que logró el gobierno regional de Piura, durante la gestión de Reinaldo Hilbck (2015-2018). Otro ejemplo es la mejora en la gestión hospitalaria en Ica a partir de la aplicación de la tecnología y de haber convocado a gerentes públicos del Servicio Civil (Servir), en el gobierno de Fernando Cillóniz(2015-2018).

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Gráfico 1: Fases de los GORE Ejecutivos

Fuente: Informe de Evaluación de los GORE Ejecutivos Elaboración: Secretaría de Descentralización

1.1.2. MUNI Ejecutivo

A la luz de los resultados positivos que se obtuvieron con los GORE Ejecutivos, se organizaron

eventos similares de articulación y coordinación entre los gobiernos provinciales y locales y

las autoridades del gobierno nacional. El MUNI Ejecutivo busca reforzar la acción conjunta y

coordinada de los gobiernos locales y el gobierno nacional, fortaleciendo la descentralización,

y mejorando las condiciones para que los gobiernos locales desarrollen la gestión de sus

iniciativas, proyectos y políticas en beneficio de los ciudadanos.

A diferencia del GORE Ejecutivo, que se realiza regularmente por lo menos tres veces al año,

el MUNI Ejecutivo no tiene una periodicidad clara y responde más bien prioridades

coyunturales, ya que es imposible para el Ejecutivo programar en un mismo año reuniones

con las 1,874 municipalidades existentes en el país.

Fase 1 VIABILIZAR LO ESTANCADO

Región identifica o contribuye a la identificación, preparación y aceleración de aprobación y ejecución de la inversión

La gestión de la inversión es predominantemente centralizada / estandarizada- no requiere cadena de valor -- sí requiere estrategia acelerada (excepcional) de implementación

Fase 2 GOBERNANZA MULTI-NIVEL

GR y poder ejecutivo identifican y priorizan necesidades, primero separadamente y luego en mesas de pre acuerdos de los que se llevará al GORE EJECUTIVO

Reunión de GORE EJECUTIVO "cierra" y formaliza los acuerdos pre negociados y les da cierto grado de formalización.

Énfasis en garantías:

I) de presupuestación, incluidas previsiones multianuales e inclusión en el MMM.

II) Implementación, principalmente mediante formación de cadenas de valor, con responsables y mitigación de riesgos.

Fase 3 FORTALECIMIENTO CONTINUO DE LA

DESCENTRALIZACIÓN

Los GORE EJECUTIVO han servido de palanca para desarrollar capacidad propia de de las regiones y adecuación de capacidad en administración central

GORE EJECUTIVO SE INSTITUCIONALIZA como centro de la coordinación y la gobernanza multinivel, con visión regional compartida y con el concurso de mancomunidades y de GORE- Municipal

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Durante el primer trimestre de 2019, a pedido del Señor Presidente de la República se llevaron

a cabo cinco ediciones del MUNI Ejecutivo, en los departamentos de Moquegua, Cajamarca,

Cusco, Ica y Madre de Dios. El objetivo central en cada una fue el destrabe de inversiones y

promoción de intervenciones articuladas, a través de asistencias técnicas in situ donde se

analizaron los proyectos y se mejoraba la coordinación con los equipos sectoriales. El Cuadro

3, muestra la información correspondiente.

Cuadro 3: Ediciones del MUNI Ejecutivo durante el 2019

N° MUNI Ejecutivo Fecha Reuniones

1 Moquegua 17 de enero 20

2 Cajamarca 4 y 5 de febrero 103

3 Cusco 13 y 14 de febrero 112

4 Ica 6 y 7 de marzo 58

5 Madre de Dios 15 de marzo 3

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

Debido a que salvo con excepciones, como Moquegua y Madre de Dios, el número de

gobiernos locales es bastante alto por departamento, se hace prácticamente imposible hacer

el seguimiento a los compromisos asumidos en los MUNI Ejecutivo. Sin embargo, como se

verá más adelante, a través de la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Descentralización

(SSFD) se brinda asistencia técnica a los gobiernos locales en particular en la ejecución de

proyectos de inversión.

1.1.3. Comisiones Multisectoriales

El diálogo y trabajo generado en los GORE Ejecutivos no sólo ha mejorado la coordinación y

articulación entre las autoridades de los gobiernos regionales y el gobierno nacional, sino que

ha permitido la formación de espacios de trabajo como las comisiones multisectoriales e

intergubernamentales cuya finalidad es proponer soluciones a problemáticas específicas

identificadas en el marco de dicho espacio de encuentro.

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Comisión Multisectorial e Intergubernamental para el Fortalecimiento de la

Descentralización

Esta comisión fue creada en enero de 20188, a través de la Resolución Suprema N°026-2018-

PCM, con el objeto de formular una propuesta de lineamientos de gestión articulada

intersectorial e intergubernamental orientadas a promover el fortalecimiento de la

descentralización y un Plan de acciones integradas 2018-2021.

A pesar de tener un carácter temporal, tiene algunas líneas de trabajo que se siguen

manteniendo. Uno de ellos es el mandato establecido por el Decreto Supremo N°029-2018-

PCM que enfatiza la rectoría de los ministerios sobre las políticas nacionales y refuerza la

necesidad de que las políticas de los gobiernos regionales y locales se encuentren

concordadas a ellas. En este marco, se encargó a la Secretaría de Descentralización la

elaboración de los lineamientos que deben seguir los Ministerios con competencias

compartidas para elaborar, de manera progresiva, los modelos de provisión de bienes y

servicios, en correspondencia con el carácter unitario del gobierno.

Para cumplir con este mandato, en el 2019, se inició un estudio para continuar el análisis de

los procesos que involucran competencias compartidas en sectores seleccionados. Al análisis

realizado en el 2018, de ocho procesos en la provisión de los servicios públicos priorizados de

saneamiento, educación y transportes, se inició la revisión de procesos en dos sectores

adicionales: agricultura y subsector PYMES.

