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Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe UNESCO - Santiago

INDICADORES EDUCATIVOS COMPARADOS EN EL MERCOSUR

Seminario taller de estadísticas educativas del MERCOSUR Santiago de Chile, 13 -17 de octubre de 1997

UNESCO - PREAL - MINEDUC Chile Santiago, Agosto, 1998

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Se puede reproducir total o parcialmente el texto publicado siempre que se indique la fuente

Seminario taller sobre estadísticas educativas en los países del MERCOSUR. Santiago de Chile, 13 - 17 de octubre 1997. Co-patrocinado por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe y el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe @‘REAL). Realizado por el Ministerio de Educación de Chile (MINEDUC).

Publicado por UNESCO-Santiago Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe

Santiago, Chile, 1998

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INDICE

Prólogo

Presentación

Introducción

1. Aportaciones teóricas para el mejoramiento de las estadísticas e indicadores en educación y su comparabihdad internacional Estadísticas educativas en América Latina y el Caribe R. W McMeekin El desarrollo de indicadores financieros educacionales comparables a nivel internacional: La experiencia de la OCDE y sus implicaciones para el MERCOSUR. Stephen A4. Barro

II. Experiencias en el campo de la comparación internacional y el mejoramiento de la estadística y los indicadores en educación Sistemas de indicadores de la OCDE y cuestionario UOE. Aplicación de los indicadores de la OCDE: Caso España Jesús Ibañez Milla La experiencia de México en el proyecto INES/CDE Ernesto Treviño Indicadores educativos mundiales. Proyecto piloto de la UNESCO y OCDE R. W McMeekin

III. Mejoramiento de la estadística e indicadores en educación: uso de fuentes alternativas de información y vínculos de los sistemas de información educativa Las encuestas de hogares como fuente de información para el análisis de la educación y sus vínculos con el bienestar y la equidad Arturo León Características y prioridades de la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) Margarita Le Blanc Experiencias de sistemas de información estadística georeferenciados Ernesto Treviño

IV. Conclusiones y acuerdos del seminario de estadística educativa del MERCOSUR

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PROLOGO

Para nosotros es muy grato presentar este informe que resume las principales conclusiones del Seminario taller sobre estadísticas educativas en los países del MERCOSUR. El Seminario, realizado entre los días 13 y 17 de octubre de 1997, fue el primer paso dado en pro de generar estadísticas relevantes en educación e indicadores básicos que faciliten las comparaciones internacionales. Co-patrocinado por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe; el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL); y realizado por el Ministerio de Educa- ción de Chile (MINEDUC), esta actividad representa un esfuerzo para mejorar los sistemas de producción estadística en los países de la región, crear redes de colaboración para generar información e indicadores comparables, confiables y oportunos, así como promover el uso efectivo de la información en la toma de decisiones.

El primer paso en esta dirección se dio al momento de elaborar un informe dando cuenta de la actual situación de los sistemas de estadísticas de los países de la región, estimulado por el acuerdo de los organismos de cooperación en educación para coordinar los esfuerzos nacionales. El segundo paso, estuvo dado por la definición de una estrategia de acción para países con situaciones comunes que estuvieran dispuestos a mejorar sus sistemas de información y manejo de estadísticas. Fue así como surgió el grupo de países del MERCOSUR quienes han establecido un acuerdo para generar información comparable en el mediano plazo. En el futuro inmediato, se espera incorporar a esta actividad a los países de la subregión andina para, luego, sumar a esta red a los países de Centroamérica y el Caribe. Al término de este ejercicio, se espera que los países participantes cuenten con sistemas de información fortalecidos, produciendo indicadores útiles para la gestión y com-

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parables intemacionahnente en áreas estratégicas como son la calidad, equidad y pertinencia de la educación y la enseñanza, sus costos y financiamiento, eficiencia interna, entre otros.

El presente informe contiene una síntesis de los principales temas abordados en la reunión, resúmenes de las ponencias preparadas por expertos internacionales y los acuerdos alcanzados por los participantes. Parte introduciendo las principales conclusiones del estado del arte sobre la situación de las estadísticas educativas en base a un estudio realizado por la UNESCO con el apoyo de la Fundación Ford que ha sido recientemente publicado por el Banco Interamericano de Desarrrollo (BID). En un segundo apartado, se incluye el análisis de propuestas para mejorar los sistemas de información y gestión educativa considerando las experiencias de España y México a través de su participación en el proyecto de Indicadores de los Sistemas Educativos (INES) de la Organización para la Coope- ración y el Desarrollo Económico (OCDE) para generar indicadores internacionalmente comparables en educación y se examinan las posibilidades de uso de fuentes estadísticas e instrumentos para el análisis de la educación y propuestas de indicadores de costo y financiamiento. Se completa este informe con la presentación de algunas experiencias en desarrollo que aportan al análisis comparado en este campo y concluye con los acuerdos tomados por los participantes que señalan algunos de los pasos a dar en el futuro para alcanzar objetivos de integración y mejoramiento de la educación en los países involucrados.

Varias son las lecciones que se han podido extraer de este ejercicio internacional. En primer lugar, el aprovechamiento que se puede hacer de la experiencia acumulada, dentro y fuera de la región, cuando se trata de homologar conceptos y traducirlos en indicadores comparables. En segundo lugar, el valor que pueden llegar a tener las redes internacionales integradas por expertos, profesionales, técnicos y directivos a cargo de la implementación de políticas y programas de mejoría de los sistemas de información y estadísticas. Por último, pero no por ello menos importante, la relevancia que tiene la socialización de la información entre los más diversos actores, especialmente para la toma de decisiones y formulación de políticas.

Dada la magnitud de la tarea que se tiene por delante para hacer de postulados, acuerdos y lecciones una realidad en todos los países de la región, esperamos que este informe sirva tanto para apoyar el trabajo que se han propuesto los países del MERCOSUR como para diseñar otros eventos que permitan incorporar nuevos miembros a esta amplia red de personas, y organismos, que se proponen innovar en un terreno que no resulta fácil por sus complejidades y especificidad.

Jeffrey Puryear y Marcela Gajardo Codirectores del PRJSL

Ana Luiza Machado Directora

UNESCO - ORFALC

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PRESENTACION

Cuando inaugurábamos el Seminario Taller de Estadísticas Educativas del MERCOSUR, que se proponía acordar un conjunto dc indicadores estadísticos comunes para los países que integraban el sector educativo al momento de su realización, resaltábamos el gran significado que esta actividad tenía para la región, por tres tazones. Primero, por su utilidad en el diagnóstico y conocimiento de la situación de la educación en la región. Ellos permi- tiran contar con una base común de información comparable, que facilitará la mejor com- prensión de las necesidades educativas que exhibe el sistema escolar en los países rniem- bros y la búsqueda de soluciones en un plano de cooperación. En segundo lugar, por su utilidad para el monitoreo de las reformas educativas que estamos impulsando en cada país, en función de concretar los objetivos propuestos, que apuntan, con distintos énfasis y se- gún las distintas realidades locales, a aumentar la cobertura, a incrementar la pertinencia de la enseñanza, la calidad de los aprendizajes y la equidad en la distribución de las oportunidades educativas. Por último, para facilitar el diseño y aplicación de políticas y programas regionales, procurando una más eficiente asignación de los recursos, la modernización de nuestros sistemas educativos y, con ello, una mejor satisfacción de las necesidades de desarrollo de las personas.

El seminario fue exitoso en cumplir con su objetivo. El Sistema Información y Comu- nicación del Sector Educativo del MERCOSUR cuenta hoy con un conjunto de indicadores que se calculan en cada país sobre bases comunes, permitiendo contar con una información de indudable valor en la perspectiva de la integración regional y de la globalización.

Sin embargo, los méritos del seminario son todavía mayores. Este encuentro sirvió para que, en un breve lapso, los países que integran el Convenio Andrés Bello entrasen a

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considerar la conveniencia de poner sus indicadores estadísticos en sintonía con aquellos acordados por el MERCOSUR. Sin duda, se trata de un avance importante en términos de aumentar el área de integración de información, logro que es también atribuible al semina- li0.

Con la presente publicación culmina un esfuerzo complejo, que se debe agradecer a todos quienes lo hicieron posible, en sus distintas etapas. Muy especial mención cabe para el Sector Educativo del MERCOSUR y la Comisión Técnica Regional del Sistema de In- formación; para la OREALC, Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe; el PREAL, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en Amé- rica Latina; y para aquellos que, desde el Ministerio de Educación representado por profesionales y administrativos de la Unidad de Estadísticas de la División de Planificación y de la Oficina de Relaciones Internacionales, cuidaron que esta primera actividad del Sector Educativo del MERCOSUR que se realizaba en Chile resultase un aporte significativo para la región.

Ministetio de Educación Oficina de Relaciones Internacionales

Chile

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INTRODUCCION

Este Seminario se desarrolló en Santiago de Chile entre los días 14 y 17 de octubre, 1997, cumpliendo los acuerdos de la VI Reunión de la Comisión Técnica Regional del Sistema de Información en Educación del MERCOSUR (Curitiba, Brasil, octubre, 1996). Aceptado en la XXI Reunión del Comité Coordinador Regional (Gramado, Brasil, noviembre, 1996) y ratificado en la VII Reunión de la mencionada Comisión Técnica y por la XXII Reunión del Comité Coordinador Regional (Ciudad del Este, Paraguay, abril, 1997). Se aprobó la agenda preliminar y el trabajo realizado por la Comisión Organizadora.

Los objetivos del seminario, en función de tener un sistema compatible de estadísticas educativas, fueron los señalados por la Comisión Técnica Regional del Sistema de Infor- mación del Sector Educativo del MERCOSUR:

- Definir indicadores básicos para el sistema de información del MERCOSUR.

- Llegar a acuerdos sobre procesos y planes para el establecimiento de otros indicadores a futuro.

- Acordar un programa de seguimiento de las acciones del sistema de información.

- Compartir información sobre asuntos internacionales en el campo de las estadísticas.

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1. APORTACIONES TEORICAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LAS ESTADISTICAS E INDICADORES EN EDUCACION Y SU COMPARAEHLIDAD INTERNACIONAL

Dentro de esta sección se presentan propuestas teóricas en el campo del mejoramiento de las estadísticas e indicadores educativos desde dos perspectivas: la situación de los sistemas de información educativa nacionales en algunos países de la región y la comparación entre países. En primer término aparece una síntesis del estado del arte que guarda la estadística educativa en la región de América Latina y el Caribe, donde se destacan las características principales de los sistemas de información educativa, con sus fuerzas y debilidades. Una vez establecida esta base, se ingresa directamente al campo de las propuestas, donde se examinan las perspectivas de establecer para MERCOSUR comparaciones internacionales en indicadores de costo y financiamiento de la educación.

El contenido de los trabajos presentados en este apartado permite entrar de lleno en el fascinante campo de la comparación internacional de los sistemas educativos, tema que cobra cada vez más importancia a medida que avanzan los procesos de globalización eco- nómica e integración regional. Sin embargo, al revisar la situación de los sistemas de esta- dística en los países de la región se hace manifiesta la necesidad de avanzar en el mejoramiento y la modernización de los sistemas nacionales de estadística. Un desarrollo simultá- neo en ambos sentidos ofrece la posibilidad de enriquecer los sistemas de estadística nacionales con las experiencias internacionales y, a su vez, progresar hacia la comparación internacional aprovechando las mejoras en los sistemas nacionales de estadística y las experiencias desarrolladas alrededor del mundo.

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ESTADISTICAS EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

R. ll? McMeekid

El estado de las estadísticas educativas: a pesar de mejoras importantes subsisten serios problemas

Los países están logrando proporcionar estadísticas educativas en forma mucho más exitosa que una década atrás. Han recibido considerable asistencia externa para mejorar sus esta- dísticas educativas, indicadores y sistemas de información para la administración, aunque esto ha sido menos eficiente de lo esperado. La tecnología disponible a través de esta asistencia ha sido de gran ayuda y las estadísticas son actualmente más oportunas y accesi- bles, pueden ser analizadas con mayor facilidad y contienen menos errores. Sin embargo, no existe un compendio de conocimientos consensuales respecto a lo que constituye un buen sistema de estadísticas educativas, como tampoco un equipo de consultores expertos a quienes pudieran acudir las agencias asistenciales y los países.

Se encontraron prácticas innovadoras en varios países: por ejemplo, el nuevo sistema de información sobre la educación en Brasil, el poderoso sistema de mapas escolares en Paraguay, los experimentos efectuados en Mendoza con registros estudiantiles individuales y el extenso conjunto de indicadores de eficiencia de los flujos de alumnos en Nicaragua. También existe una conciencia creciente acerca de la importancia de las estadísticas, los indicadores y los sistemas de información para la administración. Algunos grupos subregionales, como el MERCOSUR y la Organización de Estados Caribeños Orientales

* Consultor. Resumen de resultados del estudio “Estadísticas educativas en América Latina y el Caribe” financiado por la Fundación Ford, ejecutado por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe, que examina el estado en que se encuentran las estadísticas educativas en la región.

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(OECS), están tomando la iniciativa de establecer estadísticas y sistemas de indicadores comparables y los países del Convenio Andrés Bello han expresado interés en el tema.

Grupos de países según el desarrollo y la sofisticación de sus estadísticas educativas

Aunque los deslindes entre ellos no son nítidos, existen tres grupos de países, cada uno con necesidades distintas: - Países grandes y sofisticados (con frecuencia países federales) que cuentan con siste-

mas de estadísticas educativas bien desarrollados (aunque algunos de éstos sólo han hecho cambios importantes recientemente): Argentina, Brasil, Chile y México, dentro de la muestra de países estudiados;

- Países pobres que están muy rezagados: Bolivia, Guyana, algunos países de América Central;

- Un gran grupo “intermedio” donde se observan importantes mejoramientos, pero aún existen problemas serios: Ecuador, Jamaica, Paraguay, Uruguay y otros.

Problemas que afectan los sistemas de estadísticas educativas: técnicos, institucionales y otros

Problemas técnicos - En muchos países hay una carencia de datos claves, por ejemplo, respecto a la edad de

los alumnos; también existe una medición o estimación inadecuada de variables tales como la repitencia.

- Existen problemas conceptuales (especialmente en relación con la medición de flujos de alumnos y su eficiencia).

- Con frecuencia existe un desfase entre los períodos de tiempo a que se refieren la matrícula, el gasto y la población por grupo etario.

- Se observa una falta de definiciones y terminologías claras y consistentes. Existe la necesidad de elaborar un glosario consensuado de términos de estadísticas educativas. También hay serias debilidades en categorías completas de estadísticas, tales como datos financieros o información sobre los logros estudiantiles, que se discutirán más adelante.

Problemas institucionales - Aislamiento de las unidades de estadísticas educativas de otras fuentes de información

y del locus de la toma de decisiones; falta de contacto con otras entidades para obtener datos para indicadores; las personas responsables de adoptar decisiones no hacen uso de estadísticas educativas porque no existe una cultura de basar las decisiones sobre datos y análisis. La necesidad de indicadores educativos sólo esta siendo reconocida últimamente. Existe la tendencia de que temas especiales, como ser costos y finanzas sectoriales, sean manejados por especialistas que no forman parte del sistema de esta- dísticas educativas habitual.

- La utilización de estadísticas e indicadores educativos es muy débil. Aun cuando esto pueda deberse en parte a la insuficiente calidad de las estadísticas disponibles (que hace

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que las personas responsables de adoptar decisiones no hagan uso de ellas), también existe una subutilización de información que ya está disponible. La descentralización de los sistemas educativos, no sólo en los sistemas federales sino también en países que están descentralizando o desconcentrando la administración de su sistema, puede complicar el proceso de recolectar, analizar y utilizar las estadísticas educativas (pero también puede proporcionar valiosas oportunidades para cambiar las viejas prácticas y mejorar la utilidad de las estadísticas educativas en la gestión del sector). No existe ningún foro para el intercambio de información entre los países en relación con estadísticas e indicadores educativos (excepto en casos especiales como la OECS y el MERCOSUR). Falta de liderazgo regional: el Sistema de Información Regional (SIRI) de UNESCO- Santiago ha hecho adelantos en términos de recolectar y publicar datos analizados a nivel regional, pero no cuenta con los recursos necesarios para proporcionar asistencia técnica u orientación para establecer normas y prácticas sólidas. Ninguna otra institu- ción ha asumido un rol de liderazgo.

Otros problemas y temas - Existe la necesidad de contar con un conjunto sólido y acordado de categorías de

estadísticas e indicadores. Este estudio propone un conjunto de ocho categorías: Con- texto, Estudiantes y participación, Docentes y otro personal, Escuelas e insumos no docentes, Eficiencia interna (repitencia, transición, tasas de sobrevivencia); Eficiencia externa (tasas de ingreso y empleo por nivel educativo logrado y tasas de rendimiento económico); Costos y finanzas del sector; y Logro estudiantil medido en términos de resultados del aprendizaje.

- Hay importantes categorías de estadísticas e indicadores que son especialmente débi- les, o en algunos casos están totalmente ausentes de las estadísticas educativas “usua- les”. Se encontraron insuficiencias claves en: indicadores de eficiencia interna, especialmente en tomo a la repitencia; indicadores de “eficiencia externa” o resultados en el mercado laboral; indicadores de costos y finanzas del sector; indicadores de calidad y aprendizaje estudiantil.

- Haciendo un corte por todas las categorías, existen grandes debilidades en las áreas de la educación preprimaria y prácticamente toda la información referente al nivel universitario.

- Es importante distinguir entre el diseño de indicadores y sistemas de información para uso nacional en el seguimiento de reformas y el mejoramiento de la gestión y el desarrollo de indicadores para fines de comparaciones internacionales. Es posible que pue- dan traslaparse pero son esencialmente distintos.

La asistencia internacional y el mejoramiento de las estadistícas educativas

Como ya se señaló, han habido muchos proyectos o componentes de proyectos que han propuesto mejorar las estadísticas educativas, los indicadores y los sistemas de información

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para la administración. Prácticamente todos los países en nuestra muestra han recibido alguna asistencia con este fin. Esto ha aumentado considerablemente la disponibilidad de tecnología, pero no ha proporcionado orientación eficaz sobre el desarrollo de estadísticas, indicadores o sistemas de información plenamente adecuados.

La presente investigación surgió a raíz de un estudio de la coordinación de la asistencia para la educación, donde se encontró que ha habido una notable falta de coordinación entre las organizaciones internacionales sobre cuestiones relacionadas con las estadísticas educativas a nivel regional.

Los países perciben a las organizaciones internacionales como entidades que solicitan información, con frecuencia en forma duplicada o basada en distintos conceptos y definiciones.

Los esfuerzos por proporcionar orientación y asistencia a nivel regional o subregional han sido hasta ahora de limitada utilidad: el taller de UNESCO en Quito (enero de 1995) y el taller subregional sobre costos y finanzas del sector (marzo de 1997) en Montevideo mostraron que existía una amplia brecha entre las recomendaciones ofrecidas y las necesidades concretas de los países participantes.

También hay falta de comunicación y coordinación entre los expertos de organismos internacionales y su propia percepción de las necesidades y realidades, por una parte, y las necesidades tal como son percibidas por los especialistas de los países, por otra.

El Centro Interamericano de Enseñanza Estadística (CIENES) de la Organización de Estados Americanos tiene un mandato para proveer capacitación, pero actualmente no cuenta con capacidades técnicas sobre el tema de las estadísticas educativas. Además, al parecer CIENES no dispondrá de presupuesto para 1998.

El Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) ha desarrollado un eficaz modelo que vincula datos censales y educativos a fin de proveer una base para el planeamiento físico y el mapeo escolar. Esto necesita ser difundido más ampliamente.

Existe una unidad en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) que trabaja con Encuestas de Hogares que está interesada en usar variables educativas de las encuestas para producir indicadores útiles.

El grupo de pequeños países que conforman la Organización de Estados Caribeños Orientales ha trabajado en conjunto para desarrollar un sistema común de estadísticas e indicadores educativos. El organismo alemán de asistencia bilateral GTZ ha proporcionado asistencia modesta, pero importante.

En general ha habido una profusión de actividades destinadas a mejorar las estadísticas educativas, respaldadas al menos parcialmente por donantes internacionales. Pero estas múltiples actividades han carecido de coherencia y no han promovido un acuerdo a nivel regional sobre asuntos claves, como tampoco el desarrollo de estadísticas e indicadores compatibles.

Experiencias en otras regiones

Todavía no hay acuerdo a nivel mundial en lo relativo a un sistema de clasificación de la educación. La Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) de la

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UNESCO ha sido criticada por la falta de definiciones claras y operativas. Una versión revisada de la CINE será presentada a la Conferencia General de la UNESCO de 1998.

El sistema de indicadores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco- nómico (OCDE) ha ido evolucionando durante alrededor de diez años y en la actualidad es un sistema altamente desarrollado. Refleja los intereses y necesidades de sus países miembros. Tendría que ser adaptado para transformarlo en un sistema que pudiera ser utilizado satisfactoriamente por los países de la región. Gran parte de su trabajo (y su forma de trabajar) podrían ser utilizados en forma progresiva en América Latina y el Caribe, de acuerdo al nivel de desarollo y sofisticación de sus estadísticas educativas, especialmente en áreas como los indicadores de costos y finanzas del sector. Países tales como España, Portugal y México han logrado cumplir con las exigencias del sistema OCDE.

