influencia de la política nacional de biodiversidad
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Influencia de la Política Nacional de Biodiversidad (PNGIBSE) sobre la política minera y los
instrumentos de gestión agropecuarios de Colombia
Daniela Bernal Díaz
Resumen
La Política Nacional de Biodiversidad (PNGIBSE) tiene el objetivo de promover la gestión de la
Biodiversidad, razón por la cual debe influir en políticas de los sectores productivos. Objetivo.
Evaluar cómo la Política Nacional de la Biodiversidad permea la política minera y los instrumentos
de gestión agropecuarios de Colombia. Materiales y métodos. Se identificaron los instrumentos de
gestión de la PNGIBSE, la política minera y del sector agropecuario. Se obtuvieron 45 instrumentos
tomados como variables y clasificados en cuatro tipos (Regulación directa, administrativos,
económicos y educación/investigación). Haciendo uso de la herramienta de análisis prospectivo, con
el programa Micmac se procesaron las 45 variables en una matriz donde se les asignó un nivel de
influencia. Los resultados fueron comparados entre tipos de instrumentos. Resultados. Los
instrumentos económicos de gestión de la Biodiversidad fueron clasificados como motores del
sistema (variables determinantes), a pesar de esto las variables de los otros 3 tipos de instrumentos
fueron clasificados como variables de influencia débil (variables entorno, autónomas y resultado).
Conclusiones. La PNGIBSE permea débilmente la política minera de Colombia y los instrumentos
de gestión agropecuaria del país. Se sugiere principalmente el enfoque y fortalecimiento de los
instrumentos de regulación directa, administrativos y educación para la gestión de la Biodiversidad.
Palabras clave
Política, Biodiversidad, Instrumentos de gestión, Minería, Agropecuario.
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Introducción
Colombia es reconocida como uno de los países con mayor cantidad de políticas en materia ambiental
(Guhl 2015). Sin embargo, su aplicación es considerada ineficiente debido a los altos niveles de
pérdida y transformación de la Biodiversidad que en la actualidad se siguen presentando (Moreno et
al. 2018).
La Política Nacional para la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos
(PNGIBSE), formulada en el año 2011 con el fin de actualizar la Política Nacional de la Biodiversidad
de 1996, fue redactada con el objetivo de
“Promover la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (Gibse), de manera
que se mantenga y mejore la resiliencia de los sistemas socioecológicos, a escalas nacional, regional,
local y transfronteriza, considerando escenarios de cambio y a través de la acción conjunta,
coordinada y concertada del Estado, el sector productivo y la sociedad civil” (MADS 2011).
La política entonces se convierte en el medio de acción directo para influenciar a otros sectores a
conservar la biodiversidad, en especial al sector productivo; esto debido a que la pérdida de
biodiversidad se encuentra directamente relacionada con las políticas que regulan este tipo
actividades (Guhl et al. 2015).
De acuerdo a lo anterior se infiere que las políticas de tipo productivo deben proponer y promover
un modelo de desarrollo sostenible relacionado al objetivo de la política nacional de la biodiversidad;
sin embargo, se desconoce la influencia que la PNGIBSE ha tenido sobre las políticas de dicho sector,
ya que no existe una evaluación clara al respecto (Guhl et al. 2015).
La ausencia de dicha evaluación impide la obtención de argumentos contundentes que den razón del
efecto que genera la PNGIBSE sobre las políticas de tipo productivo, lo que a su vez resta eficiencia
al monitoreo y evaluación de la misma. Reconocer si existe o no relación entre estas políticas, es
esencial para evaluar su efectividad y a su vez obtener resultados reales frente a la conservación y el
uso responsable de la biodiversidad (Lo Vuolo 2014).
Teniendo en cuenta que, los instrumentos de gestión ambiental hacen parte del seguimiento y
monitoreo que toda política debe formular y que son las herramientas con las cuales la política se
hace efectiva; se reconoce que son el medio de evaluación más coherente para identificar su nivel de
alcance y repercusión en otras políticas (Rodríguez-Becerra et al. 2002).
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Dentro del sector productivo o también llamado sector económico, las actividades relacionadas a la
obtención de recursos naturales (sector primario) tales como la agricultura, ganadería, pesca, minería
entre otras; son prácticas que transforman y contribuyen a la pérdida de la biodiversidad. Dicho
impacto puede ser más o menos perjudicial dependiendo de la actividad y del proceso implicado en
la extracción de los recursos (Moreno et al. 2017).
La minería y agricultura son dos actividades base de la economía Colombiana, sin embargo, ambas
se consideran factores detonantes de las amenazas a la biodiversidad (WWF-Colombia 2017). Dentro
de los diferentes efectos negativos que producen, la minería por ejemplo altera drásticamente los
ecosistemas a causa de la transformación que sufre el suelo y por ende el relieve del paisaje (IPBES,
2016); y la agricultura genera alta contaminación a causa de los paquetes tecnológicos que son
suministrados a los cultivos (WWF-Colombia 2017). Es por estas razones que, la falta de control de
dichas actividades genera un impacto aún mayor sobre la biodiversidad.
Por consiguiente, las políticas que regulan dichos sectores tienen la responsabilidad de promover
acciones que disminuyan estos efectos. Y no solo porque la política sobre Biodiversidad tiene dicho
objetivo y reconoce la necesidad de integrarse con el sector productivo, sino porque Colombia posee
desde 1992, el compromiso de fomentar una gestión ambiental responsable (MADS 2011).