Comisión Multisectorial e Intergubernamental para el Establecimiento y Seguimiento de

Acciones Públicas Prioritarias para la Promoción del Desarrollo Sostenible de los Territorios

de la Amazonía

Durante el 8° GORE Ejecutivo, llevado a cabo en abril de 2018, los Gobernadores Regionales

de diversos departamentos amazónicos manifestaron su preocupación sobre la superposición

8 La iniciativa de su creación surge en el 6° GORE Ejecutivo, llevado a cabo en noviembre de 2017, se relevó la necesidad de

la revisión de funciones y responsabilidades asignadas a cada nivel de gobierno, con aras de evitar duplicidades en la

prestación de los servicios básicos para los ciudadanos, que permita, por ejemplo, una adecuada distribución y asignación de

recursos.

18

de funciones y procesos en territorio de la Amazonía, que esta ocasionaba ineficiencia en la

prestación de los servicios básicos a los ciudadanos.

De esta manera, en agosto de 2018 se crea la Comisión Multisectorial e Intergubernamental

para el Establecimiento y Seguimiento de Acciones Públicas Prioritarias para la Promoción del

Desarrollo Sostenible de los Territorios de la Amazonía a través de la Resolución Suprema

N°154-2018-PCM con el objeto de identificar las acciones públicas programadas o

identificadas de alta relevancia para la promoción del desarrollo sostenible de los territorios

de la Amazonía; y un Plan de Acciones 2018-2021.

El trabajo realizado desde su creación hasta su fecha de término, 6 de Junio de 2019, consistió

en un conjunto de acciones que incluyó: (a) la revisión de información y productos elaborados

por los sectores del Ejecutivo, del sector académico y de la sociedad civil; así como otras

comisiones y/o grupos de trabajo cuyo centro de análisis es la región amazónica; (b) la

elaboración de estudios sobre la provisión de servicios públicos en los sectores de agua y

saneamiento, educación, salud, infraestructura y saneamiento físico legal de tierras; y (c) la

realización de talleres temáticos con representantes del gobierno nacional y de los gobiernos

regionales amazónicos.

La relevancia de esta comisión radica en que fue el primer esfuerzo por abordar territorial y

conjuntamente la problemática Amazónica, teniendo como reto la articulación multisectorial

e intergubernamental. Los acciones y avances que ha logrado dicha comisión durante el 2019,

en aras de cumplir el objetivo por el cual fue creada, se detalla en la sección tres en donde se

detallan las iniciativas para promover el desarrollo en la Amazonía Peruana.

1.2. Fortalecimiento de organizaciones representativas regionales y locales

La continuidad de los GORE Ejecutivos y MUNI Ejecutivos ha generado indirectamente el

fortalecimiento de las organizaciones representativas de los gobiernos regionales y locales,

que buscan sumar esfuerzos conjuntos para lograr una mejora en sus respectivas gestiones y,

en especial, en la provisión de los servicios públicos en sus territorios. Un punto a destacar, es

que la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Asociación de Municipalidades

19

del Perú (AMPE) y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) asistieron

a las tres ediciones del GORE Ejecutivo durante el 2019, así como a otras reuniones que se han

organizado, tanto con el Presidente como con el Premier, para discutir temas relevantes de

sus representados.

1.2.1. A nivel regional: ANGR

La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) es una organización conformada por

los gobiernos regionales, creada en el año 2009. Entre sus objetivos se encuentran el impulsar

y promover la defensa del proceso de descentralización, desde los gobiernos regionales y

representar los intereses comunes de los gobiernos regionales9.

La actuación de la ANGR ha variado desde su creación. De acuerdo a Carbajal (2019), su

actuación durante el periodo 2012-2015 fue el más relevante, ya que se logró posicionar como

un actor relevante en la discusión pública sobre temas de descentralización, generó una

cohesión entre los diferentes presidentes regionales, y se convirtió un actor importante en la

toma de decisiones en torno a la descentralización. Luego de ese periodo, su carácter técnico

fue dejado de lado perdiendo su peso político y capacidad institucional.

Los GORE Ejecutivos, al poner de relevancia la agenda regional y territorial, han permitido que

la ANGR vuelva a tener presencia dentro de este debate. Asimismo, la asamblea ha impulsado

algunos temas de relevancia para la mejora de eficacia y eficiencia de la gestión de los

gobiernos regionales. Por ejemplo, junto con sectores del Ejecutivo, ha resaltado tema de la

transformación digital del Estado como pilar para el logro de los objetivos del país.

9 Ver: Carbajal, Adrián (2019). “Asamblea Nacional de Gobierno Regionales: auge y caída de una relevancia pública”, Tesis para optar el título de Licenciado en Ciencia Política y Gobierno, Facultad de Ciencias Sociales. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. URL: http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/14381/CARBAJAL_ADRIAN_ASAMBLEA_NACIONAL_ GOBIERNOS_REGIONALES.pdf?sequence=1 10 Ver: Carbajal, Adrián (2019).

http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/14381/CARBAJAL_ADRIAN_ASAMBLEA_NACIONAL_http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/14381/CARBAJAL_ADRIAN_ASAMBLEA_NACIONAL_

20

En este marco, en coordinación con la Secretaria de Descentralización impulsó e implementó

el “Primer Gore Digital: Innovación Digital para la Integridad Pública”, los días 21 y 22 de

octubre de 2019 en Cajamarca. El principal objetivo del evento fue fortalecer el diseño de una

agenda digital con gobiernos regionales al bicentenario con enfoque de desarrollo territorial.

