"~

AID AIF BAB BAMIN BANEST BID BIRF CAF CBF CIE CNPS COB COBEE COMIBOL CRA CRD ENFE FERE FMI FONPLATA FONVI FSE GEOBOL GTZ

INE LIBOR MUTB NPE ONG PNUD SGS

TGN UNICEF YPFB

Ejercicio economico

1 de enero a 31 de diciembre

Equiva1encias monetarias

Unidad monetaria: Boliviano (Bs)

Tipo de cambio en vigor el 1 de mayo de 1988 •

US$l,OO = Bs 2,30

Bs 1,00 = US$0,435

Sig1as

Agencia para el Desarrollo Internacional (Estados Unidos) Asociacion Internacional de Fomento Banco Agricola de Bolivia Banco Minero Banco del Estado Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento Corporacion Andina de Fomento Corporacion Bo1iviana de Fomento Consejo Internaciona1 del Estano Consejo Naciona1 de Po1itica Social Central Obrera Boliviana Compania Bo1iviana de Energia E1ectrica Corporacion Minera de Bolivia Certificados de reintegro arancelario Corporacion Regional de Desarrollo Empresa Nacional de Ferrocarriles Fondo Extraordinario de Reactivacion Economica Fondo Monetario Internacional Fonda Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata Fonda Nacional para la Vivienda Fondo Social de Emergencia Servicio Geologico de Bolivia Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (Agencia de Cooperacion Tecnica Alemana) Instituto Nacional de Estadisticas Tasa de oferta interbancaria de Londres Millones de unidades termicas britanicas Nueva p'oli tica Economica Organizaci6n no gubernamenta1 Programa de las Naciones Unidas para e1 Desarrollo Societe General de Surveillance (Empresa Suiza de Administraci6n Aduanera) Tesoro General de la Naci6n Fonco de las Naciones Unidas para la Infancia Yacimientos Petro1iferos Fisca1es Bolivianos

E1 presente documento es de distribucion reservada y quienes 10 reciban

solo podran utilizarlo en el desempeno de sus funciones oficiales.

Excepto en tales circunstancias, su contenido no podra revelarse

sin la autorizacion del Banco Mundia1.

IXCLUSIVAMINTI PAR.A USO OFICIAL

..

Este informe recoge la labor realizada en el curso de los ultirnos ocho mese.• , que se inicio con una rnision que tuvo lugar en septiembre de 1987, e Lncluye varias breves actualizaciones de los datos hechas con oportunidad de misiones centradas primordialmente en otros sectores. La mision inicial estuvo integrada por Peter Miovic (Jefe), Steen Jorgensen, John Newl)1an, Joseph Pelzrnan y Kori Udovicki. Posteriormente tambien contribuy.,ron al informe Troy Alexander, Katherien Baer, Mary Barton, William Shaw y Laura Tuck.

II presenle documento es de dlstribucion re5e"ada 'f quienes 10 reciban sOlo podran utillzarlo en el desempeiio de sus funclones oficlales. [xupt. en tales cimnstandas, sa contenido no pod'" renrl.rse siD' I. autorizaeion del Banco Mundl.l.

BOLIVIA

Memorando Economico Actua1izado

Indice

P8.gina

RESUMEN Y CONCLUSIONES ••••••••••••••••••••••••••••.•••••••••••••.• i-v •

CAPITUU) I: ANTECEDENTES .......................................... 1

1. Antecedentes historicos ••••.•••••..••.••••••••••••• 1

II.. E1 1egado de los anos setenta y principios

de los ochenta ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

CAPITUL II: LA NUEVA POLITICA ECONOMICA •••••.••.•.•••••••.••••.• 7

1. E1 programa de'ajuste adoptado por e1 Gobierno

en 1985 ......................................... . 7

II. E1 Decreto de Reactivacion de 1987 •••••.••••••••••• 9

III. Efectos de 1a Nueva Po1itica Economica .•••••••••••• 13

CAPlTUL] III: DE LA ESTABILIZACION AL CRECIMIENTO SOSTENIBLE ••••• 18

1. Introduccion ...................................... . 18

II. Gastos gubernamenta1es •••••••••••.••••..••••••••••. 18

III. Reformas fisca1es y administracion

de1 sec to r pub 1 ico .............................. . 19

IV. Sector externo •.••••••••.•••••••.•..••.••••••••••.. 21

V. Ges t ion de 1a deuda •••.•••••••.•••••••••••...••••.• 23

VI. Sistema financiero ................................ . 28

VII. Mercado laboral .................................... . 29

VIII. Infraestructura fisica ....•.....•..............•... 31

IX. Los sectores sociales ............................. . 31

X. Administracion de los recursos naturales •••..•••••• 33

XI. Conc1usiones 34

CAPITULO IV: PERSPECTIVAS A MEDIANO PLAZO 35

1. Proyecciones derivadas de 1a hipotesis basica •...•• 35

II. Hipotesis a1ternativa .............................. 39

ANEXO 1: Los sectores

ANEXO 2 : La pobreza en Bolivia

ANEXO 3: Proyecciones de las cuentas externas de Bolivia, 1987-95

••••••••••••••••••••••

• • • • • •• • • • •

- 2 -Pagina

Cuadros

4.1 Bolivia: Cuentas nacionales indicadores resumidos •••••• 37 4.2 Bolivia: Balanza de pagos, 1986-95 ••••••••••••••••••••• 40 4.3 Hipotesis alternativa No.1: Deficit en cuenta corriente

y su financiamiento .. ,. ......... (I 42 4.4 Hipotesis alternativa No.2: Balanza en cuenta corriente

y f inane iamiento ......... ,............................. 43

4.5 Coeficientes de la deuda para las hipotesis alternativas

(1986-95) .................... (I • • • • •• • • • • •• • 44

A3.l Otros supuestos para la hipotesis basica ..••••••••••••.. 00

Lista de graficos

2.1 Tasa mensual de inflacion en Bolivia 15 3.lA Servicio vencido de la deuda ••.••.••••.••.•••••••••••••• 25 3.lB Servicio pagado de la deuda •••••••••••••••••....•••••••• 25 3.2 Composicion de la deuda externa de Bolivia ••••••••••.••• 26 A1.l PIB real por sector de origen ••••••••..••••••••..••••••• 45 A1.2 Composicion del PIB nominal 1980 ••••.•.••••••••...•..••• 47 A1.3 Composicion del PIB nominal 1986 ••••••.•••...•••••.••••• 47

~i

- i

RESUMEN Y CONCLUSIONES

1. En septiembre de 1985 Bolivia sufria las consecuencias de su actuacioll pasada. La inflacion era de 24.000% al ana, el PIB per capita habia di :;minuido en mas de un tercio desde 1979 y el defici t del sec tor publico r.epresentaba casi una cuarta parte del PIB. La deficiente gestion economica que llevo a esta desastrosa situacion tenia multiples aspectos.

2. A raiz de la revolucion de 1952, se nacionalizaron las minas de es tano, que son la principal fuente de ingresos del pais. La empresa minera nacionalizada (COMIBOL) se convirtio en una enorme burocracia can dos veces mas administradores que mineros. Los ingresos obtenidos no se reinvirt Leron en el sector; en realidad, no se ha abierto ninguna mina nueva desde 1952. Los gobiernos han ida y venido, pero todos han seguido una politica de expansion del sector publico; los gobiernos mas radicales incremen i:aron progresivamente la funcion del sector publico en la economia. mientras que los mas conservadores trataron de mejorar la gestion de dicho sector. Durante muchos aiios, los ingresos de divisas provenieltes del estaiio, acompaiiados de un considerable volumen de ayuda exterior ,. encubrieron los crecientes desequilibrios fundamentales de la economia.. Ademas, en los anos setenta los descubrimientos de hidrocar>uros, junto can el facil acceso al credito de la banca comercial, atrajerol corrientes importantes de fondos externos. Pero en 1980 los fondos CI)menzaron a agotarse, la deficiente gestion de la economia se hizo cada vez mas evidente y los inversionistas privados cesaron su actividad en el pC? is. Esta situacion, agravada par la pesada carga de la deuda, se deterior:> en el decenio de 1980 bajo una serie de gobiernos que no lograron encarrilar nuevamente la economia.

3. Tres semanas despues de tamar poses ion del poder, el Gobierno del Dr. Paz Estenssoro adopto una serie de drasticas medidas de estabili:~acion que marco el inicio de un giro de 180 grados en la politica economic:l oficial. La Nueva Politica Economica (NPE), la designacion que se dio ~. esta serie de medidas, se adopto el 29 de agosto de 1985. La NPE prohibia 10's deficit del sector publico. E1 Ministerio de Finanzas practicarnente ceso de emitir cheques, y se incrementaron los ingresos fiscales mediante el aumento del precio de los derivados del petroleo. El peso se dejo flotar en el marco de un sistema de subastas, se eliminaron casi todos los controles de precios, se liberaron las tasas de interes y se abo: .. ieron muchas reglamentaciones gubernamentales. En 1986 se introdujlJ un arancel de importacion uniforme del 20%. Esta politica de ajuste ba dado muy buenos resultados. La inflacion ha sido baja y se ha mantenido relativamente estable; los tipos de cambia del boliviano (que equivale a un millon de los pesos antiguos) son practicamente iguales en los mercados oficial y paralelo, y se ha reducido considerablemente el deficit del sector publico. Ademas de estos logros de la politica de estabilizacion, el Gobierno promulgo una amplia reforma tributaria, esta promoviendo la implantacion de reformas en el sector publico, esta

-ii

modificando el codigo minero en el sentido de permitir las empresas privadas conjuntas en la mineria y ha transferido la mayor parte de las empresas publicas de producci6n a las corporaciones regionales de desarrollo.

4. La situaci6n econom1ca externa se empeor6 sustancialmente a fines de 1985, primero como consecuencia de la impresionante caida de los precios del estano y despues de los precios del gas natural. A estos dos productos en conjunto correspondi6 mas del 80'% de las exportaciones de Bolivia en ese ano. En un contrato que vence en 1992, el precio del gas para la venta a la Argentina se establecio en un nivel relativamente alto hasta 1987. Ese e1evado precio ref1ejaba en parte el hecho de que e1 60'% del pago debia efectuarse en forma de bienes y servicios de 1a Argentina, y no en divisas. A pesar de ello, y para ob1igar a que se renegociara e1 precio del gas, la Argentina ceso de pagar sus facturas por ese concepto a fines de 1986, dejando que los montos en mora subieran a mas de U8$400 mi110nes antes de la concertacion de un acuerdo a fines de septiembre de 1987. No obstante, a causa de las dificu1 tades que por su parte ha experimentado 1a Argentina, se han registrado considerables atrasos en sus pagos por concepto de las exportaciones corrientes de gas boliviano en los til timos meses, y no se ha logrado progreso a1guno en 10 que concierne a1 monto en mora de aproximadamente U8$120 millones que adeuda por concepto del gas exportado antes de 1a suscripcion del acuerdo en septiembre de 1987.