La existencia de una institucionalidad en torno a la gestión ambiental en Colombia, liderada por un
Sistema Nacional Ambiental, del cual hacen parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
así como el Concejo Nacional de ambiente, entre otros; implica que la política sea coherente con las
funciones que tienen estos organismos y a su vez con las propuestas de trabajo que emplean para
poder cumplir con los compromisos asumidos internacionalmente. Estos compromisos se constituyen
sobre la necesidad de brindarle importancia a la conservación de la biodiversidad, ya que se reconoce
que el desarrollo debe ser sostenible para que la vida en la tierra siga siendo próspera (MADS 2011).
En la actualidad los efectos negativos de las actividades antrópicas son ampliamente visibles, es por
esta razón que la efectividad de las políticas que buscan mitigar estos efectos debe ser muy alta. Hoy
se requieren resultados evidentes con los cuales se reconozca que Colombia protege su Biodiversidad,
de lo contrario, como lo expresó la ONU, en 30 años el planeta será inhabitable a causa de nuestra
nefasta gestión ambiental (Spratt et al. 2019).
En resumen, el desconocimiento de la influencia que tiene la PNGIBSE en las políticas productivas
deja un vacío argumental frente al verdadero alcance que esta tiene, por lo tanto, es necesaria la
evaluación de dicho efecto a través de los instrumentos de gestión que utilizan cada una de las
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políticas. Por esta razón el objetivo de la investigación fue evaluar cómo la PNGIBSE permea la
política minera y los instrumentos de gestión agropecuarios para Colombia.
Materiales y métodos
Los objetivos específicos que enmarcaron la investigación fueron los siguientes:
1. Comparar el grado de influencia de los instrumentos de regulación directa de política en
biodiversidad sobre los mismos instrumentos presentes en los documentos de política o
similares para los sectores agropecuario y minero.
2. Comparar el grado de influencia que los instrumentos administrativos de política en
biodiversidad sobre los mismos instrumentos presentes en los documentos de política o
similares para los sectores agropecuario y minero.
3. Comparar el grado de influencia que los instrumentos económicos de política en biodiversidad
sobre los mismos instrumentos presentes en los documentos de política o similares para los
sectores agropecuario y minero.
4. Comparar el grado de influencia que los instrumentos de educación/ investigacion de política
en biodiversidad sobre los mismos instrumentos presentes en los documentos de política o
similares para los sectores agropecuario y minero.
Debido a la novedad de la propuesta de investigación, la metodología se realizó como un ejercicio de
exploración que se basó en conceptos clave de las evaluaciones y seguimiento de políticas.
Paso 1: Teniendo en cuenta lo anterior, se definieron aquellos conceptos que se consideraron
importantes para la delimitación de la investigación. Estos conceptos son:
● Política: Corresponde al conjunto de normas o principios que buscan cumplirse para alcanzar
un objetivo determinado (Pencheon 2006).
● Política de gobierno: Es aquella que se circunscribe a una gestión en particular y responde a
los intereses y criterios de esta. Por lo tanto, dura mientras esté vigente el gobierno que la
concibió. Es decir, son políticas que normalmente no tienen continuidad más allá del propio
gobierno que la formuló y la sostuvo. Tampoco busca consensos extendidos, sino que refleja
el pensamiento de la mayoría que durante un período determinado sustenta a ese gobierno
(Guardamagna 2013).
● Política de estado: Es aquella que trascienden la temporalidad de una gestión, la resolución de
problemas de coyuntura y aun los de mediano alcance para tratar de definir criterios que
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resuelvan problemas de nivel estructural. Responde a intereses más generalizados, valores que
son menos cuestionables por la mayoría de la sociedad y que además son de suma importancia
para el desarrollo del país, aunque no necesariamente exista unanimidad sobre la misma
(Guardamagna 2013).
● Política pública: Corresponde a programas que tratan de enfrentar, mediante distintas
acciones, los problemas y contradicciones existentes en un sector de la sociedad o en un
espacio geográfico determinado (Gomá y Subirats 1988).
● Plan: Corresponde a la forma de trabajo que recopila y concreta los objetivos que se desean
alcanzar durante un periodo de tiempo. Tiene como punto de partida un diagnóstico de la
situación que se va a enfrentar y una evaluación de las dificultades y detalla un conjunto de
acciones a realizar (Roberts 2012).
● Plan Nacional de desarrollo: Es el documento que sirve de base y provee los lineamientos
estratégicos de las políticas públicas formuladas por el presidente de la República a través de
su equipo de Gobierno. Su elaboración, socialización, evaluación y seguimiento es
responsabilidad directa del DNP (DNP 2019).
● Estrategia: Corresponde al conjunto de pasos clave que deben tomarse que son críticos para
lograr un fin determinado (Pencheon 2006).
● Programa: Corresponde al instrumento que hace posible el plan mediante un conjunto de
acciones orientadas a alcanzar metas y objetivos. Son más complejos, están enfocados a un
ámbito amplio y suelen estar compuestos por un conjunto de proyectos (Roberts 2012)
● Proyecto: Conjunto de actividades concretas, interconectadas y coordinadas entre sí, con el
fin de satisfacer necesidades o resolver problema, tienen una justificación muy concreta
(Roberts 2012).
● Instrumento de política: Conjunto de técnicas y herramientas concretas para implementar o
dar efecto a las políticas (Salamon 2002). Cada política es implementada a través de uno o un
conjunto de instrumentos específicos: leyes, cuotas, premios, sanciones, prohibiciones,
accesos y restricciones (Vedung, 2011). Los planes y estrategias permiten el diseño de los
instrumentos, mientras los programas y proyectos su implementación. Las políticas por ende
deben contener el diseño y la implementación de los instrumentos (Roth 2002, Stein et al.