1.2.2. A nivel local: AMPE y REMURPE

A nivel de los gobiernos locales, la representación se divide en dos organizaciones. Por un

lado, se encuentra la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), creada en 1963, que

agrupa a las municipalidades provinciales y distritales del Perú, representadas por sus alcaldes

quienes conforman la institución durante su periodo. Esta se encuentra amparada y

oficializada como institución representativa de las municipalidades del Perú en la Ley Orgánica

de Municipalidades Nº 27972. Su misión es: (a) velar por la defensa y consolidación de la

autonomía, funciones y competencias municipales; (b) coadyuvar al proceso de

descentralización; (c) brindar asesoramiento técnico y legal; y (d) contribuir a lograr un alto

grado de capacidades en las autoridades municipales.

A pesar de contar con un respaldo institucional que emana de la ley mencionada, su rol es

limitado pero los eventos de coordinación y articulación han activado su presencia. De hecho,

durante julio de 2019 organizaron el Primer Encuentro Descentralizado de Municipalidades

de la Amazonía Peruana en la ciudad de Tarapoto, en el cual se discutieron temas relacionados

con la problemática amazónica como medio ambiente, vivienda y construcción, agricultura y

ganadería.

Por otro lado, se encuentra la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE),

una organización apolítica, representativa gremial de las municipalidades rurales del Perú. Fue

creada en el año 2000 y tiene por objetivo fortalecer la gestión municipal y promover la

gobernabilidad democrática y descentralizada; con el fin de brindar un adecuado servicio a

los ciudadanos y contribuir al bienestar social.

En setiembre de 2019, REMURPE, con apoyo de la Secretaría de Descentralización, llevó a

cabo la XII Conferencia Anual de Municipalidades Rurales 2019 (CAMUR). El evento contó con

21

la participación de las autoridades locales a nivel nacional para discutir temáticas que

contribuyan a enriquecer sus gestiones.

La temática de esta edición fue la asociatividad municipal para el desarrollo integral del país.

En específico en temas como la gestión de residuos sólidos, desarrollo rural y desarrollo

alternativo, enfoque de género, priorización de la infancia en la gestión territorial, articulación

con gobiernos locales en la lucha contra la anemia, articulación de mercados, saneamiento

básico, entre otros.

1.2.3. Mancomunidades

Dentro del diseño de la descentralización en el Perú, la agrupación de departamentos en

regiones era la manera en que se constituía una gobernanza articulada entre los tres niveles

de gobierno. Lamentablemente, esto nunca llegó a darse por el resultado negativo en los

referéndums que se hicieron para la conformación de regiones en el 2005. Una segunda mejor

opción para lograr esta gobernanza articulada se ha posibilitado con la figura de las

mancomunidades.

De acuerdo a la legislación existente, las mancomunidades permiten que los gobiernos

regionales y las municipalidades desarrollen proyectos o servicios en conjunto con una mirada

territorial e independiente de la organización político-administrativa. Por ello, resulta ser

estratégica para la atención de las necesidades de sus territorios, hace más eficiente el uso de

los recursos económicos escasos, de las capacidades técnicas y contribuye a la reducción de

brechas, de allí la importancia que estos niveles de gobierno apoyen este mecanismo con la

implementación de herramientas que contribuyan a su desarrollo.

Sin embargo, el desempeño de las seis mancomunidades regionales y 205 mancomunidades

municipales inscritas en el registro de la Secretaría de Descentralización ha sido muy limitado.

Entre las debilidades de las mancomunidades regionales, identificas por la Secretaria de

Descentralización, se encuentran una mínima ejecución de recursos, poca contribución

presupuestal de los gobiernos regionales a las mancomunidades regionales, y normatividad

compleja o vacíos en materia de presupuesto público para realizar la programación

22

presupuestal. En cuanto a las debilidades de las mancomunidades municipales se han

identificado una mínima ejecución de recursos, no se ha regulado el financiamiento directo

desde el gobierno nacional, dificultad en el proceso de adscripción a los sistemas

administrativos del Estado, y a excepción del FONIPREL, los incentivos establecidos en la Ley

no han logrado resultar viables para asegurar la sostenibilidad de la gestión de las

mancomunidades municipales.

Frente a esa situación, durante el 2019 se trabajaron una serie de propuestas para solucionar

los problemas antes mencionados y facilitar el trabajo de estas entidades, las cuales pudieron

dar lugar a nuevos reglamentos para ambos tipos de mancomunidades11. Así, en el caso de la

mancomunidad regional, se procura asegurar los recursos y plantea una nueva tarea de

articulación a las mancomunidades regionales; sin embargo, no están claros los mecanismos

para que éstas accedan de manera directa a los recursos y se garantice la sostenibilidad. Entre

los aciertos de esta norma se encuentra la posibilidad de planificar sus acciones vinculándolos

con las políticas y planes nacionales y regionales.

Con relación a la nueva normativa sobre mancomunidad municipal se ha previsto el acceso a

mayores recursos públicos, entre los cuales incluye a recursos provenientes del gobierno

nacional y de gobiernos regionales para el financiamiento de proyectos. Sin embargo, todavía

no es clara la regulación presupuestal y de otros sistemas administrativos. Por otro lado, se ha

previsto la posibilidad de disponer la extinción de las mancomunidades que no cumplan con

sus objetivos.

Durante el 2019, la Secretaria de Descentralización ha propiciado el fortalecimiento de las

mancomunidades existentes y la formalización de aquellas que, si bien no están registradas

oficialmente12, tienen algunas actividades en representación de los departamentos que los

conforman. Adicionalmente, al haber hecho el esfuerzo por incluir una visión territorial, que

trasciende los límites político-administrativos de los departamentos, en el marco de los GORE

Ejecutivo, se ha activado el interés de tener una voz conjunta y promover una planificación y

11 D.S. N° 022-2020-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 29768, Ley de Mancomunidad Regional. D.S. N° 021-2020-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 29768, Ley de Mancomunidad Municipal, publicados en el Diario Oficial El Peruano el 10 de febrero de 2020. 12 La Secretaría de Descentralización tiene la función de gestionar el registro de las mancomunidades regionales y municipales.

23

gestión territorial colaborativa entre los gobiernos regionales focalizada en problemáticas

comunes.

