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Informe de coyuntura legal

e institucional

EstudiosLegales

Semestre 20162do

La preparación de este informe concluyó el10 de febrero de 2017

ISSN 2218-6859

Key title: Informe de Coyuntura Legal e InstitucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

EstudiosLegales

Informe de coyuntura legal

e institucional

Semestre 20162do

v

EstudiosLegales

págÍndice general

RESUMEN EJECUTIVOSIGLAS UTILIZADAS

ESTADO DE DERECHO

1. INDICADORES1.1. Índice de Estado de Derecho 20161.2. Latinobarómetro 2016

2. RELACIONES INTERORGÁNICAS

2.1. Intensificación del hostigamiento a la Sala de lo Constitucional2.2. Audiencia de cumplimiento de la sentencia de inconstitucionalidad del hacinamiento penitenciario2.3. Vetos y observaciones

3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS: EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN DEL DIARIO OFICIAL 4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY

4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales 4.2. Desplazamientos forzados por causa de la violencia4.3. Atraso injustificado en la elección del CNJ4.4. Atraso injustificado en la elección de la PDDH4.5. Atraso injustificado en la elección de la CCR

5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

5.1. Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ5.2. Sentencias de inconstitucionalidad

5.2.1 Inconstitucionalidad de la elección de diputados suplentes5.2.2. Inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz 5.2.3. Inconstitucionalidad de la elección de magistrado suplente de la CSJ

5.3. Depuración judicial y profesional 6. SISTEMA ELECTORAL

6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales6.2. Temas sometidos a control de constitucionalidad pendientes de resolver

7. CONCLUSIONES

iv

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223

445

6

7

8889

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Informe de coyuntura legal e

institucional

Informe de Coyuntura Legal e Institucional • Segundo semestre 2016

TRANSPARENCIA 1. INTRODUCCIÓN 2. INDICADORES E INFORMES

2.1 Encuesta Dinámica Empresarial2.2 Índice de Percepción de la corrupción2.3. Latinobarómetro 20162.4. Índice de Estado de derecho2.5. Índice Global de Competitividad

3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

3.1. MESICIC3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

4.1. Estado del acceso a la información pública 4.1.1 Desclasificación de información4.1.2 Reformas al RLAIP4.1.3. Inconstitucionalidad contra la LAIP por la potestad reglamentaria del Presidente de la República4.1.4 Elección de comisionados del IAIP4.1.5 Ejercicio del derecho de acceso a la información pública4.1.6 Conclusión del proceso de amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información de la Presidencia de la República4.1.7. Promoción del derecho de acceso a la información pública4.1.8. Acceso a la información de partidos políticos

4.2. Fiscalización de los recursos públicos 4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República

4.3 Integridad de los servidores públicos 4.3.1 Sección de Probidad

4.3.1.1. Juicios civiles por enriquecimiento ilícito4.3.2 Ética Gubernamental

4.4 Persecución penal de la corrupción 4.4.1. Creación del Grupo contra la Impunidad4.4.2. Investigaciones en contra de ex Presidentes de la República y otros funcionarios de alto rango4.4.3. Investigaciones de corrupción en alcaldías

5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN5.1 Elementos sobre libertad de expresión en Latinobarómetro5.2 Denuncia de Fusades y otras organizaciones por actos de espionaje

6. CONCLUSIONES

23

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454647

48

vii

EstudiosLegales

CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA 1. INTRODUCCIÓN

2. INDICADORES Y ENCUESTAS 2.1. Indicadores internacionales

2.1.1. Informe de Competitividad Global del World Economic Forum2.1.2. Doing Business2.1.3. Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index)

2.2. Encuestas Nacionales2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES

3. APUESTAS DE PAÍS

3.1. Fomilenio II3.1.1. Mejora Regulatoria

3.2. Asocio para el Crecimiento3.3. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte3.4. Inversiones: apuesta para la competitividad

4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS

4.1. Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores

4.1.1. Reforma al sistema de pensiones4.1.2. Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales

4.2. Cobro de las deudas y multas a favor del Estado debe hacerse de forma constitucional4.3. Consideraciones legales del proyecto de presupuesto 20174.4. Ley de Responsabilidad Social4.5. Conformación del Consejo Nacional de Salario Mínimo

5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

5.1. Estado de los homicidios5.2. Estado de las extorsiones5.3. FGR y el combate a los homicidios y extorsiones5.4. Nuevas medidas en el ámbito de seguridad ciudadana

5.4.1. Medidas especiales en centros penales5.4.2. Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el Descongestionamiento de Centros Penitenciarios

5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana 6. CONCLUSIONESNOTAS FINALES

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50

51515153535555

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EstudiosLegales

RESUMEN EJECUTIVO

Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2016

En el segundo semestre de 2016 hubo numerosos acontecimientos que incidieron en el Estado de derecho. En materia de

respeto a la separación de poderes, los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando

la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen cuanto antes. Por primera vez, los

magistrados han denunciado amenazas contra su integridad, lo cual demanda una pronta investigación.

La jurisprudencia constitucional ha continuado en su línea de ampliación del derecho al voto mediante la sentencia

que ordena que los ciudadanos puedan votar directamente por los diputados suplentes, una resolución que si bien

no necesariamente es equivocada por su contenido, sí ha sido cuestionada por haber resuelto algo no pedido por

el demandante, contrariando el principio de congruencia procesal. La Sala también ha insistido en la jurisprudencia

sobre la independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político, al declarar la inconstitucionalidad

de la elección de un magistrado suplente de la Corte Suprema de Justicia. Desde luego, en este semestre una de

las sentencias más importantes es la que expulsó del ordenamiento jurídico a la Ley de Amnistía General para la

Consolidación de la Paz, una resolución que también puede ser criticada jurídicamente, pero que teniendo carácter

definitivo, impone importantes retos legislativos y de política pública para garantizar los derechos de las víctimas del

conflicto, mantener la armonía social y potenciar los progresos democráticos alcanzados desde el Acuerdo de Paz.

En materia de apego de las instituciones públicas a la ley, se destaca el atraso de varios meses de la Asamblea

Legislativa para elegir a los miembros del CNJ, al titular de la PDDH y a los magistrados de la CCR.

El Índice de Estado de Derecho del World Justice Project muestra que El Salvador ha disminuido su ranking en 8 puestos

en relación con 2015, y que el factor que perdió más terreno es el respeto a los derechos fundamentales. Precisamente

sobre esta materia se estima que hay aspectos que deben observarse y atenderse, como los desplazamientos forzados,

una situación que reconoció la PDDH en agosto de 2016; posibles abusos en los operativos de las fuerzas de seguridad,

sobre lo cual la FGR ha iniciado procesos penales; y el hacinamiento carcelario, el cual ha sido declarado por la Sala de lo

Constitucional como un estado de cosas inconstitucional.

El presente informe también muestra datos del trabajo de las salas de la CSJ, llamando la atención sobre los problemas

que implica para una pronta y cumplida justicia el exceso de procesos acumulados, especialmente en la Sala de

lo Contencioso Administrativo. En cuanto a depuración judicial y profesional, se observa que el Departamento de

Investigación Judicial, en los últimos dos años, ha disminuido de manera relevante el número de casos pendientes de

resolver, pero tal disminución no es igualmente significativa en la Sección de Investigación Profesional.

i


institucional

El informe establece el estado de los temas electorales pendientes de ser regulados, concluyendo que, si bien desde

2015 se ha avanzado en la adecuación de las leyes a la jurisprudencia constitucional, a un año de las elecciones

legislativas y municipales de 2018, todavía existen algunos aspectos incompletos que deben solventarse con prontitud.

Esto es indispensable para que el Tribunal Supremo Electoral pueda planificar las elecciones con certeza sobre el

derecho aplicable.

En el Eje de Transparencia se resalta que en 2016, y en particular en el segundo semestre del año, se dio un impulso

decidido a la lucha contra la corrupción, dándose a conocer múltiples investigaciones e iniciándose procesos en los que

se investiga una pérdida de alrededor de US$273 millones del Estado salvadoreño por actos de corrupción. De acuerdo

con el Índice de Percepción de la Corrupción 2016, de Transparencia Internacional, la percepción de dicho flagelo

aumentó en el país, obteniendo 36/100 puntos y la posición 95 de 176 países, bajando 3 puntos y 23 posiciones con

respecto a 2015, lo cual no es de extrañar en un período en el que se descubren escándalos de corrupción.

En 2016, también se elevó la valoración del trabajo de la FGR por parte de los empresarios entrevistados para la

Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, lo que hace eco del mayor trabajo que realiza esta institución en materia

de lucha contra la corrupción. Otras instituciones continúan con una mala evaluación; su deficiente desempeño

demuestra que aún tienen mucho que aportar en la promoción de la transparencia y en la lucha contra la corrupción,

como el TEG y la CCR.

En materia de acceso a la información pública, existe incertidumbre respecto al proceso de elección de dos

comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). La elección de los comisionados del IAIP fue

suspendida en enero de 2017, puesto que los sectores no pudieron presentar la documentación requerida en el plazo

estipulado. Es importante que los sectores académicos y empresariales ejerzan adecuadamente el rol encomendado

por la ley y propongan a personas calificadas e independientes para integrar el IAIP. Fue hasta en febrero, luego

de las elecciones que se conocieron las reformas al Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública

(RLAIP). Lo positivo fue que se concentraron en regular la elección, normativa que tenía vacíos tras la sentencia de

inconstitucionalidad del RLAIP de 2012; sin embargo, hay elementos cuestionables de las reformas y que pueden

afectar la participación en las elecciones de los comisionados del IAIP, tales como un proceso de impugnaciones de

candidaturas mal diseñado y el limitar la participación en las elecciones por medio de apoderados.

En enero de 2017, se cumplió un año de la presentación y admisión de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley de

Probidad. No obstante, durante ese período la Sección de Probidad, la Corte Plena y la FGR han realizado un importante

trabajo de lucha contra el enriquecimiento ilícito, aplicando una ley que se mantiene viva por medio de una medida

cautelar. Luego de la sentencia, se espera contar con un nuevo marco legal en materia de probidad, el cual debe

potenciar ese trabajo y no permitir que se vuelva a la inactividad que por más de 50 años se impuso en esta materia.

En materia de libertad de expresión, el país ha sufrido un deterioro en indicadores como el Índice de Estado de

Derecho, elaborado anualmente por el Proyecto de Justicia Mundial, en el cual la protección a esta libertad se valora

con 0.59/1.00, bajando 4 puntos en relación con los informes de 2015 y 2014, cuando se obtuvo 0.63/1.00.


institucional

Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2016

ii

EstudiosLegalesEstudiosLegales

En el Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana, es de señalar que en septiembre, el Foro Económico Mundial (FEM)

publicó su Índice Global de Competitividad 2016 - 2017,A IGC, que evalúa el desempeño de competitividad de 138 países

en doce aspectos distintos, como la institucionalidad, infraestructura, ambiente macroeconómico, entre otros. De acuerdo

con este informe, El Salvador se ubicó en la posición 105 sobre la base de 138 naciones evaluadas; ocupando el último

lugar en Centroamérica incluyendo a Panamá, cuando en 2003, El Salvador era el líder de la región centroamericana y una

de las naciones más competitivas de Latinoamérica. De acuerdo con el IGC, los aspectos más problemáticos para hacer

negocios en El Salvador son: la criminalidad, seguido de la corrupción y la ineficiencia burocrática de las instituciones.

En El Salvador, la inversión extranjera directa (IED) ha venido cayendo, mientras que en el resto de Centroamérica se

registra una tasa promedio anual de inversión del 24.4% sobre el PIB, entre los años 2010 y 2015; en El Salvador, la misma

tasa apenas ha logrado llegar a 14%, lo cual es un reto, ya que existe una clara desventaja con el resto de la región. En

aras de cerrar la brecha, y poder alcanzar mayores niveles de inversión, es necesario como país crear las condiciones

para lograrlo. En este semestre, hubo una serie de acontecimientos que afectaron el clima de negocios, al haber causado

incertidumbre jurídica; entre estos, cabe mencionar la amenaza del Gobierno de estatizar el sistema de ahorro para

pensiones y aprobar una ley para el cobro de deudas y multas a favor del Estado sin respetar el debido proceso.

FUSADES ha reiterado su rechazo a la propuesta del Gobierno para reformar el sistema de pensiones, por considerarla

inconstitucional e inconsulta, ya que vulnera derechos fundamentales de los trabajadores como el de propiedad

privada y el de seguridad social. Asimismo, ha expresado que si bien el sistema puede mejorarse, esto no debe hacerse

afectando derechos de los trabajadores.

En cuanto a la seguridad ciudadana, 2016 cerró con más de 5,278 víctimas de homicidios. Los datos muestran que el

total de personas que perdieron la vida es menor en un 21% respecto a 2015, lo que pone de manifiesto que si bien es

positivo que haya una baja en los homicidios, las cifras aún son muy elevadas. Las extorsiones continuaron afectando

a las familias y a las empresas salvadoreñas a lo largo de 2016. La seguridad ciudadana se ha convertido en el principal

problema que tiene El Salvador y es por ello que deben realizarse esfuerzos efectivos por parte del Estado para reducir

de forma sostenida los altos índices de criminalidad.

A World Economic Forum. (2016). The Global Competitiveness Report 2016-2017, disponible en http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf

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EstudiosLegales

SIGLAS UTILIZADAS • AGA: Alianza para el Gobierno Abierto • APC: Asocio para el Crecimiento • ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública • APP: Asocios Público Privados • ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político • ATN: Alianza para el Triángulo Norte • CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y

Estados Unidos de América • CCR: Corte de Cuentas de la República • CE: Código Electoral • Cn.: Constitución de la República • CSJ: Corte Suprema de Justicia • DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES • DEM: Diario El Mundo • D.L.: Decreto Legislativo • D.O.: Diario Oficial • EDH: El Diario de Hoy • FGR: Fiscalía General de la República • FEM: Foro Económico Mundial • FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político • FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador • FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social • GOES: Gobierno de El Salvador • IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública • LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública • IGC: Índice Global de Competitividad • ILE: Índice de Libertad Económica • LPG: La Prensa Gráfica • MCC: Corporación Reto del Milenio* • MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública • OEA: Organización de Estados Americanos • OMR: Organismo de Mejora Regulatoria • PNC: Policía Nacional Civil • PROESA: Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador • RLAIP: Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública • SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones • SITRAMSS: Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador • SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción • TEG: Tribunal de Ética Gubernamental • TSE: Tribunal Supremo Electoral • UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública • USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional* • WEF: Foro Económico Mundial*

*Por sus siglas en inglés

Siglas utilizadas • Segundo semestre 2016 EstudiosLegales

v

EJE ESTADO DE DERECHO

EstudiosLegales

2


institucional

Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016

1. INDICADORES

1.1. Índice de Estado de Derecho 2016

El Índice de Estado de Derecho 2016 evalúa los principios

fundamentales del Estado de derecho en 113 países

alrededor del mundo1. Se nutre de entrevistas realizadas

durante 2016 a expertos y ciudadanos de las tres principales

ciudades de cada país; para el caso de El Salvador, estas

fueron San Salvador, Santa Ana y San Miguel2.

La evaluación se traduce en una calificación en cuya escala

el mejor resultado posible es 1 y el peor es 0. En los últimos

años ha sido usual que El Salvador obtenga más o menos

la mitad de los puntos posibles, pero en relación con el

año anterior, la nota global de El Salvador bajó de 0.51 a

0.49, principalmente por una caída en el factor “derechos

fundamentales” que pasó de 0.62 a 0.57. La disminución en

el puntaje global, junto con las variaciones de otros países

ESTADO DE DERECHO

provocó que El Salvador perdiera 8 posiciones en el ranking,

comparado con los 102 países que se evaluaron en 20153.

FUSADES ha señalado que obtener calificaciones medianas

no debe verse solo como lo que nos falta por lograr, sino

también que tenemos algunas condiciones positivas de

Estado de derecho que se deben defender. Pareciera, no

obstante, que esto no está sucediendo, en cuanto el país

ha sufrido un retroceso en la calificación y una disminución

en el ranking. El mayor descenso, considerando los

factores que integran el índice, lo ha sufrido la

calificación otorgada al respeto de los derechos

fundamentales, lo cual llama la atención a problemas

que generan afectaciones sistemáticas a estos y que

deben superarse, como es el caso de los abusos de la

fuerza de los cuerpos de seguridad, la sobrepoblación

carcelaria y las medidas propuestas por el Gobierno

que amenazan la propiedad de los fondos de pensiones

y los derechos de los contribuyentes. El cuadro 1

muestra un resumen de la evaluación de El Salvador

en materia de Estado de derecho en el año 2016.

El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)

Datos generales

Cali cacióngeneral:

0.49/1

Posición mundial:

75/113

Posición en Latinoamérica:

20/30

Posición entre países de renta media baja:

10/28

Datos desglosados por factores

Cali cación Posición mundial

Posición regional

Entre países de renta media baja

Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28

Ausencia de corrupción

0.42 73/113 20/30 9/28

Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28

Derechos fundamentales

0.57 60/113 19/30 5/28

Orden y seguridad 0.63 90/113 21/30 18/28

Aplicación de las regulaciones

0.50 63/113 17/30 6/28

Justicia civil 0.48 76/113 20/30 9/28

Justicia penal 0.34 95/113 22/30 19/28

Cuadro 1. Calificación de la situación del Estado de derecho en El Salvador, 2016

3

EstudiosLegales

1.2. Latinobarómetro 2016

Latinobarómetro presentó su informe correspondiente

a 20164, el cual contiene datos relevantes de la opinión

de los ciudadanos salvadoreños sobre algunos temas de

Estado de derecho.

Se muestra por ejemplo, que en El Salvador un sector de

la población pierde de vista el daño que pueden causar

los gobiernos autoritarios. Cuando se les planteó el

enunciado “No me importa un gobierno no democrático

si resuelve los problemas”, el 62% de los salvadoreños

encuestados contestó que está muy de acuerdo o de

acuerdo. Medidos con este indicador, los países con

más preferencia por el autoritarismo son El Salvador y

Honduras, que tienen el mismo porcentaje (62%). En el

extremo opuesto, el menos autoritario es Chile, donde

solo el 29% está muy de acuerdo o de acuerdo con el

autoritarismo. La media latinoamericana es 47%.

Los salvadoreños también priorizan el orden, aunque sea a

costa de algunas libertades. A la pregunta ¿Cree usted que

es mejor vivir en una sociedad ordenada, aunque se limiten

algunas libertades, o cree usted que es mejor vivir en una

sociedad donde se respeten todos los derechos y libertades,

aunque haya algún desorden?, el 60% de los salvadoreños

encuestados expresaron preferencia por un modelo político

con más orden y menos libertad, y solo el 34% dijeron estar

de acuerdo con uno que tenga más libertad, aunque haya

algún desorden. La media latinoamericana es 52% a favor

de más orden y 44% a favor de más libertad.

Por último, el informe presenta un dato sobre la

obediencia a la ley. Cuando se preguntó ¿Usted diría que

la gente debe obedecer las leyes sin excepción o que hay

ocasiones excepcionales en las que la gente puede seguir

su conciencia aunque signifique quebrar la ley?, el 65%

de los salvadoreños encuestados consideró que debía

respetarse la ley en todo caso. Este porcentaje es igual a

la media de Latinoamérica.

El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)

Datos generales

Cali cacióngeneral:

0.49/1

Posición mundial:

75/113

Posición en Latinoamérica:

20/30

Posición entre países de renta media baja:

10/28

Datos desglosados por factores

Cali cación Posición mundial

Posición regional

Entre países de renta media baja

Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28

Ausencia de corrupción

0.42 73/113 20/30 9/28

Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28

Derechos fundamentales

0.57 60/113 19/30 5/28

Orden y seguridad 0.63 90/113 21/30 18/28

Aplicación de las regulaciones

0.50 63/113 17/30 6/28

Justicia civil 0.48 76/113 20/30 9/28

Justicia penal 0.34 95/113 22/30 19/28

Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Estado de Derecho 2016

4


institucional


A juzgar por este informe, en El Salvador todavía

existe tolerancia a algunas características propias

de regímenes antidemocráticos, con tal que se les

resuelvan algunos problemas acuciantes. El desafío

entonces es trabajar en cultura democrática y de

legalidad, pero también realizar esfuerzos para atender

las necesidades ciudadanas, lo cual pasa, sin duda, por

mejorar la capacidad de implementar políticas públicas

por parte del Estado.

2. RELACIONES INTERORGÁNICAS

2.1. Intensificación del hostigamiento a la Sala de lo Constitucional

El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional

emitió tres resoluciones que han motivado nuevos

hostigamientos y atentados contra su independencia.

En primer lugar, admitió para su estudio una demanda

de inconstitucionalidad contra un decreto que establecía

un aumento del 13% a la tarifa de la energía eléctrica; en

segundo lugar, declaró inconstitucional la emisión de

900 millones de dólares en bonos por la participación

injustificada de un diputado suplente en esa votación y,

de paso, declaró inconstitucional la elección de todos los

diputados suplentes, separándolos del cargo; por último,

declaró inconstitucional la Ley de Amnistía General para

la Consolidación de la Paz.

A partir de estas resoluciones se han observado

protestas reiterativas contra los magistrados de dicha

Sala: bloqueos en las calles por donde se trasladan,

denuncias sin sustento, filtración de información fiscal

reservada y declaraciones de parte de funcionarios

acusándolos de ser los responsables de los problemas

fiscales del país. Todas estas acciones son parte de

una campaña de desprestigio organizada en contra

de la institucionalidad que representa la Sala de

lo Constitucional, con el fin de afectar a una de las

principales instituciones encargadas de defender los

derechos fundamentales.

Tan intensos han sido los ataques, que han motivado

la reacción de diferentes sectores de la sociedad civil,

como FUSADES, el Centro de Estudios Jurídicos, el Instituto

Iberoamericano de Derecho Constitucional, Fedaes, un

grupo de reconocidos abogados, la red de la sociedad civil

Aliados por la Democracia y la Iglesia Católica5; incluso,

pronunciamientos de entidades internacionales. La

Relatora Especial de la ONU sobre la independencia

de los magistrados y abogados emitió un comunicado

que incluye las siguientes declaraciones: “Si bien en

un régimen democrático el derecho a manifestarse

pacíficamente es fundamental, las acciones, incluyendo

bloqueos, que impiden el adecuado funcionamiento

del poder judicial y ponen en riesgo la seguridad y la

integridad física de los magistrados constituyen un

ataque inaceptable en contra de la independencia

judicial”; “Los pronunciamientos de funcionarios públicos

al más alto nivel del Estado también podrían considerarse

una forma de intimidación”; “Insto a las autoridades a

que respeten las sentencias judiciales y garanticen la

independencia del sistema de justicia, de conformidad con

las obligaciones internacionales del país”; “Asimismo, las

autoridades deben tomar medidas urgentes para frenar los

ataques personalizados e individualizados, que ponen en

riesgo la integridad física de los magistrados y socavan su

independencia, y diligenciar una estrategia de protección”6.

El Secretario General de la Organización de Estados

Americanos (OEA) instó a respetar la independencia

de poderes del Estado, y llamó a “moderar la actual

retórica que conduce al enfrentamiento, a terminar

con las presiones, a mesurar posiciones y no alentar

5

EstudiosLegales

protestas que pongan en riesgo la independencia

de poderes, la seguridad en sus comunidades y la

estabilidad del país”7.

Algunos de los magistrados denunciaron ante la Fiscalía

General de la República (FGR) que el hostigamiento se

convirtió en amenazas: “Últimamente han aparecido

pancartas en distintos pueblos y carreteras donde ya se

nos amenaza a muerte de manera pública, hay mantas con

nuestras caras y nuestros nombres que dicen muerte a los

4 magistrados de la Sala de lo Constitucional”, denunció

el magistrado Florentín Meléndez8. Incluso, se señaló

que miembros del ejército podrían haber participado en

las marchas contra los magistrados, declaración que fue

rechazada por la Fuerza Armada de El Salvador9, pero que

en todo caso es una situación que se debe investigar.

No es la primera vez que se atenta contra la

imparcialidad de la Sala de lo Constitucional, ya que

durante 2011 y 2012, en el marco de las sentencias

que han transformado el sistema electoral, se emitió el

decreto legislativo 743 de 2011 que exigía unanimidad

para resolver los procesos de inconstitucionalidad,

se inició un proceso contra la Sala ante la Corte

Centroamericana de Justicia y hubo reiterados intentos

por procesar a los magistrados o trasladarlos a otras

salas de la Corte Suprema de Justicia. Tampoco es

la primera vez que se agrede personalmente a los

magistrados, pues ya en otras ocasiones se ha

intentado destituirlos, incluso procesarlos penalmente;

sin embargo, es la primera vez que se denuncian

amenazas de muerte. La situación, por lo tanto, es

peligrosa e inaceptable.

Un Estado de derecho fuerte requiere de instituciones

confiables y del respeto estricto a la separación

de poderes. Es necesario que los ciudadanos y los

funcionarios no interfieran con la independencia de la

Sala de lo Constitucional, a fin de que pueda conocer los

casos que se someten a su conocimiento y que quienes

organizan las acciones en su contra, desistan de su

propósito. Todos los ciudadanos son libres de criticar las

resoluciones de los jueces y magistrados, pero no deben

amenazar su integridad, lo cual es una conducta delictiva

que ya es investigada por la FGR.

2.2. Audiencia de cumplimiento de la sentencia de inconstitucionalidad del hacinamiento penitenciario

La Sala de lo Constitucional realizó una audiencia de

seguimiento al cumplimiento de la sentencia de Habeas

Corpus 119-2014. En esa sentencia la Sala declaró que la

condición de hacinamiento en la que se encuentran las

personas privadas de libertad recluidas en bartolinas

policiales y en centros penitenciarios es contraria a la

Constitución. En la audiencia se verificó si la sentencia

estaba siendo acatada por las autoridades a las que fue

dirigida, entre estas, el Ministro de Justicia y Seguridad

Pública, el Director General de la Policía Nacional Civil (PNC),

el Director General de Centros Penales, representantes

de la FGR, del Ministerio de Salud y jueces de vigilancia

penitenciaria. La presidenta de la Asamblea Legislativa

estaba convocada, pero no asistió a la audiencia.

El Director General de Centros Penales indicó que se

ha tomado medidas extraordinarias para el control

de cárceles, que se han reclasificado a los detenidos de

acuerdo a la peligrosidad, se han realizado traslados

de reos y que se están haciendo inversiones para habilitar

nuevos cupos en el sistema. El Director General de la PNC

expuso la complejidad del problema del hacinamiento

en bartolinas10. En síntesis, no parece que las

autoridades estén haciendo más de lo que tenían

programado ni que se hayan tenido logros

6


institucional


significativos que se reflejen en la transformación

de la realidad del hacinamiento.

Los magistrados acordaron emitir un informe para

hacer del conocimiento de la Asamblea Legislativa

la importancia de aprobar normas orientadas a

disminuir el hacinamiento carcelario y exhortaron

a los jueces a que apliquen la privación de libertad

preventiva únicamente en casos excepcionales.

Este tipo de audiencias, que no se habían realizado

antes por una Sala de lo Constitucional, encuentra

sustento en la facultad constitucional de los tribunales

de hacer cumplir lo juzgado (art. 172 Cn.), y tienen

pleno sentido en casos de sentencias estructuradas

según las cuales diversas autoridades deben realizar

acciones concretas para superar una situación de

afectación sistemática a derechos fundamentales.

Tales acciones son, en realidad, intervenciones de

política pública, por lo que el valor del seguimiento de

la Sala está en mantener el tema en la agenda de los

tomadores de decisión. Como se trata de una situación

compleja que todavía no se ha resuelto, no sería extraño

que hubieran otras audiencias de seguimiento en el

futuro.

2.3. Vetos y observaciones

Durante el segundo semestre de 2016, el Presidente

de la República vetó un decreto legislativo cuyo

detalle se presenta en el cuadro 2. En el mismo

periodo observó 5 decretos legislativos, los cuales se

presentan en el cuadro 3. Desde su toma de posesión,

el Presidente de la República ha realizado 4 vetos y 20

observaciones. Tales números, al no ser elevados,

indican que no existe una confrontación entre los

Órganos Legislativo y Ejecutivo que pueda causar

algún problema de gobernabilidad, sino más bien

muestran que el Ejecutivo tiene suficientes apoyos

para impulsar la mayoría de sus políticas públicas.

Cuadro 2. Vetos a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016

Conteo AsuntoFecha de presentación

del veto

1 27 de septiembre de 2016 Veto por razones de inconstitucionalidad al D.L. 475de fecha 8-06-2016, el cual contiene la Ley de ImpuestosMunicipales del Municipio de San Juan Nonualco,Departamento de La Paz.

Fuente: Elaboración propia con base en piezas de correspondencia presentadas a la Asamblea Legislativa.

Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016


del veto

1 11 de julio de 2016 Observación al D.L. 414, del 22-06-2016, sobre la prórrogahasta el 31 de diciembre de 2016 de los efectos del art. 2de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas delServicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.

2 7 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 456, del 17-08-2016, sobre la reforma ala “Ley Especial para la Desafectación y Transferencia de losTerrenos Ferroviarios en Desuso y sin Viabilidad Ferroviaria”

3 14 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 469, del 25-08-2016 por medio del cualse autoriza a la Corporación Salvadoreña de Inversiones

Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cincoinmuebles de naturaleza rústica.

4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretendeincorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de losEmpleados del Ministerio de Educación.

5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contienereformas a la Ley General de Electricidad.

7

EstudiosLegales

3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS: EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN DEL DIARIO OFICIAL

Es generalmente aceptado que en un Estado de derecho,

las leyes deben ser claras, públicas y dictadas conforme

con la Constitución. Una evaluación completa de este

elemento requeriría abordar tanto los procedimientos

legislativos como realizar un análisis constitucional de cada

decreto, pero no siendo posible en este informe semejante

tarea, sí se aborda lo más relevante. Por ejemplo, en cuanto

a procedimientos legislativos, se analizan las elecciones

fuera de plazo de funcionarios de segundo grado, y en

cuanto al apego de las leyes a la Constitución, se analizan

algunas sentencias de inconstitucionalidad. Es necesario

eso sí, retomar un asunto de suma importancia, uno

que en muchas ediciones de este informe ya se ha

referido, y es el retraso irrazonable en la circulación

del Diario Oficial, instrumento por medio del cual

los aplicadores y los sujetos de la ley, conocen

oficialmente el contenido de esta.

Al 30 de enero de 2017, según la página web de la

Imprenta Nacional, el último Diario Oficial puesto

en circulación era del 23 de diciembre de 2016,

lo que implica un retraso de un mes y 7 días. Si se

toma en cuenta que el requerimiento constitucional

para que una ley permanente entre en vigencia

es que hayan pasado al menos ocho días desde

su publicación en el Diario Oficial (art. 140 Cn.), el

problema se agrava porque leyes vigentes podrían

ser oficialmente desconocidas todavía. Desde luego,

puede interpretarse que una ley no entre en vigencia sino

hasta su publicación material, pero eso no exonera de

su responsabilidad a la Imprenta Nacional, en la medida

que tal situación generaría otros inconvenientes, como

impedir materialmente la posibilidad constitucional de


del veto








del veto







Fuente: Elaboración propia con base en piezas de correspondencia presentadas a la Asamblea Legislativa

8


institucional


que ciertas leyes entren en vigencia ocho días después

de su publicación. Y es que la aplicación de la citada

disposición constitucional, no puede significar otra cosa

que la principal obligación de la Imprenta Nacional es

tomar las medidas necesarias para que los ciudadanos

y funcionarios conozcan los textos legales a partir del

mismo día en que estos son publicados nominalmente.

