incertidumbres en torno a las personas mayores. 2010

7/29/2019 Incertidumbres en torno a las personas mayores. 2010

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I N F O R M EE S P A A

2 0 1 0una interpretacinde su realidad social

Fundacin Encuentro

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CECS


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Edita: Fundacin Encuentro

Oquendo, 23

28006 MadridTel. 91 562 44 58 - Fax 91 562 74 69

[email protected]

www.fund-encuentro.org

ISBN: 978-84-89019-37-9

ISSN: 1137-6228

Depsito Legal: M-26551-2010

Fotocomposicin e Impresin: Albadalejo, S.L.

Antonio Alonso Martn, s/n - Nave 10

28860 Paracuellos del Jarama (Madrid)

CECS

1 edicin: febrero de 2000

2 edicin: marzo de 2000


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Captulo IIIINCERTIDUMBRES EN TORNO A LAS PERSONAS MAYORES 161

I. Tesis Interpretativas 163

1. Una sociedad cada vez ms envejecida 2272. La situacin econmica de los mayores 229

3. Reformas ineludibles en las pensiones 232

II. Red de los Fenmenos 1691. El desafo del envejecimiento de la poblacin 170

2. La adaptacin de los sistemas de pensiones en los pases de la OCDE 174

2.1 Caractersticas generales de los sistemas de pensiones 174

2.2 Principales rasgos de las reformas acometidas 176

3. Las reformas del sistema de pensiones en Espaa 179

3.1 Racionalizacin y mejora de las fuentes de financiacin 180

3.2 Simplificacin y armonizacin de los regmenes especiales 182

3.3 Reforzamiento de la equidad y del carcter contributivo 1823.4 Incentivacin del retraso de la edad de jubilacin 183

3.5 Fortalecimiento del principio de solidaridad 185

3.6 Sistema complementario de previsin social 187

4. Crisis econmica y perspectivas de futuro de las pensiones 189

4.1 Informe del Ministerio de Trabajo e Inmigracin sobre la

Estrategia Nacional de Pensiones 2008 190

4.2 Informe de la Unin Europea sobre envejecimiento y

evolucin del gasto en pensiones 191

4.3 Propuesta de reforma del Gobierno, 2010 197

4.4 La postura sindical 200

5. El nivel de vida de los mayores 200

5.1 La cuanta de las pensiones 2015.2 La renta disponible de los hogares 203

5.3 La pobreza entre la poblacin mayor 208

6. El debate sobre la reforma de las pensiones de viudedad y las

condiciones de vida de las personas viudas 211

7. Sobre la urgencia y caractersticas de la reforma de las pensiones 216

ndice Informe Espaa 2010


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Captulo III

INCERTIDUMBRES EN TORNOA LAS PERSONAS MAYORES


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I. TESIS INTERPRETATIVAS

1. Una sociedad cada vez ms envejecida

El envejecimiento no es una realidad nueva. Desde el siglo XVIII, lapoblacin est envejeciendo debido a las mejoras en las condiciones devida que se han producido desde entonces. Los aumentos en la esperanzade vida no han sido, sin embargo, nunca tan intensos como los que se pro-dujeron en el siglo XX y que permitieron que la poblacin espaola se du-plicara a lo largo del siglo. Gracias a estas mejoras en las condiciones devida, la poblacin espaola ha pasado a ser, afortunadamente, una de lasms longevas del mundo.

La consecuencia de este alargamiento de la vida es que cada vez hayms personas mayores. Si en 1981 haba 4,2 millones de personas de 65 oms aos, en 2009 eran 7,8 millones, esto es, un 83,7% ms. Este fuerte rit-mo de envejecimiento ya oblig en los momentos de crisis econmica delpasado reciente a ajustar el ritmo de crecimiento del gasto en pensiones.Sucedi en 1985 con la ley de reforma de las pensiones y en 1995 con laaprobacin del denominado Pacto de Toledo.

Pero, el nmero de personas mayores crecer an ms en las prxi-mas dcadas porque se harn mayores los denominados hijos del baby-boom, los que nacieron despus de la Guerra Civil y del perodo de autar-qua que la sigui. Si durante este tiempo cay la natalidad como conse-cuencia de las dificultades para formar una familia y alimentar a los hijos,a partir de los aos cincuenta la natalidad aument considerablemente ypermaneci alta durante mucho tiempo. As, se espera que en 2020 haya9,3 millones de mayores y 14,7 millones en 2040. Es decir, en el plazo de30 aos se duplicar el nmero de personas mayores. Segn cmo evolu-cione la natalidad y los saldos migratorios, las personas mayores puedenllegar a representar un 33% del total de la poblacin.

Y los mayores no sern slo ms, sino que tambin vivirn durantems tiempo. Si en la actualidad la esperanza de vida cuando se llega a los65 aos es de 17,1 aos para los hombres y de 21 para las mujeres, es muyprevisible que aumente al menos en 5 aos entre los hombres y en 4,5 paralas mujeres durante el prximo medio siglo. No es descabellado prevercomo ha hecho Eurostat que a mediados de la presente centuria (2060),la esperanza de vida se site en 84,9 aos para los hombres y en 89,6 aospara las mujeres. Tendra que suceder una verdadera catstrofe sanitariapara que no aumentara la esperanza de vida, puesto que ni la epidemia de

sida, ni el elevado aumento de la mortalidad por consumo de drogas han


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164 Informe Espaa 2010

llegado a paralizar el aumento de la esperanza de vida en ningn pas de-sarrollado. Esto supondr que la duracin media de una pensin de jubi-lacin ser de 22,1 y 25,5 aos, respectivamente.

2. La situacin econmica de los mayores

A pesar de las reformas de las pensiones acometidas en el pasado re-ciente tendentes a frenar el ritmo de crecimiento del gasto, reforzando elcarcter contributivo del sistema, al tiempo que se mejoraba la proteccinde determinadas situaciones de vulnerabilidad, el importe de las pensionesha aumentado por encima de la renta media de los hogares. Con todo, elimporte de la pensin media de jubilacin es bajo, pues en 2008 era de 815

euros mensuales con 14 pagas, unos 950 euros al mes. El importe de lasnuevas altas en el caso de los hombres, sin embargo, es muy superior, alascender a 1.239 y 1.446 euros mensuales, respectivamente.

A pesar de lo bajas que son muchas pensiones, en realidad, la fr-mula de clculo de su importe en Espaa es generosa si se compara conotros pases. Si se ha cotizado durante 35 aos, se tiene derecho al 100%de la base reguladora, estando sta muy prxima a los salarios realmentepercibidos si se ha cotizado correctamente. Segn los clculos de la OCDE,la regulacin actual de las pensiones en Espaa permite obtener una pen-

sin que se sita alrededor del 81% del salario medio percibido en tr-minos brutos y del 85% en trminos netos de impuestos, mientras que lamedia de la OCDE se sita muy por debajo, en el 59% y el 70%, respecti-vamente. Las pensiones son bajas, pero no por la frmula de clculo apli-cada.

Para conocer la situacin econmica de los hogares no basta, sinembargo, con prestar atencin slo al importe de las pensiones, sino quehay que considerar tambin la renta de los hogares en los que viven y losgastos que tienen. Segn la Encuesta de condiciones de vida, la renta dis-ponible con la que cuentan los hogares de los mayores es superior a lo que

el importe de la pensin sugiere, puesto que puede haber varias fuentes deingresos en un mismo hogar. El INE cifr en 1.517 euros mensuales la ren-ta disponible de los hogares de los mayores en 2007, lo que significaba un70% de la renta media de todos los hogares.

Ahora bien, a la hora de evaluar la capacidad adquisitiva de los hoga-res de las personas mayores es preciso tomar en consideracin que en suinmensa mayora son propietarios de su vivienda (87%), no tienen deudasy disponen de ahorros. Adems, los mayores reciben servicios pblicos,fundamentalmente sanitarios as como medicamentos, sin coste alguno y

para otros servicios reciben descuentos especiales (particularmente en eltransporte). Con sus ingresos tienen que financiar adems a un menor n-


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mero de personas que los dems hogares. Significa eso que no tienen pro-blemas econmicos?

LaEncuesta de condiciones de vida de los hogares del INE evidencia

que los hogares de mayores no parecen tener ms dificultades para afron-tar los gastos ordinarios de la vida que los dems hogares, aunque s parahacer frente a gastos extraordinarios. Por otra parte, las viviendas de losmayores renen unas condiciones aceptables en cuanto a equipamiento yespacio. El porcentaje de las que adolecen de problemas de humedades ogoteras, luz natural insuficiente, ruidos, contaminacin o suciedad y de-lincuencia, violencia o vandalismo en la zona es similar al del resto de loshogares.

En conjunto, por tanto, la mayora de los hogares de las personas

mayores, a pesar de no disponer de elevados ingresos, tiene menos gastosque otros tipos de hogares, logra mantener una vivienda mayoritariamenteen propiedad en condiciones aceptables, puede hacer frente a los gastosordinarios de la vida y puede financiar una alimentacin variada propia desociedades desarrolladas. Una proporcin importante, sin embargo, afir-man estar privados de algunos consumos propios de las sociedades de con-sumo desarrolladas. No todos los mayores viven en las mismas condicio-nes, pero las diferencias no derivan de haber dejado de trabajar y teneruna proteccin social demasiado baja en la tercera edad, sino que su ori-gen est en la historia laboral de las personas y en la clase social de perte-

nencia.Esta circunstancia no quiere decir que no quepa hablar de pobreza

en la tercera edad. Medido en trminos relativos, y teniendo en cuenta eltamao de los hogares, la tasa de pobreza relativa (aquellas personas quedisponen de unos ingresos menores del 60% de la mediana de ingresos porunidad de consumo) era del 28% en 2008, una proporcin superior a la deotros grupos de edad. Y son las viudas, ms que las parejas, quienes tienenmayor riesgo de pobreza.

La proporcin de mayores pobres en Espaa es superior a la que

existe en otros pases de nuestro entorno (21% en la UE-15), aunque infe-rior a la de otros pases del sur y del este de Europa, tanto si se mide enniveles de renta disponible como en otros indicadores de exclusin social.Una de las razones de esta elevada proporcin de mayores pobres se debea que los importes mnimos de las pensiones se encuentran por debajo dedicho umbral y las pensiones mnimas siguen representando una parte im-portante de todas las pensiones. En este sentido, la mayora de los mayo-res pobres son aquellos que perciben las pensiones mnimas, por tanto,son quienes cotizaron insuficientemente en el pasado o mujeres viudas quese consagraron al trabajo domstico y no al remunerado. Una realidad estaltima cada vez menos frecuente, por lo que en el futuro cada vez ms mu-jeres tendrn derecho a una pensin propia.