5. Ante e1 deterioro de 1a situacion externa, las tasas de interes rea1es del 2'% mensual (en do1ares de los Estados Unidos) y los escasos indicios de crecimiento, en julio de 1987 e1 Gobierno adopto una nueva serie de medidas encaminadas a 1a reactivacion de 1a economia. Entre estas medidas cabe sena1ar e1 estab1ecimiento de un Fondo Especial de Reactivacion Economica (FERE) destinado a encauzar prestamos con bajas tasas de interes a1 sector privado para capital de trabajo y para viviendas destinadas a grupos de bajos ingresos; 1a ap1icaci6n de medidas de ajuste en el sector financiero; la adopcion de un plan para 1a recompra de 1a deuda comercia1; e1 forta1ecimiento de la p1anificacion y rea1izacion de las inversiones pub1icas, y varios incentivos a 1a exportacion, inc1uido un reintegro arance1ario para las exportaciones. Como se sena1a en e1 Capitulo II, probablemente es demasiado pronto para poder juzgar e1 exi to de las medidas tomadas a traves del Decreto de Reactivacion. En todo caso, estas medidas deben considerarse como una amp1iaci6n de las inc1uidas en 1a NPE.

6. La economia por fin comenzo a recuperarse en 1987. ano en que, por primera vez desde 1981, se registro un aumento real del PIB (2,4'%). Las exportaciones no tradiciona1es aumentaron en mas del 80'% entre 1985 y 1987, a pesar de que disminuyeron las exportaciones tota1es. E1 desempeno fiscal se deterior6 en 1987 al registrarse un deficit global de a1rededor del 10'% del PIB, que se debio en gran medida a los atrasos de la Argentina (2,5'% del PIB) y al pago del monto aun pendiente de las indemnizaciones a los 23.000 mineros despedidos de COMIBOL (2'% del PIB). 8e ha mejorado considerablemente e1 programa de inversiones pub1icas, y se estan tomando

~I

- iii

medidas para fortalecer aun mas la coordinacion y ejecucion de los proyecto~; de inversion. Ha habido algunos indicios de nivelacion de las recaudacLones impositivas tras un buen desempeno en los diez primeros meses de 1987. Debido a irregularidades en los desembolsos y a la fal ta de capital, el FERE, que se establecio en virtud del Decreto de Reactiva,~ion, unicamente ha desembolsado un volumen reducido de fondos, 10 cual tambien ha obstaculizado la recuperacion.

7. A plazo mediano se precisa una reforma a fondo de la administ ::acion publica a fin de lograr nuevamente tasas aceptables de crecimie:lto del PIB. Es necesario alcanzar una distribucion mas eficiente de los gastos corrientes (entre los sueldos y salarios, por una parte, y los matl~riales y mantenimiento, por la otra). A fin de asegurar que perdure 1a recuperacion, se requerira algUn aumento de 1a inversion publica. que tendra que financiarse con la elevacion de los ingresos fiscales. Un requisito esencia1 para esa e1evacion es la continuacion de los esfllerzos de reforma tributaria y mejoramiento de la estructura y desempeib de las instituciones pUblicas involucradas en 1a movilizacion de recursos internos. AUn queda mucho por hacer en 10 que respecta a otros aspectos de la gestion del sector publico. Ademas de la solucion del arduo p:'oblema de los niveles salariales apropiados, la existencia de condicioiles laborales mas estables y la expans10n de los sistemas de capacita:~ion son indispensables para incrementar la productividad de la administracion publica.

8. Los indicadores sociales de Bolivia revelan una situaci6n deprimente en el pais: se estima que las tasas de mortalidad infantil son hasta del 30t. y el analfabetismo es considerable. En las esferas sociales es neceEario reorientar los recursos financieros hacia la atencion basica de la salud y 1a educacion basica, en vez de destinarlos a los hospitales avanzados y a las universidades costosas. A corto plazo, mediante el Fonda Sccial de Emergencia (FSE) creado por el Gobierno podran atenderse parcialmente las necesidades inmediatas de empleo y asistencia social, pero no debE~ permitirse que e1 exito a corto plazo de este mecanismo Heve a que Sf! descuiden las necesarias reformas estructurales. Bolivia tambien tendra Q'..1e elevar las tasas de alfabetizacion a fin de que pueda awnentar 1a productividad de su fuerza laboral. Ese awnento eX1gua la reasigna,:ion de fondos del sector de educacion superior (del cual salen muchos egresados mal preparados para satisfacer las necesidades inmediatas del pais) en favor de la enseiianza primaria y secundaria.

9. El lagro del equilibria externo tambien constituira una tarea ardua. La carga de la deuda que tiene Bolivia es una de las mayores de America Latina. A pesar de haberse permitido una considerable acwnulacion de atrafOS y de haberse recomprado recientemente alrededor de la mitad de la deuda con 1a banca comercial (se preve que la otra mi tad se amortizara a travel;; de bonos de exclusion sin cupon en el curso de 1988). el esfuerzo que significa atender e1 servicio de una parte de la deuda ha ejercido fuertes presiones sobre los recursos internos. Ademas, se preve que Bolivia experimentara un cuantioso deficit de financiamiento en 1990, cuando· comience la amortizaci6n de la deuda oficial renegociada en virtud del acuerdo concertado en 1986 con el Club de Paris.

- iv

10. Se han preparado proyecciones de 1a posib1e evo1ucion de las cuentas externas de Bolivia, que se basan en e1 supuesto de que e1 PIB debe crecer 10 suficiente para evitar e1 descenso adiciona1 del consumo per capita. Esto exige una tasa de crecimiento del PIB de aproximadamente e1 4t. Si se ap1ican po1iticas satisfactorias y las condiciones externas son re1ativamente favorab1es, con e1 tiempo disminuira gradua1mente 1a cuenta corriente como porcentaje del PIB. E1 ritmo de esa disminucion sera mas rapido si Bolivia 10gra mantener e1 nive1 de sus exportaciones de gas despues que venza e1 contrato con 1a Argentina. No obstante, e1 nive1 de 1a cuenta corriente seguira siendo considerable debido a1 contenido de importaciones de las inversiones requeridas para a1canzar e1 crecimiento deseado del PIB. La financiacion de 1a cuenta corriente constituira un problema de importancia clave.

11. Inc1uso si se parte del supuesto de que Bolivia podra reducir en grado significativo e1 servicio de su deuda comercia1 tOdavia pendiente (reemp1azando10 con nuevas ob1igaciones a un descuento), e1 pais precisara que aumenten considerab1emente los desembolsos de fuentes oficia1es. E1 monto de las corrientes que se necesitaran es muy superior a1 de las que se preven en los planes actua1es. Por 10 tanto, habra un deficit de financiamiento a menos que los organismos mu1ti1atera1es y bi1atera1es incrementen sus desembo1sos de fondos en condiciones concesionarias y que se siga reprogramando 1a deuda bilateral del pais.

12. Bolivia experimenta todavia problemas heredados de 1a deficiente gestion economica pasada. La modificacion, por diversos decretos, del sistema basico de incentivos no es suficiente para cambiar actitudes e instituciones de gran arraigo. La experiencia de dos anos de ap1icacion de po1iticas economicas orientadas a1 mercado no es suficiente para crear una economia fuerte y competitiva. En e1 pasado, y como consecuencia de 1a intensa intervencion del sector publico en 1a actividad economica, fueron las empresas que pudieron obtener apoyo politico, y no necesariamente las capaces de producir en forma eficiente, las que tuvieron exito. La tradicion de inestabilidad politica y social puede hacer fracasar aun los mejores planes. Un inversionista necesita saber que las politicas no se modificaran por 10 menos durante e1 periodo de vigencia de 1a inversion que proyecta. A raiz de una reunion de a1 to nive1 para 1a p1anificacion de estrategias ce1ebrada en Chu1umani, en abril de 1988, hay razones para creer que por fin se esta llegando a un consenso firme sobre e1 desarrollo futuro a largo p1azo. Sera necesario desp1egar esfuerzos tendientes a 10grar un entorno macroeconomico estab1e, un sistema comercia1 abierto, una estructura de incentivos apropiada y estab1e para los productores y los consumidores, y mejoras en las condiciones socia1es con e1 fin de estimu1ar 1a participacion en 1a economia tanto de los productores naciona1es como de los posib1es inversionistas extranjeros, y propiciar e1 desarrollo social y politico a plazo mas largo y, por ende, tambien el desarrollo econom1CO. Las perspectivas de crecimiento dependeran asimismo en grado considerable del apoyo que brinde la comunidad internacional de donantes. El desempeno de Bolivia en materia de politicas ha sido impresionante en los u1timos

- v

anos. Sin embargo, a pesar de que se ha controlado la inflacion y se ha liberali:~ado ampliamente la economia, el pais todavia encara un futuro incierto, La continuacion de un lento ritmo de crecimiento bien podria socavar el progreso alcanzado hasta la fecha. La asistencia financiera proveniente de donantes oficiales puede cumplir un papel decisivo a este respecto, apoyando el programa econom1CO del pais y facilitando la continuac:ion de politicas economicas responsables.

CAPITULO I: ANTECEDENTES

1. En este capitulo se pasa revista brevemente a la historia economica de Bolivia hasta la crisis de mediados del decenio de 1980 y se examina e .. programa de ajuste del actual Gobierno. La Seccion I abarca el periodo anterior a 1970, y en la Seccion II se describe el legado de los anos setetlta y principios de los ochenta.

I. Antecedentes historicos 11

2. Basta mediados del siglo XX, el sector monetario de Bolivia se limitaba .1 la mineria y actividades conexas, can pocos efectos en el resto de la ecc nomia. La gran mayoria de la poblacion estaba excluida de la vida tanto politica como econom1ca. Basta 1952 menos del 3% de los bolivianoli tf'mian derecho al voto y mas del 70% vivian en una economia rural de .:::aracter cuasifeudal. No se forjaron vinculos importantes entre la minerb. y el resto de la economia porque las empresas mineras tanto bolivianali como extranjeras reinvertian en el exterior casi todas las utilidade:i generadas par sus operaciones en el pais. A los sucesivos gobiernos les resulto imposible gravar las actividades mineras en forma significa':iva, razon por la cual no se realizaron las inversiones en infraestrll.ctura y en educacion que se necesitaban para el desarrollo a largo ph.zo del pais. La inestabilidad politica que sufrio Bolivia durante la primera mitad del siglo XX se debio en parte a los conflictos derivados de los intentos de los diversos gobiernos por gravar las ac tividad~"s mineras y la resis tencia a es tos intentos de los empresarios. Basta 195:t los empresarios en general lograron que los gobiernos aplicasen politicas favorables a sus intereses.