1.3. Fortalecimiento de capacidades para una mejor gestión

Una descentralización efectiva requiere del fortalecimiento de las capacidades de los

funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno. Este tema ha sido especialmente

relevante durante 2019, dado que se iniciaban las funciones de las nuevas administraciones

en los gobiernos regionales y gobiernos locales y que muchas de las nuevas autoridades no

tenían experiencia de gestión.

1.3.1. Asistencia técnica a los gobiernos regionales y gobiernos locales para una efectiva

gestión

Presencial y virtual

El nuevo periodo de gestión de los gobiernos regionales y locales inició el año 2019, teniendo

como nuevas reglas electorales la no reelección de autoridades, lo cual significó que la

mayoría de los nuevos gobernadores, alcaldes y alcaldesas iniciaran sus gestiones sin

experiencia previa dentro del órgano de gobierno a gestionar. Si bien se promovió desde el

gobierno acciones para un proceso de transferencia más efectivo, el inicio de las nuevas

gestiones requirió un proceso de constitución de equipos de gobierno, una curva de

aprendizaje en la gestión pública, en particular de la gestión presupuestal, así como la

adecuación de las nuevas propuestas de gobierno al contexto de la gestión, y especialmente

el esfuerzo por no dejar paralizada la prestación de servicios a los ciudadanos.

En ese escenario, las nuevas autoridades y sus equipos de gobierno generalmente optaron

por establecer vínculos con los sectores que financiaron inversiones a fin de dar continuidad

a los proyectos iniciados por las gestiones anteriores, gestionar recursos e iniciar nuevas

iniciativas. Para tal efecto, han contado con el apoyo de la Secretaría de Descentralización para

agilizar la gestión con otros niveles de gobierno y los sectores, y fortalecer sus capacidades de

24

gestión en el proceso. Estas acciones han generado que durante el 2019 se hayan realizado un

total de 2,865 asistencias técnicas entre presenciales y virtuales, que equivale a cerca de 17

atenciones13 por día a los gobiernos regionales y locales del país. Su distribución se presenta

en el Cuadro 4.

Cuadro 4: Distribución de atenciones a gobiernos regionales y locales en el 2019

TEMAS DE

ASISTENCIA TECNCIA

I TRIM.

II TRIM.

III TRIM.

IV TRIM.

TOTAL

GESTION 60 91 90 50 291

INVERSION 176 135 124 212 647

MANCOMUNIDAD 48 31 37 29 145

VIRTUAL (*) 441 479 447 415 1782

TOTAL 2019 725 736 698 706 2865

EXPEDIENTES 1625

TOTAL ATENCION 4490

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

Como se verá más adelante, se ha tratado de dar una atención especial a autoridades mujeres,

así por medio de las atenciones presenciales y virtuales se han atendido a un total de 139

autoridades mujeres. De las cuales, 24 corresponden a alcaldesas a quienes se les brindo una

atención personalizada. Adicionalmente, en el marco del primer y segundo encuentro de

alcaldesas, se brindó asistencia técnica al 85% de las participantes de dichos eventos.

Ante la gran demanda por atención, durante el 2019, se desarrollaron siete herramientas con

el objetivo de brindar asistencia técnica y/o absolver consultas de forma masiva a los

gobiernos regionales y locales. Estas herramientas incluyen:

• Flujograma de gestión de emergencias 2019,

• Flujograma de proceso de programación multianual de inversiones 2020-2022

• Flujograma de procedimiento para la incorporación de mayores ingresos en PIM

13 Se consideran los días laborales del 2019, que representan 252 días.

25

• Flujograma para el cambio de unidad ejecutora de inversión de un proyecto.

• Protocolo de atención a alcaldes

• Protocolo de atención a alcaldes agrupados en mancomunidades, o unidades

territoriales, o en torno a una mesa de desarrollo

• Herramienta para priorización de proyectos en el marco del fondo de inversiones por

anulación de exoneraciones tributarias en Loreto.

Atención de correspondencia

Adicional a las asistencias técnicas presenciales y virtuales realizadas durante el 2019, la

Secretaría de Descentralización, a través de la Subsecretaría de Fortalecimiento a la

Descentralización, atendió 2,214 expedientes vinculados a proyectos de inversión a través de

1,625 documentos escritos (Oficios individuales y múltiples). De los cuales el 90% procede de

gobiernos locales, 6% de mancomunidades y 4% de los gobiernos regionales.

El equipo de la Subsecretaria, analiza cada proyecto de inversión con el objetivo de orientar a

la autoridad en los mecanismos y normas técnicas aplicables para la gestión de sus proyectos,

procesos de priorización teniendo en cuenta brechas de servicios, articulación con los sectores,

procesos presupuestales y de contratación, entre otros.

Asistencias técnicas realizadas por los ministerios

Asimismo, los ministerios realizaron cerca de 1,780 actividades entre capacitaciones y

asistencias técnicas dirigida a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales con el objetivo

de desarrollar o fortalecer capacidades que les permitan un adecuado cumplimiento de las

funciones y/o competencias transferidas. El Ministerio de Defensa y el Ministerio de la Mujer

y Poblaciones Vulnerables son los que reportaron una mayor cantidad durante el 2019, en

promedio 300 acciones.

26

Herramientas para asistencia masiva

a. Municipio al Día (MAD)

Municipio al Día es una plataforma virtual que apunta a fortalecer la gestión e inversión

municipal. A través de ella, las autoridades y funcionarios pueden hacer consultas en línea,

recibir asesoría gratuita y acceder a información útil y actualizada sobre proyectos de

inversión, procesos de compra, normas legales y otros temas relacionados con sus labores.