Incertidumbres en torno a las personas mayores 165


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3. Reformas ineludibles en las pensiones

Se ha insistido una y otra vez en que la Seguridad Social no slo no

est en crisis, sino que tiene supervit y que la sostenibilidad de su presu-puesto est garantizada al menos en el medio plazo. La duracin de estemedio plazo vara segn los supuestos macroeconmicos y de evolucindel empleo que se hagan, pero se cifra entre seis y quince aos hasta quecomience a aparecer el dficit. A este plazo habra que aadir, adems, elque proporciona la utilizacin del Fondo de Reserva acumulado en los l-timos aos de bonanza econmica, que supondra alrededor de cinco aosadicionales. En consecuencia, no habra urgencia en acometer una refor-ma en la actualidad.

Ahora bien, el desafo demogrfico es un hecho muy real, como se haindicado. Muchos pases ya han acometido reformas profundas para hacerfrente a este desafo en el largo plazo y no slo en el corto plazo, como hasucedido en Espaa. Si la Seguridad Social tiene supervit en la actualidades porque muchos gastos de proteccin social financiados con anterioridadmediante cotizaciones sociales han pasado a ser financiados mediante im-puestos, al considerarse que eran cargas indebidas. En cualquier caso, elenvejecimiento demogrfico es un hecho y significa vivir durante ms tiem-po, por lo que es necesario tambin cotizar durante ms tiempo. La acep-tacin social de la necesidad de esta reforma pasa no slo por un amplio

debate fundamentado en datos y en evidencias comparativas, sino tambinpor el establecimiento de perodos transitorios ms largos que diluyan elimpacto en el tiempo. Por ello, es preciso acometer la reforma de las pen-siones en el contexto general de las reformas econmicas necesarias parasalir de la crisis. La reforma debe acometerse, preferentemente por con-senso, en el marco del Pacto de Toledo, pues ste ha demostrado ser uninstrumento muy eficaz para sortear con xito los importantes desafos alos que ha tenido que hacer frente el sistema en el pasado reciente.

Toda reforma debe actuar tanto por el lado de los ingresos como porel lado de los gastos, combinando la introduccin de mecanismos que fre-

nen el ritmo de crecimiento del gasto, pero sujetos al principio de equidady respeto a los derechos adquiridos, con otros que refuerzan la proteccinde los grupos sociales ms dbiles.

Los mrgenes de actuacin por el lado de los ingresos son limitados.La posibilidad de que los complementos de mnimos sean financiados n-tegramente mediante transferencias de los Presupuestos Generales del Es-tado, dado el nivel de dficit pblico, no es realista y adems no es solu-cin para el desafo del envejecimiento de la poblacin. El fenmeno de lacompra de pensiones, que en el pasado constituy un rasgo caractersti-

co del sistema espaol, no ha conseguido ser desterrado totalmente, puespervive en los regmenes en los que los asegurados pueden establecer li-



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bremente sus bases de cotizacin. En este sentido, los ingresos de la Se-guridad Social podran aumentar si se incentiva la cotizacin de los traba-jadores afiliados a estos regmenes a travs del cmputo de todos los aos

cotizados en el clculo de la pensin.El aumento de los ingresos, al tiempo que se reducen los gastos, tam-

bin se produce actuando sobre la edad real de acceso a las pensiones y,en particular, a la jubilacin. Dado que el envejecimiento supone, entreotros aspectos, vivir durante ms tiempo, el Gobierno ha propuesto elevarla edad legal de jubilacin desde los 65 hasta los 67 aos, tal como han he-cho otros pases europeos (Alemania, Reino Unido o Noruega, entre otros).Esta propuesta ha generado un rechazo bastante generalizado. Uno de losrasgos del sistema de pensiones espaol (y de otros pases) es la elevadaproporcin de jubilaciones anticipadas, lo que hace difcilmente compren-sible a la sociedad este aumento, particularmente cuando colectivos relati-vamente amplios de grandes empresas o sectores de alta siniestralidad la-boral (telefona, banca, minera, etc.) acceden a la jubilacin a una edadmuy alejada de la edad legal y en unas condiciones claramente ventajosas.Por ello, como se reclama desde distintos mbitos, se debera seguir ac-tuando con mayor eficacia en la lnea de elevar la edad real media de ju-bilacin. Se debe establecer un mnimo universal ms alto que impidajubilaciones en torno a los 50 aos y deben cambiarse los incentivos a lajubilacin de forma que sea ms rentable seguir trabajando que jubilarse.

Ha de hacerse ms costosa la jubilacin anticipada, obligando a las em-presas que promueven activamente esta frmula como medio para rees-tructurar sus plantillas (siempre que no se encuentren en crisis) a asumirntegramente los costes que se derivan de las mismas. No es aceptable quelas prejubilaciones se financien con fondos pblicos. Al mismo tiempo, de-beran aumentar los incentivos para trabajar ms all de la edad legal dejubilacin.

El nmero de personas cotizantes por cada pensionista no puede dis-minuir continuadamente, porque esto implica que las cotizaciones de lostrabajadores tienen que ser cada vez mayores para poder financiar las pen-siones, por lo que se reducir su renta disponible. Y cuando esto suceda,de una forma u otra, necesariamente tendr que bajar el importe de laspensiones. Aumentar el perodo de cotizacin y diversificar las fuentes deingresos en la tercera edad pasan a ser dos objetivos fundamentales de lasestrategias de adaptacin al desafo del envejecimiento de la poblacin.Por ello, tambin se debera aumentar gradualmente el perodo de cotiza-cin exigido para tener derecho al 100% de la base reguladora desde losactuales 35 aos hasta una cifra superior que bien podran ser los 40 aos,como se ha hecho en otros pases de nuestro entorno. Adems, de forma

gradual se deberan de incluir perodos cada vez ms prolongados de cm-puto de la cotizacin realizada, de forma que, en lnea con reformas ante-



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riores, se ample desde los 15 aos actuales hasta incluir toda la carrera deaseguramiento.

Las pensiones de viudedad tambin deberan ser reformadas en di-

reccin hacia una mayor consideracin de las circunstancias de necesidaddel derechohabiente, as como de las circunstancias familiares. En estesentido, debe evitarse en esta prestacin tambin la compra de la pen-sin, con matrimonios celebrados (o convivencias fehacientes) poco antesde la muerte del causahabiente, exigiendo perodos de convivencia ms lar-gos que un ao cuando la muerte no es consecuencia de un accidente, sinode enfermedad. La cuanta de la pensin, sobre todo cuando no se han te-nido y cuidado hijos, tambin debera estar condicionada al nivel de ren-ta, puesto que al no haber hijos no ha habido problemas para conciliarvida familiar y laboral.

Pero la reforma del sistema de pensiones no implica, como se ha se-alado, nicamente ajustar los gastos a los ingresos. Puesto que el desafoal futuro de las pensiones procede fundamentalmente del envejecimientode la poblacin, tiene su origen tambin en la cada de la natalidad. Portanto, es preciso promover una natalidad ms elevada; y esto slo es posi-ble en la actualidad si se crea un entorno sociolaboral que facilite la deci-sin de las parejas de tener hijos, de forma que el tener hijos no conllevela discriminacin en el mercado de trabajo y en las carreras profesionalesde las mujeres (ni de los hombres que se impliquen en su cuidado com-

partido). La reforma de las pensiones pasa, por tanto, tambin por la pro-mocin de la conciliacin de la vida familiar y laboral y la reduccin de loscostes directos y de oportunidad que para los padres conlleva tener, criary educar a sus hijos.



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II. RED DE LOS FENMENOS

La crisis financiera, primero, y econmica, despus, que irrumpicon fuerza en 2007 y que ha duplicado el nmero de desempleados hastasituar la tasa de paro en el 20,1% de la poblacin activa en el primer ti-mestre del 2010 ha generado una profunda incertidumbre en toda la so-ciedad. Aunque la principal preocupacin social es el paro y sus efectoseconmicos y sociales, no lo es menos la preocupacin sobre la cuentas delEstado y en particular por la posibilidad de financiar el enorme dficit p-blico que se ha generado como consecuencia de la cada de los ingresos yel aumento del gasto.

Y al hilo de la discusin sobre la sostenibilidad de las cuentas pbli-cas y la necesidad de cumplir con los requisitos macroeconmicos deriva-dos de la adopcin del euro (que establece un mximo de dficit del 3%)ha surgido nuevamente el debate sobre la sostenibilidad, esto es, las po-sibilidades de financiar el sistema pblico de pensiones y la necesidad desu reforma.

Desde el Banco de Espaa primero, desde la Unin Europea, des-pus, y desde distintos frentes, se ha cuestionado la capacidad de finan-ciacin de las pensiones en el futuro. Las incertidumbres sobre las posibi-lidades de financiacin no proceden slo de los elevados niveles dedesempleo existentes en la actualidad, sino, sobre todo, del fuerte ritmo deenvejecimiento de la poblacin. Cada vez es mayor el nmero de personasque se jubilan y cada vez sern ms, pues a lo largo de los prximos aoscomenzarn a jubilarse los hijos del baby-boom de la posguerra. De ah quedesde mltiples instancias se defienda la necesidad de proceder a su re-forma para evitar que el continuado aumento en el nmero de pensionis-tas se traduzca en un gasto cada vez mayor, slo financiable mediante cuo-tas cada vez ms elevadas que limitaran la creacin de empleo al elevarlos costes del trabajo.

En este captulo se abordarn las principales caractersticas de estedebate. Se analizar si realmente las pensiones son tan costosas como al-gunos sugieren. En primer lugar, se examinar el envejecimiento de la po-blacin, que no es una cuestin coyuntural, sino un rasgo estructural delas sociedades modernas. A continuacin se mostrar, a grandes rasgos,cmo se ha hecho frente en los pases de la OCDE al desafo del envejeci-miento para el futuro de las pensiones pblicas. En el tercer epgrafe se

analizarn las reformas acometidas en Espaa en respuesta al envejeci-miento, partiendo de las recomendaciones del denominado Pacto de Tole-


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do, marco en el que se han debatido todas las iniciativas legislativas de en-vergadura acometidas hasta ahora. Despus se presentar la discusin so-bre la insuficiencia de las medidas de reforma puestas en marcha hasta el

presente, junto con los informes ms relevantes que existen al respecto ylos puntos de vista de los principales agentes sociales. En el punto quintose examinar la suficiencia de los ingresos de las personas mayores y seanalizar comparativamente si existe una sobreproteccin de las personasmayores, centrando la atencin tambin en el alcance de la pobreza entrela poblacin mayor.

Dado que el sistema de pensiones se ha ido construyendo sobre elmodelo de familia denominado tradicional, en el que las principales res-ponsabilidades familiares han estado asignadas en funcin del gnero, yeste modelo se ha modificado profundamente, tambin se ha cuestionado

el significado y la regulacin de las pensiones de viudedad. Por ello, se de-dicar tambin un apartado a las caractersticas y reformas de este tipo depensiones, as como al anlisis del nivel de vida de las personas viudas. Enel ltimo punto se tratar la necesidad, urgencia y posibles caractersticasgenerales de una reforma de las pensiones en Espaa1.