Su función, al fin, es resguardar la seguridad jurídica

mediante leyes claras y públicas.

4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY

4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales

La PNC informó que en 2016, 47 miembros de la

institución fueron víctimas de homicidio11, mientras

que por el otro lado, 615 personas murieron en

enfrentamientos con policías12. Tales datos se atribuyen

a una lucha entre grupos criminales y las fuerzas de

seguridad, pero también existen cuestionamientos

sobre si existen ejecuciones extrajudiciales y abusos de

autoridad13, algo que la PDDH ya ha concluido14 y sobre lo

que la FGR ha iniciado procesos judiciales15. En el mismo

sentido, la Sala de lo Constitucional emitió la sentencia

del 13 de enero de 2017 en el proceso de habeas corpus

40-2015, en el que falló que se tenía por establecida la

desaparición forzada de tres jóvenes atribuida a miembros

que prestaron servicio en el Destacamento Militar No. 6

de la Fuerza Armada de El Salvador.

A 25 años del Acuerdo de Paz, es necesario recordar

que uno de los principales cambios en ese contexto

fue la transformación de los cuerpos de seguridad,

para que su actuación fuera siempre apegada a

la ley y esta, a su vez, respetuosa de los derechos

fundamentales. De ahí el imperativo de que la policía sea

eficaz sin apartarse de sus mandatos legales. No está de

más tener presente el art. 15 de la Ley Orgánica de la

Policía Nacional Civil, de acuerdo con el cual los policías

deben utilizar, en la medida de lo posible, medios no

violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza; que no

usarán las armas sino en defensa propia, de otras personas

o para evitar un delito que ponga en riesgo la vida; y que

cuando tengan que hacer uso de las armas de fuego,

lo harán reduciendo al mínimo los daños y lesiones.

Respetar en todo caso estas reglas es un imperativo del

Estado de derecho e investigar que así sea, es un deber

de la institucionalidad designada para ello, iniciando con

la Inspectoría General de Seguridad Pública.

4.2. Desplazamientos forzados por causa de la violencia

Los medios de comunicación han reportado varios casos

de desplazamientos forzados por la violencia. Por ejemplo,

solo en septiembre informaron que 40 familias tuvieron

que abandonar sus casas en Panchimalco, San Salvador16,

mientras que al menos otras ocho fueron desplazadas de

sus hogares en Caluco, Sonsonate17.

La Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados

(ACNUR) define a los desplazados internos como “los

individuos o grupos de personas que han sido forzados

a huir de sus hogares para escapar del conflicto armado,

la violencia generalizada, los abusos de los derechos

humanos o los desastres naturales o provocados por el ser

humano”. Aunque abandonan sus hogares por las mismas

razones que los refugiados, estos últimos traspasan la

frontera nacional en busca de asilo en otro país18.

La PDDH presentó un informe en agosto de 2016, en

el cual reconoce la existencia de desplazamientos

forzados y las violaciones a derechos fundamentales

que causa. “Esta Procuraduría considera que sí existe

9

EstudiosLegales

4.3. Atrasos injustificados en la elección del CNJ

El 22 de septiembre de 2016, los diputados de la Asamblea

Legislativa eligieron a los siete consejeros propietarios

y los siete suplentes del Consejo Nacional de la Judicatura

(CNJ)22. El atraso en la integración de esta importante

institución fue histórica: un año para cinco de los siete

titulares y más de un mes para los otros dos.

Es notoria la irresponsabilidad de la Asamblea

Legislativa al no cumplir su obligación de integrar

a tiempo las instituciones fundamentales para el

funcionamiento del Estado, en este caso, el CNJ.

Varios abogados que forman parte de organizaciones

de la sociedad civil presentaron una demanda de

inconstitucionalidad por la omisión consistente en la

falta de elección a tiempo, la cual fue admitida por la

Sala de lo Constitucional y está pendiente de sentencia

definitiva23, un precedente que, aunque la elección ya

fue realizada, sería valioso para establecer que los

desfases de este tipo violentan la Constitución y que,

por ende, pueden conllevar responsabilidades legales.

Luego, se presentó una demanda contra la elección

efectuada, pero la Sala la declaró improcedente24.

Una segunda demanda de inconstitucionalidad fue

interpuesta por miembros del Centro de Estudios

Jurídicos en enero de 2017, alegando que la Asamblea

evadió su responsabilidad de motivar los criterios que

utilizó para elegir a unos candidatos con preferencia

sobre los demás25.

el fenómeno de desplazamiento forzado interno

a causa de la violencia delictiva en El Salvador y

que un problema de información lo representa la

deficiencia de registros sobre la problemática, en

todas las instituciones del Estado, incluida la misma

PDDH”19. El mismo informe contiene la afirmación de

que no hay políticas públicas para la protección de las

víctimas del desplazamiento y que, aunque en el eje 4

del Plan El Salvador Seguro se considera atenderlas, tales

actividades carecen de financiamiento. Entre 2014 y el

primer trimestre de 2016, la PDDH registró 124 casos

de desplazamiento forzado, los cuales, al tratarse

normalmente de familias enteras, sumaban 427 víctimas.

Las reacciones del Gobierno han sido, en general,

minimizando el problema. En el contexto de los

desplazamientos, el Director General de la Policía

Nacional Civil expresó que “Lamentablemente, hay

casos en los cuales se ha dimensionado a proporciones

que no corresponden a la realidad”20. Por su parte, el

Vicepresidente de la República dijo que “No podemos

mandar un mensaje que es un tema masivo” […]

“tampoco estamos en Afganistán”21.

Es necesario que las instituciones reconozcan

la existencia del problema y generen los datos

necesarios para dimensionarlo objetivamente,

debido al subregistro que existe siempre en

estos casos. Para cada familia desplazada se trata

de un problema severo de afectación a sus derechos

fundamentales, por lo que no debe justificarse la falta

de acciones con que el problema todavía no es masivo.

Es más, debe atenderse, precisamente ahora que

todavía no se ha desbordado.

10


institucional


No debe perderse de vista la enorme responsabilidad

que tienen los consejeros del CNJ, quienes tendrán

un papel determinante en la elección de magistrados

de la CSJ en 2018, en la medida que elegirán quince

de los 30 candidatos de entre los cuales la Asamblea

Legislativa deberá elegir a cinco magistrados, incluidos

cuatro magistrados de la Sala de lo Constitucional.

4.4. Atrasos injustificados en la elección de la PDDH

El 22 de septiembre de 2016, la Asamblea Legislativa

eligió a la abogada Raquel Caballero de Guevara como

titular de la PDDH, para el periodo que inicia esa misma

fecha y concluye el 21 de septiembre de 2019. La

institución pasó un mes y medio sin su titular, en un caso

más de violación a la ley y a la Constitución en cuanto a

los plazos que la Asamblea Legislativa debe cumplir para

elegir funcionarios.

La nueva Procuradora enfrentará desafíos de

gran trascendencia para el Estado de derecho. La

inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General

para la Consolidación de la Paz de 1993 requerirá

de investigaciones imparciales y transparentes. Por

otro lado, los informes sobre abuso de autoridad en

el combate a la delincuencia deberán ser una línea

primaria de trabajo, pues ya desde el periodo del

procurador anterior se han realizado investigaciones

confirmando casos de abusos26. Por último, la

situación penitenciaria es sumamente grave, a tal

grado que se ha declarado un estado de cosas

inconstitucional, lo cual demanda de una serie de

medidas orientadas a evitar la violación sistemática

de derechos fundamentales en las prisiones.

4.5. Atraso injustificado en la elección de la CCR

El 24 de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió

la sentencia de inconstitucionalidad en el proceso 3-2015

y acumulados, mediante la cual estableció que la elección

de los magistrados de la CCR era inconstitucional. La

Sala reiteró que la Asamblea Legislativa tiene el deber

de acreditar la no vinculación partidaria de las personas

que elige para ese cargo, así como de documentar su

cualificación técnica y profesional. Al no haberlo realizado,

la elección era inconstitucional.

La Sala estableció un plazo judicial, pues ordenó que

se eligieran los nuevos magistrados antes del 29 de

julio de 2016; pero la elección se realizó hasta el 24

de noviembre del mismo año, casi 4 meses después.

Durante todo ese tiempo, el funcionamiento de la CCR

no pudo ser pleno, tal como se analiza con más detalle

en el Eje de Transparencia.

5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

5.1 Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ

A través de solicitudes de acceso a la información

pública se ha monitoreado el trabajo realizado por las

salas de la CSJ durante el segundo semestre de 2016,

dato que se relaciona principalmente con la cantidad

de casos activos que tiene cada una. Esto permite

aproximarnos a dimensionar el tiempo que se tardarían

11

EstudiosLegales

en resolver los casos pendientes y se asoma a esbozar la

situación de mora dentro de ellas.

Los procesos se entienden del siguiente modo: en la

Sala de lo Constitucional, se trata de los casos de habeas

corpus, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de

lo Contencioso Administrativo, del juicio contencioso

administrativo; en la Sala de lo Penal, de las apelaciones

y casaciones en todos los procesos para los que es

competente; y en la Sala de lo Civil, de las apelaciones

y casaciones de todas las materias que le corresponde

conocer. No se incluyen otras actividades o diligencias

varias que realizan algunas salas27. Los ingresos y

egresos de casos se refieren a los procesos iniciados y

a los finalizados por cualquier forma de terminación,

respectivamente; mientras que los casos “activos al final”

consisten en el número de casos que cada Sala tiene

en trámites hasta la fecha en la cual respondieron a la

solicitud, la cual, esta vez, como se indica en los títulos

de las gráficas, varía algunos días de una a otra, pero en

ningún caso es anterior al 15 de diciembre de 2016.

Una lectura de los datos reportados indica que la

Sala de lo Contencioso Administrativo, cuya situación

se presenta en la gráfica 2, es la que tiene el mayor

número de casos pendientes al final del semestre.

Se observa también que el número de casos que

resolvió, es decir, 275, no ayuda a disminuir su

abultado número de expedientes, sobre todo si se

nota que durante el semestre recibió, incluso, más

casos que los que resolvió. Si se compara con la Sala

de lo Constitucional (gráfica 1), se nota que, a pesar que

recibió casi 3 veces más casos en el mismo periodo, su

cantidad de expedientes pendientes al final de este, es

cerca de la mitad de los de la Sala de lo Contencioso. La

comparación no demuestra que una Sala es más eficiente

que otra, dadas las diferencias de los procesos y recursos

asignados, pero sugiere que una puede responder más

pronto a la demanda de justicia. Así, es necesario que la

Sala de lo Contencioso Administrativo haga los ajustes

necesarios, ya sea mejorando la eficiencia o asignando

más recursos, con tal que pueda avanzar en la reducción

de expedientes activos.

Las Salas de lo Penal y de lo Civil (gráficas 3 y 4) aparecen

con números de expedientes activos razonables y el

número de casos que resolvieron supera al número de

casos nuevos que ingresaron en el mismo periodo.

Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2016

Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ.

Ingresos

Egresos

Activos al �nal

47colaboradores

771

252

1,195

12


institucional


Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016


Ingresos

Egresos

Activos al �nal

38colaboradores

2303

295

275

Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016


Ingresos

Egresos

Activos al �nal

28colaboradores

129

225

230

Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016


Ingresos

Egresos

Activos al �nal

25colaboradores

370

251

567

5.2. Sentencias de inconstitucionalidad

Las sentencias de inconstitucionalidad tienen el poder de

transformar el ordenamiento jurídico, lo cual ha estado

pasando intensamente en los últimos años sobre temas

de gran relevancia para los derechos y deberes de todos

los salvadoreños. En respuesta a una solicitud de acceso

a la información pública, la Sala de lo Constitucional

reportó que durante el segundo semestre de 2016,

emitió 13 sentencias de inconstitucionalidad definitivas,

cuyo detalle se encuentra en el Observatorio Judicial28.

Un comentario de las más destacadas se presenta en los

siguientes acápites.

13

EstudiosLegales

5.2.1. Inconstitucionalidad de la elección de diputados suplentes

El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional

emitió sentencia en el proceso 35-2015, declarando

inconstitucional el decreto por medio del cual la

Asamblea Legislativa autorizó al Ministerio de Hacienda

para que emitiera US$ 900 millones en títulos valores.

La Sala resolvió que dicho decreto violaba, por un lado,

el art. 131 ord. 4º Cn. en razón de que fue aprobado con

votos de diputados suplentes, cuya participación no

estaba justificada y, por otro lado, el art. 148 inc. 2º Cn.,

ya que el quorum de decisión fue alcanzado con la

votación de diputados suplentes cuya elección popular

no fue directa. Así, la Sala establece con esta sentencia

cuatro precedentes relevantes.

El primero de estos precedentes se refiere al

procedimiento legislativo y es que cuando un proyecto

de decreto se somete a votación del pleno, no debe

interpretarse que la falta de votos para aprobarlo

equivale a una decisión de desecharlo. La relevancia

jurídica de esto es que el art. 143 Cn. establece que

“Cuando un proyecto de ley fuere desechado o no fuere

ratificado, no podrá ser propuesto dentro de los próximos

seis meses”. La sentencia deja claro que un proyecto de

decreto puede someterse a reconsideración o devolverse

al estudio de la comisión legislativa que lo estudia de

conformidad con el artículo 89 del Reglamento Interior

de la Asamblea Legislativa.

El segundo precedente se refiere también al

procedimiento legislativo para aprobar decretos.

En ese sentido, queda establecida la obligación

constitucional que tiene la Asamblea Legislativa de

llamar a los suplentes únicamente cuando exista

una causa justificada, como son los casos de muerte,

renuncia, nulidad de su elección, permiso temporal

o imposibilidad de concurrir de los propietarios,

todo lo cual debe ser debidamente fundamentado

y documentado. De lo contario, se defraudará el

mencionado art. 131 ord. 4° Cn. que establece esas

causales para los llamamientos. Este precedente busca

corregir al menos tres situaciones contrarias a los principios

democráticos y representativos: primero, la práctica de que

ciertos diputados propietarios dediquen todo su tiempo

a actividades partidarias y muy poco al trabajo legislativo,

delegando este en su suplente; segundo, que ciertos

diputados prometan públicamente no apoyar determinado

proyecto, pero a la hora de la votación simplemente no

se presentan y delegan a su suplente para que vote de

manera diferente a la que declararon ante la población;

tercero, los casos de fraude a la Constitución en los que

para alcanzar determinado quorum de decisión, se obliga

a un diputado titular que no quiere votar en determinado

sentido a ausentarse para que un suplente vote conforme

al lineamiento de su fracción legislativa.

El tercer precedente extiende a los diputados

suplentes el requerimiento de que los votos

ciudadanos que hayan recibido sean directos, es decir

que aparezcan en la papeleta. Una forma de votación

diferente afectará el quorum de las decisiones en las que

hayan participado, en el caso concreto que resolvió la

Sala, se afectaba el quorum exigido en el art. 148 inc. 2° Cn.

para aprobar empréstitos por lo que tal aprobación se

expulsó del ordenamiento jurídico. Además del efecto

inmediato, este precedente hizo cesar en sus funciones

a los diputados suplentes elegidos para el periodo

2015-2018 y manda a que en 2018, los diputados

suplentes sean elegidos por voto directo.

El cuarto precedente es de carácter procesal

constitucional y consiste en la vulneración del

principio de congruencia que debe ser exigible a

todos los jueces y magistrados. La declaratoria de

inconstitucionalidad de los diputados suplentes no fue

solicitada por el demandante. De hecho, los motivos

14


institucional


de inconstitucionalidad presentados en la demanda

fueron denegados íntegramente y todo lo que se resolvió

fue agregado por la Sala en contra del principio de

congruencia que predica que los jueces deben resolver

únicamente sobre lo solicitado. La Sala arguye que

la ruptura del principio de congruencia se justifica

porque tiene carácter de “guardián de la Constitución”

y porque “la singularidad del papel democrático que

este tribunal posee y las funciones que la Constitución

está llamada a cumplir, impiden la aplicación rígida y

estricta del principio de congruencia en el proceso de

inconstitucionalidad”. No se comparte el anterior criterio

ni justificación, pues se considera que todo tribunal se

debe circunscribir a los principios que rigen al Órgano

Judicial, entre ellos, la congruencia procesal.

5.2.2. Inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz

La Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz

de 1993 fue declarada inconstitucional el 13 de julio de

2016, al resolverse el proceso 44-2013/145-2013. La Sala de

lo Constitucional parte del supuesto de que dicha amnistía

no tuvo ningún rol relevante para conseguir o mantener

la paz, por lo que constituye una afectación injustificada

a derechos fundamentales. La sentencia se refiere a

prácticamente todas las disposiciones de la Ley de Amnistía

General, tal como se señala en los siguientes párrafos.

1. Declara inconstitucional el art. 1 en la parte que expresa:

“Se concede amnistía amplia, absoluta e incondicional

a favor de todas las personas que en cualquier forma

han participado en la comisión de delitos….”, porque

dicha extensión de la amnistía es contraria al derecho

de acceso a la justicia, a la tutela judicial de los derechos

fundamentales y al derecho de reparación integral de

las víctimas de crímenes de lesa humanidad y crímenes

de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho

internacional humanitario, pues impide el cumplimiento

de las obligaciones estatales de prevención, investigación,

enjuiciamiento, sanción y reparación integral previstos

en la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el

Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, relativo

a la Protección de Víctimas de los Conflictos Armados sin

Carácter Internacional, lo que supuestamente viola los

arts. 2 inc 1° y 144 inc. 2° Cn.

2. Declara inconstitucional el art. 4 literal “e” de la misma

ley, en la parte que dispone que la amnistía “extingue

en todo caso la responsabilidad civil” porque impide la

reparación integral de las víctimas reconocidas por la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que

supuestamente viola los arts. 2 inc. 3° y 144 inc. 2° Cn.

3. Declara inconstitucional por conexión el art. 6 de la

misma ley, en la parte que deroga el inc. 1° del art. 6 de

la Ley de Reconciliación Nacional de 1992, porque dicha

disposición reproduce el contenido inconstitucional de la

parte final del art. 1 de la Ley de Amnistía de 1993, lo que

implica una vulneración al derecho a la protección judicial

y no jurisdiccional y a las obligaciones internacionales

del Estado frente a los crímenes de lesa humanidad y

crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al

derecho internacional humanitario.

4. Declara inconstitucionales por conexión, los arts. 2,

3, 4, 5 y 7 de la Ley de Amnistía, porque su función es

concretizar el alcance de la amnistía que se ha declarado

inconstitucional.

En síntesis, la Sala declara inconstitucional el alcance

amplio de la ley, bajo el argumento de que la facultad

constitucional de la Asamblea Legislativa de otorgar

amnistías tiene límites adicionales en la Constitución a

aquellos que se enuncian expresamente en ella. De este

15

EstudiosLegales

general, la cual tiene una excepción expresa: la

amnistía, misma que deberá tener el alcance que

sea necesario para servir precisamente al art. 2 y

evitar toda posibilidad de que se continúe con las

violaciones a los derechos humanos”30.

En cuanto a la afectación por efecto reflejo al art. 144

inc. 2° Cn., la verdad es que ninguno de los tratados

invocados por la Sala, ya suscritos por El Salvador en

1993, limitaba la facultad de los Estados de otorgar

las amnistías que sirvieran para consolidar la paz.

Por el contrario, el Protocolo II de 1977, adicional a los

Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativos

a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados

sin Carácter Internacional establece que a la cesación de

las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán

conceder la amnistía más amplia posible. La prohibición de

amnistías generales proviene principalmente de una línea

jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, pero El Salvador no reconocía su jurisdicción

en 1993, sino hasta 1995, luego que fuera, de hecho, una

de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad.

La declaración de inconstitucionalidad tiene el efecto

de excluir de la amnistía los hechos que puedan ser

calificados como crímenes de lesa humanidad y crímenes

de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho

internacional humanitario, sin importar la parte en

conflicto a la que se le atribuyan. Estos son los casos

contenidos en el Informe de la Comisión de la Verdad,

así como otros de igual gravedad y trascendencia

y deberán ser considerados como imprescriptibles.

Para dar sustento a esta regulación, se revive la Ley de

Reconciliación Nacional de 1992, en la cual se había

otorgado una amnistía más limitada, en la medida que

tomaba en cuenta esta excepción.

La Sala se ve obligada a lidiar con la arbitrariedad que

puede haber al seleccionar los casos perseguibles.

modo, el acceso a la justicia, la tutela judicial de los

derechos fundamentales y el derecho de reparación de

las víctimas deben entenderse como límites a la facultad

legislativa de otorgar amnistías. Una ley de amnistía

que no considere estos límites es contraria al art. 2

incisos 1° y 3° Cn., y en la medida que estas obligaciones

también están establecidas en tratados internacionales,

una ley que los contraríe impacta mediante efecto reflejo

el art. 144 inc. 2° Cn., que establece que “La ley no podrá

modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente

para El Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la

ley, prevalecerá el tratado.”

A diferencia de lo que enuncia la Sala, se considera que

la amnistía general sí tuvo un rol relevante en lograr

que se mantuvieran e implementara el Acuerdo de

Paz. La Sala no analiza el contexto en el que la ley fue

emitida y no sopesa los bienes constitucionalmente

legítimos como la armonía social y la reconciliación

nacional a los que esta estaba destinada a servir. No

debe perderse de vista que cuando recién terminaba

el conflicto, la institucionalidad todavía era endeble,

había amenazas de golpe de Estado y todo era

reversible29. Terminar las violaciones a derechos

fundamentales, aun al precio de la amnistía, tenía

pleno sentido jurídico.

Las limitaciones a la facultad de amnistiar están

contenidas en los arts. 131 ord. 26° y 244 Cn. y

consisten en que los delitos que se amnistíen sean

políticos o comunes conexos con estos, o delitos

comunes cometidos por un número de personas

que no baje de veinte y que no es posible la amnistía

por los hechos cometidos en el mismo periodo

presidencial que aquel en el que se otorga. “Las

disposiciones del art. 2 referentes a garantizar y

proteger los derechos fundamentales, de ningún

modo pueden considerarse como límites a la

facultad de amnistiar, sino que deben ser la regla

16


institucional


Para ello determina un criterio de imputación

penal consistente en la existencia de un aparato

organizado de poder: jerarquía, inobservancia del

derecho, fungibilidad del ejecutor y disponibilidad

del ejecutor. A pesar de estos intentos, la Sala no

elimina el riesgo de arbitrariedad en la persecución

penal, en la medida que existen indeterminaciones,

por ejemplo, en cuanto a qué se debe entender como

un caso “similar” a los del Informe de la Comisión de

la Verdad. Por otro lado, los procesos judiciales pueden

iniciarse a pesar que no quepan dentro de los parámetros

que da la Sala, así solo sea con el propósito de crear

desventajas a oponentes políticos.

El segundo efecto de la sentencia es que no puede

alegarse la prescripción de los delitos que quedan

excluidos de la amnistía, sin importar el tiempo que

haya transcurrido. La Sala sostiene este punto en tres

argumentos planteados subsidiariamente: A) Es aplicable

la imprescriptibilidad de crímenes de guerra y crímenes

de lesa humanidad, aun sin haber sido ratificada la

convención, porque son normas de ius cogens. A esto

puede responderse que la Sala es un tribunal nacional

y se rige por la Constitución, norma suprema que ha

determinado el modo en el que el derecho internacional

surte efectos en El Salvador, algo que la Sala ya ha

reconocido en otros procesos. B) El art. 4 del Protocolo II

prohibió en todo tiempo y lugar la afectación a los

derechos fundamentales. A esto puede replicar que las

amnistías no implican la ausencia inicial de la obligación

de sancionar ciertas conductas o proteger determinados

derechos, sino que a pesar de ello, el Estado renuncia a

perseguirlas con tal de lograr y mantener la paz. C) Un

delito no puede prescribir mientras hayan obstáculos de

hecho o de derecho que impidan su persecución. A esto

se puede contraargumentar que sostener que una ley

vigente anula los plazos de prescripción ya cumplidos,

es abrir una puerta inmensa a la inseguridad jurídica.

La sentencia ha sido emitida y debe cumplirse, pero

más allá de la discusión jurídica, la amnistía es también

un tema político y humano. FUSADES ha expuesto

que El Salvador debe avanzar hacia la armonía y

la unidad y construir un país con oportunidades,

especialmente para las personas que más sufrieron

en el conflicto armado. Ello supone interpretar el

contenido de la sentencia, los mandatos al legislador y

los márgenes de acción de este. La sentencia considera

que el legislador puede “conservar un ‘margen de

apreciación’ adecuado para definir la forma de

ejecución de las sanciones aplicadas, según el grado

de responsabilidad de los autores, e incluso tomando

en cuenta parámetros de la justicia transicional”. El

legislador y el resto de instituciones del Estado deben

estar dispuestos a establecer las normas y a realizar las

acciones en las que se determinen las medidas para

garantizar los derechos de las víctimas, manteniendo

la armonía social y los progresos democráticos y políticos

alcanzados desde el Acuerdo de Paz31. Esto es

importante en el corto plazo, porque al cierre de este

informe ya se habían iniciado algunos procesos. Según

reportan algunos medios, el Instituto de Derechos

Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón

Cañas ha iniciado al menos cinco procesos32; un ciudadano

que fue secuestrado ha presentado una denuncia contra

la comandancia del FMLN33; y se ha reabierto el caso de la

masacre de El Mozote, en el Juzgado Segundo de Primera

Instancia de San Francisco Gotera34.

El Presidente de la República, en el contexto de la

celebración del 25° aniversario del Acuerdo de Paz, declaró

que existe un anteproyecto de Ley de Reconciliación

Nacional orientado a reparar a las víctimas, conocer

la verdad y hacer justicia, el cual será dado a conocer

próximamente a las instancias del Estado35.

17

EstudiosLegales

De ese modo, establecida la vinculación y el criterio, la

Sala concluye que se violaron los arts. 172 inc. 3° y 85 inc.

1° Cn., que contienen los principios de independencia

judicial, y el art. 218 Cn. relativo a que los funcionarios se

encuentran al servicio del Estado y no de una fracción

política determinada. Por lo tanto, ordena a la Asamblea

Legislativa que nombre un nuevo magistrado suplente

para terminar el periodo que concluye el 30 de junio de

2021, lo cual, al cierre de este informe, aún se encuentra

pendiente.

La sentencia reafirma la jurisprudencia sobre la

necesidad de independencia de los funcionarios que

tienen atribuciones de control del poder político y

deja establecido que tal criterio es aplicable también

a los suplentes. Esta línea jurisprudencial, sin

embargo, todavía debe precisarse en el futuro, por

ejemplo, en cuanto al tiempo que se considerará

que la imparcialidad de un candidato se encuentra

comprometida, luego de haber estado en una situación

de vinculación material o formal con un partido.

5.3. Depuración judicial y profesional

Un Estado de derecho requiere del buen funcionamiento

del sistema de justicia, para lo cual es indispensable

la corrección de los jueces, abogados y notarios. En El

Salvador, la acción disciplinaria contra estos funcionarios

y profesionales corresponde a la CSJ, para lo cual cuenta

con el Departamento de Investigación Judicial y la

Sección de Investigación Profesional; sin embargo, en los

últimos años se ha venido señalando que sus retos son

grandes y sus progresos son tímidos todavía.

Como se muestra en el cuadro 4, el Departamento de

Investigación Judicial reportó haber finalizado 309

procesos. De entre los que tuvieron una resolución de

5.2.3. Inconstitucionalidad de elección de magistrado suplente de la CSJ

El magistrado suplente de la CSJ, Ricardo Iglesias,

dejó su cargo a consecuencia de la sentencia de

inconstitucionalidad pronunciada el 25 de noviembre

de 2016, en el proceso 56-2016.

La Sala, al resolver sobre los argumentos del demandante,

estimó que se había establecido una vinculación material

del magistrado suplente con el partido FMLN. Tal nexo

consiste en que el magistrado es asesor del Grupo

Parlamentario del FMLN y que representó a ese partido en

la Junta Electoral Departamental en las elecciones de 2012,

hechos que fueron admitidos por el propio interesado,

quien no consideró que tuvieran algún efecto en su

independencia como magistrado.

La Sala continuó con su línea jurisprudencial

consistente en que “en un Estado constitucional

de derecho, el ejercicio de la función jurisdiccional

por parte de personas con una vinculación formal o

material con partidos políticos es un contrasentido” y en

que la Asamblea Legislativa, al nombrar, debe verificar

el cumplimiento de la exigencia de independencia y

tomar en cuenta los elementos objetivos existentes que

acreditan su incumplimiento o contradicción.

Por vinculación material, la Sala entiende “toda situación

que genere o constituya una relación de dependencia

o subordinación con un partido político, así como

la realización de conductas (acciones, omisiones o

manifestaciones) que demuestren objetivamente una

identificación de compromiso militante o defensa activa

de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad

o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una

duda razonable sobre la imparcialidad de una persona y

que no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”.

18


institucional


fondo, se impusieron 18 sanciones de suspensión, 8

de remoción y 42 de exoneración. Se puede observar

que en este Departamento se han hecho progresos

significativos para reducir los expedientes activos en

los últimos 3 años: al 20 de diciembre de 2016 había

636 casos, lo cual es mucho menos que los 1,154 que

esperaban ser resueltos en junio de 201536.

Por su parte, la Sección de Investigación Profesional,

como lo muestra el cuadro 5, tiene un desafío mayor.

Resolvió solo 260 expedientes sobre abogados y

notarios. De los que terminaron con una resolución de

fondo, 31 significaron sanción de suspensión, 18 de

inhabilitación y 89 fueron exoneraciones. En cuanto al

trabajo pendiente, al 15 de diciembre habían 1,681

expedientes activos, y aunque es un número inferior a

los 1,730 que habían en junio de 2015, es todavía una

disminución mínima en relación al trabajo por hacer.

6. SISTEMA ELECTORAL

FUSADES expone cada semestre las trasformaciones del

derecho electoral de El Salvador, pero en esta ocasión

estima pertinente, además, presentar una síntesis de

la situación actual de varios temas relevantes para las

elecciones de 2018. Desde las últimas votaciones, ha

habido cambios significativos en las normas electorales,

pero también reformas impulsadas desde la jurisprudencia

constitucional que permanecen pendientes. Se abordan

aquí, los temas que no estaban legislados para las

elecciones de 2015.