3. La considerable desigualdad en la distribucion de la riqueza prevalecitmte en Bolivia en esa epoca se tradujo en una distribucion tambien:iesigual del ingreso. Esto lIevo a los dirigentes de la revolucion de 1952 (entre ellos el actual Presidente de Bolivia, Dr. Paz Estenssoro) a dar prioridad a la reforma agraria y a la nacionalizacion de las principales minas. Estas dos politicas se pusieron en practica, pero con resultados mixtos. El nivel inadecuado de inversion y la falta de servicios de apoyo, en terminos tanto cuantitativos como cualitativos, impidiero·t que la reforma agraria de 1952 condujera a un crecimiento agricola sostenido y vigoroso. En el caso de la mineria. tanto el gobierno ::omo los mineros consideraban que la nacionalizacion era un media de alcan ..ar sus propios objetivos. que eran conflictivos. Para el gobierno. la nacionalizacion era una forma de financiar la inversion en otros sectores de la economia, mientras que para los mineros era un medio de elevar sus niveles de vida. Como resultado de este conflicto, desde

11 En .~l Economic Memorandum on _~olivia, del 2 de agosto de 1985 (lnf :) rme de1 Banco Mund ial No. 5680-BO), a parece informacion mas detallada al respecto.

- 2

1952 ha habido una relacion antagonica entre el gobierno y los mineros, al tratar ambos grupos de apoderarse de los superavit generados en el sector minero. Los sucesivos gobiernos han extraido recursos de la mineria mediante la sobrevaloracion del tipo de cambio, el cobro de impuestos a las exportaciones y la asignacion de un volumen minimo de fondos para fines de inversion y desarrollo del sector. Por su parte, los mineros han extraido recursos de la mineria en forma de salarios rea1es y de prestaciones superiores al promedio, situacion que los ha convertido en una clase re1ativamente privi1egiada en Bolivia. Dependiendo de la orientacion politica del gobierno en el poder y de 1a fuerza de los sindicatos, los sucesivos gobiernos y los mineros se han turnado como beneficiarios de esta situacion. Mientras tanto, la principal consecuencia para la economia en su conjunto ha sido una subinversi6n cronica en el sector de 1a mineria: ni el gobierno ni los mineros han tenido ningun incentivo para realizar inversiones a fin de impulsar su desarrollo, en parte debido a la incertidumbre existente ace rca de cua1 de las dos partes 10graria apropiarse de los beneficios generados por las nuevas inversiones en e1 futuro. No es sorprendente, pues, que no se haya puesto en produccion ninguna nueva mina importante desde 1952 y que e1 desarrollo del sector minero de Bolivia diste todavia bastante de rea1izar su potencial (vease e1 Anexo 1).

II. El 1egado de los anos setenta y principios de los ochenta

4. E1 descubrimiento de hidrocarburos en Bolivia durante e1 auge mundial del petr61eo, el gas y los productos basicos de comienzos de los anos setenta, que indico la posibi1idad de que hubiera importantes yacimientos de petroleo y gas en el pais, constituyo un atractivo para las entidades financieras extranjeras. Aumentaron las corrientes de capital, 11egando a un maximo de US$300 mil10nes anua1es en e1 periodo de 1975-78, cantidad equiva1ente a alrededor del 50% del total de exportaciones durante esos anos. Los fondos en divisas, que se obtenian con re1ativa facilidad durante 1a segunda mitad del decenio de 1970, con frecuencia se destinaban a fines de consumo 0 a inversiones pub1icas de dudosa ca1idad; esto intensifico aun mas e1 papel del Estado en 1a economia y, cuando resu1to evidente que 1a situacion era insostenib1e, ace1er6 1a fuga de capita1es privados.

5. No obstante 1a estabilidad politica sin precedentes de que gozo el pais en los anos setenta, los empresarios privados no se interesaron en rea1izar inversiones a largo plazo en Bolivia. A pesar de que e1 gobierno emiti6 dec1araciones de po1itica mediante las que alentaba a los empresarios privados, tanto extranjeros como nacionales. a invertir en Bolivia, en e1 quinquenio de 1974-78 e1 volumen medio de la nueva inversion extranjera privada directa fue de solo US$25 millones anua1es, a1 mismo tiempo que los errores y revisiones en 1a balanza de pagos (que sugerian la existencia de fuga de capita1es), que habian ascendido a US$60 millones en e1 periodo de 1970-73, promediaron los US$150 millones. La formacion de capital fijo privado si se eleva a mas del 10% del PIB durante un trienio (1973-75), como resu1tado del auge del petr6leo, e1 gas y los productos basicos durante ese periodo, pero en 1976-78 volvi6 a su

- 3

nivel an1:erior a dicho auge --del 6%-7% del PIB-- y posteriormente bajo aUn mas c.uando el Presidente Banzer fue depuesto por un golpe de Estado en 1978. Df~sde un punto de vista historico, era aun reciente la estabilidad politica reinante durante el mandato del Presidente Banzer y todavia estaban muy frescos los recuerdos de las nacionalizaciones efectuadas despues de la revolucion de 1952; por esa razon, los inversionistas consider'lron que los riesgos de las inversiones a largo plazo en Bolivia no guardaban relacion con la rentabilidad prevista, que estaba expuesta a las fluctuaciones de las politicas gubernamentales y a las restricciones de una econoLUia sumamente reglamentada.

6. Por 10 tanto, la acumulacion del capital necesario para el desarro1:o a largo plazo de Bolivia paso a constituir una responsabilidad gubernamt~ntal. La tendencia ya fuerte de sucesivos gobiernos a participar intensamente en la actividad economica habia quedado legitimada por la falta de inversion del sector privado y por el acceso gubernamental relativanente facil a los mercados internacionales de capital. En los ailos s :!tenta se establecieron varias plantas meta1urgicas y agroindu:,triales de propiedad es tatal relativamente grandes, complejas e ineficientes, asi como varias plantas industriales. La formacion de capital fijo publico subio a mas del 11% del PIB en 1976-78 del nivel medio de algo mas del 7% registrado en e1 quinquenio precedente. A causa del aumetto de la inversion financiada con fondos publicos se registraron deficit ::recientes del sector publico (que representaron mas del 10% del PIB en el periodo de 1976-79) y aumento 1a demanda agregada. La economia crecio a razon de alrededor del 5,5% anual entre 1971 y 1978, tasa que desde un punto de vista historico es elevada para Bolivia.

7. Retrospectivamente, puede considerarse que, ademas de haber supuesto un considerable volumen de exportaciones de petroleo en el futuro (que no se concreto en realidad), el principal error de la politica economic,;t aplicada en los ailos setenta radico en la facilidad con que el gobierno otclrgo su garantia para el financiamiento externo de proyectos de inversiOl de los sectores tanto publico como privado cuya rentabilidad en muchos ::asos era dudosa. Mientras que entraba al pais capital con garantia oficial, salia capital privado: la fuga de capi tales (y las importac Lones no regis tradas) 11ego a representar mas del 60% del valor de la deuda acumu1ada en el periodo de 1971-81. Es asi que los emprestitos externos obtenidos por el gobierno con destino a 1a inversion publica de hecho financiaron 1a acumu1acion en e1 exterior de activos de propiedad privada.

8. El proceso de acumulacion de deudas para financiar inversiones patrocinidas por el sector publico se interrumpio en 1978-79 al cambiar la op1n10n de los bancos comerciales acerca de las perspectivas de exportacion de Bolivia y su capacidad para atender el servicio de la deuda. Entonces los bancos trataron de reducir sus compromisos netos en el pais, privandolo del importante volumen de corrientes de fondos externos que necesi taba para atender el servicio de su cuantiosa deuda exterior, cuyo importe, a su vez, se habia destinado a financiar principalmente inversiones de dudosa calidad que no podian contribuir a su amortizadon.

- 4

9. Ante esta situaci6n, el gobierno opt6 por emprender un programa de reducci6n del gasto publico acompafiado de una devaluaci6n de la moneda. Dicho programa se inicio en diciembre de 1979 con el apoyo de un acuerdo de derecho de giro con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y de un prestamo para ajuste estructural del Banco Mundial. Simultaneamente se entablaron negociaciones con los bancos acreedores sobre la reprogramaci6n de la deuda comercial de Bolivia. que culminaron en la concertaci6n de un acuerdo al respecto. Pero la aplicacion del programa de ajuste estructura1 se interrumpio en 1980 como consecuencia de un golpe de Estado. y posteriormente no se aplic6 una politica coherente de recuperaci6n econ6mica. Tras e1 golpe de Estado de 1980 hubo tres gobiernos mili tares que no pudieron conseguir el apoyo poli tico necesario para la aplicaci6n de un programa de ajuste. y que por ultimo entregaron el poder a un gobierno elegido democraticamente en octubre de 1982. Durante los casi tres afios que estuvo en el poder (1982-85). el gobierno democratico tampoco pudo poner en practica un programa economico coherente. El resul tado es que sigui6 sin solucionarse el problema de como atender la amortizacion de la deuda acumulada en los afios setenta.

10. Ademas del programa emprendido en diciembre de 1979. entre 1982 y 1985 Bolivia trato de poner en practica por 10 menos seis programas de estabilizaci6n. adoptados en febrero de 1982, noviembre de 1982. noviembre de 1983, abril de 1984. noviembre de 1984 y febrero de 1985. Mientras que e1 programa de 1979 abarcaba politicas de estabilizaci6n relativamente bien definidas y amp1ias, los seis programas siguientes fueron de caracter ad hoc. Su a1cance era basicamente de corto p1azo, no tenian sentido de continuidad y en muchos casos no inc1uian las medidas necesarias para 10grar un verdadero progreso hacia 1a estabilizacion. Por ejemplo, e1 programa adoptado en febrero de 1982 consistio en una deva1uacion acompafiada de reajustes de las tarifas del sector publico y los precios del petro1eo y los a1imentos. No con tenia ninguna medida relativa a la compensac10n de los salarios ni a la futura politica salarial del Gobierno. Esta deficiencia fue una de las causas del descontento popular que hizo inevitable e1 retorno a un regimen democratico. El programa de noviembre de 1982, si bien incorporaba una politica salarial coherente. preveia la eliminacion de los depositos en moneda extranjera en el sistema bancario (la desdolarizacion) y la congelacion de las tasas de interes en una situacion de creciente inflacion. Todos los otros programas adolecian de deficiencias en alguna esfera de importancia crucial para la economia. Algunos preveian devaluaciones insuficientes (por ejemplo, el de noviembre de 1983), mientras que otros no contenian disposiciones claras en 10 que respecta a las politicas en materia de salarios y tasas de interes (por ejemplo, el de abril de 1984). Algunos de estos programas inicialmente se consideraron como la primera etapa de un esfuerzo continuo de estabilizacion. No obstante, todos dejaron de aplicarse sin que nunca se tomasen las medidas complementarias correspondientes. El programa de noviembre de 1982 se interrumpi6 debido a la disolucion de la coalicion gracias a la cual el gobierno democratico habia Uegado al poder en octubre de ese ano, mientras que la aplicacion del programa adoptado en abril de 1984 ceso debido a una hue1ga general que se prolongo hasta que el Ministro de Finanzas (quien habia implantado el programa) presento su renuncia.