En la región africana, la Asociación para el Desarrollo de la Educación Africana (ADEA) y su Grupo de Trabajo sobre Estadísticas Educativas (WGES) han puesto énfasis en el desarrollo de capacidades nacionales. Un programa para fortalecer los “Sistemas Naciona- les de Información Estadística sobre la Educación” (NESIS) ha permitido a los países participar en el diseño de módulos estándar con el fin de promover el desarrollo de sistemas compatibles. Se ha desarrollado un “perfil” tipo de estadísticas e indicadores educativos para los países de la región. El modelo de desarrollo de capacidades de ADEAAVGESI NESIS podría ser utilizado en el grupo de países de América Latina y el Caribe cuyos sistemas de estadísticas educativas son menos desarrollados.

Indicadores sugeridos

Sobre la base de sus hallazgos en tomo al estado de las estadísticas, de indicadores y modelos de sistemas de indicadores educativos tanto dentro como fuera de la región, el estudio propone una lista de indicadores potenciales. No hay datos disponibles para completar la totalidad de estos indicadores en todos los países en forma inmediata pero, ajuicio del autor, muchos de ellos están en condiciones de suministrar los datos necesarios que harían factible implementar el sistema dentro de un plazo razonable. La lista expuesta a continuación se presenta como un punto de partida sugerido para establecer un conjunto común de indicadores para América Latina y el Caribe, reconociendo que pueden haber opiniones distintas y que algunos observadores podrán recomendar cambios en la lista. Una discusión más completa de los indicadores sugeridos para comparación internacional bási- ca se entrega en el cuerpo del informe.

Contexto - Población, tasa promedio de crecimiento de la población y población escolar (entre los

5 y 24 años de edad, o la aproximación más cercana factible) como porcentaje de la población total.

- Producto interno bruto per cúpitu y tasa anual promedio de crecimiento del PIB per cúpitu durante los últimos cinco anos o más.

- Tasas de analfabetismo, total y por género, en la población de 15 años de edad y más (con indicaciones por país sobre qué criterios de analfabetismo son aplicados).

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- Años promedio de escolaridad alcanzada entre la población de 15 y más anos de edad, en total y por género.

- Estructura del sistema educativo y edad oficial de inicio de la educación escolar.

Alumnos y participación - Tasas brutas de matrícula por nivel, incluso terciario, por género (y por región urbana/

rural si es posible). - Tasas netas de matrícula por nivel, por género (y por región urbanakural si es posible). - Tasas de transición entre el nivel primario y el secundario inferior y entre el secundario

inferior y el superior (CINE 1 a 2 y CINE 2 a 3). - Tasa de transición entre el nivel secundario (CINE 3) y el terciario.

Personal: docentes, directores de escuela y otros - Total de docentes y porcentaje de éstos que enseñan en escuelas públicas y privadas y

en áreas urbanas y rurales. - Total de docentes de aula y relación entre docentes de aula y personal total. - Porcentaje de docentes que cumplen con las normas nacionales para la enseñanza:

total, pública y privada, y urbana y rural. - Razón entre alumnos y el total de docentes por nivel de educación (excluyendo tercia-

ria), total, pública y privada, urbana y rural. - Remuneración promedio de docentes (medida en algún punto acordado, como por

ejemplo después de diez anos de experiencia, incluyendo remuneración básica y suple- mentos) como porcentaje del PIB per cúpitu.

Escuelus e insumos no docentes

Establecimientos - Número y porcentaje de establecimientos por nivel de educación, por fuente de

financiamiento y por ubicación urbanakural. - Porcentaje de establecimientos de nivel primario en escuelas de turnos múltiples.

Insumos - Duración del año escolar en horas, y horas curriculares dedicadas al idioma nacional, a

matemáticas, ciencias naturales y sociales. - Número promedio de libros de texto a disposición de cada niño, en escuelas públicas y

privadas, en zonas urbanas y rurales.

Efiienciu interna - Tasas de repitencia, por nivel de educación. - Tasa de deserción escolar, por nivel de educación.

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Efiiencia externa - Ingreso promedio de personas empleadas según nivel de educación, por género. - Tasas de empleo dentro de la fuerza laboral, según nivel de educación alcanzado, por

género. - Tasas de rendimiento económico social y privado por niveles educativos principales

(separando la educación vocacional/ técnica de la educación secundaria general si es posible), por género.

Costos y finanzas del sector educativo - Gastos totales, públicos y privados en educación como porcentaje del PIB. - Gastos públicos en educación como porcentaje del gasto público total. - Gastos por nivel de educación y por fuente de financiamiento público, privado y mixto. - Gastos públicos por alumno por año (sólo gastos corrientes; gastos corrientes y de

capital) por nivel de educación. - Gastos corrientes y de capital.

Resultados de la educacion: aprendizaje estudiantil - Porcentaje de alumnos que logran el nivel de aprobación exigido en las pruebas de

idioma nacional: al final o cerca del final del ciclo primario y al final del ciclo secundario “básico” o inferior, por género.

- Porcentaje de alumnos que logran el nivel de aprobación en las pruebas de matemáti- cas: al final o cerca del final del ciclo primario y al final del ciclo secundario “básico” o inferior, por género.

Conclusiones y recomendaciones

Dos hechos recientes son de gran importancia para el futuro de las estadísticas e indicadores educativos en América Latina y el Caribe. Primero, la creación de un nuevo Instituto Inter- nacional de Estadística de UNESCO, anunciado por el Director General de la Organiza- ción; segundo, la colaboración de la UNESCO y la OCDE para implementar un programa piloto cuyo fin es sentar las bases para un sistema de “Indicadores Educativos Mundiales”. Varios países de América Latina y el Caribe serán invitados a participar en este sistema. Estas iniciativas parecen presagiar un interés creciente por fortalecer las estadísticas e indicadores educativos a nivel mundial, la adopción por la UNESCO de un rol de mayor liderazgo en el tema y la formación de un consenso en tomo al sistema de indicadores desarrollado por el Proyecto Indicadores de Sistemas Educativos (INES) de la OCDE respecto del contenido y las especificaciones técnicas de un sistema de indicadores común.

Aunque estas iniciativas son muy positivas, los esfuerzos por mejorar las estadísticas e indicadores educativos en América Latina y el Caribe seguirán enfrentando una serie de retos. El ejercicio de un rol de liderazgo por parte del nuevo Instituto de Estadística reque- rirá de un delicado equilibrio entre la firmeza por una parte y una cuidadosa diplomacia por la otra.

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El Proyecto Piloto sobre el Desarrollo de Indicadores Educativos Mundiales propor- cionará una muy necesaria base para el consenso sobre el contenido de un sistema de indicadores, además de un valioso compendio de trabajo técnico y conceptual desarrollado durante un período de diez años -y a gran costo- por los países de la OCDE. Al respecto, cabe formular varias observaciones: - Sería conveniente involucrar a los países -y las Oficinas Regionales de la UNESCO-

en decisiones sobre el proyecto desde sus etapas iniciales. Las primeras comunicacio- nes señalan que esto ya está encaminado.

- Aun cuando varios de los países más avanzados de la región participen en el proyecto piloto, esto seguiría dejando a los demás países sin una base para el consenso en un momento crítico. Sería conveniente divulgar información respecto al proyecto piloto a un grupo más amplio de países; en América Latina y el Caribe esta tarea podría recaer lógicamente en la oficina de la UNESCO-Santiago.

- Los países de la región del MERCOSUR -que incluye a algunos de los países más avanzados de América Latina y el Caribe- ya han iniciado un esfuerzo para crear un sistema común de indicadores para la subregión. Esto debiera ser respetado y apoyado. Esfuerzos similares de otros grupos subregionales también debieran recibir aliento y apoyo.

- Cualquiera que sea el diseño de un sistema mundial de indicadores que resulte, es probable que sigan habiendo estadísticas e indicadores adicionales que los países de América Latina y el Caribe necesiten para guiar sus polfticas y planes para el sector. Estos podrían agregarse al modelo básico y llevar al desarrollo de un Perfil Estadístico de la Educación en América Latina y el Caribe que reflejara las necesidades, prioridades y nivel de desarrollo de los países de la región.

- Algunos de los países elegidos para el Proyecto Piloto podrán tener dificultades para cumplir con las normas de la OCDE respecto de la confiabilidad y precisión de los datos y el control de calidad, como asimismo para proporcionar información requerida para los indicadores de costos y finanzas, los resultados del mercado laboral y los rendimientos cognitivos. Esto será aun más difícil para los países dentro de los grupos menos avanzados y desarrollados.

- Los esfuerzos por ayudar a los países a mejorar sus sistemas nacionales con el fin de permitirles participar en los sistemas de Indicadores Educativos Mundiales hará necesario fortalecer las capacidades, lo que a su vez requerirá de recursos. Estos esfuerzos serán tanto más efectivos si existe un conjunto de información consensual que los guíe, como parece ser la perspectiva. La asistencia externa, tanto de las principales instituciones de asistencia financiera -multilaterales y bilaterales- como de la Oficina Regio- nal para la Educación de la UNESCO, será un elemento esencial.

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EL DESARROLLO DE INDICADORES FINANCIEROS EDUCACIONALES COMPARABLES A NIVEL INTERNACIONAL: LA EXPERIENCIA DE LA OCDE Y SUS IMPLICACIONES PARA EL MERCOSUR

Stephen M. Barro*

El propósito general de este documento es considerar una serie de alternativas que podría seguir el MERCOSUR para desarrollar un sistema de indicadores y datos estadísticos financieros educacionales normalizado a nivel internacional.

El documento tiene tres objetivos: - Definir el contenido del sistema de indicadores propuesto. Esto implica identificar los

indicadores financieros educacionales pertinentes y aclarar las conexiones existentes entre los indicadores y los datos estadísticos financieros que se pediría presentar a cada país.

- Examinar los problemas que probablemente surgirán en el desarrollo de datos estadís- ticos financieros educacionales comparables a nivel internacional para el MERCOSUR o para América Latina en general como asimismo esbozar posibles soluciones.

- Describir las medidas que tendría que tomar el MERCOSUR para abordar los problemas antes mencionados y para obtener datos estadísticos financieros educacionales que sean razonablemente comparables entre los diferentes países. Para este análisis, me baso principalmente en la experiencia adquirida en el desarrollo

de los indicadores financieros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco- nómico (OCDE) y en el diseño de las tablas que recolectaban datos sobre fhnciamiento de la educación del cuestionario conjunto UOE (UNESCO-OCDE-Unión Europea). En particular, en los resultados del Estudio Internacional de Comparabilidad de los Gastos de

* Stephen M. Barro. SMB Economic Research, Inc. Washington, D. C. octubre de 1997. Síntesis del documento preparado para el Seminario Taller sobre Estadísticas Educacionales del MBRCOSUR que se realizó en Santiago de Chile entre el 13 y el 17 de octubre de 1997. Todas las opiniones expresadas son de responsabilidad del autor.

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Educación, un proyecto llevado a cabo hace unos pocos años con el apoyo del Centro Nacional para Estadísticas Educacionales de Estados Unidos y en colaboración con el proyecto de Indicadores de los Sistemas Educativos (INES), que se centró en estudios de casos detallados de los datos estadísticos financieros educacionales de diez países de la OCDE seleccionados (Barro, 1997).

Indicadores y datos estadísticos financieros educacionales internacionales

Antes de considerar los problemas estadísticos y sus posibles soluciones, es importante tener claro cuál es el producto deseado: icuáles son los indicadores internacionales de las finanzas educacionales que probablemente serán pertinentes y útiles para los países del MERCOSUR y qué tipos de datos estadísticos se necesitarían para obtenerlos? En la ma- yoría de los casos, parece ser que el conjunto de indicadores financieros desarrollados por la OCDE para las comparaciones entre sus países miembros (y algunos países asociados) es aplicable también a otras naciones, incluidas las de América Latina y, más particularmente, a los países miembros del MERCOSUR. Sin embargo, los aspectos de los sistemas educativos enfatizados por el proyecto INES de la OCDE responden a los intereses de los países miembros de esa organización y no necesariamente concuerdan con los aspectos que los países de América Latina consideran relevantes en política educativa y otras regiones en desarrollo y en las cuales, por consiguiente, podría ser apropiado agregar ciertos indicadores complementarios y recolectar los datos adicionales correspondientes. Haré un comentario acerca de estas posibles extensiones luego de describir los componentes financieros del sistema de la OCDEAJOE existente.

LAS indicadores de gastos básicos de la OCDE

Los indicadores financieros presentados en las dos ediciones más recientes del informe de indicadores educacionales de la OCDE, Educution at a Glunce (OCDE, 1995, 1996), es- tan agrupados de la siguiente manera:

Indicadores de los gastos totales. Son medidas comparativas (tanto absolutas como relativas) de las cantidades gastadas por los diferentes países para todos los niveles y tipos de educación combinados. - Indicadores del gasto total nacional para educación - Indicadores del gasto público total para educación (sin y con subsidios para gastos de

subsistencia de los alumnos) - Indicadores del gasto privado total para educación (con y sin las compras directas por

parte de las familias)

Indicadores de los gastos para niveles y tipos de educación espec&cos. Estos indicadores de las magnitudes del gasto tanto absolutas como relativas se calculan ya sea para niveles de educación determinados (por ejemplo, educación primaria) o para combinaciones de niveles (por ejemplo, educación primaria y secundaria combinadas). Ruede hacerse un mayor desglose para distinguir entre los gastos para las escuelas públicas y las privadas.

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- Indicadores del gasto para niveles particulares de la educación - Indicadores del gasto para educación en las instituciones públicas en cada nivel - Indicadores del gasto para educación en las instituciones privadas en cada nivel (dis-

tinguiendo entre instituciones privadas dependientes del gobierno e independientes, si corresponde)

Indicadores de la composición de los gastos de educación. Estos indicadores comparan tres aspectos de la composición de los gastos: la distribución de los gastos por nivel de educación, la distribución según la fuente de los fondos y la distribución según el uso de los fondos. - Indicadores de la distribución de los gastos por nivel de educación - Indicadores de la distribución según la fuente de los fondos - Indicadores de los usos de los fondos para educación

Para calcular los indicadores de gasto de cada grupo, sería preciso reunir datos relativos a los siguientes elementos del gasto de educación: - el gasto total para cada uno de los niveles de la educación; - los gastos para cada nivel atribuibles a las instituciones públicas y privadas, dividiéndo-

se esta última en gastos para las instituciones privadas dependientes del gobierno e independientes del gobierno;

- los gastos corrientes y de capital para cada categoría de la educación; - los gastos corrientes para cada categoría de la educación asignadas a gastos de remu-

neración del personal y gastos no relacionados con el personal, desglosándose el com- ponente del personal en remuneración del personal docente, del personal administrativo y otros profesionales, y del personal de apoyo;

- para cada fuente de financiamiento -gobiernos central, regionales y locales, familias y otras entidades privadas- y cada categoría de la educación, un desglose en gastos directos para las instituciones educacionales, transferencias intergubernamentales (cla- sificadas de acuerdo con el nivel del gobierno que las recibe) y transferencias a los alumnos 0 las familias.

Estas son precisamente las categorías y desgloses de gastos especificados en las tablas de recolección de datos financieros del instrumento UOE. Por lo tanto, cualquier país capaz de completar las tablas UOE según las instrucciones tendría todos los datos financieros necesarios para calcular la serie completa de indicadores financieros básicos de la OCDE. Sin embargo, es muy poco probable que un país pudiera entregar los datos solicitados sin efectuar previamente un considerable esfuerzo para desarrollar datos financieros educacionales específicamente para las comparaciones internacionales.

Indicadores de disparidades y tendencias en los gastos

Todos los indicadores y datos estadísticos mencionados anteriormente tienen dos caracte- rísticas en común: la unidad de análisis es siempre la nación en su conjunto y todas las variables corresponden a un único período de tiempo, es decir, un año financiero en particular. Pero también son de gran interés dos categotias de indicadores que no comparten estas características: los de disparidad en los gastos al interior de un país y los de tendencias de los gastos.

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Un indicador de la disparidad en los gastos mide el grado de desigualdad en una variable de gasto determinada entre las regiones o localidades de un país. El primer indicador de disparidad publicado por la OCDE dice relación con las diferencias interregionales en el gasto por alumno de educación primaria-secundaria (OCDE, 1996).

Cualquier indicador de gasto puede ser convertido en un indicador de tendencias si los datos estadísticos para calcularlo se encuentran disponibles por dos anos o más. Entre los indicadores de tendencias a los cuales probablemente se les asignará una significación especial en América Latina se encuentran aquéllos que muestran los cambios en el financiamiento de la educación en relación con los sucesos económicos (por ejemplo, la crisis económica de los años ochenta), los cambios en la distribución de los fondos entre los distintos niveles de educación y los cambios en la participación pública y privada en el financiamiento de la educación.

Otros indicadores importantes para América Latina

Algunos aspectos relevantes para los países en desarrollo han quedado fuera del trabajo de la OCDE, puesto que los países miembros generalmente tienen un ingreso alto. A continua- ción, se describen brevemente cinco categorías de dichos indicadores que parecen particularmente importantes para los intereses de América Latina:

Gastos para educación desembolsados por las familias. Entre las medidas posiblemente útiles se incluye el gasto familiar en educación como porcentaje del ingreso personal, el gasto familiar por niño y el gasto familiar por familia con hijos.

El costo por alumno que ha completado la educación primaria y secundaria. Un indicador del costo por alumno que ha completado su educación, que tomaría en cuenta el número promedio de anos de educación por alumno (y, por lo tanto, la tasa de repetición global), proporcionaría un panorama más completo de los diferenciales de costo entre los países que se comparan.

Gastos para textos escolares y materiales pedagógicos. En América Latina, donde constituyen una mayor proporción del gasto, diversos estudios han identificado la disponibilidad de textos escolares y materiales como una determinante significativa de los resultados educacionales. Por lo tanto, puede ser deseable desglosar la categoría de gastos distintos de los de personal UOE para permitir la contabilización explícita de los gastos para libros y materiales y para crear un indicador del gasto por alumno para dichas partidas.

Indicadores del financiamiento proveniente de fuentes internacionales. En el caso de América Latina, donde algunos países reciben considerable asistencia financiera para edu- cación de países extranjeros y organismos internacionales, podría ser deseable incluir una contabilización más detallada de las fuentes, destinos y naturaleza de los fondos provenientes del extranjero.

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Gastos para educación en el extranjero (post-secundaria). Porcentajes considerables de los alumnos universitarios de algunos países latinoamericanos pueden asistir a instituciones fuera de sus propios países. Los indicadores del gasto para educación post-secundaria serían más fáciles de interpretar si se incluyera una contabilización explícita de los gastos para educación en el extranjero.

Los indicadores podrían ajustarse agregando mayores detalles a ciertos desgloses de gastos UOE, sin interferir de ninguna otra manera en la estructura de categorías de datos existente. Esto no debiera crear problemas de compatibilidad de los datos en América Latina.

Problemas de comparabilidad de los gastos

Los datos estadísticos financieros educacionales nacionales responden a propósitos internos y no son comparables a nivel internacional. Cada país tiene una estructura educacional diferente, su propio sistema de finanzas educacionales, sus propios conceptos, categorías y definiciones contables, sus propios métodos y tradiciones estadísticos. Como resultado, las estadísticas de gastos nacionales varían ampliamente en cuanto a alcance, contenido y or- ganización. Los problemas que se enfrentan al intentar comparar los gastos de educación entre los países son de tres tipos:

Problemas de alcance o cobertura incongruente; se presentan cuando los países difieren con respecto a los componentes del gasto de educación que se incluyen o excluyen de sus estadísticas relativas al gasto de educación.

Problemas de clasificación incongruente; se presentan cuando los países aplican diferentes reglas o definiciones para clasificar las partidas de gastos.

Problemas de medición incongruente; se enfrentan cuando los países se basan en diferentes definiciones o métodos no equivalentes para cuantificar los gastos en una categoría dada o, en algunos casos, para estimar las categorías de gastos para las cuales no se dispone de datos.

Problemas en la definición de las fronteras del sector educacional

Los desacuerdos respecto de las fronteras del sistema educacional se observan principalmente en las áreas en las cuales la educación limita y se combina con otros sectores econó- micos e instituciones sociales. Comentaré tres de estas áreas límites en las cuales diferentes países de la OCDE definieron las fronteras en forma incongruente y en las cuales la capacidad de comparar los gastos se vio, por consiguiente, reducida. Pienso que los tres problemas reaparecerán y será preciso abordarlos en el contexto latinoamericano.

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Educación preescolar: idónde comienza la educación? Al comienzo del trabajo, se produjo un serio desacuerdo al interior de la OCDE con respecto a la edad mínima que debe alcanzar un niño para ser considerado un participante en la educación preescolar y si acaso debía hacerse alguna distinción entre los programas “educacionales” y “no educacionales” para niños sobre el umbral etario especificado. La OCDE resolvió el problema de dos formas: designando la edad de tres años (o dos en ciertos casos) como la edad estándar inicial para la educación preescolar y estipulando que todos los programas basados en colegios o en centros (es decir, institucionalizados) para niños de dicha edad o mayores deberían reflejarse en las estadísticas relativas a la educación preescolar, sin considerar si los programas tienen un rango oficial o si se los considera “principalmente educacionales” o “principalmente guarderías”. El mismo problema tendrá que ser abordado en América Latina. No será posible efectuar comparaciones válidas del gasto en educación preescolar hasta que se haya normalizado la definición del sector, lo que presumiblemente puede ser logrado aplicando las especificaciones existentes de la OCDERJOE.

