Experiencias y Mejores Prácticas Internacionales en Tributación

Incentivos a la Inversión y Gastos Tributarios

Enrique RojasParaguay, 21 de junio del 2016

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AGENDA

1. Incentivos Tributarios para la Inversión

• Contexto• Costo – Beneficio• Efectividad• Eficiencia

2. Consejos para Usar los Incentivos Tributarios

• Diseño• Gobernanza• Reformas

3. Gastos Tributarios

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Incentivos Tributarios para la Inversión: Contexto

• Incentivo es cualquier tratamiento tributario especial otorgado a determinados proyectos de inversión o empresas que les conceden una desviación favorable de la norma general.

- Exención total por un periodo de tiempo- Tasas de impuestos preferenciales (región, sectores, tipos de

activos)- Deducciones o créditos tributarios para ciertos gastos de inversión

• El objetivo principal es estimular la inversión � atraer FDI en el caso de los LICs

• FDI: además de traer K y trabajos bien remunerados, permiten desarrollar la competencia y aumentar la eficiencia de los mercados domésticos

• Son ampliamente usados en todos los países

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Uso de los Incentivos Fiscales en el Impuesto sobre la Renta

Prevalence of Income Tax Incentives around the World

Porcentaje de países que tienen el incentivo indicado. Paises agrupados por nivel de ingreso. La cantidad de países por grupo esta indicada en los paréntesis.

Fuente: James, 2014, “Tax and non-tax incentives and investments: Evidence and Policy Implications”, World Bank Group, June 2014.

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Incentivos Tributarios para la Inversión:Costo - Beneficio

En general, un incentivo tributario sirve a su propósito si los beneficios sociales que genera exceden los costos sociales incurrido

Beneficios:

• Incremento de la Inversión Neta: corregida por Redundancia y Desplazamiento

• Impacto Neto en Empleo y Salarios: sólo si reducen desempleo y evaluación del efecto desplazamiento (productividad y nivel salarial)

• Mejora de productividad en otros sectores: proveedores y competidores

• Diversificación económica, conocimiento, tecnología, nuevas practicas gerenciales, entre otros

Costos:

• Pérdida neta de ingresos públicos

• Costos de administración y cumplimiento

• Escasez de recursos públicos: costo marginal de los recursos públicos

• Distorsión asignación de recursos: reduce la productividad promedio y baja el ingreso per cápita

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Incentivos Tributarios para la Inversión: Efectividad

• El aumento de la inversión o la FDI debe cumplir con el deseado beneficio social

• La tributación importa para la FDI, pero muy poco en los LICs: pobre infraestructura, inestabilidad macroeconómica, poca claridad respecto de los derechos de propiedad, débil gobernanza, débil sistema judicial

• Existen casos exitosos como Korea y Singapur, pero gracias a una estrategia más amplia

• Por lo general, los incentivos tributarios han generado poca o nada de nuevas inversiones

• La FDI es menos efectiva en actividades orientadas a:

• Recursos naturales • Oportunidades de mercado• Activos estratégicos

• Y es más efectiva en actividades orientadas a la eficiencia: explotar ventajas en los costos para producir para el mercado mundial (exportación)

• La efectividad también depende del marco de la tributación internacional: base territorial vs renta mundial, reglas CFC, tax sparing, BEPS

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Importancia relativa de los Incentivos Fiscales respecto de otros factores que deciden la Inversión

Relative Importance of Tax Incentive Packages in Investor Location Survey 2010

A la izquierda el ranking relativo, a la derecha el cambio en el ranking respecto del 2007.Fuente: UNIDO (2011)

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Incentivos Tributarios para la Inversión: Eficiencia

• Los objetivos de los incentivos tributarios son logrados a un bajo costo social

• Pérdida de ingresos• Ineficiente asignación de recursos

• La redundancia también importa para la eficiencia: el desafío es ofrecer sólo incentivos a los proyectos marginales

• Costos indirectos: abusos de los contribuyentes (solo para extranjeros, nuevas inversiones, empresas relacionadas)==> reglas anti abuso y fuerte capacidad de la administración tributaria