1. El desafo del envejecimiento de la poblacin

Desde hace dcadas se est produciendo un acelerado envejecimien-to de la poblacin, que es comn a todos los pases desarrollados y que hadado lugar a un debate continuo sobre la sostenibilidad de los sistemas depensiones. En realidad, este envejecimiento se inici a principios del si-glo XX con la denominada transicin demogrfica, que ha producido unaumento continuado de la esperanza de vida. Este proceso de alargamien-to de la vida, que ha beneficiado a una cantidad cada vez mayor de perso-nas, ha adquirido una relevancia especial en el ltimo cuarto del siglo XXcon la drstica cada de la fecundidad por debajo del nivel de reemplazogeneracional y con la maduracin del sistema pblico de pensiones, que ha

llegado a cubrir a la prctica totalidad de la poblacin.As, el nmero de personas de 65 o ms aos ha pasado de 4,2 mi-

llones en 1981 a 7,8 en 2009, esto es, ha aumentado un 83,7%. Respecto ala poblacin en su conjunto, el porcentaje de mayores no se ha incremen-tado tanto debido al fuerte crecimiento de la poblacin total, que ha pasa-do de 37,7 a 46,7 millones, producto de la elevada inmigracin de la lti-


1 Este trabajo descansa en el proyecto de investigacin dirigido por Gerardo Meil,Enviudar en una sociedad cambiante, financiado por la Direccin General de Investigacin

Cientfica del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, SEJ2006-08676, a quien el autor agradeceel apoyo recibido.


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ma dcada. El porcentaje de mayores ha pasado del 11,2% al 16,6% de lapoblacin y el de muy mayores (80 y ms aos) del 1,9% al 4,7% (tabla 1).Si se compara con el conjunto de la Unin Europea, en contra de las pre-dicciones realizadas en la dcada de los aos noventa y debido a ese aumen-to de la poblacin, el porcentaje de mayores sobre el total de la poblacinse sita por debajo de la media de la UE-15 (17,9%) y de la UE-25 (17,2%).

La proyeccin de futuro de la poblacin y su estructura depende delos supuestos que se establezcan tanto en relacin con la fecundidad y conla evolucin de la esperanza de vida (crecimiento natural) como con la in-

tensidad de los flujos migratorios y la estrategia residencial de los inmi-grantes, si es de asentamiento o transitoria. Existen numerosas proyeccio-nes de poblacin, que varan segn los supuestos establecidos para elcomportamiento de estas variables y segn la poblacin de base que setome como referencia. Sus resultados son muy diferentes, tanto ms cuan-to ms amplia sea la proyeccin en el tiempo. En este anlisis se ha to-mado como referencia para las distintas proyecciones de crecimiento delgasto en pensiones la que ha elaborado recientemente Eurostat2. A conti-nuacin se presenta brevemente para ilustrar el alcance del envejecimien-to de la poblacin en el futuro si se cumplen los supuestos desde los que

se parten.Este estudio considera que la fecundidad continuar recuperndose

en Espaa en el futuro, pero a un ritmo mucho menor que el que ha re-gistrado en los ltimos aos. Si en la ltima dcada se ha incrementadoen 0,31 hijos por mujer (1,15 en 1996 y 1,46 en 2008), la proyeccin deEurostat slo prev un aumento de 0,27 hijos en los prximos 50 aos (des-de 1,39 en 2008 a 1,56 en 2050). La fecundidad en Espaa estar por de-


2 Comisin Europea (2009): 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projectionsfor the EU-27 Member States (2008-2060). Luxemburgo.

Tabla 1 Evolucin de la poblacin residente en Espaa por grupos de edad. En porcentaje. 1981-2060

1981 1991 2001 2009 2020 2030 2040 2050 2060

De 0 a 14 aos 25,7 19,4 14,5 14,6 15,5 13,4 12,7 13,2 12,9

De 15 a 64 aos 63,1 66,8 68,4 68,8 66,3 64,5 59,6 54,7 54,7

De 65 y ms aos 11,2 13,8 17,0 16,6 18,2 22,1 27,7 32,1 32,3

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

De 80 y ms aos 1,9 3,0 3,9 4,7 5,4 6,4 8,3 11,3 14,5

Poblacin total 37.683,4 38.872,3 40.847,4 46.745,8 51.108,6 52.660,7 53.289,9 53.229,0 51.912,6

Nota: Desde el ao 2020 son proyecciones.

Fuente: Elaboracin Fundacin Encuentro a partir de INE, Censo de poblacin, varios aos; INE, Padrn mu-nicipal de habitantes a 1 de enero de 2009, en www.ine.es; y datos de Eurostat.


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bajo de la media comunitaria, pero ser mayor que la de los nuevos Es-tados miembros y ligeramente superior a la de los otros pases del sur deEuropa, salvo Grecia.

La proyeccin de Eurostat supone que la esperanza de vida al nacercontinuar creciendo, aunque a un ritmo cada vez menor y producto deuna mayor supervivencia a edades ms avanzadas. Al tiempo, se reducirla pronunciada diferencia entre hombres y mujeres, como ha sucedido enla mayora de los pases de la UE-15 desde 1990. Los hombres podran al-canzar los 84,9 aos en 2060, lo que supone 7,5 ms que en 2008, mien-tras que las mujeres llegaran a los 89,6, un aumento de 5,7 aos. Quieneslleguen a cumplir los 65 aos se supone que vivirn 22,1 aos ms si sonhombres (5 ms que en 2008) y 25,5 si son mujeres (4,5 aos ms). Com-parativamente con la Unin Europea, el aumento de la esperanza de vida

en Espaa ser menor que la media de los pases comunitarios, debido aque ya es de las ms elevadas de la Unin Europea (y del mundo).

Por lo que se refiere al saldo migratorio, Espaa continuar siendoun pas de acogida de inmigrantes, como en la pasada dcada, aunque elritmo de entradas se reducir paulatinamente. Las proyecciones sobre elalcance de los movimientos migratorios son difciles de realizar, tanto mscuanto ms largo sea el horizonte de la proyeccin, pues los factores de ex-pulsin y de atraccin son muy heterogneos. Eurostat parte del supuestode que la poblacin migrante se concentrar en los pases ms desarrolla-

dos de la Unin Europea, entre ellos Espaa. A lo largo de los prximos 50aos se asentarn en nuestro pas 11,6 millones de habitantes nacidos fue-ra de Espaa. Tomando como base las pautas de asentamiento de los lti-mos aos, en las que el sur de la Unin Europea e Irlanda son los princi-pales destinos, se proyecta que estos pases sean los que mayor proporcinde inmigrantes acogern, llegando a representar ms del 20% de la pobla-cin.

A partir de estos supuestos, y a diferencia de las proyecciones que sehicieron en los aos noventa en las que se prevea que no se llegara a los40 millones, la poblacin espaola crecer hasta alcanzar algo ms de 53

millones en la dcada de 2040, para comenzar a disminuir lentamente has-ta los 51,9 millones en 2060. Con un aumento de casi seis millones de habi-tantes respecto a 2009, Espaa ser el tercer pas con mayor crecimientodemogrfico tras Francia (9,6 millones) y Reino Unido (15 millones). EnAlemania disminuir la poblacin en 11,4 millones y en Italia apenas se re-ducir. En el perodo considerado cambiar profundamente la estructurade edades de la poblacin, registrndose un profundo envejecimiento desta.

Si se cumplen los supuestos planteados, la poblacin infantil (0 a 14

aos) continuar aumentando su participacin a lo largo de la segunda d-cada del siglo XXI, pero disminuir lentamente en las siguientes para re-



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presentar slo un 12,9% de la poblacin en 2060, 1,7 puntos porcentualesmenos que en 2009.

La poblacin potencialmente activa (15 a 64 aos) disminuir mu-

cho ms: 14 puntos porcentuales a lo largo del perodo analizado, a pesarde la entrada de poblacin inmigrante en edad de trabajar. Este descenso,adems, ser continuado y sistemtico desde el inicio de la proyeccin.Este segmento de poblacin pasar de representar ms de dos tercios apoco ms de la mitad de la poblacin (de 68,8% en 2009 a 54,7% en 2060).

La poblacin mayor (65 y ms aos), por el contrario, crecer sus-tancialmente a lo largo de todo el perodo (15,7 puntos porcentuales). Lle-gar casi a duplicar su peso en la poblacin y representar un tercio deltotal de la poblacin en 2060 (32,3%). Si en 2009 un 16,6% de la poblacin

tena 65 o ms aos, este porcentaje ir aumentando moderadamente a lolargo de los prximos aos cuando se incorporen los nacidos en la pos-guerra, y sustancialmente entre los aos 2025 y 2045, cuando lo hagan losbaby-boomers nacidos entre 1955 y 1975. Si en la actualidad el peso de losmayores en el conjunto de la poblacin est por debajo de la media co-munitaria, dentro de medio siglo, si la poblacin evoluciona al ritmo pro-yectado, se situar apreciablemente por encima: 32,3%, frente al 30% de laUE-27 y al 29% de la UE-15, aunque lejos de los valores extremos del 35%-36% que se registrarn en Rumania, Polonia o Eslovaquia. Dado que la ga-nancia de esperanza de vida se centra en el aumento de la supervivencia

de la poblacin mayor, la proporcin de poblacin muy mayor (80 y msaos) se multiplicar por ms de tres: pasar del 4,7% actual al 14,5% en2060, casi tanto como la poblacin mayor de 65 aos en la actualidad.

Como consecuencia de este envejecimiento, la relacin entre la po-blacin mayor y la poblacin potencialmente activa (tasa de dependencia)se deteriorar sustancialmente: pasar de 24 a 59 por cada 100 personas.Si se consideran slo las personas que realmente estn empleadas, las di-ficultades para financiar las pensiones se hacen ms evidentes: si hoy 100empleados tienen que financiar a 36 personas mayores econmicamente

inactivas, en 2060 tendrn que financiar a 79.En comparacin con la proyeccin realizada en 20043, se parte del

supuesto de que la fecundidad ser mayor, pero tambin que la esperanzade vida crecer algo ms, tanto para hombres como para mujeres, en Es-paa y en el conjunto de la Unin Europea. Respecto al saldo migratorio,tambin se prev para Espaa una inmigracin mucho mayor que en 2004(dada la gran inmigracin registrada a lo largo de toda la primera dcada


3 Van der Gaag, N. y van der Erf, R. (2008):EUROPOP2008 compared with EUROPOP2004 scenarios, en http://ec.europa.eu/social


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del siglo XXI), pero se ha rebajado el volumen del saldo migratorio para elconjunto de la Unin Europea. La consecuencia es que el envejecimientoprevisto se retrasa considerablemente en muchos pases comunitarios, pero

particularmente en los del sur (Espaa, Italia y Portugal), donde ser dems de 20 aos. En el caso de Espaa, mientras que con los supuestos es-tablecidos en 2004 se calculaba una ligera reduccin de la poblacin, conarreglo a los de 2008 se proyecta un crecimiento considerable: un 24% msde poblacin en 2050. No obstante, incluso en este caso, con una evolucindemogrfica ms favorable, el envejecimiento continuara siendo muy acen-tuado.