2006, Vásquez 2002).
Paso 2: Se efectuó la búsqueda de las políticas del sector productivo a través de las instituciones
encargadas de la elaboración de dichas políticas para el sector. En este caso las instituciones fueron
el Ministerio de Minas y Energía (Sector Minero) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(Sector Agropecuario).
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De esta búsqueda se obtuvo el documento de Política Nacional de Minería de 2016 (MinEnergía
2016) y el documento de Lineamientos Estratégicos de Política Pública para la Agricultura
Campesina de 2018 (MinAgricultura & Unión Europea 2018). Sin embargo el segundo documento
no fue seleccionado para la evaluación, ya que por su reciente lanzamiento, la búsqueda de insumos
(Estrategias, planes, programas y proyectos) que certificaran su aplicación, aún es muy pobre,
adicional a esto, el uso de instrumentos es limitado al ser una política del sector agrario y no
agropecuario. No obstante el documento se consideró como una Estrategia que aplica algunos de los
instrumentos agropecuarios encontrados.
Debido a la ausencia de un documento de Política Nacional Agropecuaria para Colombia, se optó por
realizar una búsqueda de documentos que recopilaran los instrumentos de gestión que han sido
utilizados frecuentemente en el sector agropecuario para la gestión de su normativa.
A través del documento “Revisión de la OCDE de las Políticas Agrícolas: Colombia 2015. Evaluación
y Recomendaciones de Política” (OCDE 2015), se obtuvieron los instrumentos de gestión del sector
agropecuario. Para el caso de la Política Nacional de Biodiversidad PNGIBSE y la Política Nacional
Minera de Colombia, se realizó la lectura de las mismas y de sus respectivos planes de acción, con el
fin de identificar los instrumentos de gestión allí mencionados.
Paso 3: Con el listado de instrumentos de cada uno de los sectores, se procedió a realizar la
clasificación por tipos de instrumentos (Regulación directa, administrativos, económicos y
Educación) (Anexo 1), esto teniendo en cuenta las siguientes definiciones basadas en Rodríguez-
Becerra et al. (2002):
● Instrumento de regulación directa: Corresponde a aquel que se basa en la promulgación de
normas y en la ecuación coerción sanción.
● Instrumento administrativo: Consistentes en el otorgamiento de licencias, permisos y demás
modos de adquirir determinados derechos.
● Instrumento económico: Corresponde a aquel que se basa en estar dirigido a hacer que las
fuerzas del mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas.
● Instrumento educación: Corresponde a aquel que se basa en la relación con la investigación,
la asistencia técnica y en general la obtención y manejo de información.
Paso 4: Para el procesamiento de datos se utilizó la herramienta Micmac desarrollada en 1971 por
Michel Godet. La función de este programa de Inteligencia Artificial es describir un sistema con
ayuda de una matriz que relaciona todos sus elementos a través de la búsqueda de patrones de
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información. La herramienta permite encontrar las variables influyentes y dependientes es decir las
variables esenciales para la evolución del sistema (Godet 2002).
Se designaron todos los instrumentos de gestión política como las variables. Para lograr un mejor
manejo del programa, este permite agregar una breve descripción de cada una de las variables que
participan en el sistema, dicha información se consignó en Micmac y en una tabla de Excel, pero
debido a su extensión en el Anexo 2 solo es posible ver unos ejemplos.
Se utilizó la calificación que propone el programa (0 a 3 y P) para asignar un valor al nivel de
influencia que ejerce un instrumento sobre otro; es así cómo se compararon las variables. Para realizar
dicho procedimiento, fue necesario definir los criterios con los cuales se asignó el nivel de influencia.
Criterios:
0: Sin influencia: sin relación alguna. Se asigna cero a instrumentos de distinto tipo o que
pertenecen a la misma política.
1: Débil: Se asigna 1 a instrumentos del mismo tipo pertenecientes a distintas políticas
2: Media: Se asigna 2 a instrumentos del mismo tipo, pertenecientes a distintas políticas y que
son aplicados en alguna estrategia, plan, programa o proyecto donde estos se relacionan.
3: Fuerte: Se asigna 3 a instrumentos del mismo tipo, pertenecientes a distintas políticas, que
están mencionados en la política del instrumento con el cual se están comparando y que son
aplicados en alguna estrategia, plan, programa o proyecto donde estos se relacionan.
P: Potencial: Se asigna P a instrumentos del mismo tipo, pertenecientes a distintas políticas y
que están mencionados en la política del instrumento con el cual se están comparando.
Se propuso una matriz para consignar los resultados de correspondencia de criterios (Anexo 3), en la
cual se utilizaron los siguientes códigos para identificar los instrumentos:
B: instrumento de Biodiversidad.
M: instrumento Minero.
A: instrumento Agropecuario.
I: Primer, segundo, tercer o cuarto tipo de Instrumento.
Adicionalmente, se designó el siguiente modo de búsqueda para encontrar las estrategias, planes,
programas o proyectos de aplicación de los instrumentos:
Plan o Proyecto o Estrategia o Programa + “Instrumento minero o agropecuario” + Colombia.
