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CAMBIEMOS EL IMPUESTO A LA PLUSVALIA POR UN IMPUESTO A LA ESPECULACIÓN EN EL PRECIO DEL SUELO URBANO

Fernando Cordero Cueva

Para el Gobierno ecuatoriano, el cobro de la plusvalía de la tierra debe ser modificada, pues no es equitativo que personas que no han realizado ninguna inversión en dichos suelos reciban, al venderlos, una excesiva cantidad de dinero. En la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo se revisará y modificará el actual impuesto a la plusvalía y sugerimos que se lo sustituya por un impuesto a la especulación.

¿Es posible determinar el monto de la Especulación?. En esta propuesta demostraremos que se puede calcular la plusvalía y diferenciarla de aquel plus valor que resulta subjetivo y arbitrario (especulación urbana). Por esta razón creemos que el impuesto a la plusvalía debería eliminarse y en su lugar crearse un Impuesto a la Especulación. Este solo se cobrará a quienes venden sus terrenos a precios que superen el valor incorporado en forma de infraestructura y servicios mas su precio de compra y más una remuneración social al capital invertido -como si se tratase de un ahorro- en los años transcurridos entre la compra y la venta del terreno. La eliminación del impuesto a la plusvalía no impediría recuperar las inversiones realizadas en las ciudades -en forma de infraestructura o equipamiento- en el 100% de su precio, mediante la aplicación de las denominadas “Contribuciones Especiales de Mejoras”. (Ver simulaciones en el Anexo Nº1)

ALGUNOS ANTECEDENTES

Sin entrar en complejidades, propias del estudio del Valor y Precio de la tierra y la “Teoría de la Renta” que trata de explicar como la tierra alcanza un precio sin tener valor o trabajo social incorporado en ella, he tomado, en forma muy somera, las categorías y principales conceptos del economista Samuel Jaramillo a fin de realizar rápida introducción para sustentar la propuesta que imagino para castigar la especulación de la tierra en nuestras ciudades como una de las concreciones mas importantes dentro de la Revolución Urbana que impulsa el Gobierno Nacional.

¿COMO SURGE EL PRECIO DE LA TIERRA?

“Desde la perspectiva económica el hecho de que la tierra, tanto la rural como la urbana, tenga un precio constituye una paradoja.” Así lo señala Samuel Jaramillo en su texto “Los fundamentos económicos de la participación en plusvalías”. Desarrolla esta afirmación estableciendo que cada mercancía requiere el esfuerzo de sus productores y que justamente lo que se compara y se contrasta en el mercado es precisamente la cantidad que cada una de ellas representa de este trabajo general.

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También nos aclara que ese trabajo incorporado en el lenguaje de la tradición clásica en economía se denomina Valor.

Ese valor se expresa en un precio y termina nuevamente preguntándose ¿Cómo puede tener la tierra un precio si no tiene valor?”1

Explica el precio de la tierra recurriendo a la denominada “Teoría de la Renta” que entiende el precio de la tierra como producto de la “Capitalización de la Renta”. Esa “capitalización” logran los propietarios de la tierra a través de múltiples acciones relacionadas con el suelo, su propiedad y las normas que operan sobre él, en la llamada producción de la ciudad que requiere del suelo para su operación.

También propone que no sería razonable limitar esos mecanismos, al dominio jurídico sobre la tierra ni tampoco reducir los factores que actúan sobre el “mercado del suelo” a aquellos que se derivan de la capacidad normativa del Estado, ya que hay un conjunto de circunstancias relacionadas con las particularidades de localización y “aptitudes” de la tierra urbana que darán lugar a una diferenciación entre la “renta absoluta” y una familia de “rentas diferenciales”, entre ellas: “de monopolio de segregación”, “de vivienda”, “de comercio” y otras aún menos estudiadas en el “capitalismo urbano”, como la “aceptación social del uso del suelo” asignado a esa tierra o lo que es más frecuente el uso asignado “de hecho” por la sociedad y el mercado a ciertos territorios urbanos. En esa “aceptación social” quizá se concentran los aspectos mas polémicos por cuanto muchas rentas diferenciales se originan en estos hechos.

A diferencia de la tierra rural cuya potencialidad es la de sostener un ciclo vegetal a partir del cual se estructura la agricultura, en las ciudades este sentido es diferente y consiste en actuar como simple soporte pasivo del “espacio urbano”. Para que este “espacio urbano” surja, la tierra debe ser adaptada y adecuada, es decir, debe ser “construida”. Por ello se producen las vías, los parques, las escuelas, los hospitales es decir el conjunto de redes y edificaciones.