2. La adaptacin de los sistemas de pensiones en los pases

de la OCDE

La incidencia del proceso de envejecimiento sobre el sistema de pen-siones se ve agudizada en los perodos de crisis econmica por la cada delos ingresos pblicos y el aumento del gasto. Esta situacin ha originado,tanto en Espaa como en los dems pases desarrollados y en los organis-mos econmicos internacionales, un persistente y amplio debate sobre elfuturo de las pensiones y la necesidad de acometer reformas que raciona-licen el ritmo de crecimiento del gasto pblico social, y de las pensionesen particular, pero que garanticen al mismo tiempo un nivel de vida ade-cuado de las personas mayores y eviten las situaciones de pobreza. Estedebate ha llevado a profundas reformas en la estructura del sistema depensiones, tanto del pblico como del privado, en algunos pases; en otros,se han introducido mecanismos para frenar el ritmo de crecimiento delgasto.

Antes de abordar las caractersticas generales de las reformas aco-metidas es conveniente destacar algunas diferencias bsicas entre los dis-tintos sistemas de pensiones.

2.1 Caractersticas generales de los sistemas de pensiones

Los sistemas de pensiones son muy diversos tanto en el conjunto delos pases de la OCDE como entre los que forman parte de la Unin Euro-pea. Esto es consecuencia de la existencia de diferentes modelos de reg-menes de bienestar y de las caractersticas de las reformas acometidas enlas ltimas dcadas para hacer frente al desafo demogrfico y a las crisisfinancieras de los Estados de bienestar. En la Unin Europea, donde a pe-sar de la existencia de distintos modelos de Estado de bienestar se puede

afirmar que hay un modelo social especfico de proteccin contra los ries-gos sociales, todos los pases disponen de un sistema amplio de pensiones



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de carcter pblico, tanto por el volumen de recursos que se gestionancomo por el nmero de personas que se benefician del mismo. Ahora bien,hay grandes diferencias de un pas a otro en el alcance que tienen las pen-

siones privadas para complementar las pensiones pblicas.En la mayor parte de los pases comunitarios, el sistema pblico de

pensiones se estructura a travs de regmenes de aseguramiento social, quepuede ser uno nico para todos los trabajadores asalariados o varios arti-culados en torno a sectores o grupos profesionales, en los que las aporta-ciones dependen de los salarios percibidos y las prestaciones guardan re-lacin con las contribuciones realizadas (principio de contributividad). Elsistema pblico garantiza normalmente una cuanta mnima de la pensinpara quienes no tienen acceso al rgimen contributivo, bien por no habercumplido el perodo de carencia necesario, bien porque el importe al quetienen derecho es demasiado bajo (principio de solidaridad). Estas pensio-nes mnimas suelen estar sujetas a una prueba de necesidad, sobre todocuando se prestan a travs de mecanismos de asistencia social. En Dina-marca, Holanda, Irlanda y Reino Unido, el sistema pblico garantiza unapensin bsica igual para todas aquellas personas con derecho a pensin,a la que se aaden las pensiones de un rgimen complementario obligato-rio de carcter ocupacional, financiado con cotizaciones en funcin del sa-lario percibido, que es de gestin privada. En Suecia y en la mayora de losnuevos Estados miembros (Bulgaria, Estonia, Lituania, Letonia, Hungra,

Polonia y Eslovaquia) se han privatizado los sistemas ocupacionales com-plementarios, aunque no en todos los pases es obligatorio el aseguramientoen estos regmenes complementarios.

Dado el distinto alcance de los sistemas pblicos y privados, las for-mas de financiacin de las pensiones en la Unin Europea difieren de unpas a otro. Los sistemas pblicos de pensiones se financian mediante elsistema de reparto: las cotizaciones de un ao sirven para sufragar las pen-siones de dicho ao. Pero hay diferencias en cmo se financia la parte nocontributiva de los sistemas de pensiones, aunque en la mayora de lospases sobre todo tras las reformas acometidas las pensiones mnimas sefinancian mediante impuestos. Tambin hay disimilitudes en la forma definanciar las pensiones de los funcionarios, que en numerosos casos no tie-nen un rgimen de aseguramiento equiparable al de los asalariados delsector privado, pues no existen propiamente cotizaciones en funcin de lossalarios percibidos. Los sistemas complementarios, por el contrario, se fi-nancian mediante el sistema de capitalizacin. El importe de la pensinobtenida en estos sistemas vara en funcin de si se computa el salario per-cibido y la duracin del perodo cotizado o slo se consideran los capita-les acumulados. Este importe tambin puede depender o no del tiempo de

vida esperado. Numerosos pases que financian las pensiones mediante elsistema de reparto han comenzado tambin a acumular un fondo de re-



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serva para hacer frente al aumento de los gastos con el envejecimiento dela poblacin.

2.2 Principales rasgos de las reformas acometidas

Desde principios de la dcada de los aos noventa, los pases que in-tegran la OCDE han llevado a cabo algn tipo de reforma en el sistema depensiones. En 16 de ellos se ha modificado en profundidad, tanto en pa-ses con un elevado nivel de gasto pblico en pensiones (Austria, Francia,Alemania, Italia, Suecia y Finlandia), como en otros en los que dicho gas-to es comparativamente mucho menor (la mayor parte de los pases delEste de Europa, entre otros). El objetivo de estas reformas ha sido reducir

el ritmo de crecimiento de los gastos, disminuyendo la cuanta final de lasprestaciones, y fomentar la diversidad de fuentes de ingresos en la terceraedad, promoviendo el ahorro. En este sentido, casi todos los pases hanendurecido los requisitos para poder optar a una pensin pblica, espe-cialmente aumentando la edad de jubilacin y restringiendo el acceso aregmenes de jubilacin anticipada, lo que obliga a los trabajadores a per-manecer econmicamente activos, a cotizar durante un perodo ms am-plio y a percibir durante menos tiempo una pensin.

Las principales caractersticas de las reformas introducidas en lospases de la OCDE4 durante la dcada de los aos noventa y los primeros

aos del siglo XXI han sido las siguientes:

1. Cambios en la edad de jubilacin. sta ha sido la prctica msfrecuente. Se ha justificado por el constante aumento de la esperanza devida y por los efectos econmicamente adversos de la prctica de adelan-tamiento sistemtico de la edad de jubilacin como frmula para facilitarla reconversin y los planes de reduccin de empleo de las empresas. Eneste sentido, las reformas han llevado aparejadas, por un lado, medidaspara invertir la tendencia a la reduccin en la edad de jubilacin, incre-mentando gradualmente la edad mnima de jubilacin anticipada, igua-

lando la edad de jubilacin de hombres y mujeres5

, aumentando los costesindividuales de la jubilacin anticipada o fomentando el retraso en la edadde jubilacin. Por otro lado, en algunos pases, como Dinamarca, Alema-nia o Reino Unido, se ha elevado tambin de forma gradual la edad legalde jubilacin desde los 65 hasta los 67 aos (tabla 2).


4 OCDE (2007): Pensions at a Glance. Public Policies across OECD Countries . Pars;OCDE (2009): Pensions at a Glance 2009: Retirement-Income Systems in OECD Countries. Pars.

5 En Austria, la edad legal de jubilacin para las mujeres est en 60 aos y se eleva-r progresivamente hasta los 65 para igualarla en 2033 a la de los hombres. En Reino Unido,

la edad de jubilacin de las mujeres tambin aumentar de 60 a 65 aos entre 2010 y 2020;y en Blgica, de 64 a 65 aos a partir de 2009.


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2. Cambios en la frmula de clculo de las pensiones. En algunospases se ha ampliado el nmero de aos incluidos en la base de clculode la cuanta de la pensin, considerando ms aos que slo el ao previo

a la jubilacin o los aos en los que ms se ha cotizado en el perodo an-terior a la jubilacin. En otros casos, los ndices de actualizacin de las


Tabla 2 Evolucin de la edad real y de la edad legal de jubilacin en la UE. 2001-2007

Edad legal de jubilacin Edad real de jubilacin

en 2008 Hombres Mujeres Ambos sexos

Hombres Mujeres 2001 2007 (*) 2001 2007 (*) 2001 2007 (*)

Rumania 63 58 60,5 65,5 59,2 63,2 59,8 64,3

Irlanda 66 66 63,4 63,5 63,0 64,7 63,2 64,1

Eslovenia 61-67 61-67 62,3 64,2 61,9 63,6 62,1 63,9

Holanda 65 65 61,1 64,2 60,8 63,6 60,9 63,9

Chipre 65 65 62,3 63,5

Letonia 62 62 62,4 63,3

Portugal 65 65 62,3 62,9 61,6 62,3 61,9 62,6

Reino Unido 65 60 63,0 63,6 61,0 61,7 62,0 62,6

Estonia 63 60 y 6 meses 61,1 62,5

Espaa 65 65 60,6 61,8 60,0 62,4 60,3 62,1

Alemania 65 65 60,9 62,6 60,4 61,5 60,6 62,0

Blgica 65 64 57,8 61,2 55,9 61,9 56,8 61,6

Finlandia 62-68 62-68 61,5 62,0 61,3 61,3 61,4 61,6

Bulgaria 63 59 y 6 meses 62,5 64,1 56,8 59,7 58,4 61,2

Grecia 65 60 61,6 60,5 61,0

Austria 65 60 59,9 62,6 58,5 59,4 59,2 60,9

Repblica Checa 61 y 10 meses 56-60 60,7 62,0 57,3 59,4 58,9 60,7

Dinamarca 65 65 62,1 61,4 61,0 59,7 61,6 60,6

Italia 65 60 59,9 61,0 59,8 59,8 59,8 60,4

Lituania 62,5 60 58,9 59,9

Hungra 62 62 58,4 61,2 57,0 58,7 57,6 59,8

Suecia 63 61 59,8

Francia 60 60 58,2 59,5 58,0 59,4 58,1 59,4

Polonia 65 60 57,8 61,4 55,5 57,5 56,6 59,3

Eslovaquia 62 55-59 59,3 59,7 56,0 57,8 57,5 58,7

Malta 61 60 57,6 58,5

Luxemburgo 65 65 56,8

UE-15 60,7 62,0 59,9 61,1 60,3 61,5

UE-25 60,4 61,9 59,4 60,6 59,9 61,2

UE-27 60,4 61,9 59,4 60,5 59,9 61,2

(*) Los datos de Hungra son de 2005 y los de Eslovenia, Irlanda, Lituania, Malta y Rumania son de 2006.

