BANCO MUNDIAL

FLACSOFacultad Latinoamericana

de Ciencias Sociales

IMPLICACIONES ESTRUCTURALES DE LA

LIBERALIZACIÓN EN LA AGRICULTURA

Y EL DESARROLLO RURAL

EL CASO DE MÉXICO

Fernando Rello y Fernando Saavedra

Enero 2007

El programa RuralStruc sobre las “Implicaciones estructurales de la liberalización en la agricultura y el desarrollo rural” es una iniciativa conjunta del Banco Mundial y de la Cooperación francesa (Agencia Francesa de Desarrollo, Ministerio de Agricultura y Pesca, Ministerio de Asuntos Extranjeros, Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agrícola para el Desarrollo). Con una duración de dos años (2006-2008), su objetivo es contribuir al conocimiento de los procesos de cambio estructural en la agricultura y las economías rurales de los países en desarrollo. Los resultados obtenidos permitirán mejorar el debate entre los participantes nacionales e internacionales y orientar las políticas destinadas al sector agrícola y al mundo rural. El programa tiene una perspectiva comparativa que agrupa siete países –México, Nicaragua, Marruecos, Senegal, Mali, Kenya y Madagascar- y conduce sus trabajos con equipos de expertos e investigadores nacionales. Consta de dos etapas: la primera sobre la situación de cada país, y la segunda de estudios de casos sectoriales y regionales. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0,,menuPK:311690~pagePK:146732~piPK:64087638~theSitePK:258644,00.html El presente estudio lleva los nombres de sus autores y debe ser utilizado y citado de manera apropiada. Los resultados, interpretaciones y conclusiones son de los autores y no implican al Banco Mundial, su consejo ejecutivo, su administración y sus Estados-miembros.

ÍNDICE CAPÍTULO 1. EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO GLOBAL 1

1.1 La reforma agraria inconclusa (1920-1964) 1 1.2 ¿Crisis agrícola o agotamiento del modelo de crecimiento rural? La respuesta del Estado (1965-1982) 11 1.3 Crisis económica, ajuste estructural y liberalización (1983-1994) 24

Las reformas del Presidente Salinas 26 1.4 La época del Tratado de Libre Comercio de América del Norte: se profundiza la inserción de México en el proceso de liberalización y globalización 32 CAPÍTULO 2. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DE LOS MERCADOS AGRÍCOLAS 51 2.1 Evaluación de los efectos del TLCAN sobre la agricultura 51 MERCADOS DE FACTORES 2.2 El mercado de fuerza de trabajo 64 2.3 El mercado de crédito agrícola 67 2.4 El mercado de servicios técnicos 68 MERCADOS DE PRODUCTOS 2.5 Sistemas agroindustriales bajo la globalización y la apertura de la agricultura 69 2.6 La mundialización y la evolución del sector hortofrutícola en México 88 CAPÍTULO 3. DESARROLLO DESIGUAL Y PROCESO DE SEGMENTACIÓN: TENDENCIAS OBSERVADAS 103 3.1 ¿Convergencia o divergencia del ingreso durante el crecimiento agrícola de México en el período 1970-2003? 103 3.2 Cambios en la estructura agraria 108 3.3 La segmentación rural y el funcionamiento de los mercados 110 3.4 Crecimiento de la productividad agrícola y la segmentación regional 114 3.5 La política agrícola ¿aumenta la segmentación? 116 CAPÍTULO 4. LOS RIESGOS Y POSIBLES BLOQUEOS IDENTIFICABLES POSIBILIDADES DE ADAPTACIÓN Y RECOMPOSICIONES EN CURSO 141 4.1 Los procesos de diferenciación ligados a las condiciones del medio natural 141 4.2 La marginación social y territorial: una realidad que condiciona el desarrollo 150 4.3 Adaptaciones, recomposiciones y respuestas 162 4.4 Políticas para disminuir los desequilibrios regionales 179 4.5 La población que más pierde: la población indígena 183 CONCLUSIONES GENERALES Y LOS PRINCIPALES DESAFÍOS 189 Bibliografía 199

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Resumen ejecutivo La evolución de la agricultura Al analizar los efectos que ha tenido la liberalización sobre la economía, la sociedad rural y el crecimiento de la agricultura, conviene reconocer que estamos frente a un proceso complejo en el cual existen elementos estructurales, cuyos cambios comenzaron antes de la liberalización, y ésta no hace más que agudizarlos o bien darles una dirección diferente. La característica más marcada de la estructura agraria mexicana es su fuerte concentración. Las políticas públicas fueron las principales responsables de la formación de esta estructura asimétrica que tantas consecuencias posteriores ha tenido. En primer lugar la reforma agraria pulverizó la propiedad agraria fundando el minifundismo, el polo pobre de la agricultura y creando una fuente permanente de pobreza y de emigrantes. El otro, el favorecido y rico, también fue producto de una decisión de Estado: convertir a la mediana y gran propiedad en el motor económico del sector rural y encargarle la tarea de producir los alimentos y divisas que requería el crecimiento industrial. La forma como se efectuó la transición agraria en México y, en particular la manera cómo fue realizada la reforma agraria, son causa importante del derrotero posterior de la agricultura y de su actual tendencia al agotamiento. En suma, el Estado mexicano hizo una reforma agraria para resolver problemas sociales y políticos pero no para crear un moderno sector de pequeños propietarios, con la fuerza económica y la capacidad productiva para dinamizar el sector agrícola de forma permanente. Uno de los retos de la agricultura ha sido satisfacer las necesidades de una población creciente. La dinámica poblacional del siglo XX puede diferenciarse en dos grandes etapas: de 1900 a fines de 1960, cuando el país necesita poblarse y la población se triplica con creces (de 13.6 a 48.2 millones); y de 1970 hasta la actualidad, etapa en la cual se reconoce que demasiada población es un problema y hay que intervenir para reducir su crecimiento; sin embargo, la inercia demográfica del pasado hace que ésta siga aumentando hasta alrededor de 103 millones en 2005, lo que significa una duplicación en 35 años. La distribución de la tierra y la construcción de presas que abrieron nuevas tierras al cultivo, iniciaron una fase de desarrollo extensivo que logró un ritmo de aumento de la producción agrícola superior al crecimiento de la población durante el período 1930-1964. Otro elemento de cambio durante esta fase de desarrollo intensivo fue la aplicación de la tecnología agro-biológica moderna conocida como Revolución Verde, la cual representaba la posibilidad de pasar a otra fase de crecimiento intensivo, basada en el incremento de la productividad y menos dependiente de la ampliación de la frontera agrícola. Sin embargo, la Revolución Verde se circunscribió a las zonas irrigadas del noroeste del país y a los grandes productores. Desde 1965 hay señales del agotamiento de modelo extensivo de crecimiento rural, de la incapacidad estructural de la agricultura para responder satisfactoriamente a las necesidades de la economía y de la propia sociedad rural. La producción doméstica es insuficiente para cubrir las necesidades de una población urbana creciente que demanda nuevos alimentos y comienza la etapa de importaciones crecientes de alimentos que dura hasta la actualidad.

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Para hacer frente a la pérdida de la autosuficiencia alimentaría y a un descontento social creciente, el gobierno inició a principios de los años 70s y hasta 1982, un amplio programa de creación institucional a través del cual intervino ampliamente en los mercados. El gasto público agropecuario aumentó sustancialmente. Pese a todo, este esfuerzo gubernamental ambicioso de participar directamente en el intento de impulsar la capacidad productiva del campo –el último de la historia agraria del país- no tuvo los resultados esperados y la respuesta de la producción fue insuficiente. A continuación de presentan dos razones de este fracaso. La respuesta del gobierno consistió en concentrar sus instrumentos de apoyo en las regiones con mayor capacidad productiva (norte de México) y en los productores empresariales y en el subsector superior de los campesinos excedentarios. Los pequeños productores, la mayoría de los productores del país, quedaron excluidos. Además, la política consistió en aumentar los subsidios a los fertilizantes, al crédito, al agua y a otros insumos, pero al mismo tiempo se mantenían bajos los precios de los alimentos para beneficiar a los consumidores urbanos, lo cual era un desestímulo para los agricultores. Los subsidios fueron capturados por los productores medios y grandes y poco por los pequeños. El resultado fue una producción poco dinámica y un reforzamiento de la estructura agraria concentrada. El periodo 1983-1990 es de crisis de la economía mexicana y comienzan a aplicarse programas de ajuste estructural y de liberalización de la economía. México llega a estos cambios con un modelo de crecimiento agrícola agotado, con una agricultura en franco proceso de desaceleración, segmentada, desigual, con más de la mitad de sus pequeños productores viviendo en condiciones de pobreza y gestionando unidades productivas con poca viabilidad económica, en suma con una agricultura débil y una sociedad rural vulnerable. En términos generales, se observa un sesgo anti-agrícola de la estrategia económica durante los primeros años de los programas de ajuste y estabilización, la cual no consideraba a la agricultura como un sector importante. El gasto y la inversión pública, que habían sido un factor importante de crecimiento en la etapa anterior, cayeron a niveles sustancialmente menores. La inversión pública agropecuaria se redujo y el crédito agropecuario también se contrajo severamente. Otro intento de reforma de la agricultura, esta vez con un espíritu liberal, se llevó a cabo a partir de 1992 con una reforma del sistema de propiedad rural, el desmantelamiento de las empresas paraestatales y la aplicación de una nueva política agrícola adecuada a las directrices del GATT y del TLCAN. Los resultados quedaron muy atrás de las expectativas de los reformadores y la agricultura siguió creciendo lentamente. En 1994 se firma el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) y con ello se acelera la integración de la agricultura mexicana en los circuitos comerciales internacionales. El tratado contempla un proceso paulatino de reducción de aranceles que ha ido de cero, cinco, diez y quince años hasta terminar en el año 2008, cuando todos los aranceles a los productos agrícolas habrán desaparecido. México reservó sus productos sensibles (maíz y frijol) para el período de 15 años y liberalizó desde el principio productos como la soya y el sorgo, en los que tiene pocas ventajas comparativas. EUA desde el principio quitó casi todos los aranceles a las exportaciones