Se pueden encontrar algunos paralelos entre la tierra urbana y rural e igualmente muchos contrastes, pero sobre todo existe una diferencia crucial entre estos dos tipos de tierras. En el caso agrícola el nexo tierra-producto agrícola se limita al lapso siembra-cosecha. En el de la construcción el “espacio construido” es inmóvil con respecto a la tierra urbana ya que se produce y consume en el mismo lugar y se extiende indefinidamente en el tiempo.

En el caso rural la tierra está ligada a la agricultura y las rentas surgen precisamente de esta articulación. En el caso urbano la tierra actúa inicialmente como un simple soporte pasivo del espacio construido pero en el tiempo, en virtud de esa inmovilidad, adopta un serie de “usos de suelo”: vivienda, comercio, servicios y entre ellos se generan nuevos “valores de uso” que se “entrelazan” y generan nuevas rentas del suelo que son las que modulan los precios de los terrenos urbanos.

                                                                                                               1  Jaramillo  Samuel,  “Los fundamentos económicos de la participación en plusvalías”, CIDE-LILP, Bogotá, 2003.  

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LA ESPECULACION DEL SUELO URBANO

Las frecuentes variaciones en los precios del suelo urbano dan lugar a una de las prácticas más repudiadas en el llamado mercado del suelo urbano: la especulación. Este fenómeno en las ciudades puede entenderse como un incremento arbitrario en los precios de los terrenos urbanos.

Viéndolo desde otro ángulo, cuando existe una diferencia entre el precio de un terreno urbano y su valor incorporado en forma de bienes y servicios, esa diferencia la podemos entender como un “sobre precio” de ese valor que no es otra cosa que la capitalización de las múltiples rentas del suelo. También es común observar que terrenos, con igual valor incorporado se ofertan y venden en precios diferentes. Cuando hay dos o mas precios diferentes estamos frente a un incremento arbitrario o al menos subjetivo y a ello lo llamamos “especulación”.

RENTA DEL SUELO O SOBREPRECIO DEL VALOR INCORPORADO AL SUELO URBANO.

En nuestra propuesta pretendemos que es posible, en todos los casos, conocer el precio de compra-venta de un terreno urbano y el del valor incorporado en forma de equipamientos e infraestructuras2

Se podrá entonces calcular la diferencia de precios entre el de compra-venta y el del Valor incorporado y entenderlo como “renta capitalizada” o sobreprecio de dicho valor. En esas circunstancias hay que darle un tratamiento social y tributario a esa renta del suelo urbano con la finalidad de, por un lado incidir en la reducción del incremento del precio de la tierra y por otro de manera particular en combatir la especulación de la tierra urbana.

COMO CALCULAR EL VALOR INCORPORADO EN UN SUELO URBANO. El Valor incorporado al suelo urbano lo encontramos en forma directa cuando esta dotado de: agua potable, alcantarillado, electricidad, alumbrado público, recolección de residuos sólidos, vías, aceras, internet, gas por tubería, etc. En forma indirecta cuando se analiza su área urbanística de inclusión (Circuitos y Distritos) y en ellos

                                                                                                               2  En la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo este cálculo deberá realizarse en base de modelos existentes que han surgido de investigaciones empíricas y permiten establecer con mucha proximidad los precios de dotación de: agua potable, alcantarillado, pavimentación y otras mejoras viales así como distribuir entre los terrenos urbanos de un circuito o distrito el valor correspondiente a un parque, escuela, hospital, etc. (Valores estos últimos que rara vez se recuperan pero que generan rentas urbanas que son íntegramente apropiadas por los dueños de los terrenos ubicados en sus “áreas de influencia”.

 