La Asamblea Legislativa reformó el Código Electoral el 21

de mayo de 2016, estableciendo, entre otras normas37,

que un año antes de cualquier tipo de elección no se

admitirá ninguna modificación a las reglas que rigen

el proceso electoral, salvo las que sean estrictamente

necesarias para ejecutar algún aspecto de la elección,

creando una especie de “veda electoral”, cuya finalidad

es que los competidores y la autoridad responsable de

organizar las elecciones, tengan certidumbre acerca

de las reglas a las que se someterán. Sin embargo, esta

reforma, tal y como se redactó, tiene apenas un valor

simbólico, en la medida que cualquier modificación

podría calificarse como necesaria, siempre que haya

consenso político para ello, y porque al ser de carácter

secundario, podría derogarse en cualquier momento.

Si quisiera respetarse esta regulación, la legislación que

regirá las elecciones de 2018 debería estar lista antes

de marzo de 2017. En todo caso, como ya se dijo, lo

verdaderamente relevante es que las normas se emitan

con suficiente antelación como para que el TSE pueda

planificar su aplicación.

Cuadro 4. Trabajo del Departamento de Investigación Judicial entre el 1 de julio y el 20 de diciembre de 2016

Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ

Total de procesos finalizados 309 Sanciones de suspensión 18 Sanciones de remoción 8 Exoneraciones 42 Expedientes activos 636

Cuadro 5. Trabajo de la Sección de Investigación Profesional entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016

Total de procesos finalizados 260 Sanciones de suspensión 31 Sanciones de inhabilitación 18 Exoneraciones 89 Expedientes activos 1,681

Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública

19

EstudiosLegales

6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales

Ciudadanización de los organismos electorales temporales: parcialmente legislado

El 22 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió

la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad

139-2013, mediante la cual estableció que deben

ciudadanizarse los organismos electorales temporales,

una resolución que complejiza la logística para las

elecciones, en la medida que dificultará la selección de

los miembros de estos organismos. Esto significa que

las personas que integren las Juntas Receptoras de

Votos, las Juntas Electorales Municipales y las Juntas

Electorales Departamentales no deben tener vínculos

materiales o formales con los partidos políticos.

La Asamblea Legislativa reguló el tema mediante

decretos del 7 de julio y 11 de agosto de 201638.

Aunque los elementos más relevantes fueron

incorporados, no se legislaron los medios que el TSE

debe emplear para determinar que un aspirante a los

organismos no tiene una vinculación material con los

partidos políticos, por lo que existe la posibilidad de

que este mecanismo lo establezca el TSE. No obstante

esa alternativa, FUSADES presentó en junio de 2016

una propuesta de reforma legal en la que recomendó

debatir si la prohibición de participar en los Organismos

Electorales Temporales únicamente debería ser aplicable

a quienes ejerzan cargos de dirección en los partidos, a

los candidatos nombrados para competir en las elecciones

o a aquellos que ya estuvieran ejerciendo una función en

el Estado, como consecuencia de su triunfo en las urnas,

que es la manera en la que se ha legislado en la mayoría

de ordenamientos jurídicos latinoamericanos39.

Listas abiertas o voto por rostro: parcialmente legislado

En 2015, por primera vez fue posible votar en listas

abiertas. A pesar de ello, el tema no se había legislado,

sino que fue delegado por la Asamblea Legislativa

para que, con base en jurisprudencia constitucional, lo

hiciera operativo el TSE. Esta ampliación del derecho

al voto fue regulada mediante el decreto legislativo

291, emitido el 25 de febrero de 201640. En realidad,

se incorporó a la ley lo practicado en 2015 por el TSE,

respetando los grandes lineamientos que la Sala

de lo Constitucional incorporó en la jurisprudencia

que impulsó las listas abiertas. FUSADES también

incluyó en el documento de reforma mencionado

en el acápite anterior, una serie de propuestas

para cumplir a cabalidad la sentencia de la Sala

y para facilitar su implementación. Por ejemplo,

se recomendó que se estableciera la necesidad de

usar tecnologías para el conteo de votos en la Juntas

Receptoras de Votos y que se adecuara la regulación del

escrutinio preliminar a lo que sucede en la práctica41.

Participación de candidatos no partidarios en planillas: no legislado

La sentencia de inconstitucionalidad 59-2014, del

17 de noviembre de 2014, realizó una interpretación

conforme con la Constitución del art. 217 letra b) del

Código Electoral, según la cual debe entenderse que

los candidatos no partidarios participarán en listas o

planillas, a fin de asegurar igualdad de competencia

con los partidos y coaliciones. Más allá de las críticas

que esta resolución puede generar, como el hecho de

que candidatos de ideologías contrapuestas pueden

20


institucional


converger en una misma lista, lo cierto es que es un tema

que no se ha regulado. En las elecciones de 2015 no se

presentó una situación donde fuera relevante, pero si en

2018 se presentara el caso, el TSE deberá tener en cuenta

la sentencia al inscribir a los candidatos independientes y

al asignar escaños.

Democracia interna: parcialmente legislada

Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013, del

22 de agosto de 2014, la Sala de lo Constitucional ordenó

regular los principios de democracia interna de los partidos

políticos. Esto se llevó a cabo cuando el 29 de octubre de

2015 se emitió un decreto de reforma a la Ley de Partidos

Políticos42. A partir de esta legislación, los candidatos

que los partidos inscriban para diputados y concejos

municipales deberán ser fruto de elecciones internas por

medio de voto libre, directo, igualitario y secreto.

No obstante esa regulación, FUSADES considera que

existen ciertos ajustes que podrían mejorar su

aplicación. En junio de 2015 se propuso que el registro

de miembros o afiliados sea puesto a a disposición de

estos con antelación al día de la votación, con el fin de que

cada persona pueda verificar su inclusión en el mismo y

solventar cualquier error. Por otra parte, el art. 37 de la Ley

de Partidos Políticos establece que el voto, en cualquier

elección interna, debe ser libre, directo, igualitario y

secreto, pero el art. 37-G de la misma ley, establece

que las formas válida de votar dependen del tipo de

elección de que se trate, lo cual deberá regularse en el

respectivo reglamento de cada partido político. Aunque

la interpretación correcta es que esa facultad dada en el

art. 37-G es posible solo si se respetan las características

de libre, directo, igualitario y secreto, no estaría demás

aclararlo en el texto legal para impedir interpretaciones

interesadas en defraudar la democracia interna43.

Financiamiento de los partidos políticos: parcialmente cumplida

La Sala de lo Constitucional ordenó que se regularan

mecanismos de transparencia del financiamiento

de los partidos políticos, mediante la sentencia de

inconstitucionalidad 43-2013, del 22 de agosto de

2014. En respuesta, la Asamblea Legislativa reguló

estos mecanismos de un modo que condicionaba la

entrega de información de los financistas a que estos

lo aprobaran, lo cual fue considerado por la Sala como

un incumplimiento de su sentencia y lo dejó sin efecto

mediante resolución del 2 de febrero de 2016. El 26 de

septiembre de ese mismo año, en una nueva resolución

de seguimiento al cumplimiento de la sentencia, la

Sala consideró que esta no se había cumplido todavía,

suspendió provisionalmente el financiamiento público

de los partidos políticos y ordenó que antes del 31 de

diciembre de 2016, los partidos entregaran al TSE los

“listados completos de sus donantes, con detalle del

tipo de donación, de las cuantías de cada una de éstas

y el destino de dichos fondos” y al TSE mandó que

verificara esos informes y los notificara a la Sala.

A finales de diciembre, el informe fue remitido, pero al

cierre de este documento no se tenía una resolución de

la Sala considerando como satisfactoria o insatisfactoria

la información presentada. Por su parte, la organización

Acción Ciudadana le ha solicitado que tenga el fallo

por no cumplido, alegando vacíos en la información

presentada por los partidos44. La Sala debe resolver,

ya sea levantando la suspensión del financiamiento

público, o en sentido contrario, endureciendo las

medidas para el cumplimiento de la sentencia, lo cual,

según se enunció en la resolución de seguimiento del

26 de septiembre de 2016 en el mencionado proceso

21

EstudiosLegales

43-2013, puede consistir en imposibilitar la inscripción

de candidatos de los partidos que no presenten la

información. Igualmente, está explícito un mandato a

la Asamblea para realizar las adecuaciones normativas

pertinentes para regular lo relativo al derecho de acceso

a la información financiera de los partidos políticos, algo

sobre lo que FUSADES también presentó un pliego de

propuesta de reforma45.

Desde que la Sala de lo Constitucional empezó

a dar seguimiento a sus sentencias, ha utilizado

las resoluciones para determinar el estado del

cumplimiento, pero también para establecer

condiciones que incentiven a cumplir las

resoluciones. Se trata de medidas innovadoras

a las que debe prestarse atención, por ejemplo,

en cuanto a que respeten el principio de

proporcionalidad, en la medida que no existe un

desarrollo normativo que dé certeza sobre las que

pueden adoptarse y las que no.

Diputados suplentes: no legislado

El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió

la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad

35-2015, mediante la cual ordena que los diputados

suplentes se elijan de la misma forma que los titulares, es

decir, mediante voto popular directo. Actualmente está

regulado en el art. 186 del Código Electoral que en la

papeleta, a la par de la foto del candidato a diputado

titular, se presentará el nombre del candidato a

diputado suplente. Parece ser que es necesaria una

regulación más específica para viabilizar lo establecido en

la sentencia.

Voto en el exterior para elecciones legislativas y municipales: pendiente de legislar

Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012

del 23 de diciembre de 2016, la Sala de lo Constitucional

decidió que es una omisión inconstitucional que no se

haya regulado el voto en el exterior para las elecciones

legislativas y municipales (debe recordarse que esta

posibilidad ya está legislada únicamente para las

elecciones presidenciales). Manda, por lo tanto, a la

Asamblea Legislativa que regule el asunto antes del

31 de julio de 2017, para que se implemente el 2018,

salvo que eso no sea materialmente posible, en cuyo

caso deberá hacerse para 2021. Al cierre del informe,

la Asamblea Legislativa no había legislado el tema, pero

los magistrados del TSE dieron algunas declaraciones que

coinciden con el presidente de la Asamblea Legislativa en

cuanto a que deberá implementarse hasta en 202146.

Votación de policías y militares: legislada

La Sala de lo Constitucional declaró, mediante la

sentencia de inconstitucionalidad 15-2014 del 22 de

junio de 2016, que existe una omisión inconstitucional

al no incluirse en la ley la posibilidad de que los policías

y militares que realicen tareas de seguridad en los

centros de votación puedan ejercer el sufragio en ellos.

La Asamblea Legislativa reguló dicha posibilidad el 12

de enero de 2017, estableciendo que cuando se trate de

elecciones presidenciales o de diputados del PARLACEN

podrán hacerlo en todo caso, y cuando sea de concejos

municipales o elecciones legislativas, solo votarán si

están prestando seguridad en un centro perteneciente al

municipio en el cual tienen su domicilio.

22


institucional


6.2. Temas sometidos a control de constitucionalidad pendientes de resolver

Además del estado de la legislación electoral

presentada, existen varias normas sometidas a

control de constitucionalidad que podrían generar

nuevas necesidades de reforma. Se trata de las

que regulan el transfuguismo municipal47, las

circunscripciones electorales48, las listas abiertas

en elecciones municipales49 y la ampliación del

periodo de alcaldes y diputados50. Idealmente, estas

sentencias no deberían afectar el calendario electoral

para las elecciones de 2018.

7. CONCLUSIONES • Los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando

la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen

cuanto antes, como es indispensable en un país respetuoso de la separación de poderes

establecida en la Constitución.

• La jurisprudencia constitucional ha continuado en sus líneas ya consolidadas: ampliación del

derecho al voto e independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político,

entre otras.

• La calificación en materia de derechos humanos en el Índice de Estado de Derecho

ha disminuido, afectando el puntaje global. Consideramos que hay aspectos que

deben observarse y atenderse, como es el caso de los desplazamientos forzados, los

operativos de las fuerzas de seguridad, el hacinamiento carcelario y evitar amenazas

sobre los fondos de pensiones y derechos de los contribuyentes.

• Aunque varios temas electorales se han regulado, a un año de las elecciones de 2018,

todavía existen algunos aspectos pendientes que deben solventarse con prontitud. Esto

es indispensable para que el TSE pueda planificar las elecciones con certeza sobre el

derecho aplicable.

EJE DE TRANSPARENCIA

24


institucional

Eje Transparencia • Segundo semestre 2016

1. INTRODUCCIÓNSon innegables los avances legales e institucionales que

se han tenido en materia de transparencia, acceso a la

información y lucha contra la corrupción en los últimos

25 años; y si bien se han logrado cambios positivos,

también en gran medida fueron insuficientes para

resolver problemas más estructurales, que se relacionan

con la debilidad institucional y una cultura de opacidad y

corrupción51. El año 2016 ha sido caracterizado como

el año del “destape de la corrupción”, por los múltiples

casos que fueron revelados al público y que implican,

de acuerdo a un cálculo, una pérdida de alrededor

de US$273 millones al Estado salvadoreño52. Con los

hallazgos de 2016 quedó en evidencia que la corrupción

no es un problema disperso, sino uno estructural. En

la lucha contra la corrupción en El Salvador han sido

clave ciertos funcionarios dispuestos a perseguirla,

como también la creación de nuevos mecanismos

institucionales, como el acceso a la información y, por

otra parte, la mayor demanda de transparencia por

parte del periodismo investigativo y del trabajo de

organizaciones de la sociedad civil que los han activado.

2. INDICADORES E INFORMES2.1. Encuesta Dinámica Empresarial

La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de

sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una

escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la

gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones

encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el

4° trimestre de 2016. La Fiscalía General de la República

(FGR), es la institución mejor evaluada con 5.9 y la

Asamblea Legislativa, la peor evaluada con 4.0.

TRANSPARENCIA

Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.

25

EstudiosLegales

Asimismo, en la encuesta se pide a los empresarios

valorar 16 obstáculos para la operación y crecimiento

de las empresas en una escala de 0 – 10, según

su importancia, pregunta que se plantea en los

cuestionarios del primer y tercer trimestre de cada año.

Dentro de dichos obstáculos se incluye la “corrupción

de instituciones públicas”. En el tercer trimestre de

2016, la percepción de que la corrupción es un

obstáculo para la operación y crecimiento subió a

5.5, ubicándose como el segundo obstáculo para las

empresas, superado en gravedad por la delincuencia

(7.2) y seguido por las bajas ventas (5.4) (ver gráfica 2).

Los procesos de compras del Gobierno también fueron

valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,

donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa

transparencia en la tramitación de los mismos. En el

cuarto trimestre de 2016 se evaluó en un 6.4.

2.2. Índice de Percepción de la Corrupción

Para el 2016, Transparencia Internacional (TI) evaluó a

176 países en su Índice de Percepción de la Corrupción

(IPC) y los resultados muestran que dos tercios de estos

obtienen una nota de 50, dentro de su escala donde 0

es muy corrupto y 100 es nada corrupto, el promedio

mundial es de 43 y más países bajaron sus resultados que

aquellos que mejoraron. El informe resalta la conexión

entre corrupción e inequidad, cuya interrelación crea un

ciclo vicioso entre la corrupción y la distribución desigual

de poder y riqueza en las sociedades, lo cual a su vez

alimenta el populismo53.

El Salvador fue uno de los países que empeoró su

resultado en 2016, con 36 puntos, 3 puntos debajo

de los 39 que obtuvo en los dos años previos y el

peor resultado desde 2012, año desde que se usa la

Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.

26


institucional


misma metodología. A nivel de posicionamiento global,

El Salvador se ubica en la posición 95, bastante más bajo

que la posición 72/168 que obtuvo en 2015 y 80/175

en 2014. El Salvador se encuentra en tercer lugar en

Centroamérica, como se puede ver en la gráfica 3, en la

que se presentan los resultados de la región.

La Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE, el

capítulo nacional de TI, al presentar los resultados reconoció

que a “esta percepción podrían haber contribuido

diferentes casos que fueron noticia en el año 2016”54.

2.3. Latinobarómetro 2016

Este estudio es producido por la Corporación

Latinobarómetro, con sede en Santiago de Chile, a partir

de encuestas de opinión en 18 países de Latinoamérica,

sobre temas relacionados con la calidad de la democracia

en la región55. En cuanto a conocimiento de actos de

corrupción, el 18% de los salvadoreños encuestados

contestaron que sí a la pregunta “¿Ha sabido Ud., o algún

pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce

meses?”. Refiriéndose a la tolerancia a la corrupción,

45% respondieron estar de acuerdo o muy de acuerdo

con la afirmación que “se puede pagar el precio de

cierto grado de corrupción en el gobierno siempre que

se solucionen los problemas del país”. El promedio de

la región es 39%, por lo que El Salvador se presenta

como uno de los países con mayor tolerancia a

la corrupción. En una nota esperanzadora, un 58%

respondió que estaba de acuerdo o muy de acuerdo con

que es posible erradicar la corrupción de la política.

2.4. Índice de Estado de Derecho

En el Eje Estado de Derecho se desarrollaron los

resultados del Índice de Estado de Derecho del World

Justice Project para 2016. De los ocho factores evaluados

en esta medición, son relevantes para este apartado dos

de ellos: “ausencia de corrupción” y “gobierno abierto”. En

el cuadro 1 se pueden apreciar los subindicadores para

estos dos factores.

En cuanto al factor de ausencia de corrupción, se obtuvo

un puntaje global de 0.42 de 1, obteniendo con ello la

posición 20 de 30 países evaluados en la región, 9 de

28 países en el rango de ingresos medio bajos y 73 de

113 países evaluados a escala mundial. La ausencia de

Gráfica 3. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos 2015 - 2016

Fuente: Elaboración propia con datos del IPC de TI, 2016.

27

EstudiosLegales

corrupción en el Órgano Legislativo es el subfactor con

menor puntaje con un 0.22 de 1. En el factor gobierno

abierto, se alcanzó un puntaje global de 0.51, lo que

coloca a El Salvador en la posición 61 de 113 países

evaluados, 16 de 30 países en la región y 8 de 28 países

en el rango de ingresos medio bajos. El subindicador

peor evaluado en este factor es la publicidad de las leyes

y de la data gubernamental.

2.5. Índice Global de Competitividad

Según el Índice Global de Competitividad elaborado por

el Foro Económico Mundial, que se publicó en octubre

de 2016, El Salvador está entre los 10 países con mayores

niveles de corrupción, ocupando la posición 121 de 138

países, donde el último es el más corrupto, obteniendo

2.5 de 7 en este indicador. Además, se identifica a la

corrupción como el segundo factor más problemático para

el clima de negocios después del tema de inseguridad56.

3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

3.1. MESICIC

La adopción de medidas para la lucha contra la

corrupción por El Salvador está siendo valorada en la

5ª ronda de análisis del Mecanismo de Seguimiento de

la Implementación de la Convención Interamericana

contra la Corrupción (MESICIC), proceso en el que se

analiza si los marcos jurídico-institucionales se adecúan

a los compromisos adoptados en dicha convención,

se evalúan los resultados y si el Estado ha retomado

recomendaciones de rondas de evaluación previas. En

esta ocasión, expertos de Bolivia y Guyana evaluarán el

desempeño del país.

En junio de 2016, el Estado de El Salvador presentó sus

respuestas al cuestionario diseñado para esta ronda por

el MESICIC, que en esta ocasión tiene por temática los

avances en el cumplimiento de los párrafos 3 y 12 del

artículo III de la Convención, sobre medidas preventivas,

específicamente las referidas a las instrucciones

al personal sobre normas éticas y medidas para la

remuneración equitativa y también evaluar avances

con respecto a la evaluación de la 2ª ronda. El informe

del Estado ha sido respondido fraccionadamente por

el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), la Corte de

Cuentas de la República (CCR) y el Instituto de Acceso

a la Información Pública (IAIP). Esto lleva a una difícil

lectura y a que se omita responder sobre temas por no ser

competencia de estas tres entidades. A pesar de haberse

creado una mesa interinstitucional en enero de 2016,

para darle seguimiento a las convenciones contra

la corrupción, no se ha brindado una respuesta

integral a los temas abordados en esta ronda57.

Por otra parte, una agrupación de organizaciones

Cuadro 1. Subindicadores de ausencia de corrupción y gobierno abierto

Fuente: World Justice Project, 2016.

Factor: ausencia de corrupción 0.42 Factor: gobierno abierto 0.51

2.1 Ausencia de corrupción en el O. Ejecutivo 0.49 3.1 Publicidad de leyes y datos gubernamentales

0.37

2.2 Ausencia de corrupción en el O. Judicial 0.41 3.2 Derecho a la información 0.51

2.3 Ausencia de corrupción en la policía/fuerza armada

0.57 3.3 Participación cívica 0.55

2.4 Ausencia de corrupción en la legislatura 0.22 3.4 Mecanismos de queja 0.62

28


institucional


presentó un informe que se refería a algunos puntos

del mencionado cuestionario58. A mediados de octubre

de 2016, se realizaron reuniones entre los expertos

delegados por los estados evaluadores y diversos

actores, como parte de la visita in situ. Lastimosamente,

los expertos solo se reunieron con las organizaciones

que realizaron el informe, y no con otras instituciones

que sí habían sido consultadas en rondas anteriores. El

informe final será adoptado por el MESICIC a más tardar

en marzo de 2017.

3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

El Gobierno de El Salvador presentó el 11 de noviembre

de 2016 el Plan de Acción 2016-2018 para la Alianza

para el Gobierno Abierto (AGA). La AGA es una iniciativa

multilateral que en septiembre de 2016 cumplió 5

años de haber sido lanzada, la cual busca promover

compromisos gubernamentales concretos en materia

de transparencia, rendición de cuentas, participación

ciudadana y uso de nuevas tecnologías. A la fecha, son 75

países los que participan en la AGA. El 30 de junio de 2016

debía presentarse el tercer plan de acción por El Salvador,

pero terminó presentándose el nuevo plan con poco más

de cuatro meses de retraso59.

El plan recién publicado fue fruto de una consulta

nacional por parte de la Secretaría de Participación

Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA), en

coordinación con las organizaciones miembros del

Observatorio del Gobierno Abierto (OGA), el cual

está compuesto por 25 organizaciones de la sociedad

civil y nueve instituciones públicas. El plan aprobado

se compone de 16 compromisos en 6 áreas temáticas

que son: transparencia, desarrollo económico y social,

mejora en los servicios públicos, medioambiente

sustentable, transparencia en el sector privado y

participación ciudadana. Varios compromisos se refieren

a crear espacios de participación y contraloría ciudadana

en cuanto a la redacción de normativas, en materia

ambiental y de educación. Otro ámbito busca incorporar

el uso de tecnologías de información en la provisión de

servicios públicos.

El plan también incorpora más compromisos sobre

la transparencia para entidades privadas tanto de la

academia, sociedad civil y sector privado; esto hace

eco de las expresiones de funcionarios que hacen

llamados para que otros se transparenten, olvidando

que la obligación de transparencia del Estado es

esencial, mientras que otras entidades, con o sin fines

de lucro, tienen una naturaleza jurídica diferente,

por lo que conservan un ámbito de privacidad y, en

tanto no se fondeen con recursos públicos, tienen sus

mecanismos propios de transparencia y rendición de

cuentas. El plan propone una ley para organizaciones

sociales, que agregará obligaciones de transparencia y

que hará más expedito su registro; sin embargo, habrá

que tener cautela puesto que no debe restringirse el

derecho de libre asociación. A finales de noviembre de

2016, la SPCTA convocó a una sesión de consulta sobre el

anteproyecto de ley.

4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS4.1. Estado del acceso a la

información pública 4.1.1. Desclasificación de información

En septiembre de 2016 la SPCTA anunció, acompañada

por un comisionado del IAIP, la reducción del 76% de

las reservas de información de 86 instituciones del

Órgano Ejecutivo. Iniciando con 5,467 reservas de

información, luego de un proceso de revisión en el que la

SPCTA trabajó con las instituciones con más número de

29

EstudiosLegales

reservas, estas se disminuyeron a un total de 1,329. Este

proceso surgió luego de duras críticas por las reservas

de información abultadas de algunas instituciones y

citando causales sin mayor fundamento60. Esta práctica

no es necesariamente mejor para el ejercicio del

derecho de acceso a la información pública, puesto que

tiende a generar reservas genéricas, ya proscritas en la

jurisprudencia del IAIP.

4.1.2. Reformas al RLAIP

En octubre de 2016, se lanzó la “Consulta para la Reforma

al Reglamento de la Ley de Acceso a la Información

Pública (RLAIP)”, por la Secretaría de Participación

Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA),

con el apoyo del IAIP y el OGA. La sentencia definitiva

del proceso de inconstitucionalidad 13-2012 declaró

inconstitucionales varios artículos del RLAIP, algunos

estaban referidos a la elección de comisionados,

ejercicio que debía iniciar en diciembre de 2016. Cuando

el expresidente Mauricio Funes aprobó el RLAIP el 1 de

septiembre de 2011, lo hizo sin realizar la consulta

que había prometido su entonces Subsecretario de

Transparencia. Si bien en esta ocasión hubo consulta,

esta careció de método y claridad en cuanto al alcance

y objetivos de la misma. La consulta consistió en una

página en Facebook donde se recibieron 45 aportes y 19

mil visitas61. Se realizaron tres talleres, uno con oficiales de

información y dos con el IAIP y miembros del OGA. Si bien

el Grupo Promotor de la LAIP, del cual FUSADES es parte,

decidió no participar en la consulta, sí envió una propuesta

por escrito. El 21 de diciembre de 2016, la SPCTA brindó

una conferencia de prensa en la que presentó los temas

de que trataría la reforma, y reportó que de 56 propuestas

se habían retomado 22. El borrador que se dio a conocer

con fecha de 20 de diciembre de 2016, incluía una

amplia gama de modificaciones, desde positivas como

la eliminación de la firma autógrafa de las solicitudes, la

regulación de las audiencias de avenimiento, y hasta

otras cuestionables, como la creación de comités de

clasificación de información y mayores atribuciones para

la SPCTA.

A inicios de febrero de este año, se ha conocido que el

23 de enero de 2017 se aprobaron reformas al RLAIP62.

No obstante la amplitud del borrador difundido en

diciembre, el decreto de reformas se limita a regular

el proceso de elección de comisionados. Entre las

cuestiones positivas es que se subsanan los vacíos que

quedaban tras la inconstitucionalidad 13-2012 a la

que ya nos referimos y que se incluyen los principios

de publicidad, participación ciudadana y rendición de

cuentas como rectores del proceso. Entre los aspectos

cuestionables se pueden señalar que se restringe la

posibilidad de votar por medio de poderes y debe

ser el propio representante legal. Según lo expuso un

representante de Presidencia, ello se debió en que en la

elección anterior una sola persona llegó con más de 20

poderes. Si este era el problema a corregir, la solución

podría ser el número de poderes que se puede otorgar

a una persona, más no limitar que las organizaciones

puedan tener apoderados debidamente acreditados y

que con ello no se restrinja el derecho a expresar su voto.

Otra modificación que llama la atención es la habilitación

de un procedimiento para impugnación de candidatos,

que por no estar regulado adecuadamente en el texto se

puede prestar para un uso malicioso, puesto que no hay

mecanismos para evitar las impugnaciones de mala fe, ni

las garantías suficientes para el candidato63.

30


institucional


4.1.3. Inconstitucionalidad contra la LAIP por la potestad reglamentaria del Presidente de la República

En el marco del proceso de reforma del RLAIP, el 27 de

enero de 2017 se dio a conocer la admisión por la Sala

de lo Constitucional de una demanda interpuesta por

representantes de la organización Acción Ciudadana,

en la que se alega la inconstitucionalidad del artículo

109 de la LAIP, que faculta al Presidente a la República

para dictar el reglamento de la ley, además, por

conexión, se alega la inconstitucionalidad del reglamento

vigente64. La postura de los demandantes es que

la emisión del reglamento de la LAIP debería ser

facultad del IAIP. En la admisión de la demanda, la Sala

denegó la medida cautelar solicitada de suspender los

efectos del art. 109 LAIP y solicitó informe a la Presidencia

y a la Asamblea Legislativa. En siguientes informes

daremos seguimiento a este proceso.

4.1.4. Elección de comisionados del IAIP

El 23 febrero de 2017 vence el plazo de los

comisionados Jaime Campos, nominado por gremiales

empresariales, y Mauricio Antonio Vásquez López,

nominado por universidades; asimismo, culmina

el período para sus respectivos suplentes: Deysi

Lorena Cruz Heredia de Amaya y Julio César Grande

Rivera. Dando cumplimiento a lo dispuesto en la LAIP, el

23 de diciembre de 2016, el Ministerio de Educación

(MINED) convocó a la Universidad de El Salvador y a

las universidades privadas y el Ministerio de Economía

(MINEC) convocó a las asociaciones empresariales, de

tal manera que se invitó a los dos sectores electores

para que pudieran inscribir candidatos y enviar cartas de

intención de participar en los procesos.

Para presentar candidatos, las entidades proponentes

deberán anexar una serie de documentación, la cual

se hizo muy difícil de obtener en tiempo, pues las

vacaciones de fin de año restaron dos semanas para

poder solicitarla. Otra dificultad fue el retraso en la

aprobación del reglamento, por lo que se inició el

proceso con la incertidumbre de si se aprobarán reglas

que aclaren los mecanismos de elección. El 18 de enero

de 2017, el MINEC anunció que suspendía el proceso

de elección, sin establecer plazo de reapertura,

puesto que las propuestas del sector de gremiales

no contenían la documentación completa a la fecha

de cierre de inscripciones de candidatos65. El 23

de enero de 2017, el MINED anunció que también

suspendía el proceso, por no haberse presentado

suficientes candidatos y tener la documentación

incompleta66. La LAIP, en su art. 53 establece que:

“si por cualquier motivo se atrasare la elección de los

Comisionados, continuarán en el cargo los titulares

del período anterior hasta que se elijan los nuevos

funcionarios”; sin embargo, lo ideal y correcto es que

no haya un retraso en la misma. El reto más importante

es asegurar la excelencia académica, profesional,

probidad, independencia y la moralidad intachable de

los candidatos, de manera que las mejores personas

puedan ocupar estos cargos.

4.1.5. Ejercicio del derecho

En diciembre de 2016, el IAIP publicó el resultado

de su segundo informe del año sobre transparencia

institucional67. En esta ocasión, se evaluaron 75 instituciones

que incluyen los 3 órganos fundamentales, el ministerio

público, dependencias del Ejecutivo e instituciones

autónomas. Este es el tercer informe de este tipo por

parte del IAIP, en el que progresivamente abarca a más

instituciones, habiendo iniciado con 21 instituciones en

noviembre de 2015 y 45 en mayo de 2016.

31

EstudiosLegales

En el cuadro 2 se pueden consultar las posiciones y

resultados de las instituciones evaluadas. La nota

promedio fue de 5.63, la mayor nota la obtuvo el

Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados

a Consecuencia del Conflicto Armado, con 8.79

y la menor nota fue la del Centro Internacional

de Ferias y Convenciones, con 1.60. Las notas

han disminuido sustancialmente al compararlas

con las de los reportes anteriores, dado que en

esta ocasión no solo se evalúa la publicación de

información oficiosa sino que también se incluyen

obligaciones en materia de gestión documental y

de archivos. Otras diferencias consistieron en que se

excluyó a las municipalidades, puesto que se elaborará

un modelo de fiscalización especial para ellas. Se

identificaron como fallas comunes en la publicación

de información oficiosa que la misma se presenta de

manera incompleta, sin actualizar y sin ser seleccionable.