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mexicanas de hortalizas, salvo en algunos productos sensibles como el tomate. El comercio agrícola aumentó sustancialmente pero las importaciones de alimentos crecieron más rápidamente que las exportaciones y el saldo de la balanza comercial agrícola ha sido negativo. En el período post-TLCAN la intervención estatal sigue siendo importante, pero se da bajo modalidades diferentes que ponen el acento en las transferencias directas en lugar de los precios de garantía. El gasto social compensatorio se incrementa sustancialmente. No obstante, no existe una estrategia integral de fortalecimiento productivo del sector. El mercado de trabajo rural no genera los empleos suficientes para satisfacer la demanda de los jóvenes rurales. Al contrario, el empleo rural disminuyó. La salida a este grave problema ha sido la salida del sector, la emigración y la búsqueda de empleos no-agrícolas. Concluyendo, el balance es negativo: la agricultura cada vez se muestra impotente para producir los alimentos que demanda una población en ascenso, ha dejado de ser una fuente de divisas y tampoco representa una fuente de empleos para las nuevas generaciones de jóvenes rurales. El comportamiento general de los mercados rurales El TLCAN, como era previsible, fomentó de manera importante el comercio de productos agropecuarios entre México y los EUA. Las exportaciones de frutas y hortalizas mexicanas hacia los EUA crecieron aceleradamente, consolidando a México como el principal proveedor de frutas y hortalizas del mercado norteamericano. Sin duda alguna entre los principales beneficiarios del tratado se encuentran los productores, empacadores y exportadores de estos productos. Tal y como predijeron las proyecciones realizadas antes de la puesta en marcha del TLCAN, aumentaron las importaciones de granos y productos básicos, en los cuales la producción nacional no tiene ventajas comparativas. La homologación de los precios domésticos con los internacionales –que han ido a la baja- pusieron en aprietos a los agricultores cuyos costos de producción aumentaron debido a la reducción de los subsidios gubernamentales a los factores productivos y a las insuficiencias de las instituciones de apoyo a los productores. En cambio, los subsidios recibidos por los agricultores norteamericanos aumentaron, creando un terreno de competencia comercial asimétrico en el marco de la economía globalizada. Las importaciones de trigo, arroz, sorgo, maíz, leche en polvo crecieron de manera significativa, contrabalanceando los efectos positivos del aumento de las exportaciones. La balanza comercial agropecuaria ha sido deficitaria casi todos los años desde 1995. La agricultura ha dejado de ser una generadora de divisas, función que cumplió satisfactoriamente durante varios decenios. El efecto precios de la globalización y el TLCAN ha sido desfavorable para la agricultura de productos básicos. El descenso de los precios agrícolas creó un clima desfavorable para el sector mayoritario constituido por los productores de granos. La producción nacional de trigo, arroz y sorgo descendió. En cambio, el maíz blanco, el principal producto agrícola y alimento popular, mantuvo sus niveles de producción. Los principales perdedores han sido los productores de granos. El saldo a 10 años de TLCAN parecen más bien negativos para la mayor parte de los productores rurales,

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quienes han expresado en las calles su descontento, demandando la terminación o modificación del tratado. El comportamiento de los mercados de factores fue en detrimento de los habitantes rurales. Los mercados laborales rurales se contrajeron y no ofrecieron los suficientes puestos de trabajo que la expansión de la población rural exigió. La población ocupada en el campo descendió y se perdieron 400,000 empleos en el período 1995-2003. La respuesta de la población rural fue buscar trabajo en actividades no-agrícolas y emigrar, sobre todo a los EUA. Los salarios rurales reales descendieron en el período 1995-2003, golpeando a los jornaleros agrícolas y a las familias campesinas minifundistas que tienen que vender su fuerza de trabajo. Ambos representan el sector mayoritario de la agricultura mexicana. Los salarios pagados en otras actividades crecieron más rápidamente que los rurales, fomentando la salida de la agricultura, sobre todo de la población más joven. Las instituciones financieras que atienden al campo son completamente insuficientes. El mercado de dinero se caracteriza por el racionamiento del crédito, es decir existen productores dispuestos a pagar la tasa de interés vigente pero que no lo pueden conseguir. Sólo los grandes productores o las agroindustrias son financiadas por la banca formal, la cual se niega a proporcionarlo a los pequeños productores. Estos tienen que recurrir a los prestamistas o a instituciones micro-financieras formales o informales que son aún escasas en México. Las reformas al sistema de financiamiento han sido incompletas. Las fallas del mercado de crédito y la reforma financiera incompleta representa un gran obstáculo a los intentos de dinamizar la inversión, la productividad y la producción agropecuaria. Las instituciones de micro-financiamiento han mostrado ser instrumentos que ofrecen crédito a los pequeños propietarios y micro-empresarios de una forma adecuada. No obstante, su desarrollo es aún incipiente. La construcción de un sistema de financiamiento rural que realmente llegue a los pequeños productores, es una tarea que tiene prioridad número uno y el micro-financiamiento representa una alternativa prometedora. La privatización del mercado de servicios técnicos de apoyo a los productores rurales no ha podido sustituir eficazmente al sistema estatal antes vigente. Hay demanda de estos servicios pero la oferta es completamente insuficiente. Puede sostenerse que la mayor parte de los pequeños productores carece de servicios de asistencia técnica, lo que implica una gran debilidad en un contexto en el cual las ventajas competitivas son esenciales. El funcionamiento de los mercados de productos se ha dado en un contexto de privatización abrupta y sin una planificación adecuada de un proceso que pasó sin mediaciones de un esquema de intervención estatal fuerte en los mercados de productos agrícolas, a otro regido completamente por las fuerzas del mercado. En este marco, se han generado nuevos procesos de concentración oligopólica dentro de cadenas agroindustriales que ya presentaban una fuerte concentración económica antes de la globalización y las reformas al sistema comercial agrícola.

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Una característica del sistema agroindustrial mexicano es que la oferta de materias primas ha sido insuficiente para abastecer una demanda creciente, desbalance que se ha tenido que cubrir con importaciones, efectuadas por grandes empresas. El sistema de abasto bajo contratos, con diversas modalidades, ha sido desarrollado a iniciativa de las grandes empresas agroindustriales, preocupadas por garantizar un abasto adecuado en calidad y precio. Sin embargo, siguen prevaleciendo las vieja formas de abasto basadas en los mercados tradicionales. Con el incremento del nivel de ingreso, la demanda de alimentos ricos en proteínas animales ha crecido aceleradamente. Esto genera una gran tensión en el sistema agroindustrial, el cual no puede producir la materia prima agrícola necesaria para producir proteína animal que insume grandes cantidades de proteína vegetal. La dependencia de la agroindustria mexicana con respecto al sorgo, a la soya y, en particular, al maíz amarillo proveniente de los EUA representa una dependencia y una potencial fragilidad. Un ejemplo de esta fragilidad es la crisis actual del sistema maíz provocado por el encarecimiento de las exportaciones norteamericanas y el programa de producción de etanol en ese país. La mundialización en la cadena agroalimentaria de las frutas y hortalizas implicó un incrementó en su producción y productividad en una escala nunca antes vista en México. Este incremento en cultivos con mayor valor comercial en el mercado nacional y de exportación se logró a costa de: a) una degradación de los recursos naturales y humanos de las regiones productivas, que afectó a los pequeños propietarios, quienes son los que menos se beneficiaron con la producción intensiva de estos productos; b) un mayor control y beneficio de los distribuidores sobre los productores; y c) una mayor concentración en las unidades económicas de mayor escala en la producción y en la distribución. Sin embargo, los pequeños productores hortícolas no son desplazados, sino que se reacomodan en sitios secundarios de esta dinámica cadena agroindustrial. El funcionamiento de los mercados y la segmentación rural. Para probar desde una perspectiva global la hipótesis de que la segmentación rural ha crecido con la globalización, se construyó un modelo de convergencia, el cual comparó la evolución del ingreso en regiones rurales de alto y bajo desarrollo económico. El análisis realizado indica que no se aprecia una disminución de las disparidades regionales en los últimos 20 años, como fruto del crecimiento económico del país. El ingreso agrícola regional de las entidades federativas del país ha tendido a una mayor divergencia entre las regiones de ingresos altos y bajos, lo que es indicativo de la incapacidad de la política pública para disminuir las desigualdades regionales que surgen con el proceso de desarrollo. En suma, no hay convergencia sino aumento de la segmentación rural. La principal razón de que se mantengan las disparidades económicas inter-regionales y en el ingreso de las familias, es la férrea persistencia de una estructura agraria totalmente injusta y polarizada, herencia de la reforma agraria y de políticas públicas que propiciaron la conservación de las notables diferencias en la apropiación de los medios para generar riqueza e ingresos.