La educación técnico-vocacional y la capacitación de la fuerza laboral. Algunos paí- ses incluyen en la educación y, por lo tanto en sus estadísticas educacionales, ciertos tipos de actividades que otros países clasifican como programas de capacitación “no educacionales”. Las comparaciones del gasto, especialmente en el segundo ciclo de la educación secundaria y de post-secundaria, también se vieron afectadas.

Otro aspecto relacionado con la capacitación se refiere a los programas de capacita- ción laboral operados fuera del sistema de educación oficial, a menudo por los ministerios del trabajo o del empleo. Dichos programas frecuentemente no están cubiertos por las estadísticas educacionales nacionales, pero probablemente se reflejen en las cifras relativas a los gastos de educación. Este problema es muy importante en América Latina, donde un número de países cuentan con programas de capacitación a los jóvenes que normalmente no son tratados como parte de la educación para efectos estadísticos. De acuerdo con la definición de la OCDE, los desembolsos para dichos programas debieran ser incluidos en las cifras que los países informan a los organismos internacionales.

La educación continua, “informal”, para adultos o “fuera de la escuela”. Los diversos programas que caen en estas categorías algunas veces son ofrecidos por instituciones regulares de educación secundaria y post-secundaria, otras por sistemas educacionales para adultos separados y también por organismos públicos u organizaciones privadas locales. La posición actual de la OCDE en esta materia es que los programas para adultos y otros de este tipo deben ser incluidos en la medida en que cubren materias similares a aquellas cubiertas en la educación “central”, en tanto que los programas de carácter principalmente recreativo o de cultura general debieran ser excluidos.

Problemas de cobertura incongruente de las instituciones educacionales y las fuentes de fondos

Dos problemas interrelacionados que afectan de manera significativa a las comparaciones de los gastos a nivel internacional son la cobertura incompleta de las instituciones educacionales y la cobertura incompleta de las fuentes de fondos para educación.

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Cobertura de las instituciones. Debe hacerse una distinción entre las instituciones privadas dependientes del gobierno, que en gran medida -algunas veces en su totalidad- funcionan con fondos públicos y las instituciones privadas independientes, que reciben escaso o ningún dinero público. Los gastos de las primeras generalmente se encuentran incluidos en las estadísticas oficiales, en tanto que a menudo los gastos de las últimas no están incluidos.

Entre las instituciones públicas, aquéllas que se omiten con mayor frecuencia de las estadísticas financieras educacionales nacionales son aquéllas que pertenecen a organismos no educacionales, tales como los ministerios del trabajo, empleo, salud, agricultura y de- fensa o de autoridades subnacionales activas en campos similares. En los casos en que aquellas instituciones tienen matriculado un número considerable de alumnos, los vacíos en la cobertura pueden tener como consecuencia la omisión de cantidades significativas del gasto educacional.

Cobertura de los fondos provenientes defuentes privadas. La contabilización incompleta o la no contabilización de los desembolsos para educación por parte de las familias y otras entidades privadas constituye uno de los principales obstáculos para lograr comparaciones validas a nivel internacional. En algunos países latinoamericanos un gran número de alumnos asisten a escuelas privadas con financiamiento privado; la carencia de datos suficientes relativos a los fondos privados y a las instituciones privadas puede ser un problema mucho más serio en el entorno latinoamericano que lo que ha sido para la OCDE.

El siguiente diagrama presenta las interrelaciones entre la cobertura de las instituciones educativas (públicas y privadas) y la contabilización de los fondos provenientes de fuentes públicas y privadas. Los gastos están clasificados en forma cruzada según los subsidios institucionales (públicos o privados) y las fuentes de fondos (también públicas o privadas), entregando cuatro categorías de gastos de educación.

Fondos provenientes de Fuentes públicas

Instituciones Instituciones educacionales públicas educacionales privadas

A B

Fondos públicos para Fondos públicos (subsidios) instituciones públicas. para instituciones Usualmente Normalmente cubiertos (no cubiertos; privadas no siempre siempre completamente) por separables de A las estadísticas nacionales

Fondos provenientes de fuentes privadas

C D

Fondos privados para Fondos privados para instituciones públicas instituciones privadas Algunas veces cubiertos, Frecuentemente no cubiertos otras parcialmente cubiertos, por las estadísticas nacionales algunas veces faltantes

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Implicaciones pura América Latina. La carencia de datos relativos a los aspectos privados del financiamiento educacional podría convertirse en el mayor impedimento para validar las comparaciones de los gastos en los países del MERCOSUR y otros países de América Latina. Las comparaciones de los gastos en aquellos países que no toman en cuenta los fondos privados no serían válidas. Evidentemente, llenar los vacíos en los datos relativos al gasto privado tendrá que ser una de las tareas prioritarias en el desarrollo de un conjunto de indicadores financieros educacionales para el MERCOSUR.

Problemas relativos a h funciones, servicios y elementos de costo educacional particulares

Estos problemas generalmente no se refieren a los aspectos “básicos” de la educación, sino a los componentes menos centrales del gasto educacional. En el trabajo de la OCDE encon- tramos disparidades significativas entre los países en la cobertura del gasto para las funciones de apoyo, los servicios auxiliares para los alumnos y las porciones no salariales de la remuneración del personal, como asimismo ciertas partidas peculiares a la educación post- secundaria.

Gustos pura Zas funciones de apoyo. Por ejemplo, los trabajadores municipales que limpian y mantienen el edificio local pueden limpiar y mantener también otros edificios del gobierno local. Los salarios de estas personas pueden contabilizarse en la partida de trabajos públicos generales en el presupuesto municipal en lugar de como gastos para educación. En dichos casos, algunos elementos de los costos educacionales “desaparecen” de las cuentas educacionales y el gasto de educación se ve, por consiguiente, reflejado en forma incompleta.

Gustos para los servicios auxiliares. Este tipo de servicios incluye cosas tales como los servicios de salud y psicológicos para los alumnos, el transporte escolar, la alimentación en las escuelas y, algunas veces, la entrega de habitación para los alumnos. El hecho de que estos servicios estén reflejados en las estadísticas de gastos educacionales depende, a menudo, de la persona responsable de proporcionarlos. Si son las autoridades educacionales quienes los proporcionan, es muy probable que los costos sean contabilizados como gastos de educación; si son entregados por un organismo diferente, es posible que se los omita.

Componentes no salariales de la remuneración del personal. Entre éstos se incluyen los gastos por concepto de los planes de jubilación (pensiones) y beneficios como los segu- ros de salud y los bonos de cesantía. En el trabajo de la OCDE descubrimos que algunos países omitían los costos de las pensiones de sus cifras de gastos educacionales y otros que incluían dichos costos algunas veces los contabilizaban en forma incongruente. Asimismo, los desembolsos por concepto de atención de salud y otros beneficios complementarios se reflejan en las cifras de gasto en algunos países, pero no en otros o se miden en forma incongruente.

Partidas espectjkus u la educación superior. A continuación se resumen tres problemas importantes que aparecieron en la estadística de financiamiento de la educación supe-

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rior y que generaron distorsiones en las comparaciones del gasto para la educación superior entre algunos países de la OCDE.

Gastos para investigación universitaria. Los países de la OCDE estuvieron en desacuerdo -y siguen estándolo en lo que respecta a si los desembolsos para investigación universitaria debieran ser incluidos o excluidos en los gastos para educación superior. Debido a que los gastos de investigación pueden representar grandes fracciones -equivalentes al 20 o 30 por ciento o más- del gasto universitario total, las prácticas nacionales incongruentes a este respecto distorsionan seriamente las comparaciones internacionales.

Gastos pura los hospitales universitarios. La inclusión de los gastos para los hospitales afiliados a las universidades hicieron incompatibles las cifras de gastos para la educa- ción superior de algunos países con aquéllas de los países que excluían dichos costos. Afortunadamente, la mayoría de los países actualmente cumple con la estipulación UOE que establece que dichos costos no debieran ser contabilizados como gastos educacionales.

Asistencia financiera y subsidios por concepto de los gastos de subsistencia de los alumnos. Las estadísticas de gastos de la OCDE inicialmente fracasaron en su objetivo de distinguir entre los gastos para las instituciones superiores y los subsidios para los gastos de subsistencia de los alumnos de las instituciones superiores. Algunos países mezclaban ambos gastos, en tanto que otros países no contabilizaban los subsidios. La OCDE ha eliminado gran parte del problema haciendo una clara distinción en las tablas de recolec- ción de datos UOE entre ambas formas de gasto. Quedan todavía algunos problemas relativos al tratamiento de la asistencia financiera a los estudiantes -por ejemplo, cómo se debieran separar los subsidios para matrículas de los subsidios para gastos de subsistencia y cómo debieran contabilizarse los préstamos a los alumnos y diversos tipos de subsidios indirectos- y continúan interfiriendo con las comparaciones de los gastos.

Algunos de estos problemas posiblemente serán enfrentados en América Latina y ha- brá que tomar medidas para eliminar o, por lo menos, minimizar los efectos adversos sobre las comparaciones del gasto para la educación superior universitaria y no universitaria.

Problemas en la clusifiación de los gastos por nivel de educación

Un problema muy importante que afecta a todas las comparaciones internacionales de los gastos educacionales es que las definiciones de los niveles de educación no están completamente normalizadas entre los diferentes países. Esta dificultad conocida como el “problema CINE” (ya que refleja parcialmente las deficiencias de la taxonomía de la Clasificación Internacional Normalizada de Educación). Debido a que los niveles CINE solamente han sido definidos en forma general y vaga (“flexible”), cada país ha tenido la libertad, en esencia, de definirlos por sí mismo.

¿Qué problemas de clasificación por nivel encontrará el MERCOSUR probablemente? En base a algunas recopilaciones de datos descriptivos existentes (McMeekin, 1997; UNESCO, 1996), puedo ofrecer las siguientes observaciones preliminares y tentativas:

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- La duración combinada de la educación primaria y secundaria (sin contabilizar ningún tipo de educación preescolar) parece ser de 12 años en todos los países del MERCOSUR con excepción de Brasil, donde corresponde a ll años. Por lo tanto, la educación primaria-secundaria puede considerarse una categoría relativamente normalizada.

- Es posible identificar para cada país una categoría de educación básica adecuada para las comparaciones internacionales.

- Sería más difícil comparar los países del MERCOSUR en relación a los montos gasta- dos por concepto de las categorías normalizadas CINEKJOE de educación primaria, primer y segundo ciclo de secundaria. Esto implica, entre otras cosas, que pudiera ser necesario en algunos casos definir niveles artificiales, no correspondientes exactamen- te a las etapas institucionales nacionales, para efectos de una comparación intemacio- nal.

- En el nivel de post-secundaria, cada país parece ofrecer algunos programas cortos, usualmente de 2 a 3 años de duración, que pueden equipararse a la categoría superior no universitaria de la CINE.

- Cada país del MERCOSUR cuenta con programas universitarios iniciales conducentes al grado de licenciatura, pero la duración de estos programas varía tanto entre los países como entre las diferentes áreas de estudio al interior de cada país.

- Algunos países del MERCOSUR ofrecen programas de post-grado conducentes al grado de magíster (Chile: magíster; Brasil: mestrado), que pueden ser seguidos por un programa conducente al doctorado. En los demás países, el estudio para el doctorado viene directamente a continuación de la licenciatura; no existe una calificación de post- grado de menor nivel correspondiente al grado de magíster.

Un tema final relativo a la clasificación por nivel es que la comparabilidad disminuye cuando -y en la medida que- los países informan los gastos como “no asignados por nivel”. La OCDE ha desalentado esta práctica, solicitando a los países que en lugar de ello asignen gastos administrativos y generales parejos a los niveles de educación específicos.

Problemas en la clusifxación de los gastos por fuente de recursos

Antes del desarrollo del instrumento UOE y en ausencia de una estructura de contabilidad internacional bien definida, los vacíos en la cobertura de los gastos de las familias y otros gastos privados agravaban el problema. La OCDE no pudo presentar indicadores coheren- tes de las fuentes de fondos para la educación sino hasta la tercera edición (1995) de Educution ut u Glunce.

La clave para mejorar las estadísticas relativas a las fuentes de recursos fue la inclusión en los formularios UOE de distinciones entre los gastos directos para las instituciones

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educacionales, los pagos de transferencias intergubernamentales (subvenciones) y las transferencias a los alumnos o las familias. Entre los problemas pendientes, que podrían impor- tar al MERCOSUR, es que aún no se ha diseñado ningún método satisfactorio para representar el rol de las transferencias intergubernamentales.

Problemas en la clasifüzación de los gastos según el uso de los fondos

Para clasificar los gastos educacionales de acuerdo a su utilización, la OCDE ha pedido a los países, en primer lugar, que distingan entre los gastos corrientes y los gastos de capital y, en segundo lugar, que hagan un desglose de los gastos corrientes en los montos empleados para categorías de personal y otros recursos específicos. Hasta ahora ha sido difícil para la OCDE reunir datos comparables a nivel internacional relativos a la composición del gasto por categoría de recursos.

Si bien la distinción entre los gastos para personal y los gastos para otros recursos parece clara, en la práctica no es así. La OCDE no ha podido reunir datos estadísticos congruentes con respecto a las proporciones de la remuneración total del personal destina- da al personal docente, al personal administrativo y otros profesionales y al personal de apoyo.

Matricula, paridac del poder adquisitivo (PPP) y gasto por alumno

Para calcular los indicadores de gasto de la OCDE, además de las estadísticas relativas a los gastos educacionales, se requieren otras variables como el PlB, la población y el núme- ro de alumnos. Dos partidas son esenciales para las comparaciones del gasto por alumno son los datos estadísticos relativos a la matrícula equivalente a jornada completa (Full 7lme Equivalent) y los tipos de cambio basados en la paridad del poder adquisitivo (PPP) necesarias para convertir las cifras de gastos nacionales a su equivalente en dólares norteameri- canos.

La medición incongruente del número de alumnos FTE distorsiona las comparaciones del gasto por alumno en diferentes niveles de la educación, pero de manera más significativa en la educación superior.

Los tipos de cambio de mercado corrientes no entregan comparaciones internacionales satisfactorias. La razón es que los tipos de cambio de mercado reflejan muchos factores que no están relacionados con el poder adquisitivo relativo de las monedas en cuestión, como las tasas de interés, las políticas cambiarias, la estabilidad económica y otros aspectos similares. Para reflejar los poderes adquisitivos relativos de las diferentes monedas, los organismos internacionales están utilizando cada vez más los tipos de cambio basados en la paridad del poder adquisitivo (PPP) al comparar variables económicas básicas como el PIB total y per cápita. La OCDE utiliza los mismos factores PPP para comparar el gasto de educación por alumno y será importante que los países del MERCOSUR y otros de Latinoamérica hagan lo mismo.

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Medidas tendientes al desarrollo de indicadores financieros para el MERCOSUR

Si el MERCOSUR decide proceder al desarrollo de indicadores educacionales dentro del marco general de la OCDEAJOE y elaborar un conjunto de indicadores de las finanzas educacionales, es necesario determinar dos aspectos de base: - Las medidas que tendrían que tomar los países miembros en particular y el MERCOSUR

como organización para cumplir la misión. - Cómo abordar los problemas de comparabilidad analizados en este documento.

No habría ninguna razón para que los países del MERCOSUR (como tampoco ningún otro grupo de países no pertenecientes a la OCDE) reprodujeran el proceso de desarrollo de indicadores de la OCDE. El proyecto INES se vio obligado por las circunstancias a trabajar simultáneamente en el diseño del sistema de indicadores y en el mejoramiento de las presentaciones de datos de cada uno de los países, tareas que generalmente se aborda- rían de manera secuencial. Sin embargo, se ha demostrado que el instrumento de recolec- ción UOE puede ser adoptado e implementado por países fuera del círculo de los diseñadores originales. Diversos países europeos, Corea del Sur y México, participan actualmente en las recolecciones anuales de datos UOE. En resumen, en el proyecto INES se encuentra disponible para el MERCOSUR y otros países latinoamericanos un fundamento técnico sólido y un importante conjunto de experiencias en la implementación que podrían ser aprovechadas por los países para desarrollar sus propias comparaciones internacionales de la educación.

En cuanto a los aspectos esenciales del desarrollo de los indicadores, el MERCOSUR tendría que abordar el trabajo en cuatro áreas con el fin de establecer comparaciones internacionales del financiamiento educativo que sean técnicamente sólidas y relevantes en el área de las políticas: - Definir el producto deseado: qué indicadores y datos estadísticos financieros se inclui-

rían. - Evaluar los datos estadísticos relativos al financiamiento educativo existentes en cada

país. - Realizar las acciones necesarias o inducir a los países a que realicen las acciones nece-

sarias para resolver los problemas de calidad y comparabilidad de los datos. - Elaborar los indicadores financieros y analizar los resultados.

Definición del producto deseado

Una importante tarea inicial es identificar los tipos de comparaciones financieras que los países del MERCOSUR consideraron interesantes, útiles y de alta prioridad y, por lo tanto, definir tanto el conjunto de indicadores deseados como los requisitos de datos necesarios. Entre las consideraciones pertinentes se encuentran las siguientes:

- Deben establecerse distinciones entre los objetivos de corto y largo plazo, considerando la factibilidad técnica y disponibilidad de los recursos necesarios para mejorar las estadísticas financieras. Por ejemplo, los indicadores relativos a los sectores básicos de

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la educación indudablemente pueden ser elaborados de manera más rápida y fácil que los indicadores que representan los sectores más periféricos. Delimitar el alcance de los datos estadísticos financieros del MERCOSUR, esto depende de si las comparaciones se harán sólo entre los países del MERCOSUR o tam- bién entre los países del MERCOSUR y aquellos miembros de la OCDE. Considerar la conveniencia de extender o modificar los indicadores de la OCDE y los datos estadísticos del instrumento UOE de manera tal de abordar aspectos de interés especial para el MERCOSUR (o para América Latina). Establecer la relación entre los indicadores y los datos estadísticos. En el caso de la OCDE y los datos estadísticos del cuestionario UOE, en general, las partidas de datos financieros particulares no están asociadas exclusivamente a indicadores particulares; por el contrario, las tablas financieras UOE reflejan un sistema de cuentas coherente que requiere ser desarrollado como un todo. En consecuencia, la decisión de no considerar un indicador en particular no reduciría necesariamente el trabajo de recolección de datos.’ Una vez que se haya reunido el conjunto total de datos estadísticos UOE para cada país, el MERCOSUR podrá construir una amplia serie de indicadores de gastos, no limitada al subconjunto que la OCDE publica.

Evaluación de los datos financieros educacionales nacionales existentes

Los objetivos de estas evaluaciones de cada país serían: - Determinar de qué manera varía el alcance, contenido y organización de los datos

estadísticos financieros entre los países del MERCOSUR y en qué medida se desvían las estadísticas de cada país de las especificaciones UOE.

- Para cada país, identificar las partidas de gasto faltantes y los problemas específicos de medición 0 clasificación.

- Identificar las opciones para el mejoramiento. La discusión de los problemas de comparabilidad señalados anteriormente en este documento proporciona una descrip- ción de los puntos claves a considerar.

Acciones para mejorar la calidad y comparabilihd de los datos

El objetivo de mejorar la calidad y la comparabilidad internacional de datos estadísticos sobre fkr&uniento educativo no es alterar o reemplazar los datos internos propios de un determinado país. Por el contrario, la intención es utilizar los datos estadísticos nacionales existentes, mejorados y transformados como sea necesario, para elaborar el conjunto de datos estadísticos separados y tal vez considerablemente diferentes que se requiere para las comparaciones con otros países.

El proceso de preparar datos estadísticos de acuerdo con especificaciones intemacio- nales algunas veces ayuda a un país a mejorar sus estadísticas internas. Los beneficios

’ Existen algunas excepciones. Por ejemplo, si no se tuviera interés en comparar los países con respecto a los usos de los fondos (las proporciones destinadas al personal docente, otro personal, etc.), no habría necesidad de que los países entregaran desgloses de los gastos por categoría de recursos.

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fluyen en dos direcciones: la participación en el trabajo internacional conduce a mejores datos estadísticos a nivel nacional, los que -a la vez- dejan al país en mejores condiciones de preparar mejores datos para los organismos internacionales.

A continuación se resumen las soluciones genéricas a los principales tipos de problemas de comparabilidad. Hay sólo tres posibilidades principales:

Incorporación de los datos existentespero no utilizados. Numerosos países de la OCDE fueron capaces de llenar los vacíos en sus cifras de gastos mediante la incorporación de datos existentes relativos al gasto que no habían sido considerados hasta ese momento en las estadísticas financieras educacionales oficiales. Tales datos se derivan a menudo de organismos no educacionales.

Confiabilidad de las estimaciones de los gastos. En particular en los casos que dicen relación con los gastos por parte de las familias y las finanzas de las instituciones privadas, la estimación es el único método que puede arrojar resultados de utilidad dentro de un lapso de tiempo razonable.

Recopilación de nuevos datos. La tercera posibilidad consiste, desde luego, en em- prender una nueva o más extensa recopilación de datos en aquellas áreas en las cuales no se cuenta con estadísticas financieras.

Las soluciones posibles para los problemas derivados de una clasificación incongruente de los gastos son un tanto diferentes: - Si las definiciones de los niveles de educación en un país difieren de las normas intema-

cionales, la única solución a corto plazo consiste en reestructurar las categorías prorrateando y combinando los gastos según sea necesario. La solución a largo plazo es estimular la entrega de la información contable a nivel nacional de acuerdo con las categorías estándar UOE o de la CINE.