Durante los últimos meses del año 2019 se inició un proceso de mejora de los servicios de

Municipio al Día con el objetivo de que su cobertura sea más sostenida y tenga un mayor

alcance. Asimismo, en la medida que todas las entidades del estado se encuentran en proceso

de migración a la plataforma digital única del estado peruano GOB.PE se inició su proceso de

mejora y migración, en particular los servicios de consultas e información para la gestión de

los gobiernos locales.

b. Sistema de Atención a Alcaldes

El sistema de atención a alcaldes permite el registro de las atenciones de asistencia técnica a

las autoridades de municipalidades y mancomunidades que realiza la Secretaría de

Descentralización. Su objetivo es facilitar el proceso de registro de información de las

atenciones de asistencia técnica, así como el seguimiento de los acuerdos registros en cada

una de las atenciones. Durante el 2019, se ha venido desarrollando dicho sistema, alcanzando

un avance del 50%, debiendo culminarse en el primer trimestre del 2020.

c. Mapa de Inversiones

La plataforma Mapa de Inversiones visualiza y mapea proyectos de inversión pública de

manera gráfica a través del ingreso de información como el código de proyecto, departamento,

provincia entre otros criterios. Su objetivo es que los ciudadanos y funcionarios públicos

puedan visualizar dónde y cómo invierten las instituciones públicas. Actualmente, se

encuentra en proceso de mejora, en particular el módulo de contrataciones se encuentra en

proceso de prueba.

27

1.3.2. Programa de acompañamiento a alcaldesas

Durante las Elecciones Regionales y Municipales 2018, fueron electas 85 autoridades mujeres,

79 como alcaldesas distritales y 6 como alcaldesas provinciales. Cabe precisar que ninguna

mujer fue electa como gobernadora regional. Este número se incrementó debido a que siete

nuevas alcaldesas asumieron el cargo como accesitarias, seis distritales y una provincial. De

esta manera, el total aumentó a 92 alcaldesas, 85 en gobiernos distritales y 7 en gobiernos

provinciales. El Cuadro 5 detalla la información.

Cuadro 5: Número de alcaldesas electas a nivel provincial y distrital, 2019

Nivel de gobierno

Mujer Hombre Total

Provincial 7 189 196

Distrital 85 1 593 1 678

Total 92 1 782 1 874

Fuente: JNE Elaboración: Secretaría de Descentralización

Dada la gran brecha entre hombres y mujeres entre los alcaldes electos, desde la Secretaría

de Descentralización se ha considerado necesario diseñar una estrategia de acompañamiento

para alcaldesas de municipalidades provinciales y distritales. Ello con el objetivo de fortalecer

las capacidades de la gestión municipal y el aumento de la legitimidad de las alcaldesas

provinciales y distritales.

Esta estrategia de capacitación propone cuatro ejes prioritarios que se detallan en el Gráfico

2. En el marco de la implementación de dicha estrategia, se llevaron a cabo 2 eventos. El

primero, el congreso de alcaldesas del bicentenario 2019; y el segundo, el encuentro de

alcaldesas del bicentenario.

28

Gráfico 2: Ejes prioritarios de la estrategia de acompañamiento para alcaldesas electas 2019

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

El primero, se realizó el 12 y 13 de octubre, en la localidad de Yarinacocha y ciudad de Pucallpa

y contó con la participación de 62 alcaldesas, a las que se les brindó información sobre los

principales temas de interés municipal como manejo de residuos sólidos, implementación de

banda ancha, agricultura sostenible, así como la evaluación del rol de las alcaldesas en la

gobernabilidad y el desarrollo local.

Mientras que el segundo, se llevó acabo el 28 y 29 de noviembre en la ciudad de Lima y contó

con la participación de 79 alcaldesas, las cuales participaron en exposiciones y talleres en

materias como desarrollo local con enfoque de género, modernización de la gestión municipal,

gestión presupuestal orientada a resultados y acoso político.

1.3.3. Capacitación en materia territorial para servidores públicos

En abril de 2019, con Resolución Ministerial Nº 129-2019-PCM se crea el grupo de trabajo

multisectorial para el diseño y desarrollo de las materias de capacitación transversales que es

presidida por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) e integrada por representantes

FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DE COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LUCHA

CONTRA EL ACOSO POLÍTICO

FORTALECIMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL Y LOS RECURSOS HUMANOS

DEL MUNICIPIO

PROMOVER EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Y EL AUMENTO DE LA LEGITIMIDAD DE LAS ALCALDESAS

PROVINCIALES Y DISTRITALES

FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN Y ARTICULACIÓN CON LOS

SECTORES DEL ESTADO

PROMOCIÓN DE LA ARTICULACIÓN CON LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y

GREMIOS

29

de la Presidencia de Consejo de Ministros, Ministerio de Cultura, Ministerio de Justicia y

Derechos Humanos, y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables14.

En este marco, SERVIR ha definido siete materias transversales de capacitación para servidores

públicos, independientemente del rol que desempeñen y del nivel de gobierno en el que

laboren. Una de estas materias transversales es la de desarrollo territorial. El objetivo de esta

capacitación es dotar de marcos teóricos y herramientas metodológicas a los servidores

públicos para una adecuada planificación de los recursos del territorio, teniendo en cuenta la

heterogeneidad de factores que operan, así como las relaciones que se establecen entre la

multiplicidad de actores que participan en un determinado proceso.

Con el apoyo metodológico de SERVIR, la Subsecretaría de Desarrollo Territorial ha definido la

matriz de contenidos para la capacitación en desarrollo territorial. Las áreas de conocimiento

incluidas, por ejemplo, son la conceptualización del desarrollo territorial, aspectos de la

descentralización para el desarrollo, ordenamiento territorial y el desarrollo económico

territorial (clúster, actividades productivas, asociatividad, agencias regionales de desarrollo,

entre otros).

1.4. Modernización y simplificación de la gestión pública.

La modernización de la gestión pública comprende un proceso continuo de mejora con el fin

de que las acciones del Estado respondan a las necesidades y expectativas de la ciudadanía.