En cuanto a la publicación de información oficiosa, es

posible comparar los resultados del semestre anterior

en algunas instituciones, se destaca por su mejora el

Viceministerio de Transporte con una mejora del 40%

y la Superintendencia de Competencia se destaca por

ser la que empeoró en un 28%. Se evidenció un menor

grado de cumplimiento con los estándares de gestión

documental y archivos, siendo la principal falla la

debilidad de los medios de verificación para comprobar

las actividades realizadas en cumplimiento de los

lineamientos que sobre la materia ha emitido el IAIP.

Desde su creación en febrero de 2013, hasta

diciembre de 2016, el IAIP atendió 1,285 casos,

cada año aumentando notablemente su carga de

trabajo, como se puede ver en el cuadro 3. La mayoría

de los casos se tratan de apelaciones sobre acceso a la

información, seguidos por los de faltas de respuesta. En

el cuadro 3, se pueden apreciar los casos resueltos por

año, que totalizan 1,073 desde la creación del IAIP hasta

diciembre de 2016, quedando 206 casos en trámite.

En el segundo semestre de 2016, ingresaron un total de

199 casos y se finalizaron 182 casos, como se puede ver

en la gráfica 4.

P. 10 mejores resultados Nota P. 10 peores resultados Nota

1 Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Con�icto Armado

8.79 66 Autoridad de Aviación Civil 3.46

2 Instituto Salvadoreño de Formación Profesional

8.78 67 Instituto Salvadoreño de Turismo 3.43

3 Centro Nacional de Tecnología Agrícola y Forestal, Enrique Álvarez Córdova

8.21 68 Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial

3.43

4 Instituto de Acceso a la Información Pública 8.07 69 Superintendencia de Competencia 3.18

5 Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada

8.05 70 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad

3.10

6 Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal

7.99 71 Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo

3.08

7 Fondo Social para la Vivienda 7.85 72 Corporación Salvadoreña de Turismo 2.83

8 Corporación Salvadoreña de Inversores 7.70 73 Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador

2.76

9 Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada 7.52 74 Academia Nacional de Seguridad Pública 2.64

10 Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano

7.22 75 Centro Internacional de Ferias y Convenciones

1.60

Fuente: IAIP, diciembre de 2016.

Cuadro 2. Mejores y peores resultados del segundo diagnóstico sobre transparencia institucional

32


institucional


Gráfica 4. Casos ingresados y finalizados por el IAIP en el segundo semestre de 2016

Fuente: elaboración propia con datos del IAIP.

4.1.6. Conclusión del proceso de amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información de la Presidencia de la República

El 1 de septiembre de 2016, la Sala de lo Constitucional

pronunció la sentencia de amparo 713-2015, la cual resolvió

un caso relacionado con la protección constitucional

del derecho de acceso a la información, que duró más

de 2 años desde sus inicios, al cual nos referimos en

la edición anterior de este informe. En este fallo, el

tribunal desarrolló con más detalles los contornos que

presenta este derecho, los requisitos que deben cumplir

las limitaciones que pretendan afectarlo y reprochó

al IAIP la débil protección que brindó al derecho de

acceso a la información pública de los peticionantes,

al haber confirmado las decisiones pobremente

fundamentadas por la Presidencia de la República.

TIPO DE CASO AÑO

2013 2014 2015 2016 Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos

Apelaciones acceso a la información

75 75 206 206

283 281

397 242

Apelaciones datos personales

- - - -

7 7

27 16

Denuncias 14 14 23 23 26 22 31 13 Faltas de respuesta 8 8 21 21 77 77 71 60 O�ciosos 2 2 4 4 0 0 12 0 TOTAL 99 99 254 254 394 387 538 333

Cuadro 3. Casos ingresados y resueltos por el IAIP

Fuente: IAIP.

33

EstudiosLegales

Finalmente, este caso puso en evidencia que, a pesar

de tener en papel una de las mejores leyes de acceso

a la información en el mundo, en la realidad todavía

existen resistencias muy fuertes a dar información en

casos sensibles políticamente.

4.1.7. Promoción del derecho de acceso a la información pública

El IAIP ha continuado brindando capacitaciones

sobre el derecho de acceso a la información pública

y los mecanismos establecidos por la LAIP, sobre

gestión documental y de archivos y también sobre sus

lineamientos y criterios resolutivos. En 2016, el IAIP

capacitó a un total de 3,210 personas, siendo un 53%

mujeres y un 73% servidores públicos. En la gráfica 5

se puede ver la cantidad de personas capacitadas, por

sector y sexo. Además, se capacitó a 239 personas en

modalidad virtual, donde la población atendida también

fue mayoritariamente femenina.

4.1.8. Acceso a la información de partidos políticos

En ediciones anteriores de este informe, se ha dado

seguimiento al cumplimiento de la sentencia de

inconstitucionalidad 43-2013, la cual ordenó al TSE

y a los partidos políticos que garantizaran el acceso

a la información sobre su financiamiento público y

privado68. A pesar de haber transcurrido más de 2 años

desde la fecha de la sentencia, los partidos aún no

dan información completa sobre sus financistas

privados, por lo que la obligación establecida en la

sentencia solo ha sido parcialmente cumplida, tal

como se menciona en el Eje de Estado de Derecho. El

desarrollo más reciente sobre el tema, ha permitido

conocer que la información brindada por los partidos

al TSE y la que presentaron al Ministerio de Hacienda

no corresponde69. Este es otro ejemplo de la falta de

voluntad real para garantizar el derecho de acceso a la

información por parte de algunos entes obligados por la

LAIP, así como de la resistencia a cumplir a cabalidad las

sentencias de la Sala de lo Constitucional.

650

518

143

199

488

685

198

329

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

Servidores públicos y funcionarios de municipalidades

Servidores públicos de gobierno central y autónomas

Sociedad civil en general

Sector educativo (público y privado)

Hombres Mujeres

Gráfica 5. Personas capacitadas por el IAIP en 2016.

Fuente: IAIP.

34


institucional


4.2. Fiscalización de los recursos públicos

Durante el semestre, se conocieron diversas prácticas

cuestionables en el manejo de los fondos públicos. Por

una parte, se ha revelado que los pagos en concepto de

sobresueldos no contemplados en la Ley de Salarios

a funcionarios y empleados del Ejecutivo ha sido

una práctica carente de transparencia, incorrecta e

injustificada por varias décadas que debe corregirse,

pues todos los salarios de dicho órgano de Estado

deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa y,

por ende, tener sustento en la ley, pues los recursos del

Estado siempre deben transparentarse. Por otra parte,

los pagos que pueda hacer el Ejecutivo a funcionarios

o empleados de instituciones del Estado que deben

ser independientes o que ejercen funciones de control,

pueden ser constitutivas del delito de soborno y debe

ser investigado por la FGR70; además corrompen el

sistema de frenos y contrapesos.

4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República

El deficiente funcionamiento histórico de la CCR recibió

mucha atención el semestre pasado, debido a varias

situaciones que continuaron afectando a la institución

en el segundo semestre de 2016. En primer lugar, el 24

de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió

la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 Ac., la

cual, por 4ª vez, estableció que la elección de los

magistrados de esta institución era inconstitucional,

por haber elegido a personas con vínculos partidarios,

por lo que para asegurar su funcionamiento, la Asamblea

Legislativa emitió un decreto legislativo transitorio

que tenía por propósito solventar el funcionamiento

administrativo de la CCR71. La actividad contralora

requiere de la presencia del presidente y de los otros

2 magistrados, por lo que en ausencia de los titulares,

dicha actividad no se pudo ejercer durante varios meses,

puesto que los nuevos magistrados fueron electos hasta

el 24 de noviembre de 2016. Una vez realizada la elección

de los nuevos magistrados, surgieron cuestionamientos

por algunos nombramientos realizados por el nuevo

presidente de la institución que supuestamente se

hicieron con criterio político y que implicaron el despido

de empleados de la institución, que han dado lugar a

procesos de amparo en contra del titular72.

En segundo lugar, por medio de notas periodísticas, se

tuvo conocimiento que una gran cantidad de juicios

de cuentas habían caducado por falta de impulso de

parte del ente contralor, lo cual, tal como se mencionó

el semestre pasado, había sido denunciado por un

expresidente de la entidad contralora. Esto motivó una

investigación penal en contra de varios jueces de cuentas

para el periodo 2005-200773. Durante este semestre, se

conoció que para reducir la mora existente y evitar que

este mismo problema se volviera a producir, se había

recurrido a contratar personal por servicios profesionales.

Al 29 de julio de 2016, fecha cuando concluyeron su

periodo los magistrados cuyo nombramiento fue declarado

inconstitucional, los US$81,200 pagados por 7 contratos de

servicios profesionales de asistencia técnico jurídica para el

“diligenciamiento administrativo” de la mora procesal de la

Cámara de Segunda Instancia, sirvieron para reducir en un

63.7 % los procesos pendientes, quedando sin resolver el

36.2 % de los casos74.

Entre agosto y noviembre de 2016, se informó que la

contraloría había emitido únicamente 26 sentencias,

durante la acefalía del ente. Esto significa que las

7 cámaras de primera instancia pasaron de un

ritmo de aproximadamente 51 sentencias por mes,

a solo 6.5 sentencias por mes en este periodo. Por

35

EstudiosLegales

otra parte, también se le reprochó no estar auditando

oportunamente ni adecuadamente los fondos para la

seguridad, aprobados por la Asamblea Legislativa por

medio del D.L. 388 del 23 de mayo de 2016, en el cual se

estableció que la CCR debe rendir un informe al Órgano

Legislativo cada 90 días. Sin embargo, al cierre de 2016,

ningún informe había sido presentado, a pesar de haberse

contratado una consultoría con un costo de US$12,000

para fiscalizar dichos fondos75.

A través de investigaciones periodísticas, se tuvo

conocimiento que en los últimos 5 años, el número de

juicios de cuentas había venido disminuyendo cada año,

hasta reducirse a más de la mitad en 2016, hasta la salida

del anterior presidente, Johel Valiente, tal como se puede

observar en la gráfica 6.

En tercer lugar, porque a través de solicitudes de acceso

a la información pública se conocieron casos de gastos

excesivos por parte de la entidad a cargo de controlarlos;

por ejemplo, más de US$110,000 en remodelaciones de

oficinas y compras de vehículos76. Estos cuestionamientos

se suman a otros realizados durante el primer semestre

del 2016, relativos a gastos totalmente innecesarios en

dicha institución. Parte del problema que existe es que

si bien se han practicado 4 auditorías a la CCR en los

últimos años, los diputados no imponen sanciones ni

correctivos porque manifiestan carecer de atribuciones

en esta materia77. Por todo ello, además de nombrar

a personas idóneas e independientes al frente de

esta institución, también sería provechoso revisar la

ley de la CCR, para proponer reformas profundas que

permitan fortalecer y modernizar su funcionamiento,

incluyendo las consecuencias de los hallazgos de sus

auditorías, para que la entidad contralora no quede

exenta de control.

Finalmente, hay que resaltar el inadecuado trabajo que

ha hecho la institución en la parte que le corresponde en

el combate de la corrupción; por ejemplo, ha sido muy

cuestionada la decisión de anteriores presidentes de la

CCR de otorgar finiquitos “exprés” a los expresidentes

de la República Mauricio Funes Cartagena y Elías

Antonio Saca, quienes enfrentan juicios civiles por

enriquecimiento ilícito, así como una investigación fiscal

el primero y un proceso penal, el segundo, por el delito

de enriquecimiento ilícito78.

En la misma plenaria legislativa durante la cual se eligió

a los nuevos magistrados, el 24 de noviembre de 2016,

se aprobó también el D.L. 548, por medio del cual se

reformaron algunos artículos de la ley de la CCR, para

reducir el presidencialismo en la toma de decisiones

de la institución, dentro de la etapa de fiscalización

765 726644

561

328

0

200

400

600

800

1000

2012 2013 2014 2015 2016

Gráfica 6. Juicios de cuentas, enero de 2012- julio de 2016

Fuente: DEM, 27 de diciembre de 2016

36


institucional


0.0%20.0%40.0%60.0%80.0%

100.0%

PENDIENTES DE DECLARAR

DECLARACIONES PRESENTADAS

Gráfica 7. Cumplimiento de la presentación de declaración patrimonial de toma de posesión, de julio a diciembre de 2016

Fuente: elaboración propia con datos de la CSJ.

de los fondos públicos. Sin embargo, también se

hicieron algunas modificaciones y derogaciones

que podrían venir a debiitar la institución, como la

eliminación expresa de la autonomía presupuestaria

en el art. 2 de la ley de la CCR y la derogación del

art.53, que elimina una atribución esencial de la

institución, la cual consistía en poder establecer

las responsabilidades que se deducían de los

juicios79. En virtud del débil funcionamiento de la

CCR, organizaciones de la sociedad civil lamentaron

que esta institución no se haya contagiado con

los esfuerzos anticorrupción llevados a cabo

esencialmente por la Sección de Probidad y la FGR

durante 2016.

4.3. Integridad de los servidores públicos

4.3.1. Sección de Probidad

Continúa el proceso de inconstitucionalidad 6-2016,

planteado contra la Ley de Probidad y admitido en

enero de 2016, razón por la que en octubre de

2016, los demandantes instaron a la Sala de lo

Constitucional para que se proceda a resolver el caso

a la brevedad. El motivo de la inconstitucionalidad es

que se elimina el juicio civil por enriquecimiento ilícito

al que se refiere la Constitución. La Sección de Probidad

continúa aplicando la Ley sobre el Enriquecimiento

Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos (LEIFEP),

puesto que como medida cautelar en el proceso de

inconstitucionalidad se congeló la entrada en vigencia

de la Ley de Probidad. Esto es lo que ha permitido

que la Corte Plena haya ordenado el inicio de nuevos

juicios civiles por enriquecimiento ilícito en 2016. La

Sección de Probidad ha visto su carga de trabajo

crecer exponencialmente en este último año, al haber

entregado más de 11,838 declaraciones juradas en

versión pública en 2016 y tramitar 60 auditorías

patrimoniales; actividades que por más de 50 años no

realizaba80. Sin embargo, al cierre de este informe, aún no

ha recibido el refuerzo presupuestario ni la infraestructura

necesaria para responder a esta nueva demanda81.

En el segundo semestre de 2016, entraron 472 funcionarios

a la Administración Pública y cesaron 486 funcionarios,

todos con la obligación de presentar una declaración

patrimonial. De estos, 299 funcionarios y exfuncionarios

no presentaron su declaración82. En la gráfica 7 se muestra

el nivel de cumplimiento de la presentación de las

declaraciones patrimoniales en la toma de posesión y la

gráfica 8 lo muestra al cese de funciones. Las autónomas

presentan el menor nivel de cumplimiento en los dos

momentos, seguidas por las alcaldías.

37

EstudiosLegales

De enero a diciembre de 2016, se han sometido a examen

de veracidad las declaraciones patrimoniales de 60

funcionarios. En el cuadro 4 se presentan las instituciones

cuyos funcionarios o exfuncionarios están siendo

investigados y el estado en que se encuentran. De los

investigados, 4 son mujeres y 56 hombres, 12 continúan

en el ejercicio del cargo sujeto a investigación y 48 han

cesado en el mismo, aunque algunos de ellos ocupan

un cargo distinto en la actualidad. Entre los casos se

encuentran funcionarios y exfuncionarios de alto perfil.

0.0%20.0%40.0%60.0%80.0%

100.0%

PENDIENTES DE DECLARAR

DECLARACIONES PRESENTADAS

Gráfica 8. Cumplimiento de la presentación de declaración patrimonial de cese de funciones, de julio a diciembre de 2016

Fuente: elaboración propia con datos de la CSJ.

Institución Estado del examen de veracidad

Pendiente Procesado Depurado Alcaldía 7 1 1 9

Asamblea Legislativa

14 4 2 20

Presidencia 3 4 1 8

Órgano Judicial 2 2 0 4

CNJ 1 1

FGR 1 1

Ministerios 3 1 0 4

Autónomas 11 2 0 13

Total 41 14 5 60

Total

Cuadro 4. Estado de los exámenes de veracidad de las declaraciones de patrimonio

Fuente: elaboración propia de datos de la CSJ.

38


institucional


4.3.1.1. Juicios civiles por enriquecimiento ilícito

La CSJ, a través de las investigaciones de la Sección

de Probidad, ha establecido una presunción de

enriquecimiento a 10 funcionarios que asciende a

más de US$26 millones83. Se destaca que en este

semestre se dio la primera condena en un juicio

civil por enriquecimiento ilícito desde la vigencia

de la LEIFEP, al haberse condenado al exdirector

del ISSS, Leonel Flores y a su esposa a restituir al

Estado US$812,740.62, cuyo origen lícito no pudo

ser comprobado en el proceso. A diciembre de 2016,

8 procesos se encontraban en curso. En el caso del

expresidente Francisco Flores, por haber prescrito, no

se pudo iniciar juicio civil, pero la CSJ informó a la FGR

para que esta pueda iniciar una acción de extinción de

dominio84. En el cuadro 5 se observa el estado actual

de estos procesos.

Caso Estado actual

1

Reynaldo Cardoza

El 6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó el inicio del primer caso de enriquecimiento ilícito. Sin embargo, el peritaje en este caso ha retrasado el proceso que tramita la Cámara 2ª de lo Civil. Mientras tanto, el Sr. Cardoza sigue ejerciendo como diputado, incluso asumiendo un cargo en la junta directiva de la Asamblea Legislativa.

2

Leonel Flores

El 5 de diciembre de 2016, el exdirector del ISSS y su esposa fueron condenados por la Cámara 2ª de lo Civil por enriquecimiento ilícito, por US$812,740.62 que deberán restituir. Además, ambos fueron inhabilitados para ejercer cualquier cargo público por 10 años. También se noti caría a varias instituciones: a la FGR para que investigue posibles delitos; al TEG para que se investigue las posibles faltas a la ética y al Ministerio de Hacienda para que se determine si incumplió obligaciones tributarias. El proceso duró un poco más de un año desde que la CSJ ordenara el inicio85.

3

Mauricio Funes

La Sección de Probidad encontró un presunto enriquecimiento ilícito por US$700,000 en el patrimonio del expresidente, su exesposa y de uno de sus hijos. El 6 de septiembre de 2016, el Gobierno de Nicaragua concedió asilo al Sr. Funes, a su compañera de vida y a tres de sus hijos. El 19 de septiembre de 2016, la Cámara 2a. de lo Civil admitió toda la prueba de la FGR contra el expresidente por enriquecimiento ilícito. El 17 de enero de 2017 se suspendió por 3ª vez la audiencia probatoria en la que se conocería el peritaje ordenado.

4

Elías Antonio Saca

El monto del presunto enriquecimiento ilícito del expresidente y su núcleo familiar es por US$4.6 millones, caso que conoce la Cámara 1ª de lo Civil. En febrero de 2016, la CSJ ordenó iniciar el juicio por enriquecimiento ilícito ante la Cámara 1ª de lo Civil y la anotación preventiva de un inmueble, la inmovilización de varias cuentas bancarias y el embargo de acciones. El caso no ha avanzado, pues se presentó un recurso ante la Sala de lo Civil en el que se solicita excluir a los hijos del expresidente del juicio civil86.

5 Enrique Alberto Beltrán

El 12 de octubre de 2016, el exjuez especializado de sentencia de San Miguel y su esposa fueron demandados en la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$298,941.82.

6

Elmer Charlaix

El 13 de octubre de 2016, el Pleno de la CSJ envía a juicio civil al exsecretario privado del expresidente Antonio Saca, por no just car US$18.7 millones en sus cuentas. La demanda fue presentada por la FGR el 29 de noviembre de 2016 ante la Cámara Primera de lo Civil de San Salvador. Es el caso con la suma más elevada de los investigados por Probidad hasta la fecha87.

7

Douglas Avilés

El 24 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el exdiputado del partido Cambio Democrático (CD) y su esposa, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$315,222.69. El 16 de enero de 2017, la FGR presentó la demanda ante la Cámara de la Cuarta Sección del Centro de Santa Tecla88.

8 Luis Martínez

El 29 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el ex scal, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$486,213.80.

9 Marvin Rodríguez

El 15 de diciembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el Alcalde de Olocuilta, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$207,000. Aún no se ha presentado la demanda por parte de la FGR.

N°

Cuadro 5. Estado de los procesos por enriquecimiento ilícito

39

EstudiosLegales

4.3.2. Ética Gubernamental

El TEG resolvió uno de sus casos más emblemáticos en

10 años de funcionamiento, cuando en julio de 2016

sancionó con la multa máxima de US$8,964 al exfiscal Luis

Martínez, porque encontró que el exfuncionario recibió

beneficios indebidos a cambio de la inactividad fiscal en

los casos en que el empresario Enrique Rais era imputado,

pero actuando en aquellos que era víctima89. Al cierre

del semestre pasado, el exfiscal había presentado un

recurso de reconsideración de la sanción y recusado

al presidente del TEG, para conocer de la sanción en

su contra, puesto que en 2015, el Dr. Marcel Orestes

Posada habría sido denunciado también ante la FGR90.

Mediante solicitud de información hecha al TEG, se

tuvo conocimiento que la recusación interpuesta

fue declarada improcedente el 27 de julio de 2016,

mientras que la reconsideración fue desestimada

el 28 de julio del mismo año91, por lo que la sanción

impuesta en esa sede no fue modificada. Al cierre del

año, la multa aún estaba pendiente de pago92.

En septiembre de 2016, y luego de más de un año

de haberse iniciado el caso, el TEG impuso una multa

al Alcalde de San Salvador, Nayib Bukele, por haber

infringido el literal h) del art. 6 de la Ley de Ética

Gubernamental, al contratar a su hermano como

presidente del Instituto Municipal de Deportes y

Recreación (IMDER)93. La sanción consistió en una multa

de US$2,517 pero no invalidó el nombramiento, puesto

que el TEG considera que la LEG no le otorga tales

atribuciones94. Sigue estando pendiente otra investigación

en contra del alcalde, por violación a la misma disposición

por haber nombrado a un primo y a su cuñada en cargos

en la alcaldía. La CCR también se encontraba conociendo

posibles infracciones por los mismos nombramientos95.

Por medio de una solicitud de información a la CCR,

se tuvo conocimiento que al cierre del año, el caso se

encontraba aún en la Cámara de 1ª Instancia de dicha

entidad contralora96.

Según notas de prensa, a finales de 2016, había 50

funcionarios públicos que aún adeudan el pago de las

multas impuestas. Algunos ya están fuera del plazo legal

para pagarlas, mientras que otros no. Por otra parte,

Caso Estado actual

1

Reynaldo Cardoza


2

Leonel Flores


3

Mauricio Funes


4

Elías Antonio Saca




6

Elmer Charlaix


7

Douglas Avilés


8 Luis Martínez


9 Marvin Rodríguez


N°

Caso Estado actual

1

Reynaldo Cardoza


2

Leonel Flores


3

Mauricio Funes


4

Elías Antonio Saca




6

Elmer Charlaix


7

Douglas Avilés


8 Luis Martínez


9 Marvin Rodríguez


N°

Fuente: elaboración propia.

40


institucional


la FGR también tiene pendiente el cobro de más de

US$25,000.00 por concepto de multas a 18 funcionarios y

exfuncionarios impuestas por el TEG97.

A finales de noviembre de 2016, concluyó su

mandato la Magistrada Jennifer Giovanna Vega

Hércules, miembro del Pleno del TEG, nombrada

por la CSJ en noviembre de 2011, quien emitió

algunos votos razonados en procesos seguidos ante

el TEG98. A mediados de diciembre de 2016, la Corte

en Pleno eligió a la licenciada Karina Burgos de

Olivares como nueva magistrada del TEG99. En 2017

deben renovarse los demás miembros del Pleno del

tribunal, a cuyo nombramiento se dará seguimiento

en la siguiente entrega de este informe.

En el cuadro 6 se presentan los resultados del

desempeño del TEG de forma cuantitativa, entre el 1

de julio y el 31 de diciembre de 2016, mientras que en

el cuadro 7 se resalta el tipo de infracciones a la LEG

cometidas en el mismo periodo, a efecto de establecer el

tipo de violaciones éticas más comunes.

Puede notarse un incremento numérico respecto

de periodos anteriores, pero en forma cualitativa,

falta que el TEG demuestre voluntad de sumarse a

la lucha contra la corrupción siendo efectivo en la

promoción de la ética pública. Durante el semestre, se

conoció un caso que vincula al actual presidente de la

Asamblea Legislativa, Guillermo Gallegos, quien en 2015

votó a favor del presupuesto general de ese año, el cual

INGRESOS: 255 CASOS FINALIZADOS: 171

Denuncias 87 Terminación anormal 133 Avisos 154 Terminación normal 38 De o�cio 14 Absolutorias 20

Condenatorias 18

Cuadro 6. Procedimientos sancionatorios del TEG

Cuadro 7. Tipo de infracciones a la Ley de Ética Gubernamental

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el TEG.

Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones


Art. 5/a: Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los nes institucionales para los cuales están destinados

2 Art. 6/e: Realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, salvo las permitidas por la ley

8

Art. 5/c: Excusarse de intervenir o participar en asuntos en los cuales él, su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, tengan algún con cto de interés

6 Art. 6/f: Exigir o solicitar a los subordinados que empleen el tiempo ordinario de labores para que realicen actividades que no sean las que se les requiera para el cumplimiento de los nes institucionales

1

Art. 6/a: Solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o bene cio adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones

1 Art. 6/g: Aceptar o mantener un empleo, relaciones contractuales o responsabilidades en el sector privado, que menoscaben la imparcialidad o provoquen un con cto de interés en el desempeño de su función pública.

12

Art. 6/c: Percibir más de una remuneración proveniente del presupuesto del Estado, cuando las labores deban ejercerse en el mismo horario, excepto las que expresamente permita el ordenamiento jurídico

1 Art. 6/h: Nombrar, contratar, promover o ascender en la entidad pública que preside o donde ejerce autoridad, a su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, excepto los casos permitidos por la ley

1

Total de sanciones: 32100

41

EstudiosLegales

incluía la donación de fondos a una fundación dirigida

por su esposa y otras personas vinculadas con su persona

y a su partido101. Según el Reglamento Interior de la

Asamblea Legislativa y la Ley de Ética Gubernamental,

el diputado debió excusarse de participar en una

decisión con un evidente conflicto de intereses.

Es importante que la CCR y el TEG investiguen esta

situación que involucra un cuestionable uso de recursos

públicos, la cual fue denunciada ante ambas instituciones

en diciembre de 2016102. Al respecto, en comunicado

del 24 de enero de 2017, la CCR informó que procederá

a realizar las auditorías, priorizando las organizaciones

que en el presupuesto se les asignaron más de US$100

mil y que han sido denunciadas103. En esta materia se

precisa de una regulación adecuada que establezca

las instituciones con competencia para realizar

donaciones, el objeto de las mismas, que haya

criterios objetivos para la asignación de donaciones

y obligaciones de transparencia al proceso, por

ejemplo, a través de concursos públicos.

4.4. Persecución penal de la Corrupción

Durante el segundo semestre de 2016, el nuevo

Fiscal General de la República abordó frontalmente

algunos casos de corrupción de alto perfil, como la

investigación por enriquecimiento ilícito en contra

de los expresidentes de la República Mauricio Funes

Cuadro 8. Cantidad de servidores públicos capacitados y de eventos divulgativos del TEG





8



1



12



1






8



1



12



1



Cantidad de servidores públicos capacitados por comisiones de ética 8,257

Cantidad de asistentes a eventos divulgativos del TEG 1,821


42


institucional


Cartagena y Elías Antonio Saca, la investigación por

obstrucción de la justicia en contra del exfiscal Luis

Martínez, en la cual se vio involucrado el empresario

Enrique Rais, así como investigaciones por actos de

corrupción ocurridos en algunas alcaldías del país. El

Fiscal General de la República informó también que

existía una investigación abierta en contra de varias

personas en el caso de desvío de $10 millones donados

por el Gobierno de Taiwán104. Las investigaciones

iniciaron durante el segundo semestre del año, pero al

cierre del mismo ninguna de ellas había concluido aún

en sede judicial, por lo que no se conocen los resultados

definitivos. Sin embargo, hay que resaltar que en la más

reciente encuesta del Instituto de Opinión Pública de

la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas,

se evidencia una evaluación positiva del trabajo del

Fiscal General de la República y un fuerte apoyo de los

ciudadanos a los esfuerzos emprendidos en materia de

lucha contra la corrupción: el 69.3% de los encuestados

califica su trabajo como bueno o muy bueno y el

75.1% considera que hay que apoyar algo o mucho a

la institución en la persecución penal de funcionarios y

exfuncionarios señalados por corrupción105.

En el marco de algunas de las investigaciones, el Fiscal

General de la República señaló que, a su juicio, había

corrupción en el sistema judicial, lo cual no permite

que los casos que la FGR presenta sean conocidos

adecuadamente. Esto generó una ola de rechazos

por parte de los jueces del país106; sin embargo, unas

semanas después de las declaraciones del Fiscal General

de la República y a lo largo del semestre, la CSJ destituyó

a varios jueces y ordenó una serie de traslados de varios

funcionarios judiciales, incluyendo una de las juezas que

había conocido la audiencia inicial en contra del exfiscal

Luis Martínez y de Enrique Rais107. El Fiscal General de la

República, por su parte, denunció a 2 magistrados de la

CSJ, por intervenir en las investigaciones108. Estadísticas

sobre depuración judicial se incluyen en el Eje de Estado

de Derecho de este informe.

Mediante una solicitud de información a la FGR, se

obtuvieron estadísticas sobre delitos relacionados

con actos de corrupción, los cuales se reflejan en las 2

gráficas siguientes. En la gráfica 9 puede verse que, al

igual que el semestre pasado, el delito relacionado con

actos de corrupción más frecuente, es el peculado, el

cual implica la apropiación por parte de un funcionario

o empleado público de valores, dinero u otra cosa

mueble de cuya administración estuviese encargado,

en beneficio propio o ajeno. Sin embargo, llama la

atención el incremento de casos, ya que en el primer

semestre la cantidad de casos iniciados por peculado

fue de 39, mientras que este semestre es de 56. De

forma general, en el primer semestre hubo 100

casos iniciados por delitos relacionados con actos de

corrupción, mientras que en el segundo semestre de

2016, la cifra aumentó a 142; es decir un 42% más.

Por otra parte, también se hace notar que la forma

de inicio más común sigue siendo la denuncia, lo

cual puede entenderse como un voto de confianza

de la ciudadanía en la institución y que el número de

casos iniciados de oficio por la FGR pasó del 1% en el

primer semestre, a 17%, en el segundo, demostrando

mayor proactividad (ver gráfica 10).