~!

- 5

11. El resultado de 30 anos de intervencion estatal en la economia fue la ,;onversion del sector publico en una compleja entidad que, a mediados del decenio de 1980, estaba integrada por alrededor de 520 organismos 120 en el gobierno central y 350 en los gobiernos departaml~ntales (regionales) y locales, y 50 empresas e instituciones financie::'as publicas. Correspondian al sector publico aproximadamente el 65% de la produccion de minerales, el 80% de la de hidrocarburos y el 70% de la dt! energia, asi como mas de la mitad de los activos del sistema bancario y mas del 70% del transporte aereo de pasajeros. Es dificil cuantifil:ar la participacion gubernamental en el sector manufacturero debido a la falta de informacion, pero algunos datos indirectos sugieren que la p'lrticipacion del sector privado en la industria boliviana era una de las mas pequenas en el mundo no socialista. El Estado era propietario de fabri.cas de vidrio, textiles, y cementa. El grueso del sector agroindui,trial del pais tambien estaba en manos del Estado: la produccion a comerciali.zacion de la leche, los productos lacteos, el azucar, el arroz, los derivados del maiz, los aceites comestibles y el te estaban a cargo ca,d exclusivamente de empresas estatales.

12. El aumento de la intervencion estatal en la economia fue un proceso sostenido y relativamente independiente de la orientacion politica de los sucesivos gobiernos. Los funcionarios publicos trataron de maximiza::- sus ingresos y sus oportunidades de empleo ampliando el alcance de las actividades de sus respectivos organismos. Los gobiernos conservadores no trataron de revertir esta tendencia; mas bien, sus esfuerzo,; tendieron a fortalecer la administracion y eficiencia de la burocracLa del sector publico (par ejemplo, en el decenio de 1970), sin cuestion.'lr ni reorientar la funciondel Estado en la economia. Los gobierno:; mas radicales incrementaron la intervencion gubernamental mediante la expansion del ambito de las actividades estatales. Por ejemplo, se nacionalizaron la Gulf Oil de Bolivia en 1969, y una importante mina propiedad de United States Steel (Mina Matilde) en 1971. En 1983 se creo una empresa publica de transporte por tierra de pasajeros y carga. sector en el que hasta entonces no habia intervenido el gobierno. I~ tendencia a la expansion del sector publico no se limito al gobierno central. Los nueve departamentos del pais (las entidades politica:s y administrativas en que se divide Bolivia) tambiEm ampliaron sus facHl tades. Algunos de ellos lograron un alto grado de autonomia financiet:'a gracias a los impuestos para fines especificos establecidos sabre Ie s minerales y los hidrocarburos, autonomia que utilizaron para extender sus actividades, entre otras casas, a la administracion de hoteles 'I plantas manufactureras y agroindustriales.

13. En el proceso de acumulacion de capital, par consiguiente, influyo con,siderablemente el Gobierno, al que correspondieron mas de dos tercios de E!Sa acumulacion desde 1952. Sin embargo, al adoptar decisiones de inve~s10n se dio poca importancia a las consideraciones de orden econom1CO. Casi cualquier proyecto respaldado par algun poderoso grupo de presion regional y/o que contase con financiamiento externo segura podia pasar a fopnar parte del programa de inversiones publicas.. La facilidad con que se otorgaban las garantias gubernamentales, las condiciones tentadoras de la ayuda bilateral y los creditos de proveedores habian

- 6

propiciado la canalizacion de fondos hacia los sectores 0 regiones a cargo de organismos (0 gobiernos locales) influyentes t en vez de bacia los sectores can la rentabilidad mas alta. Durante los anos setenta, par ejemplot las inversiones en el sector metalurgico fueron desproporcionadamente altas en comparacion can las realizadas en el sector minerot y por esta razon las numerosas plantas metalurgicas que se construyeron durante ese periodo funcionaban muy par debajo de su capacidad.

14. Las deficiencias de la gestion economica no resultaron totalmente evidentes basta que en 1980-81 los prestamistas se retiraron del pais, se intensifico la inestabilidad politica interna y se inicio una fase de declinacion sostenida de la economia. Para principios de 1985 el PIB per capita habia disminuido en aproximadamente un tercio respecto de su nivel de 1979, la tasa media de inflacion correspondiente al primer semestre de 1985 era del 60% mensual (equivalente al 28.000% anual) y el deficit del sector publico no financiero consolidado se acercaba al 25% del PIB. Bolivia experimentaba el primer caso de hiperinflacion de America Latina. El pais se encontraba en una espiral descendente. Los principales sindicatos retiraron su apoyo al gobierno populista a comienzos de 1985. Al encontrarse sin es te respaldo, el Gobierno del Presidente Hernan Siles Suazo convoco elecciones.

II I

- 7

CAPITULO II: LA NUEVA POLITICA ECONOMICA

I. El programa de ajuste adoptado por el Gobierno en 1985 ~/

15. Cuando asumio el poder en agosto de 1985. el Gobierno del Dr. Paz Estenssoro adopto un enfoque radicalmente diferente de la economia. Se desplegaron ingentes esfuerzos por transformar los sistemas de incentivos. cambiar la funcion del sector publico y establecer un sistema economico abierto. La actividad economica habia de regirse por los mecanismos del mercado en el marco de una politica economica estable y transparf~nte, en virtud de la cual el Gobierno se limitaria a proporcionar los serv:.cios pUblicos sociales y economicos necesarios.

16. El documento principal que incorporaba la Nueva Poli tica EconomicH (:'WE). el Decreto Supremo 21060, se emitio el 29 de agosto de 1985. solo tres semanas despues de la toma de posesion del Gobierno. Las prin(:ipales medidas comprendidas en dicho Decreto eran las siguientes:

a) La liberacion del mercado de divisas

b) La simplificacion de la estructura arancelaria

c) La reforma fiscal

d) La reforma de las empresas publicas

e) La desreglamentacion del sector financiero

f) La eliminacion de los controles de precios

17. Tras la liberacion del mercado de divisas. el tipo de cambio debia fijarse mediante un sistema de subastas con acceso universal y exento ce todo tipo de impuestos y comisiones. 10 cual resul to en la devaluac ion inmediata del tipo oficial en un 93'%.. Los tipos paralelo y oficial practicamente se unificaron y ahora los margenes casi nunca exceden leI l'%..

18. Inicialmente se abolieron todas las prohibiciones y requisitos de licencia para las importaciones, y los aranceles se fijaron en un nivel del lO'%., mas el 10'%. del arancel anterior. El sistema se simplifico aun mas en E.gosto de 1986 mediante la introduccion de un arancel uniforme del 20'%.. Se contrato a la empresa suiza Societe Generale de Surveillance con el proposito de incrementar la cobertura y la eficiencia de la recaudacion de los aranceles. Las principales excepciones fueron el trigo (cuya importacion actualmente esta exenta de derechos. pero que ha de acogerse al arancel uniforme a partir de abril de 1988) y las empresas "contrat:ist.as" que trabajan en el sector de hidrocarburos.

~/ En el documento Updating Economic Memorandum, de diciembre de 1986 (Informe del Banco Mundial No. 6455-BO), aparece informacion mas det,allada al respecto.

http:contrat:ist.as

- 8

19. Dado que en Bolivia no existe un mercado de bonos, el deficit fiscal da lugar directamente a la expansion monetaria si no se financia con fondos de fuentes externas 0 mediante la acumulacion de atrasos, razon por la cual el control de dicho deficit tiene importancia crucial para mantener a raya la inflacion. Por primera vez en la historia reciente del pais se adoptaron estrictas medidas de control presupuestario, restringiendose los gastos al nivel de los ingresos sobre una base diaria. Ademas, se prohibio temporalmente la realizacion de inversiones publicas. Por 10 que respecta a los ingresos, los precios de los hidrocarburos en el mercado interno se incrementaron por un factor de diez para ponerlos en el nivel prevaleciente en el mercado mundial, medida que resulto en un rapido aumento de los ingresos (yen el estimulo de la conservacion de energia a plazo mas largo). De hecho, los fondos provenientes de la venta de hidrocarburos constituyeron la fuente principal de ingresos publicos en 1986. Estas medidas fueron seguidas de una importante reforma del sistema tributario en 1986 (vease el Capitulo II!).

20. El Decreto Supremo 21060 sento las bases para la reorganizacion de varias empresas publicas. comenzando con la Corporacion Minera de Bolivia (COMIBOL). Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB) habia de dividirse en tres subsidiarias. En virtud del Decreto Supremo 2lO60 tambien se disolvio la Corporacion Boliviana de Fomento (CBF) y se transfirieron todas sus empresas productivas a las corporaciones regionales de desarrollo (CRD), pero todas sus deudas fueron condonadas 0 asumidas por el Gobierno Central. Ran surgido graves dificul tades en relacion con esta descentralizacion, ya que muchas de las corporaciones regionales de desarrollo no tienen la capacidad tecnica 0 gerencial necesaria para ocuparse de la administracion de las empresas.

21. La liberalizacion del sistema financiero consistio en eliminar algunas limitaciones reglamentarias que afectaban a las transacciones financieras y liberar la determinacion de las tasas de interes. No obstante, todavia persisten importantes problemas en el sector financiero. Ra descendido la base crediticia real, medida en funcion de los depositos de la banca comercial (en 1987 solo habia recuperado un tercio del nivel maximo que habia alcanzado en 1980) y, en parte por este motivo, las tasas de interes siguen siendo extremadamente altas. La mayor parte de los bancos funcionan en forma ineficiente y tienen gastos generales demasiado altos (en parte como consecuencia de la reduccion de la base crediticia antes mencionada). Algunos todavia sufren los efectos de las politicas econom1cas anteriores, como 1a de desdolarizacion aplicada en 1982, con arreglo a la cua1 se exigia a los bancos que aceptasen el reembolso en moneda nacional, al tipo de cambio oficial que estaba sumamente sobreva10rado, de sus prestamos pendientes expresados en do1ares. Las altas tasas de interes son tambien resultado de la incertidumbre acerca de la firmeza del compromiso de mantener la estabilidad macroeconomica, 10 que significa que los bancos deben ofrecer una prima para atraer algunos de los fondos que los bolivianos depositaron en e1 exterior durante el periodo de caos economico.