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En términos generales. Se puede afirmar que el funcionamiento de los mercados no ha contribuido a que la estructura agraria sea más equitativa y, al contrario, ha propiciado el ensanchamiento de las disparidades y la segmentación de las siguientes maneras:

i) El mercado de tierras ha cobrado dinamismo en los últimos 20 años y los tratos con tierra han aumentado significativamente. Las grandes disparidades entre los tratantes han hecho que los principales beneficiarios sean los medianos y grandes productores. Los ejidatarios minifundistas han descendido en número, presumiblemente emigrado y alquilado o vendido sus minúsculas propiedades. Se observa un crecimiento de la pequeña propiedad de entre 2 y 5 hectáreas, hecho que indicaría un nuevo proceso de consolidación de tierras.

ii) La oferta de empleos en los mercados de trabajo rurales ha descendido en lugar de aumentar, al mismo tiempo que aumenta la población rural que demanda trabajo. Los salarios rurales en términos reales han caído. Ambos hechos golpean más severamente a las familias de trabajadores y minifundistas, las más pobres del país.

iii) El mercado de crédito ha reforzado las desigualdades al racionar los préstamos de forma especialmente severa a los pequeños productores rurales, los cuales tienen un muy limitado acceso al crédito. Estos tampoco tienen un acceso adecuado al aseguramiento agrícola y a la asistencia técnica, en un contexto de riesgos, debidos a fenómenos naturales, y de creciente de competencia comercial.

iv) La transición de un sistema de comercialización agrícola fuertemente intervenido por el Estado a otro regido por los mercados y el capital privado, ha propiciado la concentración y el trato comercial asimétrico entre actores económicos altamente diferenciados en lo que respecta a su poder económico y comercial. Los vacíos dejados por las empresas estatales fueron llenados por capitales privados que tienden a concentrar la producción.

v) Continua el proceso de concentración económica dentro de las cadenas agroindustriales, en particular en las actividades relacionadas con la exportación, la importación y la distribución final (supermercados). Los tratos comerciales entre poderes monopsónicos y pequeños productores es asimétrico y a favor de los primeros. La agricultura de contrato representa una mejoría para éstos últimos pero todavía no está suficientemente desarrollada.

vi) Los aumentos de la productividad agrícola observados en la última década no han favorecido la convergencia regional, puesto que se han concentrado en las regiones más desarrolladas que cuentan con riego, mayor inversión y relaciones más estrechas con las agroindustrias y los mercados dinámicos. Las zonas de agricultura campesina siguen atrasándose.

vii) Las políticas agrícolas públicas han fomentado la segmentación al favorecer a los productores medios y grandes y a las zonas agrícolas de mayor potencial productivo, que son las más desarrolladas.

Los riesgos y posibles bloqueos. Posibilidades de adaptación y recomposiciones en curso Como se ha expresado anteriormente, México se encuentra en una situación desfavorable cuando inicia el proceso de liberalización, y no solamente en términos

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económicos, sino sociales y ambientales. Producto de la conjunción de factores económicos, sociodemográficos, políticos y biofísicos ambientales considerados en perspectiva histórica, ya existían diferencias regionales importantes en el país, donde la desigualdad, exclusión y discriminación atraviesan las diferentes dimensiones, para tomar cuerpo, tanto en el nivel territorial como social, en los grupos de población más desfavorecidos, que son excluidos por el proceso de desarrollo ocurrido, y en consecuencia existe una mayor vulnerabilidad para estos territorios. La liberalización ha acentuado las diferencias y la desigualdad, porque además, la etapa de la transición demográfica del país ha significado un crecimiento de la población muy importante, por una parte, y el cambio en la estructura por edades implicó que la población en edad laboral aumentara de manera continua hasta la fecha, ejerciendo una fuerte presión en cuanto a demanda de empleo. Los procesos de diferenciación: las condiciones del medio natural, la marginación y pobreza En México el relieve montañoso con terrenos abruptos y fuertes pendientes, con valles intermontanos que contrastan con las llanuras desérticas del norte, se traduce en que son pocas las áreas adecuadas para las actividades agrícolas (65% del territorio presenta limitaciones), y sólo cerca de 30 millones de hectáreas tienen menos de 2° de pendiente, pero se localizan en las zonas áridas del noroeste, norte y noreste, donde la pluviosidad es baja. Además, 76% de la población mexicana reside en las regiones Norte, Centro y Noroeste del país, donde la disponibilidad natural media de agua es baja, y paradójicamente, se genera 77% del PIB, y donde existe la mayor disponibilidad del agua que es en el sureste, habita sólo 24% de la población y se genera 23% del PIB nacional. La frontera agrícola está sobrepasada, los suelos pierden su fertilidad, la deforestación continúa, favoreciendo la erosión, desertificación y degradación ambiental en general, lo que aunado a sistemas productivos no sustentables, no solamente comprometen las zonas de los pequeños agricultores, sino de los medianos y grandes, lo cual constituye una limitación a la expansión de la producción. Además, México es vulnerable por su gran exposición a fenómenos naturales (sismos, ciclones, inundaciones, sequías) y los efectos del cambio climático global. En el periodo de 1970 a 2000 disminuyó la incidencia de la marginación, sobre todo por los avances en educación y mejoras en las viviendas Así, de las ocho entidades que en 1970 tenían muy alto grado de marginación, se redujeron a cinco en 2000, y las de muy baja marginación, que eran tres entidades, aumentaron a cuatro. Sin embargo, esta reducción no significó una disminución significativa de la brecha entre ambos extremos, y con ello las desigualdades regionales se mantienen. En otras palabras, hubo avances en casi todas las regiones en lo que respecta a la marginación, pero las desigualdades inter-regionales se mantuvieron porque no se dio que las regiones más pobres avanzaran más rápidamente que las ricas, como hubiese sido deseable. La mayor incidencia de la marginación extrema se concentra principalmente en los núcleos de población rural indígena. Las diferencias existentes en el Índice de Desarrollo Humano ponen de manifiesto la existencia de mundos distintos en México. Un quinto de la población mexicana se hallaba en 2002 en la pobreza extrema y la mitad estaba afectada por una pobreza moderada. Resultado de un lento ritmo de crecimiento

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de la economía y de la desigualdad en la distribución del ingreso, que ha sido un rasgo estructural de la economía mexicana, el 20% de la población más pobre recibió en 2002 sólo el 3% del ingreso total, mientras que el 10% más rico concentró más del 40 por ciento. Alrededor del 65% de los mexicanos en pobreza extrema viven en el campo. Las salidas: el desarrollo de las transferencias, empleo no agrícola y las migraciones La economía agrícola mexicana no ha sido dinámica. Los salarios y remuneraciones agrícolas descendieron. Este estancamiento aunado a la falta de empleos en el sector, condujo a que las familias rurales dejaran la agricultura y salieran a buscar empleo en otras actividades no agrícolas, lo que les permite obtener ingresos mayores. Asimismo, las transferencias privadas y públicas provenientes de fuera de la economía rural crecieron rápidamente y llegan de manera más eficaz a la población objetivo, representando una cuarta parte del ingreso total de las familias pobres. Pero esta política social, eminentemente compensatoria, no puede sustituir la falta de crecimiento económico ocasionada por la carencia de una estrategia de desarrollo rural. El gasto público en desarrollo rural creció de forma importante y contribuyó al descenso relativo de los índices de pobreza en los últimos años. Las transferencias privadas, en particular las remesas que envían los trabajadores mexicanos desde los EUA, las cuales han tenido un crecimiento espectacular, contribuyeron a mitigar la pobreza. Las remesas rurales estimadas en dólares han crecido anualmente a la tasa de 22.5% durante el período 1988-2003. La participación de las remesas en el ingreso total de las familias rurales fue de 5.9% en 2002, superior a la participación de todas las transferencias públicas, la cual ascendió a 5 por ciento. La migración interna interurbana tiende a ser la forma de desplazamiento predominante. La mayor proporción de los migrantes se dirigió a las ciudades medias, y casi una tercera parte se orientó hacia las ciudades con más de un millón de habitantes. No obstante que la urbanización es el proceso demográfico dominante en México, persiste aún una proporción importante de población que reside en ámbitos no urbanos, ya que 11.2 millones residen en localidades de 2500 a 15 mil habitantes y 24,7 millones habita en 196 mil localidades dispersas menores de 2500 habitantes. Por su parte, la corriente tradicional de los jornaleros agrícolas, ha permanecido como un fenómeno recurrente que involucra a miles de familias que se dirigen a trabajar a los campos de cultivo del norte y noroeste del país. La migración hacia Estados Unidos ha ido en aumento. Se estima que el número de mexicanos que viven en el vecino país del norte se incrementa anualmente en más de 400 mil personas, de tal suerte que el monto actual de mexicanos residentes en aquella nación se calcula en casi diez millones, y cerca de la mitad son indocumentados. Los cambios registrados en los flujos migratorios internos, y la ampliación de las corrientes internacionales hacia los EUA, en gran medida pueden ser explicados como producto de esta etapa de crisis económica. Como información relevante, Polanski S. (2006) estima que hubo una pérdida de 2 millones de empleos en la agricultura entre el inicio del TLC y principios de 2006, aunque no todos producto del tratado. 1

1 Testimony submitted to the Senate Subcommittee on International Trade of the Committee on Finance; Washington DC. Sandra Polanski, 2006

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Entre 1990 y 2000 se mantienen como “expulsoras” de población las entidades que presentan mayores índices de rezago socio-productivo, de pobreza y de desigualdad (las del sudeste del país). Pero en ese período los flujos migratorios no sólo se dirigen al centro del país, que va perdiendo un poco su poder de “atracción”, sino también hacia las ciudades fronterizas norteñas y a los EUA. Los cambios en las modalidades de los patrones migratorios alteran el volumen y composición por edades de la población, provocando desequilibrios acentuados en las entidades federativas, regiones del país y en las ciudades, en cuanto a la demanda de servicios, la disponibilidad de la fuerza de trabajo, las relaciones entre población dependiente y población en edad laboral, y entre el medio rural y urbano. El rezago de las regiones indígenas sintetizan la incapacidad del modelo de desarrollo seguido y de las políticas públicas, para cambiar la situación actual de la población de estas regiones, la más marginada del país. Cuellos de botella, vulnerabilidades, retos y salidas.