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existen parques, áreas deportivas, escuelas, colegios, centros de salud, hospitales, CIBV, UPC, UVC, Etc. Si a esto le convertimos en una ecuación, el Valor incorporado al suelo urbano por los principales rubros (se pueden agregar mayor cantidad de términos) es igual a : Vsu = Pvias [Pa + Palc + Pelec. + Pap. + Pequip-circuito + Pequip-distrito + Pequip-zona] En la que: Pvias: Precio del Sistema Vial necesario para el uso urbano del terreno. Pa: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para servicio de agua potable. Palc.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para servicio de alcantarillado. Pelec.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para servicio de electricidad. Pap.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para servicio de alumbrado público. Pequip-circuito.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para funcionamientos de equipamientos a nivel de circuito. Pequip-distrito.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para funcionamientos de equipamientos a nivel de distrito. Pequip-zona.: Precio de incorporación de infraestructura necesaria para funcionamientos de equipamientos a nivel de zona Todos estos precios existen o pueden ser calculados con muy altos grados de aproximación y crearse con ellos indicadores en dólares/m2 . COMO SURGE EL PRECIO FINAL DE UN TERRENO URBANO Llamando “precio” final del terreno al monto asignado a un inmueble en una transacción inmobiliaria bien sea por metro cuadrado o por el monto global fijado para el inmueble, lo debemos diferenciar del valor del terreno. El precio final del terreno urbano sería igual a la suma del precio original del terreno en el momento de su compra, más el Valor incorporado correspondiente conjunto de mejoras reales incorporadas al suelo a partir del momento de su compra, mas el precio fijado por la municipalidad a las mejoras intangibles derivadas de su capacidad normativa 3 y mas la renta del suelo que el propietario se atribuye e incluye -casi siempre en forma arbitraria y unilateral-                                                                                                                3  En algunos casos las normas municipales facilitan la edificación en altura (mayores CUS o coeficientes de utilización del suelo) o permiten una mayor cantidad de ocupación del suelo a nivel superficial (mayores COS o coeficientes de ocupación del suelo), eliminan retiros frontales o laterales, etc.

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Si a esto le convertimos en una ecuación, el Precio Final del suelo urbano es igual a :

Pfsu = Pi+ Vsu+ 𝐏  𝐧𝐨𝐫𝐦𝐚𝐬𝐧𝐤  + Prenta

En la que: Pfsu Precio final del suelo urbano. Pi: Precio inicial del terreno. Vsu. Valor incorporado al suelo urbano.

𝑷  𝒏𝒐𝒓𝒎𝒂𝒔𝒏𝒌 : Suma de Precio fijado por la Municipalidad para todas y cada uno

de sus actos decisorios normativos relacionados con la plusvalía suelo urbano. Prenta: La renta capitalizada debe entenderse como el sobreprecio del Valor de los bienes y servicios que han sido incorporados al suelo urbano. 4

COMO CALCULAR LA RENTA DEL SUELO

Siempre que se conozca el precio final5 de un terreno urbano y los precios de sus diferentes valores incorporados en forma de equipamientos e infraestructuras se podrá calcular la Renta del Suelo Urbano como la renta total que los “terratenientes” han logrado captar en forma de renta absoluta mas todas las rentas diferenciales.6 Dicha renta capitalizada sería igual a la diferencia entre el precio final menos el precio inicial del terreno, menos el precio correspondiente al Valor incorporado a dicho suelo, menos el precio fijado por la Municipalidad para todos y cada uno de sus actos decisorios normativos relacionados con la plusvalía del suelo urbano

La Ecuación simplificada se expresaría así:

Prenta = Pfsu -Pi-Vsu- 𝐏  𝐧𝐨𝐫𝐦𝐚𝐬𝐧𝐤  }

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           4  En la teoría marxista de la renta de la tierra, desarrollada por Samuel Jaramillo se establece esta renta como una Renta Absoluta y se la debe entender como “el monto mínimo que se paga por todos los lotes, y sobre la cual se superponen (o se adicionan) las rentas diferenciales: el esquema que surge entonces es una estructura de rentas en que todos los lotes comparten un mínimo idéntico, la Renta Absoluta, y cada uno de ellos tiene una magnitud diferente de Renta Diferencial”.   (Samuel Jaramillo “Los fundamentos económicos de la participación en plusvalías”, CIDE Universidad de los Andes y el Lincoln Institute of Land Policy, 2003.)

5  Para efectos prácticos de este impuesto, la plusvalía podría calcularse como la diferencia entre el Precio Final pagado por el Terreno menos el valor total agregado al suelo original en forma de bienes y servicios. que es totalmente factible determinarlos y con un grado de aproximación muy importante generalizarlos para todo el país y de ser necesario incluso corregirlos en función del índice de precios del INEC para cada localidad.

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La renta en valor relativo o porcentaje se la obtendría comparando el valor de la renta capitalizada con el precio original del terreno.