Fuente: Comisin Europea (2009): 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27Member States (2008-2060). Luxemburgo.


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aportaciones pagadas durante la vida laboral que se han elegido han sidomenores que el crecimiento real de la renta del pas o que los salarios rea-les, optando habitualmente por ajustarlos a la inflacin. Muchos pases

han optado por revalorizar las pensiones segn la inflacin en lugar de enfuncin de la evolucin de los salarios reales. Los efectos de estos cambiospueden ser importantes para los pensionistas, tanto en el momento de lajubilacin cuando se establece la cuanta de la pensin, como a lo largode su vida de jubilado, sobre todo en las fases expansivas de la economa,pues al evolucionar sus pensiones con arreglo a la inflacin y no al creci-miento de la renta, stas pierden peso relativo (que es el objetivo perse-guido).

3. Los pases que han acometido reformas ms profundas (Suecia,Polonia, Hungra, Mxico o Eslovaquia) han privatizado parte del sistema

pblico de pensiones para establecer pensiones complementarias obligato-rias adicionales a la pensin bsica o la gestin de los ya existentes. Lacuanta de la pensin pasa entonces de definirse en funcin de los aos co-tizados y eventualmente del importe cotizado durante un nmero deter-minado de aos a depender de las cotizaciones pagadas y de la rentabili-dad obtenida por el fondo constituido durante toda la vida laboral. Lacuanta de la pensin en el momento de la jubilacin depender tanto delcapital acumulado como del nmero total de meses previstos de cobro,esto es, de la esperanza de vida en el momento de la jubilacin. Este cam-bio supone pasar de un sistema de reparto a un sistema de capitalizacin.

En otros casos, el cambio es menos drstico, porque el sistema siguesiendo de reparto y gestionado por un organismo pblico, pero tambin seestablece una cuenta individual a la que se aportan las cotizaciones y stasse rentabilizan en funcin de un tipo de inters establecido por el Gobier-no, generando un capital acumulado que se reparte en forma de pensinmensual. El importe de esta pensin, al igual que en el caso anterior, nodepende slo del capital acumulado, sino tambin de la esperanza de vidaen el momento de la jubilacin.

Este tipo de reformas tratan de neutralizar los efectos del aumento

progresivo de la esperanza de vida al hacer depender el importe que sepaga mensualmente del nmero de aos que se espera vivir en cada mo-mento. As, el sistema de pensiones no se vera afectado por el alargamientode la vida, aunque s por el aumento del nmero de mayores. Lo que s severa afectado es el importe mensual de la pensin percibida, ya que a ma-yor esperanza de vida, si el capital acumulado no se incrementa, menorser la pensin.

El grado de cobertura de los sistemas privados complementarios esbastante elevado en algunos pases: proporcionan pensiones a ms de la

mitad de la poblacin jubilada en Dinamarca (56% en 2007) y Holanda(59%); en Suecia es una proporcin todava limitada (20%).



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4. Estas reformas se han introducido normalmente de forma gra-dual, con largos perodos transitorios. Tambin ha habido casos en los quelos cambios se han hecho rpidamente, como en Polonia y Hungra. Por

otra parte, en la mayora de los pases, las reformas han descansado en laconstruccin de un gran acuerdo social que ha reconocido, por un lado, lanecesidad de reforma y, por otro, los principios generales sobre los que de-ba basarse. Aunque las comisiones creadas al respecto no han tenido siem-pre xito como en Irlanda, y en ocasiones en el fragor de las campaaselectorales se suele prometer la abolicin de las leyes de reforma, no se hadado marcha atrs en ningn proceso reformador, en todo caso se ha ra-lentizado el ritmo de su implantacin como en Italia. A pesar de esto, lapuesta en prctica de las reformas requiere perodos transitorios prolon-gados para salvaguardar los derechos adquiridos.

5. A partir de la segunda mitad de los aos noventa, en determina-dos pases (Blgica, Grecia, Espaa, Francia y Portugal) se han constitui-do fondos de reserva especficos, en el marco de los sistemas pblicos deSeguridad Social, para hacer frente, al menos temporalmente, a los efectosnegativos derivados del envejecimiento de la poblacin.

3. Las reformas del sistema de pensiones en Espaa

El punto de arranque de la adaptacin del sistema de pensiones es-paol a los desafos del envejecimiento de la poblacin viene dado por elprofundo debate y posterior acuerdo nacional que se conoce con el nom-bre de Pacto de Toledo. Fue suscrito en abril de 1995 por la prctica tota-lidad de los partidos polticos presentes en el Congreso de los Diputados, ycon el acuerdo de los principales representantes sindicales y patronales.En este documento se apuesta por un sistema pblico de Seguridad Socialsolidario y de reparto, basado en las contribuciones de sus beneficiarios yen la separacin de las prestaciones de naturaleza contributiva y no con-tributiva. Al tiempo, se reconoce la necesidad de promover tambin el aho-

rro privado para hacer frente a los riesgos sociales, y en particular a la pr-dida de ingresos en la vejez6.

En lnea con los debates y reformas suscitados en otros pases desa-rrollados, se postula el desarrollo de un sistema de garanta de rentas ba-sado en tres pilares:

Un primer nivel de aseguramiento obligatorio de garanta de ren-tas con carcter contributivo, en el que el salario de sustitucin se deter-


6 Vase Fundacin Encuentro (1995): Crisis financiera en el sistema de pensiones,Informe Espaa 1994.


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mina en funcin de la cuanta y el tiempo cotizados, pero con prestacionesmnimas, y financiado con cotizaciones sociales.

Un segundo nivel no contributivo de garanta de rentas para quie-

nes acreditan una situacin de necesidad y falta de recursos propios. Y un tercer nivel complementario de garanta de rentas de carc-

ter privado y libre, pero promovido mediante polticas pblicas (desgrava-ciones fiscales, entre otras) y sujeto a limitaciones legalmente establecidas.

Junto a estos mecanismos de garanta de rentas, se reconoce tam-bin la necesidad de un nivel universal de servicios sanitarios y sociales.A partir de este consenso bsico sobre un sistema pblico de reparto y elrechazo de las propuestas para que el sistema de Seguridad Social slo ga-rantice universalmente unas prestaciones mnimas de subsistencia, se ela-

boran una serie de principios y recomendaciones que deben guiar las re-formas necesarias para garantizar la viabilidad financiera del sistema y lacohesin social, reforzando, por un lado, el carcter contributivo del siste-ma y creando un fondo de reserva y, por otro, mejorando su equidad.

El desarrollo legislativo del Pacto de Toledo se materializa en nume-rosas medidas legislativas y de poltica social y econmica, entre las quedestacan la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidacin y racionalizacindel sistema de Seguridad Social, impulsada por el Gobierno del PartidoPopular. Tambin la Ley 35/2002, que tiene como objetivo principal faci-litar la jubilacin gradual y flexible. En 2003, a raz de los trabajos de la

preceptiva comisin de seguimiento del Pacto, ste se renueva en el Parla-mento, proceso al que sigue tambin un acuerdo en 2005 entre los princi-pales agentes sociales (UGT, CC.OO., CEOE y CEPYME). Estos acuerdostambin se plasman en numerosas medidas legislativas y de poltica socialy econmica, entre las que destaca la Ley 40/2007.

Las principales caractersticas de todas estas reformas pueden resu-mirse en las transformaciones de la financiacin del sistema de SeguridadSocial y de las prestaciones del sistema de pensiones que se esbozan a con-tinuacin.

3.1 Racionalizacin y mejora de las fuentes de financiacin

El Pacto de Toledo recomendaba, por una parte, clarificar las fuentesde financiacin: la financiacin de las prestaciones de naturaleza contri-butiva deba depender fundamentalmente de las cotizaciones sociales,mientras que las prestaciones no contributivas y universales (sanidad y ser-vicios sociales, entre otras) deberan ser financiadas exclusivamente me-diante impuestos a travs de los Presupuestos Generales del Estado. Por

otra parte, se recomendaba la constitucin de un Fondo de Reserva cuan-do hubiese supervit, para hacer frente a los efectos derivados de las osci-



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laciones del ciclo econmico y no tener que aumentar las cotizaciones enperodos de crisis, as como para contribuir a paliar inicialmente los efec-tos del envejecimiento de la poblacin. Por ltimo, se aconsejaba una me-

jora en la recaudacin a travs tanto de una lucha ms activa y eficaz con-tra el fraude como de la igualacin de las bases de cotizacin con lossalarios reales en todas las circunstancias, aunque sujetas a un nico topemximo de cotizacin. Esto implicaba tambin igualar y simplificar los re-gmenes de aseguramiento.

Siguiendo estas directrices, las prestaciones de carcter universalhan pasado gradualmente a ser financiadas slo mediante impuestos. Nue-vas prestaciones de carcter universal como las derivadas de la introduc-cin de la prestacin por nacimiento o las del Sistema Nacional para la

Autonoma y Atencin a la Dependencia son financiadas mediante im-puestos, cuando no lo son parcialmente con aportaciones de los beneficia-rios (copago). Las prestaciones no contributivas, tales como las pensiones(para los casos en que no se tiene derecho a pensin contributiva y se acre-dita necesidad) o las prestaciones familiares, han pasado a ser financiadastambin mediante transferencias desde los Presupuestos Generales del Es-tado. No obstante, no todos los componentes no contributivos del sistemade proteccin social han pasado a ser financiados mediante impuestos. Laprincipal partida pendiente de ser financiada por esta va es el comple-mento para alcanzar un mnimo de pensin. Aunque las transferencias por

este motivo han ido aumentando sistemticamente hasta alcanzar el 36%en 2008, todava queda mucho margen hasta que todas las cargas indebi-das dejen de cofinanciarse mediante cotizaciones sociales.

A partir del ao 2000, con la aparicin de supervits en las cuentasde la Seguridad Social, se constituye el Fondo de Reserva recomendadopor la Comisin a partir de los excedentes de los ingresos que financian lasprestaciones contributivas, as como los derivados de la gestin de la pres-tacin de incapacidad temporal por parte de las mutuas de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales y los obtenidos de los propios rendi-

mientos generados por el capital acumulado. Estos activos nica y exclu-sivamente pueden ser destinados a financiar pensiones de carcter contri-butivo y los gastos a ellas asociados, pero en ningn caso gastos de gestinde las prestaciones, con un lmite del 3% anual de la suma de ambos con-ceptos. Slo podrn utilizarse en situaciones deficitarias del sistema de Se-guridad Social, siendo necesaria la autorizacin previa del Consejo de Mi-nistros. Este Fondo de Reserva ha ido creciendo de forma sistemtica y en2009 alcanz el 5,5% del PIB, importe que sirve para financiar aproxima-damente nueve mensualidades de la pensin. Las inversiones del fondo

han sido en un 76,75% en activos nacionales y en un 23,25% en activos ex-tranjeros.