• Los principales problemas agrícolas y rurales de la actualidad, guardan una estrecha relación con una vieja pero renovada estructura agraria. Definitivamente no son el resultado de la inserción de México en el proceso de mundialización. Esto no significa que este proceso no haya tenido un impacto importante sobre la agricultura, sino que los problemas básicos – insuficiencia de la producción, dependencia alimentaría, poco dinamismo de empleo rural, pobreza rural y emigración -ya existían desde antes.

• El minifundismo, generador permanente de pobreza y de emigrantes, es el

problema más arduo de resolver. Si consideramos minifundistas a los que tienen menos de 5 hectáreas, representan el 59% de los productores. Están ahí desde que se hizo la reforma agraria. ¿Cuáles son sus perspectivas? No tienen una salida productiva agropecuaria, pues carecen de los recursos necesarios. Su única alternativa es encontrar un empleo fuera de la agricultura, lo cual no es sencillo porque quienes se quedan en el campo son los de más edad y menos educación.

• Otro problema es cómo fomentar el crecimiento de los pequeños productores

con capacidad de producir un excedente, pero sin instituciones de apoyo adecuadas, con mercados imperfectos, con infraestructura fragmentaria y frente a un sistema comercial internacional asimétrico. No ha habido y no hay una estrategia de desarrollo para ellos. En ausencia de ella, el escenario posible es el estancamiento en condiciones cada vez más difíciles, salvo los que logren ubicarse en nichos de mercado o asociarse con otros agentes dinámicos, como sucede con los pequeños horticultores.

• Los medianos y grandes productores que abastecen a la industria, tienen una

difícil situación con la apertura económica: elevados costos –ocasionados por instituciones de apoyo inadecuadas y mercados imperfectos- y los subsidios que reciben sus competidores en los EUA. Los exportadores enfrentan una creciente competencia y pérdida de dinamismo de los mercados tradicionales de exportación. Existen serias dudas sobre la posibilidad de continuar el boom de

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las exportaciones mexicanas de verduras a los EUA que hizo posible el TLCAN.

• El gasto público agropecuario se ha mantenido en un nivel elevado pero

disperso y sin una estrategia de desarrollo rural. El gasto productivo es regresivo pues beneficia a los medianos y grandes. El gasto social llega a los pobres rurales pero no mejora su capacidad productiva.

• La agricultura en México ha dejado de cumplir satisfactoriamente sus funciones

en el proceso de desarrollo económico: la producción doméstica no puede satisfacer la creciente demanda interna de alimentos y materias primas y la diferencia se tiene que cubrir con importaciones crecientes. La capacidad generadora de divisas del sector es nula. La balanza comercial agroalimentaria es crecientemente deficitaria y todo indica que esta será la tendencia futura. La degradación de la base de recursos naturales compromete la capacidad del sector de proveer servicios ambientales básicos.

• La agricultura dejó de ser un factor de arrastre de la economía mexicana desde

hace ya muchos años pero un conjunto polifacético de actividades rurales todavía absorbe una cantidad relativamente importante de la población (una cuarta parte aproximadamente). Sin embargo, las actividades agropecuarias con su falta de dinamismo contribuyen cada vez menos a la generación de empleos rurales. Entre 1995 y 2003 la fuerza de trabajo rural disminuyó en 500,000 trabajadores de un total de 9.3 millones en 2003. La agricultura sigue siendo el principal empleador de los habitantes rurales pero su participación en el total del empleo rural ha descendido de 62 a 55% entre 1995 y 2003, y otros sectores no-agrícolas han ganado en importancia, lo que significa que la mayor parte de esos empleos perdidos son agrícolas.

• La baja remuneración de las actividades agrícolas –producción y trabajo

asalariado- en relación a otras actividades, genera una salida de la agricultura y una búsqueda de ingresos no-agrícolas, principalmente en los mercados de trabajo no-agrícolas. Representa una estrategia racional que cuando es exitosa significa el mejoramiento del ingreso de las familias rurales. El crecimiento de los ingresos no-agrícolas como proporción del ingreso total de las familias rurales, ha sido rápido.

• La economía rural ha dejado de ser una fuente de empleo para los jóvenes que

nacieron en ella, quienes encuentran en la emigración una salida a la falta de empleos. Además, debido al crecimiento del empleo informal y a la caída de los salarios reales rurales, la mayoría de los que se quedan en el campo están en la pobreza o en situaciones cercanas a ella.

• La pobreza rural en términos relativos habría descendido en el período 1998-

2004.2 Esto no se debe al crecimiento de la agricultura, sino al incremento del empleo no-agrícola, las transferencias públicas y las remesas. En otras palabras,

2 Sin embargo, los datos preliminares de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares señalan que la pobreza relativa aumentó en el período 2004-2006.

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todos los factores que explican una salida de la pobreza rural son externos al sector agrícola.

• Esto implica una gran vulnerabilidad externa de la economía rural: casi todas

las posibles salidas dependen de la salud de la economía norteamericana y de la política de ese país, además del precio del petróleo. En caso de una crisis económica en los EUA, la propia economía mexicana también entraría en crisis, se destruirían empleos en los sectores de atracción de trabajadores provenientes de las zonas rurales, disminuiría el gasto social rural y la demanda de trabajadores y exportaciones mexicanas bajaría.

Una manera útil de conceptuar los problemas que se derivan de este diagnóstico es verlos como retos y desafíos a afrontar ahora y en el futuro. Los principales son los siguientes: i) el reto demográfico, ii) el reto ambiental, iii) el reto de la marginación y la segmentación y iv) el reto indígena. El desafío para la política pública y la sociedad es enorme porque estos retos operan en un contexto desfavorable para su solución. Existe una estructura agraria concentrada, fuertemente enraizada y con un peso específico tan grande que ha permanecido con pocos cambios a pesar de décadas de políticas públicas. Esta estructura es fuente permanente de segmentación y desigualdad. La mayor inserción de la economía mexicana en los circuitos económicos internacionales y la transformación de las políticas e instituciones públicas, han traído consigo cambios en la organización de los mercados y el funcionamiento institucional que no apuntan a una disminución de las desigualdades y la segmentación, sino más bien a acrecentarlas. Una política económica que finca la resolución de los problemas económicos de la sociedad en el buen funcionamiento de los mercados, que en la realidad no son libres ni perfectos, sino que están sumamente concentrados y dominados por grandes empresas, es incapaz de resolver el problema de las desigualdades.

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Executive Summary The Evolution of Agriculture When analyzing the effects of liberalization on a country’s economy, on rural society and on agricultural growth, we should first take into account the complexity of economic structures. Particularly when these structures have played an important role long before the process of liberalization was put in motion. In Mexico, the process of liberalization has simply aggravated the changes, or has given them a different direction. The agrarian structure in Mexico is highly concentrated and public policy is the primary driver behind an asymmetrical structure and the resulting consequences. In the first place, the Agrarian Reform fragmented (“pulverized”) agrarian property, establishing “el minifundismo”. These tiny landholdings have come to be the poor pole of agriculture, and have been an on-going source of poverty and migration. The other pole, the favoured, was also the product of a State decision: to convert medium and large ownership into the economic motor of the rural sector. This segment was responsible for producing the food and foreign currency needed for industrial growth. The failure of agriculture in Mexico was caused by the government’s approach to agrarian reform. In effect, the State conducted agrarian reform to resolve social and political problems; but it failed to create a modern agricultural sector for small landowners. One of the challenges facing agriculture has been to satisfy the needs of a growing population. The population dynamics of the twentieth century can be divided into two major stages: from 1900 to the end of 1960, when the country needed more people and the population more than tripled (from 13.6 to 48.2 million); and from 1970 to the present day, where over-population came to be recognized as a problem, such that something had to be done to halt its growth. In any event, demographic inertia would continue the rise leading to a population of approximately 103 million in 2005, or a doubling in 35 years. Land distribution combined with the construction of dam—that made new lands available for cultivation—started a phase of extensive development that increased agricultural production between 1930 and 1964, above the rate of population growth for the same period. Another element of change during that same development phase was the application of modern agricultural/biological technology, known as the Green Revolution. This led to intensive growth based on increasing productivity rather than on simply extending the frontiers of agriculture. However, the Green Revolution was confined to the irrigated regions in the north-west, and to large producers. In 1965 signs of exhaustion began showing in the extensive rural growth model, in that agriculture was no longer structurally capable of responding satisfactorily to the needs of the economy or rural society. Domestic production has not kept up with the needs of a growing urban population demanding new foods. This led to an increase in food imports that continues today. The government’s response to this loss of self-sufficiency in food production and growing social discontent was to initiate, at the beginning of the ‘70s, a wide-reaching programme of institutional change. Through this program the government intervened