• Aumento de los costos para el gobierno para administrar/controlar el sistema y para los contribuyentes para cumplir con las obligaciones

• La complejidad abre espacios para los buscadores de arbitrajes y la corrupción

• La importancia de calcular los Gastos Tributarios (los incentivos a la inversión son sólo uno de ellos)

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Incentivos Tributarios para la Inversión: Eficiencia

• El cálculo del costo en dólares por trabajo creado es una métrica “rápida” popular para medir el costo-beneficio de los incentivos tributarios:

• Yemen (estudio del 2008) gastó alrededor de US$6,000 por trabajador al año por 8,000 puestos de trabajo (mas de 6 veces el ingreso per cápita del país)

• Thailandia (estudio de 1999) los incentivos costaron 16 veces el promedio salarial anual de un trabajador industrial

• República Tunecina (Túnez), el costo por incentivo tributario por cada trabajo creado fue 3.5 veces el ingreso per cápita

• El Gobierno de India otorgo sobre US$200,000 por trabajo en incentivos

• Inversiones de la General Motors en Hungría costaron US$ 300,000 por trabajo creado

• Distorsión en la asignación de recursos

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Consejos para Usar los Incentivos Tributarios:Diseño

1. Elección del Instrumento para incentivar la inversión

• Preferir incentivos tributarios que disminuyen el costo de inversión—como depreciación acelerada, deducciones especiales y créditos—por sobre los que disminuyen utilidades

• Las exenciones temporales tienden a favorecer inversiones de corto plazo en vez de inversiones de largo plazo

2. Consideraciones para el criterio de elegibilidad

• Tamaño especial• Sector especial• Zonas/regiones especiales

3. Consideraciones para el ciclo de vida del incentivo

• Después de la aprobación la AT debe continuar monitoreando a las empresas

• Incentivos temporales permiten contar con puntos de evaluación y servir de política contra cíclica

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Consejos para Usar los Incentivos Tributarios:Gobernanza

1. Buena gobernanza requiere que el proceso de toma de decisiones, las políticas, y la administración sean transparentes y sujetas al escrutinio y evaluación

2. El otorgamiento y monitoreo de los incentivos debe estar de preferencia consolidado en la ley tributaria y contar con criterios de elegibilidad claros

3. La autoridad para otorgar los incentivos tributarios debe recaer en el Ministerio de Finanza; teniendo en cuenta la opinión y conocimientos especializados del resto del gobierno

4. La Administración Tributaria debe estar a cargo de la implementación y fiscalización de los incentivos tributarios

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Gobernanza de los Incentivos Fiscales en los países, agrupados según nivel de ingreso

Governance of tax incentives by income group

Porcentaje de países que tienen incentivos discrecionales y/o proveen incentivos complementarios a la ley tributaria.Los incentivos discrecionales se definen como procesos donde el contribuyente puede negociar incentivos

especiales, o que su aprobaciónón no depende de la Administración TributariaFuente: James, 2014

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Consejos para Usar los Incentivos Tributarios:Reformas

• Las IOs frecuentemente aconsejan a los países remover o ajustar radicalmente los incentivos tributarios:

- Han encontrado a menudo que son inefectivos o ineficientes o bien sus estructuras de gobernanza no funcionan adecuadamente

• Pero reformarlos ha sido muy difícil:

- Motivaciones políticas- Intereses creados

• Sin embargo, algunos países han logrado reformar exitosamente sus esquemas de incentivos tributarios: Jamaica (2013), India (2009), Egipto (2005), Mauritius (2006)

• Para reformarlos los gobiernos deben buscar un balance entre estabilidad tributaria para los titulares e igualdad de tratamiento para los nuevos actores del mercado

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Gastos Tributarios e Incentivos(porcentaje del PIB)

Fuente: M. Pecho (2014)