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Paso 5: Se construyó la matriz de resultados a través del ingreso de las variables (instrumentos de
gestión) al programa Micmac. La organización de ingreso de variables como se observa en el Anexo
4, fue por tipos de instrumentos, primero los de regulación directa, luego los administrativos, seguidos
por los económicos y por último los de educación e investigación. Micmac realizó las combinaciones
y de acuerdo a estas se consignaron los números que indicaban en nivel de influencia teniendo en
cuenta la evaluación de los criterios descritos anteriormente (Anexo 3). Finalmente, con el plano de
influencias y dependencias directas, y el gráfico de influencias directas del sistema, arrojados por el
mismo programa, se realizó el análisis.
Plano de influencias y dependencias directas:
El plano contiene dos diagonales, la diagonal de entradas y salidas con la cual se determina el sentido
de lectura del sistema y la diagonal estratégica, que expone las variables de origen estratégico (Godet
2002).
De acuerdo a la disposición de las variables en relación a las diagonales, estas se clasifican en
diferentes tipos. A continuación, se da la descripción de la tipología de variables según Godet (Godet
2002) y se mencionan los instrumentos de gestión pertenecientes a estos grupos de acuerdo a los
resultados obtenidos.
● Variables determinantes: “Se ubican en la zona superior izquierda, son poco dependientes y
muy motrices o influyentes, según la evolución del estudio y se convierten en freno y motor
del sistema, de ahí su denominación” (Godet 2002).
● Variables de entorno: “Se sitúan en la parte superior izquierda del plano, es de escasa
dependencia por lo cual requieren complementar su valor agregado al sistema” (Godet
2002).
● Variables autónomas: “Se ubican en la zona próxima al origen, son poco influyentes o
motrices y poco dependientes, se corresponden con tendencias pasadas o inercias del sistema,
no constituyen parte determinante para el futuro del sistema” (Godet 2002).
● Variables resultado: “Se caracterizan por su baja motricidad y alta dependencia, y suelen ser,
junto con las variables objetivo, indicadores descriptivos de la evolución del sistema. Se trata
de variables que no se pueden abordar de frente, sino a través de las que dependen en el
sistema” (Godet 2002)
Gráfico de influencias directas del sistema:
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De acuerdo al color de las líneas, el gráfico permite identificar las variables que reciben niveles de
influencia altos por parte de otras variables. Las líneas rojas son influencia alta es decir con relaciones
más importantes, las azules influencia media es decir con relaciones relativamente importantes.
(Godet 2002)
Resultados y discusión:
De acuerdo a la clasificación de variables que asignó el programa Micmac, se obtuvieron los
siguientes resultados:
Resultado 1:
Figura 1. Plano de influencias (eje y) /dependencias (eje x) directas
El plano de influencias y dependencias directas reflejó la existencia de 4 tipos de variables
(Determinantes, Entorno, Autónomas y Resultado) (Anexo 5) según los niveles de influencia
asignados en la matriz (Anexo 4). A continuación, los instrumentos se encuentran ordenados
numéricamente de los más influyentes a los menos influyentes y de los menos dependientes a los más
dependientes.
Variables determinantes:
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1. B4I3 (Tasas ambientales), B7I3 (Certificaciones sello ambiental colombiano)
2. B1I3 (Compensaciones por Perdida de la biodiversidad), B2I3 (Pagos por servicios
ambientales), B3I3 (Transferencias del riesgo), B5I3 (Regalías), B6I3 (Extension fiscal del
iva),
3. B1I2 (Evaluación de impacto ambiental)
4. B1I4 (Evaluaciones ambientales estratégica), B3I4 (Cuenta satélite ambiental), B4I4 (Sistema
de información de Biodiversidad)
● Variables de entorno:
1. B2I2 (Licencia ambiental), B2I4 (Comités técnicos interinstitucionales)
2. B5I4 (Sistema de información Ambiental)
Variables autónomas:
1. B6I1 (POMCA), B4I2 (Permisos ambientales)
2. B1I1 (Sistema Nacional Ambiental), B4I1 (Ramsar), B3I2 (Contratos Plan)
3. B2I1 (Reservas de la Biósfera), B5I1 (POT), B3I1 (Aicas)
4. A1I2 (Licencias de importación agrícola), A1I4 (Agronet), A3I4 (Sistema de información de
precios), M3I4 (Catastro minero colombiano)
5. M1I4 (Censo Minero Nacional), M2I4 (Sistema de información Minero Colombiano), M4I4
(Registro Minero), M5I4 (Análisis de oferta y demanda minerales), A2I4 (Celuagronet)
6. M1I2 (Programa de trabajos y obras)
Variables resultado:
1. A2I2 (Permisos sanitarios), A1I3 (Fondo estabilización de precios), A2I3 (Contratos
agropecuarios), A3I3 (Subsidios agrícolas), A4I3 (Tasas de interés subsidiadas), A6I3
(Conseciones tributarias), A7I3 (Aranceles de importación), M2I3 (Subsidios
mineroenergeticos)
2. M2I2 (Registro único de comercializadores de minerales)
3. A1I1 (Decreto 2256 de 1991), A5I3 (Seguro agropecuario)
4. M1I1 (Unidad de planeación minero energética), M1I3 (Contraprestación económica en
materia minera)
De acuerdo al objetivo de la investigación, el grado de influencia solamente fue evaluado para los
instrumentos de la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios
Ecosistémicos, es por esta razón que dichos instrumentos son los únicos que se ubican en el eje de
influencias. Por el contrario, los instrumentos de gestión de las políticas productivas, son los únicos
que se ubican en el eje de dependencias, ya que son estos los que se ven influenciados por los
instrumentos de gestión de la PNGIBSE.
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Los análisis realizados de acuerdo a los objetivos específicos fueron:
Primer objetivo: Comparación de instrumentos de regulación directa.