Implica mejorar la forma en la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más

transparentes y eficientes, enfocarse en mejorar los procesos de provisión de bienes y

servicios, entre otros aspectos. Asimismo, llevar a cabo acciones de monitoreo y evaluación

para introducir los cambios y ajustes necesarios y con ello mejorar las intervenciones públicas.

Este proceso alcanza a todas las entidades públicas que conforman el Estado, sin afectar los

14 Como representantes de PCM se encuentran las Secretarías de Integridad Pública, Gobierno Digital y Sub Secretarías de Desarrollo Territorial y Calidad de Atención al Ciudadano; por el Ministerio de Cultura, la Dirección General de Ciudadanía Intercultural del; por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Dirección de Políticas y Gestión en Derechos Humano del; y finalmente por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, la Dirección General de Transversalización del Enfoque de Género.

30

niveles de autonomía que les confiere la ley15. La Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública16 tiene como objetivo general “orientar, articular e impulsar en todas las

entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados

que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país”.

Los representantes de la ANGR –asistentes al 11° GORE Ejecutivo- señalaron su preocupación

por los diseños organizacionales complejos y jerarquizados de los gobiernos regionales que

dificultan la gestión, la existencia de órganos multinivel y que tienen diversa responsabilidad,

entre otros. Frente a ello, se formó el “Grupo de Trabajo Multisectorial para establecer

orientaciones que contribuyan a la mejora en la gestión organizacional y de recursos humanos

en los gobiernos regionales”17, el cual emitió una serie de recomendaciones finales respecto

al trabajo a cargo de las entidades miembros del grupo de trabajo y respecto a la gestión de

recursos humanos de los gobiernos descentralizados, en particular frente a la problemática

de reposiciones por mandato judicial. Además, se diseñó una serie de herramientas que

coadyuvarán a una estandarización de acciones en la gestión pública regional:

• Clasificador de Cargos Tipo” para entidades de gobierno regional y local

• Perfiles de Puestos Tipo y/o Funciones Tipo, en el marco de la Ley del Servicio Civil

• Orientaciones para implementar las reglas de organización y funciones de los

Gobiernos Regionales, en relación con el Reglamento de Organización y Funciones

(ROF)

• Orientaciones para implementar las reglas de organización y funciones de los

gobiernos regionales, en relación con el Manual de Operaciones (MOP)

• Preguntas frecuentes en materia de gestión organizacional para aplicación de los

Gobiernos Regionales

• Propuesta de Lineamientos para orientar en la articulación entre niveles de gobierno

para políticas y/o materias compartidas

15 Secretaria de Gestión Pública de PCM 16 Aprobada por D.S. N° 0014-2013-PCM 17 Resolución Ministerial N° 268-2019-PCM, publicada el 26 de julio de 2019 en el Diario Oficial El Peruano. El grupo de trabajo estuvo integrado por: el Presidente Ejecutivo de SERVIR, la Secretaria de Gestión Pública, el Secretario de Descentralización, el Director General de Gestión de Recursos Públicos del MEF, la Directora General de Presupuesto Público del MEF.

31

• Herramientas para mejorar la gestión de las reposiciones de servidores por mandato

judicial

• Guía sobre la naturaleza de las unidades ejecutoras

• Diseño del Programa de fortalecimiento de las capacidades para gobiernos

descentralizados en la gestión organizacional y de recursos humanos.

Los gobiernos regionales de Cajamarca y Ucayali manifestaron su interés en contar con apoyo

técnico que permita la adecuación del diseño organizacional de sus instituciones a los

Lineamientos de Organización del Estado18. Así, la Secretaría de Descentralización desarrolló

un proceso de asistencia técnica al equipo técnico y directivo de ambos gobiernos regionales

con los objetivos de identificar las dificultades organizacionales que limitan la consecución de

la estrategia de gobierno regional, las alternativas de ajuste organizacional, facilitar el

discernimiento sobre los problemas identificados, las alternativas y las decisiones que deben

adoptar para integrar, ordenar y mejorar el funcionamiento de su organización.

A la fecha de elaboración del presente informe se ha logrado: la identificación de los nudos

de gestión, la definición de roles como base del rediseño organizacional, los instrumentos del

rediseño organizacional. Estos hallazgos han sido socializados con los Gobernadores y sus

respectivos equipos técnicos, quienes deberán tomar una decisión para avanzar en la reforma

del diseño organizacional a fin de establecer las siguientes acciones, las cuales serían el

rediseño de los órganos de línea y de administración interna y elaboración del MOP. Lo

anterior evidencia la necesidad de ajuste en instrumentos normativos como la Ley de Bases

de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales donde se han contemplado

únicos modelos de organización cuando las características de estas instituciones don diversas

y demandan un tratamiento diferenciado.

18 Aprobados por D.S. N° 054-2018-PCM.

32

1.5. Financiamiento para una gestión efectiva

La descentralización fiscal continúa siendo el ámbito en el que menos se ha avanzado. Sin

embargo, en el marco de un esquema de descentralización basado en transferencias

presupuestales desde el gobierno nacional se han hecho algunos avances, especialmente

aquellos referidos a aumentar la predictibilidad de los recursos con los que cuentan los

gobiernos regionales y locales.

1.5.1. Fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales y locales

Como se aprecia en el Gráfico 3, cerca al 90% del presupuesto que gestionan los gobiernos

regionales provienen de fuentes del gobierno nacional (Recursos Ordinarios y Recursos por

Operaciones Oficiales de Crédito). La diferencia entre lo autorizado en el Presupuesto

Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) es el

incremento en transferencia por Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito. Los recursos

por Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas y Participaciones, así como los Recursos

Directamente Recaudados representan el 8% y 3% respectivamente.