- Con respecto a la clasificación según las fuentes de los fondos, los problemas surgen principalmente cuando las prácticas contables nacionales difieren de las normas internacionales. La solución consiste en recalcular las proporciones de los fondos de acuerdo con estas últimas, siempre que la estructura nacional de datos lo permita.

- En el caso de la clasificación de los fondos según su uso, la única opción podría ser basarse en datos altamente desglosados, tales como las nóminas de personal o de pagos, para poder definir nuevas categorías de gastos.

Elaboración de indicadores y análisis de los resultados

Una de las consecuencias de la decisión de aplicar el instrumento UOE a los países del MERCOSUR es que no habría necesidad de decidir de antemano qué indicadores es preciso obtener. El conjunto de datos UOE es lo sufkientemente versátil como para incluir una amplia variedad de indicadores. El MERCOSUR podría elegir aquéllos que se consideren interesantes y técnicamente fidedignos para su presentación y análisis; dicha selección po- dría variar de año en año. Solamente aquellos indicadores adicionales que el mismo MERCOSUR introduzca necesitarían de nuevas fórmulas y definiciones.

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En el ámbito analítico, el MERCOSUR podría encontrarse en situación de lograr importantes avances en las comparaciones internacionales. Al ser tan sólo cinco los países a considerar, debiera ser posible analizar las diferencias en cuanto a los niveles y patrones de gasto en forma más detallada que lo que ha sido posible para la OCDE.

Aspectos relativos a la organización y al proceso

Enseguida se presenta un breve comentario acerca de unos cuantos puntos que atañen al desarrollo de indicadores financieros adecuados.

Para proseguir con el trabajo relativo a los indicadores educacionales, el MERCOSUR necesitará probablemente dos mecanismos de carácter organizacional: uno de ellos sería una oficina central dotada del personal profesional y de la suficiente capacidad técnica para desarrollar y mantener un sistema de indicadores; el otro sería un grupo de coordinación compuesto por representantes de los países participantes. En conjunto, estos dos organismos llevarían a cabo una labor de diseño y desarrollo, organizarían y monitorearían la recolección de datos, colaborarían mutuamente en asuntos técnicos comunes y promove- rían la cooperación y las prácticas congruentes entre los distintos países. La oficina central se encargaría de mantener una base de datos, proporcionar asistencia técnica, obtener los indicadores, efectuar los análisis y difundir los resultados. El grupo coordinador serviría como el principal canal de comunicación entre el MERCOSUR y los distintos países y sus miembros incorporarían el trabajo realizado por los diversos organismos participantes en sus respectivos países.

El principal comentario que merece este proceso de elaboración de indicadores es que deberá ser altamente interactivo. Las comparaciones internacionales pueden resultar más válidas si: - cada país comprende de qué manera se supone que debe preparar sus estadísticas y en

qué forma éstas serán utilizadas, - el organismo encargado de elaborar los indicadores (la oficina central mencionada an-

teriormente) comprende los datos suministrados por cada país, incluidos los problemas que cada país debió enfrentar y el modo en que los resolvió y

- cada país conoce los datos proporcionados por los demás y el modo en que éstos fueron elaborados, por lo menos en líneas generales. No se puede pretender que nin- gún país trabaje en forma aislada en el desarrollo de estadísticas para comparaciones internacionales.

Con respecto a las comparaciones financieras en particular, sería conveniente que los participantes de cada país conocieran los sistemas financieros educacionales de todos los demás, sus categorías contables y sus métodos de recolección de datos. Las configuracio- nes de carácter organizacional que he sugerido tienen por finalidad promover ese tipo de comunicación. No obstante, le corresponderá a quienes deban dirigir este esfuerzo asegu- rarse de que tales interacciones sean más que un ejercicio formal y que en verdad estén profundamente relacionadas con los problemas esenciales que plantean las comparaciones internacionales.

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REFERENCIAS

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Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Education at a Glance: OECD Zndicators, París, 1995 y 1996.

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II. EXPERIENCIAS EN EL CAMPO DE LA COMPARACION INTERNACIONAL Y EL MEJORAMIENTO DE LA ESTADISTICA Y LOS INDICADORES EN EDUCACION

Dentro de esta sección se presentan aquellas experiencias consideradas relevantes en el campo de la comparación internacional en estadística e indicadores educativos. Asimismo, se incluyen casos en los cuales los sistemas de información educativa se complementan con informaciones que están fuera del ámbito de los ministerios de educación, pero que son significativos en el análisis de los fenómenos educativos.

Los países que forman parte de algún bloque económico regional necesitan informa- ción para la toma de decisiones en diferentes sectores económicos y sociales, dependiendo de los acuerdos de integración que han alcanzado. El MERCOSUR avanza en un proceso donde en este momento se hace necesario trabajar en la conformación de un sistema de información educativa que aporte comparaciones entre los países miembros que sean relevantes en política y válidas técnicamente.

La OCDE ha desarrollado el proyecto de Indicadores de los Sistemas Educativos (INES). Se trata de un sistema de información y comparación internacional de alta rigurosidad técnica, donde participan más de veinte países, incluyendo a España y México. Por tratarse de naciones con vínculos culturales y herencias similares a las de los integrantes del MERCOSUR, se consideró esencial la contribución que estos dos países podrían hacer al proceso del Mercado Común del Sur.

La UNESCO y la OCDE han replicado, con algunas modificaciones, el proyecto INES en más de una decena de países en vías de desarrollo alrededor del mundo. Denominado Proyecto de Indicadores Mundiales, ha incluido entre sus participantes a todos los miembros del MERCOSUR. Por la importancia que reviste para la comparación entre países se presentó como insumo empírico para los países del MERCOSUR.

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SISTEMA DE INDICADORES DE LA OCDE Y CUESTIONARIO UOE. APLICACIÓN DE LOS INDICADORES DE LA OCDE: CASO ESPAÑA

Jesús Ibáñez Milla*

El Proyecto de Indicadores Internacionales de la Educación (Proyecto INES) es desarrollado por el Centro para la Investigación y la Innovación Educativa (CERI) de la OCDE, en cooperación con la Unidad de Estadísticas e Indicadores de la Educación de la OCDE.

El proyecto surge para responder a las demandas de las autoridades nacionales y de la comunidad educativa en general, que precisan de información para comparar los resultados, la organización y el funcionamiento de sus sistemas educativos con los de otros países.

En los objetivos del proyecto siempre se ha destacado la importancia de disponer de estadísticas e indicadores internacionales de la educación que sean homogéneos, fiables y actualizados, teniendo en cuenta, además, la complejidad que caracteriza la oferta educativa en las sociedades modernas.

Este proyecto ha permitido la elaboración a nivel internacional de un sistema de indicadores y no sólo de una colección de indicadores.

El Sistema está enmarcado en un cuadro teórico y práctico que comprende unos indicadores concretos y un amplio desarrollo metodológico asociado. Se ha implantado de forma que los indicadores sean calculados con una regularidad.

El Proyecto ha permitido mejorar la calidad y la comparabilidad de las estadísticas internacionales de la educación. Como aportaciones más destacadas del Proyecto INES a la estadística internacional se deben citar: - la revisión del cuestionario internacional conjunto UNESCO/OCDE/EUROSTAT de

* Jesús Ibáñez Milla. Estadístico Facultativo y Consejero Técnico en la Oficina de Planificación y Estadística del Ministerio de Educación y Cultura de España.

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estadísticas de la educación, produciendo el nuevo cuestionario electrónico UOE y las definiciones y precisiones asociadas;

- el impulso y la contribución a la revisión de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) de la UNESCO.

La forma de trabajo

En la elaboración del sistema de indicadores participan evaluadores e investigadores de la educación junto a estadísticos del campo educativo, lo que supone un flujo de ideas de unos a otros, a la vez que una complementariedad.

Se estableció un marco de trabajo formado por los siguientes grupos operacionales: cuatro Redes de Trabajo, cada una con un dominio específico y susceptible de definir indicadores más novedosos; un Grupo Técnico con orientación estadística y con el ámbito de las estadísticas “tradicionales” de la educación.

Cada Red de Trabajo tiene un país responsable de su organización y dirección. Cada país de la OCDE puede participar en las redes de trabajo que considere de interés. Las cuatro Redes de Trabajo existentes y su dominio específico son:

- Red A sobre los resultados de la educación; - Red B sobre la inserción de los estudiantes en el mercado de trabajo; - Red C sobre las características de los centros y de los procesos de la educación; - Red D sobre las expectativas y las actitudes frente a la educación.

El Grupo Técnico trabaja, bajo la dirección del Secretariado de la OCDE para este Proyecto, fundamentalmente en los siguientes campos: los costes y los recursos humanos de la educación; el acceso y la participación en la educación y la formación; los stocks y los flujos de alumnado y los resultados de los centros educativos. Además de la elaboración de los indicadores de los campos citados y de la metodología asociada, es también función del Grupo Técnico mejorar las estadísticas internacionales de base de la educación.

La labor de los grupos operacionales está dirigida y supervisada por un comité de dirección reducido, con decisores de alto nivel y especialistas de estadística y de investiga- ción educativa. También existe la figura de los coordinadores nacionales del Proyecto INES cuya función es la de organizar el trabajo de los distintos representantes de su país en los grupos operacionales, así como la participación del país en su conjunto.

Por último, se deben citar las Asambleas generales que se reúnen regularmente -hasta ahora han sido aproximadamente cada 4 años-y en las que participan estadísticos, investigadores y responsables de la educación. En ellas se evalúa el trabajo realizado y se trazan las líneas de continuidad para el siguiente período.

La implicación de los países

En los logros del proyecto de indicadores de la OCDE ha tenido una influencia decisiva la implicación de los países, los cuales intervienen en todas las fases de dicho proyecto:

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Participan en la elaboración de la metodología y en la definición precisa de los indicadores. Elaboran la información de base a utilizar en el cálculo de los indicadores y participan en las encuestas específicas que se realizan en el marco del proyecto. Revisan los indicadores calculados por la OCDE -ésta proporciona la fórmula y la información utilizadas en el cómputo. No obstante, los países no pueden modificar el valor de ningún indicador. Aportan notas y aclaraciones que consideran de interés respecto a los indicadores calculados para su país. Revisan los comentarios y análisis que acompañan a los datos en las publicaciones de los indicadores. Facilitan una presentación del sistema educativo de su país, al que acompañan un diagrama de representación.

De esta forma, el proyecto de indicadores es transparente en todo momento para los países y éstos se consideran plenamente copartícipes de él. Por último, es importante destacar que esta dinámica de trabajo ha incentivado a que en muchos países donde no existía una tradición en la elaboración de indicadores de la educación, y menos planteados como un sistema, se disponga o se este en proceso de elaborar un sistema de indicadores nacionales.

Las fuentes de información para el cálculo de los indicadores

Son distintas las fuentes de información utilizadas para el cálculo de los indicadores: - Para la elaboración de los indicadores que se derivan del Grupo Técnico se utiliza:

Lu información estadística de la educación que habitual y anualmente los países en- vían a los organismos internacionales, es decir, el Cuestionario UOE: colecta de infor- mación de la actividad educativa (alumnado matriculado, graduado y profesorado) y del gasto en educación. Otra información estadística, no directamente educativa, que los organismos intema- cionales poseen y que se utiliza en el cálculo de los indicadores educativos: informa- ción demográfica (poblaciones por edad) e información económica (P.I.B., P.P.A., etc.).

- Encuestas internacionales sobre logros de la educación, como ha sido el caso de: Ter- cer Estudio Internacional sobre Matemáticas y Ciencias (TIMSS) dirigido por la Aso- ciación Internacional para la Evaluación de la Educación (IEA); Primera Encuesta Internacional sobre la Alfabetización de Adultos, dirigida por Estadísticas de Canadá y la OCDE. Este tipo de fuentes han sido utilizadas en los indicadores que se derivan de la Red A.

- Encuestas especiales realizadas dentro del marco de las Redes de Trabajo del proyec- to, con el fin de conseguir información homogénea sobre aspectos en los que la infor- mación es limitada o inexistente. Este tipo de fuentes han sido utilizadas en indicadores que se derivan de la Red C y de la Red D.

- Información procedente de las encuestas nacionales a los hogares y a la población activa, que es utilizada como fuente en los indicadores que se derivan de la Red B. La utilización de esta información tiene una doble implicación positiva:

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- Permite trabajar en la homogeneización de los conceptos utilizados, ya que la informa- ción se aporta dentro de una red de trabajo internacional entre cuyas tareas básicas están analizar la información disponible en los países y crear una metodología común, aunque esta sea mínima. Respecto a la homogeneización de la información de estas encuestas, debe destacarse que gradualmente las encuestas poblacionales de los países de la Unión Europea se están armonizando o integrando en una encuesta europea, lo que también puede ayudar al incremento de la homogeneidad a nivel internacional.

- Aprovechamiento de la información sobre el nivel de formación y sobre la formación en curso, que generalmente colectan las encuestas poblacionales, pero que hasta ahora escasamente se había utilizado. Como conclusión de este análisis de las fuentes utilizadas, se desprende que en el

Proyecto de indicadores de la OCDE se intentan aprovechar las fuentes de información existentes y sólo se realiza alguna colecta específica en los aspectos de la educación donde no existe información. También se debe destacar el objetivo permanente de mejorar la calidad de las fuentes utilizadas y de incrementar el grado de comparabilidad de la informa- ción entre países.

Por último, se debe mencionar que la periodicidad con que una fuente de información está disponible influye directamente en la obtención regular o irregular de los indicadores que se derivan de ella. No todos los indicadores pueden ser calculados en cada edición.

Las publicaciones

El Proyecto INES comienza en jumo de 1988 y transcurren tres años de gran esfuerzo para que en el año 1991 se consiga la primera versión calculada del Sistema de Indicadores, la cual aparece editada en 1992 bajo la denominación de “Análisis del Panorama Educativo” (EAG 1, abreviatura del titulo en inglés, “Education at a Glance”).

Posteriormente han aparecido otras tres ediciones del EAG, en los años 1993,1995 y 1996. La última edición del “Análisis del Panorama Educativo” la componen dos publicaciones: “Los Indicadores de la OCDE 1997” y “Análisis de la Política Educativa 1997”. Esta última obedece a un intento de elaborar una publicación más reducida y de fácil com- prensión para los responsables de la educación y para la sociedad en general. En ella se estudia un número reducido de indicadores seleccionados del Proyecto sobre temas políti- camente relevantes.

Para cada indicador se presenta: - Objetivo que se plantea con el indicador. - Descripción del contexto político del indicador. - Resultados clave del indicador. - Descripción e interpretación de los resultados obtenidos del indicador. - Definición: comentarios técnicos sobre el indicador y los conceptos utilizados. - Tablas y gráficos mostrando los resultados del indicador para todos los países.

Los indicadores

A continuación se hace una lista de los indicadores presentados en cada uno de los capítu- los de la última edición del “Análisis del Panorama Educativo” (EAG IV). También se hace referencia a indicadores anteriores que en esta edición no aparecen.

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Indicadores de contexto demográjko, social y económico de la educación

Estos indicadores tratan de mostrar el entorno demográfico, social y económico en el que los sistemas educativos y de formación se desarrollan.

Los indicadores calculados en el EAG IV en este apartado son: - Nivel de formación de la población adulta. - Diferencias en el nivel de formación de la población adulta según el sexo. - Tamaño de la población joven. - Tasa de actividad y nivel de formación.

En las ediciones anteriores de los indicadores también se presentaban Desempleo en los jóvenes y en los adultos y Renta nacionalper cápita.

Indicadores de costes de la educación y recursos humanos y financieros

Estos indicadores tratan de mostrar un análisis de los costes de la educación y de la utiliza- ción de los recursos.

Los indicadores presentados en el EAG IV en este apartado son: - Gasto en educación en relación al Producto Interno Bruto. - Gastos en educación por alumno. - Disparidades interregionales en el gasto por alumno en educación. - Gasto en educación por categoría de recursos. - Financiación pública por nivel de administración. - Participación de la educación en el gasto público. - Personal empleado en educación . - Relación de alumnos por profesor.

Otros indicadores que aparecen en este capítulo en ediciones anteriores son Distribu- ción porcentual del gasto por clase de centro y Fondos públicos y fondos privados.

Indicadores de acceso a la educación, participación y progreso

Estos indicadores tratan de mostrar la participación en la educación, reflejando como se produce el acceso al sistema, la transición y participación en los distintos niveles educativos, así como una valoración global de la participación y de la duración de la escolaridad.

Los indicadores presentados en el EAG IV en este apartado son: - Participación en la educación formal. - Participación en la educación preescolar. - Participación en el fin de la escolaridad obligatoria y después. - Participación en la enseñanza superior. - Educación y formación continua de la fuerza de trabajo adulta.

Otro indicador habitual de este capítulo es Acceso a la enseñanza superior.

Indicadores de clima escolur y procesos escolares

En estos indicadores se trata de profundizar en el conocimiento en los procesos educativos, incidiendo en la complejidad de las actividades que se desarrollan dentro del centro educativo.

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Los indicadores presentados en el EAG IV en este apartado son: Tiempo de enseñanza total para alumnado de secundaria primer ciclo. Tiempo de enseñanza del profesorado. Remuneración estatutaria del profesorado en la enseñanza pública primaria y secundaria. Estabilidad del profesorado en la educación primaria. Papel del director del centro en el nivel de primaria. Cooperación del personal. Seguimiento y evaluación en la educación primaria. Agrupación del alumnado en la educación primaria (atención a la diversidad). Aplicación de los resultados de la educación primaria (aptitud hacia la mejora de los resultados). Participación de los padres en los centros de educación primaria.

Otros indicadores que aparecen en este capítulo en ediciones anteriores son: Niveles de decisión (EAG II). Decisiones tomadas en los centros (EAG II). Dominios de decisión (EAG II). Modalidades de decisión (EAG II). Horas de enseñanza (del alumnado). Duración de la formación del profesorado (EAG III). Características del profesorado (EAG III).

Indicadores de graduados en centros educativos

Estos indicadores tratan de mostrar que porcentaje de población finaliza programas de educación secundaria segundo ciclo y de enseñanza superior.

Los indicadores presentados en el EAG IV en este apartado son: - Graduados de secundaria segundo ciclo. - Graduados en la enseñanza superior. - Graduados en la enseñanza superior por campo de estudio. - Provisión de graduados superiores en campos científicos.

Indicadores de resultados de los alumnos y capacidades de la población adulta

En este capítulo se presentan dos conjuntos de indicadores, el primero trata de mostrar los resultados de los alumnos del sistema educativo, destacando el progreso en áreas o materias relevantes y el segundo trata de mostrar el nivel de competencias de base de la pobla- ción adulta.

Los indicadores presentados en el EAG IV relativos a los progresos del alumnado son: - Resultados del alumnado en matemáticas y ciencias. - Diferencias del alumnado en los resultados de matemáticas y ciencias.

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- Diferencias del alumnado en los resultados de matemáticas y ciencias entre 7” y 8” curso.

- Diferencias de resultados entre los dos sexos en matemáticas y ciencias.

Otros indicadores presentados en ediciones anteriores de los resultados y progresos del alumnado son: - Progreso en lectura. - Diferencias entre los dos sexos en el progreso en lectura. - Frecuencia de lectura.

Los indicadores presentados en el EAG IV relacionados con el nivel de competencias de base de la población adulta son: - Competencias de base de la población adulta. - Competencias de base de la población adulta, por nivel de formación. - Relación entre las competencias de base de la población joven y de sus mayores. - Competencias de base de la población adulta por sexo.

Indicadores de resultados de la educación en el mercado de trabajo

Estos indicadores tratan de mostrar la relación entre el nivel de formación alcanzado y los resultados en el mercado laboral.

Los indicadores calculados en el EAG IV en este apartado son: - Desempleo y nivel de formación. - Jóvenes desempleados y nivel de formación. - Nivel de formación y salarios. - Tasas de desempleo de las personas que terminan la formación.

En la edición anterior de los indicadores también se presentaba Nivel de formación de los trabajadores.

La colecta internacional de estadísticas de la educación

El cuestionario UOE (UNESCO/OCDE/EUROSTAT)

El cuestionario UOE es el instrumento utilizado de forma conjunta por los organismos internacionales (UNESCO, OCDE y Unión Europea representada por la Oficina de esta- dísticas EUROSTAT) para colectar la información estadística habitual de la educación correspondiente a cada país. En él se colecta información de la actividad educativa (alumnado matriculado, graduados, profesorado y centros) y del gasto en educación.

La elaboración de este cuestionario sustituyendo al antiguo cuestionario UOC supone un cambio signiftcativo en la demanda internacional de datos estadísticos de la educación: - Integra y actualiza las demandas del antiguo cuestionario UOC de Estadísticas interna-

cionales de la educación, con las demandas estadísticas que la OCDE realiza para el cálculo de indicadores, con las de la UNESCO y con las de la U.E..

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- Incorpora un amplio desarrollo metodológico de definiciones de todos los conceptos utilizados, de criterios a aplicar para la clasificación y elaboración de la información.

- Se informatiza el cuestionario, lo que facilita tanto la cumplimentación de la informa- ción como el contraste de su coherencia y posterior tratamiento (Incluso en la versión del año 1997, información referida al curso 1995/96, se facilita a los países una opción que permite el calculo de los indicadores de la OCDE antes de su envío a los Organis- mos internacionales demandantes). Cada país debe cumplimentar anualmente el cuestionario electrónico UOE con la in-

formación estadística que dispone referida a su país. La información se solicita agregada a nivel nacional, sólo los países de la Unión Europea deben facilitar información a nivel de región.