Todos los instrumentos de regulación directa de la PNGIBSE se clasificaron como variables
autónomas, esto indica que su nivel de influencia es bastante bajo (Goet 2002). Al ser variables poco
determinantes para el futuro del sistema, los instrumentos de este tipo se consideraron irrelevantes
para la gestión de la biodiversidad de acuerdo a los objetivos que cada uno de estos posee. Sin
embargo, el instrumento B6I1 (Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas - POMCA) se encontró
cercano a las variables entorno, lo que indica que su influencia es mayor a la de los otros y que podría
aumentar si se ejecutan instrumentos de gestión de políticas productivas que respondan a los objetivos
de los instrumentos de gestión de la PNGIBSE (MADS 2011).
Teniendo en cuenta que en esta política se expresa la importancia de articular los POMCA con los
Pargibse (planes regionales de acción en biodiversidad), una herramienta creada dentro de la política,
para la aplicación de la misma y que tiene el fin de garantizar el correcto manejo de un territorio
(MADS 2011), los POMCA se hacen altamente vinculantes a la PNGIBSE, aunque esto no garantiza
su vinculación a políticas de tipo productivo ni su efectividad, si la fase de evaluación y seguimiento
de estos planes, no es contundente (Cossío & Hinestroza 2017).
Los POMCA pueden influenciar directamente otros instrumentos debido al decreto reglamentario que
fomenta el manejo adecuado de las cuencas por ser ecosistemas estratégicos (Resolución 1907 de
2013). El seguimiento de dicho compromiso, se realiza a través de entidades territoriales ambientales
como las corporaciones autónomas regionales, por esta razón el ordenamiento territorial de las zonas
debería ser base en la formulación de cualquier proyecto productivo, ya que estos implican una
transformación o uso del territorio (MinAmbiente 2015). No obstante, existen contradicciones en la
relación del POMCA con el sector productivo ya que, según la ANDI, la guía POMCA no incorpora
el sector productivo y no se articula con los planes de desarrollo, por lo tanto no afecta la
competitividad y el bienestar local. (ANDI 2018).
En cuanto a los instrumentos de regulación directa mineros y agropecuarios (Decreto 2256 de 1991
y la UPME), ambos se clasifican como variables resultado, exponiendo su alta dependencia del
sistema (Godet 2002). Dicho resultado implica que estos instrumentos sólo pueden abordarse a través
de las variables de las cuales dependen, es decir a través del aumento en la influencia de los
instrumentos de regulación directa de la PNGIBSE.
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Tanto el Decreto 2256 de 1991 con el cual se busca regular la actividad pesquera, como la Unidad de
Planeación Minero Energética, pueden ser influenciados por los instrumentos de la PNGIBSE, esto
implica una necesidad de articulación entre las políticas o directamente los instrumentos. En la misma
política se menciona que esta articulación es un objetivo (MADS 2011), que acorde a los resultados
obtenidos en esta investigacion, requieren mayor atención para lograrlo.
Teniendo en cuenta lo anterior, la influencia de los instrumentos de gestión directa sobre los
instrumentos de tipo productivo es muy baja.
Segundo objetivo: Comparación de instrumentos administrativos.
De los 4 instrumentos administrativos de gestión de la PNGIBSE, dos se clasifican como variables
autónomas (B3I2: Contratos Plan, B4I2: Permisos ambientales), uno como variable entorno (B2I2:
Licencia ambiental) y el otro (B1I2: Evaluación de impacto ambiental) como variable determinante.
En el caso de la variable determinante, su clasificación indica que dicho instrumento puede ser motor
o freno del sistema según su aplicación (Godet 2002). Teniendo en cuenta que los Estudios de Impacto
Ambiental (EIA), son instrumentos fundamentales para la gestión de la biodiversidad ya que son
empleados en todo tipo de proyectos con el fin de acceder a permisos y licencias (Perevochtchikova
2013), el resultado refleja que su manejo sigue siendo primordial para la aplicación de la política de
Biodiversidad.
En cuanto a la variable entorno, que en este caso son las Licencias ambientales, se identifica la
necesidad de complementar el instrumento para que este logre un nivel de influencia óptimo (Godet
2002). Probablemente las licencias requieran una mejoría en su aplicación ya que no se toman como
un requisito fundamental. A pesar de ser un mecanismo para autorizar y limitar proyectos de
extracción, estas licencias pierden validez especialmente en proyectos a largo plazo que van
modificando sus alcances sin que se les exijan nuevos estudios para otorgar nuevamente la licencia.
Además, permiten el cambio de los funcionarios que han evaluado el impacto ambiental
anteriormente, por lo cual los nuevos encargados desconocen totalmente el contexto del proyecto
(Quintero 2015).
Es necesario tener en cuenta, que las licencias ambientales pueden ser otorgadas por la ANLA o por
la CAR; debido a esto, cada proceso posee diferencias en el manejo para garantizar el cumplimiento
de este requisito, por esta razón cada una de ellas debe potenciarse con el fin de aumentar su nivel de
influencia, siguiendo las estrategias que cada organismo (ANLA o CAR), considere pertinente
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reforzar, como las sanciones, los requisitos para la obtención de la licencia, etc. (Decreto 1076 de
2015).
En el caso de las variables autónomas, clasificadas como instrumentos poco relevantes para la
evolución del sistema (Godet 2002), cabe resaltar que una de ellas B4I2 (Permisos Ambientales) se
ubica cerca a las variables entorno, razón por la cual puede requerir un nivel de esfuerzo menor para
aumentar su influencia en comparación a la otra variable autónoma B3I2 (Contratos Plan). Esto puede
explicarse porque históricamente los permisos ambientales han sido un requerimiento fundamental
para proyectos de tipo productivo, contrario a los contratos plan que es un instrumento relativamente
nuevo y poco conocido (DNP 2017).