II

- 9

22. Con el Decreto Supremo 21060 tambien se inici6, a traves de la eliminaci6n de la mayor parte de los controles de precios, particularmente los de los productos agricolas, el proceso de cambio hacia una economia mas ori.:mtada al mercado. Para los serV1C10S publicos, como la electricidad, los ferrocarriles y el telefono, comenzaron a utilizarse como pauta los precios de los paises vecinos, con la finalidad declarada de evitar efectos negativos en la competitividad de las empresas bolivianHs. El transporte por camian se desrreglamento, reduciendose el poder de los sindicatos del sector que habian mantenido los costos del transporte por carretera en un nivel artificialmente alto.

23. Aunque formalmente no caian en el ambito del Decreto Supremo :~1060, las relaciones con los acreedores extranjeros ocupaban un lugar importante en el programa del Gobierno, que actuo con rapidez para regularL:arlas y ha logrado un importante progreso en ese sentido. En junio de 1986 el Club de Paris convino en reprogramar pagos atrasados por servicio de la deuda que ascendian a unos US$40Q mi llones, y se preven nuevas Ieprogramaciones en 1988 y 1989. Los pagos del servicio de la deuda a La Argentina y el Brasil (los acreedores bilaterales mas grandes de Bolivi.a) se regularizaron; en el caso del Brasil, en las condiciones del Club de Paris, y en el de la Argentina, con un plazo de 25 anos y 15 anos de gracia. Tambien se llego a un acuerdo con los acreedores comercia I.es en virtud del cual Bolivia recompraria su deuda utilizando para ello fondos proporcionados por donantes oficiales. Por su parte, todas las instituciones multilaterales intensificaron su apoyo a Bolivia, en varies casos en grado importante. Bolivia decidio asimismo volver a participlr en el Grupo Consultivo, el que celebro su primera reunion, tras una interrupcion de nueve anos, en diciembre de 1986 bajo la presidencia del Banco ~1undia1. Se espera que el Grupo Consultivo celebre nuevas reunione:J el] 1988 y 1989.

II. El Decreto de Reactivacion de 1987

24. Los problemas de la economia boliviana han resultado ser aun mas graves de 10 que se pensaba cuando se adopta 1a Nueva Po1itica EconOmica. Ademas de las conmociones de las politicas internas (las medidas gubernaml:mtales no se adoptaron en una forma nada gradual), las perspectIvas de mercado de los dos principales productos de exportacian de Bolivia sufrieron fuertes reveses pocos meses despues de implantarse las reformas. El, mercado mundial del estano se derrumbo en octubre de 1985, 10 que hizo que se paralizase casi totalmente la produccion de COMIBQL (20.000 de los 27.000 mineros de COMIBOL perdieron su trabajo por este motivo), y los mercados mundiales de petroleo y gas se debilitaron considerablemente en el segundo trimestre de 1986. Estas conmociones externas contribuyeron a que el PIB descendiera en un 3,3% en ese ano. La recuperacion no se inicio hasta principios de 1987 y fue debil (el PIB real so:,o se eleva en un 2,4% en 1987 mientras que la poblacion crecia a razon d",l 2,8%). A pesar de que el sector informal absorbia a muchos trabajadores, la persistencia de un alto nivel de desempleo, particularmente en las zonas mineras, y el lento crecimiento de los

- 10

salarios crearon descontento laboral en varios sectores. Por esta razon, el Gobierno fue objeto de presiones politicas para que adoptase una actitud mas activista.

25. En julio de 1987, tras muchos meses de debate, el Gobierno emitio el Decreto de Reactivacion (Decreto Supremo 21660, cuya adopcion se anuncio el 10 de julio). Si bien en este capitulo el Decreto de Reactivacion se examina separadamente, para el Gobierno constituia una extension de la Nueva Politica Economica, uno de los reajustes que seria necesario realizar a medida que se manifestasen sus efectos y tambien los de los cambios en el entorno externo. El Decreto de Reactivacion perseguia los siguientes objetivos: a) reducir el desempleo; b) impulsar el crecimiento y la diversificacion de las exportaciones; c) estimular la produccion interna al amparo de un nivel uniforme y bajo de proteccion; d) incrementar la disponibilidad y reducir el costa del credito a los productores del sector privado; e) solucionar los problemas derivados de la deuda externa con los bancos comerciales del extranjero; f) ampliar la oferta de vivienda para las personas de ingresos bajos a medianos, y g) mejorar la eficiencia y eficacia del sector publico. Los elementos clave para la consecucion de estos objetivos eran: a) la ejecucion de un programa trienal de inversiones publicas por valor de US$l. 079 millones; b) la creacion de una linea de credito de US$lOO millones (principalmente para capital de trabajo) destinada al sector privado; c) el otorgamiento de un reintegro arancelario a los exportadores y la revision del sistema arancelario; d) el aplazamiento de los derechos de importacion sobre los bienes de capital durante un periodo de tres aiios; e) la implantacion de cambios en la reglamentacion bancaria y el reajuste de la funcion y metodos de operacion de los tres bancos estatales; f) la emision de bonos especiales para la recompra de una parte de la deuda de Bolivia con bancos comerciales, y g) el fortalecimiento de las instituciones y procedimientos en varias esferas de importancia critica.

26. De la surna de US$1.583 mi110nes prevista en el Decreto de Reactivacion para la realizacion de inversiones en el trienio de 1987-89, US$1.079 millones habian de destinarse al sector publico y los US$504 millones restantes al sector privado. La parte destinada al sector publico comprendia US$879 millones de fondos· externos ya comprometidos (Banco Interamericano de Desarrollo, acreedores bilaterales, Asociacion Internacional de Fomento, Corporacion Andina de Fomento y varias donaciones) y US$200 millones de fondos de contrapartida del Tesoro General de la Nacion. Al no recibirse pagos de la Argentina por el gas que Ie exportara Bolivia, se hicieron planes para que el pais vendiera parte de sus reservas de oro 0 las utilizase como garantia para obtener creditos de transicion. Las inversiones se concentrarian en los sectores de hidrocarburos, transporte e infraestructura, principalmente en proyectos ya en tramitacion. Si se lograba obtener fondos externos adicionales en condiciones concesionarias, se emprenderian nuevos proyectos que de ser posible tuvieran un importante impacto social (por ejemplo, en materia de empleo). En vista de que no era probable que los gastos para fines de inversion superasen los US$250 millones en 1987, el programa de inversion propuesto para los dos anos restantes del periodo abarcado por el programa (1988 y 1989), de mas de US$400 millones al ano (0 el 81 del PIB), era bastante considerable. Esto tambien suponia que

11

durante algunos anos mas seria la inversion publica, y no la privada. 1a que continuaria proporcionando el estimulo mas importante a la economia boliviana.

27. La inversl.on del sector privado tambiEm habia de contar con el importante apoyo de lineas de credito externo (US$404 millones durante el periodo de 1987-89). Gran parte de estos fondos se destinaria al suminist:~o de credito a los productores agricolas, y el sector minero y los expo r.tadores de bienes no tradicionales habian de recibir cantidades mas pequ~nas. Ahora bien, estas lineas de credito externo comprendian muy pocos fondos para capital de trabajo, que era precisamente 10 que solicitahan la mayor parte de los productores del sector privado. El Decreto de Reactivacion tomo en cuenta esta necesidad al preyer la creacion de un Fondo Extraordinario de Reactivacion Economica (FERE). que habia de consistir en una linea de credito de US$lOO millones administrada por el Eanco Central y canalizada a los beneficiarios finales a traves de bancos Lntermediarios privados. Se asignarian US$60 millones a los producto~es de los sectores manufactureros. agricola y minero (US$20 millones pa.ra cada sector), en su totalidad para fines de capital de trabajo. Los US$40 millones restantes se destinarian a actividades de construc ~ion, reparacion y mejoramiento de viviendas e infraestructura conexa. Los beneficiarios serian los trabajadores que son miembros del Fondo Na::ional de Vivienda (FONVI), de reciente creacion. Toda la suma de US$lOO millones provendria de la venta 0 hipoteca de oro. Los intermediarios financieros recibirian el credito a la tasa de oferta interban:!ada de Londres (LIBOR), y podrian represtar su importe a los productor:es a una tasa maxima del 51 sobre la LIBOR. Los prestamos tendrian un plazo maximo de cinco anos, incluido un ano de gracia. Los US$60 mi llones para capital de trabajo deb ian quedar asignados totalmente en un p':lriodo de seis meses y el riesgo cambiario seria asumido par el prestatado final. En el caso de los US$40 millones asignados al sector de vivienda. la tasa de interes habia de ser la misma que para los fondos destinadl)s a capital de trabajo. pero el plazo de vencimiento podria ser hasta de 20 anos. Asimismo, los miembros del FONVI podrian obtener el 801 de los Ilrestamos de la linea de credito del Banco Central y hasta el 201 del FOWi'!. Este seguiria financhindose mediante un impuesto sobre las nominas; los empleadores pagarian el 21 y los trabajadores el 11.

28. E1 principal incentivo creado en 10 que respecta a las exportac iones fue un reintegro arancelario del 51 para las exportaciones tradicionales, como petroleo, gas, metales y minerales y madera aserrada. y del J 01 para las no tradicionales, como productos agricolas, cuero y textiles. Las principales excepciones eran los troncos de madera, el oro y los hidrocarburos producidos y exportados por empresas privadas (contratistas) que funcionaban con arreglo a contratos especiales que las eximian del pago de otros impuestos. Para este fin. se usarian los certificados de reintegro arancelario (CRA), cuyos tenedores podian emplearl os para el pago de cualquier otro impues to. Esos cert if icados tambien podrian venderse libremente y tendrian una validez indefinida (aunque debian obtenerse dentro de los seis meses siguientes a la exportacion). En el sector de importacion las modificaciones fueron poco importartes. El cambio principal consistio en permi tir el aplazamiento de los derechos sobre los bienes de capital durante tres anos sin el pago de

http:inversl.on

- 12

intereses, aunque se mantuvieron en su nivel uniforme del 20%. Asimismo, el trigo, un importante producto de importacion que hasta entonces entraba en el pais libre de derechos, habia de estar sujeto a la tasa uniforme del 20% a partir de abril de 1988.

29. El sistema bancario privado habia de estabilizarse mediante el establecimiento de limites para las relaciones activos fijos-patrimonio y para los montos que podian prestarse a un solo prestatario mediante el establecimiento de reservas obligatorias para los prestamos en mora (que habian de llegar al 100% del monte total en el caso de los prestamos con tres anos 0 rocis de atraso), la igualacion de los requisi tos de reserva para los dolares estadounidenses y los bolivanos (anteriormente, el dolar resultaba favorecido) y la imposicion general de requisitos de auditoria rocis estrictos. Tambien habian de reajustarse la funcion y metodos de operacion de los tres bancos estatales. El Decreto de Reactivacion disponia que el Banco Central asumiese la deuda de esos tres bancos al 30 de junio de 1987. En el caso del Banco Agricola de Bolivia (BAB) , si la institucion lograba cobrar algunas de sus deudas antiguas, podria agregar esos fondos a su base de capital. A fin de obligar al BAB a proporcionar prestamos a los pequenos agricultores, se limito el monte de los creditos que podia otorgar. Asimismo, el BAH debia preparar un plan de reorganizacion que se ajustase a una serie de principios especificos. El Banco Minero de Bolivia (BAMIN) debia reorganizarse y convertirse en una sociedad anonima mixta (BAMIN S.A.M.); la entidad reorganizada debia seguir centrando sus actividades en los mineros pequenos, medianos y cooperativizados, ofreciendoles una garna de servicios financieros, ayudandolos a importar los insumos necesarios para sus operaciones y comprandoles su mineral. El Banco del Estado (BANEST) continuaria siendo el unico banco del sector publico (incluidas las empresas mixtas).