Los países deben de hacer un esfuerzo por adaptarse a las definiciones y precisiones metodológicas asociadas al cuestionario, que son las del Proyecto de indicadores de la OCDE. Ello supone también un aliciente para la mejora de las estadísticas nacionales que han de ser utilizadas como información de base para la cumplimentación del citado cuestionario internacional.

Los datos estadísticos contenidos en el cuestionario UOE, se utilizan para el cálculo de los indicadores del Proyecto de la OCDE referidos a: Costes de la educación y recursos económicos y humanos; Acceso a la educación y participación; y Graduados en centros educativos.

El que la colecta del UOE sea anual, permite calcular un importante bloque de los indicadores de forma regular cada año. Esta situación favorece la estabilidad del proyecto y facilita un análisis continuado de los indicadores que se derivan de esta fuente estadística, a la vez que posibilita la elaboración de series temporales.

Al integrar el cuestionario UOE demandas procedentes de distintos Organismos internacionales, no toda su información es necesaria para el calculo de los indicadores de la OCDE, aunque parte de la información no utilizada en el momento actual podría ser incorporada en el futuro en nuevos indicadores.

Cobertura de la Educación y Niveles Educativos en el Cuestionario UOE

Los niveles educativos utilizados están de acuerdo con los de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE). Cabe señalar que la CINE fue modificada en 1997, lo que también afectará al cuestionario UOE.

Los niveles de la CINE vigentes hasta antes de la modificación de 19972 eran: - Educación preescolar (CINE 0) - Educación primaria (CINE 1) - Educación secundaria primer ciclo (CINE 2) - Educación secundaria segundo ciclo (CINE 3) - Enseñanza superior no universitaria (CINE 5)

2 En los niveles de la CINE no existía nivel 4

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- Enseñanza superior conducente aun primer titulo universitario o equivalente (CINE 6) - Enseñanza superior conducente a un segundo titulo universitario o equivalente (CINE 7) - Categoría de no distribuibles por nivel.

La estadística de la educación en España y el Proyecto de Indicadores de la OCDE

Consecuencias para la estadística española derivadas de la participación en el proyecto de indicadores

La participación en el proyecto de indicadores de la OCDE ha supuesto un impulso para la estadística de la educación en España, en varios sentidos: - Ampliación de la información recolectada a nivel nacional, con el fin de poder cubrir

las demandas del proyecto. - Revisión de los conceptos utilizados en la estadística nacional, de acuerdo con el ma-

yor número de definiciones y precisiones que aporta el proyecto. - Mejora de la calidad en la colecta y en el tratamiento de los datos, ya que el cálculo de

indicadores implica un análisis más riguroso de la información que se facilita a los organismos internacionales.

- Potenciación de la coordinación entre las distintas estadísticas nacionales (estadística de la enseñanza no universitaria, de la enseñanza universitaria, del gasto público en educación, etc.) cuyos datos han de servir para la cumplimentación del cuestionario estadístico internacional UOE, que se utiliza como información de base en el Proyecto de Indicadores de la OCDE.

- Estrecha relación de las unidades responsables de las diferentes estadísticas, las cuales están ubicadas en distintos organismos (Ministerio de Educación y Cultura, Instituto Nacional de Estadística y Ministerio de Trabajo).

- Dado que una gran parte de las estadísticas se realizan en el marco de una acción coordinada entre el Ministerio de Educación y Cultura y las Comunidades Autónomas con competencias plenas en educación, este proyecto ha permitido una mayor comparabilidad entre las Comunidades Autónomas como resultado del esfuerzo metodológico realizado para ajustar la información a las definiciones y precisiones aportadas en el proyecto de la OCDE.

- Desarrollo de la “cultura del indicador” en el campo estadístico de la educación, cuyo aspecto más significativo es la realización en España de un Sistema Estatal de Indicadores (en fase de desarrollo) y la participación conjunta de las áreas estadísticas y las de evaluación, en dicho proyecto.

La cumplimentación del cuestionario UOE

Desde la aparición del cuestionario UOE, ligado al desarrollo del proyecto de indicadores de la OCDE y a la actualización de la demanda integrada regular de las estadísticas de la educación de los organismos internacionales (UNESCO, OCDE y EUROSTAT), el mayor

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esfuerzo dentro del proyecto de indicadores se centra en la consecución de la información estadística necesaria para la cumplimentación de dicho cuestionario y en la revisión de ésta.

A continuación se destacan las principales revisiones, ampliaciones o mejoras efectua- das en la estadística educativa española para la cumplimentación del cuestionario UOE.

Cobertura de la información

El proyecto de los indicadores de la OCDE ha incidido de forma importante en la revisión de la cobertura educativa considerada, no sólo con el objetivo de mejorar la comparabilidad entre los países, sino también con el objeto de poder relacionar distintas variables o esta- dísticas educativas (alumnado, profesorado y gasto en educación). En España se ha realizado un trabajo de ajuste de la cobertura de la información estadística de la actividad educativa (alumnado y profesorado) y de la información del gasto en educación, siempre de acuerdo a la cobertura de la educación definida en la metodología del cuestionario UOE.

Clasificación de los programas españoles en los niveles CINE

La distribución de la información estadística por nivel educativo aparece como una premi- sa básica del proyecto de indicadores, ya que la utilización de la categoría “no distribuible por nivel” limita la comparabilidad entre los países. Esto ha supuesto que en la estadística educativa española se haya realizado un trabajo por eliminar o reducir lo máximo posible la categoría de “no distribuible por nivel”, especialmente en los siguientes puntos: - Distribución de los gastos en educación comunes a varios niveles; para ello fundamen-

talmente se ha utilizado el criterio de estimar la distribución de acuerdo al numero de alumnos de cada nivel que se ven afectados por un determinado gasto.

- Distribución del profesorado que atiende a alumnado de varios niveles; también se ha estimado básicamente utilizando el criterio del alumnado atendido en cada nivel.

- Distribución de los programas específicos de educación especial por nivel educativo, atendiendo a su correspondencia con los programas ordinarios.

Alumnado matriculado

El concepto de alumnado matriculado en la estadística española coincide básicamente con el concepto utilizado en el proyecto de indicadores: se recoge el alumnado matriculado en cada programa educativo y no el número de matriculaciones. La fecha de referencia que se toma para la colecta de la información de base, se sitúa un mes después del comienzo del curso escolar.

Las principales variaciones o precisiones que el proyecto de indicadores ha supuesto para el tratamiento de la información estadística de alumnado matriculado son las siguientes:

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Edad: Se ha ampliado la colecta del dato de edad para todo el alumnado que ha sido posible. En la actualidad solamente no se dispone de este dato para un 4% del alumnado.

Clasificación del alumnado en tiempo completohiempo parcial: Aunque en España explícitamente no existe el concepto de tiempo completo/tiempo parcial asociado al alumnado matriculado, a nivel estadístico y de acuerdo con los conceptos utilizados en el proyecto de indicadores, se ha realizado la siguiente aplicación: - El programa es el que se clasifica a tiempo completo o tiempo parcial y como conse-

cuencia afecta a todo el alumnado de dicho programa. - Los programas considerados a tiempo parcial son programas presenciales que tienen

un número inferior de horas de clase con respecto al resto de programas del mismo nivel educativo.

- La conversión de alumnado a tiempo parcial en equivalente a tiempo completo, se hace dividiendo el alumnado del programa por un coeficiente de equivalencia basado en la relación existente entre el numero típico de horas semanales de clase de los programas a tiempo completo y las horas semanales del programa a tiempo parcial. En los programas a tiempo completo el coeficiente de equivalencia considerado es 1. Clasificación en “‘primeros programas y segundos programas para el alumnado de

educación secundaria-segundo ciclo”. La clasificación del alumnado matriculado en programas de educación secundaria se-

gundo ciclo en primeros y en segundos programas, se hace de la siguiente forma: - Sólo es posible aplicar esta clasificación a cada programa en su conjunto y no al alumnado

de forma individual (se desconoce la información de si un alumno que se matricula en un programa, ha estado anteriormente matriculado en otro programa de este nivel).

- Se ha considerado como segundo programa, aquel que para su realización precisa la superación previa de otro programa de este mismo nivel. En esta situación, en la edu- cación secundaria segundo ciclo del sistema educativo español sólo se encuentra el programa de Formación Profesional de Segundo Grado. El alumnado matriculado y graduado en este programa aparece incluido como de “segundos programas”. Alumnado extran.ero.El dato de nacionalidad para obtener la información de alumnado

extranjero es de reciente incorporación a las estadísticas en España. Aunque el mayor inte- rés en disponer de esta información lo mostraba en principio EUROSTAT, la OCDE ya está trabajando en la utilización de esta información para el cálculo de indicadores.

Nuevos inscritos y re-entrantes en la enseñanza superior

En España hasta ahora, nuevo inscrito se ha considerado a la persona que se matricula por primera vez en un programa (Medicina, Derecho, etc.), haya cursado o no anteriormente otro programa del mismo nivel educativo. Recientemente el cuestionario UOE lo define como la persona que se matricula por primera vez en un nivel educativo (enseñanza superior no universitaria 0 enseñanza universitaria).

Se espera disponer a corto plazo de la información de nuevos inscritos de acuerdo con la definición actual del cuestionario UOE, a partir de la estadística universitaria que dispone de datos individualizados del alumnado universitario.

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Mayor dificultad se tiene para conocer la parte del alumnado nuevo inscrito en uno de los niveles de enseñanza superior (enseñanza superior no universitaria o enseñanza universitaria) que estuvo anteriormente matriculado en el otro nivel de enseñanza superior, infor- mación que también se solicita en la ultima petición de la OCDE sobre alumnado nuevo inscrito.

Respecto al concepto de re-entrante (persona que ya estuvo matriculada en el nivel de enseñanza superior considerado, pero no lo estaba en el curso precedente), se están anali- zando las posibilidades de obtener esta información a partir del tratamiento histórico de la estadística basada en datos individualizados de alumnado universitario.

Alumnado graduado

Como ya se ha especificado en el alumnado matriculado, ha sido necesario introducir el concepto de graduados en primeros y en segundos programas de educación secundaria segundo ciclo.

También se han tenido que clasificar los titulados universitarios españoles en las cate- gorías establecidas en la metodología del cuestionario UOE. Los titulados universitarios españoles se han clasificado de la siguiente forma: - Diplomados Universitarios (mínimo de 3 anos de estudios universitarios) se incluyen

en Primeros títulos universitarios de corta duración. - Licenciados Universitarios (4 a 6 anos teóricos de estudios universitarios) se incluyen

en Primeros títulos universitarios de larga duración. - Doctores Universitarios se incluyen en el apartado que les corresponde dentro de los

segundos títulos universitarios.

Dentro de los licenciados universitarios no es posible, de momento, distinguir aquellos que han obtenido un titulo previo de Diplomado Universitario.

Respecto a las características de estudios asociadas al alumnado graduado (sexo, edad, campo de estudio) la única dificultad existente es disponer de la edad del alumnado graduado, excepto para el alumnado graduado en enseñanza universitaria.

Personal educativo: profesorado

De la información estadística que se solicita en el cuestionario UOE relativa al personal educativo, sólo se viene cumplimentando la parte correspondiente al profesorado, ya que la información estadística que se dispone del otro personal educativo es limitada.

La definición de profesor que se utiliza es la de persona que imparte clase al alumnado, de forma regular, durante el horario lectivo. Por lo tanto no se contabiliza el personal que tiene la condición de profesor, pero en el curso escolar de referencia no imparte clase.

Para la mayoría de los programas se dispone del profesorado distribuido entre tiempo completo y tiempo parcial, de acuerdo con su dedicación laboral en el puesto de trabajo.

Se conoce el total de profesorado a tiempo parcial, pero no la dedicación concreta que

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tienen. Por ello, para el calculo del profesorado en equivalencia a tiempo completo se utiliza el siguiente criterio aproximativo: 2 profesores a tiempo parcial igual a un profesor a tiempo completo.

Centros educativos

La única información que se solicita en el cuestionario UOE de los centros educativos, es la relativa al número de centros clasificados por las enseñanzas que imparten (esta informa- ción no se ha utilizado todavía para el calculo de indicadores). No existen problemas en España para facilitar esta información estadística.

Sin embargo, si existen problemas para distribuir la información estadística (alumnado, profesorado, etc.) entre centros privados subvencionados y centros privados no subvencionados, ya que en España en un mismo centro pueden coexistir niveles educativos subvencionados con niveles no subvencionados.

Información estadística del gasto en educación

Las fuentes de información para la elaboración de la información: La información estadística del gasto público se elabora a partir de la Estadística del

Gasto Público en educación. En principio esta estadística se elaboraba a partir de la infor- mación presupuestaria inicial, pero actualmente se hace en base a la información del presupuesto liquidado.

La información estadística del gasto privado se obtiene a partir de los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares, donde aparecen recolectados los gastos de las familias en educación. No se toman directamente los datos de la citada encuesta, sino que’los datos que resultan en la función educación de la Contabilidad Nacional, una vez se ajusta el consumo privado con la oferta de educación.

La distribución del gasto en los centros privados (distribución por nivel educativo, categoría de recursos, etc.) la facilita la Encuesta de Financiación y Gasto de la Enseñanza Privada (esta encuesta se realiza aproximadamente cada 5 años). No existe una encuesta semejante para los centros públicos, aunque en éstos la estructura del gasto es definida en gran parte por la administración educativa.

También se utiliza una encuesta para conocer la estructura del gasto en la Administra- ción Local, ya que la Encuesta del Gasto Público en educación no colecta información con el detalle necesario para este nivel de administración.

La cobertura del gasto: En la cobertura del gasto no se incluye información de pagos privados realizados por

otras instituciones que las familias. Tampoco se incluyen transacciones internacionales directas a centros docentes.

En cuanto a la cobertura de categorías de gasto especiales se ha de decir que: - Se incluyen los gastos de investigación universitaria, de acuerdo con la metodología

del cuestionario UOE. Aunque es un tema que permanece abierto a nivel internacional y posiblemente en el futuro volverá a ser matizado.

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Se incluyen los gastos de servicios complementarios escolares: desde el punto de vista del gasto público suelen aparecer en programas específicos y desde el punto de vista de las familias sólo se colecta cuando el alumno hace un pago por el uso de servicios específicamente escolares. Los gastos del coste de la vida del alumnado se limitan a las becas y ayudas concedidas desde la administración educativa. No se incluyen valoraciones de servicios especiales de los que se benefician los alumnos 0 sus familias.

Otras precisiones sobre la información facilitada del gasto en educación

Otras precisiones que se pueden realizar sobre la información facilitada en el cuestionario UOE del gasto en educación son: - Existen problemas para distribuir el gasto entre los centros privados subvencionados y

no subvencionados, ya que en un mismo centro se puede impartir enseñanza subvencionada y enseñanza no subvencionada.

- En el gasto público no se puede distribuir la remuneración del personal entre remune- ración del profesorado y remuneración del otro personal.

- En la última cumplimentación del cuestionario UOE se ha aportado una estimación de las cotizaciones sociales que la Administración debería aportar para cubrir las pensiones de jubilación futuras de los profesores. Esto es debido a que, dado el régimen especial de seguridad social de los funcionarios, la administración no cotiza su parte de empleador para asegurar las futuras pensiones de sus empleados, sino que paga directamente una vez están jubilados. En cualquier caso, falta una estimación menos significativa de las cotizaciones sociales correspondientes al personal no docente.

- No se contemplan préstamos de la administración o de entidades privadas al alumnado. Hasta ahora no era una oferta habitual en España, aunque en los últimos años comien- zan a aparecer en alguna universidad.

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LA EXPERIENCIA DE MEXICO EN EL PROYECTO INESOCDE

Ernesto Treviño*

En el año de 1994 México se convierte en miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y en 1995 participa por primera vez en la recolección de información del Proyecto Indicadores de los Sistemas Educativos (INES).

La Secretaría de Educación Pública de México (SEP) es la institución que mantiene relación directa con el proyecto INES y, además, desarrolla los trabajos relativos a éste. Específicamente, quien se encarga de estos trabajos es el área de estadística, que se encuentra dentro de la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

El presente trabajo busca dar a conocer los beneficios que el proyecto INES ha dejado en la estadística e indicadores educativos de México.

El beneficio del conocimiento

El proyecto INES es un espacio donde se comparten y se comparan experiencias entre los países miembros de la OCDE. El estudio de las diferentes experiencias y el ánimo de establecer comparaciones rigurosas entre los países, han generado un fenómeno de creación compartida de conocimiento. Este conocimiento ha sido sistematizado por la Secretaría del proyecto.

* Ernesto Treviño. Consultor UNESCO-OREALC

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Los directivos e integrantes del sistema de estadística educativa de México se han beneficiado al participar en este mecanismo de estudio y generación de conocimiento, específicamente en dos sentidos: - La experiencia en el proyecto INES ha ampliado la visión de los fenómenos educati-

vos, enmarcándolos en un contexto global donde intervienen variables sociales, econó- micas, demográficas y laborales, entre otras. El desarrollo de esta visión ha permitido enriquecer el análisis de los problemas que enfrenta el sector educativo y, mejor aún, ha colaborado en el diseño de propuestas de solución. Esta visión “ampliada” es consecuencia de la relación que establece la OCDE entre los diferentes tipos de variables mencionadas, las cuales aparecen en la publicación Education ata Glance.

- México no ha realizado ajustes en las metodologías de cálculo de los indicadores educativos nacionales como consecuencia de su participación en el proyecto INES. Sin embargo, ha tratado de llegar a los niveles de desagregación de las variables educativas propuestos en los cuestionarios UOE.

Beneficios concretos para la estadística nacional derivados del proyecto INESIOCDE

Antes de presentar los beneficios concretos que México ha tenido a partir del proyecto INES, es preciso señalar que no es posible adaptar un sistema de estadística e indicadores nacional al sistema de la OCDE, puesto que el primero persigue objetivos de diagnóstico y planeación, mientras el segundo tiene por objetivo la comparación internacional. Sin embargo, es posible beneficiarse de los conocimientos y metodologías generadas por el proyecto INES para adaptarlas a la situación de cada país. Esto ha sido indispensable para el caso de México y lo será para otros países en vías de desarrollo que se incorporen al INES. La razón es que el proyecto no considera indicadores relativos a la educación básica (tasas de escolarización, de transición, etc.), puesto que en la mayoría de los países miembros de la OCDE cerca del cien por ciento de la población alcanza este nivel. Sin embargo, en países como México los indicadores acerca de la educación básica (primeros nueve anos de educación formal) son fundamentales para orientar las políticas educativas, dado que no toda la población termina este nivel educativo,

A partir de la experiencia en el proyecto INES las autoridades educativas han desarrollado una serie de proyectos encaminados a mejorar la estadística educativa y, especiahnen- te, la de financiamiento educativo. Enseguida se presentan los proyectos de la Encuesta electrónica sobre financiamiento educativo estadual y la Encuesta de financiamiento de instituciones privadas.

La encuesta electrónica sobre financiamiento educativo estadual

Antecedentes

México actualmente tiene en funcionamiento un programa para perfeccionar la informa- ción relativa al financiamiento de la educación. México es un país federal compuesto por

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Estados libres y soberanos. El manejo de los recursos públicos estaduales es materia con- cerniente únicamente a los Estados. Por tratarse de un tema que encierra alto contenido político, hasta el año de 1996 existía un proceso de recolección del gasto educativo estadual a nivel nacional que no estaba totalmente sistematizado, por lo que recogía información sólo de los Estados que decidían aportarla. Por lo tanto, en la composición del gasto educativo nacional no se contabilizaba con exactitud el gasto público que aportan los Estados.

Al no contar con datos exactos del gasto educativo estadual, se realizaban estimaciones para obtener un aproximado de éste.

Lu encuesta

Con el propósito de cubrir esta falencia, el gobierno federal -a través de la Secretaría de Educación Pública (SEP)- inicia en 1996 el trabajo político y técnico para implementar la Encuesta electrónica sobre fínanciamiento educativo estadual. Las tareas de la SEP fueron, por un lado, sensibilizar a los Estados de la necesidad de contar con información más precisa sobre el financiamiento educativo a nivel nacional y, por el otro, consensuar un instrumento de recolección.

Después de un año de trabajo, en 1997 entra en marcha la citada encuesta. La intención de este proyecto es tener, durante el primer semestre de 1998, los datos sobre el financiamiento educativo de todos los Estados.

La información recogida en la encuesta permitirá tener mayor exactitud en el cálculo del gasto público en educación. Dada la desagregación de los datos solicitados, será posible tener datos por tipo de gasto (corriente: dividido en personal y otros, de capital, direc- to, becas, etc.) al interior de cada nivel educativo. Con esta información se podrán generar un mayor número de indicadores y, lo que es más importante, se tendrán diagnósticos más exactos de la estructura de financiamiento de cada nivel educativo.

El origen de la encuesta

La Encuesta electrónica sobre financiamiento educativo estadual surge a partir de la experiencia de México en el proyecto INES. Este proyecto recolecta información estadística sobre financiamiento de la educación de los países miembros a través de los cuestionarios UOE (UNESCO, OCDE y Unión Europea) sobre financiamiento educativo (Finance I y Finance 2). El cuestionario UOE Finance I recoge datos sobre financiamiento educativo según la fuente de los fondos, el tipo de transacción y el nivel educativo.3 El cuestionario

3 Fuente de los fondos: federales, estatales, municipales e internacionales. Según sea el caso, estos pueden ser iniciales o finales. Los fondos iniciales son aquellos que corresponden al nivel de gobierno que otorga el dinero, mientras que losfìnales se refieren al que los ejerce. Tipo de transacción: transferencias intergubernamentales, transferencias internacionales, gasto directo y transferencias para becas, sostenimiento y ayudas; Nivel educativo: preescolar, primaria, secundaria, medio superior, capacitación para el trabajo, técnico especiali- zado y superior (licenciatura y posgrado).