Respecto a los instrumentos mineros y agropecuarios, dos se clasifican como variables autónomas,
A1I2 (Licencias de importación agrícola) y M1I2 (Programa de Trabajos y Obras), razón por la cual
estos dos instrumentos al ser poco dependientes, requieren de cambios estructurales (Godet 2002)
para aumentar su dependencia a los instrumentos de gestión de la Biodiversidad, sin embargo es
posible que el instrumento minero responda a una mayor influencia de los instrumentos de la
PNGIBSE ya que este se encuentra más cerca a las variables resultado. Por otro lado, los otros dos
instrumentos (Permisos Sanitarios y Registro único de comercializadores de minerales) se clasifican
como variables resultado, es decir que su aplicación depende ampliamente de la influencia de los
instrumentos de Biodiversidad, principalmente del Estudio de Impacto Ambiental por ser el
instrumento determinante (Godet 2002).
De acuerdo a lo anterior es probable que los permisos sanitarios puedan ser mejor implementados si
se incluyen como requisito en caso de que el estudio de impacto ambiental determine su necesidad.
Dejar claridad en estos procesos es fundamental para que sean efectuados, pues, aunque la ley así lo
exija, muchas veces esto se pasa por alto debido al desconocimiento de los instrumentos y sus
objetivos (Cossío & Hinestroza 2017).
Debido a que solo uno de 4 instrumentos de gestión de la Biodiversidad es determinante, su nivel
influencia es baja (Godet 2002), por lo tanto, no permea la política minera ni los instrumentos
agropecuarios. Adicionalmente la mitad de los instrumentos de tipo productivo son poco
dependientes, reafirmando así la limitada relación entre las variables.
Tercer objetivo: Comparación de instrumentos económicos.
Los 7 instrumentos económicos de gestión de la PNGIBSE se clasifican como determinantes, esto
implica que su alta influencia convierte este tipo de instrumento en el motor del sistema (Godet 2002),
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esto puede deberse a que poseen la mayor cantidad de instrumentos si se comparan los cuatro tipos
existentes. Así mismo, esto puede tener relación con la importancia del uso de instrumentos de tipo
económico en todas las políticas, pues se reconoce que estos instrumentos tienen mayor eficacia por
estar bien diseñados y ser incentivos o desincentivos importantes para los sectores productivos
(CEPAL 2015).
En cuanto a los instrumentos mineros y agropecuarios, todos se clasifican como variables resultado,
es decir, son dependientes de la aplicación de los instrumentos de gestión de la Biodiversidad (Godet
2002), por lo tanto, el mantenimiento de estos como variables determinantes, implica una alta
permeabilidad de la PNGIBSE sobre las políticas minera y agropecuaria en cuanto a instrumentos
económicos.
En el caso particular de los instrumentos económicos agropecuarios, la gran cantidad de instrumentos
y su claridad respecto a la finalidad que estos tienen, puede justificar la probable efectividad para la
protección de la biodiversidad y el interés del estado en promover practicas agropecuarias en mayor
medida que las practicas mineras. Esta decisión puede ser favorable para la biodiversidad si las
practicas agropecuarias son reguladas y el impacto ambiental busca reducirse, ya que en el caso de
las practicas mineras, el impacto suele ser mas agresivo y en ocasiones irreversible (IPBES, 2016).
Cuarto objetivo: Comparación de instrumentos educación/investigación.
Tres de los instrumentos de gestión de la PNGIBSE se clasifican como determinantes, es decir
altamente influyentes, mientras los otros dos se clasifican como variables entorno (Godet 2002), esto
implica que aunque algunos instrumentos podrían permear los instrumentos de las políticas
productivas, aún se pueden mejorar estos niveles de influencia, ya que los tres primeros están muy
cerca de las variables entorno, caracterizadas por requerir un complemento adicional para lograr ser
determinantes para el sistema (Godet 2002).
Cabe resaltar que los instrumentos determinantes B1I4: Evaluaciones ambientales estratégicas (EAE),
B3I4: La Cuenta satélite ambiental (CSA) y B4I4: El Sistema de Información Ambiental de Colombia
(SIAC) son esenciales debido a las relaciones que existen entre ellos, ya que mientras el SIAC
recopila información de alta importancia para la gestión ambiental (SiB, 2019), los instrumentos EAE
y CSA utilizan dicha información para producir documentos robustos. Esta puede ser una de las
razones por las cuales las tres se posicionan como influyentes.
Por otro lado todos los instrumentos de gestión minera y agropecuaria, se clasifican como variables
autónomas, razón por la cual se consideran instrumentos poco dependientes (Godet 2002), lo que a
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su vez refleja la necesidad de mejorar su estructura para relacionarse mejor con los instrumentos de
gestión de la biodiversidad. Estos resultados se pueden relacionar con la baja aplicación de
instrumentos de educación y la falta de organización respecto a la consignación y disponibilidad de
información relevante para la conservación y uso de la biodiversidad (Guhl, 2015).
Los instrumentos de educación agropecuarios se basan en la organización de la información, pero no
en la recopilación de esta, por eso vale la pena considerar reforzar el sector agropecuario con
instrumentos que tengan la finalidad de obtener cifras, indicadores o evaluaciones del manejo y
control de las practicas, y además instrumentos que busquen la difusión de dicha información, ya sea
reforzando los sistemas de información ya existentes o unos nuevos que tengan tal objetivo. Contario
a los instrumentos agropecuarios, en los mineros si se considera la recolección de la información a
través del registro, censo y análisis minero, pero tampoco se considera algún instrumento con la
finalidad de divulgar apropiadamente dicho conocimiento (Guhl, 2015).