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extensively in the markets. This lasted until 1982, and during that time public spending on agriculture rose substantially. This ambitious government effort to play an active role in the attempt to drive the productive capacity of the countryside upward—the last such attempt in Mexico’s agrarian history—did not furnish the results hoped for, and the response from production was disappointing. Two reasons for this failure are discussed below. The government response had concentrated its support instruments in the regions with greater productive capacity (the north of Mexico), on large-scale producers, and on the upper sub-sector of the peasant farmers, who were able to produce at a surplus. The ordinary small farmers, the majority of Mexican producers, were excluded. Moreover, the policy consisted of raising subsidies for fertilizers, credit, water and other basic materials, but the policy kept food prices low to benefit urban consumers. This was a disincentive to farmers, and equally inevitably the subsidies were taken up by the medium and large producers, leaving little for the small producers. The result was almost stagnant production plus a reinforcement of the already concentrated structure of agriculture. 1983-1990 saw the Mexican economy in crisis, and the government began to apply structural adjustment programmes and programmes to liberalize the economy. Mexico came to these changes with a worn-out model of agricultural growth. The agricultural process was in frank decline; and the sector was segmented, unequal, had more than half of its small producers living in poverty, and created production units with little economic viability. In short, Mexico’s agriculture was weak and its rural society vulnerable. A bias against agriculture is clear in the economic strategy adopted during the first years of the structural adjustment programmes, because the economy did not consider agriculture an important sector. Public spending and public investment, which had been a key growth factor during the previous stage, fell noticeably. And as public investment in farming declined, so farming credit shrank with it. Another attempt at reforming agriculture, this time with a more liberal bent, began in 1992. This reform altered the system of rural ownership, started dismantling state-owned companies, and began applying a new agricultural policy that was more acceptable to the directors of GATT and NAFTA. The results fell far short of the reformers’ expectations, and agriculture continued to grow very slowly indeed. When NAFTA (North American Free Trade Association) came into force in 1994, it propelled Mexican agriculture more rapidly into international commercial circuits. The Treaty lays down a scaled process of tariff reductions from zero, to five, to ten or to fifteen years, until 2008 when all the tariffs on agricultural products will have disappeared. Mexico reserved its sensitive products (corn and beans) for the 15-year period, but freed almost immediately products such as soya and sorghum, where it had little comparative advantage. From the beginning the USA removed almost all duties on Mexican exports of vegetables, except in the case of a few sensitive products such as tomatoes. The volume of agricultural commerce increased substantially, but imports of food rose faster than exports, and thus the overall commercial balance in agriculture has been negative.

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In the period since the signing of NAFTA, State intervention has continued to be significant but operates differently. The accent is now more on direct transfers instead of on guaranteeing minimum reserve prices. Even though compensatory social spending has risen substantially, there is still no integrated strategy to strengthen the sector’s productivity. The rural labour market is also not generating enough jobs to satisfy the demand from rural young people. On the contrary, rural employment has actually fallen. The way out of this grave problem has been an exodus from the sector, in the form of emigration or the search for non-agricultural jobs. Summing up, the overall balance is negative. Agriculture is proving less and less able to produce the food required by a population on the rise; it has ceased to be a foreign currency earner; and it no longer represents a source of jobs for the up-coming generations of rural young people. The General Behaviour of Rural Markets As was predictable, NAFTA gave a huge boost to the commerce of farm produce between Mexico and the USA. Exports of Mexican fruit and vegetables grew rapidly, consolidating Mexico as the principal supplier of fruit and vegetables to the North American market. The result is that producers, packers and exporters of agricultural products are unquestionably among the main beneficiaries of the Treaty. There has been an increase in imports of the grains and basic products in which national production does not have a competitive edge, as the projections made before NAFTA came into force predicted. This brought domestic prices in line with international prices, which have tended to fall, put the squeeze on farmers whose production costs have risen due to a reduction in government subsidies to productive factors, and support institutions for producers. By contrast, the subsidies paid to North American farmers have gone up, thereby creating asymmetrical commercial competition in the framework of the globalized economy. Imports of wheat, rice, sorghum, corn and milk powder have grown significantly, off-setting the positive effects of increased exports. Indeed, the commercial balance for farming has operated at a loss almost every year since 1995. Agriculture has thus ceased to be a generator of foreign currency, which it had previously been for a number of decades. The effects of globalization and NAFTA on prices have been unfavourable to the agriculture of basic products. The fall in agricultural prices has put the majority sector, the grain producers, at a disadvantage; and national production of wheat, rice and sorghum has dropped. By contrast, white corn, Mexico’s principal agricultural product and staple food, has maintained its levels of production. The overall losers have thus been the grain producers. Indeed, the balance of NAFTA-plus-10 seems to be negative for most rural producers, and many of them have taken to the streets to express their discontent, demanding termination or at least modification of the Treaty. The behaviour of the factors markets has been to the detriment of rural dwellers. Rural labour markets have shrunk, thus failing to provide enough jobs to meet the expansion of the rural population. The number of the rural population in work has fallen, losing

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400,000 jobs in the period 1995-2003. The response of the rural population has been to look for work elsewhere outside agriculture or to emigrate, most of all to the USA. Real rural wages fell in the period 1995-2003, hitting agricultural day-workers and “minifundista” peasant families, obliged to sell their labour. These two groups represent the majority sector of Mexican agriculture. As wages being paid in other jobs have grown faster than rural wages, more and more of the younger population are joining the exodus from farming. The financial institutions servicing the countryside are totally inadequate. The money market is characterized by credit rationing, which means there are producers ready to pay the going rate of interest, but they simply cannot find the credit. The big banks will only finance the large producers or agricultural industries, and refuse to service the small producers. These then are forced to turn to loan agencies, or to formal or informal micro-financing institutions, scarce in Mexico. Reforms to the financing system are as yet incomplete, and it is this incomplete financial reform plus failures on the part of the credit market, that are hindering attempts to invigorate farming-related investments, productivity and production. Micro-finance institutions have proved to be suitable instruments for providing credit to small landowners and small business. They are however a relatively new phenomenon in Mexico. The construction of a system of rural financing that effectively reaches the small producer is priority number one, and micro-finance seems to be a promising option. Privatization of the market for technical support services to rural producers has not proved to be an efficient replacement for the previous state system. There is a demand for these services, but the supply falls far short of that demand. The majority of the small producers lack technical assistance, and this puts them at a disadvantage in a context where a competitive edge is essential. The products markets are functioning in a context of abrupt privatization that was improperly planned, and went straight from marked State intervention to an entirely different scheme controlled solely by market forces. This has sparked further oligopolistic concentration of the agro-industrial chains, which were already heavily concentrated before globalization and the reforms to the farming commercial system. One characteristic of the Mexican agro-industrial system is that the supply of raw materials has not kept up with growing demand, an imbalance which has had to be made up by imports brought in by big companies. The system of supply under contract, operating in different forms, has been developed at the initiative of the big agro-industrial companies who are concerned about guaranteeing supply according to both quality and price. However, the old supply methods based on the traditional markets still continue as well. With incomes rising, the demand for foods rich in animal proteins has grown rapidly. This has caused marked tension in the agro-industrial system, because it has not been able to produce enough of the farming raw materials necessary to produce animal protein which consumes large quantities of vegetable protein. The inadequacy of the Mexican agro-industry with regard to sorghum, soya, and in particular the yellow corn

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coming from the USA, effectively means dependency and potential fragility. To illustrate this fragility, one only has to consider the current crisis in the corn system, caused by price rises in North American exports, and by the programme in the US to produce ethanol. Globalization in the food chain of fruit and vegetables has implied an increase in production and productivity on a scale never before seen in Mexico. This increase in crops of greater commercial value on the national and export markets, has been achieved at the cost of: a) degradation in the natural and human resources of the productive regions, which has affected small landowners most of all, and they are the ones who already benefited least from the intensive farming methods applied to these products; b) greater control and benefit for distributors over producers; and c) greater concentration in larger-scale economic units in production and distribution. The small horticultural producers have not been displaced altogether; they have simply been re-accommodated in secondary positions within this dynamic agro-industrial chain. Functioning of the Markets and Rural Segmentation The hypothesis being put forward is that rural segmentation has increased with globalization. To test this, a model of convergence was constructed to compare the evolution of income in rural regions of high and low economic development. The analysis indicates that Mexico’s economic growth has not led to any appreciable reduction in regional disparities over the last 20 years. In fact, the regional agricultural income of the provincial states diverges between the regions of higher and lower incomes. This is indicative of public policy’s inability to reduce the regional inequalities that arise out of the development process. In short, there has not been convergence, but rather an increase in rural segmentation. The main reason for the continuation of inter-regional economic disparities, and of disparities in family incomes is the unshakeable persistence of a totally unjust and polarized agrarian structure. The system is the legacy of agrarian reform and public policy that have favoured conservation of the noticeable differences existing in the appropriation of means that generate wealth and income. It can, thus, be said that the way the markets function has not contributed to a more equitable agrarian structure, but that on the contrary, has actually been responsible for widening the disparities and creating further segmentation.

viii) The land market has become more active in the last 20 years, and dealing in land has increased significantly. The huge disparities between the parties have meant that the principal beneficiaries have been the medium and large producers. The number of “minifundista” peasant farmers has fallen. Presumably they have emigrated, and leased or sold their minute land-holdings. A growth can be observed in the number of the small properties of 2 to 5 hectares, which would indicate a new process of land consolidation.

ix) The supply of jobs on the rural labour markets has fallen, even though there has been a rise in the rural population seeking work. Significantly too, rural wages have fallen in real terms. These two factors have most significantly affected the families of workers and peasant farmers, and these are the poorest families in the country.

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x) The credit market has only served to underscore inequalities by rationing loans most noticeably to small rural producers, who have limited access to credit. These small farmers do not have proper access to farming insurance or technical advice, and this in a context of significant risk due to natural disaster and growing commercial competition.

xi) The transition from a system of agricultural commercialization heavily managed by the State to a system ruled by the markets and private capital, has propitiated concentration and asymmetrical commercial dealing between economic players, who are highly disparate as regards their economic and commercial power. The gaps left by state-owned companies have been filled by private capital, which have further concentrated production.

xii) The process of economic concentration in the agro-industrial chains has continued, particularly regarding export related activities—import and end-distribution (supermarkets). Commercial dealing between monopsonies and small producers is asymmetrical, and works heavily in favour of the former. Contract agriculture represents an improvement for the latter, but is still not sufficiently developed.

xiii) The increases in agricultural productivity observed in the last decade have not converged at a regional level. They have been concentrated in the more developed irrigated regions with greater access to investment resources and closer ties with agro-industries and dynamic markets. The parts of the country where peasant agriculture prevail continue to fall behind.

xiv) Public policy on agriculture has fomented segmentation because it has favoured the medium and large producers, as well as the agricultural zones of greater productive potential, which are the more developed areas.