2008 2009 2010 2011 2012

Argentina 2.11 1.98 2.33 2.46 2.59

Brasil 2.51 3.15 3.02 2.80 3.32

Chile 5.00 4.83 4.69 5.04 4.46

Colombia 3.12 3.20 3.25 - -

Costa Rica - - 5.54 5.52 5.62

Ecuador - 4.22 4.17 4.67 4.86

El Salvador - - 3.40 - -

Guatemala 8.01 7.87 7.81 7.54 8.39

Honduras 6.18 6.45

México 4.71 3.80 3.60 3.87 3.82

Panamá - - - - 2.27

Paraguay 1.94 1.82 1.90 - -

Perú 1.96 1.95 2.08 1.84 1.91

Rep. Dominicana 6.41 6.24 5.50 5.11 5.13

Uruguay 5.67 5.74 6.31 6.31 6.40

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Gastos Tributarios e Incentivos por tipo de Impuesto para el 2012

(porcentaje del PIB)

Fuente: M. Pecho (2014)

VAT Income Tax Others

CIT PIT Total

Argentina 1.19 0.08 0.52 0.61 0.80

Brasil 1.12 0.86 0.73 1.59 0.60

Chile 0.88 0.86 2.73 3.58 -

Colombia 1.68 1.24 0.32 1.56 -

Costa Rica 3.54 0.80 1.02 1.82 0.26

Ecuador 2.09 2.31 0.46 0.77 -

El Salvador 1.97 - - 1.42 -

Guatemala 1.96 - - 5.90 0.54

Honduras 3.63 1.08 0.27 1.35 1.48

México 1.51 0.92 0.83 1.75 0.56

Panamá 2.27 - - - -

Paraguay 1.48 0.23 0.20 0.43 -

Perú 1.30 0.21 0.15 0.37 0.24

Rep. Dominicana 3.23 0.43 0.10 0.52 1.37

Uruguay 2.95 1.66 0.63 2.29 1.16

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Gasto Tributario e Incentivospor tipo de mecanismo para el 2012

(porcentaje de la pérdida total de ingresos)

Fuente: M. Pecho (2014)

Exemptions, Reduced

rates and Promotional

Regimes

Deductions and

Credits

Deferrals

reinbursement and

others

Argentina 64.77 0.19 35.04

Brasil 81.48 18.52 0.00

Chile 13.74 18.27 67.99

Colombia 23.15 25.00 51.84

Costa Rica 98.39 1.28 0.33

Ecuador 77.80 14.44 7.76

El Salvador 87.89 12.11 0.00

Guatemala 40.70 59.30 0.00

Honduras 80.70 - 19.30

México 41.03 23.74 35.24

Panamá 100.0 - -

Paraguay 99.23 0.77 0.00

Perú 79.75 3.44 16.81

Rep. Dominicana 70.86 2.34 26.79

Uruguay 83.78 15.60 0.62

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Gastos Tributarios 2013-2014(en millones de Guaraníes)

Gastos Tributarios 2013 y 2014 clasificados por tipo de excepción

Fuente: M. Pecho (2014)

Concepto Cantidad de

estimaciones Gasto Tributario 2013 Gasto Tributario 2014 Gt/R (2014) Gt/PIB (2013) Gt/PIB (2014)