4.4.1. Creación del Grupo contra la Impunidad

Mediante acuerdo N°.114 de la FGR, del 21 de septiembre

de 2016, se creó a partir del 1 de octubre de 2016, el

“Grupo contra la Impunidad”, directamente dependiente

del Fiscal General de la República, el cual tendrá como

principal función “identificar, investigar y judicializar los

43

EstudiosLegales

24%

49%

5%

17%

5%

Aviso Denuncia Parte policial O�ciosamente Certi�cación de expediente

Gráfica 9: Casos iniciados por delitos de corrupción julio-diciembre 2016: total 142*

*Arts. 325 al 336 Código Penal, hasta el 23.12.2016, fuente: elaboración propia con datos de FGR

56

27

13

9

9

9

7

5

4

2

1

0 10 20 30 40 50 60

Peculado

Cohecho propio

Cohecho impropio

Negociaciones ilícitas

Malversación

In�delidad en custodia o registro o doc. Pub.

Enriquecimiento ilícito

Trá�co de in�uencias

Cohecho activo

Concusión

Exación

Gráfica 10: Forma de inicio de los casos por delitos de corrupción, julio-diciembre 2016*

*Arts. 325 al 336 Código Penal, hasta el 23.12.2016, fuente: elaboración propia con datos de FGR

44


institucional


casos que atendiendo su grado de afectación a la sociedad

o al Estado y que por su naturaleza la investigación de

estos sea compleja y deban ser manejados por un alto

nivel de confidencialidad”. Según consta en el acuerdo

de creación, dicho grupo estará integrado por Agentes

Auxiliares del Fiscal General de la República, personal

técnico, auditores, analistas, informáticos, asesores y

personal de apoyo109. Al cierre de este informe, y según

solicitud de información realizada a la FGR, se tuvo

conocimiento que el grupo tiene 6 casos asignados y está

integrado por 1 coordinador y 4 fiscales110. Esta nueva

dependencia de la FGR ha sido vista por algunos

políticos y analistas como una entidad similar a

una Comisión Internacional contra la Corrupción e

Impunidad o CICIES; sin embargo, el Fiscal General

de la República niega rotundamente que esta sea su

naturaleza, ya que no es una comisión internacional,

sino una dependencia propia de la FGR111.

4.4.2. Investigaciones en contra de expresidentes de la República y otros funcionarios de alto rango

En dos hechos históricamente poco usuales para nuestro

país, además de las investigaciones abiertas por la CSJ en

materia de probidad, las cuales únicamente habilitan un

juicio civil que permite recuperar los montos ilícitamente

obtenidos por los funcionarios durante su cargo, la

FGR inició 2 investigaciones penales en contra de los 2

últimos expresidentes de la República.

Caso 1: Mauricio Funes Cartagena, expresidente de la República

En el caso de la investigación en contra del expresidente Mauricio Funes, se llevaron a cabo registros y allanamientos en propiedades y empresas vinculadas con su persona, altamente publicitados. Sin embargo, no fue arrestado, porque no existe orden de captura en su contra. Salió del país con su grupo familiar, con dirección a Nicaragua donde el Gobierno le otorgó la condición de asilado político, en menos de 24 horas desde la presentación de la solicitud, la cual justi có por "considerar estar en peligro su vida e integridad física y la de su familia, por luchar en pro de la democracia, la paz, la justicia y los derechos humanos, y su ación política en la república de El Salvador"112. En informes posteriores se dará seguimiento a los avances de esta investigación.

Caso 2: Elías Antonio Saca, expresidente de la República

El 30 de octubre del año en curso, la PNC arrestó al expresidente de la República, junto a otros dos exfuncionarios de su administración -Julio Rank y César Funes- y a 3 empleados actuales de Casa Presidencial que trabajaron durante la presidencia del señor Saca. El señor Elmer Charlaix, quien tiene también un juicio civil por enriquecimiento ilícito, se presentó voluntariamente a la PNC al día siguiente de estos arrestos y también se encuentra detenido113. En el caso del expresidente Saca, la FGR ha presentado un requerimiento por varios delitos, incluyendo enriquecimiento ilícito. En la audiencia inicial, la Jueza 4ª de Paz de San Salvador ordenó la instrucción con detención provisional. La FGR estima que los montos de los delitos investigados superan los US $240 millones 114. Al cierre de este informe, todos los imputados en esta investigación permanecían en detención provisional, en un centro penal.

Caso 3: Luis Martínez, ex scal General de la República

En agosto de 2016, se arrestó al ex scal, quien está siendo investigado y procesado judicialmente por varios delitos y casos diferentes: 1) por omisión en la investigación; 2) fraude procesal en un caso relacionado con el empresario Enrique Rais; 3) por lavado de dinero; y 4) por divulgación de material reservado115. En los 2 primeros casos ya se llevaron a cabo las audiencias iniciales, en las cuales se decretaron inicialmente medidas sustitutivas. Sin embargo, en enero de 2017, la Cámara Primera de lo Penal de San Salvador modi có la medida impuesta y ordenó la detención provisional para el ex scal, quien fue recluido en un centro penal116. Los procesos judiciales por estos dos delitos siguen su curso, mientras que en la investigación por lavado de dinero, por el momento solo se han embargado cuentas bancarias y bienes inmuebles, pero todavía no se ha llevado a cabo la audiencia inicial, porque, según informa la FGR, “el caso no ha sido judicializado”117. Al cierre de este informe, la FGR informó que pidió al juez del caso una orden de captura internacional en contra del empresario Enrique Raís, quien no fue localizado en el territorio nacional, para hacer efectiva su recaptura118.

Cuadro 9: Estado de los procesos penales en contra de exfuncionarios de alto rango

45

EstudiosLegales

4.4.3. Investigaciones de corrupción en alcaldías

Desde hace varios meses, la FGR ha informado que se

encuentra investigando posibles actos de corrupción

en varias alcaldías del país. Durante el semestre, se

arrestó al alcalde y a varios funcionarios de la alcaldía

de San Antonio Masahuat, por peculado119. En informes

posteriores, se dará seguimiento a estas investigaciones.

5. LIBERTAD DE EXPRESIÓNEl Gobierno actual se ha caracterizado por mantener

una relación tensa con algunos medios de prensa y con

los periodistas que critican su gestión. En la 72 reunión

anual de la Sociedad Interamericana de Prensa

(SIP), realizada en México, en octubre de 2016, se

advirtió que en El Salvador ha aumentado “la presión

sobre los medios informativos que han mostrado al

público las irregularidades en su administración [del

Gobierno]”120. En el mismo sentido, en un comunicado,

también de octubre de 2016, el Relator de la ONU para

la Libertad de Expresión, manifestó su preocupación

por las crecientes restricciones injustificadas en contra

de la libertad de expresión que se detectan a nivel

global en casos de opiniones contrarias al oficialismo o

ante críticas a los gobiernos121.

Por su parte, el vicepresidente regional de la SIP por

El Salvador presentó, en la mencionada reunión anual,

un informe de casos concretos en los cuales han existido

ataques o intimidaciones a la prensa en el país, como

por ejemplo, los intentos por desacreditar el trabajo

periodístico durante la celebración de los 36 años

de fundación del partido oficialista o la conferencia

a la que convocó el Ministro de la Defensa Nacional,

acompañado por otros 86 militares de alto rango, para

criticar los artículos periodísticos que informaban sobre

el faltante de más de 1,500 armas de los inventarios de la

Fuerza Armada. En el evento también se hizo referencia

a los ciber ataques de los cuales fue víctima uno de los

principales medios de prensa escrita del país y a los

ataques en contra de la Sala de lo Constitucional, “que

junto con los ataques a la prensa independiente, son los

blancos más frecuentes del oficialismo”122.

Caso 1: Mauricio Funes Cartagena, expresidente de la República

En el caso de la investigación en contra del expresidente Mauricio Funes, se llevaron a cabo registros y allanamientos en propiedades y empresas vinculadas con su persona, altamente publicitados. Sin embargo, no fue arrestado, porque no existe orden de captura en su contra. Salió del país con su grupo familiar, con dirección a Nicaragua donde el Gobierno le otorgó la condición de asilado político, en menos de 24 horas desde la presentación de la solicitud, la cual justi có por "considerar estar en peligro su vida e integridad física y la de su familia, por luchar en pro de la democracia, la paz, la justicia y los derechos humanos, y su ación política en la república de El Salvador"112. En informes posteriores se dará seguimiento a los avances de esta investigación.

Caso 2: Elías Antonio Saca, expresidente de la República

El 30 de octubre del año en curso, la PNC arrestó al expresidente de la República, junto a otros dos exfuncionarios de su administración -Julio Rank y César Funes- y a 3 empleados actuales de Casa Presidencial que trabajaron durante la presidencia del señor Saca. El señor Elmer Charlaix, quien tiene también un juicio civil por enriquecimiento ilícito, se presentó voluntariamente a la PNC al día siguiente de estos arrestos y también se encuentra detenido113. En el caso del expresidente Saca, la FGR ha presentado un requerimiento por varios delitos, incluyendo enriquecimiento ilícito. En la audiencia inicial, la Jueza 4ª de Paz de San Salvador ordenó la instrucción con detención provisional. La FGR estima que los montos de los delitos investigados superan los US $240 millones 114. Al cierre de este informe, todos los imputados en esta investigación permanecían en detención provisional, en un centro penal.

Caso 3: Luis Martínez, ex scal General de la República

En agosto de 2016, se arrestó al ex scal, quien está siendo investigado y procesado judicialmente por varios delitos y casos diferentes: 1) por omisión en la investigación; 2) fraude procesal en un caso relacionado con el empresario Enrique Rais; 3) por lavado de dinero; y 4) por divulgación de material reservado115. En los 2 primeros casos ya se llevaron a cabo las audiencias iniciales, en las cuales se decretaron inicialmente medidas sustitutivas. Sin embargo, en enero de 2017, la Cámara Primera de lo Penal de San Salvador modi có la medida impuesta y ordenó la detención provisional para el ex scal, quien fue recluido en un centro penal116. Los procesos judiciales por estos dos delitos siguen su curso, mientras que en la investigación por lavado de dinero, por el momento solo se han embargado cuentas bancarias y bienes inmuebles, pero todavía no se ha llevado a cabo la audiencia inicial, porque, según informa la FGR, “el caso no ha sido judicializado”117. Al cierre de este informe, la FGR informó que pidió al juez del caso una orden de captura internacional en contra del empresario Enrique Raís, quien no fue localizado en el territorio nacional, para hacer efectiva su recaptura118.


46


institucional


Durante el semestre, también se conoció el caso de

varios periodistas, que si bien trabajan en medios

de prensa independientes, están en la nómina de

empleados de una institución pública, lo cual generó

muchas críticas de parte del gremio, puesto que esta

situación podría afectar su independencia real, aunque

el vocero de algunos de estos periodistas expresó que

no ven el conflicto de interés, puesto que “el contrato no

obliga a hablar bien de la institución contratante”123.

Finalmente, continúa la investigación por las posibles

vinculaciones de personal de la Alcaldía de San Salvador

en el caso de los ciber ataques en contra de un rotativo

nacional, en cuyo caso ya existe un proceso penal en

curso. El mismo alcalde está bajo investigación, lo cual

ha producido confrontaciones públicas entre el edil y la

FGR. Al cierre del semestre las investigaciones continúan,

así como el mencionado proceso penal124.

5.1. Elementos sobre libertad de expresión en el Latinobarómetro

A inicios de septiembre de 2016, la Corporación

Latinobarómetro publicó su informe para 2016125. Este

estudio se lleva a cabo a partir de encuestas realizadas

sobre diversos temas en toda América Latina, incluyendo

aspectos relacionados con la libertad de expresión, a partir

de preguntas concretas. Hay un indicador que llama

la atención, puesto que ubica a nuestro país entre

los 3 países de América donde la percepción de que

existe poca libertad para criticar al poder político en

el país es más alta, siendo estos Ecuador, con un 34%;

Guatemala y El Salvador, con 38%, respectivamente.

En el extremo opuesto se encuentran Uruguay y

Costa Rica, con el 70% y el 69%, respectivamente,

de la población que considera que hay libertad para

criticar. A partir de estos datos, el informe concluye que

7069

6363

5958

535353

5147

4443

4139

3834

38

61

0 10 20 30 40 50 60 70 80

UruguayCosta RicaParaguay

Rep. DominicanaArgentina

Chile Panamá

NicaraguaPerú

VenezuelaColombia

BrasilBolivia

HondurasMéxico

El SalvadorGuatemala

EcuadorLatinoamérica

Siempre/casi siempre

Gráfica 11: Pregunta de Latinobarómetro: ¿Cómo cree que son las cosas en su país? ¿Se puede decir y criticar lo que uno quiere? Respuestas “siempre” y “casi siempre”.

Fuente: Latinobarómetro 2016

47

EstudiosLegales

“la capacidad de criticar es un importante capital de la

sociedad que las culturas latinoamericanas ejercen con

debilidad”. En El Salvador es preocupante el dato que

refleja este indicador, el cual nos sitúa muy por debajo de

la media regional. Dado que el indicador establece que

solo un 38% de la población considera que pueden decir

lo que quieran “siempre o casi siempre”, el restante 62%

-casi 2/3- de la población siente que en el país no hay

o hay muy poca libertad para decir lo que uno quiere o

libertad para criticar al Gobierno (ver gráfica 11).

De forma complementaria, en el Índice de Estado de

Derecho elaborado anualmente por el Proyecto de

Justicia Mundial, en el componente sobre derechos

fundamentales, se evalúan 8 derechos que estarían más

relacionados con el Estado de derecho, entre ellos la

libertad de opinión y de expresión. Los resultados de

2016 son reveladores de una tendencia a la baja en este

indicador y deberían alertarnos, ya que según el informe

de 2016, en libertad de expresión obtuvimos una nota de

0.59/1.00, bajando 4 puntos en relación con los informes

de 2015 y 2014, en los cuales obtuvimos 0.63/1.00126.

5.2. Denuncia de FUSADES y otras organizaciones por actos de espionaje

En el mes de enero de 2017, FUSADES presentó un

aviso ante la FGR, por distintos delitos a raíz de actos

de espionaje y acoso político en sus instalaciones,

al encontrar un micrófono oculto e ilegalmente

instalado en una de las salas de reunión. Este hallazgo

constituye una grave violación a diversos derechos

constitucionales que protegen la privacidad, el

derecho de reunión y asociación, así como el de libre

expresión. Se considera que al menos se han cometido

los siguientes delitos: allanamiento de lugar de trabajo,

captación de comunicaciones e intervención ilegal

de telecomunicaciones127. Luego de este hallazgo, la

Cámara de Comercio de El Salvador, la Asociación

Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Fundación

Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y la Asociación

Bancaria Salvadoreña (ABANSA), también encontraron

dispositivos ocultos para realizar espionaje, habiendo

presentado los correspondientes avisos a la FGR para

que iniciara las respectivas investigaciones. Connotados

juristas y organizaciones de la sociedad civil nacionales

e internacionales se sumaron expresando su rechazo

por las acciones de espionaje128. Ante estos hechos

constitutivos de delitos y violatorios de las libertades

individuales, el 30 de enero, el Fiscal General de la

República informó en la Asamblea Legislativa que dicha

institución ha abierto una investigación penal129.

48


institucional


6. CONCLUSIONES • El 2016 cerró con grandes retos en materia de acceso a la información pública,

principalmente: la elección de nuevos comisionados del IAIP y la propuesta de reforma al

RLAIP. En febrero de 2017 se conoció que las reformas al RLAIP, aprobadas el 23 de enero, se

habían limitado a la elección de comisionados, lo cual es positivo, pero contiene normas que

pueden afectar la participación en dicha elección, por lo que deben reformarse. En materia

de transparencia y acceso a la información no se pueden permitir retrocesos. Es por ello que

debe asegurarse la elección de personas calificadas y, sobre todo, con el temple moral, para

asegurar que el IAIP permanezca independiente y velando por el derecho humano de los

ciudadanos a conocer lo que acontece en sus instituciones públicas y con la administración

de sus fondos.

• Es importante que la Sala de lo Constitucional resuelva con prontitud la inconstitucionalidad

en contra de la Ley de Probidad. El marco legal que resulte luego de la sentencia, debe

potenciar el trabajo de lucha contra el enriquecimiento ilícito que han venido realizando

la Sección de Probidad, la CSJ y la FGR desde 2015,y no dar cabida a que se vuelva a la

inactividad que por más de 50 años reinó en esta materia.

• Hay instituciones que han cobrado fuerza en la lucha contra la corrupción, particularmente

se resalta la actividad de la FGR en 2016. La buena recepción que ello ha tenido debe

motivar a otras entidades, particularmente a la CCR y el TEG, a sumarse y cumplir con el

objetivo con el que fueron creadas.

• Indicadores internacionales muestran cierto deterioro en la libertad de expresión en nuestro

país, por lo que autoridades y ciudadanos debemos estar atentos a garantizar su ejercicio

más amplio.

EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA

50


institucional

Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016

1. INTRODUCCIÓNPara tener una buena perspectiva del clima de negocios,

es indispensable conocer el grado de libertad económica

en El Salvador como garantía de crecimiento para las

inversiones nacionales e internacionales. Al respecto, el

Índice de Libertad Económica 2016 (ILE), publicado

por The Heritage Foundation, califica a El Salvador

como “moderadamente libre”, ubicándolo en la

posición 63 de un total de 178 países estudiados,

calificándolo con 65.1 en una escala del 1 al 100.

A pesar de ello, El Salvador es el país más libre,

económicamente hablando, en toda Centroamérica.

Panamá, Guatemala y Costa Rica se consideran

moderadamente libres al igual que El Salvador aunque

tengan un peor puntaje en el ranking. Nicaragua y

Honduras han descendido a una libertad “mayormente

controlada”, pues sus puntuaciones son menores a 60

(Gráfica 1). Esto da buenos indicios para un clima de

negocios favorable, en el sentido que los inversionistas

cuentan con libertad para iniciar sus negocios e innovar

el mercado, trayendo así prosperidad y mejor calidad de

vida para los ciudadanos. Sin embargo, hay muchos más

factores a considerar dentro de estas libertades como el

Estado de derecho, el tamaño del gobierno y la eficacia

reguladora; elementos que, a escala mundial y según el

mismo informe, han empeorado o no han tenido mejoras

significativas a lo largo de los últimos años.

CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA

Fuente: elaboración propia con base en el índice 2016 de Libertad Económica, publicado por The Heritage Foundation.

Gráfica 1: Índice de Libertad Económica

0

20

40

60

80

100

120

Puntaje Ranking

El Salvador

Panamá

Guatemala

Costa Rica

Nicaragua

Honduras

51

EstudiosLegales

2. INDICADORES Y ENCUESTAS2.1. Indicadores internacionales

2.1.1. Informe de Competitividad Global del World Economic Forum

En septiembre de 2016, el Foro Económico Mundial

(FEM) publicó su Informe de Competitividad

Global 2016 - 2017130, que evalúa el desempeño de

competitividad de 138 países en doce aspectos distintos

como la institucionalidad, infraestructura, ambiente

macroeconómico, entre otros. De acuerdo a este informe,

los resultados del Índice Global de Competitividad

2016-2017 (IGC) muestran que El Salvador se ubicó

en la posición 105 sobre la base de 138 naciones

evaluadas; ocupando el último lugar en Centroamérica

incluyendo a Panamá (Gráfica 2), lo cual es un retroceso

en competitividad. Es importante señalar que en 2003,

El Salvador era el líder de la región centroamericana y una

de las naciones mejor ubicadas en América Latina (quinto

lugar). El problema del continuo retroceso de El Salvador,

ha sido la suma de varios factores, entre ellos, la reducción

de medidas económicas relacionadas directamente con

la competitividad como la inversión en capital humano,

infraestructura, innovación e institucionalidad; por otra

parte, el deterioro del clima de inversión por la falta de

predictibilidad de las políticas públicas, más los altos

índices de la delincuencia. Por el contrario, la mayoría

de países de América Latina impulsaron agendas para

mejorar la productividad y competitividad, situación que

se materializó en un aumento del crecimiento, en una

amplia generación de empleos y reducción de la pobreza.

De acuerdo con el Informe de Competitividad Global (ICG),

los aspectos más problemáticos para hacer negocios en

El Salvador son: la criminalidad, seguido de la corrupción

y la ineficiencia burocrática de las instituciones, aunque

tales factores han tomado mayor relevancia desde el

reporte de 2014-2015, dejando de lado una restrictiva

regulación laboral y el mal acceso a financiamientos

(Gráfica 3 e Ilustración 1).

Es importante destacar que El Salvador es el único país

en la región que tiene el problema de “inestabilidad

política” como uno de los cinco principales problemas

de la zona, y esto tiene relación con la falta de diálogo

en temas importantes de país, los cuales se abordarán más

adelante en el informe, en el acápite 4 del presente capítulo.

Gráfica 2: Índice Global de Competitividad de países centroamericanos

Fuente: Elaboración propia con base en los informes de Competitividad Global desde 2003 hasta 2016, del Foro Económico Mundial.

52


institucional


Ilustración 1: Principales problemas para hacer negocios 2016-2017

Fuente: Elaboración propia con base en los Reportes de Competitividad del Foro Económico Mundial desde 2013-2014 hasta 2016-2017.

Gráfica 3: Aspectos más problemáticos para hacer negocios

Fuente: Reporte Global de Competitividad, World Economic Forum. 2016-2017

53

EstudiosLegales

2.1.2. Doing Business

En el segundo semestre de 2016, el Banco Mundial publicó

su informe Doing Business 2017, el cual da el panorama

de cómo está el clima de negocios en El Salvador ante el

mundo. De un total de 190 países estudiados, El Salvador

se ubica en la posición 95, descendiendo así 9 posiciones

respecto al informe 2016. En general, se destaca que existe

relativa facilidad para hacer negocios transfronterizos y

para obtener créditos, ubicando al país en la posición 44

en ambos temas. Sin embargo, El Salvador cuenta

con serios problemas para abrir negocios y, peor

aún, para obtener los permisos de construcción, por

la diversidad de trámites engorrosos y burocráticos,

colocándolo en los lugares 129 y 156, respectivamente

(Gráfica 4).

El informe revela que El Salvador ha empeorado frente

a otros países, por no contar con nuevas iniciativas. Los

puntajes con los que se ha clasificado al país muestran

variaciones mínimas respecto al informe 2016, por

lo que en realidad otros estados han implementado

iniciativas que les han permitido mejorar sus indicadores

para atraer la inversión nacional y extranjera (Gráfica 5).

De acuerdo con el índice de Desempeño Logístico, el

manejo de los tiempos en los negocios transfronterizos

ha mejorado considerablemente, pero según el informe

Doing Business, el funcionamiento de las aduanas no

ha mostrado mejoras en general. En pocas palabras, en

el segundo semestre de 2016 continúan los retos para

mejorar el clima de negocios, y para facilitar y promover

el comercio en El Salvador.

2.1.3. Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index)

Otro indicador clave para conocer el estado actual del

clima de negocios es el Índice de Desempeño Logístico

(LPI por sus siglas en inglés), publicado en septiembre

por el Banco Mundial. De los 160 países que incluye la

investigación, El Salvador se encuentra en la posición 83

0

50

100

150

Clasi�cación Doing Business

Apertura de un negocio

Manejo de permisos de construcción

Obtención de Electricidad

Registro de propiedades

Obtención de créditoProtección a

inversionistas minoritarios

Pago de impuestos

Comercio transfronterizo

Cumplimiento de contratos

Resolución de insolvencias

2017

2016

Gráfica 4: Clasificación de El Salvador en el Informe Doing Business 2017

Nota: La escala de la clasificación asciende de 1 a 190, de adentro hacia afuera, por ser este el total de países comprendidos en el informe Doing Business 2017Fuente: Elaboración propia con base en el informe Doing Business 2017

54


institucional


012345

Puntaje LPI

Aduanas

Infraestructura

Envíos internacionales

Competencia logística

Rastreo de envíos

Tiempos

2014

2016

con una calificación de 2.71 (en escala de 1-5), superando

así a todos los países de Centroamérica, salvo por Panamá

cuyo lugar es el 40 con 3.34 puntos.

Este índice nos permite identificar las fortalezas y

debilidades para corregir los procesos logísticos. Si bien

El Salvador ha mejorado en el manejo de tiempos

para los movimientos logísticos, en comparación con

2014, ha empeorado en todos los demás sentidos,

especialmente en aduanas e infraestructura (Gráfica 6).

Por ello, se deberán enfocar esfuerzos en mejorar tales

índices para hacer más atractivo el clima de negocios,

especialmente en transacciones internacionales,

para mejorar la calidad de vida y generar mayores

oportunidades a la población.

De acuerdo con la Encuesta de Competitividad que lleva

a cabo FUSADES, una de las dificultades que ha sido

evidente en los empresarios es el número de días

que pasó la mercadería en la aduana; para 2015, por

ejemplo, el número promedio fue de 7.7 días, el más

alto durante el período 2011-2015, comparado con

5.2 días promedio en 2014, y con 2.7 días promedio

en 2011, lo cual se convierte en uno de los principales

Gráfica 5: Puntajes de El Salvador en Informe Doing Business

Nota: La escala de la clasificación asciende de 0 a 100 por ser este el máximo puntaje posible en el informe Doing Business 2017. Fuente: Ibídem.

Gráfica 6: Índice de Desempeño Logístico

Fuente: Elaboración Propia con base en el Índice de Desempeño Logístico publicado por el Banco Mundial en 2014 y en 2016.

55

EstudiosLegales

problemas más señalados por el sector privado (Gráfica

7)131 , ya que les resta competitividad y los ubica en una

situación de desventaja frente a sus competidores.

Si bien el país cuenta con una ubicación estratégica

debido a la cercanía con socios comerciales

importantes, esta se ve disminuida al no tener una

aduana ágil que responda a las demandas a nivel

internacional de “speed to market”. Aduana es la puerta

de entrada y de salida del país, por lo que es necesario

atender este problema si El Salvador quiere aprovechar

más sus ventajas competitivas.

2.2. Encuestas nacionales

2.1.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES

Al cierre de 2016, la Encuesta Dinámica Empresarial

de FUSADES indicó que la percepción sobre el clima

de inversión se mantiene desfavorable de manera

consecutiva desde 2008. De acuerdo con la encuesta,

el 52.69% de los empresarios entrevistados por FUSADES

perciben que el clima de inversión es desfavorable,

mientras que solo el 4.41% lo perciben como favorable,

Gráfica 7: Días promedio que pasó el producto en la aduana

Fuente: Encuesta de Competitividad Empresaria de FUSADES, módulo: logística y transporte.

Gráfica 8: La percepción del clima de inversión de los empresarios continúa desfavorable

*Saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorablemente y el que lo percibe desfavorablemente.Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, IV trimestre de 2016.

56


institucional


dando como resultado un saldo neto de -48.3%. Dichos

resultados coinciden con los resultados de los indicadores

internacionales antes mencionados (Gráfica 8).

El clima de negocios continúa presentando

indicadores negativos al cierre del informe, afectado

por factores tales como la alta inseguridad en primer

lugar y las políticas económicas erradas por parte del

gobierno, en segundo lugar. Por primera vez desde

2008, las políticas económicas erradas pasan a ser el

segundo factor que más influye de forma negativa en la

percepción del clima de negocios, esto puede tener su

explicación debido a propuestas del Gobierno, que de

materializarse, afectarían derechos fundamentales de

los ciudadanos, como el pretender estatizar los fondos

de los ahorros de pensiones de los trabajadores, por

una parte, y el querer aprobar una ley para el cobro

de deudas y multas a favor del Estado, que no respeta

el debido proceso y le otorga facultades excesivas a la

Administración Pública, por otra parte (esto se abordará

con más detalles en el acápite 4 del presente capítulo).

Asimismo, la percepción desfavorable del clima de

inversión está influida por el ciclo económico y la

incertidumbre política y económica. (Gráfica 9).

3. APUESTAS DE PAÍSEn este semestre han acontecido hechos relevantes

respecto a tres de las apuestas que El Salvador tiene en

materia de oportunidades, que son Fomilenio II, el Asocio

para el Crecimiento y el Plan para la Prosperidad del

Triángulo Norte. A continuación, un breve resumen de

dichos acontecimientos.

3.1. Fomilenio II

Al cierre de 2016, a dos años de haberse firmado el

convenio entre el Gobierno de Estados Unidos, a

través de la Corporación del Reto del Milenio (MCC,

por sus siglas en inglés), y El Salvador, que dio vida a

FOMILENIO II, bajo el cual el país recibirá US$277 millones

que se invertirán en crear las condiciones para atraer

inversiones que generen empleos de calidad, mejorar la

calidad de la educación y agilizar el paso de mercancía por

la carretera del litoral y la frontera El Amatillo, cabe hacer

una evaluación del estado actual del mismo. Para medirsu

desempeño, la MCC utiliza 20 indicadores. Para determinar

los avances, la Corporación se basa en calificaciones

hechas por organismos internacionales y las agrupa en tres

Gráfica 9: Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión

Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial, IV trimestre de 2016.

57

EstudiosLegales

categorías: gobernabilidad, inversión en la gente y libertad

económica. Al cierre de 2016, El Salvador aprobó 15 de los

20 indicadores de desempeño de país, que mide cada

año. Los resultados de los indicadores de desempeño

de El Salvador confirman la continuidad del donativo

de MCC132.

De acuerdo con la información publicada por Fomilenio

II, en la evaluación correspondiente al año fiscal 2017

(que inició el 1 de octubre pasado) el desempeño de El

Salvador se mantiene similar al del año fiscal 2016, con

15 indicadores aprobados y cinco en rojo. En detalle, el

área Libertad Económica abarca ocho indicadores; de

estos, seis están en verde: Inflación, Calidad Regulatoria,

Política Comercial, Género en la Economía, Derecho y

Acceso a Tierras y Acceso al Crédito. Los indicadores que

quedaron en rojo son: Política Fiscal e Iniciar un Negocio.

En la categoría de Gobernar con Justicia, cinco de los seis

indicadores que abarca están en verde: Derechos Políticos,

Libertades Civiles, Libertad de Información, Efectividad

Gubernamental y Control de Corrupción. En rojo quedó

Estado de derecho133.

Otra de las oportunidades que se evaluaron en este

semestre por parte de Fomilenio II, fue la posibilidad

de llevar a cabo asocios público privados para el

tratamiento de aguas negras, para lo cual se sostuvo

una reunión con actores claves para analizar el tema

y conocer experiencias de otros países134. Al respecto, es

importante destacar que para que esto pueda ser

una posibilidad, deberá hacerse una reforma a la Ley

Especial de Asocios Público Privados vigente, que

excluye esta posibilidad y que además contiene otras

deficiencias. Al cierre del semestre, el Órgano Ejecutivo,

por medio de PROESA, estaba analizando posibles

reformas a dicha ley. Esta reforma busca cuatro

objetivos fundamentales: agilizar el procedimiento

para el desarrollo de los proyectos de APP; permitir al

Estado realizar APP en sectores actualmente excluidos;

brindar seguridad jurídica en las distintas fases del

proceso y otorgar nuevas facultades a PROESA, que

es el ente encargado en materia de asocios público

privados.

En el tema del suministro de agua potable, la reforma

a la Ley APP busca que se puedan financiar, diseñar,

construir, operar y mantener plantas de tratamiento,

desalinización, reservorios y sistemas de irrigación.