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UOE Finance 2 recolecta información sobre gasto educativo según la naturaleza, la cate- goría de recursos y el nivel educativo.4

La metodología del proyecto INES influyó en dos aspectos de la encuesta electrónica. En primer término en la forma de desagregación del financiamiento de la educación, mediante una doble vía, por la fuente y el destino de los recursos. Segundo, en el proceso de recolección, pues se consideró más adecuado un instrumento electrónico, tipo hoja de cálculo con procedimientos de verificación automáticos (al momento de llenar la hoja).

La encuesta persigue, como objetivos generales, tener un cálculo más exacto del gasto público en educación y permitir altos niveles de desagregación para proporcionar más herramientas de análisis a los planificadores y a los tomadores de decisiones. Como objetivos colaterales, a través del trabajo con la encuesta se espera también fortalecer las capacidades y experiencia de los Estados involucrándolos más en la planificación educativa y vincu- lándolos de alguna manera con la experiencia del proyecto INES.

A raíz de la dinámica iniciada con la encuesta electrónica, en el mediano plazo se pretende crear un grupo técnico de trabajo coordinado por la SEP en donde participen todos los Estados. El grupo tendría como objetivos aumentar el uso de la información estadística en la planificación y en la toma de decisiones y promover la mejora continua de la estadística educativa a partir del trabajo de análisis grupal.

La Encuesta electrónica sobre financiamiento educativo estadual es una primera etapa de un proceso que se espera más largo. Una segunda etapa sería entregar a los Estados un reporte ejecutivo (electrónico) con datos de matrícula y personal, para que los planificadores tengan una herramienta adicional para el análisis. La intención de la SEP es ofrecer a los Estados retroalimentación de la estadística que se recoge; donde los Estados son, en buena medida, transportadores de los cuestionarios de la SEP y digitadores de información.

La encuesta también aportará al trabajo de México en el proyecto INES. Vale decir que México está por ingresar a la Red A5 del proyecto INES. En dicha red se toca el tema de la medición del logro o aprovechamiento educativo. En este contexto se espera que la encuesta electrónica sirva en la medición del gasto versus la calidad educativa, medida a través de los instrumentos de la Red A.

La encuesta sobre financiamiento de las instituciones educacionales privadas

La Secretaría de Educación Pública, en coordinación con el Instituto Nacional de Geogra- fía, Estadística e Informática (INEGI), se ha propuesto realizar una encuesta a instituciones educativas privadas para estimar el financiamiento de este tipo de centros educacionales y conocer con mayor exactitud el gasto educativo nacional.

4 Naturaleza de los recursos: Gasto de instituciones según sean públicas, privadas o privadas dependientes del gobierno. Categoría (tipo del recurso): gasto corriente y de capital.

5 La Red A o Network A es un grupo de trabajo de los países de integrantes del proyecto INES de la OCDE, orientado a medir el logro académico de los alumnos de los países participantes en la red.

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La encuesta

Los objetivos de la encuesta son: conocer las fuentes recursos que financian a las instituciones privadas, así como el monto que aporta cada una de ellas; estimar el número y monto monetario de las becas que otorgan las instituciones privadas; y estimar el gasto corriente y de inversión que realizan las instituciones privadas del país.

Actualmente la encuesta está diseñada y se espera aplicarla en 1998 a una muestra que debe de ser de aproximadamente un 15% del total de instituciones privadas.

La Encuesta sobre financiamiento de las instituciones educacionales privadas no cubre todo el gasto privado, por lo que la SEP trabaja con el INEGI para mejorar la Encuesta Ingreso - Gasto de los Hogares y obtener, a través de ella, el gasto de las familias en educación (útiles escolares, transporte hacia la escuela, uniformes, etc.). De concretar este proyecto serfa posible estimar el gasto en educación de las familias diferenciando entre los que asisten a instituciones públicas e instituciones privadas.

Aun cuando muchos países utilizan las encuestas de hogares para estimar el financiamiento de las instituciones privadas, en México se prefirió realizar levantamiento específico a instituciones privadas. El fin es tener un mayor grado de exactitud al estimar los rubros de colegiaturas y fondos provenientes de fuentes distintas a las colegiaturas. Además de conocer el destino de los recursos.

El origen de la encuesta

Para diseñar la encuesta se consideraron las formas de desagregación utilizadas por los cuestionarios UOE Finance 1 y Finance 2, adecuándolas a las necesidades específicas de la SEP.

Nuevos cuestionarios para la recolección de la estadística educativa

El diseño de los cuestionarios para la recolección de la estadística (formatos 911) cambió a partir del inicio del curso 1996/97, con la finalidad de facilitar su llenado y de recolectar información para el cálculo de nuevos indicadores de cobertura, gestión, eficiencia y equidad, así como también para tener diferentes unidades de agregación en los indicadores ya calculados. Esta mejora, si bien no es una consecuencia directa de la participación en el proyecto INES, sí incorpora algunos elementos de éste. Por ejemplo, las unidades de desagregación de la matrícula, nivel de escolaridad de los profesores, matrícula indígena y características del inmueble, entre otras. Los cuestionarios que tuvieron mayores cambios en cuanto a la información solicitada fueron los de educación básica (preescolar, primaria y secundaria).

A partir del cambio en los formatos 911 se calculan una serie de nuevos indicadores (adicionales a los que ya existían)

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Cuadro de nuevos indicadores

Categorías

De Cobertura y Acceso

I Indicadores

Tasa neta de escolarización por edad, alumnos inscritos en primer grado de primaria que

1 cursaron (al menos un año), tasas de partici- pación (por género, urbano/rural, indígena/no indígena), localidades con y sin servicios de educación básica.

De Gestión Nivel de escolaridad de los docentes, docentes inscritos en carrera magisterial (capacita-

) Mn), tasa de uso de la capacidad instalada, porcentaje de inmuebles escolares con infraestructura mínima

De Eficiencia

Equidad

) Expectativas de escolaridad para niños de 5 años; alumnos egresados con estudios de ciencias sociales, ciencias naturales y matemáti-

1 cas, con respecto al total de egresados; dura- ción media de los estudios para los egresados; duración media de los estudios para los de-

, sertores; duración media de los estudios de ’ una cohorte; eficiencia terminal de una cohorte.

Coeficiente de variación de la relación alumno maestro en instituciones públicas.

Además de los nuevos indicadores, la SEP calculará algunos indicadores, que ya exis- tían, con nuevas unidades de desagregación.

Cabe mencionar que los indicadores anteriores se calcularan de acuerdo a plazos internos establecidos por la SEP y que actualmente no están disponibles para conocimiento público.

Otros proyectos derivados de la experiencia INES

Las encuestas para conocer el financiamiento educativo estadual y de instituciones privadas son dos proyectos que, utilizando como base la experiencia del proyecto INES, se han concretado para mejorar la estadística educativa mexicana. Sin embargo, otros proyectos derivados del conocimiento adquirido en el proyecto INES se encuentran actualmente en etapa de gestación. Acerca de éstos proyectos se hace una breve descripción, aclarando que por su estado de avance es probable que sufran cambios en la transición de esta etapa a la implementación.

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Cuadro de indicadores con nueva desagregación

Indicador

Repetición

Deserción

Reprobación

Eficiencia terminal

Nuevas desagregaciones

Por género, grado, turno, sostenimiento, modalidad y sus combinaciones.



Por género, turno, sostenimiento, modalidad y sus combinaciones.

Publicación analítica de financiumiento de la educación

A finales de 1998 se espera contar con una nueva publicación sobre financiamiento educativo. Esta publicación incluirá, además de las cifras y gráficos, análisis sobre el comportamiento de los diferentes componentes del financiamiento educacional. La idea esta basada en la publicación del proyecto INES conocida como Análisis del Panorama Educativo (Education ata Glance por su nombre en inglés).

Clasificación internacional normalizadk de lu educación

Paralelamente a los trabajos de la encuesta electrónica de educación superior, la SEP trabaja para recolectar la estadística de educación superior de acuerdo a los niveles y programas establecidos por la nueva Clasificación Internacional Normalizada de la Educación.

Conclusiones generales

La participación de México en el proyecto INES ha redundado en mejoras tangibles e intangibles para la estadística educativa. Sin embargo, los avances en el ámbito nacional no han estado exentos de imprevistos y se han conseguido gracias al firme compromiso políti- co y financiero de las autoridades para mejorar la estadística educativa.

El campo de las estadísticas de financiamiento educativo en México había perrnaneci- do estancado, es decir, sin grandes avances para intentar sistematizar y estimar con mayor exactitud el gasto educativo nacional. La participación de México en el proyecto INES ha colaborado a romper con esta inercia y, como se ha descrito, se realizan importantes esfuerzos para desarrollar metodologías que permitan conformar bases de datos pertinentes, validos y oportunos de financiamiento de la educación. Incorporando, además, los avances en materia de la desagregación del gasto educativo conseguidos por la OCDE (gasto privado: incluyendo instituciones privadas y familias y gasto público).

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Bibliografía

Cuestionarios UOE 1995. Proyecto INES. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. París, 1995.

Encuesta sobre Financiamiento Educativo Estatal. Secretaría de Educación Pública. México 1997.

Encuesta de Financiamiento de Instituciones Privadas. Secretaría de Educación Pública e Instituto de Estadística Geografía e Informática. México, versión preliminar.

Manual para la Encuesta de Gasto Educativo Estatal. Secretaría de Educación Pública. México 1997.

Treviño, Ernesto. “Innovaciones en los Sistemas de Información para la Gestión de la Educación en los países de América Latina y el Caribe”, en Boletín del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe, No 46.UNESCO - Santiago.

Treviño, Ernesto. “Descripción del Sistema de Estadística y Sistema de Indicadores Educativos de Méxi- co”. Trabajo preparado para la UNESCO - Santiago. México, abril de 1997.

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INDICADORES EDUCATIVOS MUNDIALES PROYECTO PILOTO DE LA UNESCO Y OCDE

R. W McMeekin

Establecimiento del proyecto piloto y sus objetivos

Hay un interés creciente en el tema de estadísticas e indicadores educativos en muchas regiones y países del mundo. En América Latina los países del MERCOSUR ya están en proceso de establecer indicadores comunes para propósitos de análisis de política y comparaciones entre países en esta subregión. Muchos otros países tienen interés en desarrollar sistemas para el monitoreo y la evaluación de sus sistemas de educación y programas de reforma sectorial.

Uno de los sistemas más avanzados de indicadores educativos es el de la Organización para Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Este sistema ha estado en operación por más de diez anos y ha producido análisis y estudios comparativos ahamente útiles para los países miembros. La UNESCO y la OCDE están colaborando en un proyecto piloto que ofrece a un pequeño grupo de países en vías de desarrollo la oportunidad de participar en el desarrollo de un sistema, basado en gran medida en la metodología de la OCDE, que podría proporcionar información comparativa sobre temas de política que son de interés en un contexto mundial. En América Latina los países que participan son Brasil, Argentina y Chile. Paraguay y Uruguay recientemente han solicitado incorporarse al proyecto.

El objetivo principal del proyecto piloto es desarrollar una pequeña masa crítica de indicadores orientados al análisis de políticas educativas y que midan el estado actual de la educación en los países participantes en una manera valida, oportuna y eficiente. El desa-

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rrollo de capacidades nacionales para obtener y procesar la información es parte integral del proyecto y así como contribuir a mejorar la información disponible al nivel nacional.

El proyecto fue iniciado en septiembre de 1997 y se propone producir el primer grupo de indicadores al completar un año. Participar en él es un desafío para los países, ya que requiere esfuerzos especiales para recoger la información necesaria y un alto nivel de rigor para asegurar su calidad, porque el calendario de trabajo es muy corto.

Los indicadores incluidos

La lista de indicadores adaptados para el proyecto piloto representa un subconjunto de todos los indicadores utilizados por la OCDE. Puesto que los países industrializados de la OCDE, que se cuentan entre los más desarrollados del mundo, ya han logrado la universa- lización de la educación básica (y en muchos casos también la media), la lista original no incluyó indicadores de las tasas de matrícula ni de la eficiencia interna de la educación. Para remediar este problema se han establecido cuatro “grupos de trabajo” que están desarro- llando indicadores adicionales que se enfoquen en el nivel de la educación básica. Este trabajo todavía esta en marcha.

A continuación se presenta la lista original de indicadores educativos propuestos para el proyecto piloto. Estos se dividen en cinco subgrupos: (A) contexto demográfico y SO- cial, (B) costos y recursos financieros y humanos, (C) acceso a la educación, participación y progreso; (D) el entorno escolar y los procesos dentro de las escuelas y aulas de clase, y (E) producción de egresados de los niveles secundarios y terciarios.

a. Contexto demográjko y social - Tamaño relativo de la población joven - Distribución de la responsabilidad para la toma de decisiones - Nivel de educación alcanzado por la población adulta - Nivel de educación alcanzado según género, y diferencias - Estadísticas económicas de fondo - Descripción de la estructura del sistema educativo

b. Costos y recursos financieros y humanos - Gasto educativo en relación al Producto Nacional Bruto - Gasto público en educación - Gasto educativo por alumno por año - Gasto educativo según categoría de recursos - Fondos públicos según nivel de gobierno - Personal empleado en la educación - Razones alumno/docente

c. Acceso a lu educación, participación y progreso - Participación en la educación formal - Participación en la educación hacia el fin del período de obligatoriedad

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- Entradas a la educación secundaria y terciaria - Participación en la educación media superior y terciaria - Pautas de participación en educación continua y capacitación de la fuerza laboral - Características de la demanda para educación continua y capacitación de la fuerza

laboral - Estudiantes extranjeros en la educación terciaria

d. Entorno escolar y procesos dentro de escuelas y aulas - Tiempo dedicado a la educación al nivel de educación media básica - Tiempo dedicado a la enseñanza - Sistema de escalafón para docentes en escuelas primarias y secundarias

e. Producción de egresados de educación secundaria y terciuriu - Graduados al nivel de educación media - Graduados al nivel de educación terciaria - Títulos otorgados al nivel de la educación terciaria según carrera - Disponibilidad de personal calificado titulado en especialidades relacionadas a las cien-

cias

Se puede notar el énfasis entre estos indicadores en temas que son de interés entre los países industrializados. Los países participantes en el proyecto piloto acordaron proporcionar la información para todos los indicadores especificados. En anos futuros, una vez que los grupos de trabajo hayan desarrollado indicadores adicionales sobre la educación básica, estos serán incorporados en la lista total.

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III. MEJORAMIENTO DE LA ESTADISTICA E INDICADORES EN EDUCACION: USO DE FUENTES ALTERNATIVAS DE INFORMACION Y VINCULOS DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION EDUCATIVA

Si bien es cierto que la comparación de los resultados y procesos educativos entre países sitúa a las economías nacionales y su capital humano en el ámbito regional y/o global, y que este tipo de comparación contribuye en buena medida al mejoramiento de los sistemas de información educativa, es necesario también explorar las áreas de oportunidad para el mejoramiento de la información educativa al interior de cada nación.

Tradicionalmente, los sistemas de información educativa se han planteado como recolectores, procesadores y difusores de información única y exclusiva del ámbito educativo. Comúnmente se trata de información recogida y manejada por el ministerio de educa- ción. Sin embargo, el análisis de los fenómenos educativos requiere información complementaria en los ámbitos social, económico, demográfico, entre otros. Por esta razón es necesario dar a conocer las experiencias donde la complementariedad ha favorecido el análisis más integral de los problemas educativos. Así también es necesario destacar los casos en donde la complementación se ha llevado a cabo y conocer la dinámica de tales procesos y sus resultados.

Algunas experiencias regionales se abordan en esta sección. Por ejemplo, el uso de las encuestas de hogares como fuente de información complementaria y la utilización de sistemas de información georeferenciados.

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LAS ENCUESTAS DE HOGARES COMO FUENTE DE INFORMACION PARA EL ANALISIS DE LA EDUCACION Y SUS VINCULOS CON EL BIENESTAR Y LA EQUIDAD

Arturo León*

En la región han surgido nuevas demandas y necesidades de información para el diagnósti- co y las evaluaciones de las políticas en el ámbito educacional que permitan ofrecer una educación que satisfaga los requerimientos productivos y sociales.

El mejoramiento de la información en el campo educacional se ha orientado a hacer uso pleno de los datos estadísticos provenientes de distintas fuentes: registros administrativos, censos de población, encuestas de hogares y estudios específicos. Aunque se han efectuado algunos avances en ese campo, en lo que se refiere al aprovechamiento de la información de las encuestas de hogares éstos han sido parciales e insuficientes. Ello se manifiesta entre otras cosas en el escaso uso que se hace de la información en lo que se refiere a la elaboración de nuevos indicadores y en el desaprovechamiento de las posibilidades de análisis de tópicos hoy considerados claves, como el tema de la equidad en los logros educacionales. A esto se agregan problemas de calidad, oportunidad y cobertura de la información sobre las características educacionales de la población que se investigan en las encuestas.

Para aprovechar la información proveniente de las encuestas de hogares los esfuerzos deberían concentrarse en los siguientes aspectos: - Evaluación de la calidad de los indicadores de educación que es posible construir a

partir de los datos disponibles de las encuestas y sugerencias para mejorar la calidad de la información recolectada.

* Arhuo L&n.(CEPAL, División de Desarrollo Social)

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- Aprovechamiento más sistemático de las posibilidades que brindan las encuestas de hogares en el análisis de aspectos centrales como el de la equidad en la educación, entre otros.

- Identificación de dimensiones y variables importantes no cubiertos actualmente por las encuestas y que podrían traducirse en un mejoramiento de los cuestionarios, además de la estimación de los recursos necesarios para ampliar la cobertura temática de las mis- mas.

- Análisis de las posibilidades de integrar en forma regular los indicadores basados en encuestas con las estadísticas de origen administrativo.

El propósito de esta nota es precisamente señalar algunas de las potencialidades de la información de las encuestas de hogares para el análisis de aspectos centrales en el ámbito de la educación y destacar la necesidad de continuar avanzando en los cuatro aspectos mencionados más arriba.

iPorqué las encuestas de hogares?

El creciente interés por las encuestas de hogares como fuente de información es porque permiten interrelacionar las variables educacionales con otras características de la pobla- ción (ocupación, ingresos, etc.) y con características de los hogares. Así, los antecedentes sobre matrícula, deserción y repitencia en los distintos niveles de la enseñanza que dan lugar a los indicadores de cobertura, acceso y eficiencia del sistema escolar no permiten establecer vínculos a nivel individual entre esos indicadores y las características propias de los mismos individuos, o de sus hogares y, a menudo, del contexto geográfico en que residen.

Las encuestas deben concebirse como una fuente de información complementaria y no sustitutiva de los datos de base administrativa.

Ejemplos de posibilidades de análisis con datos de encuestas

Mediante los ejemplos basados en datos de encuestas de hogares de distintos países latinoamericanos se busca sugerir modelos de análisis y de uso de la información de las encuestas.

Los indicadores y tópicos examinados se refieren a: la cobertura de la educación preescolar y situación de pobreza; la dimensión de equidad en relación con metas educacionales para la infancia establecidas por UNICEF; el nivel y evolución de las remuneraciones de los maestros; el vínculo entre nivel educacional, ingreso laboral y pobreza; y la transmisión intergeneracional de las oportunidades de bienestar a través de la educación.

Cobertura de la educación preescolur y situación de pobreza

Entre las sugerencias hechas a comienzos de los anos noventa para mejorar la calidad de la educación primaria se consideró como uno de los elementos fundamentales el incremento de los servicios de enseñanza preescolar. Otros aspectos que inciden también en el rendi-

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miento escolar futuro o que dicen relación con la igualación de oportunidades y la equidad son: las ventajas que trae consigo el estimulo, la interacción y el mejoramiento de la capacidad de aprendizaje, especialmente entre los menores de estratos bajos para los que el contexto familiar representa una desventaja; las posibilidades de acceso a programas de nutrición y de salud que se llevan a cabo a través de los establecimientos educacionales; y las mayores oportunidades de que disponen las mujeres de realizar labores fuera del hogar y desempeñarse en el mercado de trabajo, elevando con ello el ingreso familiar.

El siguiente ejemplo, basado en datos de la encuesta de hogares de Paraguay correspondiente a 1994, tiene por objeto mostrar distintos índices de cobertura de la educación preescolar que es posible definir con las variables investigadas en la encuesta y las posibilidades de análisis que brindan los datos en términos de la desagregación de las tasas de cobertura en diferentes grupos o subpoblaciones.

El último dato disponible para Paraguay indica que la matrícula en educación preescolar como porcentaje de la población de 0 a 5 años era en 1991 de 4.7%. La encuesta de empleo de 1994 arroja para las zonas urbanas una cifra de 6.2%, definida también con referencia a la población de ese mismo grupo etario.

Aunque en las encuestas de hogares normalmente no se dispone por lo general de datos de asistencia a establecimientos preprimarios para los menores de cinco años de edad es posible definir una tasa específica de cobertura preescolar. En las encuestas donde la pregunta sobre nivel educacional contempla entre las alternativas de respuesta la asistencia a la enseñanza preescolar, se puede calcular la tasa de cobertura referida a los niños de 5 y 6 anos de edad que asisten a ese tipo de establecimientos. En el caso de Paraguay la tasa específica para dichas edades en las zonas urbanas es de 3 1.5%. Utilizando la información sobre asistencia se calculó para Paraguay la tasa de cobertura para los niños de 5 años de edad, siendo de 35.3%. Esta tasa es mayor que la anterior por cuanto a los 6 anos de edad una proporción elevada de menores asisten al primer grado de primaria, no obstante que en Paraguay la edad oficial de ingreso a ese ciclo es a los 7 años.