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Respecto a la mejora de la recaudacin a travs de la unificacin delas bases de cotizacin, se ha procedido al establecimiento gradual de unnico tope mximo, igual para todas las categoras profesionales, y a la

equiparacin de las bases de cotizacin con los salarios efectivamente per-cibidos, lo que ha permitido aumentar los ingresos, aunque tambin sien-ta las bases para unas mayores prestaciones cuando se materialice la sus-titucin de las rentas. Por otro lado, en el contexto de la reduccin delnmero de regmenes especiales, tambin se ha procedido paulatinamenteal acercamiento de las bases de cotizacin, aunque los perodos transito-rios establecidos son dilatados.

La recaudacin tambin ha aumentado por la mejora en la gestin ycontrol de las obligaciones de cotizacin, al lograrse una reduccin de lamorosidad, que, no obstante, ha vuelto a crecer como consecuencia de lacrisis econmica. En cualquier caso, la coordinacin entre las Agencias tri-butarias y forales y la Tesorera General de la Seguridad Social ha mejora-do, y con ello la capacidad de control del contribuyente y de gestin del co-bro. Incluso se han creado observatorios contra el fraude.

3.2 Simplificacin y armonizacin de los regmenes especiales

El proceso de simplificacin de los regmenes especiales ha conti-nuado con el objetivo de lograr un sistema de proteccin basado en dos

grandes regmenes de aseguramiento, uno para trabajadores asalariados yotro para trabajadores autnomos. En esta lnea, en 2008, el Rgimen es-pecial agrario de trabajadores por cuenta propia se ha integrado en el R-gimen especial de trabajadores autnomos y, a partir de 2009, el Rgimenespecial agrario de trabajadores por cuenta ajena en el Rgimen general.Todo ello a travs de un sistema especial que en el caso de los trabajado-res por cuenta ajena implica un perodo transitorio de 15 a 20 aos paraadaptar las cotizaciones sin poner en peligro la viabilidad econmica delas explotaciones agrarias.

3.3 Reforzamiento de la equidad y del carcter contributivo

Uno de los principios esenciales del Pacto de Toledo, que se manifies-ta en distintas recomendaciones, es el reforzamiento del carcter contri-butivo del sistema; esto es, lograr una mayor relacin entre las aportacionesque se hacen y las prestaciones que se reciben. Para ello, se han introdu-cido modificaciones en la frmula de clculo de la pensin y en los crite-rios de cmputo del tiempo cotizado.

En relacin con los criterios de clculo de la pensin, a partir de laLey 24/1997, y de forma gradual, para el clculo de la base reguladora so-



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bre la que se establece la pensin que se ha de percibir se computan las co-tizaciones realizadas en los 180 meses (15 aos) previos a la jubilacin (enlugar de 96 meses, 8 aos, como suceda antes de la entrada en vigor de la

ley); las cotizaciones se actualizan con arreglo a la inflacin. Esta medidapretende reforzar la motivacin para cotizar en funcin de los salarios real-mente percibidos y reducir al mismo tiempo la base reguladora, al ajus-tarse sta slo a la inflacin y no al crecimiento de los salarios. Pero, almismo tiempo, se tiende a premiar perodos de cotizacin ms cortos, alaplicarse por cada ao cotizado durante los 15 primeros de la carrera deaseguramiento 3,33 puntos porcentuales en lugar de 2,33, y 3 puntos en lu-gar de 2 por los aos que van del 16 al 25. Las personas que tienen una ca-rrera de aseguramiento completa de 35 aos seguirn percibiendo una pen-sin del 100% de la base reguladora. Estas modificaciones no han impedido,

sin embargo, que la cuanta media de las nuevas altas en las pensiones dejubilacin creciera a un ritmo superior a la renta media de los hogares(5,3% frente a 4,5% de tasa media de crecimiento acumulativo entre 1995y 2008).

En el caso de las pensiones de incapacidad permanente, a partir dela Ley 40/2007, cuando la incapacidad para el trabajo derive de una enfer-medad comn, el importe de la pensin se calcular en funcin del tiem-po cotizado hasta el momento de la declaracin de la incapacidad. Ante-riormente no se computaba el tiempo de cotizacin en los casos deenfermedad profesional o accidente de trabajo.

Por lo que se refiere a la acreditacin del perodo de carencia (pero-do de cotizacin exigido para tener derecho a la pensin), a partir de laLey 40/2007, y tambin escalonadamente, se computarn nicamente losdas efectivos de cotizacin y no los correspondientes a las pagas extraor-dinarias, pues la conversin de las pagas extraordinarias en das cuotahaca que el perodo de cotizacin efectiva se redujera, segn las circuns-tancias, de 15 a 13 aos. Por otra parte, con el fin de evitar que la incapa-cidad permanente se convierta en una va de acceso a la proteccin paraquienes tienen perodos de cotizacin muy reducidos, se han endurecido

los criterios de clculo de la cuanta de la pensin.

3.4 Incentivacin del retraso de la edad de jubilacin

Como subrayan los anlisis de la OCDE sobre la evolucin de los sis-temas de pensiones, una de las medidas de las polticas econmicas segui-das en los aos setenta y ochenta del pasado siglo fue adelantar la edad dejubilacin para facilitar la reconversin industrial y la salida de la crisiseconmica7. Como se ha sealado ya, una de las lneas de reforma de los


7 OCDE (2009).


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sistemas de pensiones desde los aos noventa ha sido precisamente redu-cir los incentivos a la jubilacin anticipada, acercar la edad real de jubila-cin a la edad legal, ampliar en algunos casos sta hasta los 67 aos y fo-

mentar la prolongacin voluntaria de la vida laboral ms all de la edadlegal de jubilacin. Todo ello con la intencin de reducir el volumen delgasto en pensiones y su ritmo de crecimiento. sta tambin es una, si nola principal, de las propuestas defendidas por la Unin Europea.

En consonancia con estas tendencias, y dada la prolongacin siste-mtica de la vida, el Pacto de Toledo tambin recomend el acercamientode la edad real a la edad legal de jubilacin. A partir de la Ley 24/1997 sepenaliza con un coeficiente reductor del 8% cada ao adelantado en laedad de jubilacin, aunque se reduce al 7% cuando el cese no es volunta-rio y se acreditan 40 o ms aos de cotizacin. En 2002, como consecuen-cia de un pacto social firmado en 2001, disminuye este coeficiente en casode cese no voluntario tambin para las carreras laborales con ms de 30aos cotizados: pasa a un 7,5% entre 31 y 34 aos cotizados; a un 7% en-tre 35 y 37; a un 6,5% entre 38 y 39; y a un 6% con 40 o ms.

La elevacin de los costes de la jubilacin anticipada no ha sido muyefectiva. Entre el 40% y el 50% de todas las nuevas jubilaciones son anti-cipadas, alcanzando las que se producen con menos de 60 aos entre el9,3% y el 17,5% a lo largo de los ltimos aos (tabla 3). De hecho, a unaproporcin apreciable de estas jubilaciones anticipadas no se les aplica el

coeficiente reductor al ser reconocidas en el marco de un acuerdo de jubi-lacin parcial. En este sentido, la jubilacin parcial ha crecido considera-blemente a partir de 2002, al permitirse compatibilizar un trabajo remu-nerado a tiempo parcial y la percepcin de una pensin parcial de jubilacindesde los 60 aos. A partir de 2008 (Ley 40/2007), sin embargo, se han en-durecido las condiciones de acceso a la misma: no se permite la jubilacinparcial a los trabajadores a tiempo parcial; la edad mnima se eleva a 61aos; se establece una antigedad mnima en la empresa de seis aos; seexige un contrato de relevo por parte de la empresa y se eleva de 15 a 30aos el perodo de cotizacin exigido.

Al tiempo que se flexibiliza la edad de jubilacin al posibilitar la ju-bilacin parcial, se introducen incentivos para la prolongacin voluntariade la vida laboral despus de los 65 aos. As, a partir de 2002, si la jubi-lacin se produce despus de los 65 aos y con 35 aos cotizados, al por-centaje aplicable a la base reguladora para la obtencin de la pensin dejubilacin se le sumar un 2% por cada ao completo por encima de los65, reducindose en 2007 el perodo mnimo de cotizacin exigido a 15aos para ver incrementada la pensin en dicho importe. Este porcentajeser del 3% cuando el trabajador acredite al menos 40 aos de cotizacin

al cumplir 65 aos. Si la pensin resultante de prolongar la vida laboralfuese superior a la pensin mxima, se reconoce un complemento adicio-



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nal para que no se anule el efecto incentivador que se persigue. Por otrolado, los trabajadores mayores de 65 aos quedan tambin exonerados del

pago de cotizaciones sociales por contingencias comunes cuando acrediten35 aos cotizados.

Globalmente, no obstante, la edad media de jubilacin ha crecido. Sien 2005 estaba en los 62,87 en el Rgimen General, en 2009 ha ascendidoa los 63,27 aos; en el conjunto del sistema ha pasado de 63,27 a 63,74.

3.5 Fortalecimiento del principio de solidaridad

Como en toda reforma del sistema de proteccin social, al tiempoque se endurecen las condiciones de acceso o las cuantas de las presta-ciones en determinas circunstancias, se introducen medidas cuyo objetivoes proteger mejor a los colectivos socialmente ms dbiles. Se trata de unaestrategia para lograr mayor legitimidad social para las reformas racio-nalizadoras que tratan de frenar el ritmo de crecimiento de los gastos yfacilitar que se alcancen acuerdos sociales amplios.

El Pacto de Toledo incluye tambin una serie de propuestas destina-das a reforzar el principio de solidaridad social que define a la SeguridadSocial. Las recomendaciones realizadas se centran, por un lado, en garan-

tizar el mantenimiento del poder adquisitivo de todas las pensiones a tra-vs de su revalorizacin automtica con arreglo a la inflacin prevista. Por


Tabla 3 Evolucin de las altas de jubilacin del total del sistema (excluido SOVI) por edad de jubila-cin. Valor absoluto y porcentaje. 2003-2008

2003 2005 2007 2008 (*)

Absoluto % Absoluto % Absoluto % Absoluto %

Jubilacin anticipada 76.292 43,8 89.667 42,0 96.040 44,8 65.921 42,3

Con coeficiente reductor 57.228 32,9 57.609 27,0 55.643 26,0 37.492 24,1

De 60 y menos aos 30.504 17,5 27.727 13,0 21.922 10,2 14.510 9,3

De 61 aos 6.419 3,7 8.145 3,8 8.620 4,0 6.001 3,9

De 62 aos 7.226 4,2 8.058 3,8 8.544 4,0 5.626 3,6

De 63 aos 8.171 4,7 7.190 3,4 8.469 4,0 5.825 3,7

De 64 aos 4.908 2,8 6.489 3,0 8.088 3,8 5.530 3,6

Sin coeficiente reductor 3.398 2,0 4.943 2,3 4.851 2,3 3.170 2,0

Especial a los 64 aos 4.799 2,8 6.187 2,9 6.564 3,1 4.075 2,6

Parcial 10.867 6,2 20.928 9,8 28.982 13,5 21.184 13,6

De 65 y ms aos 97.788 56,2 123.839 58,0 118.183 55,2 89.780 57,7

Total jubilaciones 174.080 100 213.506 100 214.223 100 155.701 100

(*) Datos hasta julio.