30. Con el fin de ayudar a resolver el problema de la deuda a plazos mediano y largo con garantia oficial pendiente de pago a bancos comerciales extranjeros, de U5$678 millones (sin incluir los atrasos en el pago de intereses y la amortizacion), el Decreto autorizaba la emision de bonos sin cupon a 25 anos que podian intercambiarse por la deuda. Dicho intercambio podia efectuarse unicamente despues de completada la operacion de recompra con el FMI como fideicomisario. En virtud de esta operacion, los bancos comerciales permitieron que Bolivia estableciera un fondo al cual se solicito que contribuyesen los donantes bilaterales. Al cabo de un periodo dado (que VenC10 a mediados de marzo de 1988), Bolivia propondria a los bancos comerciales la recompra del volumen maximo de la deuda que pudiera sufragarse con las donaciones recibidas al precio vigente en los mercados secundarios (segun se tiene entendido, en marzo de 1988 este precio era de 11 centavos por cada dolar de deuda). Bolivia entonces ofreceria bonos sin cupon por el monte restante, que a su vencimiento alcanzarian el valor nominal de la deuda. Ahora bien, su precio inicial se fijaria en el mismo precio que tuviera la deuda comprada con las donaciones bilaterales. A razon de 11 centavos por dolar y con un plazo de vencimiento de 25 anos, la tasa de interes implici ta seria del 9,2%. Estos bonos podrian negociarse y, si se cambiasen por participaciones en empresas bolivianas, tendrian una prima del 50%.

- 13

31. Como ya se senalo, entre las instituciones que debian fortalecerse habia varios bancos estatales. En el sector social, el decreto (lisponia la creacion del FONVI y del Consejo Nacional de Politica Social (CNPS), que es taria presidido por el Presidente de la Republica e integrad(l por ministros de importancia clave, y a cuyas reuniones asistiriHn representantes de las organizaciones centrales de la Iglesia, los trab!ijadores, los campesinos, las universidades y el sector privado. El Consejo debia promover el bienestar de la poblacion ya sea actuando directanllmte en diversas esferas (salud, educacion, vivienda), utilizando para ese fin algunos de los recursos del programa de inversiones publicas, o a traves del Fondo Social de Emergencia (FSE). En la esfera del comercio exterior, el Decreto disponia la creacion del Instituto Nacional de ProlIoci()n de las Exportaciones (INPEX), que seria financiado parcialm,mte por el sector privado, ya que se consideraba que gran parte de sus actividades beneficiarian a los productores privados. Por ultimo, el Decr'~to preveia la racionalizacion de algunos procedimientos y dependen,::ias clave de los, ministerios que intervenian en las adquisicLones, desembolsos e inversiones del sector publico.

III. Efectos de la Nueva Politica Economica

32. La Nueva Politica Economica (NPE). La NPE tuvo un exito rotundo en 10 rue respecta a la eliminacion de la hiperinflacion (vease la Figura 2.1). Entre septiembre de 1984 y septiembre de 1985 la inflacion fue del 23. 500%.. Pocas semanas despues de la adopcion de la NPE los precios al consumidor descendieron vertiginosamente, e incluso siguieron bajando durante un mes 0 dos. En diciembre de 1985 y enero de 1986 se perdio tin poco de terreno debido a que el Gobierno tuvo que pagar los aguinald:ls y ampliar el credito al sector agricola. Sin embargo, dado que la expansion se reflejo de inmediato en los precios al consumidor y en las presione:l sobre el tipo de cambio, el Gobierno recupero rapidamente el control de la expansion credi ticia. Entre febrero de 1986 y febrero de 1987 los precios aumentaron en menos del 20%., y en el ano siguiente, hasta febrero Ie 1988, la inflacion fue inferior al 10%..

33. Durante este periodo el tipo de cambio nominal, tras una importance devaluacion cuando se inicia la NPE, siguia bastante de cerca 1a evo1'.lcion del indice de precios al consumidor, manteniendose casi constante en el nivel de alrededor de Bs 1,1 por US$l,OO entre septiembre y novieolbre de 1985. En enero de 1986 se duplica con creces (llegando a un maxim:) de Bs 2,52 por da1ar entre los dias 15 y 19 de ese mes) y luego se estabilizo en un nivel de Bs 1,92 por dolar durante los meses restantes de eseino. Entre diciembre de 1986 y diciembre de 1987 el boliviano experimeato una depreciacion real de aproximadamente el 5%. frente al dolar de los l:stados Unidos (bajando a Bs 2,21 por dolar). Desde entonces el boliviano ha venido depreciandose a un ritmo acorde con el de inflacion. La difeI encia entre los tipos del mercado oficial y paralelo casi nunca sobrepasa un 1%., 10 cual podria ser un indicio de que el boliviano "ha encontrado su niveI" • Por 0 tra par te, la perdida sus tanc ial de reservas ocurrida en 1987 (US$75 millones sobre una base neta), la desaceleracion del ritmo de repatriacion de las rentas de los fondos privados bolivianos en el eJ·:.terior, 1a inyecci6n de un volumen de "cocada1ares" a la economia

- 14

cuya cuantia especifica se desconoce, pero que se considera considerable, 1a disminucion de las exportaciones de bienes no tradiciona1es entre 1986 y 1987 Y las quejas persistentes de los exportadores de que 1a mayoria de los costas 1abora1es son mas altos que en los paises vecinos son factores todos que podrian indicar que e1 boliviano deberia deva1uarse aun mas. E1 Gobierno parece estar siguiendo una po1itica de vinculo movi1, procediendo can cautela para 10grar que 1a deva1uacion 1e lleve 1a de1antera a 1a inf1acion pero no tanto como para desencadenar un importante proceso inflacionario.

34. El principal instrumento de politica para la estabilizacion de los precios, ademas de la restriccion del credito, fue la conservadora actuacion fiscal en 1986. El deficit consolidado en cuenta corriente del sector publico se mantuvo en menos del l'f. del PIB. Si se incluyen los gastos de capital, el deficit global fue de alrededor del 41. En 1987 el desempeno se deterioro, estimandose que los deficit corriente y global representaron el 61 y el 101 del PIB, respectivamente. Las causas principales de ese deterioro fueron el hecho de que la Argentina no pagase sus atrasos par concepto de las exportaciones de gas de Bolivia (alrededor del 2,51 del PIB), los pagos restantes de indemnizacion a los 20.000 mineros de COMIBOL que fueron despedidos (casi el 21 del PIB) y un aumento de los costas salariales de aproximadamente el 301. Ninguno de estos gastos fueron igualados por aumentos comparables de los ingresos tributarios. Mientras que los ingresos del gobierno general aumentaron a un ritmo considerablemente mas rapido que la inflacion, los ingresos de las empresas estatales bajaron en casi un 201. Lo primero se debio al exito de la reforma tributaria, mientras que 10 segundo obedecio principalmente al desempeno mas deficiente de YPFB. A fin de mejorar el desempeno fiscal en 1988, esta situacion tendra que cambiar y los aumentos salariales deberan mantenerse en el nivel acordado del 161.

35. En terminos reales, la economia experimento una desaceleracion continuada del ritmo de actividad durante 1986. El PIB baj6 en un 2,9%, registrandose la disminucion relativa mas grande en la extraccion de minerales, el gobierno general y la agricul tura. Solo la cons truccion y algunos servicios alcanzaron un crecimiento de mas del 21. La caida de la produccion probablemente se debio a la aplicacion de una politica fiscal y monetaria mas estricta, cuyos efectos se vieron exacerbados por las desfavorables conmociones ocurridas en la relacion de intercambio de los hidrocarburos y el estano. El volumen de las exportaciones de mercancias aumento en mas del 151 (a partir de su base muy baja de 1985), correspondiendo el incremento principalmente a los minerales (en su mayor parte provenientes de las existencias acumuladas) y a los productos agricolas.

36. En 1987 la economia inicio su tan esperada recuperacion. Sin embargo, la tasa de crecimiento del PIB del 2,41 (a precios de mercado) todavia era reducida; los aumentos registrados en e1 comercio, las finanzas, el transporte y a1gunas ramas manufactureras compensaron 1a brusca caida de los minera1es y 1a dec1inacion de 1a agricu1tura. E1 volumen de las exportaciones de mercancias disminuy6 en un 101, principalmente a causa de 1a paralizacion casi total de la produccion y las exportaciones de COMIBOL que atravesaba por su penosa reorganizacion.

Gratico 2.1

rasa mensual de inf1acion en Bolivia

1982 - 1987

100.0~ ~.~----------------------~~-=~--.,

90.0~

8O.0~

f.b. 85-1112._ 70.0~

60.0~

50.0~

-40.0"

30.0~

20.0~

10.0~

0.0" J

--,

tV"!