Cuando las encuestas no incluyen en la pregunta correspondiente la alternativa de asistencia a preescolar, sólo se puede tener una estimación a partir de la pregunta sobre asistencia escolar.

Las tasas de cobertura preescolar difieren notablemente según estratos de pobreza. Los hogares indigentes o extremadamente pobres (con ingresos per cúpitu inferiores al valor de la canasta básica alimentaria) la tasa entre los niños de 5 años de edad fue de 16.7%, mientras la tasa promedio llegó a 33.2% y la de hogares no pobres a 51.7%. A los 6 anos de edad esas diferencias se reducen y a los 7 años (edad que corresponde al ingreso al primer grado de la primaria) los porcentajes de asistencia escolar sólo difieren levemente entre los estratos de pobreza. Ello confiia el hecho de que en materia de cobertura, las mayores diferencias entre estratos socioeconómicos en los primeros años de escolaridad se concentran actualmente en la enseñanza preescolar. En este nivel la educación privada se ha expandido con rapidez en la región, especialmente en las zonas urbanas, y ha tenido un papel importante, pero principalmente en la atención de los sectores que pueden financiarla.

Otra posibilidad de análisis es la cobertura de la educación preescolar según la condi- ción de actividad de las mujeres. Aquí no se encuentran diferencias significativas entre los hogares en que la jefa o cónyuge es económicamente activa y aquellos en que se declara inactiva. En los hogares de jefatura femenina en el estrato no pobre la cobertura preescolar es muy elevada, cercana a 100%. Esta sería otra indicación de que el acceso a la educación preescolar esta más determinado por las posibilidades que tiene la población de pagar esos

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servicios que por las necesidades que tienen los hogares y que dependen en gran medida de la condición de actividad de las madres.

Como es obvio, este análisis basado en datos sobre Paraguay -así como los que se presentan en los puntos siguientes para los demás países seleccionados- sólo pretenden ilustrar las dificultades y algunas de las potencialidades de los datos de encuestas de hogares.

L.u dimensión de equidad en relación con metas educacionales para la infancia

Este ejemplo ilustra la posibilidad de construir indicadores de cobertura y eficiencia en el ámbito de la educación primaria a partir de la información de las encuestas y destacar la necesidad de incorporar explícitamente la dimensión de equidad en su análisis. El ejemplo esta tomado de un estudio realizado por la CEPAL y el UNICEF y cuyo objetivo fue, precisamente, mostrar la potencialidad de las encuestas como fuente de datos para el seguimiento y evaluación de las metas aprobadas en la Cumbre Mundial para la Infancia. De esas metas seleccionamos dos referidas a la educación primaria: 1. “Aumentar hasta 1995 a más del 50% el porcentaje de niños y niñas que terminan

primaria...“. 2. “Reducir en 10% la repitencia en los dos primeros grados...“.

Definición de los indicadores

Para examinar la meta relativa al término de la primaria se utilizó el porcentaje de niños y niñas con 14 o 15 anos de edad (dependiendo de si la edad de ingreso a ese nivel en el país es a los 6 o a los 7 anos) que completaron al menos seis años de estudio, ya sea que asistan o no a la escuela. El establecimiento del límite de edad de 14 (15) anos para el término de la educación primaria en los países en que la edad mínima de ingreso a ese ciclo es a los 6 (7) años, se hizo bajo el supuesto de que el ciclo básico tiene una duración de seis anos y admitiendo que ese ciclo se completa adecuadamente con no más de dos anos de retraso.

Cabe destacar que este indicador se definió de modo que reflejara la meta de termino del ciclo primario, que alude a un logro y no al desempeño o eficiencia con que se alcanza, para diferenciarlo de la dimensión sobre desempeño que se analizó en la meta de reducción de la tasa de repitencia. Por esta razón, el indicador admite un cierto grado de repitencia y de entrada tardía al ciclo primario. Dado que ambos fenómenos son mas frecuentes en los estratos bajos que en los altos, el indicador no exagera las desigualdades o diferencias entre estratos, objetivo deseable cuando se trata precisamente de examinar la dimensión de equidad.

Para la misma meta anterior se definió otro indicador suponiendo una duración del ciclo primario de 8 anos, dado que muchos países de América Latina han extendido la duración efectiva de ese ciclo a 8 o más años y promedialmente en la región, este nivel es actualmente más cercano a 10 e incluso a 12 anos de educación. El indicador utilizado es el siguiente: porcentaje de niños y niñas con 16 o 17 anos de edad (dependiendo de si la edad de ingreso a la primaria en el país es a los 6 o a los 7 anos) que completaron al menos ocho años de estudio, ya sea que asistan o no a la escuela.

La meta de eficiencia en el nivel primario se examinó con el siguiente indicador: por-

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centaje de niños y niñas con 9 o 10 años de edad (dependiendo de si la edad de ingreso a la primaria en el país es a los 6 o a los 7 años) que asisten a la escuela y que a dicha edad no habían aprobado al menos dos años de estudio. Como las encuestas de hogares de propó- sitos múltiples no proveen datos sobre repitencia se trata de un indicador indirecto que capta el rezago escolar.

El indicador se definió para el subconjunto de los niños y niñas que actualmente asisten a la escuela y no con respecto al total de menores, dado que el no haber completado dos anos de educación a las edades indicadas puede deberse también al hecho de no haber asistido nunca a la escuela. Si no se considera esta condición, el indicador de desempeño se “contamina” con una medida de cobertura y exagera las desigualdades entre distintos estratos socioeconómicos debido a la menor cobertura de la primaria en los estratos bajos.

Lu dimensión de equidad

América Latina se caracteriza por elevados niveles de desigualdad entre estratos socioeconómicos. En estas circunstancias resulta imprescindible abordar explícitamente la dimensión de la equidad, no tan sólo por su significado ético, social y económico, sino también porque en muchos casos los avances logrados por el conjunto de la población no se han traducido en una disminución de la desigualdad, no obstante los esfuerzos y los recursos invertidos. En el propio compromiso asumido por los Presidentes en la Cumbre en Favor de la Infancia se hizo hincapié en la necesidad de atender prioritariamente a los grupos más desfavorecidos de la población. Las encuestas proveen antecedentes suficientes para evaluar el avance hacia metas en distintos estratos de la población.

Definición de estratos socioeconómicos para el análisis de la equidad

Para analizar la desigualdad respecto del logro de las metas es necesario diferenciar grupos o estratos de población. Si el propósito es examinar los cambios que se producen en el tiempo, se precisa mantener la composición de los grupos o estratos socioeconómicos que se comparan. El “panel” es, sin duda, el diseño muestra1 más adecuado para este propósito. Mediante este diseño es posible mantener el total o una porción significativa de las unidades muestrales entre los años comparados.

Sin embargo, rara vez se dispone de datos tipo “panel” debido a que éste no es el diseño que utilizan normalmente las encuestas de hogares que se realizan en la región. Por esta razón, se adoptó una alternativa que permite reducir al mínimo la probabilidad de cambios en la composición de los grupos. Para ello se asimilaron los estratos socioeconómicos a los cuartiles (grupos de 25%) en que se ubican los hogares en la distri- bución de sus ingresos per cúpitu.

El uso de cuartiles se justifica tanto por consideraciones de tamaño muestra1 (por el bajo número de estratos, cuatro, la significación estadística y la robustez de los indicadores tiende a ser mayor), como por el hecho de que los cuartiles constituyen una partición adecuada de la distribución del ingreso. Desde el punto de vista del análisis de la desigualdad de logros, la comparación entre cuartiles extremos es muy pertinente.

Con inforrnacion de encuestas de hogares de ocho países latinoamericanos se pudo examinar el avance hacia las metas de cobertura y eficiencia en la educación primaria en el primer quinquenio de los años noventa. (Véase el recuadro 1)

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En cuanto a desempeño educacional, siete de los ocho países analizados habían logrado que más del 50% de sus niños y niñas terminaran el ciclo primario, meta establecida para 1995. A nivel urbano, en la gran mayoría de los países examinados la proporción de niños que completan 6 o más años de estudio se encuentra entre 75% y 90%. Asimismo, casi todos lograron también la meta de reducir en al menos 10% la tasa de rezago escolar que se produce en los dos primeros años del ciclo.

Los resultados más significativos se obtienen cuando se introducen consideraciones de equidad en el análisis. Se pudo constatar que si bien el avance hacia las metas se dio simul- táneamente con una disminución de las distancias entre los cuartiles extremos, persisten diferencias muy pronunciadas en lo que se refiere a la repitencia en los dos primeros grados de la educación primaria. En materia de repitencia y de deserción en esos grados, hubo mejoras en la equidad en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay. Esto ocurrió tanto en el total de los niños como entre los pertenecientes al 25% de hogares más pobres y en los países mencionados el rezago escolar se redujo aún más entre los niños del estrato más pobre. Sin embargo, en todos los países examinados se observan todavía diferencias muy grandes en las tasas de rezago.

Síntesis de los avances de algunos países hacia metas educacionales en favor de la infacia(*)

Meta Meta

Comportamiento global y del Que más del 50% de los Reducir en 10% la repitencia cuartil más pobre niños completen la primaria en los dos primeros grados

1. Se logra globalmente la Chile (*) Brasil (*) meta y también en el cuartil Colombia (*) Chile (*) más pobre. Coste Rica (*) Costa Rica (*)

Honduras Honduras PARAGUAY Uruguay (*) Uruguay (*) Venezuela

2. Se logra globalmente la meta pero no se logra en el cuartil más pobre.

3. No se logra globalmente la meta pero si se logra en el cuartil más pobre.

4. No se logra globalmente la Brasil Colombia (*) meta ni tampoco en el cuartil Venezuela más pobre.

(‘) El asterisco indica que el cuartil más pobre mejor6 más que la poblacih en su conjunto o se deterior6 menos, Señal de reducción de la desigualdad.

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Nivel y evolución de las remuneraciones de los maestros

“Los especialistas concuerdan en señalar que el ‘gran’ problema de la educación en Latinoamérica se encuentra en la docencia. Los bajos salarios, la falta de motivación y un futuro económico poco esperanzador son cómplices del actual bajo rendimiento del magis- terio y, como consecuencia, de la mala formación de los escolares.”

En este campo las encuestas de hogares presentan claras ventajas respecto de fuentes de información secundarias o de registros administrativos. Los registros proveen datos de las remuneraciones percibidas por los profesores de la enseñanza pública, imposibilitando las comparaciones con las obtenidas por los profesores de establecimientos privados. Otros antecedentes importantes para establecer comparaciones, como el número de horas semanales trabajadas, rara vez se encuentran disponibles a nivel individual en los registros administrativos. Dadas las falencias en la información proporcionada por los registros, las encuestas de hogares son una fuente de datos prácticamente insustituible en el análisis de las remuneraciones del profesorado.

El siguiente ejemplo ilustra la potencialidad de esta fuente información en el caso de Chile. A partir de tabulaciones especiales de las encuestas de empleo del Instituto Nacional de Estadísticas se pudo examinar el nivel y evolución de las remuneraciones medias reales de los profesores de la enseñanza básica y media. En lo que se refiere a la evolución de las remuneraciones medias mensuales, las cifras revelan que éstas se elevaron significativamente en la primera mitad de los años noventa (48%). El aumento fue algo mayor para los maestros de la enseñanza básica en comparación con los de la enseñanza media y benefició relativamente más a los profesores de los establecimientos privados en comparación con los públicos. Esto hizo que los ingresos de los profesores de establecimientos públicos se rezagaran aún más de los que perciben los profesores de establecimientos privados. Sin embargo, en el quinquenio 1990 - 1995 el profesorado en su conjunto tuvo mejoras de ingreso mucho mayores (48%) de las que obtuvieron, en promedio, los profesionales y técnicos (33%).

No obstante esos fuertes aumentos, las remuneraciones de los maestros siguen siendo extremadamente bajas. En 1995, la remuneración promedio de los maestros de escuelas públicas de la enseñanza primaria era de 209 mil pesos (en moneda de poder adquisitivo de marzo de 1997); dicho monto era sólo 10% superior al ingreso promedio del conjunto de los asalariados del país y representaba apenas el 40% del ingreso promedio de los profesionales y técnicos del sector privado. Una idea más clara de lo exiguo de las remuneraciones del profesorado se obtiene al compararlas con el valor de la línea de pobreza: en 1995 el ingreso promedio de los profesores de la enseñanza básica y media, tanto en establecimientos públicos como privados (230 mil pesos) era tan sólo 33% mayor que el presupuesto necesario para que una familia promedio se ubicara fuera de la pobreza.

Las encuestas admiten la desagregación de las remuneraciones del profesorado según sexo, edad y zona urbana y rural, aumentando la riqueza del análisis. La apertura de la información tiene un límite impuesto por la magnitud del error muestral que se está dis- puesto a aceptar. De cualquier manera, dado que los profesores constituyen una fracción elevada del total de la fuerza laboral (entre 4% y 5% en las zonas urbanas en la mayoría de los países de la región) los datos muestrales admiten análisis suficientemente desagregados.

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Por ejemplo: sector (público y privado) y tipo de enseñanza (primaria y secundaria) o por sexo, edad (en tramos) y zona urbano-rural.

Finalmente, un aspecto importante en el análisis de las remuneraciones percibidas por los maestros se refiere al número de horas trabajadas. Las encuestas investigan la duración de la jornada habitual de trabajo de los ocupados y su duración en la semana de referencia. Esta información permite calcular los ingresos por hora trabajada y aislar el efecto de la duración de la jornada en el examen de los niveles y de la evolución de las remuneraciones percibidas.

El vínculo entre nivel educacional, ingreso Laboral y pobreza

Este es tal vez el ámbito en el que las encuestas de hogares presentan más posibilidades para el análisis. El siguiente ejemplo ilustra lo que denominamos “las fronteras educacionales para acceder al bienestar”. La pregunta a responder es: icuál es el número de años de educación formal que se requiere actualmente en los países latinoamericanos para lograr ingresos laborales suficientes para ubicarse fuera de la situación de pobreza?

Por una parte, interesaba indagar en qué medida los años adicionales de educación se traducen en mayores retribuciones en el mercado laboral y, por otra, si existen o no ciertos umbrales educacionales que defínen un capital educativo mínimo que asegura, a quienes lo alcanzan, contar con buenas posibilidades de situarse fuera de la condición de pobreza. Con datos de encuestas de nueve países de la región (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Uruguay y Venezuela) se concluyó que a comienzos de los años noventa “en las zonas urbanas de la región resultan necesarios 10 o más anos de estudio, y predominantemente el ciclo secundario completo, para acceder a importantes alternativas de bienestar, que se traducen en más de un 80% de probabilidad de no caer en la pobreza”.

Esta conclusión se obtuvo a partir del cálculo del ingreso promedio que obtienen en su ocupación principal los asalariados de entre 35 y 54 años de edad, esto es, en los 20 años más gravitantes de la carrera laboral. Considerando en cada caso el nivel educativo en el cual se produce el mayor incremento proporcional del ingreso laboral, se observó que en cinco países esto ocurría en el tramo de 10 a ll años de educación, mientras que en los cuatro países restantes el mayor incremento se daba en el tramo de 12 a 14 años de educa- ción. (Véase el recuadro 2). La probabilidad de situarse fuera de la pobreza oscilaba entre 82% y 97%. Estos resultados reflejan el relativo nivel de “inmunidad” frente a la pobreza que otorga el logro de a lo menos 10 años de educación en algunos países o el haber completado 12 anos de estudio en otros.

Recuadro 2

País Tramo Educacional

Ingreso Promedio

en LP

Porcentaje de no pobres

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-- -..-

Lu transmisión intergeneracional de las oportunidades de bienestar a través de la educación

A raíz de lo visto en el punto anterior cabe preguntarse iquiénes logran permanecer en el sistema educacional hasta alcanzar los anos de estudio necesarios para incorporarse a los empleos mejor remunerados? Y, en términos más generales, jcuán determinante de las posibilidades de que un joven logre un capital educacional adecuado es su estrato social de origen?

Para responder a estas interrogantes se precisan datos que relacionen los logros de los jóvenes con las características socioeconómicas de sus hogares. Aunque las encuestas de empleo no están diseñadas para efectuar este tipo de análisis, ello es posible gracias a que un alto porcentaje de jóvenes viven en el hogar paterno. Esto permite relacionar ciertas características de los hijos con las de sus padres. Por ejemplo, se puede comparar el núme- ro de años de estudio que alcanzan los jóvenes con el que alcanzaron sus padres o examinar sus logros educacionales con el nivel de ingreso de sus hogares.

A continuación se presentan resultados de un estudio efectuado con encuestas de Um- guay y Venezuela en el que se analizó cómo la educación del jefe de hogar (padre o madre) influye en las oportunidades educacionales de los hijos. El estudio se basó en datos correspondientes a 1981 y 1990 y se hizo separadamente para los jóvenes de 15 a 19 años y los de 20 a 24 anos de edad. En la cohorte de 20 a 24 años de edad la mayoría de los jóvenes ya no asisten a un establecimiento educacional de modo que tiene sentido comparar su nivel educacional con el de sus padres. En cambio, puesto que entre los jóvenes de 15 a 19 años de edad la mayoría se encuentra estudiando, no resulta adecuada la comparación en térmi- nos de años de estudio. Por ello para este grupo se utilizó una variable de status de actividad que considera si el joven se ha incorporado o no al mercado de trabajo y si permanece o no en el sistema educacional. A su vez, el número de años de educación de los que ya abandonaron la escuela y la existencia o no de rezago escolar entre los que permanecen estudiando, permitió definir un conjunto de categorías que se ordenaron de acuerdo a las oportunidades de bienestar que estas representan.

En ambos países, sólo uno de cada cuatro jóvenes de 15 a 19 años de edad cuyo padre no completó la educación primaria se encuentra estudiando y sin retraso escolar, en tanto que entre los hijos de padres que superaron la educación secundaria esa proporción aumenta a tres de cada cuatro jóvenes. Esto significa que el estrato social del hogar condiciona fuertemente las oportunidades educacionales de los hijos. Una situación menos favorable enfrentan los jóvenes que ya no asisten a la escuela y se han incorporado al trabajo, más aún si lo han hecho con baja educación. Respecto de estos jóvenes también persisten notables diferencias de oportunidades según su pertenencia a hogares de diferentes estratos sociales. Durante la década de los años ochenta, esas diferencias en Uruguay no se redujeron y en Venezuela aumentaron.

Por otra parte, los jóvenes que no estudian ni trabajan representaban en 1990 una proporción relativamente alta del total del grupo de 15 a 19 anos de edad (8% en Uruguay y 18% en Venezuela). Esta condición involucra un alto riesgo de reproducir las situaciones de pobreza, especialmente en el caso de los jóvenes que no completan la educación primaria. En Venezuela, a comienzos de los años noventa, el origen social de los jóvenes seguía siendo un factor determinante de sus oportunidades educacionales y el capital educacional

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del hogar, un factor principal de transmisión de las oportunidades de bienestar de una generación a la siguiente.

La educación del padre, variable muy determinante del nivel de ingreso y del estrato socioeconómico del que forma parte el hogar, está altamente correlacionada con el número de años de estudio que alcanzan los hijos de entre 20 y 24 años de edad. En el caso de Venezuela, la probabilidad que tienen de completar la educación primaria los jóvenes cuyos padres alcanzaron entre 3 y 5 años de educación es sólo 13% más baja que la de aquellos cuyos padres tienen entre 10 y 12 años de estudio (86.6% VS. 99.0%). Esa diferencia aumenta a 56% al comparar las probabilidades de alcanzar a lo menos 10 años de estudio (33.3% VS. 76.3%), para aumentar a 78% (9.1% VS. 41.3%) cuando se comparan las probabilidades de lograr más de 12 anos de educación. Cifras similares a éstas se obtuvieron en el caso de Uruguay.

Los datos indican que los hijos que logran completar entre 10 y 12 años de educación nunca o casi nunca provienen de hogares donde el padre ha logrado un nivel de educación superior a ese. Tanto en Uruguay como en Venezuela ese evento ocurre con una probabilidad inferior a 10% y, contrario sensu, es muy probable que los jóvenes que no completan su educación secundaria provengan de padres que a lo más terminaron el ciclo primario. Por lo tanto, en relación con dicho umbral, la movilidad intergeneracional relativa, tanto ascen- dente como hacia abajo, es muy reducida.

Estos antecedentes ponen en evidencia el grado de rigidez del sistema social en térmi- nos de movilidad educacional entre generaciones, factor que sin duda contribuye a reforzar la desigualdad distributiva del ingreso. Estas conclusiones son preocupantes en la medida que en los enfoques actuales del desarrollo se atribuye a la educación y, en términos más amplios, a la inversión en capital humano, un papel fundamental en el logro de una mayor equidad social. Se bien es cierto que en un contexto de crecimiento económico sostenido, el aumento de los niveles de educación tiene efectos positivos en términos de reducción de la pobreza, se abren interrogantes acerca del impacto de esas mejoras educacionales en la equidad social, en la medida que las oportunidades de participar en ellas sigan distribuyéndose desigualmente, de acuerdo al origen socioeconómico de las personas.