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo. Volumen I, enwww.imsersomayores.csic.es


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otro, se recomienda la mejora de las pensiones de supervivencia, modifi-cando las condiciones de percepcin de las pensiones de orfandad e incre-mentando las pensiones de viudedad a quienes tienen menores ingresos.

La renovacin del Pacto de Toledo en 2003 abunda en la misma direccinal considerar necesaria una reformulacin legal de las prestaciones de su-pervivencia, con un doble objetivo: lograr una cobertura efectiva de las ne-cesidades familiares que se producen como consecuencia del fallecimientodel asegurado y conseguir una mejora sustancial de las prestaciones deviudedad de las personas que no disponen de otros recursos, especialmen-te en el caso de los mayores de 65 aos.

A partir de 1997 se introduce la obligacin de revalorizar con arre-glo a la inflacin prevista todas las pensiones, y no slo las causadas a par-tir de la reforma de 1985, como vena sucediendo hasta entonces. Se aca-ba as con una prolongada prctica de revalorizacin selectiva de laspensiones, aumentando las ms bajas por encima de la inflacin y las msaltas por debajo, con el consiguiente efecto de diluir el carcter contribu-tivo del sistema. La revalorizacin con arreglo a la inflacin prevista su-pone que aqulla se produce antes de que aumenten los precios. Para loscasos en los que el aumento real sea mayor que el previsto se establece laobligacin de pagar un complemento compensatorio. Pero, si la inflacinprevista resulta ser menor que la real, no se reduce la cuanta de la pen-sin, sino que se prev que la diferencia sea absorbida en ejercicios poste-riores.

El reforzamiento de la solidaridad en caso de orfandad se ha conse-guido, sobre todo, aumentando el lmite de edad hasta el que se tiene de-recho a la correspondiente pensin. As, a partir de 1997 se ampli desdelos 18 hasta los 21 aos, siempre que el beneficiario no realizara un tra-bajo remunerado por cuenta ajena o propia, o a los 23 aos si haban fa-llecido ambos padres. En 2002 se increment en un ao ms (22 y 24 aos,respectivamente). Y desde 2008 la orfandad se extiende tambin hasta los24 aos para los supuestos de existencia de discapacidad igual o superioral 33%. Por otra parte, ese mismo ao se elev hasta el 100% del salario

mnimo interprofesional la posibilidad de compatibilizar la pensin de or-fandad con la percepcin de ingresos por trabajo remunerado.

Por lo que se refiere a la prestacin por viudedad, en 1997 se incre-ment la pensin mnima de las personas viudas menores de 60 aos paraequipararla a la de las personas viudas de 60 a 64 aos, siempre que exis-tan cargas familiares o ingresos econmicos insuficientes. Desde 2002 sepermite compatibilizar la percepcin de la pensin de viudedad con unnuevo matrimonio, siempre que se trate de pensionistas mayores de 61aos o menores incapacitados cuyas pensiones de viudedad sean su prin-

cipal o nica fuente de ingresos y cuando las rentas conjuntas del matri-monio no superen el doble del Salario Mnimo Interprofesional (SMI) en



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cmputo anual. En 2003, se aument el porcentaje aplicable a la base re-guladora para obtener el importe de la pensin desde el 48% al 52%, y al70% bajo condiciones de necesidad (hijos a cargo y reducidos ingresos si

la pensin de viudedad es la principal fuente de ingresos del hogar), conefectos retroactivos para quienes enviudaron antes de ese ao.

Las mayores modificaciones en la regulacin de la pensin de viu-dedad se producen con la Ley 40/2007, que adapta estas prestaciones a lasnuevas realidades familiares. Se prevn pensiones de viudedad en los ca-sos de convivencia no matrimonial, siempre que se renan los requisitosnecesarios para tener derecho a una pensin, se acredite un mnimo de doso cinco aos de convivencia continuada (segn la modalidad de acredita-cin de la convivencia continuada) y sujeto a un umbral de ingresos de-terminado (variable en funcin de la existencia o no de hijos comunes conderecho a pensin de orfandad). Las pensiones de viudedad tambin secondicionan a una duracin mnima del matrimonio siempre que la muer-te del causahabiente se produzca por enfermedad comn (un ao o dos deconvivencia continuada si existe unin de hecho previa al matrimonio).Para los casos en los que no se cumple esta condicin se prev una pres-tacin de viudedad temporal durante dos aos.

Por otra parte, en los casos de separacin o divorcio se tendr dere-cho a una pensin de viudedad si el causahabiente hubiese tenido la obli-gacin de pasar una paga alimentaria al ex cnyuge. Cuando existiera con-

currencia de beneficiarios con derecho a pensin, se garantiza el 40% dela base reguladora a favor del cnyuge sobreviviente o pareja (cuando sedemuestre convivencia continuada), siempre que rena las condicionespara ser beneficiario de la pensin.

3.6 Sistema complementario de previsin social

Una de las lneas de reforma de los sistemas de pensiones en los pa-ses de la OCDE durante las ltimas dcadas, incluidos los pases que tie-

nen un Estado de bienestar desarrollado, ha sido el impulso y la promo-cin de sistemas complementarios de pensiones de gestin privada yvoluntarios. Se busca incentivar el ahorro a largo plazo de forma que en lajubilacin se disponga de distintas fuentes de rentas. Esto facilitara laaceptacin social de reformas en los sistemas pblicos de pensiones parareducir el importe de la pensin percibida, al amortiguar el impacto de lasmedidas reductoras en la renta disponible final de los mayores.

En consonancia con estas tendencias, el Pacto de Toledo tambinaboga por la complementacin, con carcter voluntario, del sistema pbli-

co de la Seguridad Social a travs de sistemas de ahorro y proteccin so-cial, tanto individuales como colectivos, externos a la Seguridad Social,



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que tengan por objetivo exclusivo mejorar el nivel de prestaciones que otor-ga la Seguridad Social. Estos sistemas se conciben como complementarios,no sustitutivos ni debilitadores de las pensiones pblicas. En este sentido,

se recomienda proceder a su ordenacin y potenciacin, actualizando ymejorando los incentivos fiscales, particularmente de los sistemas colecti-vos.

La renovacin del Pacto de Toledo en 2003, aunque reconoca el im-portante avance que se haba producido en este mbito, constataba el li-mitado alcance logrado y la necesidad de seguir promoviendo dicho siste-ma complementario: acercando los planes de previsin empresarial ylaboral y los planes de pensiones y seguros individuales; modificando losincentivos fiscales y las condiciones de acceso al capital acumulado; facili-tando y primando la extensin e incorporacin a planes de pensiones de

empleo y seguros colectivos del mayor nmero de trabajadores que permi-ta una amplia cobertura de los sistemas de previsin complementarios so-bre el conjunto de la poblacin activa.

A pesar de las medidas acometidas, el nmero de beneficiarios de losdistintos instrumentos que componen este sistema complementario es muylimitado. El nmero de beneficiarios ha crecido a un ritmo anual mediodel 11,1% en el perodo 2003-2008, en este ltimo ao slo cubra a 356.329personas (tabla 4). Por otra parte, el patrimonio ahorrado en dicho pero-do ha pasado del 7,3% al 8,4% del PIB en 2007, si bien en 2008 disminu-

y nuevamente a niveles de 2003. La crisis financiera ha tenido como con-secuencia, adems de una sustancial prdida de valor de los fondos y planesque invertan en renta variable (el 35% de las inversiones), una prdida deconfianza en este mecanismo de ahorro. Esta circunstancia, unida a la pro-funda crisis econmica general, con el consiguiente aumento del desem-


Tabla 4 Evolucin de los fondos y planes de pensiones. 2003-2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008% variacin

media anual

Nmero de fondos 1.054 1.163 1.255 1.340 1.353 1.374 5,5

Nmero de planes 2.948 3.120 3.216 3.289 2.969 3.019 0,5

Nmero de cuentas de partcipes 7.185.021 8.302.738 9.147.119 9.794.093 10.396.654 10.915.647 8,7

Beneficiarios 210.307 159.072 312.304 310.348 328.804 356.329 11,1

Cuenta de posicin 56.471 63.142 73.495 81.735 87.047 79.058 7,0

% Patrimonio fondos/PIB 7,3 7,6 8,2 8,4 8,4 7,3 0,0

Aportaciones (en millones de euros) 6.486 6.878 7.568 8.096 7.097 6.094 1,2

Prestaciones (en millones de euros) 1.833 2.055 2.559 3.300 3.245 3.805 15,7

Fuente: Elaboracin Fundacin Encuentro a partir de Ministerio de Economa y Hacienda, Planes y fondos depensiones. Informe estadstico, varios aos.


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pleo y la incertidumbre sobre el futuro, ha hecho que las aportaciones en2008 cayeran un 24,7% respecto a 2006. En conjunto, y segn la explota-cin de los microdatos de laEncuesta de condiciones de vida 2007del INE,

slo un 13% de los adultos menores de 65 aos hacan contribuciones aplanes privados de pensiones y el 0,7% de los mayores de 65 aos perci-ban rentas derivadas de este tipo de planes.

4. Crisis econmica y perspectivas de futuro de las pensiones

La profunda crisis econmica iniciada en 2007 ha generado una enor-me cada en el empleo y en la actividad econmica. Esta situacin se hatraducido en una disminucin de los ingresos pblicos y en un aumentodel gasto, sobre todo como consecuencia de la poltica de estimulacin fis-cal, del incremento del gasto social as como por las ayudas al sistema fi-nanciero. La consecuencia ha sido la aparicin de un elevado dficit p-blico, muy por encima de las obligaciones establecidas por el Pacto deEstabilidad y Crecimiento exigido por la introduccin del euro y cifradoen un mximo del 3% del PIB. Concretamente, en 2009, el dficit pblicoha alcanzado ni ms ni menos que el 11,4% del PIB. Conforme al ca-lendario aprobado por el Consejo de Ministros de Finanzas de la UninEuropea en noviembre de 2009, a partir de 2013 el dficit no debera su-perar el 3%.

Una de las consecuencias del dficit pblico ha sido el aumento sus-tancial del endeudamiento pblico y de los gastos asociados a su gestin.ste podra alcanzar hasta el 60% del PIB en 2010 y valores superiores enlos siguientes aos como consecuencia de la continuidad prevista en el de-sequilibrio de las cuentas pblicas, con lo que se superaran tambin los l-mites macroeconmicos establecidos por el Pacto de Estabilidad y Creci-miento.