Risks and Possible Obstacles: the possibilities of adaptation and recomposition under way As mentioned above, Mexico found itself at a disadvantage when the process of liberalization began not only in economic terms, but also in social and environmental terms. This was the result of a combination of economic, socio-demographic, political and bio-physical environmental factors taken in a historical perspective. There already existed significant regional differences in a country where inequality, exclusion and discrimination are the order of the day. These differences manifest themselves socially and in terms of terrain, impacted to a disproportionate degree the less favoured population groups, excluded by the development process. Liberalization has only served to accentuate differences and inequality, in part also because it has coincided with a demographic transition in the country that has meant on the one hand, significant population growth; and on the other, a change in the age-distribution resulting in an ever-growing population of working age, who have put more and more pressure on the demand for jobs. The Processes of Differentiation: conditions in the natural environment, marginalization and poverty Mexico is a land of mountain chains with steep slopes, abrupt precipices and narrow valleys, in contrast to the wide-open desert plains of the north. The result reduces the area open to farming. About 65% of Mexico’s territory is unsuitable, and only about 30 million hectares have a gradient of less than 2 degrees, but these areas lie in the arid

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north-west, north and north-east where rainfall is low. In addition, 76% of the population resides in the north, centre and north-west of the country, where naturally-available water is not plentiful, but where paradoxically 77% of the GDP is generated. The region where water is plentiful is the south-east, home to only 24% of the population and generating 23% of Mexico’s GDP. The agricultural frontier has been pushed to its limits; the soil is losing its fertility, deforestation continues unabated, provoking erosion, desertification and environmental degradation. All this, added to unsustainable productive systems, not only compromises the areas of the small farmers, but affects the areas of medium and large producers too, and this only serves to restrict the expansion of production. In addition, Mexico is vulnerable because of its exposure to natural disasters (earthquakes, hurricanes, floods, drought), and to the effects of world climate change. During the period 1970 to 2000, the incidence of marginalization fell, thanks to progress in education and improvements in housing. Thus, the number of provincial states with a very high degree of marginalization, eight in 1970, fell to five in 2000; but the number of states with very low marginalization, rose from three to four in the same period. However, this overall reduction did not mean any significant reduction in the breach between the two extremes, and thus regional inequalities persist. Advances have been made in almost all the regions when it comes to marginalization, but the inter-regional inequalities remain because the poorest regions have not managed to advance more rapidly than the wealthier regions. The greatest incidence of extreme marginalization is concentrated mainly in the nucleus of the indigenous rural population. The differences noted in the Human Development Index reveal the existence of vastly disparate worlds in Mexico. In 2002, half of Mexico’s population was living in poverty, and a fifth of the population was living in extreme poverty caused by slow growth in the economy and inequality in income distribution, a structural characteristic of the Mexican economy. In 2002, 20% of the poorest population earned only 3% of the total income, whilst the wealthiest 10% earned more than 40 per cent. About 65% of the Mexicans in extreme poverty live in the countryside. The Exit Options: the development of transfers, non-agricultural employment and migrations Mexico’s agricultural sector has not been dynamic; indeed, agricultural wages and remunerations have fallen. This stagnation, added to job shortages in the sector, has caused many rural families to give up agriculture, and to look for work in non-agricultural activities. At the same time, private and public transfers coming from outside the rural economy have grown rapidly, and reach the target population much more effectively, representing a quarter of the total income of poor families. However, this clearly compensatory social policy cannot substitute in the long-term for the lack of economic growth. The problem is compounded by the absence of a viable strategy for rural development. Public spending on rural development has increased markedly, and has contributed to the relative decrease in the indices of poverty in recent years. Private transfers, especially the remittances sent home by Mexican workers in the USA have increased

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spectacularly and have helped mitigate the poverty of their families. Rural remittances estimated in dollars grew annually at a rate of 22.5% during the period 1988-2003. The share of these remittances in the total income of rural families was 5.9% in 2002, higher than that of all the public transfers combined at 5 per cent. Inter-urban migration tends to be the predominating form of displacement. The majority of migrants head for the medium-sized cities and almost a third for cities with populations of over a million. Even though urbanization is the dominant demographic direction in Mexico, there still remains an appreciable proportion of the population in non-urban ambits. Some 11.2 million live in villages of 2,500 to 15 thousand inhabitants, and 24.7 million live in the 196 thousand scattered settlements of fewer than 2,500 inhabitants. By the same token, the traditional movement of agricultural day-workers has remained as a recurring phenomenon that involves thousands of families who leave their homes to work in the crop-growing fields in the north and north-west of the country. Migration to the United States is on the increase too. It has been estimated that the number of Mexicans who live north of the border, increases annually by more than 400 thousand people, such that the current total of Mexicans resident in the USA is calculated at almost 10 million, about half being illegal immigrants. The changes registered in internal migratory flows, and the growing international currents heading for the USA can in large measure be explained as a product of the current stage of the economic crisis. A relevant reference is given in Polanski S. (2006), who estimates that there was a loss of 2 million jobs in agriculture between the start of NAFTA and the beginning of 2006, even though not all those job losses can be directly attributed to the Treaty.3

Between 1990 and 2000 the provincial states with the highest indices of poverty and inequality (the south-eastern states) continued to be the main origins supplying the exodus. The directions of the migration flows led mainly towards the centre of the country, which is now losing some of its ‘pull’ power. However, cities along the northern border and the USA cannot be taken out of the picture. The changes in migration patterns vary in volume and composition according to the age of the population. These leave behind striking imbalances in different towns, states and regions across the country in terms of demand for services, workforce availability, relationships between dependent population, working-age population, and between the rural environment and the urban environment. The relative under-development of the indigenous regions sums up the inability of public policy and the development model to improve the living conditions of the local population, who are the most marginalized in Mexico. Bottle-necks, Vulnerabilities, Challenges and Solutions

• The principal agricultural and rural problems today are closely related to an old but renovated agrarian structure. They are definitely not the result of the insertion of Mexico into the process of globalization. This is not to say that

3 Testimony submitted to the Subcommittee on International Trade of the Senate Finance Committee, Washington DC, Sandra Polanski, 2006.

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globalization has not made a marked impact on agriculture, but simply that the basic problems—insufficient production, dependence on the outside world for food, scant dynamism in rural employment, rural poverty and emigration—already existed prior to the process.

• “Minifundismo”, subsistence farming on very small lots which is an on-going

generator of poverty and migrants, is the hardest problem to solve. If we include within the “minifundistas” those who own less than 5 hectares, the group makes up 59% of all producers. They have existed since the time of the Agrarian Reform, but what are their prospects now? There is no productive agricultural way out for them, because they lack the necessary resources. Their only alternative is to find a job outside agriculture, which is not that easy because those who have stayed behind in the fields are the old and the less well-educated.

• Another problem is how to foment the growth of those small producers who do

have the capacity to produce a surplus, even though they do not have the backing of adequate support institutions, and they operate in imperfect markets, with fragmented infra-structure, and facing asymmetrical international commercial system. There has not been, and there is not now, any development strategy for them. In the absence of such a strategy, the possible scenario is stagnation in progressively more difficult conditions, except for those who manage to position themselves in market niches, or to associate themselves with other dynamic agents as has happened in the case of small market-gardeners.

• The medium and large scale producers, who supply the industry, find

themselves in a difficult situation because of high costs—due to inadequate support institutions and imperfect markets—and subsidies received by their competitors in the USA. Exporters face growing competition and a loss of dynamism in the traditional export markets, and there are serious doubts about a continued boom for Mexican vegetable exports to the USA that first became possible because of NAFTA.

• Public spending on farming has remained high, but it is dispersed and there is

no organized rural development strategy. Productive spending is regressive too, because it only benefits the medium and large producers. Social spending does indeed reach the rural poor, but it does nothing to improve their productive capacity.

• Agriculture in Mexico has ceased to fulfil its functions in the process of

economic development: domestic production is unable to satisfy the growing internal demand for food and raw materials, and the shortfall has to be made up by imports. The sector’s capacity to generate foreign currency is nil. The commercial balance in agriculture and food is negative, and everything indicates that this is the trend for the future. The degradation in the country’s base of natural resources has compromised the capacity of the sector to provide even basic environmental services.

• Agriculture ceased to be a driving force in the Mexican economy many years

ago, but a poly-faceted collection of rural activities that still absorbs a fairly

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sizeable proportion of the population (approximately a quarter). However, farming activities with their lack of dynamism, are contributing progressively less to the generation of rural jobs. Between 1995 and 2003, the rural workforce diminished by 400,000 workers, to a total of 9.3 million in 2003. Agriculture continues to be the main employer of rural inhabitants, but its share in total rural employment fell from 62% to 55% between 1995 and 2003, and other non-agricultural sectors have increased in importance, which means that the greater part of the job losses are in agriculture.

• The low remuneration associated with agricultural activities as compared to

other activities, is forcing labour out of agriculture and into a search for non-agricultural income in non-agricultural labour markets. When this strategy is successful, it can mean an improvement in the income of many rural families; and the growth of non-agricultural income as a proportion of total rural family income, has been rapid.

• The rural economy has ceased to be a source of employment for the young

people who are born into these communities, and they now find that emigration is one solution to the lack of jobs. Moreover, due to the growth in the underground economy and to the fall in the real value of rural wages, the majority of those who remain in the countryside live in poverty or in situations close to poverty.

• Rural poverty in relative terms fell between 1998 and 2004.4 This was not due

to the growth of agriculture, but to the increase of non-agricultural employment, public transfers and remittances. In other words, all the factors that explain a way out of rural poverty are external to the agricultural sector.