V Y'" % >r < ~ >, tC"r

-10.0X I'. • I • • iii • i I • • • • • Ii. iii I Ii. iii • , i i • Iii i • i , iii iii i • I • iii i i • • I • iii • • iii i I 1982 1983 1984 19U 1988 1987

I

- 16

37. E1 Decreto de Reactivacion. Un periodo de nueve meses no es bastante largo para poder juzgar los efectos de este decreto. Ademas, inevitab1emente esos efectos se confundirian con los producidos por las medidas adoptadas en virtud de 1a NPE. Por 10 tanto, las observaciones que se hacen a continuacion son tentativas:

a) Como se sena10 antes, e1 PIB efectivamente comenzo a crecer tras varios anos de dec1inaci6n. Sin embargo, es probable que los sectores que proporcionaron e1 impu1so para e1 cambio de 1a coyuntura (comercio, finanzas, transportes, construccion y a1gunas ramas de 1a industria) hubieran crecido de cua1quier manera, y que su crecimiento se haya visto propiciado por las politicas libera1es aplicadas desde 1985 mas bien que por e1 Decreto de Reactivacion.

b) A traves del programa de inversiones pub1icas se 10gro ejecutar proyectos por valor de unos US$250 mi110nes. Esta cifra representa solo aproximadamente e1 40% de las inversiones previstas en e1 presupuesto para 1987, pero su nive1 es muy superior a1 que habria podido esperarse con base en e1 progreso a1canzado durante e1 primer semestre de 1987 (y teniendo en cuenta los problemas operaciona1es experimentados por e1 Banco Central debido a su reorganizacion masiva). Por otra parte, hay indicios de que 1a recientemente creada Subsecretaria de Inversion Publica y Cooperacion Internaciona1 .en e1 Ministerio de P1aneamiento y Coordinacion ha tomado energicas medidas para mejorar 1a superv1s10n y ejecuc10n de proyectos y para raciona1izar los procedimientos para las adquisiciones y e1 desembo1so de fondos. Es probable, por 10 tanto, que durante 1988 y 1989 siga ace1erandose e1 ritmo de 1a inversion publica y continue e1evandose su ca1idad.

c) En 1a esfera de las inversiones privadas, resu1to evidente 1a existencia de irregu1aridades en e1 uso de los recursos del FERE cuando solo se habian asignado unos cuantos mi110nes de do1ares. Entonces se suspendieron los desembo1sos hasta que se formu1ara una nueva reg1amentacion destinada a asegurar que los fondos efectivamente 11egaran a los beneficiarios previstos y que se uti1izasen para los fines estab1ecidos. Esta reg1amentacion ya se esta ap1icando. Tambien se ha comentado en 1a prensa que hay planes de dup1icar e1 vo1umen del FERE, pero hasta 1a fecha esto no ha sucedido. Esta fa1ta de actividad se debe en gran medida a1 persistente retraso en e1 pago por 1a Argentina del gas boliviano, situacion que ha tenido como consecuencia la continuacion de una escasez extrema de capital de trabajo y tasas de interes exorbitantemente a1tas (del orden del 25% para los prestamos expresados en dolares). Ademas, e1 oro que habia de venderse 0 utilizarse como garantia a fin de obtener los recursos necesarios para e1 FERE todavia no ha salido de Bolivia (tiene que refinarse y c1asificarse en e1 extranjero) y en ciertos medios hay intensas objeciones a enviarlo fuera del pais.

- 17

d) Los exportadores todavia no han podido hacer efectivos sus certificados de reintegro arance1ario, 10 que ha provocado amargas quejas de su parte. En este caso, sin embargo, e1 Gobierno tiene la plena intencion de proceder a1 pago de esos certificados tan pronto como mejore la situacion con la Argentina. El despegue del INPEX ha sido lento, a1 parecer debido a que en e1 sector privado hay incertidumbre en cuanto a la prestacion de apoyo a sus actividades.

e) La nueva reg1amentaci6n bancaria ya ha entrado en vigor, pero todavia es demasiado pronto para pader evaluar sus efectos. Esta en marcha la reorganizaci6n de los tres bancos estata1es, aunque el progreso en ese sentido ha sido lento, y es evidente que e1 BAB no ha concedido un vo1umen de credito que siquiera se aproxime al previsto en la crucial epoca anterior al comienzo de la temporada agricola de 1987-88.

f) El Consejo Nacional de Politica Social apenas se reuni6 por primera vez hace poco tiempo, y no hay muchos indicios de que el FONVI haya comenzado a funcionar. Tal vez es conveniente que sea asi, pues es dudoso que la construccion de viviendas deba recibir atencion prioritaria en estos momentos (a pesar de que la construccion en si casi siempre genera bastantes empleos), y el financiamiento de esta actividad con un impuesto sobre las n6minas sencillamente hace aumentar e1 costo de la mano de obra para los empleadores, razon por 1a cual es poco probable que contribuyan a aumentar el emp1eo.

38. Al lnlClarse el ano de 1988 el exit0 del programa de estabilizacion de la economia todavia no habia sido seguido por un aumento importaIlte de la producci6n. A traves del Decreto de Reactivaci6n se alcanzaron algunos logros en las esferas de 1a inversion publica, la modifiC8ci6n de algunos reglamentos bancarios y el mejoramiento de la supervis ion de la banca. En otras esferas se han p1anteado problemas de ejecuclcn. La dificultad con que se tropieza respecto de la solu

- 18

CAPITULO III: DE LA ESTABILIZACION AL CRECIMIENTO SOSTENIBLE

I. Introduccion

39. Las politicas que Bolivia debe seguir para lograr la transicion de la estabilizacion al crecimiento sostenible son, en princ1p10, relativamente evidentes. A corto plazo el pais debe desplegar esfuerzos para aprovechar mejor la capacidad existente. A plazo mediano sera preciso realizar nuevas inversiones en aquellos sectores que se considere que tienen buenas perspectivas a plazo mas largo. Esas inversiones podrian encauzarse hacia los sectores directamente productivos (hidrocarburos, mineria 0 agricultura), a la infraestructura fisica (transportes, servicios publicos) 0 al mejoramiento del capital humano 0 de la base de recursos de la economia. Para asegurar la eficiencia de estas inversiones, sera necesario adoptar algunas decisiones dificiles respecto de los sectores a los que debera atribuirse maxima prioridad, la funcion apropiada del sector publico en la economia y las politicas que deberan aplicarse para lograr y mantener el equilibrio interno y externo esencial para el crecimiento sostenible. Las politicas que se sigan en el sector financiero y en el mercado laboral tambien revisten crucial importancia para alcanzar la maX1ma eficiencia en la asignacion del capital y la mana de obra. Cuando se pasa del terreno de 10 que deberia hacerse en principio al de 10 que realmente se puede hacer, la situacion resulta mucho mas complicada dados el estado actual de los conocimientos sobre la economia, los limitados recursos financieros y humanos disponibles y las realidades del medio social y politico. En las secciones siguientes se examinara cada una de estas importantes esferas y se tratara de formular politicas y medidas especificas que el Gobierno de Bolivia podria adoptar para alcanzar un crecimiento sostenible a mas largo plazo.

II. Gastos gubernamentales

40. En vista de que los gastos gubernamentales representan el 18%-20% del PIB (0 el 30% si se incluyen las transferencias), su asignacion tiene gran importancia para la evolucion de la economia. Esto es particularmente valida en el caso de la cuarta parte mas 0 menos de estos gastos (0 sea, el 5% del PIB) que correspondio a inversiones en 1987. Sin embargo, tambien hay algunos aspectos importantes de los gastos corrientes que es necesario abordar. Por ejemplo, en Bolivia, al igual que en la mayoria de los paises con un nivel semejante de desarrollo, casi todos los gastos corrientes se destinan a sufragar sueldos y salarios. La presion en favor de los aumentos salariales es comprensible, pero si se cede a esa presion quedan menos fondos para atender otros gastos operacionales, como el mantenimiento de inversiones anteriores (carreteras, ferrocarriles, sistemas de agua y saneamiento), 0 para financiar materiales escolares y medicamentos. Por otra parte, cuando los niveles de remuneracion en la administracion publica son insuficientes para atraer y retener funcionarios idoneos tambien puede verse gravemente menoscabada la calidad de los servicios que proporciona el sector

Ii

- 19

publico. Las decisiones sobre las asignaciones presupuestarias se convierten entonces en una lucha entre la inversion, los salarios y otros costos operacionales, y el inclinar la balanza en un sentido u otro puede tener ef,~ctos adversos en otros aspectos.

41. El Gobiemo ha establecido ciertos controles sobre el gasto total. Sin embargo, apenas ha comenzado a desarrollar un sistema que pueda facilitar el muy dificil proceso de lograr un equilibrio entre las categorias de gastos que sea apropiado en las actuales circunstancias del pais. Ntl existe un nivel de inversion publica que sea correcto a priori. Pero el nivel del 5% del PIB, que se registro en 1987, es bajo en vista de la necesidad que tiene Bolivia de reanudar su crecimiento. Este aspecto es parti cularmente importante dado que el pais esta tratando de encaminar su estrategj,a de crecimiento por un rumbo que se aparta de su trayectoria historic a de hacer hincapie en la mineria de estano y dado que el Gobierno se enccentra ante un sector privado que todavia sospecha que la estabilidad actual pudiera no ser mas que un fenomeno transi torio. En estas c:i rcwlstancias, podrian esgrimirse argumentos convincentes en favor de la d,lplicacion de la inversion publica. Sin embargo, como todavia es bastante deficiente la capacidad de ejecucion, existe la posibilidad de que una duplicacion rapida del programa de inversion publica de lugar a un considerable desperdicio. Esto sugiere que probablemente no sera posible alcanzar tasas de crecimiento del PIB muy superiores al 4% en los proximos anos.

42. En el ambito de los costos salariales, el Gobierno ha tomado algunas medidas energicas. Los salarios se congelaron cuando se adopto la NPE y despues se permitio que aumentaran a la par de la inflacion, si bien la supedoridad estaba facultada para reducir el nUmero de empleados y aumentaI en esa forma el nivel salarial medio de los que quedasen. Asi se ha hech:> efectivamente en varios ministerios y empresas publicas. Pero es ta pol i tiea ha creado muchos tras tomos, y en la mayoria de casos no ha resultaco ,~n niveles salariales suficientemente altos para atraer a bastante personal idoneo. No obstante, constituye un paso en la direccion correctc. Por ultimo, no debe subestimarse la importancia de otros costos operacic nales (principalmente de mantenimiento). En el pais hay carretel as pavimentadas que se han dejado deteriorar hasta tal punta que pudiera ser mas eficaz en funcion de los costos convertirlas en caminos de grava q',le volverlas a pavimentar. Asimismo, el suministro de materiales didactic os pudiera dar mejores resultados que el incremento del personal docente, y la asignacion de fondos adicionales a los servicios basicos de salud p'~diera ser mas importante que la reparacion de un hospital. El Gobiemci apenas ha empezado a abordar estos problemas en forma sistemat.ica, y su anaUsis y solucion tomaran tiempo. Mientras tanto, estos problemas Umitaran el crecimiento independientemente de cuan eficaceE, sean las politicas economicas globales del Gobierno.

III.. Reformas fiscales y administracion del sector publico

43. La ampliacion de la base impositiva y el mejoramientode la eficienc:ia de la recaudacion de impuestos son elementos cruciales para la eliminadon del actual deficit del sector publico y para poder incrementar

- 20

despues los gastos gubernamentales en las esferas deseadas. El aumento de los ingresos fiscales es tambien un requisito esencial para la expansion de la capacidad de Bolivia para atender el serV1C10 de su deuda y fortalecer su sistema financiero interno (eliminando los cuantiosos atrasos existentes en el sector publico).