En marcado contraste, la situacin financiera de la Seguridad Socialpresenta una imagen muy diferente, a pesar de la cada de los ingresosconsecuencia del masivo desempleo y el aumento de los gastos. Segn laliquidacin provisional del presupuesto en diciembre de 2009, los ingresoshan descendido durante 2009 (un 1,19%), y los gastos han disminuido sus-tancialmente (3,37%), por lo que el saldo sigue siendo positivo, con un su-pervit de 5.703,6 millones de euros.

Las previsiones sobre la sostenibilidad del sistema de la SeguridadSocial, que en cumplimiento de los acuerdos adoptados en el Pacto de To-ledo tienen que realizarse peridicamente y que se hicieron pblicas a fi-nales de 2008, muestran que las reformas no son urgentes, pero s necesa-

rias a medio plazo.



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4.1 Informe del Ministerio de Trabajo e Inmigracin sobre laEstrategia Nacional de Pensiones 2008

Los pronsticos pblicos parten de las proyecciones demogrficas dela poblacin general elaboradas por Eurostat y de las hiptesis macroeco-nmicas del escenario facilitado por el Ministerio de Economa y Hacien-da en el contexto de los Presupuestos Generales del Estado, coincidentescon las realizadas por el subgrupo de envejecimiento del Comit de Polti-ca Econmica de la Unin Europea. Estas hiptesis macroeconmicas sehan adaptado en el perodo 2008-2011 a las variables nacionales que se de-rivan, por un lado, de las cifras correspondientes a la previsin de liquida-cin del Presupuesto de la Seguridad Social para 2008 y al Proyecto dePresupuestos de la Seguridad Social para 2009, y, por otro, del escenario

macroeconmico del objetivo de estabilidad presupuestaria 2009-2011.Segn los resultados de esta proyeccin, los ingresos de la Seguridad

Social dejaran de ser mayores que los gastos a partir de 2024 (tabla 5). Labrecha se ensanchara cada vez ms con el paso de los aos, puesto que apartir de esa fecha se supone que el empleo no variar y, por tanto, no loharn los ingresos, mientras que los gastos aumentarn como consecuen-cia del envejecimiento creciente de la poblacin. Si el fondo de reservaacumulado hasta ese momento se destinara a los fines para los que fue cre-ado y se utilizara, por tanto, para saldar el dficit, el sistema de pensionescontinuara en equilibrio financiero hasta 2029.

Los resultados de estas proyecciones son ms favorables que los quese hicieron en 2000 y en 2005. La aparicin de dficit en las cuentas de laSeguridad Social se retrasa nueve aos: desde 2015, primer ao deficitarioen la estimacin de 2005, hasta 2024 en la realizada en 2009. Esta mejoraen las estimaciones sobre la viabilidad financiera del sistema de pensionesse debe sobre todo a la muy positiva evolucin del empleo producida en-


Tabla 5 Proyeccin de ingresos y gastos del Sistema de la Seguridad Social. En porcentaje sobre elPIB. 2007-2025

2007 2010 2015 2020 2025Gastos 8,9 9,8 9,9 10 10,6

Pensiones 7,6 8,3 8,5 8,6 9,3

Resto de gastos 1,3 1,1 1,4 1,4 1,3

Ingresos 10,3 10,3 10,5 10,4 10,3

Cuotas 9,9 9,9 9,8 9,7 9,7

Resto de ingresos 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

Supervit/Dficit del ejercicio 1,4 0,6 0,6 0,4 0,3

Supervit/Dficit con aplicacin del Fondo de Reserva 0,8 0,5 0,6 0,3 0,3

Volumen del Fondo de Reserva (al final de cada ejercicio) 4,4 5,8 6,8 7,2 5,5

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin (2008): Estrategia nacional de pensiones, en www.mtin.es


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tre 2004 y 2007, que fue mayor que los supuestos establecidos para calcu-lar los ingresos en 2005 y que ha llevado tambin a revisar al alza las pre-visiones sobre la evolucin del empleo a partir de 2010. El resultado lgi-

co de esta revisin al alza de la evolucin del empleo es una proyeccin deingresos sensiblemente ms elevada. Si la estimacin se hiciera teniendoen cuenta los efectos de la crisis econmica sobre el empleo, los ingresosseran mucho menores, por lo que la aparicin del dficit se adelantara.

La previsin de la evolucin del gasto en pensiones, por el contrario,ha sido ms negativa que en aos anteriores, ya que crecer a un ritmomayor, a pesar de que la nueva proyeccin incluye, supuestamente, los efec-tos de la reforma de 2007 (Ley 40/2007). Si en la proyeccin de 2005 se cal-culaba que el gasto en pensiones entre 2005 y 2020 se situara alrededor del8% del PIB, en la de 2008 estara en torno al 8,5%. A partir de 2020, en am-

bas proyecciones, comenzara a dispararse el ritmo del gasto y a redistri-buirse un volumen creciente de recursos a travs de la Seguridad Social.

A pesar de que la situacin financiera de la Seguridad Social no esdeficitaria, cada vez ms voces reclaman una reforma del sistema de pen-siones en el contexto del saneamiento de las cuentas pblicas y del ajustedel dficit pblico a los lmites establecidos por el Pacto de Estabilidad yCrecimiento sobre el que descansa el euro. Desde distintas instancias, yparticularmente desde el Banco de Espaa, se ha insistido en la necesidadde una reforma estructural de mayor calado que la que se materializ en

la Ley 40/2007 y las dems medidas que han desarrollado el Acuerdo So-cial de 2006. El planteamiento del Banco de Espaa est en sintona conlas demandas de la Comisin Europea, que desde la creacin del euro estobligada a vigilar la sostenibilidad de las cuentas pblicas de los pases in-tegrantes de la moneda nica. Por otra parte, desde el Consejo Europeo deGotemburgo de 2001, los gobiernos de los pases de la Unin Europea acor-daron un mtodo abierto de coordinacin de las polticas de pensiones envirtud del cual se establecieron orientaciones comunes y una evaluacinperidica de los avances realizados para garantizar la adecuacin y la sos-tenibilidad a largo plazo del modelo social europeo. En este marco se rea-

lizan las proyecciones mencionadas.

4.2 Informe de la Unin Europea sobre envejecimiento yevolucin del gasto en pensiones

La posicin de la Comisin Europea parte del hecho de que el enve-jecimiento es una realidad ineludible, por lo que es necesario acometerreformas estructurales para adaptarse a este proceso. Los costes de noadaptacin amenazaran la capacidad de crecimiento econmico y de sa-

tisfaccin de las necesidades futuras, as como la solidaridad intergenera-cional. En 2009, la Direccin General de Asuntos Econmicos y Financie-



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ros, en colaboracin con la Comisin de Poltica Econmica, public uninforme en el que se recogen proyecciones hasta el ao 2060 de cmo afec-tara el envejecimiento de la poblacin a distintos componentes del gasto

pblico social, entre ellos a los gastos en pensiones.Segn estas proyecciones, el gasto pblico en pensiones en Espaa

crecera en 6,7 puntos porcentuales entre 2007 y 2060: pasara del 8,4% al15,1% del PIB. El gasto pblico total en materia social como consecuenciadel envejecimiento de la poblacin crecera an ms, 9 puntos en total,pues al incremento del gasto en pensiones hay que sumar los aumentos enel gasto sanitario (1,6 puntos), en el gasto pblico por cuidados de largaduracin (0,9 puntos) y en educacin (0,1 puntos), compensados slo porla disminucin del gasto en prestaciones por desempleo (0,4 puntos). Enconjunto, el informe de la Comisin Europea prev un crecimiento del gas-

to pblico en materia social desde el 19,3% del PIB en 2007 hasta el 28,3%en 2060. Respecto a otros miembros de la Unin Europea, Espaa se en-cuentra entre los pases en los que se proyecta un mayor aumento del gas-to pblico en pensiones (grfico 1), muy por encima de la media comuni-


15,2

12,4

11,4

9,2

8,8

6,7

6,2

4,8

4,6

4,6

4,0

3,4

3,3

3,3

3,0

3,0

2,7

2,4

2,4

2,3

2,3

2,1

1,0

0,9

0,1

-0,1

-0,4

-0,4

-0,7

-2,8

Luxemburgo

Grecia

Chipre

Rumania

Eslovenia

Espaa

Malta

Blgica

Lituania

Irlanda

Holanda

Eslovaquia

Repblica Checa

Finlandia

Hungra

Bulgaria

Reino Unido

UE-27

UE-15

UE-25

Alemania

Portugal

Francia

Austria

Dinamarca

Suecia

Letonia

Italia

Estonia

Polonia

-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16

Fuente: Comisin Europea (2009): 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27Member States (2008-2060). Luxemburgo.

Grfico 1 Variacin del gasto pblico estimado en pensiones en la Unin Europea. En porcentaje delPIB. 2007-2060


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taria (6,7 puntos porcentuales frente a 2,4 en la UE-27 y 2,8 en los pasesde la zona euro) y en contraste con los que tendrn una ligera disminucindel gasto (Suecia, Letonia, Italia, Estonia y Polonia).

El crecimiento proyectado en el gasto en pensiones no ser, sin em-bargo, uniforme y constante a lo largo del tiempo. En las dos primeras d-cadas, 2007-2020 y 2020-2030, el crecimiento ser muy moderado: sloaumentar 1,1 puntos porcentuales en la primera dcada y 1,3 durante lasegunda. Las mayores subidas se esperan en las dos dcadas siguientes,2030-2040 y 2040-2050, con 2,4 y 2,3 puntos porcentuales, para disminuiren 0,3 en la dcada 2050-2060. En el conjunto de la Unin Europea, por elcontrario, los mayores crecimientos proyectados se producirn antes, en ladcada 2020-2030.

Que el ritmo de crecimiento del gasto para las dos prximas dcadassea tan moderado indica que la urgencia para reformar las pensiones noes tan elevada y no deriva tanto de la dinmica del crecimiento del gasto yde la situacin financiera de la Seguridad Social como del dficit en lascuentas pblicas, consecuencia de la cada de los ingresos y del aumentodel gasto pblico. No obstante, dado que los perodos transitorios debenser amplios para diluir los costes de la reforma en el tiempo y hacerla so-cialmente ms aceptable, tampoco se dispone de tanto tiempo, mxime sise tiene presente que los ingresos han disminuido como consecuencia dela crisis del empleo y que tardarn en recuperarse.

La proyeccin de la Unin Europea descompone tambin el creci-miento del gasto en los distintos factores que lo originan, distinguiendo en-tre los efectos derivados del envejecimiento, del grado de cobertura del sis-tema de pensiones, del nivel de empleo y de la intensidad protectora y uncomponente residual (tabla 6).

Como puede observar

incertidumbres en torno a las personas mayores. 2010

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