Asimismo, propone que la entrega de agua potable al

usuario final quede a cargo de la Administración Nacional

de Acueductos y Alcantarillados, ANDA.

En el primer semestre de 2017, le daremos seguimiento

al estudio de las reformas, las cuales son importantes si

se quiere potenciar el uso de este nuevo mecanismo de

inversión, que de usarse bien, traería beneficios al país

y aliviaría las finanzas públicas del Estado, para poder

enfocarse en otros proyectos.

3.1.1. Mejora Regulatoria

Dentro del componente del Clima de Negocios, el 13 de

junio de 2016 el Consejo de Mejora Regulatoria, la entidad

rectora del sistema de mejora regulatoria, conformada por

representantes de alto nivel del sector público y privado,

seleccionó los temas de trabajo para este semestre: creación

de nuevas empresas y cumplimiento de obligaciones

periódicas de empresas; permisos de construcción;

procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos

en mercancías importadas y exportadas; e importación de

muestras sin valor comercial135.

La labor del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR)

va mucho más allá de proveer un diagnóstico de

problemas, contempla la adopción de soluciones

concretas y el acompañamiento a las instituciones

durante su implementación. Durante el segundo

semestre de 2016, el OMR en conjunto con las

58


institucional


entidades públicas competentes para cada uno de

los temas, realizaron el primer ejercicio de análisis

regulatorio combinando un ejercicio participativo y

fundamentado en evidencia para abordar problemas

prácticos del sector empresarial.

En cada uno de los cuatro temas, los análisis proponen

un conjunto de medidas regulatorias y no regulatorias

con base en evidencia que facilitarán la prestación del

servicio público y mejorarán la actividad estatal, y se

espera que sean implementadas en el próximo semestre.

La Tabla 1 describe algunas medidas propuestas.


Tabla 1: Medidas propuestas por el OMR

••Impulsar el uso de MiEmpresa.gob.sv••Reforma normativa para facilitar la creación de empresas

••Habilitar el uso de MiEmpresa.gob.sv para la obligación anual ante CNR, DIGESTYC y MTPS

••Publicidad de información en página web••Reforma normativa ANDA, MARN y VMVDU

••Aprobación de una Disposición Administrativa de Carácter General sobre procedimiento sancionatorio abreviado que agilice las sanciones administrativas, incluyendo la discrepancia de pesos

••Publicidad de información en página web y capacitación a funcionarios

••Aprobación de una Disposición Administrativa de Carácter General para facilitar el despacho y tránsito a regímenes especiales

••Publicidad de información en página web y capacitación a funcionarios

Creación de nuevas empresas

Cumplimiento de obligaciones periódicas de empresas

Obtención de permisos de construcción

Procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos en mercancías importadas y exportadas

Importación de muestras sin valor comercial

Los temas que han sido identificados por el OMR son de

vital importancia, ya que contempla enfocar esfuerzos en

mejorar trámites y marcos regulatorios de instituciones

con las que los empresarios trabajan de cerca y muchas

veces son consideradas excesivamente burocráticas.

De acuerdo con la Encuesta Dinámica Empresarial de

FUSADES, los empresarios califican al Ministerio de

Medio Ambiente, a ANDA y a la Dirección General de

Aduanas, con una nota abajo del 7, siendo 10 la mejor

calificación y 0 la peor en cuanto al tiempo que tardan

los procedimientos administrativos en las respectivas

instituciones (Tabla 2).

59

EstudiosLegales

El OMR, con el apoyo de la firma internacional Jacobs,

Cordova & Asociados, organizó talleres y seminarios

sobre mejora regulatoria para iniciar la capacitación de

funcionarios públicos y ciudadanía en general sobre los

principios y prácticas internacionales para mejorar el

clima de negocios a través de regulaciones eficientes y

trámites ágiles136. Al respecto, la embajadora de Estados

Unidos en El Salvador destacó la importancia de sentar

las bases para que el país sea un destino competitivo y

atractivo para las inversiones: “En la medida que un país

genera condiciones favorables para los inversionistas,

con regulaciones ágiles y eficientes, el progreso llega a

toda la población, pues las inversiones generan un efecto

multiplicador que permite abrir oportunidades laborales

y una mejor condición de vida”137.

A inicio del año 2017, el OMR lanzará la consulta nacional

electrónica: “El trámite más difícil para hacer negocios”,

para identificar los obstáculos que tienen empresarios y

emprendedores para iniciar un negocio en el país138. Esta

información, junto con insumos de las entidades públicas

y las gremiales empresariales, conformará el plan de

trabajo del OMR para 2017.

En 2017, un reto importante que tiene el OMR es lograr

impulsar la Ley de Procedimientos Administrativos, la

cual es necesaria para que pueda existir una verdadera

eficiencia administrativa y se logren homogenizar

procedimientos, tiempos y se reduzcan costos. Esta ley

permitirá reducir las discrecionalidades administrativas

y transparentar los requisitos en los procedimientos.

Es necesario que el Órgano Ejecutivo impulse dicha ley y

la presente a la Asamblea Legislativa para su aprobación.

En el siguiente informe se le dará seguimiento a este tema.

3.2. Asocio para el CrecimientoEn noviembre de 2016, se cumplió la fecha en la que

se finalizó el plazo de los cinco años de suscripción

del Asocio para el Crecimiento (APC). El APC busca

aportar en la superación, de forma focalizada, de las

dos principales restricciones al crecimiento económico

Tabla 2: Calificación del tiempo que tardan procedimientos administrativos en diversas instituciones públicas

Fuente: elaboración propia con base en resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre de 2016

60


institucional


en el país: la baja productividad de los bienes del sector

transable y el crimen e inseguridad. Ambas restricciones

fueron identificadas en el diagnóstico efectuado de forma

conjunta con expertos de Estados Unidos y El Salvador.

Al cierre del semestre se estaba trabajando en el informe

final, el cual aún no había sido publicado. En este informe,

se hará una valoración de las 20 metas que se buscaban

alcanzar bajo esta iniciativa, 14 relativas a seguridad

ciudadana y 6 relacionadas con el clima de negocios.

Una de las metas más importantes en el tema de clima

de negocios, fue la de conformar el Consejo Nacional

para el Crecimiento (CNC), el cual buscaba impulsar el

crecimiento económico inclusivo, partiendo de la premisa

que esto solo se logra cuando hay un consenso nacional,

en particular, con los sectores productivos del país. Fue así

como surgió la iniciativa de conformar un foro de diálogo

entre el Gobierno y el sector privado, y nace por Decreto

Ejecutivo Nº 169, en noviembre de 2011 el CNC. Este

consejo está compuesto actualmente por siete titulares

de instituciones del Gobierno y siete empresarios. Con la

terminación del APC, uno de los temas a considerar es el

futuro de este espacio de diálogo.

Dentro de los aspectos a tomar en cuenta está

el hecho que según el Informe 2016-2017 del

Foro Económico Mundial, tal como se mencionó

anteriormente, El Salvador ha caído en niveles de

competitividad, alcanzando la posición 105 de los

138 países que el informe abarca. En él se destaca

que el principal factor que afecta la competitividad

es la criminalidad en el país, seguida de la corrupción

y los altos niveles burocráticos en las instituciones

públicas, siendo estos de los primordiales pilares de

trabajo del Asocio para el Crecimiento. El Salvador

enfrenta grandes retos para mejorar y deberá orientar

su agenda de trabajo a reactivar la economía del país.

A la fecha, no existe otro espacio de diálogo en el cual

se aborde la agenda de competitividad del país, por lo

que es importante definir como país qué pasará con el CNC.

3.3. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte

Además del Asocio para el Crecimiento y de Fomilenio II,

Estados Unidos está apoyando a mejorar el clima de

inversión en El Salvador por medio de la Alianza para la

Prosperidad del Triángulo Norte (APTN), proyecto que

incluye también la cooperación del país norteamericano

con Honduras y Guatemala. Dentro de sus objetivos

principales está el bienestar y arraigo de la población

para prevenir migraciones, aumentar la confianza en las

instituciones del Estado y la generación de oportunidades,

haciendo énfasis en la juventud. Actualmente, el país

se encuentra en una etapa de priorización de metas,

determinando cuáles requerirán apoyo inmediato.

Como parte del funcionamiento de la APTN, se conformó

un Grupo Consultivo compuesto por representantes del

sector privado, del sector académico y del Gobierno,

para que sirva de espacio de diálogo en el marco de esta

iniciativa. Su finalidad es verificar el avance de los planes,

analizarlos, presentar comentarios, y proponer mejoras

para la ejecución de las metas. Asimismo, se crearon

cuatro comités que ayudarán al Grupo Consultivo a

enfocar sus esfuerzos en los planes prioritarios en temas

relacionados con: i) Dinámica Productiva, ii) Desarrollo de

Capital Humano, iii) Mejora de Seguridad Ciudadana

y iv) Fortalecimiento Institucional.

Los retos más grandes radican en que las medidas

que se tomen bajo esta Alianza, sean sostenibles en

el tiempo, y ayuden realmente a frenar la pérdida

diaria de salvadoreños que salen del país en busca de

oportunidades. En febrero del 2017, se llevará a cabo un

foro público con la sociedad civil, para dar a conocer el

estado actual de dicha iniciativa.

61

EstudiosLegales

3.4. Inversiones: apuesta para la competitividad

En El Salvador, la inversión extranjera directa (IED)

ha venido cayendo. Mientras que en Centroamérica

se registra una tasa promedio anual de inversión del

24.4% sobre el PIB, entre los años 2010 y 2015, en

el país la misma tasa apenas ha logrado llegar a

un 14%, lo cual es un reto, ya que existe una clara

desventaja con el resto de la región. Esto contrasta

incluso con países como Panamá, quienes gracias a

su economía dolarizada y su agenda de facilitación y

promoción de inversiones, elevaron su tasa de inversión a

44.4% del PIB.

Durante el 2016, INCAE llevó a cabo un “estudio de caso” en

el que realizó una investigación sobre por qué El Salvador

tiene los niveles más bajos de inversión en la región y

cuáles son las ventajas competitivas que tiene el país para

atraer inversiones139. Este estudio partía de establecer

cuál debería ser la meta de IED y, con ello, elaborar una

estrategia de competitividad y de desarrollo que permita

alcanzar dicha meta.

El Salvador tiene varios años de estar a la zaga de

Centroamérica en atracción de inversiones, por lo que

el estudio llevado a cabo por el INCAE es un ejercicio

oportuno para enfocar esfuerzos en aquellos aspectos en

los cuales se es competitivo y se tiene potencial (Gráfica 10).

Dentro de las ventajas que se identificaron destaca la

ubicación estratégica por estar cerca de Estados Unidos,

el aeropuerto por su potencial de crecimiento, la zona

horaria, la fuerza laboral de calidad, y el precio de la

energía eléctrica en comparación con el resto de la región,

entre otros aspectos. En el estudio de caso se hacía énfasis

que si bien había ventajas, estas se podrían potenciar

aún más si el país contara con una estrategia enfocada

en tres o cuatro sectores que sean el punto medular

de la estrategia nacional de promoción y atracción de

inversiones. Se destaca que El Salvador debe adoptar

una visión de largo plazo y estrategia económica

de desarrollo que incluya una meta de atracción de

inversiones de por lo menos 1,200 millones de dólares,

lo que significaría un aumento significativo al 18%

del PIB, lo cual permitiría un crecimiento económico

de más de 5% y posibilitaría generar 60,000 empleos

formales cada año140.

Gráfica 10: Centroamérica: flujos netos de inversión extranjera directa

Nota: Los datos estan expresados en millones de US$ y corresponden al tercer trimestre de cada año.Fuente: Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano.

62


institucional


En aras de cerrar la brecha y poder alcanzar esta meta

de IED, es necesario como país crear las condiciones para

lograrlo. De acuerdo al estudio realizado por el INCAE,

un país para ser atractivo a inversionistas nacionales y

extranjeros, requiere de 5 elementos claves: estabilidad

política, estabilidad económica, estabilidad social,

libertad y estabilidad legal. La libertad se refiere a que

exista representación política, igualdad de todos ante la

ley, libertad de expresión, libertad de culto y libertad de

asociación. La estabilidad legal se refiere a que exista Estado

de derecho, protección a la propiedad privada, protección

de la propiedad intelectual y leyes laborales funcionales.

En este sentido, la pregunta que surge es ¿El Salvador

cumple con las condiciones esenciales para ser atractivo

a la IED? En este semestre hemos identificado ciertos

hallazgos que minan la seguridad jurídica, lo cual

ciertamente tiene un efecto negativo en la inversión.

La pregunta entonces es ¿qué haremos como país para

enrumbarnos en una agenda de competitividad?

De acuerdo a la Encuesta Dinámica Empresarial, hubo

un aumento de 4.6 puntos porcentuales en las empresas

que no tienen interés de invertir, representando un 49.4%

del total de las empresas y un aumento de 2.7 puntos

porcentuales en aquellas que han detenido inversiones

que planeaban realizar. Las disminuciones se observaron

en aquellas empresas que ejecutan inversión y las que

evalúan realizar inversiones como se observa en la Tabla 3.

Si el país quiere que las empresas continúen invirtiendo,

se requiere de un clima favorable con reglas claras.

El Salvador requiere una agenda nacional para la

atracción de inversiones, con una meta clara y con

sectores estratégicos focalizados. Debe existir una

visión conjunta de largo plazo que permita enfocarse

en solventar los problemas que están limitando el

potencial del país.

4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOSPara que un país cuente con un clima de negocios

favorable, requiere que haya seguridad jurídica y

certidumbre en las reglas del juego, y que haya total

transparencia en las políticas y decisiones que los

gobernantes adopten. En este sentido, cabe destacar,

que en este semestre, hubo una serie de acontecimientos

que afectaron el clima de negocios en el país, a

continuación se comentan tres de ellos en el tema de

pensiones y en materia de cobro tributario.

Tabla 3: Interés de empresas en invertir

Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial.

63

EstudiosLegales

4.1. Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores

4.1.1. Reforma al sistema de pensiones

Al cierre de este informe, continúa el riesgo de que la

Asamblea Legislativa apruebe la reforma de pensiones,

que significaría una confiscación de los ahorros de los

trabajadores que cotizan en el sistema de pensiones.

Además generan alarma las declaraciones de

funcionarios de Gobierno reiterando que de no llegarse

a un acuerdo de reforma de pensiones, la salida sería la

estatización de las mismas141.

La propuesta de reforma que el Órgano Ejecutivo

presentó a la Asamblea Legislativa en febrero de 2016,

vulnera derechos fundamentales de los trabajadores

al pretender transformar el sistema actual de

pensiones, que se basa en un régimen de cuentas

individuales de ahorro, en donde cada trabajador que

cotiza, es dueño exclusivo de sus ahorros, a un sistema

mixto en donde una porción del dinero ahorrado por

los trabajadores cotizantes, pasaría a un fondo común

que es manejado por el Estado, bajo la promesa de

que se pagará una pensión en el futuro, perdiendo

la propiedad privada y exclusiva que se tiene de sus

ahorros para su pensión.

La idea de reformar el sistema de pensiones se viene

señalando por el Ministerio de Hacienda desde hace

más de un año y al respecto distintos sectores han

expresado que la discusión debe realizarse con la mayor

transparencia y bajo un sustento estrictamente técnico,

para que el resultado sea una propuesta que fortalezca

el sistema previsional y que no perjudique a los

trabajadores.

Sin embargo, lo anterior no ha sucedido, ya que el

proyecto de reformas a la Ley SAP fue elaborado de forma

inconsulta y no se dieron a conocer los documentos

técnicos que respaldan dicha propuesta. De acuerdo a la

encuesta del IUDOP, se consultó a los salvadoreños qué

tanto conocen de la reforma a la Ley de Pensiones que está

proponiendo el Gobierno, resultando que solo el 12.2%

dijo conocer mucho; el 18.8%, algo; el 38.4%, poco; el

29.3%, nada; y el 1.3% restante, no sabe o no responde142.

Preocupa que dicha propuesta implica una confiscación

de los ahorros de los trabajadores, tal como FUSADES

los expresó desde febrero de 2016143. FUSADES ha

reiterado su rechazo a dicha reforma por considerarla

una propuesta inconstitucional e inconsulta, ya que

vulnera derechos fundamentales de los trabajadores

como lo son el de propiedad privada y el de seguridad

social. Asimismo ha reiterado que si bien el sistema

puede mejorarse, esto no debe hacerse afectando

derechos de los trabajadores.

En aras de brindar una propuesta que respondiera a las

necesidades actuales y tuviera al trabajador al centro, la

Iniciativa Ciudadana para las Pensiones, ICP, integrada

por COMTRADEFOP, ASAFONDOS, ANEP y FUSADES,

ha estado trabajando en una propuesta que nace de

la sociedad civil, y que constituirá una reforma integral

y técnica con medidas enfocadas en garantizar a los

trabajadores las condiciones que aseguren un retiro

seguro y se les respeten sus derechos constitucionales

de seguridad social y propiedad privada.

La propuesta de la ICP está siendo elaborada con los

insumos obtenidos de una amplia consulta ciudadana

en la que se contemplan aspectos que fueron señalados

por las personas provenientes de distintos sectores de

la sociedad civil y que participaron en la misma. Dicha

propuesta será presentada públicamente en el primer

trimestre del año 2017 y se espera que sirva de base para

aprobar una reforma que beneficie a los trabajadores,

respetándoles sus derechos constitucionales y

garantizándoles su derecho a la seguridad previsional.

64


institucional


4.1.2. Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales

En el Presupuesto 2016, el Ministerio de Hacienda no

incluyó la totalidad de los recursos necesarios para pagar

las amortizaciones de capital y el pago de intereses de la

deuda que el Estado tiene con los fondos de pensiones,

por los Certificados de Inversión (CIP), para el pago de las

pensiones del ISSS e INPEP. Únicamente se presupuestaron

US$106 millones, faltando US$71 millones, lo cual

es contrario a la Constitución que establece que el

Presupuesto debe contemplar todos los ingresos y gastos.

El pasado 29 de septiembre de 2016, el Ministerio de

Hacienda envió a la Asamblea Legislativa un proyecto

de reforma a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones

Previsionales (Ley FOP). En la plenaria de ese mismo día

se modificó la agenda, a propuesta del FMLN, apoyado

por GANA, PCN y PDC. Haciendo uso sin justificación

del mecanismo de dispensa de trámites, se sometió a

votación dicha reforma, sin discusión y sin contar con

una base técnica que lo motivara, habiéndose aprobado

con 46 votos. Esto se hizo bajo la excusa injustificada que

urgía el dinero para pagarle a los 160,000 pensionados

del sistema público de pensiones, cuando en realidad

los fondos no eran para este destino, sino que para

solventar el problema de falta de liquidez que tiene

el Estado, que lo coloca en la situación de buscar

una vía rápida para pagar capital e intereses, que se

vencían a partir del 7 de octubre de 2016, para pagar

a los trabajadores por el dinero que le han prestado

al Gobierno para el pago de pensiones del antiguo

sistema. Los diputados manifestaron que era urgente

dicha reforma por ser la única vía viable para no caer en

impago de las pensiones144.

Esta es una reforma que se considera inconstitucional

por vulnerar dos derechos fundamentales de los

trabajadores, como es el derecho a la seguridad

social y el derecho a la propiedad privada,

desprendiéndose de este último la garantía que este

derecho otorga de la prohibición a la confiscación145.

El decreto de reforma es un claro ejemplo que los

trabajadores y su bienestar no es la prioridad del

Estado, ya que en el decreto aprobado el objetivo

primordial fue solventar un problema de índole fiscal

perjudicando a los trabajadores.

De acuerdo a la encuesta del Instituto Universitario de

Opinión Pública, IUDOP, el 79.4% de los encuestados

está en desacuerdo con la decisión de la Asamblea

Legislativa de pagar la deuda de pensiones con los

ahorros de los cotizantes146.

Al cierre de este informe, está pendiente que la Sala

de lo Constitucional falle sobre la inconstitucionalidad

presentada a las reformas de la Ley del FOP, pues

solamente ha admitido la demanda y adoptó medidas

cautelares147, que abre la puerta para que el Estado

pague capital e intereses de la deuda previsional por

medio de un mecanismo que le habilita al mismo a prestar

dinero del fondo de pensiones para dicho pago148. Se dará

seguimiento al tema en el primer semestre de 2017.

4.2. Cobro de las deudas y multas a favor del Estado debe hacerse de forma constitucionalEn junio de 2016, fue presentado ante la Asamblea

Legislativa, el proyecto de Ley para el Cobro de las

Deudas Tributarias y Multas a favor del Estado, ante lo

cual FUSADES se pronunció por los evidentes vicios de

inconstitucionalidad que el mismo presenta149..

Este proyecto busca un mecanismo “express” que les

permita cobrar eficientemente sin la intervención del

control judicial. Es preocupante que este proyecto no

respeta la Constitución y deje en indefensión a los

ciudadanos y a las empresas al cobrarles una deuda

que aún no está firme. El Estado no debe usar su poder

de imperio para atropellar derechos de los ciudadanos,

todo poder que la Constitución le confiere debe ser

usado para defender vehementemente los derechos

fundamentales de los ciudadanos, como debe ser en

todo Estado democrático.

65

EstudiosLegales

Si bien es fundamental que el Estado ejerza su rol de

recaudación fiscal, debe hacerlo respetando los límites

que estable la Constitución. El proyecto de ley crea un

retroceso en materia de garantías de los derechos del

ciudadano frente al Estado y no debería ser aprobado

como ha sido presentado, por vulnerar la Constitución.

No basta modificar marcos legales para solucionar

problemas de esta naturaleza, ya que requiere hacer

una revisión profunda de los procesos actuales y

diagnosticar qué está fallando en la actualidad

para corregirlos. Asimismo, se requiere contar con los

funcionarios adecuados que puedan implementar las

leyes de forma correcta bajo un espíritu de eficiencia y

transparencia.

A ello se suma que el 17 de agosto de 2016, el Ministro

de Hacienda remitió a la Asamblea Legislativa, con

iniciativa de ley, un proyecto de reformas al Código

Penal, las cuales fueron cuestionadas por FUSADES

porque pueden prestarse a abuso por parte del Estado

institucionalizando penalmente el cobro de las deudas

a su favor, es decir, que se podría utilizar el proceso

penal con fines únicamente recaudatorios y no como el

mecanismo de protección de bienes jurídicos, afectando

así derechos fundamentales de los contribuyentes150.

Como se ha sostenido con anterioridad, el combate a

la evasión fiscal es un tema de gran importancia a nivel

nacional, por lo que el Estado debe enfocar correctamente

sus esfuerzos para garantizar una recaudación eficiente sin

que esto conlleve a la violación de derechos y principios

constitucionales que rigen a todo nuestro ordenamiento

jurídico y, por ende, son elementos clave para mantener y

fortalecer el Estado de Derecho.

Es en ese sentido que el cobro de deudas tributarias y

multas debe considerar el respeto a la seguridad jurídica

y el debido proceso. Es decir, los medios que el Estado

emplee para cobrar las obligaciones a su favor deberán

garantizar a los deudores la posibilidad de defenderse

ante cualquier error que la Administración Tributaria

pueda cometer.

Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa seguía

analizando la propuesta de ley y las reformas151. Se le

dará seguimiento en el siguiente informe.

4.3. Consideraciones legales del proyecto de presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto general fue presentado a la

Asamblea Legislativa con un déficit de aproximadamente

US$1,146.3 millones152, producto de un desbalance

que artificialmente se había superado mediante la

sobreestimación de ingresos y la subestimación de

gastos, infringiendo así principios constitucionales

de veracidad y equilibrio presupuestario. A partir de

estos hechos, entidades de la sociedad plantearon

la necesidad de que el Órgano Ejecutivo corrigiera el

proyecto presentado, y se volviera a presentar de forma

balanceada y apegada a la Constitución, ya que no

existe una prohibición constitucional de que el Órgano

Ejecutivo pueda presentar a la Asamblea Legislativa

modificaciones al proyecto de presupuesto, toda vez que

estas puedan ser estudiadas y discutidas y siempre que

se haya presentado el proyecto inicial con tres meses de

anticipación al final del año fiscal153.

No obstante la presión de algunos sectores de la

sociedad civil destacando las irregularidades del

presupuesto, el 18 de enero de 2017 se aprueba

con 47 votos dicho presupuesto, con un monto de

US$4,957.8 millones de gasto aprobado para el

Gobierno Central, volviéndose a repetir los errores

de años anteriores, en los que dichos desbalances

han llevado a que el Estado quede desfinanciado a

mitad del año fiscal. Preocupa que una vez más, el

presupuesto aprobado es irreal y viola el artículo

227 de la Constitución, que establece que deben

incorporarse todos los ingresos y egresos. Al presentarse

el presupuesto incompleto, también está desfinanciado,

ya que el gobierno queda con la obligación de realizar

gastos para lo cual no se ha obtenido el financiamiento;

en este sentido, también se está evadiendo la obligación

constitucional de aprobación del presupuesto por mayoría

66


institucional


calificada, cuando este requiere de financiamiento, según

el Art. 148 de la Constitución.

Un claro ejemplo de dichas omisiones es el monto

para pagar amortización e intereses del Fondo de

Amortización y del Fideicomiso de Obligaciones

Previsionales (FOP), al cual, según la ley y los saldos

acumulados, le toca un pago de aproximadamente US$250

millones, y la mencionada ley asigna únicamente mil

dólares (US$1,000.00), dejando sin financiamiento al Estado

para hacer válidos estos pagos154.

La Ley de Presupuesto 2017, además de lo mencionado

anteriormente, tiene omisiones de gasto en otros

rubros, cuyos montos asignados son insuficientes, y no

corresponden con la realidad, como en la devolución

de impuesto sobre la renta y de IVA a los exportadores,

entre otros; y también, tiene una sobrestimación en

los ingresos tributarios de al menos US$137 millones.

La suma de todos estos rubros dejará un vacío en

el financiamiento del presupuesto, provocando un

problema de liquidez de las finanzas públicas, pero

también son un reflejo de serias debilidades en la

institucionalidad del proceso presupuestario155.

El principio de legalidad es parte de la columna

vertebral del quehacer del Estado. Todo acto de los entes

públicos debe estar acorde con la Constitución y debe

estar enmarcado en el respeto al Estado de derecho. La

aprobación del presupuesto violentando principios

constitucionales, es claramente una vulneración a la

institucionalidad del país al no haberse respetado

lo establecido en el artículo 227 inciso 1 de la

Constitución, pues manda que el Órgano Ejecutivo debe

incluir para cada ejercicio fiscal la estimación de todos los

ingresos que se espera percibir de conformidad con las

leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como

la autorización de todas las erogaciones que se juzguen

convenientes para realizar los fines del Estado. Si un

presupuesto no respeta este principio constitucional,

viola el principio de veracidad presupuestaria.

4.4 Ley de Responsabilidad Fiscal La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) fue aprobada

con 76 votos el 10 de noviembre de 2016, como parte

del Acuerdo Marco para la Sostenibilidad Fiscal,

Desarrollo Económico y Fortalecimiento de la liquidez

al Gobierno de El Salvador, en aras de buscar soluciones

a la preocupante situación fiscal que vive el país. A

diferencia de la gran mayoría de países en el ámbito

internacional, que contemplan reglas de deuda, gasto

y balance presupuestario, la LRF aprobada en el país

además de las anteriores, contempla una regla de ingreso,

la cual no es muy utilizada internacionalmente, ya que los

ingresos tienen un gran componente cíclico, fluctuando

ampliamente con el ciclo económico.

Dicha ley se implementará en dos tramos, el primero es

un período de consolidación de tres años, a partir del

primero de enero de 2017 al 2019, en el cual el país

tendrá que hacer un ajuste de tres por ciento del PIB, por

medio de la implementación de medidas de ingresos y

gastos. Asimismo, en este período, la deuda del Sector

Público no financiero no podrá ser mayor al cuarenta y

cinco por ciento del PIB. En el segundo período, del

2020 al 2026, será un período de sostenibilidad fiscal

en el cual la deuda del SPNF no podrá ser mayor del

cuarenta y dos por ciento y con pensiones no podrá ser

mayor del sesenta y cinco por ciento.

Adicionalmente, la ley establece un límite del 20%

para los LETES de los ingresos corrientes, no obstante,

preocupa que el mismo puede modificarse en caso no

se aprueben préstamos de apoyo presupuestario. Es

decir, que la misma ley deja una salida de escape al límite

establecido en la ley, lo cual podría prestarse a abusos en

la práctica. Se perdió la oportunidad de legislar bien sobre

un tema medular, que en la práctica es una de las vías

utilizadas para cubrir gastos corrientes que tiene la

Administración, y que no presupuestaron.

Dentro de los aspectos positivos de la LRF están: i) que

se refuerza la responsabilidad del MH en la formulación,

ejecución y evaluación del presupuesto; ii) se establece

67

EstudiosLegales

un límite de gasto en ejercicios fiscales que concurra la

transición presidencial (40% del total anual del gasto

corriente), se exigen informes de rendición de cuentas

y transparencia fiscal; iii) hay una prohibición de crear

gastos sin contar con fuentes de financiamiento; iv)

hay una obligación de los gobiernos municipales

de informar; v) La SSF, por medio del MH, presentará

junto al informe de la Gestión Financiera del Estado

del ejercicio anterior, un informe actuarial del sistema

previsional. Asimismo, el Ministro de Hacienda deberá

velar por el cumplimiento de lo establecido en la LFR

y podrá ser interpelado, la Asamblea Legislativa dará

su recomendación al Presidente para que lo sancione

sin ser vinculante, lo cual ya está contemplado en la

Constitución, por lo que no es una novedad. El Ministro

deberá presentar una declaración jurada de fiel

cumplimiento a lo establecido en el Art. 227 Cn. y de

veracidad e inclusión completa de todos los gastos.

No obstante haber entrado en vigor la ley en enero

de 2017, es una ley que no le aplicó al presupuesto

general de la Nación aprobado, alegando que el

presupuesto había sido enviado a la Asamblea en

septiembre de 2016, fecha en la cual la LRF aún

no había entrado en vigor. Además, se perdió la

oportunidad de aprobar una normativa con un

régimen sancionatorio más robusto. Si bien la LRF

es un paso para ordenar el sistema presupuestario

del país y sienta las bases para un buen manejo de las

finanzas públicas, debe reiterarse que esta no reemplaza

el compromiso político con la sostenibilidad de las

finanzas públicas. De poco servirá la LRF si no se presentan

presupuestos reales, balanceados y constitucionales.

4.5. Conformación del Consejo Nacional de Salario Mínimo

En el segundo semestre de 2016, el 18 de noviembre, el

Ministerio de Trabajo presentó la comisión encargada

de la elección de los miembros del Consejo Nacional

del Salario Mínimo (CNSM), sólo con representantes

del sector gubernamental, lo cual fue señalado con

preocupación por ANEP.

El 5 de diciembre de este mismo año, se llevó a cabo la

elección para la representación laboral y patronal en

el Consejo, el cual fue juramentado, dos días después,

por el Ministerio de Trabajo. La conformación de dicho

Consejo, ha sido cuestionado por los representantes del

sector privado, por considerarla ilegal alegando que los

nuevos miembros del Consejo son afines al partido de

gobierno156.