Gráfico 3: Gobiernos Regionales – Distribución del PIA-PIM por rubro de ingreso 2019

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 00: RO

09: RDR 13: D y T

18: CANON

19: ROOC

PIA PIM

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

33

30 25 27 26

19 20 16 16 15

11 12 14 14

10

1 2 3

0

PIA PIM

Por su parte, como muestra el Gráfico 4, los gobiernos locales presentan menor dependencia

de las transferencias del gobierno nacional; en el ejercicio fiscal 2019, el 56% de su PIA,

correspondió a recursos captados por impuestos municipales, recursos directamente

recaudados y recursos por canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones.

Al cierre del ejercicio, las transferencias que los gobiernos locales recibieron del gobierno

nacional, representaron el 51% del PIM.

Gráfico 4: Gobiernos Locales – Distribución del PIA-PIM por

rubro de ingreso 2019

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

1.5.2. Distribución del presupuesto público

En la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2019, se aprobó el PIA total del

sector público, por un monto de 168 074 millones de soles; al cierre del ejercicio, el PIM

ascendió a 188 345 millones de soles. Del total del PIM, el 70% fue asignado al gobierno

nacional, el 18% a los gobiernos regionales y el 12% a los gobiernos locales. Sin embargo, la

distribución difiere cuando se analiza el presupuesto para inversiones, que ascendió a 30,677

millones de soles. Un poco más del 50% correspondía al gobierno nacional, 22% a los

gobiernos regionales y 26% a los gobiernos locales. El Gráfico 5 presenta dichos resultados.

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Gráfico 5: Distribución del presupuesto total y el presupuesto para inversiones por nivel de gobierno, 2019

Fuente: Consulta Amigable – MEF Elaboración: Secretaría de Descentralización Nota: Considera la genérica 6.26: Adquisición de activos no financieros.

1.5.3. Evolución de la brecha PIM-PIA y ejecución del presupuesto

Desde que se inició el proceso de fortalecimiento de la descentralización en el 2017, uno de

los temas de discusión constante en los GORE Ejecutivo y demás reuniones de articulación y

coordinación ha sido mejorar la predictibilidad de los recursos con la que cuentan los

gobiernos regionales y locales. En el 2019 el PIA ascendió a 168, 074 millones de soles

mientras que, al cierre del año, el PIM alcanzó los 188, 345 millones de soles. De esta manera,

la brecha entre el PIM y el PIA fue de 12.1%, cifra inferior a lo registrado en el 2018, de 19.3%.

Esto representa una mejora en términos de la predictibilidad de los recursos con los que

contaba el Gobierno al inicio del año.

Esta situación se presenta con mayor énfasis en los gobiernos regionales y locales. El Gráfico

6, muestra la brecha PIM-PIA durante los últimos tres años a nivel de los gobiernos regionales

y gobiernos locales. Ambos registran una caída importante en el 2019, que representa una

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mejora para su programación presupuestal, considerando que el PIM no ha sufrido grandes

cambios durante dichos años19.

Gráfico 6: Brecha PIM-PIA según nivel de gobierno, 2017-2019 (Porcentaje)

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

El Gráfico 7, muestran la trayectoria de la brecha PIM-PIA correspondiente a los gobiernos

regionales durante los últimos diez años, así como los respectivos niveles de ejecución. Si bien

es cierto las tendencias han sido fluctuantes, el 2019 ha sido un año favorable en términos de

predictibilidad de los recursos ya que dicha brecha se redujo de 47% a 32% aproximadamente.

Y en términos de implementación de proyectos e iniciativas, mejoró el nivel de ejecución de

84% a 86%.

19 El PIM muestra un crecimiento de 10.1% entre los años 2017 al 2018 y una ligera disminución de menos de un punto porcentual (0.89%) entre los años 2018 al 2019.

131.0 2017 52.2

84.1

136.4 2018 47.0

81.3

78.3 2019 32.2

50.6

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0 160.0

Gobiernos locales Gobiernos regionales Total

36

Gráfico 7: Evolución de la brecha PIM-PIA y nivel de ejecución (%) de los gobiernos regionales en el periodo 2010- 2019

Fuente: Consulta Amigable – MEF Elaboración: Secretaría de Descentralización

Por su parte, el Gráfico 8 muestra que los gobiernos locales experimentaron una reducción

considerable de la brecha PIM-PIA para el 2019, ya que pasaron de 136% a 78%

aproximadamente, lo cual se tradujo en mejores condiciones para usar los recursos

disponibles durante ese año. En relación al nivel de ejecución, el incremento fue 4 puntos

porcentuales, pasando de 69% a 73%.

37

Gráfico 8: Evolución de la brecha PIM-PIA y nivel de ejecución (%) de los gobiernos locales en el periodo 2010- 2019

Fuente: Consulta Amigable – MEF Elaboración: Secretaría de Descentralización

1.5.4. Implementación de la Programación Multianual de Inversiones (PMI)

A la par del aumento de predictibilidad de los recursos, expresado en la reducción de la brecha

PIA-PIM, otro objetivo fundamental para mejorar el financiamiento es garantizar la

continuidad de inversiones y su alineamiento a los objetivos de desarrollo. Como muestra el

Gráfico 9, la fase de la programación multianual 20 de inversiones es la vinculación del

planeamiento estratégico y proceso presupuestario, mediante la elaboración y selección de

una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias, ajustado a los objetivos

de desarrollo nacional sectorial y/o territorial. Además, se rigen por los criterios como el cierre

de brechas prioritarias, la coordinación intergubernamental, sostenibilidad y la oportunidad

de la entrega del servicio.

20 El 30 de octubre del 2018, se publicó el Decreto Legislativo N° 1252 que crea el sistema Nacional de Programación

Multianual y Gestión de Inversiones, cuyo principal objetivo se orienta el uso de los recursos públicos destinados a la inversión

para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país, pero además

dispone la vinculación de la PMI con el planeamiento estratégico y el Sistema Nacional de presupuesto.