%renta = (Prenta/Pi)*100

Sobre la renta del suelo urbano se debe además señalar que al ser la renta una capitalización del sobreprecio de diferentes bienes, servicios y decisiones que se toman sobre el suelo de las ciudades, su comportamiento se prolonga en el tiempo y genera nuevas rentas diferenciales. LA PLUSVALIA EN LA NUEVA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTION DEL SUELO En la Ley que están proponiendo la Asamblea Nacional con apoyo del MIDUVI se define PLUSVALIA como “el incremento de valor en un bien inmueble que no es producto de la acción de su propietario, sino de decisiones y actuaciones públicas sobre el territorio (obras, normas) y del desarrollo urbano en general. “ Igualmente se establece que uno de los cambios mas evidentes en la aplicación de este impuesto municipal se producirá en su aplicación ya que no solo se lo calcularía y cobraría en el momento de la compra-venta sino en varios otros momentos tales como:

1. Transformación de suelo rural a urbano 2. Modificación de usos del suelo. 3. Autorización de mayor aprovechamiento del suelo 4. Ejecución de obras públicas 5. Procesos generales de desarrollo urbano

En la propuesta de Ley los cambios propuestos para anticipar el cobro de la plusvalía corresponden en los tres primeros casos a actos decisorios de los Concejos Cantonales, en tanto que la ejecución de obras públicas las hacen tanto el Gobierno Nacional cuanto otros niveles de gobierno. No se define ni aclara que se entenderá por “Procesos generales de desarrollo urbano”. En realidad no se trata de nuevos impuestos sino de sub-impuestos al impuesto a la plusvalía que está vigente al momento 7 y que se podrían cobrar anticipadamente.                                                                                                                7  COOTAD “Art. 556.- Impuesto por utilidades y plusvalía.- Se establece el impuesto del diez por ciento (10%) sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos, porcentaje que se podrá modificar mediante ordenanza. Sin embargo, si un contribuyente sujeto al pago. del impuesto a la renta tuviere mayor derecho a deducción por esos conceptos del que efectivamente haya podido obtener en la liquidación de ese tributo, podrá pedir que la diferencia que no haya alcanzado a deducirse en la liquidación correspondiente del impuesto a la renta, se tenga en cuenta para el pago del impuesto establecido en este artículo.”

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Sería mucho mejor tratar este incremento de valor en dos partes. Como contribución de mejoras todo aquello que corresponda al Valor incorporado en el terreno en forma de infraestructura y servicios y como impuesto el correspondiente a la renta del suelo y de manera particular a la especulación que se hace con su precio. En síntesis: 1. Todos los valores incorporados al suelo urbano, en forma de infraestructura y equipamientos, deben recuperarse en el 100%, mediante Contribución de Mejoras de tipo local, zonal y general. Dicha recuperación la debe realizar la Municipalidad en forma independiente de quien realizó la inversión.8

2. En el proceso de formación de los precios de los terrenos deben diferenciarse el precio original del terreno, el “valor” incorporado a los terrenos en forma de infraestructura y servicios (su precio debe ser determinado en forma obligatoria ) y la renta capitalizada, que en muchos casos surge de manera arbitraria y subjetiva por efecto de la especulación.

3. Se propone eliminar el impuesto a la plusvalía y crear el impuesto a la especulación como un pago directamente proporcional a ese sobre precio en el valor del suelo urbano. El Impuesto será del 85% sobre la renta total del suelo urbano. Si no hay renta especulativa, no hay especulación y por tanto el impuesto será Cero.

                                                                                                               8  Es  muy  importante  realizar  una  reforma  en  la  COOTAD  estableciendo  que,  en  todos  los  casos,  e  independiente  del  origen  de  los  fondos  invertidos  en  las  infraestructuras  y  equipamientos,  las  municipalidades    deben  recuperar  esos  valores.  Cuando  provengan  de  su  presupuesto  el  100%  del  monto  recuperado  corresponde  a  sus  ingresos  propios.  En  los  otros  casos  debe  recuperar  los  valores  y  entregarlos  a  los  otros  niveles  de  gobierno  que  realizaron  las  inversiones.  Por  este  proceso  de  recuperación  la  municipalidad  podría  retener  en  forma  de  retribución  a  sus  servicios  de  cobranza  un  15%  del  monto  recuperado  y  entregar  el  85%  restante  a  los  otros  niveles  de  gobierno.  

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ANEXO Nº1 SIMULACIONES DE: PRECIO FINAL, VALOR INCORPORADO, RENTA CAPITALIZADA E IMPUESTO A LA ESPECULACION EN UN PREDIOS CON IGUAL VALOR INCORPORADO PERO DIFERENTES RENTAS DE SUELO  

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