Los nuevos representantes del sector laboral, dentro del

CNSM y del Gobierno, aprobaron el 15 de diciembre, un

incremento que llegaría hasta los trescientos dólares

(US$300.00). Al día siguiente, el acuerdo fue ratificado

por el Ejecutivo, en el cual se disponía que el aumento

entraría en vigor a partir del 1 de enero de 2017157.

Asimismo, los representantes del sector privado,

denunciaron las irregularidades que se dieron en el

proceso de elección del Consejo, debido a los cambios

de las reglas del mismo, en las que no se respetó el

procedimiento establecido en el “Reglamento para

Elegir Representantes del Interés de los trabajadores y

del de los patronos en el Consejo Nacional del Salario

Mínimo”158.

En este sentido, en el mes diciembre, la Sociedad de

Comerciantes e Industriales Salvadoreños (SCIS) pidió

anular el actual CNSM debido a las irregularidades

presentadas en su elección. Asimismo, se ha señalado

que hubo cambio en las reglas del proceso debido a que,

con fecha 30 de septiembre, se elaboró un instructivo

donde se incorporaban elementos que no eran del

conocimiento de los miembros del CNSM, y el cual no les

fue notificado sino hasta pocos día antes de la elección

del nuevo Consejo.

En El Salvador, el único ente tripartito de dialogo social

institucionalizado en materia laboral que está en pleno

funcionamiento, es el CNSM, por lo que preocupa, tal y

como se señaló en la demanda presentada ante la Sala

de lo Constitucional, por tres ciudadanos salvadoreños,

el 20 de diciembre de 2016, su desnaturalización al

incorporar miembros que no representan al sector

68


institucional


laboral privado. Este tipo de actuaciones, va en contra

del espíritu de diálogo basado en la confianza que se

requiere para abordar temas primordiales de país.

5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANAComo ha quedado evidenciado en los indicadores

nacionales e internacionales, la violencia y la inseguridad

ciudadana continúan siendo el factor que más afecta la

calidad de vida de los salvadoreños y a su vez, es el factor

que más está afectando el clima de negocios y limitando

oportunidades de empleo e inversión. De acuerdo con

el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP), 6

de cada 10 ciudadanos consideran que la situación del

país, en general, empeoró durante el año 2016, 3 de esos

10 consideran que sigue igual, mientras que el 1 restante

cree que todo ha mejorado159.

Cabe mencionar que, según el IUDOP, por un lado

quienes afirman que el país ha empeorado, consideran

que ha aumentado la delincuencia, la burocracia del

gobierno y la tasa de desempleo. Por el otro lado, la

pequeña cifra que ve mejoras en El Salvador, señala

avances en la seguridad y la buena gestión del Gobierno

y los programas sociales. A pesar de las diferencias, de los

1267 encuestados, el 63.1% considera que la PNC ha sido

más efectiva este año en comparación con 2015.

A continuación, se hará el análisis del estado actual de

la seguridad ciudadana, centrando el informe en los dos

delitos que más han afectado a la población durante

el segundo semestre de 2016: los homicidios y las

extorsiones. Asimismo, se hará un breve resumen de las

medidas legales que se han tomado para contrarrestar

dicha situación de inseguridad.

5.1. Estado de los homicidios

Al cierre de 2016, con un total de 5,278 homicidios,

se advierte una reducción importante en comparación

con el año 2015, cuando se registraron 6,643 víctimas,

lográndose así una disminución del 21%. Sin

embargo, continúa existiendo un número alto

de homicidios, incluso mayor al de los años 2014

y 2013, en los que hubo 3,912 y 2,488 homicidios,

respectivamente (Gráfica 11).

Gráfica 11: Homicidios en El Salvador 2014-2016

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.

69

EstudiosLegales

Los homicidios se han reducido levemente durante el

segundo semestre del año frente al primero, pues se

reportaron 2,217 y 3,061 casos, respectivamente160. Del

total de 5,278 víctimas de homicidio durante 2016, 523

fueron mujeres, 4,750 eran hombres, mientras que de

las 5 víctimas restantes no pudo ser identificado su sexo

(Ilustración 2).

En 2016, se redujeron en 25% los homicidios cometidos en

perjuicio de miembros policiales, reportándose 47 decesos

al cierre de 2016, mientras que en 2015 hubo 63 policías

asesinados. Durante este año también se registraron 23

miembros de la Fuerza Armada fallecidos161.

Otro dato importante de los homicidios es que la PNC

reporta que 1,712 presuntos pandilleros fueron víctimas

de homicidios en 2016, de los cuales 615 fueron dados

de baja en enfrentamientos armados con las autoridades

de seguridad. Además, de las 5,278 víctimas: 612 eran

menores de 18 años de edad; 4,257 de entre 18 y

60 años; 188 adultos mayores de 60 años; y los 221

restantes, no están determinados162.

Asimismo, 2016 finalizó con 2,762 capturas por el delito

de homicidio, a los que se le suman 94 detenciones por

el delito de feminicidio. Es importante recordar que

la calificación jurídica final de los delitos corresponde

al juez sentenciador y que el asesinato de una mujer

no siempre será feminicidio, por lo que dentro del

primer dato es probable que existan personas del sexo

femenino. Lo que sí es seguro es que se inició el proceso

penal para un total de 2,766 personas, de las cuales 2,642

son hombres y solo 124 son mujeres (Gráfica 12).

Al cierre de 2016, El Salvador continúa con un reto

importante para atender el problema de inseguridad y

de los altos niveles de delincuencia. En el Índice Global

de Competitividad del Foro Económico Mundial, se

destaca que para 2016, la institucionalidad en El Salvador

es uno de los pilares más rezagados (lugar 132) de los

12 que miden la competitividad; si bien observó un

retroceso de 15 posiciones respecto al año 2015, registró

un retroceso de 70 posiciones respecto al 2006; y una de

las cosas que se miden en el pilar de institucionalidad es

el de “seguridad y crimen”. El informe apunta que en el

indicador de seguridad y crimen, se contemplan los dos

subíndices con mayor rezago, ubicándose el país en la

posición 138 en “crimen organizado”, y en la posición 137

en los costos económicos del crimen (Tabla 4). Esto indica

que en materia de seguridad, el país se encuentra en

las últimas posiciones de los 138 países evaluados, lo

cual requiere de un combate estratégico del Gobierno

para atender y revertir esta situación.

Ilustración 2: Homicidios a hombres y mujeres en El Salvaor, 2016

4750 víctimas masculinas

523 víctimas femeninas

5 víctimas no identi�cadas ? Hombres, 3857

Mujeres, 288

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.

Gráfica 12: Personas capturadas por el delito de homicidio

Fuente: elaboración propia con base en datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.

70


institucional


En concordancia con lo anterior el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) ha estimado que la región de

Latino América y el Caribe “tiene el 9% de la población

mundial pero registra un tercio de las víctimas de

homicidios a nivel global”163. Es así que en El Salvador,

el crimen representa un costo de 6.16% de su PIB164,

posicionándolo en el segundo lugar dentro de la región

con un mayor costo proporcional, siendo superado solo

por Honduras con 6.51% de su PIB (Gráfica 13).

Tabla 4: Pilares Índice Global de Competitividad

Gráfica 13: Costos del crimen (rango superior) como porcentaje del PIB, 2014

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, estudio de los costos del crimen y de la violencia.

71

EstudiosLegales

Si bien es positiva la reducción de homicidios observada

en el año 2016 y en el semestre, los esfuerzos deben

continuar para lograr una mayor reducción, pues

las cifras de homicidios aún son muy altas y continúa

siendo el factor que más vulnera la calidad de vida de los

salvadoreños.

5.2. Estado de las extorsiones

Otro de los delitos que más afecta a la población

salvadoreña es la extorsión. Desde el año 2013, los

casos de extorsión denunciados ante las autoridades

de seguridad han ido a la baja durante 2014 y 2015.

De tal forma, la variación ha ido de 2,709 casos a 2,438

y 2,121 respectivamente. Sin embargo, durante el 2016

las denuncias volvieron a crecer, pues la PNC reportó un

total de 2,183. Esto representa un incremento porcentual

de 3 puntos en comparación con el año pasado; pero

sí se consideraría como una disminución del 19% si lo

comparamos con el año 2013 (Gráfica 14)165.

Como respuesta a una solicitud de acceso a la información

pública efectuada a la PNC, la institución brindó nuevos

datos acerca de las extorsiones. De las 2,183 denuncias

recibidas 210 fueron interpuestas por empresarios, de

los cuales 102 pertenecen específicamente al sector de

transporte, pero el resto mayoritario de 1,973 casos es

promovido por personas naturales no empresarias.

Se intentó conocer cuántas de las extorsiones son

cometidas contra mujeres y hombres, pero el dato no

es contabilizado en su totalidad por la PNC, pues la

mayor parte de las víctimas cuentan con régimen de

protección. Sin embargo, sí se contabilizaron como

víctimas a 98 mujeres y a 133 hombres, pero quedan

1,952 sin clasificar. La PNC no ha reportado denuncias

o avisos de extorsión, interpuestas por o dirigidas en

contra de menores de edad.

Con datos concretos, durante el segundo semestre

del año, la PNC capturó a 552 hombres y a 79 mujeres

como presuntos autores del delito de extorsión. Al

sumar las cantidades del primer semestre, 663 y 85

respectivamente, se concluye que el año finalizó con

1,215 (88%) hombres y 164 (12%) mujeres detenidas,

haciendo un total de 1,379 posibles delincuentes que

iniciaron un proceso penal (Gráfica 15).

Gráfica 14: Comparativo de extorsiones 2013, 2014, 2015 y 2016

Fuente: elaboración propia con base en datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.

50

100

150

200

250

300

2013

2014

2015

2016

Promedio

72


institucional


El combate contra el delito de extorsión es complejo

y deben enfocarse esfuerzos en su prevención para

proporcionar un país seguro para la ciudadanía y, con ello,

mejorar el clima de negocios. La confianza en la justicia

es un tema fundamental para que todas las víctimas, sin

distinción, tengan la posibilidad de denunciarlo como

cualquier otro delito. De acuerdo con la Encuesta Dinámica

Empresarial, al cierre de 2016, los encuestados ponderaron

la labor de la PNC con un puntaje de 5.4, siendo 10 la mejor

calificación y 1 la peor; y la FGR con un puntaje de 5.9. Estas

calificaciones denotan que existen espacios de mejora

para contar con la confianza de los salvadoreños, lo cual es

fundamental ya que ambas son instituciones medulares

para el combate del crimen y delincuencia en el país.

5.3. FGR y el combate a los homicidios y extorsiones

Durante el segundo semestre de 2016, la FGR, la PNC y

la FAES montaron fuertes operativos para combatir el

crimen, atacando principalmente su financiamiento ilícito.

Fue así que en julio, mediante la “Operación Jaque”

liderada por la FGR, se inició con el proceso de

desarticulación de las más grandes fuentes de ingreso

de las pandillas, girándose más de 150 órdenes de

captura, haciendo efectivas la mayoría de ellas hasta la

fecha. En un inicio, con tal operativo se lograron incautar

buses y mototaxis, se ha decomisado dinero en efectivo

que presuntamente provenía del cobro de extorsiones

y se intervinieron varios negocios relacionados con

las actividades ilícitas. De esta forma, se ha declarado

que por primera vez se ha atacado una gran fuente de

ingresos de una pandilla en El Salvador166, aunque estos

casos todavía están pendientes de ser sentenciados.

También, durante el segundo semestre de 2016 se creó la

Fuerza de Tarea Trinacional contra el crimen organizado

en la región como el narcotráfico y las pandillas. Su apoyo

reside en los tres países que conforman el Triángulo Norte:

Guatemala, Honduras y El Salvador. Con esto se espera

mejorar el control fronterizo del tráfico de ilícitos entre los

tres países, y ejercer una mayor presión en el ataque contra

las pandillas y sus negocios contrarios a derecho167.

En el informe de la APTN se señala que la tasa de

homicidios en el Triángulo Norte es 3 veces más alta

que en el resto de Centroamérica. Adicionalmente, en la

región, el bajo crecimiento económico ha imposibilitado

generar el empleo necesario para absorber a la creciente

población y es justamente esta falta de oportunidades,

junto con la violencia, que empuja a muchos salvadoreños

a buscar dichas oportunidades en otros lugares fuera

de nuestras fronteras. Es por ello que bajo el Plan para la

Prosperidad del Triángulo Norte (PPTN) se busca resolver

-y no simplemente mitigar- los principales retos de estos

países, como lo son el bienestar y arraigo de la población,

aumentar la confianza en las instituciones y la generación

de oportunidades, con énfasis en la juventud.

Hombres, 1215

Mujeres, 164

Gráfica 15: Personas capturadas por el delito de extorsión

Fuente: ibídem

73

EstudiosLegales

Para entender el fenómeno debe haber una visión

integral desde los diferentes ángulos, por ejemplo, deben

analizarse los efectos de la delincuencia y la inseguridad

ciudadana en lo social, en lo económico y en el clima

de negocios del país. Asimismo, es necesario que las

instituciones cuenten con el adecuado presupuesto, que

hagan un uso eficiente de los recursos y que se planteen

prioridades, para que esto les permita combatir los altos

índices de homicidios y de delincuencias que se viven

en el país. Es importante que se realice un análisis para

determinar si el presupuesto de dichas instituciones es

suficiente ante el reto que tienen de combatir el crimen

en El Salvador168. El titular de la FGR ha señalado que su

presupuesto es insuficiente, ya que es necesario reforzar

áreas como la formación de los fiscales en técnicas

de investigación criminal, la evidencia científica, la

tecnología, entre otros aspectos. Asimismo, es necesario

fortalecer las capacidades institucionales de análisis

para el diseñar estrategias, políticas y planes efectivos y

eficaces. No basta con fortalecer el presupuesto, sino que

se requiere que haya un uso eficiente de los recursos y

establecer prioridades.

5.4. Nuevas medidas en el ámbito de seguridad ciudadana

5.4.1. Medidas especiales en centros penales

En octubre, la Embajada Británica ofreció una conferencia

titulada “El Papel de los Centros Penitenciarios en el Siglo

XXI: ¿Qué hemos aprendido?”169, de la cual podemos

extraer que todo sistema penitenciario, para que sea

eficiente, necesita equilibrio en los siguientes puntos:

1. Personal capacitado para todas las áreas

penitenciarias, lo cual incluye sector

administrativo y judicial, no solo los custodios.

2. Infraestructura adecuada para albergar

prisioneros, con acceso a servicios básicos

y con espacio decente para la reclusión,

recreación y rehabilitación.

3. Gestión penitenciaria transparente, sin

corrupción y capacitada.

4. Normativa penitenciaria actualizada y en

constante revisión para acoplarse a las

nuevas estructuras criminales y evitar así su

fortalecimiento dentro de las prisiones.

Estos fueron insumos importantes para mejorar el

estado actual de los centros penitenciarios del país,

especialmente para humanizar la calidad de vida de los

internos, promover programas de rehabilitación y evitar

la comisión de delitos desde el interior de las cárceles.

Como medidas para combatir los homicidios y las

extorsiones, siendo los principales delitos que inciden en

la percepción de seguridad ciudadana, durante el segundo

semestre de 2016 destaca la continuidad a las medidas

especiales adoptadas en los centros penales para prevenir

la comisión de delitos desde su interior. En septiembre

se prohibió el uso del internet inalámbrico dentro de los

100 metros perimetrales de las penitenciarías. Con esto

se pretendía disminuir las extorsiones cometidas por

los mismos reos a través de aplicaciones móviles que

permiten una fácil comunicación y monitoreo de la vida

personal de sus víctimas. En la realidad, esta medida no ha

reflejado una disminución en la comisión del ilícito penal,

quedando claro que su práctica ocurre mayormente fuera

de las cárceles170.

Lo anterior se suma a las medidas especiales que se han

adoptado dentro de ocho centros penales que desde

el semestre pasado fueron declarados en emergencia,

con la finalidad de desarticular las estructuras

delincuenciales que se han conformado en su interior. Por

ello, se suspendieron las visitas de familiares, se aisló a los

pandilleros identificados como líderes o cabecillas y se

restringió la señal de la telefonía en los alrededores de las

áreas penitenciarias. Todas estas medidas estarán vigentes

74


institucional


hasta el 8 de enero de 2017 en los centros penales: Ciudad

Barrios, La Esperanza, Quezaltepeque, Izalco, Zacatecoluca,

Gotera, Chalatenango y Cárcel de Mujeres; sin embargo, es

probable que las mismas vuelvan a ser prorrogadas, pues

las autoridades afirman que han contribuido a disminuir

la comisión de delitos desde los centros penales171.

Estas medidas transitorias y excepcionales han sido

justificadas por la grave situación de inseguridad que

vive el país, las cuales deben implementarse en apego al

respeto a los derechos fundamentales y no debe perderse

de vista su temporalidad.

5.4.2. Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el Descongestionamiento de Centros Penitenciarios

Al 31 de diciembre de 2016, la Dirección General de

Centros Penales reportó que el año cerró con 36,824

personas detenidas, de las cuales 24,744 ya están

cumpliendo una condena dictada por sentencia firme,

mientras que 12,089 aún están siendo procesadas bajo

la medida cautelar de prisión preventiva. Con esas cifras,

la población carcelaria creció aproximadamente en 12%

durante el año, es decir, casi 4,000 personas.

Dentro de las personas que guardan prisión, las mujeres

representan solo el 9.8%, pues se trata solamente de

3,632. El 91.2% restante es ocupado por hombres. Sin

importar el género, la totalidad de reos se encuentran,

en su mayoría, por los delitos de homicidio, extorsión,

robo, violación, los relativos a la droga y agrupaciones

ilícitas. Estos delitos corresponden al 79% del total de

ilícitos penales reportados, sin olvidar que más de una

persona puede ser imputada con varios delitos a la vez.

El 21% restante corresponde a otros delitos de ocurrencia

menos común (Gráfica 16).

Gráfica 16: Principales delitos cometidos por población carcelaria

Fuente: Elaboración propia con base en datos estadísticos publicados por la Dirección General de Centros Penales al 31 de diciembre de 2016.

75

EstudiosLegales

Como ya es conocido, la situación de hacinamiento en

bartolinas y centros penitenciarios es preocupante. En una

entrevista que el Ministro de Justicia y Seguridad Pública

brindó a un periódico de circulación nacional, comentó que

en las bartolinas están recluidas más de 5,000 personas,

cuando su capacidad total es de solo 800 personas172.

Considerando que la Policía Nacional Civil cuenta con solo

22 bartolinas, en promedio cada una alberga más de 220

personas, las cuales serían reubicadas en enero de 2017 en

el nuevo Complejo Penitenciario de Izalco.

Lo mismo ocurre con los centros penales. El hacinamiento

sigue siendo un problema, aun siendo conocida su

inconstitucionalidad declarada en el primer semestre

del año por la Sala de lo Constitucional. Con el total de

personas recluidas, se estima que la población carcelaria

de hombres supera el 390% de la capacidad física para

mantener a privados de libertad. En el caso de las mujeres,

tal capacidad es superada en más de 440% (Gráfica 17)173.

Como ya se mencionó anteriormente, la seguridad

ciudadana se ha convertido en el principal problema que

tienen los salvadoreños. En este sentido, es importante

destacar que la situación carcelaria tal y como está en la

actualidad no abona para la construcción de soluciones

a esta situación y por ello la urgencia de buscar una

solución en el corto plazo. El hacinamiento no permite

que haya un adecuado control en las cárceles, que se

logre la rehabilitación de los reos, y que se mejore la

situación inhumana en la que viven los reos día a día.

5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana

La Asamblea Legislativa intentó crear un decreto transitorio

que habilitara al Estado a contratar directamente bienes o

servicios destinados a proyectos de seguridad, por lo que

no sería necesario aplicar los procesos de licitación y de

libre gestión de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones

de la Administración Pública (LACAP). Sin embargo, esta

propuesta no tuvo apoyo en la Asamblea Legislativa por el

posible abuso a la discrecionalidad que el decreto otorgaría,

facilitando la comisión de actos arbitrarios o de corrupción174.

Recientemente, el Fiscal General de la República ha

solicitado públicamente que el Instituto de Medicina

Legal (IML) se convierta en un Instituto de Ciencias

Forenses dependiente de la FGR, como un ente

administrador de forma descentralizada por medio de

representantes del sector justicia, y no adscrito a la CSJ

como se encuentra actualmente. Ello, con la finalidad

de que la investigación de los delitos sea más rápida

y efectiva, sin dilaciones innecesarias por trámites

administrativos burocráticos entre el IML y la FGR, por

lo que en 2017 se esperan cambios al respecto.

Gráfica 17: Hacinamiento carcelario en El Salvador, Hombres y Mujeres.

Nota: al cierre de este informe no se contó con la capacidad instalada para reos del sexo masculino y femenino en 2016, por lo que el dato corresponde al 29 de junio de 2015. Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales de la DGCP, al 31 de diciembre de 2016.

8,490

33,192

0

10000

20000

30000

40000

Capacidad para reos hombres

Reos hombres

820

3,632

0

1000

2000

3000

4000

Capacidad para reos mujeres

Reos mujeres

8,490

33,192

0

10000

20000

30000

40000

Capacidad para reos hombres

Reos hombres

820

3,632

0

1000

2000

3000

4000

Capacidad para reos mujeres

Reos mujeres

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institucional


6. CONCLUSIONES • El Salvador continúa siendo el país menos competitivo de la región y con grandes retos

para el crecimiento y desarrollo sostenible, entre los cuales se encuentran, la violencia

e inseguridad, la corrupción, la burocracia y la inestabilidad política. Para superar lo

anterior, debe existir una estrategia nacional de competitividad y reactivación de motores

de crecimiento, así como aprovechar oportunidades, tales como reformar la Ley APP,

aprobar la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y la Ley de la Función Pública.

• Si bien los homicidios han disminuido en el semestre analizado y con relación al 2015,

continúan elevados y son el factor que más afecta la calidad de vida de los salvadoreños y

el clima para hacer negocios.

• En el semestre persistieron actuaciones que afectaron el clima de negocios generando

incertidumbre, siendo una de ellas la amenaza del Gobierno de estatización de las

pensiones. De aprobarse la reforma de pensiones, tal y como se ha presentado por el

Órgano Ejecutivo, afectaría directamente a los trabajadores, ya que vulneraría derechos

constitucionales como lo son el de propiedad privada y el de seguridad social.

• El proyecto presentado por el Órgano Ejecutivo de la Ley para el Cobro de las Deudas

Tributarias y Multas a favor del Estado, afecto la certeza jurídica que se requiere en el país

y constituyó un retroceso en materia de garantías de los derechos del ciudadano frente

al Estado. Si bien este debe llevar a cabo su rol fiscalizador, debe hacerlo respetando la

Constitución.

• El Presupuesto de 2017 fue aprobado por la Asamblea Legislativa a pesar de las graves

fallas y omisiones, que implican una violación al mandato constitucional establecido

en el art. 227 Cn. Asimismo, se perdió la oportunidad de aprobar una buena Ley

de Responsabilidad Fiscal, y actuaciones como la aprobación de un presupuesto

desbalanceado, pone de manifiesto que no hay voluntad de ordenar las finanzas públicas

en el país.

• El Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte, es una oportunidad de trabajo conjunto

entre El Salvador, Guatemala y Honduras para que se puedan resolver en forma regional

los problemas de logística, energía e inserción en la economía global de estos países.

Asimismo, representa una oportunidad para atender los desafíos de la inseguridad, el

tráfico de personas y la extorsión, a la vez que se pueda llevar acciones para mejorar el

clima de negocios y crear así las condiciones para generar los 60,000 empleos que necesita

anualmente el país.

77

EstudiosLegales

NOTAS FINALES

EJE DE ESTADO DE DERECHO1 The World Justice Project. (2016). The Rule of Law Index 2016. Washington D.C. [En línea] Disponible en: http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/media/wjp_rule_of_law_index_2016.pdf Consultado el 10 de noviembre de 2016.

2 Ídem. p. 15.

3 Esta pérdida de posiciones es en comparación con los 102 países que se evaluaron en 2015, es decir, para hacer los datos comparables, se excluyen los 11 países que se evaluaron por primera vez en 2016. Ver The Rule of Law Index 2016, p. 5.

4 Corporación Latinobarómetro. (2016). Informe Latinobarómetro 2016. [En línea] Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp [Consultado el 15 de enero de 2017].

5 Barrera Ezequiel. (2016).Piden freno a ofensiva contra la Sala de lo Constitucional. La Prensa Gráfica, 17 de septiembre de 2016, p. 4.; Urquilla, Katlen. (2016). Iglesia exige cese de los ataques a Sala de CSJ. El Diario de Hoy, 19 de septiembre de 2016, p. 4; Zometa, José. (2016). Abogados condenan ataques a Sala de lo Constitucional. El Diario de Hoy, 18 de septiembre de 2016, p. 5.

6 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). (2016). Protestas en El Salvador contra el poder judicial preocupan a experta de la ONU. [En línea] Disponible en: http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=20674&LangID=S [Consultado el 17 de octubre de 2016].

7 Secretario General de la OEA. (2016). El Salvador: Secretario General de la OEA insta a respetar independencia de poderes del Estado. [En línea] Disponible en: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-114/16 [Consultado el 11 de noviembre de 2016].

8 ACAN-EFE. (2016). Magistrados presentarán pruebas a FGR de vinculación de GOES con amenazas a Sala. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/12/10/magistrado-presentara-pruebas-a-fiscalia-de-vinculacion-de-goes-con-amenazas-a-sala [Consultado el 15 de diciembre de 2016].

9 (EFE). Ejército salvadoreño se desvincula de amenazas de muerte a magistrados de CSJ. Elpaís.CR [En línea] Disponible en: http://www.elpais.cr/2016/12/09/ejercito-salvadoreno-se-desvincula-de-amenazas-de-muerte-a-magistrados-de-csj/ [Consultado el 15 de diciembre de 2016].

10 Esmitv. (2016). Sala de lo Constitucional instala audiencia por hacinamiento en bartolinas. Esmitv. [En línea] Disponible en: http://www.esmitv.com/noticias/sala-constitucional-instala-audiencia-por-hacinamiento-en-bartolinas [Consultado el 3 de octubre de 2016.]

11 Policía Nacional Civil. (2017). Respuesta a la solicitud de información PNC/UAIP/ 19-2017.

12 Policía Nacional Civil. (2017). Respuesta a la solicitud de información PNC/UAIP/012/2017.

13 El Faro. (2016). “Los datos apuntan a la presencia de ejecuciones sumarias”. El Faro. [En línea] Disponible en: https://elfaro.net/es/201610/el_salvador/19300/%E2%80%9CLos-datos-apuntan-a-la-presencia-de-ejecuciones-sumarias%E2%80%9D.htm [Consultado el 23 de enero de 2017].

14 Martínez, Oscar y Valencia, Daniel. (2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www. elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 25 de enero de 2017].

15 Rivas, L. (2017). Envían a prisión a implicados en grupo de exterminio en el oriente del país. Fiscalía General de la República. [En línea] Fiscalía General de la República. Disponible en: http://www.fiscalia.gob.sv/ordenan-detencion-provisional-implicados-grupo-exterminio-oriente-del-pais/ [Consultado el 27 de enero de 2017].

16 ACAN-EFE. (2016). Policía confirma éxodo de 40 familias en Panchimalco por amenaza de pandillas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/15/policia-confirma-exodo-de-40-familias-en-panchimalco-por-amenazas-de-pandillas [Consultado el 23 de enero de 2017].

17 Cáceres, Gabriela. (2016).Familias huyen de Caluco tras amenazas de Pandillas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/16/familias-huyen-de-caluco-tras-amenazas-de-pandilla [Consultado el 23 de enero de 2017].

18 Agencia de la ONU para los Refugiados. (2017). Preguntas y Respuestas sobre Desplazados Internos. [En Línea] Disponible en: http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/desplazados-internos/preguntas-y-respuestas-sobre-desplazados-internos/ [Consultado el 23 de enero de 2017].

78


institucional


19 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. (2016). Informe de Registro de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos sobre desplazamiento forzado. P. 17. Documento obtenido mediante solicitud de acceso a la información pública.

20 ACAN-EFE. (2016).Director de PNC resta importancia a éxodo de familias por violencia. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/23/director-de-pnc-resta-importancia-a-exodos-de-familias-por-violencia [Consultado el 25 de enero de 2017].

21 Ídem.

22 Los consejeros propietarios son: Santos Cecilio Treminio Salmerón, María Antonieta Josa de Parada, Gloria Elizabeth Álvarez, Carlos Wilfredo García Amaya, Doris Castillo, María Petrona Chávez y Alcides Salvador Funes Teos. Los suplentes son: José Efraín Guitérrez Martínez, Cándida Dolores Parada de Acevedo, Víctor Manuel Deodanes Renderos, Balbino Federico Escobar Herrera, Olinda Morena Vásquez Pérez, María Ester Rivera y Héctor Emilio García. En la primera reunión del CNJ fue electa como presidenta María Antonieta Josa de Parada, quien contó con el voto favorable de cuatro de siete funcionarios del CNJ.

23 Meléndez, Cristián. (2016). Sala admite demanda contra asamblea por omisión en elección del CNJ. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/14/sala-admite-demanda-contra-asamblea-por-omision-en-eleccion-del-cnj [Consultado el 29 de enero de 2017].

24 Cáceres, Gabriela y García, Gabriel. (2017). Sala de lo Cnal. declara improcedente demanda contra elección del CNJ. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: [Consultado el 29 de enero de 2017].http://www.laprensagrafica.com/2016/12/21/naj2112miembros-del-cnj

25 Chávez, Gerson. (2017). Piden a sala elección del CNJ sea declarada inconstitucional. Diario El Mundo. [En línea] Disponible en: http://elmundo.sv/piden-a-sala-eleccion-del-cnj-sea-declarada-inconstitucional/. [Consultado el 29 de enero de 2017].

26 Martínez, Oscar y Valencia, Daniel. (2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 17 de octubre de 2016].

27 Por ejemplo, la Sala de lo Penal tramita indultos, conmutaciones, excusas y recusaciones y la Sala de lo Civil tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o recusaciones.

28 Observatorio Judicial. (2016). Sentencias definitivas de inconstitucionalidad emitidas en el segundo semestre de 2016. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/index.php/noticias/18-slider/514-asamblea-legislativa-aprueba-reformas-a-la-ley-del-cnj-2 [Consultado el 30 de enero de 2017].

29 Para un desarrollo más profundo de lo que aquí se incorpora ver: FUSADES (2016). Comentario a la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz. Análisis Legal e Institucional No. 187, noviembre de 2016, p. 5. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Comentario%20a%20la%20sentencia%20de%20inconstitucionalidad%20de%20la%20Ley%20de%20Amnist%C3%ADa%20General%20para%20la%20Consolidaci%C3%B3n%20de%20la%20Paz.pdf [Consultado el 28 de noviembre de 2016].

30 Ídem. P. 6.