• This implies great external vulnerability for the rural economy, as almost all the

possible ways out depend on the health of the North American economy and on that country’s politics, as well as on the price of oil. If there is an economic crisis in the USA, the Mexican economy itself will go into crisis. Jobs would be destroyed in the sectors that attract workers from rural zones, rural social spending would be reduced, and the demand for workers and Mexican exports would fall.

One useful way of conceptualizing the problems deriving from this diagnosis is to see them as challenges to be faced both now and in the future. The main ones are the following: i) the demographic challenge; ii) the environmental challenge; iii) the challenge of marginalization and segmentation; and iv) the indigenous challenge. The challenge for public policy and society is enormous, because the current context is actually unfavourable to a solution for these problems. The agrarian structure is so concentrated and so deeply entrenched that it has continued virtually unchanged despite decades of public policy on the issue; and it is the structure itself that is an on-going source of segmentation and inequality.

4 However, preliminary data from the National Survey of Incomes and Family Spending indicate that relative poverty rose between 2004 and 2006.

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The greater insertion of the Mexican economy into international economic circuits, and the transformation of public policies and institutions, have brought with them changes in market organization and the functioning of institutions. However, these changes have not served to reduce, but rather to increase inequalities and segmentation. An economic policy that sees the solution to society’s economic problems in the satisfactory functioning of the markets (which in reality are neither free nor perfect, but markedly concentrated and dominated by big companies), will be incapable of resolving Mexico’s already widespread inequalities.

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LISTADO DE ACRÓNIMOS ALIANZA ANEC ASERCA

Alianza para el Campo Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productos del Campo Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria

BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural CANAMI CAS CEPAL CIESAS CNA CNPAMM CONASUPO CONAPO CIMMYT

Cámara Nacional del Maíz Industrializado Centro de Acopio de Supermercado Comisión Económica para América Latina Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social Consejo Nacional Agropecuario Confederación Nacional de Productores Agrícolas de Maíz de México Compañía Nacional de Subsistencias Populares Consejo Nacional de Población Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y e Trigo

DEMASECA D. F. DICONSA

Derivados de Maíz Seleccionado, C. A. Distrito Federal Distribuidora y Comercializadora S. A.

EUA Estados Unidos de América FAO FAOSTAT FCE FERTIMEX

Food and Agriculture Organization Food and Agriculture Organization of the United Nations Fondo de Cultura Económica Soluciones Químicas para el Campo y la Industria (antes FERTIMEX)

GATT GIMSA GRUMA

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Grupo Industrial Maseca S.A. Grupo líder en la producción de tortillas y harina de maíz a nivel mundial

IDAQUIM INEGI INIFAP INPC INPP ISI IPA IPI IRA

Industria de Derivados Alimenticios Químicos del Maíz Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias Índice Nacional de Precios al Consumidor Índice Nacional de Precios Producto Industria Sustitución Importaciones Índice de productividad agropecuaria Índice de productividad Índice de regionalización agropecuaria

LICONSA Programa Abasto Social de Leche LICONSA MASECA MINSA MONACA

Empresa Productora de Harina de Maíz Maíz Industrializado del Norte, S. A. Molinos Nacionales, C. A.

OECD OMC OXFAM

Organización de Estados Organización Mundial del Comercio Oxfam Internacional

PANNA PE PEA PEMEX PIB PIDER PODEPLAN

Pesticide Action Network North America Productores-Empacadores Población Económica Activa Petróleos Mexicanos Producto Interno Bruto Programa de Inversiones para el Desarrollo Económico Rural Programa de Plantaciones Forestales Comerciales

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PROCAMPO PROCYMAF PRODEFOR PRODISA PRONASE PRONASOL

Programa de Apoyos Directos al Campo Proyecto para la Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México Programa para el Desarrollo Forestal Productos y Distribuidora Azteca Productora Nacional de Semillas Programa Nacional de Solidaridad Prestadores de Servicios Profesionales

SAGAR SAGARPA SEDESOL SAM SERMARNAT SFRM SIAGRO SINDER STPS

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentos Secretaria de Desarrollo Social Sistema Alimentario Mexicano Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Sistema Financiero Rural en México Servicio Integral Agropecuario Sistema Nacional de Extensión Rural Secretaría de Trabajo y Previsión Social

TLC TLCAN

Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio de Norteamérica

USDA Departamento de Agricultura de Estados Unidos WTO Organización Mundial de Comercio

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CAPÍTULO 1. EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO GLOBAL

Introducción El propósito de este largo capítulo es doble: i) hacer una síntesis de los principales cambios estructurales ocurridos en la sociedad rural y la economía agrícola en el período 1920-2005, y ii) presentar el contexto global en el cual los cambios más recientes, asociados a la globalización, están ocurriendo. Es frecuente sostener que todos los problemas que afectan a la agricultura son el resultado del proceso de globalización y de la liberalización de la economía. Cabría preguntarse si es así o si estamos frente a un proceso más complejo en el cual existen elementos estructurales cuyos cambios comenzaron antes de la globalización y ésta no hace más que agudizarlos o bien darles una dirección diferente. El análisis siguiente se hace por períodos, cada uno de ellos marcados por ciertos momentos fundadores o coyunturas históricas específicas que determinaron la evolución de la agricultura y la sociedad rural. En cada período se analizan los vínculos entre el crecimiento de la población, el aumento de la demanda de alimentos, la respuesta de la oferta de alimentos, los factores de impulso de la producción agrícola, así como los efectos de las diferentes políticas públicas sectoriales que han sido puestas en marcha. En cada período han existido cuellos de botella estructurales que estrangulan el proceso de crecimiento agrícola y para los cuales la política pública y la acción de los actores rurales han tratado de encontrar salidas. En el cuadro 1.1 se presentan de manera esquemática los períodos y sus contenidos. 1.1 La reforma agraria inconclusa (1920-1964) La reforma agraria es el evento fundador de este largo período y de toda la historia agraria mexicana durante el siglo XX. La forma en la cual fue puesta en marcha marcó la estructura agraria y determinó el comportamiento económico de la agricultura. Por ello, para explicarla es necesario referirse a los antecedentes que le dieron origen. La extrema concentración de la tierra fue su causa principal. En 1910, cuando estalló la Revolución Mexicana, un pequeño núcleo de hacendados –menos del 1% de la población- poseía el 87% de la tierra (Esteva, 1980). El crecimiento de las haciendas se dio en el siglo XIX mediante el despojo de las tierras de pueblos y comunidades indígenas. Las haciendas eran empresas rurales extensivas –una de ellas llegó a contar con 7 millones de hectáreas bajo un solo dueño- que se nutrían del trabajo de peones atados a las haciendas mediante lazos de sujeción económica. La gran mayoría de la población rural estaba constituida por peones y trabajadores agrícolas. México era un país esencialmente agrario y rural: el 72 % de la población vivía en el campo. Este producía un poco más del 30% del PIB y alrededor del 35% incluyendo la agroindustria (Warman, 2001.

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Cuadro 1.1. Periodos de la evolución agrícola en México 1920-2005

Período Momentos fundadores

El vínculo demografía y economía

Principales políticas y pro- gramas públicos

Cuellos de botella. Salidas

1920-1964 Reforma agraria polarizante e incompleta. Nace una estructura agraria dual.

Rápido aumento de la población. Respuesta adecuada de la oferta. Suficiencia alimentaria

Distribución de tierras. Creación del ejido. Obra de irrigación. Fomento a la agricultura excedentaria

Concentración de la tierra, descontento y movilización sociales, aliviados por la reforma agraria. Cambio de régimen agrario

1965-1982 Agotamiento del modelo de crecimiento agrícola. Movimientos campesinos.

Explosión demográfica. Producción agrícola insuficiente. Dependencia alimentaria

Mayor intervención estatal como respuesta a la crisis. Creación de instituciones paternalistas.

La agricultura ya no puede producir los alimentos suficientes. La salida es la importación. Reformas agrarias regionales para paliar el descontento. La migración, salida a la falta de empleo rural

1983-1994 Crisis económica. Ajuste estructural. Entrada al GATT. Modelo económico basado en exportaciones

Estancamiento de la producción Se profundiza la dependencia alimentaria La población rural sigue creciendo. Falta de empleos

Políticas de estabilización y ajuste estructural. Sesgo urbano Destrucción institucional Reformas al sistema de Propiedad

Estancamiento de la producción agrícola. Se disparan las importaciones. Pobreza rural. Aumenta la emigración. Gasto social para enfrentar pobreza y descontento

1994-2005 Empieza el TLCAN. Se profundiza la liberalización

Población rural crece, la producción es insuficiente. Importaciones. Decrece el empleo rural

Aumenta el gasto público bajo nuevas modalidades: PROCAMPO, ASERCA, ALIANZA OPORTUNIDADES

Importaciones compensan déficit interno. Aumentan ingreso no-agrícola, emigración y remesas: respuestas a una pobreza que no cede. Gasto anti-pobreza para compensar desigualdades sociales

La principal reivindicación social de la Revolución Mexicana fue la distribución de la tierra entre peones y trabajadores agrícolas. La reforma agraria que los gobiernos post-revolucionarios llevaron a cabo durante un largo período (1920-1992), fue un acto