Teniendo en cuenta lo anterior, el nivel de influencia de los instrumentos de educación/investigación
de la PNGIBSE sobre los instrumentos mineros y agropecuarios es débil.
Finalmente, los resultados demuestran permeabilidad de la PNGIBSE sobre la política minera y los
instrumentos de gestión agropecuarios, únicamente a través de los instrumentos de tipo económico,
lo cual indica que los instrumentos basados en incentivos económicos o de mercado, siguen siendo
los más aplicados y, por consiguiente, efectivos para lograr los objetivos de políticas en materia
ambiental (CEPAL 2015).
Aunque los intrumentos e tipo económico no son los más utilizados, sino los de regulación directa
(normas) (Rodríguez-Becerra et al. 2002). La gestión internacional a través de los diferentes
convenios ambientales, ha promovido un mayor uso de instrumentos de tipo económico, ya que los
países que se encuentran interesados en la conservación de la biodiversidad en Colombia, mantienen
contribuciones económicas para incentivar al estado a cumplir con los compromisos ambientales
(CEPAL 2015).
Por otro lado, los instrumentos de gestión ambiental de tipo administrativo, regulación directa y
educación/investigacion, pueden considerarse poco eficaces, debido a la falta de articulación entre
políticas y además, por la falta de desarrollo de cada uno de los instrumentos, ya que estos en
ocasiones carecen de un enfoque determinado y manejan estructuras poco robustas, lo que promueve
confusión a la hora de aplicarlos (Rodríguez-Becerra et al. 2002).
16
Resultado 2:
Figura 3. Gráfico de influencias directas.
De acuerdo con el Gráfico de influencias directas, la mayor cantidad de relaciones de influencias
recaen sobre los instrumentos M2I2 (Registro único de comercializadores de minerales
(RUMCOM)), M1I3 (Contraprestación económica en materia minera) y M2I3 (Subsidios Minero
Energéticos), estos instrumentos podrían recibir mayor número de relaciones probablemente debido
a la cantidad de instrumentos económicos en el caso de los dos últimos, y/o debido a la plasticidad
del instrumento para relacionarse con instrumentos de gestión de la PNGIBSE.
Estas relaciones pueden demostrar una mayor efectividad en los instrumentos de la política minera,
porque poseen una política que los enmarca, contrario a los instrumentos de gestión agropecuarios, y
porque integran los objetivos de los instrumentos de la política de gestión de la Biodiversidad.
(MinEnergia, 2016).
17
Tabla 1: Indicadores de datos del sistema.
Por último, el programa arrojó algunos datos consignados en la tabla 1, a través de la cual es
importante identificar el porcentaje de relleno de la matriz, es decir la cantidad de números distintos
a cero, con los cuales se califica el nivel de influencia. Para este caso este porcentaje es de 6,47%.
Godet recomienda que se llene al menos un 20% ya que según las experiencias este es un porcentaje
adecuado (Godet 2002), sin embargo debido al tipo de investigación, conforme se aumenten las
variables, la cantidad de números asignados distintos a cero será en proporción similar a la actual.
Por esta razón es importante seguir evaluando la metodología y los resultados obtenidos a través de
esta.
Se recomienda fundamentalmente que se realicen las evaluaciones de la metodología con el
acompañamiento de expertos en realización de políticas ambientales, mineras y agropecuarias, su
aplicación a través de instrumentos de gestión y su evaluación, ya que esto puede nutrir
considerablemente la cantidad de información procesada y generar un mayor acercamiento al nivel
de influencia que tienen los instrumentos para la gestión de la Biodiversidad.
A modo de resumen, es importante destacar que la utilidad del proyecto se centra en la propuesta de
una metodología concreta con la cual evaluar políticas, ya que se pone a prueba una herramienta
capaz de proporcionar resultados medibles sobre la eficacia de las políticas implementadas. A su vez,
los resultados obtenidos a través de la prueba de dicha metodología, permitieron identificar la
Indicador Valorr
Tamaño de la matriz 45
Número de interacciones 2
Número de ceros 1894
Número de unos 99
Número de doses 21
Número de treses 5
Número de cuatros 6
Total 131
Tanto por ciento de relleno 6,47%
18
necesidad de fortalecer los instrumentos de la PNGIBSE con base en al objetivo y metas de la misma
y su articulación con el sector productivo, todo esto a través del desarrollo de los instrumentos de
gestión política, especialmente de los instrumentos educativos/investigación, administrativos y de
regulación directa.
Adicionalmente, los resultados sugieren acciones directas, ya que se hace la claridad de los efectos
que tienen específicamente ciertos instrumentos según su función y aplicación dentro de la política
de biodiversidad y las políticas de los sectores productivos. Por esta razón, es crucial atender las
recomendaciones y seguir explorando la metodología con el fin de sostener argumentos de peso que
permitan exigir al estado mejorías en la aplicación de estos documentos, que como la PNGIBSE
poseen objetivos tan cruciales tales como la conservación de los ecosistemas, que son la base del
sustento social y económico del país.