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Gráfico 9: Importancia de la Programación Multianual de Inversiones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Secretaría de Descentralización

El 26 de febrero de 2019 se publicaron los lineamientos metodológicos para la elaboración del

diagnóstico de brechas y criterios de priorización de los gobiernos regionales y gobiernos

locales para la PMI 2020-2022. En el proceso de elaboración, una de las principales

dificultades ha sido la carencia de información de los indicadores a nivel local, para la

estimación con mayor precisión de las brechas de infraestructura o de acceso a servicios

públicos.

En ese contexto, la Secretaria de Descentralización diseñó una propuesta metodológica que

incorpora el enfoque de desarrollo territorial y evidencia la necesidad fundamental de contar

con información para la estimación de brechas a nivel local para implementar dicho enfoque.

La implementación de dicha propuesta significará acciones como, por ejemplo, identificar con

mayor precisión las limitaciones de información en regiones pilotos y los avances

implementados por los GR y GL para estimar sus brechas.

Programación Multianual de Inversiones (PMI) en el sector de agua y saneamiento

La Comisión Multisectorial e Intergubernamental para el Fortalecimiento de la

Descentralización21 en su informe final, recomienda, como una de las estrategias para el

sector saneamiento, el “Formular el programa multianual de inversiones regional (PMIR) en

21 Creada en la Resolución Suprema N°026-2018-PCM.

39

saneamiento rural concertados para la reducción de brechas en saneamiento rural”. En ese

marco la Secretaría de Descentralización trabajó el diseño de arreglos institucionales, pautas

del proceso de planeamiento multinivel y una guía metodológica validada para la Planificación

Multianual e Intergubernamental de Inversiones (PMII) en agua y saneamiento, tomando

como piloto el departamento de Piura.

Como resultado se formuló el Plan Multianual Intergubernamental (PMII) de Inversiones de

Agua y Saneamiento, que contiene los objetivos de cierre de brechas al 2030, los

requerimientos de financiamiento de inversión para su ejecución, la cartera de inversiones y

un orden de prelación de los proyectos basado en criterios de cobertura, pobreza y anemia.

Como parte de la construcción se trabajó con alcaldes y funcionarios sectoriales regionales y

nacionales para la validación del plan y de los instrumentos formulados.

Se espera que este PMII de inversiones de agua y saneamiento trabajado en Piura sea un

insumo para el plan regional de saneamiento, así también sirva para la actualización de la

cartera en agua y saneamiento de la región. Un resultado importante obtenido fue que 48 de

los 85 municipios ratificaron la cartera de proyectos territorial construida. De esta manera se

espera evitar la duplicidad de inversiones propuestas por diferentes niveles que actúan en el

territorio.

Asimismo, en el proceso de elaboración del plan, se desarrollaron tres instrumentos: (a) una

Guía, (b) pauta metodología y (c) propuesta de arreglos institucionales, los cuales son

fundamentales para que otras regiones que han solicitado aplicar la misma metodología

puedan orientarse en el desarrollo de cartera de proyectos territoriales coordinadas entre el

nivel nacional, regional y local en un mismo territorio.

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1.5.5. Recursos determinados22

Los recursos determinados son recursos de libre programación transferidos a los gobiernos

regionales y locales. Estos recursos no retornan al tesoro público en caso no sean gastados

durante el periodo presupuestal, sino que se mantienen como saldos de balance positivos en

la cuenta de dichos gobiernos. Están conformados por las contribuciones a fondos

prestacionales23, fondo de compensación municipal24 y regional, impuestos municipales25,

canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones26.

La inversión total de los gobiernos locales ha fluctuado durante la última década, pero ha

crecido los últimos tres años, alcanzando un máximo histórico en 2018. Las fuentes principales

de financiamiento de la inversión de los gobiernos locales han cambiado en los últimos tres

años. A inicios de la década, las dos principales fuentes eran los recursos del canon y los

recursos ordinarios. En los dos últimos años, la principal fuente de inversiones sigue siendo el

canon, pero la segunda son las operaciones especiales de crédito.

Como se muestra en el Gráfico 10, los recursos para inversión no usados de canon han

fluctuado siguiendo las fluctuaciones del canon total disponible. Los gobiernos locales

hubieran podido, como mínimo, ganar los intereses de 2,084 millones de soles durante ocho

años si hubieran colocado sus saldos de balance de canon en fideicomisos. Los recursos para

22 En el 2019, la Secretaría de Descentralización mandó a elaborar un estudio sobre el comportamiento de los recursos

determinados en los últimos 8 años. Si bien el análisis llega hasta el año 2018, los resultados del estudio se presentan en

este reporte porque brinda información que puede usarse en el 2020 para evaluar la utilización de los saldos de balance

existentes en distintos tipos de recursos determinados. 23 Incluye principalmente los fondos provenientes de los aportes obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente, así como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al régimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. 24 Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. 25 Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al contribuyente. Incluyen el Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las Apuestas, Impuestos a los Juegos, Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos, Impuestos a los Juegos de Casino, Impuestos a los Juegos de Máquinas Tragamonedas. 26 Corresponde a los ingresos por la explotación económica de recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo, considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por Participación en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas recaudadas por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondiente, así como las transferencias por eliminación de exoneraciones tributarias. Además, considera los recursos correspondientes a las transferencias del FONIPREL, así como otros recursos de acuerdo a la normatividad vigente.

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inversión de operaciones de crédito que no han sido usados han ido creciendo

considerablemente en los últimos tres años.

Gráfico 10: Trayectoria del canon, canon e inversiones sin comprometer, 2010-2018

Fuente: Secretaría de Descentralización Elaboración: Secretaría de Descentralización

Con respecto a la estructura de financiamiento de las inversiones de los gobiernos regionales,

ésta ha cambiado significativamente durante los últimos 10 años. En un primer momento

desde 2012 hasta 2015, la inversión fue impulsada mediante el uso de recursos ordinarios. A

partir del 2016, la inversión de los gobiernos regionales ha sido impulsada con recursos

provenientes de operacion