31 Ídem. Pp. 14-15

32 García, Gabriel. (2016). IDHUCA presenta a FGR cinco denuncias por violaciones de Derecho Humanos. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/10/17/idhuca-presenta-a-fgr-cinco-denuncias-por-violaciones-de-derechos-humanos [Consultado el 28 de noviembre de 2016].

33 Arauz, Sergio. (2016). Armando Durán denuncia por secuestro al presidente. El Faro. [En línea] Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201610/el_salvador/19271/Armando-Dur%C3%A1n-denuncia-por-secuestro-al-presidente.htm [Consultado el 28 de noviembre de 2016].

34 Peña, Fátima. (2016). Juez ordena reapertura del caso El Mozote y abre proceso contra el Alto Mando de 1981. El Faro. [En línea] Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201609/el_salvador/19339/Juez-ordena-reapertura-del-caso-El-Mozote-y-abre-proceso-contra-el-Alto-Mando-de-1981.htm [Consultado el 28 de noviembre de 2016].

35 Velásquez, Eugenia, (2016). Sánchez Cerén anuncia que está lista Ley de Reconciliación Nacional. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/sanchez-ceren-anuncia-que-esta-lista-ley-reconciliacion-nacional-137987 [Consultado el 28 de noviembre de 2016].

36 FUSADES. (2015). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, primer semestre de 2015. P. 16. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Documento%20Informe%20de%20Coyuntura%20Legal%20I%202015_0.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017].

79

EstudiosLegales

37 Se reformó lo relativo a las características de las papeletas de votación, los formularios de las actas y la forma de “desempatar” a dos candidatos a diputados de un mismo partido o coalición cuando hayan tenido la misma cantidad de marcas de preferencia.

38 D.L. No. 444, del 11 de agosto de 2016, D.O. No. 152, Tomo No. 412, del 19 de agosto de 2016 y D.L. No. 412, del 7 de julio de 2016, D.O. No. 142, Tomo No. 412, del 29 de julio de 2016.

39 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017.]

40 D.L. No. 291, del 25 de febrero de 2016, D.O. No. 55, Tomo No. 410, del 18 de marzo de 2016.


42 D. L. No. 159, del 29 de octubre de 2015, D. O. No. 224, Tomo No. 409, del 4 de diciembre de 2015.

43 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017]

44 Zometa, José. (2017). Abogados piden a CSJ que declare incumplido fallo contra partidos. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/abogados-piden-csj-que-declare-incumplido-fallo-contra-partidos-138890 [Consultado el 30 de enero de 2017].


46 Zometa, José. (2017). Voto exterior para elegir a ediles y diputados hasta 2021. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/voto-exterior-para-elegir-ediles-diputados-hasta-2021-139034 [Consultado el 30 de enero de 2017].

47 Cáceres, Gabriela. (2016). Sala admite demanda contra concejales tránsfugas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/23/naj2307sala-de-lo-constitucional [Consultado el 22 de enero de 2017].

48 Cáceres, Gabriela. (2016). Sala admite demanda contra concejales tránsfugas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/23/naj2307sala-de-lo-constitucional [Consultado el 22 de enero de 2017].

49 Chávez, Suchit. (2016). Sala admite demanda de voto por rostro para municipalidades. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/21/naj0121salaconstitudemandavoto [Consultado el 22 de enero de 2017].

50 Observatorio Judicial. (2016). La Sala de lo Constitucional detiene ampliación de periodo de alcaldes y diputados. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/index.php/noticias/18-slider/414-la-sala-de-lo-constitucional-detienen-ampliacion-de-periodo-de-alcaldes-y-diputados [Consultado el 22 de enero de 2017].

EJE DE TRANSPARENCIA 51 Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2016), Quinto Informe Estado de la Región / PEN CONARE. – 5 edición, San José, Costa Rica, p.65. Disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/erca2016/assets/cap-1-erca-2016-sinopsis.pdf

52 Estrategia y Negocios, “El Salvador: Casos de corrupción habrían drenado (al menos) US$273 millones al Estado “, 7 de enero de 2017, disponible en: http://www.estrategiaynegocios.net/lasclavesdeldia/1033101-330/el-salvador-casos-de-corrupci%C3%B3n-habr%C3%ADan-drenado-al-menos-us273-millones-al

53 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2016. Disponible en http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

80


institucional


54 FUNDE, “Resultados del Índice de Percepción de la Corrupción”, 25 de enero de 2017, disponible en: http://www.funde.org/resultados-de-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion.

55 Corporación Latinobarómetro (2016). Latinobarómetro 2016. Santiago de Chile. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latNewsShowMore.jsp?evYEAR=2016&evMONTH=-1

56 Foro Económico Mundial (Septiembre 2016). Índice de Competitividad Global 2016-2017. Disponible en: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index/country-profiles/#economy=SLV.

57 Salinas, M. (2016). Instalan mesa intergubernamental de expertos contra la corrupción. Verdad Digital. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.verdaddigital.com/index.php/nacional/7265-7265

58 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Iniciativa Social para la Democracia (ISD), y la Universidad de El Salvador (UES), Informe Independiente de sociedad civil de El Salvador, junio de 2016.

59 Open Government Partnership, OGP Timeline 2015-2018, disponible en: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_EVEN_ELS.pdf

60 Transparencia Activa, “Gobierno reduce en 76% reservas de información”, 6 de septiembre de 2016, disponible en: http: //www.transparenciaactiva.gob.sv/gobierno-reduce-en-76-reservas-de-informacion, consultado el 11.12.16.

61 Transparencia Activa, “Reformas al Reglamento de la LAIP con aportes de amplia consulta pública”, 21 de diciembre de 2016, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/reformas-al-reglamento-con-aportes-de-amplia-consulta-publica, consultado el 10.1.17.

62 Transparencia Activa, “Presidente reforma proceso de elección de comisionados al Instituto de Acceso a la Información”, 7 de febrero de 2017, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/presidente-reforma-proceso-de-eleccion-de-comisionados-al-instituto-de-acceso-a-la-informacion.

63 FUSADES, “Importancia de las reformas al Reglamento LAIP y de la elección de Comisionados del IAIP”, Posición Institucional Núm. 102, 13 de febrero de 2017, disponible en: http://fusades.org/node/7331

64 La Prensa Gráfica, “Sala admite demanda contra artículo LAIP que da potestades a presidente”, 28 de enero de 2017, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2017/01/28/sala-admite-demanda-contra-articulo-laip-que-da-potestades-a-presidente

65 Acta de cierre periodo de inscripción al proceso de elección de ternas para candidatos a comisionados del IAIP por asociaciones empresariales, del 13 de enero de 2017, suscrita por la Comisión Especial nombrada por el Ministro de Educación por medio de Acuerdo Ejecutivo número 1680. Disponible en: http://www.minec.gob.sv/descargas/acta-de-cierre-periodo-de-inscripcion-al-proceso-de-eleccion-de-ternas-para-candidatos-a-comisionados-del-iaip-por-asociaciones-empresariales/

66 Transparencia Activa, “Ministerio de Educación también suspende Asamblea para elección de Comisionados al IAIP”, 23 de enero de 2017, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/ministerio-de-educacion-tambien-suspende-asamblea-para-eleccion-de-comisionados-al-iaip.

67 IAIP, “2º Informe sobre transparencia institucional, diciembre 2016”, 2 de diciembre de 2016, disponible en: http: //www.iaip.gob.sv/?q=press-release/iaip-presenta-2%C2%BA-informe-de-transparencia-institucional, consultado el 13.12.16.

68 Fusades, Informes de Coyuntura Legal e Institucional del 1er semestre de 2016, 2° semestre de 2015 y 2° semestre de 2014, Departamento de Estudios Legales, Antiguo Cuscatlán, p. 54, p. 58 y p. 15, respectivamente.

69 EDH, “Partidos presentaron datos inexactos sobre sus donantes”, 15 de enero de 2017, pp. 2 y 3.

70 FUSADES, “Es momento de cambiar antiguas prácticas y avanzar en la transparencia de las remuneraciones públicas”, Posición Institucional, noviembre de 2016, en http://fusades.org/node/7307

71 D.L. 441 del 27.07.2016

72 DEM, “Denuncian reparto de cuotas en la CCR”, 8 de diciembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/denuncian-reparto-de-cuotas-en-corte-cuentas/

73 DEM, “Fiscalía allana Corte de Cuentas e indaga a jueces”, 12 de agosto de 2016, en http://elmundo.sv/fiscalia-allana-corte-de-cuentas-e-indaga-jueces/

74 DEM, “CCR contrató personal para bajar mora”, 10 de septiembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/corte-de-cuentas-contrato-personal-para-bajar-mora/ consultado el 3.10.2016

75 DEM, “CCR no rinde cuentas de bonos para seguridad”, 07.11.2016, p. 10.

76 DEM, “Gastaron $114,000 en carros y en remodelar una oficina”, 10 de septiembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/gastaron-114-mil-en-carros-y-en-remodelar-una-oficina/ consultado el 3.10.2016

77 LPG, “Asamblea se limita a archivar irregularidades en la Corte de Cuentas”, 1 de agosto de 2016, p. 6.

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EstudiosLegales

78 DEM, “Los finiquitos exprés han sido aval para la corrupción”, 07.11.2016, disponible en http://elmundo.sv/los-finiquitos-expres-han-sido-un-aval-para-la-corrupcion/ consultado el 11.11.2016

79 LPG, “Diputados reforman ley CCR y omiten presidencialismo”, 25 de noviembre de 2016, disponible en http://laprensagrafica.com/2016/11/25/diputados-reforman-ley-de-ccr-y-omiten-el-presidencialismo

80 Respuesta a solicitud de información presentada al Oficial de Información de la CSJ, con referencia UAUIP/2103/RR/81/2017 con resolución del 26 de enero de 2017.

81 Entrevista telefónica con funcionario de la Sección de Probidad del 15 de noviembre de 2016.

82 Respuesta a solicitud de información presentada al Oficial de Información de la CSJ, con referencia UAUIP/2103/RR/81/2017 con resolución del 26 de enero de 2017.

83 DEM, “Estado busca recuperar $26.1 millones en casos de enriquecimiento ilícito”, 22 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/estado-busca-recuperar-26-1-millones-en-casos-de-enriquecimiento-ilicito, consultado el 20.1.206.

84 El Pleno de la Corte Suprema de Justicia acordó que la Fiscalía General de la República (FGR) debe acudir a un juez de extinción de dominio para que el Estado recupere fondos del patrimonio del expresidente Flores y su familia, que según la investigación de la Sección de Probidad, caen dentro de la presunción de enriquecimiento ilícito. Arauz, Sergio (6 de mayo de 2016). Corte pide a Fiscalía que recupere fortuna no justificada del fallecido expresidente Flores. El Faro. Disponible en: https://elfaro.net/es/206005/el_salvador/18553/Corte-pide-a-Fiscal%C3%ADa-que-recupere-fortuna-no-justificada-del-fallecido-expresidente-Flores.htm

85 DEM, “Cámara condena a exdirector de ISSS por enriquecimiento ilícito”, 5 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/exdirector-del-isss-condenado-por-enriquecimiento-ilicito/.

86 EDH, “Magistrados estudian futuro legal de hijos de Saca”, 6 de enero de 2017, disponible: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/magistrados-estudian-futuro-legal-hijos-saca-137108.

87 DEM, “Estado busca recuperar $26.1 millones en casos de enriquecimiento ilícito”, 22 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/estado-busca-recuperar-26-1-millones-en-casos-de-enriquecimiento-ilicito/.

88 LPG, “FGR presenta demanda contra exdiputado Douglas Avilés por enriquecimiento ilícito”,16 de enero de 2017, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2017/01/16/fgr-presenta-demanda-contra-exdiputado-douglas-aviles-por-enriquecimiento-ilicito.

89 Meléndez, C. & Cáceres, G. (2016). Exfiscal Luis Martínez vendió justicia: TEG. La Prensa Gráfica. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/15/naj1507exfiscal-general-por-favo consultada el 3.10.2016

90 Salomón Rudamas, “Presidente TEG con demanda ante FGR”, Diario El Mundo, 20 de julio de 2016 disponible en http://elmundo.sv/presidente-teg-con-demanda-ante-fgr/

91 Oficialía de Información del TEG, resolución 03-SI-2017 del 17 de enero de 2017.

92 LPG, “50 servidores adeudan multas al TEG”, 20 de noviembre de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/20/50-servidores-publicos-adeudan-multas-al-teg

93 LPG; “TEG sanciona a Nayib Bukele por contratación de su hermano”, 7 de septiembre de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/09/07/teg-sanciona-a-nayib-bukele-por-contratacion-de-su-hermano consultada el 3.10.2016

94 LPG, “TEG dice por vacíos de ley no obligan a quitar a hermano de Bukele de la Alcaldía”, 10 de diciembre de 2016, en http://www.laprensagrafica.com/2016/12/10/teg-dice-por-vacios-de-ley-no-obligan-a-bukele-a-quitar-a-hermano-de-alcaldia

95 LPG, “Nayib Bukele tiene a 5 familiares en alcaldía de San Salvado”,26 de mayo de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/05/26/nayib-bukele-tiene-a-cinco-familiares-en-alcaldia-de-s-s consultada el 3.10.2016

96 CCR, Resolución DAIP-007-2017, del 18 de enero de 2017, por medio de la cual informan sobre estado del “Informe de examen especial relacionado a la presunta contratación de parientes del alcalde municipal, alcaldía de San Salvador, correspondiente al periodo del 1 de mayo al 30 de junio de 2015”.

97 LPG, “50 servidores públicos adeudan multas al TEG”, 20.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/20/50-servidores-publicos-adeudan-multas-al-teg

98 EDH,” Tribunal de Ética Gubernamental exonera de cargos a Sigfrido Reyes en 4 casos”, 9 de junio de 2016, disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/teg-exonera-cargos-sigfrido-reyes-casos-115418 consultada el 4.10.2016

99 Según noticia aparecida en la cuenta de tuiter de la Corte Suprema de Justicia el 16 de diciembre de 2016, en @cortesupremaSV y en http://www.teg.gob.sv/index.php/institucional/autoridades

100 El número de sanciones y el número de resoluciones no es igual, porque en una misma resolución a veces hay varias sanciones ordenadas.

82


institucional


101 EL FARO, “Asamblea regala medio millón de dólares a asociación de esposa de Guillermo Gallegos”, 22 de noviembre de 2016, en https://elfaro.net/es/201611/el_salvador/19531/Asamblea-regala-medio-mill%C3%B3n-de-d%C3%B3lares-a-asociaci%C3%B3n-de-esposa-de-Guillermo-Gallegos.htm

102 EDH, ”Ciudadanos denuncian a Guillermo Gallegos en Tribunal de Ética”, 2 de diciembre de 2016, en http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/ciudadanos-denuncian-guillermo-gallegos-tribunal-etica-133773 y El Salvador Times, “Corte de Cuentas admite demanda para auditar dinero público que Asamblea le regla a la ONG”, 17 de diciembre de 2016, en http://www.elsalvadortimes.com/articulo/politicos/corte-cuentas-admite-demanda-auditar-dinero-publico-asamblea-regala-ong/20161215165948013115.html

103 Comunicado de la Corte de Cuentas de la República del 24 Enero 2017, disponible en: http://www.cortedecuentas.gob.sv/?art=1458&title=COMUNICADO%20DE%20LA%20CORTE%20DE%20CUENTAS&lang=es

104 DEM, “FGR indaga a todos los destinatarios por $10 millones donados por Taiwán“, 29.10.2016, disponible en http://elmundo.sv/fgr-indaga-a-todos-los-destinatarios-de-10-mlls-donados-por-taiwan/

105 IUDOP, Boletín de Prensa, año XXXI, N°.1, p.3 disponible en http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/boletin_-217.pdf

106 La Página, “Magistrados y Jueces rechazan injerencia de Fiscal Douglas Meléndez“, 7 de septiembre de 2016, en http://www.lapagina.com.sv/nacionales/121300/2016/09/07/Magistrados-y-jueces-rechazan-%E2%80%9Cinjerencia%E2%80%9D-del-fiscal-Douglas-Melendez

107 EDH, “Corte Suprema de Justicia traslada a jueces y magistrados relacionados a polémicos casos”, 20 de septiembre de 2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/corte-suprema-justicia-traslada-jueces-magistrados-relacionados-polemicos-casos-125875

108 EDH, “FGR denuncia a dos magistrados CSJ por influir en juicio”, 6.09.2016 disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/fiscalia-denuncia-presunta-presion-magistrados-csj-para-realizar-juicio-contra-jueces-124412

109 FGR, resolución 232-UAIP-FGR-2016 del 4 de noviembre de 2016.

110 FGR, solicitud N°01-UAIP-FGR-2017 del 27.01.2017.

111 Radio Nacional, “En octubre inicia en FGR Unidad Anti-Impunidad”, 15.09.2016, disponible en http://www.radionacional.gob.sv/2016/09/15/en-octubre-inicia-funcionamiento-en-fgr-unidad-anti-impunidad/ consultada el 11.11.2016 y 102.9, “Nueva Unidad FGR no es CICIES”, 16.09.2016 disponible en http://102nueve.com/melendez-nueva-unidad-de-fgr-no-sera-una-cicies

112 El Faro, “Nicaragua da asilo político al expresidente Funes, investigado por cinco delitos de corrupción”, 6 de septiembre de 2016, disponible en: http://www.elfaro.net/es/201609/el_salvador/19214/Nicaragua-da-asilo-pol%C3%ADtico-al-expresidente-Funes-investigado-por-cinco-delitos-de-corrupci%C3%B3n.htm

113 EDH, “Expresidente Tony Saca, Julio Rank y César Funes fueron detenidos por la policía”, 30.10.2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/expresidente-tony-saca-cesar-funes-julio-rank-fueron-detenidos-por-policia-130247

114 EDH, “Jueza ordena detención y embargos de bienes a cuentas de Saca y otros 6 acusados, 5.11.2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/jueza-ordena-detencion-provisional-expresidente-saca-otros-seis-acusados-130897 consultado el 11.11.2016

115 DEM, “Exfiscal Luís Martinez detenido por omisión de investigación y fraude procesal”, 22.08.2016, disponible en http://elmundo.sv/exfiscal-luis-martinez-detenido-por-omision-de-investigacion-y-fraude-procesal/ y EDH, “Exfiscal es acusado supuestamente de revelar telefónicas del Padre Toño”, 26.08.2016 en http://elmundo.sv/exfiscal-luis-martinez-detenido-por-omision-de-investigacion-y-fraude-procesal/

116 LPG, “Cámara ordena recaptura de Enrique Raís y exfiscal Martinez”, 12 de enero de 2017, en http://www.laprensagrafica.com/2017/01/12/camara-ordena-recaptura-de-enrique-rais-y-exfiscal-martinez

117 LPG, “Embargan cuentas de ex fiscal por sospechas de lavado de dinero”, 11.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/11/naj1111exfiscal-investigado-por

118 DEM, “Piden orden de captura internacional para Raís”, 19 de enero de 2017, en http://elmundo.sv/piden-orden-de-captura-internacional-para-rais/

119 FGR, “Ordenan detención contra alcalde y parte del Concejo Municipal de San Antonio Masahuat por peculado, 8.11.2016 http://www.fiscalia.gob.sv/decretan-detencion-alcalde-concejo-municipal-san-antonio-masahuat-peculado/

120 LPG, “Gobierno persiste en atacar a los medios, advierte la SIP”, 16 de octubre de 2016, pp. 6 y 7.

121 UN News Centre, “Free expression under worldwide assault, UN human rights expert warns in new report”, 20 de octubre de 2016, disponible en: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=55355#.WAo1XfnhDIW.

122 Ibídem

123 EDH, “El contrato no obliga a hablar bien del INDES”, 14 de octubre de 2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/periodistas-contrato-obliga-hablar-bien-del-indes-127859 consultado el 17.10.2016

83

EstudiosLegales

124 LPG, “Confirmada la participación de Bukele en ciber ataques”, 16.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/16/confirmada-la-participacion-de-bukele-en-ataques

125 Corporación Latinobarómetro, Informe 2016, p. 30 disponible en http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp

126 WJP, Rule of Law Index 2015, disponible en http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf y Rule of Law Index 2014, disponible en http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/files/wjp_rule_of_law_index_2014_report.pdf

127 EDH, “Fusades denuncia espionaje y acoso político”, 10 de enero de 2017, en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/fusades-denuncia-acoso-espionaje-politico-137415

128 Alianza Regional para la Libre Expresión e Informacion, red de 16 OSC de América Latina, comunicado del mes de enero de 2017, Transparencia Internacional en comunicado del 30 de enero de 2017, Centro de Estudios Jurídicos, columnas de opinión en LPG de fechas 23 y 30 de enero de 2017 y Comunicado de varios abogados notables de El Salvador, publicado en LPG, 13 de enero de 2017.

129 DEM, “FGR abre expediente por denuncias de espionaje”, 31 de enero de 2017, portada y p. 4

EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA

130 World Economic Forum. (2016). The Global Competitiveness Report 2016-2017. Obtenido de sitio web del Foro Económico Mundial: http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf

131 FUSADES. (11 de enero de 2016). Las exportaciones con desafíos para competir y diversificar. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7285

132 FOMILENIO II. (3 de noviembre de 2016). El Salvador mantiene buen desempeño en indicadores que mide MCC. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/el-salvador-mantiene-buen-desempeno-en-indicadores-que-mide-mcc

133 Ibídem.

134 La Prensa Gráfica. (29 de noviembre de 2016). FOMILENIO II busca asocios público-privados en acceso a agua. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/11/29/nap1129dipudiscutenfomilenioii

135 FOMILENIO II. (s.f.). La Mejora Regulatoria de FOMILENIO II. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/la-mejora-regulatoria-en-fomilenio-ii

136 Para mayor información, véase https://www.fomilenioii.gob.sv/fomilenio-ii-avanza-en-la-ruta-para-la-mejora-regulatoria-en-el-salvador.

137 FOMILENIO II. (13 de octubre de 2016). Expertos internacionales comparten experiencias sobre mejora regulatoria. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/expertos-internacionales-comparten-experiencias-sobre-mejora-regulatoria.

138 La consulta ciudadana se realizó a través del sitio web https://www.fomilenioii.gob.sv/consulta-publica.

139 FUSADES participó en la presentación del estudio de casos, que se realizó el 16 de noviembre de 2016, en las instalaciones de INCAE Business School, Costa Rica.

140 Ibídem

141 La Página. (11 de enero de 2017). Medardo González: Ministro de Hacienda habla de “estatizar” el sistema de pensiones y “estoy de acuerdo”. Obtenido de sitio web de La Página: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/124703/2017/01/11/Medardo-Gonzalez-Ministro-de-Hacienda-habla-de-estatizar-el-sistema-de-pensiones-y-estoy-de-acuerdo

142 Instituto Universitario de Opinión Pública. (9 de julio de 2016). Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan el segundo año de Gobierno de Salvador Sánchez Cerén. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/informe_evagob16.pdf

143 FUSADES (2016). El proyecto de reforma de pensiones vulnera derechos constitucionales. Análisis Legal e Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7100.

144 El Diario de Hoy. (29 de septiembre de 2016). El Gobierno pagará deuda con ahorros para pensiones. Obtenido de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/gobierno-pagara-deuda-con-ahorros-para-pensiones-126953.

145 Para profundizar en los motivos por los que se considera que se han violentado derechos Constitucionales, véase FUSADES. (2016). Se debe derogar el decreto 497 porque confisca los ahorros de los trabajadores (Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales). Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7257

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institucional


146 Instituto Universitario de Opinión Pública. (10 de enero de 2017). Los salvadoreños evalúan la situación del país a finales de 2016. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf

147 La Prensa Gráfica. (7 de noviembre de 2016). Sala admite demanda de inconstitucionalidad contra reformas a la Ley del FOP. Obtenido del sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/11/07/sala-admite-demanda-de-inconstitucionalidad-contra-reformas-a-la-ley-del-fop#sthash.WUbHVBMY.dpuf-

148 La Prensa Gráfica. (29 de septiembre de 2016). Asamblea aprueba reforma que le amplía al GOES el uso de fondos de pensión para pagar deuda. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/30/asamblea-aprueba-reforma-que-le-amplia-uso-de-fondos-de-pension-para-pagar-deuda

149 FUSADES (2016). Cuestionamientos constitucionales a la propuesta de cobro de la deuda tributaria. Análisis Legal e Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7154.

150 FUSADES (2016). Cuestionamientos jurídicos a las reformas a los delitos fiscales. Posición Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7279

151 La Prensa Gráfica. (19 de septiembre de 2016). Señalan posibles ilegalidades en proyecto de Ley de Cobros Tributarios. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/19/sealan-posibles-ilegalidades-en-proyecto-de-ley-de-cobros-tributarios

152 La Prensa Gráfica. (12 de octubre de 2016). FUSADES: presupuesto 2017 tiene déficit de $1,146.3 mill y debe regresarse al Ejecutivo. Obtenido de sitio web de LPG: La Prensa Gráfica. (19 de septiembre de 2016). Señalan posibles ilegalidades en proyecto de Ley de Cobros Tributarios. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/19/sealan-posibles-ilegalidades-en-proyecto-de-ley-de-cobros-tribut

153 FUSADES. (16 de noviembre de 2016). El Órgano Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7297

154 No obstante, en enero sí se pagó lo correspondiente al vencimiento de obligaciones en dicho mes, ya que en ese momento estaba vigente el Presupuesto 2016, al no haberse aprobado la Ley de Presupuesto 2017, de acuerdo a lo establecido en nuestra legislación.(Información obtenida de análisis del Departamento de Estudios Económicos).

155 Documento interno de trabajo. Departamento de Estudios Económicos. FUSADES.

156 El Diario de Hoy (14 de diciembre de 2016). Consejo “cuestionado” aprueba aumento de salario mínimo sin aval de sector privado. Recuperado de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/consejo-cuestionado-aprueba-aumento-salario-minimo-sin-aval-sector-privado-135070

157 El Mundo (3 de enero de 2017). Sindicatos apoyaban baja alza salarial a cambio de dinero: GOES. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/sindicatos-apoyaban-baja-alza-salarial-a-cambio-de-dinero-goes/

158 La Prensa Gráfica (6 de diciembre de 2016). Denuncian participación de activistas de FMLN en Consejo de Salario Mínimo. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/12/06/denuncian-participacion-de-activistas-de-fmln-en-consejo-de-salario-minimo#sthash.Zv4Us4r7.dpuf

159 Instituto Universitario de Opinión Pública. (10 de enero de 2017). Los salvadoreños evalúan la situación del país a finales de 2016. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf

160 Los datos sobre homicidios mencionados fueron proporcionados por la PNC, como respuesta a una solicitud de acceso a la información pública que realizó FUSADES, con referencia PNC/UAIP/012/2017.

161 Ibídem.

162 Ídem.

163 Banco Interamericano de Desarrollo (2017). Los costos del Crimen y de la Violencia. Recuperado de sitio web de BID: http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2017-02-03/cuanto-le-cuesta-el-crimen-a-america-latina,11714.html?WT.mc_id=NewsEmail_Short_11714&wtSrc=Email&wtType=Short&wtArticleID=11714.

164 El BID ha hecho sus estimaciones con base en el PIB de 2014 y ha considerado tres factores en su cálculo del costo del crimen: los costos sociales (victimización y lucro cesante de población carcelaria), gastos del sector privado en seguridad (tanto para hogares como para empresas), y los gastos fiscales (como las policías y las cárceles).

165 Datos obtenidos como respuesta a una solicitud de acceso a la información hecha a la PNC, con referencia PNC/UAIP/012/2017; y de FUSADES (2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/documento_coyuntura_legal_e_institucional_2ndo_semestre_2013_final_0.pdf.

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EstudiosLegales

166 Para más información, véase: La Prensa Gráfica. (29 de julio de 2016). 10 claves para entender la operación jaque contra la MS-13. Recuperado de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/29/10-claves-para-entender-la-operacion-jaque-contra-la-ms-13; y El Faro. (28 de julio de 2016). Fiscalía ataca las finanzas de la MS-13 por primera vez. Recuperado de sitio web de El Faro: https://elfaro.net/es/201607/el_salvador/19048/Fiscal%C3%ADa-ataca-las-finanzas-de-la-MS-13-por-primera-vez.htm

167 El Mundo (2016). Guatemala, El Salvador y Honduras lanzan Fuerza Trinacional Antipandillas. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/guatemala-el-salvador-y-honduras-lanzan-fuerza-trinacional-antipandillas/.

168 Al respecto véase El Mundo (1 de septiembre de 2016). Consorcio por la Transparencia respalda a Fiscalía por investigaciones de corrupción. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/consorcio-por-la-transparencia-respalda-a-fiscalia-por-investigaciones-de-corrupcion/; El Diario de Hoy (2 de septiembre de 2016). Consorcio apoya el trabajo de la Fiscalía. Pág. 18; y el sitio web de FUSADES: http://fusades.org.sv/lo-ultimo/noticias/respaldo-la-fgr-en-investigaciones-sobre-actos-de-corrupci%C3%B3n.

169 Para conocer más al respecto véase http://www.dgcp.gob.sv/index.php/novedades/noticias/1457-desarrollan-foro-el-papel-de-los-centros-penitenciarios-en-el-siglo-xxi

170 La Prensa Gráfica (9 de septiembre de 2016). Asamblea concluye reformas legales para frenar delitos desde penales. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/09/nap0909asambleareformaseguridad

171 El Diario de Hoy (13 de diciembre de 2016). Prorrogan medidas especiales contra reos. Recuperado de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/prorrogan-medidas-especiales-contra-reos-134884

172 El Mundo (14 de diciembre de 2016), Descongestionarán Bartolinas Policiales. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/descongestionaran-bartolinas-policiales/

173 Al cierre de este informe no se contó con la capacidad instalada para reos del sexo masculino y femenino en 2016, por lo que ese dato corresponde al 29 de junio de 2015. Las cifras de los reos que ocupan los espacios penitenciarios provienen del sitio web de la DGCP al 31 de diciembre de 2016, disponibles en http://www.dgcp.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=123.

174 La Prensa Gráfica (15 de septiembre de 2016). Retiran dictamen polémico que evita cumplir LACAP. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/15/retiran-dictamen-polemico-que-evita-cumplir-lacap

Coordinador

COMISIÓN

Coordinador Alterno

Miembros

Director

Investigadores

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS LEGALES

Pedro Alejandro Mendoza Calderón

Claudia Beatriz Umaña Araujo

Pedro Luis Apóstolo

Guillermo Ávila Qüehl

Fidel Chávez Mena

Ricardo Cevallos

Giancarlo de la Gasca

Rafael Gómez

Carlos Mauricio Guzmán Segovia

René Hernández Valiente

José Ángel Quirós

Mario Enrique Sáenz

Mauricio Ungo Bustamante

Javier Castro De León

Lilliam Arrieta de Carsana

Carmina Castro de Villamariona

Marjorie Chorro de Trigueros

Carlos Alberto Guzmán

Oscar Alfredo Pineda

Joaquín Ernesto Rodríguez Molina

Roberto Vidales

Departamento de Estudios Legales • DELFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES

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