Finalmente, los problemas y acciones que se proponen en la discusión, se basan en el reconocimiento
de Colombia como un país adherido a una alta diversidad de compromisos políticos en materia
ambiental, por esta razón es fundamental la aplicación de proyectos que den opciones para mejorar
los procesos con los cuales dichos compromisos deben ser cumplidos, de lo contrario no solo la falta
de eficacia entorno a la gestión ambiental producirá efectos económicos y sociales devastadores, sino
que además el apoyo internacional será nulo.
Conclusiones
Los resultados expuestos en este estudio indican que la Política Nacional para la Gestión Integral de
la Biodiversidad permea débilmente la política minera de Colombia y los instrumentos de gestión
agropecuaria del país; sin embargo los instrumentos económicos de gestión de la Biodiversidad
poseen una alta influencia en los instrumentos de las políticas productivas, razón por la cual la
investigación sugiere el enfoque y fortalecimiento de los instrumentos de regulación directa,
administrativos y educación para la gestión de la Biodiversidad. Adicionalmente, debido a la novedad
de la propuesta metodológica, es necesario que la evaluación de la influencia de la PNGIBSE a través
de sus instrumentos de gestión sea un ejercicio en continua exploración y que cuente con apoyo de
expertos que proporcionen información ausente en los documentos de política para lograr realizar un
análisis más completo y cercano a las experiencias de aplicación de instrumentos de gestión política.
Agradecimientos
Gracias a mi director de trabajo de grado German Jiménez por impulsarme a trabajar en temas que
tienen una aplicación crucial en nuestro país, por darme la oportunidad de aprender en el proceso y
guiarme con sus conocimientos a través del mismo reconociendo la novedad de la investigación y la
19
importancia de construir una sociedad más consciente y justa. Gracias a mi evaluadora Paola Johanna
Isaac por tomarse el tiempo para revisar mi trabajo y enriquecerlo a través de su experiencia. Gracias
a la Plataforma ALTO por permitirme reconocer la importancia de la incidencia política en la defensa
por los animales y la vida a través de acciones coherentes y constructivas, a Somos Bosque por la
experiencia comunitaria en defensa de nuestros ecosistemas urbanos y a Degénero por acompañarme
en la reivindicación de la equidad social para la construcción de un mejor país. Y por último, gracias
infinitas a mi madre, padre y hermana por apoyarme y darme la oportunidad de estudiar y crecer
como profesional y persona.
Anexos
Anexo 1
Tipos de instrumentos de gestión
Instrumentos/
Políticas PNGIBSE Minera Agropecuaria
Regulación
directa
B1I1: Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (SINA)
M1I1: La Unidad de
Planeación Minero
Energética (UPME)
A1I1: Decreto 2256 de
1991
B2I1: Reservas de la
Biosfera
B3I1: Área Importante
para la Conservación de
las Aves (AICAS)
B4I1: Sitios Ramsar
B5I1: Plan de
Ordenamiento Territorial
(POT)
B6I1: Planes de
ordenamiento y manejo de
cuencas hidrográficas
(POMCA)
20
Administrativ
os
B1I2: Evaluación de
impacto ambiental (EIA)
M1I2: Programa de
Trabajos y Obras (PTO)
A1I2: Licencias de
importación agrícola
B2I2: Licencia ambiental
M2I2: Registro único de
comercializadores de
minerales (RUMCOM)
A2I2: Permisos
sanitarios
B3I2: Contratos Plan
B4I2: Permisos
Ambientales
Económicos
B1I3: Compensaciones
por pérdida de la
biodiversidad
M1I3: Contraprestación
económica en materia
minera
A1I3: Fondo de
Estabilización de
precios
B2I3: Pago por servicios
ambientales (PSA)
M2I3: Subsidios Minero
Energéticos
A2I3: Contratos
Agropecuarios
B3I3: Transferencias del
riesgo
A3I3: Subsidios
Agrícolas
B4I3: Tasas ambientales A4I3: Tasas de interés
B5I3: Regalías
A5I3: Seguro
Agropecuario
B6I3: Exención fiscal del
IVA
A6I3: Concesiones
tributarias
B7I3: Certificaciones
(Sello Ambiental
Colombiano)
A7I3: Aranceles de
importación
Educación
B1I4: Evaluaciones
ambientales estratégicas
(EAE)
M1I4: Censo Minero
Nacional A1I4: Agronet
B2I4 Comités Técnicos
Interinstitucionales de
Educación Ambiental
M2I4: Sistema de
información minero
Colombiano (SIMCO) A2I4: Celuagronet
21
(CIDEA)
B3I4: La Cuenta satélite
ambiental (CSA)
M3I4: Catastro Minero
Colombiano (CMC)
A3I4: Sistema de
Información de
precios (SIPSA)
B4I4: Sistema de
información de
biodiversidad (SiB) M4I4: El Registro Minero
B5I4: El Sistema de
Información Ambiental de
Colombia (SIAC)
M5I4: Análisis de oferta y
demanda de minerales
Anexo 2
Descripciones de cada instrumento
Instrumentos de la
PNGIBSE Descripción
Sistema Nacional
de Áreas
Protegidas (SINA)
"Es el conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias e
instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al
cumplimiento de los objetivos de conservación del país. Incluye todas las
áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, y del ámbito
de gestión nacional, regional o local" (PNN, 2019)
Reservas de la
Biosfera
"Son zonas de ecosistemas terrestres o costeros/marinos, o una combinación
de los mismos, reconocidas en el plano internacional como tales en el marco
del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO"
(MinAmbiente, 2019)
Anexo 3
Criterios nivel de influencia
22
Anexo 4
Matriz de Influencias Directas
23
24
25
Anexo 5:
Plano de influencias/dependencias directas
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