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CARACTERISTICAS Y PRIORIDADES DE LA ENCUESTA DE CARACTERIZACION SOCIOECONOMICA NACIONAL (CASEN)

Margarita Le Blanc*

Las encuestas CASEN han sido diseñadas como recolecciones sistemáticas de datos basa- das en muestras de la población en Chile y tienen dos objetivos generales: evaluar el impac- to del gasto social en los hogares chilenos y conocer periódicamente la situación y evolu- ción socioeconómica de los hogares chilenos.

Los objetivos específicos de la CASEN son: - Cuantificar y determinar la situación de las familias más pobres. - Medir los cambios en la distribución de ingresos del país. - Medir el impacto monetario en el gasto social. - Conocer las coberturas en educación, salud, vivienda, subsidios y grandes programas,

además de cuantificar y caracterizar a la población que no accede a estos beneficios. - Obtener un diagnóstico de los diferentes sectores: salud, educación, vivienda, trabajo-

empleo.

Usos y algunos resultados de la CASEN

La encuesta permite la estratificación socioeconómica de las variables e indicadores que la integran de dos formas:

Desagregar la variable en tres estratos (indigentes, pobres no indigentes y no pobres). Desagregarlas por quintiles de ingresos (5 estratos) o deciles si el tamaño del universo

lo permite. La encuesta permite también desagregaciones por estratos de edad y a su vez relacio-

nar estas con la situación socioeconómica o con la zona donde habitan.

* Margarita Le Blanc. Ministerio de Planificación de Chile.

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Otra de sus características es que, al tener representación regional (para todas las regiones) y comunal (para gran parte del país), permite establecer las diferencias entre las regiones del país respecto a una gran cantidad de indicadores, lo mismo sucede al interior de las regiones con la desagregación de ellos por zona urbana y rural.

Las desagregaciones referidas son de gran utilidad para las regiones ya que le permite conocer la situación relativa en que se encuentran, respecto de una serie de indicadores que a nivel nacional parecen bastante satisfactorios pero que a nivel de regiones o de comunas dejan al descubierto importantes desigualdades interregionales e intraregionales.

Módulo educación

Este módulo contiene una serie de preguntas destinadas, por una parte, a conocer la situa- ción de indicadores clásicos como escolaridad, analfabetismo y cobertura en sus diferentes niveles y programas y beneficios de los cuales es objeto la población escolar.

La encuesta indaga la situación de la población no incorporada al sistema educacional teniendo la edad oficialmente aceptada para hacerlo. Así, se caracteriza socioeconómicamente a esta población y se conocen las razones que los mantienen fuera del sistema educacional. El conocer las características y las razones de no acceso al sistema educacional, de esta población provee las orientaciones para las políticas de mejoramiento de acceso y también para las políticas en relación a la pobreza.

La encuesta también recoge información del nombre de los establecimientos educativos y su dirección permitiendo, al cotejarla con los listados del Ministerio de Educación, establecer la dependencia del establecimiento (municipal, particular subvencionada o particular pagada) y valorar directamente el gasto por hogar que realiza el estado chileno. Ade- más es posible relacionar la dependencia de la escuela con la población desagregada por línea de pobreza, permitiendo conocer quienes acceden a uno u otro tipo de establecimien- to.

Potencialidades y debilidades de uso

La mayor parte de las ventajas de la encuesta ya han sido mencionadas, por lo tanto resta referirse a sus debilidades: - Presenta las características (ventajas y desventajas) que tiene el método de medición de

la pobreza en base a los ingresos, que no reseñaremos aquí. - El encuestamiento se realiza durante los meses de noviembre y diciembre (inicio del

verano) mes en que aumenta considerablemente la oferta de trabajo en la zona rural y en que por lo tanto, la población rural se encuentra recibiendo mayores ingresos que el resto del año o en muchos casos, los únicos ingresos del ano. Esta situación incide en la subvaloración de la pobreza rural.

- El valor nacional de la canasta básica está determinado por los precios de la capital, Santiago. Sería más adecuado contar con canastas regionales.

- La definición de ruralidad que utiliza la encuesta es muy discutible para los profesionales que trabajan relacionados con el mundo rural.

Otra limitante es la dificultad o imposibilidad de la encuesta para captar universos pequeños, por ejemplo, programas regionales o de poco alcance o cruces de variables en comunas menores donde la información resultante ya no es representativa.

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EXPERIENCIAS DE SISTEMAS DE INFORMACION ESTADISTICA GEOREFERENCIADOS

Ernesto Treviño*

Un avance relevante en materia de sistemas de información es la posibilidad que éstos ofrecen de vincular datos estadísticos a mapas geográficos digitales. Existen algunos casos en América Latina donde esta experiencia se ha trasladado al sistema educativo. En este artículo se destaca el caso de Paraguay, considerado uno de los más relevantes en la región tanto por el alcance como la magnitud del proyecto. A continuación se describen los puntos esenciales del sistema paraguayo.

El mapa educativo nacional de paraguay

Con el propósito de alimentar el proceso de micro planificación y mejorar la oportunidad y pertinencia de las respuestas de la política educativa a las demandas sociales, el Ministerio de Educación y Culto del Paraguay (MEC), implementó en 1996 el Mapa Educativo. Se trata de un sistema computacional de consulta de información geográfica y estadística que incluye una base de datos digital-cartográfica, la información del censo escolar (realizado en 1993, datos demográficos, económicos y sociales.

El Mapa Educativo esta dentro del marco del Programa de mejoramiento de la calidad de la educación primaria, a través de un contrato de préstamo firmado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno de la República del Paraguay. El objetivo del Programa consiste en mejorar la calidad y aumentar la eficiencia interna de la educa- ción primaria, además de optimizar el uso de los recursos que se destinan a su fmanciamiento. El responsable directo del sistema es el Ministerio de Educación y Culto, a través del Departamento de Planeamiento Educativo.

* Ernesto Treviño. Consultor UNESCO-OREALC

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En la ejecución del proyecto se involucraron el Departamento de Planeamiento Educa- tivo y la Dirección General de Estadística Encuestas y Censos. El costo del proyecto fue de US$ 816 mil. Para el desarrollo del sistema del Mapa Educativo se utilizó tecnología de punta Arcview-Ar/info. y G.P.S.

El Mapa Educativo apoya a los Programas de mejoramiento de la calidad de la educa- ción primaria y de educación secundaria. También respalda las acciones llevadas a cabo por el Ministerio de Educación y Culto en el marco de la Reforma Educativa. Asimismo, este instrumento ya ha sido utilizado en la programación de los objetivos planteados en el Plan Estratégico 2020.

Características del mapa educativo

El Sistema de Mapa Educativo (SME) es la implementación de un Sistema de Información Geográfico (SIG) y de una base de datos con característica geográfico-espacial. Como su nombre lo indica, se trata de una cartografía digitalizada que permite localizar en la pantalla de la computadora a todas las escuelas del Paraguay. En él se relacionan las escuelas con bases de datos estadísticas.

En la elaboración del SME se consideraron el diseño y la implementación de dos componentes: - Una metodología para el análisis espacial de la información que permite focalizar áreas

con carencias en infraestructura educativa, destacando zonas donde se deben implementar proyectos de inversión.

- El Sistema Administrador de la Base de Datos, formado con información proveniente de: el Censo Escolar; el Censo Nacional de Población y Viviendas 1992; el Banco de Datos del Ministerio de Educación y Culto y de la base de datos cartográfica de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos. Este sistema permite, entre otras cosas, el ingreso y la actualización de nuevas fuentes de información, la genera- ción de procedimientos de análisis de la información y la producción de mapas temáti- cos.

La estructura de la información esta determinada por la base de datos cartográfica que se desarrolló en la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos y por los datos provenientes del Censo Escolar. Este enfoque permite confeccionar mapas temáticos se- gún criterios de investigadores y análisis de cobertura de los establecimientos educacionales, además de proporcionar un catastro completo de la infraestructura educativa del país. Prevé, además, agregar a esta base de datos otras fuentes de información existentes en el Ministerio que sean relevantes para estudios futuros. Incluso podrían sumarse bases de datos de fuentes externas al MEC que sirvan para enriquecer el análisis, la planificación y la gestión del sistema educativo.

Un ejemplo ilustrativo de la información que aporta el Mapa Educativo es que de un edificio escolar pueden conocerse los planos, fotografías y los documentos de propiedad del mismo (digitalizados), los centros educativos que operan en él, los niveles ofrecidos, la matrícula por grado y sección, que pueden asociarse con las variables demográficas, sociales y económicas de la zona de influencia de los centros educativos que operan en el edificio. La flexibilidad del sistema permite ver esta información para una escuela, un grupo de escuelas, una localidad, una región o a nivel nacional.

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La facilidad para agregar y asociar datos de ámbitos diferentes al educativo, generan un panorama más completo para el tomador de decisiones. Esta característica es poco común en los sistemas estadísticos de la región que, por lo general, ofrecen los datos educativos “aislados” de otro tipo de información que enriquezca el análisis.

El Mapa es una veta de datos válidos, oportunos y pertinentes, que apoya a la micro planificación. Se espera que su uso permita una inversión más eficiente de los recursos y coadyuve a atacar las inequidades mediante la ampliación de escuelas, insumos pedagógi- cos y capacitación al personal docente en las zonas más desfavorecidas.

A la par de apoyar la planificación y toma de decisiones, la información incluida en el Mapa Educativo sirve para retroalimentar la gestión de la reforma, identificando áreas de oportunidad para mejorar el sistema educativo y perfeccionando las medidas de política. El Mapa abastece también de insumos a la investigación, parte clave del avance en los sistemas educativos.

Variables educativas contenidas en el mapa educativo

Las variables educativas que integran la base de datos del Mapa Educativo se dividen, esencialmente en tres grupos: - Características de los locales escolares: distribución y dimensión del terreno, situación

legal del local, vías de acceso y transporte, servicios básicos, características de las aulas y de los laboratorios, características de los talleres, cantidad y estado de conser- vación de dependencias de servicios, equipos, mobiliarios y materiales pedagógicos.

- Características de los alumnos: matrícula por nivel, edad y sexo; educación especial por tipo de atención y sexo, y participación comunitaria.

- Características de los recursos humanos: cantidad de docentes, directivos, personal técnico-administrativo y de servicio por institución en la cual enseña y nivel académico por sexo y sector; carga horaria según turno, horas cátedra, nivel y sector, y anos de servicio según sexo por nivel y sector.

La experiencia en Santiago de Chile

Los alcaldes de tres municipios de Santiago de Chile acordaron formar un grupo operativo intercomunal para enfrentar los problemas educacionales de sus respectivas circunscripcio- nes. Para ello se contó con una propuesta del Programa Interdisciplinario de Investigación en Educación (PIIE) y del Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) y con el financiamiento de la Fundación Ford. Este proyecto se desarrolló en terreno entre abril de 1994 y diciembre de 1996.

El proyecto tuvo como propósito reforzar la capacidad comunal e intercomunal de diagnóstico, planificación y gestión educativa de los municipios de Conchalí, Huechuraba y Recoleta. Considerando el proceso de descentralización administrativa de la educación que tiene lugar en Chile, se puso énfasis en el desarrollo y uso de un Sistema de Apoyo al proceso de Toma de Decisiones en Planificación (SATDE). Este sistema se compuso por dos herramientas Eduplan y REDATAM-Plus. El Eduplan es un instrumento para la admi- nistración y planificación de los recursos educacionales que permite realizar análisis georeferenciados de la oferta educativa y la demanda. Por su parte, el sistema REDATAM-

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Plus permite obtener la información de la demanda potencial de población estudiantil por área geográfica. Esto último ofrece la posibilidad de crear escenarios hipotéticos que den a las autoridades municipales una guía para la formulación de políticas futuras. El sistema integra datos educacionales proporcionados por el Ministerio de Educación con informa- ción del Censo de Vivienda y Población de 1992, de manera tal que puede tenerse en la pantalla del computador la oferta, la demanda (actual y potencial) y el perfil socioeconómico de la zona analizada (de acuerdo a las variables proporcionadas por el Censo).

Conclusiones

Los sistemas de información georeferenciados representan una herramienta de vanguardia para la administración y gestión de los sistemas educativos. Los casos aquí presentados son ejemplos de los cuales pueden extraerse experiencias acerca de los beneficios y la proble- mática que implican la creación y operación de este tipo de sistemas. Probablemente, los sistemas estadísticos de América Latina y el Caribe evolucionen hacia las bases de datos que vinculan variables educativas con variables socioeconómicas, ligadas éstas a la carto- grafía de un país o una región al interior del país. Estos sistemas apuntan a la identificación de las necesidades de cada escuela, con la visión específica del entorno escolar (demográ- fico, social y geográfico).

Proyectos como el Mapa Educativo y el SATDE, por mencionar dos casos, abren el espectro de la recopilación, uso y publicación de la estadística educativa hacia la genera- ción de sistemas de información que buscan dar un panorama más completo a los planificadores y tomadores de decisiones mediante la visualización integrada de datos educativos, geográficos y socioeconómicos. Además de ayudar a los procesos de reforma que consideran una mayor autonomía de la escuela.

Bibliografía

Mapa Educativo Nacional 1995. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación y Ministerio de Educación y Culto, 1995.

Mapa Educativo Nacional: Sistema de Información Geográfico para apoyar la planificación educativa 1996. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación y Ministerio de Educación y Culto, 1996.

Mapa Educativo Revalorizar la Información Veraz desde el Estado. El Mapa de la Realidad Educativa. Cuadernos de Educación. Año 2. W 6. Asunción: Ministerio de Educación y Culto, septiembre de 1996.

Meza, Claudio. “Sistemas de Apoyo a la Planificación y la Toma de Decisiones Educacionales en el Ambi- to Local”. Documento de Trabajo No 7. Serie: Documentos de Trabajo. Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación. Santiago, julio de 1997.

Treviño, Ernesto. “Innovaciones en los Sistemas de Información para la Gestión de la Educación en los países de América Latina y el Caribe”, en Boletín del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe No 46. UNESCO - Santiago.

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IV. CONCLUSIONES Y ACUERDOS DEL SEMINARIO DE ESTADISTICA EDUCATIVA DEL MERCOSUR

Resultados

Las conclusiones a las que llegaron los grupos de trabajo de este Seminario-Taller serán dirigidas a la Comisión Técnica del Sistema de Información del MERCOSUR Educativo para su consideración y elevación al Comité Coordinador Regional (CCR) del MERCOSUR, con el fin de que sean debidamente consideradas en sus planificaciones futuras.

Precisamente, la implementación de los acuerdos y sugerencias emanadas de este Se- minario-Taller, requieren ser analizadas en las instancias técnico-políticas del Sector Edu- cativo del MERCOSUR, para conseguir los acuerdos operativos necesarios entre los paí- ses que lo integran.

Se espera haber contribuido con estas conclusiones y sugerencias a la construcción del Sistema de Información del Sector Educativo del MERCOSUR, de modo que sea de ver- dadera ayuda a la integración de la región.

Recomendaciones para el sistema del Mercosur educativo

Metas a ser consideradas: - Establecer criterios extra-nacionales para garantizar la calidad y comparabilidad de la

información. - Intercambiar “metodologías” ya desarrolladas por cada país y herramientas tecnológi-

cas.

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- Generar una continua retroalimentación del Sistema de Información del MERCOSUR Educativo para que sus metas sean cumplidas: l comparación de indicadores entre los países de la región; l utilización de la información para la investigación y la difusión a nivel nacional.

- Estudiar la posibilidad de incorporación gradual al Sistema de los siguientes temas: l educación para todos. l educación abierta (por ejemplo, programas educativos a distancia). l analfabetismo, l monitoreo de la reforma educativa de cada país. l educación y pobreza. l educación y trabajo.

Sugerencias para la organización y gestión en la producción de la información estadística

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Considerar la impbrtancia de la existencia de un marco conceptual que defina los objetivos del sistema de indicadores. Observar que el objetivo de la información estadística no debe ser sólo la obtención de indicadores del sistema sino, también, disponer de información estadística normalizada de la educación. Considerar, en una primera etapa, un listado mínimo de indicadores factibles y relevantes para que más adelante se pueda reflexionar sobre los indicadores de segunda gene- ración. Estudiar la posibilidad de creación de grupos de trabajo de los países miembros, cuya tarea debería centrarse en la elaboración de informes con indicadores cualitativos y cuantitativos. Asegurar que el proceso de creación de los grupos de trabajo pertenezca a los países integrantes, quienes son los que toman las decisiones. Para esta tarea se puede utilizar los servicios y experiencias de organizaciones internacionales y/o regionales. Prever la dificultad existente para la obtención de información muy actualizada. Integrar la información con aquellas solicitadas por los organismos nacionales para evitar duplicaciones de trabajo. Garantizar que los indicadores cubran todo el sistema formal: pre-primaria, primaria, media y superior; además, debe cubrir la educación de adultos y la educación especial. Acordar los niveles de desagregación adecuados para la planificación de las políticas educativas de la región, en especial los referidos al género y a los niveles geográficos. Establecer los objetivos del grupo de trabajo de indicadores y un cronograma de trabajo. Discutir los niveles del CINE. Enfatizar la calidad de la información. Preparar un listado de las fórmulas de cálculo de los indicadores a manera de propuesta, por país. Revisar el glosario propuesto en este Seminario para preparar la construcción de una taxonomía común (para incorporarlo en el documento del Seminario-Taller).

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- Discutir la metodología de cálculo de las variables de flujo (tasa de repitencia, tasa de transición, etc.).

- Pensar la integración de las fuentes de información al interior de los Ministerios de Educación para sistematizarla y articularla.

- Llevar a cabo un trabajo político-técnico que provea un marco para la continuidad del trabajo.

Conjunto de indicadores sugeridos

Se acordó trabajar sobre un conjunto básico de indicadores para una primera etapa del sistema de información de MERCOSUR Educativo. Otros indicadores, con mayor grado de complejidad están considerados para calcularse en etapas posteriores.

Indicadores de la primera etapa

1. Contexto nacional

Descripción del sistema educativo (matrícula y estadística descriptiva)

a. Variables por nivel: - matrícula - número de unidades educativas - edades teóricas para cursar los niveles - obligatoriedad escolar - duración en años de cada nivel - en educación superior, por área de conocimiento.

Alumnos extranjeros por país del MERCOSUR (2” vuelta) Descripción de la estructura del Sistema Educativo (información disponible en el Co- mité Coordinador Regional -CCR-)

b. Variables económicas PII3 per cápita

c. Variables demográficas: población - pirámide por edad y sexo - población urbana-rural - población de 15 años y más por condición de actividad; - activa - inactiva - población económicamente activa

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d. Variables sociales - población pobre por línea de pobreza - población pobre por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

2. Características educativas de la población

a. Nivel de instrucción de la población adulta - promedio de años de escolarización por rangos de edad - total población adulta - asiste - no asiste - terminalidad por grupos de edad (15 a 19; 20 a 24; 25 a 34; 35 a 44; 45 o más) - no asiste - nunca asistió - primaria - completa - incompleta - media completa - superior completa (por área de conocimiento)

3. Sistema educativo

a. Demanda por nivel (2” etapa)

b. Acceso al sistema - cobertura de obligatoriedad: porcentaje de la población en edad escolar obligatoria

que se encuentra participando en el sistema educativo - tasa neta de escolarización: - por grupos de edad, alumnos que cursan el grado que teóricamente les corresponde - 7-11 anos 12-14 años 15-17 años - cobertura 15-17 anos (2” etapa) - Tasa de transición de un ciclo a otro (2” etapa) - Acceso a la educación superior (2” etapa)

c. Eficiencia del sistema - Tasa de aprobación - Tasa de reprobación - Distribución de los alumnos de 15 años por grado

Indicadores de la segunda etapa

a. Eficiencia del sistema - porcentaje de repitencia - tasa de repitencia

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- tasa de promoción - tasa de deserción - esperanza de escolarización

b. Condiciones de la oferta escolar - formación de los docentes - alumnos por sección, clase 0 turno - carga horaria - docente frente a curso

c. Rendimiento o logro Propuesta. Establecer en el largo plazo un marco común de comparabilidad del rendimien- to de la población 15 años que se encuentra en el interior del sistema escolar, independien- temente del grado que cursen.

d. Financiamiento de la educación - gastos/PIB - gastos corrientes y de capital - gastos por nivel.

Acuerdo sugerido

Es importante destacar que se han mantenido conversaciones con los representantes de UNESCO, con el fin de conseguir apoyo técnico y financiero para desarrolhtr el Sistema de Información en Educación del MERCOSUR.

Fue acordado que la Comisión Técnica prepare, en su próxima reunión de noviembre, una carta de intenciones solicitando la colaboración de UNESCO a través de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe, para desarrollar tareas en conjun- to con UNESCO y, eventualmente, con terceras partes.

Esta oportunidad de colaboración será debidamente comunicada al Comité Coordina- dor Regional y por éste, a la Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR para su consideración y aprobación.

Consideraciones jhules

Las delegaciones de los países del MERCOSUR agradecen al Ministerio de Educación de Chile la disposición y la hospitalidad demostrada con todos los participantes. Quieren destacar la excelente organización y el alto nivel del evento, lo cual posibilitó alcanzar satisfactoriamente los objetivos y cumplir con los compromisos asumidos.

Asimismo, agradecen a UNESCO/OREALC por el aporte técnico y de organización; a PREAL (Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina) que permi- tió financiar y apoyar técnicamente este Seminario.

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indicadores educativos comparados en el …unesdoc.unesco.org/images/0011/001160/116051so.pdf ·...

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