IVA 34 1,412,901,107 1,883,525,569 20.12% 1.13% 1.36%

Exoneraciones 23 1,074,725,530 1,064,457,083 11.37% 0.86% 0.77%

Créditos 1 0 381,347,785 4.07% 0.00% 0.28%

Alícuotas Reducidas 6 317,201,327 407,968,096 4.36% 0.25% 0.30%

Regímenes Especiales 4 20,974,250 29,752,606 0.32% 0.02% 0.02%

IR PERSONAL 7 218,452,120 186,230,911 221.91% 0.17% 0.13%

Exoneraciones 7 218,452,120 186,230,911 221.91% 0.17% 0.13%

IR EMPRESAS 23 294,491,593 310,782,171 8.67% 0.24% 0.22%

Exoneraciones 13 190,458,905 222,993,982 6.22% 0.15% 0.16%

Créditos 1 29,426,336 0 0.00% 0.02% 0.00%

Alícuotas Reducidas 2 8,571,728 8,415,743 0.23% 0.01% 0.01%

Regímenes Especiales 7 66,034,625 79,372,446 2.21% 0.05% 0.06%

ARANCELES ADUANEROS 8 237,960,839 275,383,027 15.50% 0.19% 0.20%

Exoneraciones 8 237,960,839 275,383,027 15.50% 0.19% 0.20%

Total 72 2,163,805,658 2,655,921,678 15.26% 1.73% 1.92%

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Gastos Tributarios 2013-2014(en millones de Guaraníes)

Fuente: M. Pecho (2014)

Distribución funcional del Gasto Tributario en Renta - 2013 y 2014. Principales sectores

2013 gt 2014 gt Distribución del

GT 2014 GT s/IR 2014

Variación GT

2014/2013

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 67,901,415 28,964,300 9.3% 3.7% -57.3%

Industrias manufactureras 27,652,007 25,205,022 8.1% 9.0% -8.8%

Comercio al por mayor y por menor 31,174,202 60,767,524 19.6% 5.6% 94.9%

Transporte, almacenamiento y comunicaciones 37,215,178 46,335,756 14.9% 22.1% 24.5%

Intermediación nanciera 56,380,459 75,046,699 24.1% 19.5% 33.1%

Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 34,829,806 33,480,357 10.8% 12.5% -3.9%

Otros 39,338,525 40,982,513 13.2% 17.4% 4.2%

Total 294,491,593 310,782,171 100.0% 8.7% 5.5

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Gastos Tributarios 2013-2014(en millones de Guaraníes)

Fuente: M. Pecho (2014)

Gastos Tributarios IVA - 2013 y 2014, principales rubros

Concepto Gasto Tributario 2013 Gasto Tributario 2014 Gt/R (2014) Gt/PIB (2013) Gt/PIB (2014)

EXONERACIONES 1,074,725,530 1,064,457,083 11.37% 0.86% 0.77%

Combustibles 291,831,921 324,876,145 3.47% 0.23% 0.23%

Educacion 230,539,890 256,643,998 2.74% 0.18% 0.19%

Instituciones de Asistencia Medica 122,652,549 137,152,305 1.46% 0.10% 0.10%

Intereses cooperativas 76,373,024 79,778,847 0.85% 0.06% 0.06%

Bienes agropecuarios 143,967,001 0 0.00% 0.12% 0.00%

Otros 209,361,145 266,005,788 2.84% 0.17% 0.19%

CREDITOS 0 381,347,785 4.07% 0.00% 0.28%

Credito IVA Agro 0 381,347,785 4.07% 0.00% 0.00%

ALICUOTAS REDUCIDAS 317,201,327 407,968,096 4.36% 0.25% 0.30%

Bienes de la canasta de consumo 173,857,499 194,098,819 2.07% 0.14% 0.00%

Bienes agropecuarios 0 77,897,412 0.83% 0.00% 0.00%

Medicamentos 52,370,239 58,561,351 0.63% 0.04% 0.00%

REGIMENES ESPECIALES 20,974,250 29,752,606 0.32% 0.02% 0.02%

Total 1,412,901,107 1,883,525,569 20.12% 1.13% 1.36%

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Gastos Tributarios:Desafíos para la Administración Tributaria

• Manipulación de transacciones entre empresas relacionadas: precios de transferencia internos

• Recompras y compras simuladas de activos

• Impuestos en el país del inversor: sistema de imputación o exención

• Tasas de retención reducidas (treaty shoping)

• Enanismo fiscal (SMEs )

• Desvíos de compras entre distintos sistemas de zonas francas

• Desvíos de bienes al mercado interno

• Subfacturación para dejar las ganancias en los regímenes especiales

• Devoluciones improcedentes

• Clasificaciones erróneas de embarques (tarifas reducidas en bienes de capital, materias primas y bienes intermedios)

Experiencias y Mejores Prácticas Internacionales en Tributación

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