44. El Gobierno tiene conciencia de la importancia de atenuar las limitaciones de recursos que afectan al sector publico, y ha emprendido un ambicioso programa de reformas en dicho sector. De es tas reformas, las encaminadas a incrementar los ingresos fiscales, a facilitar y acelerar el pago de los impuestos por los contribuyentes bolivianos y a hacer cumplir las leyes impositivas vigentes han sido las que evidentemente han tenido mas exito hasta ahora 1/. Gracias a la ampliacion de la base impositiva, a la transferencia de la responsabilidad de la recaudacion de impuestos del Ministerio de Recaudaciones Tributarias al sistema bancario privado y a una energica campana publicitaria en 1987 se logro un aumento general de los ingresos impositivos. Mientras que las recaudaciones tributarias representaron solo el 1% del PIB en 1984, subieron al 4% en 1986 y al 6,6% en 1987, y se estima que alcanzaran al 9,0% en 1988. A traves del mejoramiento de los registros impositivos en los niveles nacional, regional y municipal y del establecimiento de una base de datos fiscales fidedignos con informacion recibida de los bancos comerciales, el Ministerio de Recaudaciones Tributarias tambien esta creando un valioso mecanism~ para la realizacion de analisis fiscales y macroeconomicos y ,para la adopcion de decisiones en el futuro. Es esencial que prosigan estos esfuerzos, incluidos los orientados a mejorar las auditorias impositivas y controlar los casos de incumplimiento, a fin de que el pais pueda alcanzar en el futuro las metas macroeconomicas convenidas.

45. En comparacion con el programa de reforma fiscal, ha sido mas lento el ritmo de progreso de las medidas encaminadas a mejorar la estructura y desempeno de otras instituciones publicas importantes para la movilizacion y asignacion de los recursos. Por ejemplo, los resultados de la reorganizacion del Banco Central de Bolivia han sido mixtos. Los objetivos originales de la reorganizacion eran fortalecer las funciones de banca central propiamente dichas de la institucion, eliminar sus actividades de banca comercial y de desarrollo, instituir sistemas contables apropiados y fortalecer la investigacion econom1ca, pero el Banco Central solo ha logrado algunos de estos objetivos. A causa del reciente colapso de varios bancos comerciales y de las condiciones en general deficientes de la banca comercial, la atencion se ha centrado en la solucion de la cr1S1S de liquidez interna en detrimento de la racionalizacion de las esenciales funciones bancarias (como las operaciones relacionadas con la deuda externa 0 las areas pertinentes de analisis economico). Recientemente se reajusto el organigrama original

11 La Ley de Reforma Tributaria del 20 de mayo de 1986 ha sido el instrumento principal de este programa.

- 21

del Banco Central a fin de reflejar la importancia de las actividades fundamentales de banca central que antes estaban supeditadas a otras operaciones. En un prinicipio los problemas de remuneracion y dotacion de personal aminoraron el ritmo de avance de la reorganizacion del Banco Central. A pesar de haber reducido drasticamente su personal a casi un tercio eel nlimero original, hasta hace poco tiempo el Banco Central no habia po:lido incrementar los salarios en un grado suficiente para atraer directi~)s y tjcnicos id6neos.

46. Como se senalo en el capitulo anterior, el Decreto de Reactiva.~ion tambien contenia disposiciones encaminadas a fortalecer los tres bar,cos estatales (BAS, BAMIN Y BANEST) en virtud de las cuales el Gobierno asumiria sus deudas anteriores y se reorganizarian sus funciones y procec-imientos internos. Asimismo, las operaciones de algunas de las principa Les empresas del sec tor publico, como YPFB, COMIBOL y, en menor grado, ctras empresas del sector han venido siendo objeto de importantes reajuste;.

IV. Sector externo

47. La implantacion de mejoras en las areas de gastos gubernam,entales y administracion fiscal y de los servicios publicos deberia contribuir a eliminar algunos de los principales desequil ibrios internos que han contribuido a la desestabilizacion de la economia boliviana. Se requiere un esfuerzo analogo en las areas de comercio exterior y de la deuda a fin de poder avanzar hacia un equilibrio externo. Mediante la reestructuraci6n de la deuda de Bolivia y la reforma de su I=olitica comercial, el Gobierno espera que el comercio exterior nuevamente ayude a fomentar el crecimiento en vez de constituir un lastre para el resto de la economia.

48. E1 regimen de comercio exterior establecido en la NPE es teoricau:ente sencillo y transparente: un arancel uniforme del 20% sobre las impcrtaciones (con excepci6n de una tasa del 10% sobre los bienes de capital) y ningun impuesto sobre las exportaciones. En virtud del Decreto de React.ivaci6n, se instituyo un sistema de reintegro arancelario para la exportacion,. equivalente al 10% y al 5% del valor de las exportaciones no tradicicnales y tradicionales, respectivamente (vease el Capitulo II).

49. En el ambito de las importaciones, se estan ejerciendo intensas presionEs e:n favor de la rebaja de los aranceles sobre los bienes de capital y los productos intermedios. Muchos productores que utilizan insumos importados consideran que no pueden competir eficazmente ni en los mercados de exportacion ni en el mercado interno. En el exterior enfrent~.n la competencia de otros productores que emplean insumos mas baratos, mientras que en el pais se encuentran en posicion de desventaja frente il los productos de contrabando, a pesar del grado de proteccion "natural" de que gozan los productores nacionales en razon del alto costo del tral;,sporte a los centr~s de poblacion del pais. Debido a que Bolivia tiene e;(tensas fronteras y una administraci6n aduanera susceptible de

- 22

corrupcion '.:!:./ a causa del bajo nivel de remunerac~on del personal, los productos de contrabando parecen encontrarse dondequiera. Si bien los productos importados del Brasil son los que prevalecen en Bolivia, por 10 general se encuentran mas productos chilenos en el Altiplano, mas productos de la Argentina cerca de la frontera con ese pais y mas bienes brasilenos en la zona de Santa Cruz. A causa de las presiones que supone esta situacion, recientemente el Gobierno rebajo los derechos de importacion sobre los bienes de capital al 10% y tiene el proposito de reducir los derechos de importacion sobre todos los demas productos en un 1% cada trimestre, hasta que todas las importaciones esten sujetas a una tasa uniforme del 10%. El Gobierno tambien reemplazo a la Societe Generale de Surveillance (SGS) con dos nuevas firmas que ayudaran a la administracion aduanera boliviana a controlar las importaciones (Bureau Veritas y Specialist Services International, Ltd.).

50. La funcion de los "cocadolares" es un factor que puede tener gran importancia en 10 que respecta a las importaciones tanto legales como de contrabando, pero que es muy dificil de cuantificar. Un vo1umen de fondos cuya cuantia se desconoce, pero que probab1emente es considerable, procedente de la venta de pasta de coca 0 de cocaina en el exterior, vue1ve a1 pais ya sea en forma de fondos en efectivo 0 de bienes importados. Es te fenomeno hace e1evar el valor del boliviano por encima del que habria tenido de 10 contrario, y el resu1 tado es que otras exportaciones resu1tan menos competitivas y aumentan las importaciones. Al mismo tiempo, una parte de los fondos re1acionados con la droga vuelve al pais en forma de bienes que con frecuencia se venden a precios bajos en parte para acelerar la conversion de los "cocadolares" en los bolivianos que se necesitan para fines de consumo 0 para otras operaciones de narcotrafico 'i/. Estos dos efectos son motive de gran preocupacion para los productores afectados, mientras que los consumidores gozan de precios mas bajos. Por ultimo, los subsidios que los paises vecinos otorgan a algunos productos y los considerab1es y persistentes margenes entre sus tipos de cambio oficia1 y paralelo (excepto en e1 caso de Chile), que brindan posibilidades de arbitraje, tambien repercuten desfavorab1emente en los productores bolivianos.

'.:!:./ En 1a zona de Santa Cruz, por ejemplo, e1 soborno en e1 caso de 1a importacion de bienes de consumo era de US$5/t en septiembre de 1987, y en e1 de la maquinaria y otros bienes intermedios, de US$2/t. Esta informacion proviene de un informe de antecedentes preparado por Oli Havry1yshyn y Joseph Pe1zman, Informal Economic Activities in Bolivia, junio de 1988.

'i/ Este "b1anqueo" de fondos, por ejemp10, hace que productos como los cigarri110s estadounidenses (con los se110s de impuestos de los Estados Unidos en la cajeti11a) resu1ten mas baratos en los mercados informa1es de Bolivia que en las tiendas libres de impuestos de los Estados Unidos.

~I

- 23

51. Por 10 que se refiere a las exportaciones, la ausencia de reglamentos e impuestos y el tipo de cambio determinado por el mercado en conjunto dieron lugar a la triplicacion de las exportaciones no tradiciot"lales legales entre 1985 y 1986. Desde entonces. el valor de las exportaciones no tradicionales ha permanecido practicamente igual. compensandose la continuada. expans10n de las exportaciones basadas en insumos nacionales (elaboracion de madera) con una disminucion de las exportad.ones que utilizan insumos extranjeros (algodon para hilos 0 textiles: l • El sis tema de reintegros arancelarios a las exportaciones previsto en el Decreto de Reactivacion (vease e1 Capitulo II) podria haber ayudado en este sentido. pero como ya se senalo antes todavia no se ha puesto en vigor.

52. En conclusion. Bolivia ha establecido un regimen de comercio exterior transparente y libre. Sin embargo. por diversas razones que comprendl:.n 1a existencia de margenes persistentemente grandes entre el tipo de cambio oficial y e1 paralelo en los paises vecinos, las repercus:i.ones que aUn perduran de la asignacion deficiente de los recursos en el pE:riodo anterior a 1985. los efectos de "enfermedad holandesa" que tienen los "cocadolares" y la baja productividad de la mano de obra nacional, los productores y exportadores bolivianos seguiran experimentando la presion de la competencia extranjera. En conjunto estos efectos ~on tan intensos que ni siquiera con la aplicacion estricta de las medidas tomadas en el marco de la NPE y la adopcion de otras medidas orientad.ls especificamente a solucionar los problemas mencionados (por ejemplo. la puesta en vigor del sistema de reintegros arancelarios) sera posible crear rapidamente a un entorno en que puedan prosperar los producto:7es bolivianos de bienes no tradicionales. Sin embargo. dadas las perspect Lvas para las exportaciones tradicionales de Bolivia durante los proximos cinco a ocho anos. el pais no tiene mas alternativa que seguir su rumbo ac I:ua 1 •

V. Gestion de la deuda

53. Lal carga de la deuda de Bolivia es una de las mas grandes de ArnericaL.atina. En realidad, su situacion de endeudamiento es semejante a la de a1 gunos de los paises mas endeudados de Africa. La deuda externa pendiente de Bolivia no solo es cuantiosa en relacion con el tamano de su economia. sino que ademas el pais experimenta crecientes problemas de atrasos en '91 servicio de esa deuda que crean tensiones con sus acreedores externos, a1 mismo tiempo que los esfuerzos por atender esas obligaciones ejercen fuertes presiones en el presupuesto nacional. Por otra parte, de cara al futuro y a pesar de la continuada ap1icacion de politicas apropiadas y de condiciones medianamente favorabl