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fundador porque transformó completamente la distribución de la propiedad rural y la estructura de las clases sociales rurales en México. En 1940 había terminado la fase radical del reparto agrario. Los datos siguientes muestran la importancia de la reforma agraria: en 1910 los grandes propietarios concentraban el 87% de la tierra pero el censo agrícola de 1940 señalaba que este último porcentaje había bajado a 62%. Esto significa que las haciendas habían sido fragmentadas y parte de sus tierras distribuidas entre los peones, pero no habían sido destruidas. Sus propietarios lograron sobrevivir aceptando la expropiación, vendiendo tierras por su cuenta y modernizando sus explotaciones. La antigua hacienda semi-feudal y extensiva había muerto y su lugar fue ocupado por empresas agrícolas más pequeñas, de corte capitalista, orientadas hacia el mercado. Con la reforma agraria y los mercados de tierra que ella fomentó, se fortaleció un sector de medianos propietarios o rancheros. En 1910 había 48 633 ranchos que ocupaban 9.7 millones de hectáreas (a 199 hectáreas por rancho) y en 1940 el censo contó 280 639 ranchos que ocupaban 19.7 millones de hectáreas, con un promedio de 70 hectáreas por rancho (Esteva, 1980). La reforma agraria creó un sector de pequeños propietarios, los cuales se convirtieron en la clase social mayoritaria del campo mexicano. En 1910 los pequeños propietarios eran 109 370 y ocupaban 1.4 millones de hectáreas. En 1940 había 1.7 millones de ejidatarios (nueva clase social y beneficiarios de la reforma agraria que creó el ejido como forma social de dotación de tierras) con 30 millones de hectáreas y 928 593 minifundistas privados con un millón de hectáreas.1 La amplitud de la reforma agraria hasta este período fue tal que la población rural sin acceso a la tierra, que en 1910 era el 91% del total, en 1940 había bajado a menos de la tercera parte. La reforma agraria después de este período radical fue continuada por todos los gobiernos posteriores, pero con menos ímpetu y repartiendo tierra de calidad descendente. Con todo, su efecto agregado es de gran magnitud y extensión. El número de personas con derechos de propiedad sobre la tierra rústica se multiplicó por 15 veces entre 1910 y 1990 (año del último censo agrícola disponible) frente a una población rural que apenas se multiplicó por 2.5. De 316 442 personas con derechos de propiedad en 1910, se pasó según este censo, a 4 934 378 propietarios en 1991 (Warman, 2001). La dinámica poblacional, fenómeno que se entrelaza con los cambios económicos, sociales y políticos ocurridos durante el siglo XX, en particular con la reforma agraria, es un proceso importante porque establece algunas condiciones para el desarrollo, la cual puede ser observada a través del poblamiento como síntesis de las profundas transformaciones ocurridas en la dinámica demográfica y la distribución territorial de la población, producto de los cambios en la mortalidad, fecundidad y migración. Así, la

1 La clasificación de los productores en pequeños, medianos y grandes requiere de una precisión cuantitativa. Por pequeños propietarios nos referimos a aquellos que tienen menos de 20 hectáreas. Es un rango amplio que permite subclasificaciones para distinguir a los minifunistas (quienes son parte agricultores y parte trabajadores), de los productores excedentarios. Los productores medios poseen entre 20 y 100 hectáreas y los grandes más de 100 hectáreas. Consultar la tipología de productores del cuadro 1.4.

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dinámica poblacional del siglo XX puede diferenciarse en dos grandes etapas: de 1900 a fines de 1960, cuando el país necesita poblarse y la población se triplica con creces (de 13.6 a 48.2 millones); y de 1970 hasta la actualidad, en la cual demasiada población es un problema y hay que intervenir para reducir su crecimiento, cambio de política, pero la inercia demográfica del pasado significa que ésta siga aumentando hasta alrededor de 103 millones en 2005, es decir, más que se duplica en 35 años. La reforma agraria está inserta en el primer periodo, y el agotamiento del modelo económico se hace evidente un poco antes de la segunda etapa, 1965, que antecede el cambio hacia una política reduccionista de la población ante su fuerte crecimiento. La población en 1900 era de 13.6 millones (Cabrera, G., 1993)2, y con una tasa de crecimiento de aproximadamente 1.3% anual alcanza 15.2 millones en 1910, señalando una primera etapa de expansión demográfica que se ve interrumpida por la Revolución Mexicana, que provocó una disminución de la población de alrededor de 1 millón de personas según el Censo de población de 19213. A partir de 1930 es posible observar los grandes cambios que sentarían las bases del comportamiento demográfico posterior, como son la importante disminución de la mortalidad y el mantenimiento de tasas elevadas de fecundidad durante un primer momento, y sus expresiones territoriales, relacionados con los procesos que estructuran dicho comportamiento. La Reforma Agraria generó la liberación de mano de obra cautiva de las haciendas, incrementó la movilidad interna y su reubicación e influyó en la redistribución territorial de la población, proceso que se consolida posteriormente (gráfica 1.1).

Grafica 1.1 Transición demográfica de México, 1950-2050

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Año

0

5

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50Tasas (por mil habitantes)

Natalidad

Mortalidad

Fuente: Estimaciones y proyecciones del Consejo Nacional de Población. 2 En el Censo de 1895 fue de 12.6 millones (Mier y Terán, 1982). 3 Según diversos autores, uno de los efectos de la Revolución Mexicana, la “perdida” de población estaría dada por 49% producto de la mortalidad (no tanto producto del enfrentamiento armado, sino por la caída de las medidas de salud, escasez de comida y la difusión de enfermedades infecciosas y las epidemias de influencia española y gripe), la baja en la fecundidad (se estima que 38% dejaron de nacer) y 13% a la emigración a los Estados Unidos, además del subregistro del número de habitantes del Censo de 1921 (Ondorica, M. y Lezama, L., en El poblamiento de México, Tomo IV; CONAPO, 1993).

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Cabe señalar que la reforma agraria tuvo un marcado carácter comunitario. Sus beneficiarios no fueron individuos sino pueblos establecidos en los que existían personas con derecho a tierra o bien comunidades indígenas que recuperaban sus tierras. Fueron creadas nuevas organizaciones rurales, llamadas ejidos, que tenían personalidad jurídica y reglas internas de funcionamiento. La tenencia es mixta: las tierras de labor son explotadas individualmente pero los bosques, agostaderos y otras tierras son de uso común. En 1960, el 43% de la tierra del país pertenecía a ejidos y comunidades. ¿Cómo evaluar los resultados de la reforma agraria en México? Por sus efectos sobre tres cuestiones básicas que este tipo de reformas se propone resolver: i) ¿se logra con la reforma mayor estabilidad social?; ii) ¿aumenta la equidad y disminuye la pobreza? y iii) ¿la reforma sirve para impulsar el crecimiento de la agricultura y facilita las funciones que esta cumple en el desarrollo del país? No cabe duda de que la reforma agraria logró pacificar y estabilizar el país después de una revolución violenta. Más aún, puede afirmarse que este fue el objetivo esencial de la reforma, el cual fue cumplido ampliamente. Se distribuyó la tierra para desarmar a los ejércitos campesinos y lograr la paz social. Más tarde la reforma sirvió para incorporar a los campesinos a un régimen político que duró en el poder más de 70 años.4 También no hay que olvidar que poblar el país fue uno de los objetivos importantes de la política estatal desde los comienzos del siglo pasado. Una vez retomado el crecimiento demográfico la población alcanza 16.5 millones en 1930, producto de la expansión de los servicios e infraestructura de salud y educación y su impacto en la disminución de la mortalidad, así como del paulatino ascenso de la fecundidad5 que se acelera a partir de 1930. En este periodo se lleva a cabo la reforma agraria Cardenista de 1936 que realiza un gran reparto de tierras y el Estado emite la primera Ley General de Población de ese mismo año, que de manera explícita promueve el crecimiento demográfico fomentando la fecundidad y el abatimiento de la mortalidad general e infantil, así como la repatriación de mexicanos de Estados Unidos y la inmigración de extranjeros que se “adaptaran a la cultura e idiosincrasia mexicana”. Además promueve una distribución más equilibrada de la población en el territorio. La reforma agraria hizo más equitativa la distribución de la tierra pero, paradójicamente, no combatió eficazmente la pobreza rural. Esto se debe a que la reforma atomizó la tierra y generó un minifundio que a la postre se ha convertido en uno de los problemas agrarios más graves de la actualidad. En los inicios de la reforma se distribuyó tierra entre los peones y trabajadores de las haciendas, cuyo cultivo les daba un ingreso que venía a complementar su jornal o salario. En otras palabras, no se les consideraba como pequeños agricultores que vivirían de su trabajo cultivando la tierra, sino como trabajadores agrícolas al servicio de otros, que recibían un pedazo de tierra para complementar su salario. El promedio de dotación de tierra durante el período inicial (1915-1934) fue de

4 Este es un largo y complicado proceso. Mayores detalles se pueden hallar en Warman, 2001. 5 De 1915 a 1920 hubo una reducción de la fecundidad asociada a la Revolución Mexicana, y una recuperación desde esa fecha por el “baby-boom” (Zavala, M.E., en La población de México; FCE y Conapo, 2001).

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1.1 ha de riego o 2.2 ha de temporal. Con el tiempo, los gobiernos elevaron un poco estas cifras –particularmente el gobierno del general Cárdenas, entre 1934 y 1940- pero aún así la gran mayoría de los campesinos recibieron menos de 5 ha., como veremos más adelante. El minifundio en México nació con la reforma agraria y con ello se condenó a vivir en la pobreza a la mayor parte de sus beneficiarios. No solo fue la poca tierra que recibieron, sino también la falta de apoyos para cultivarla que recibieron del gobierno. La reforma agraria mexicana, juzgada por sus efectos transformadores sobre la agricultura y la economía nacional, fue un proceso incompleto y trunco y, en este sentido, no generó los cambios ni tuvo los efectos sinérgicos que se pueden observar en países que pusieron en marcha reformas agrarias exitosas y completas, como en Japón y otros países del Extremo Oriente. En estos países la reforma rompió el poder económico y político de los terratenientes y distribuyó la tierra entre los pequeños campesinos en un proceso bastante rápido. Y, sobre todo, vio en esta nueva clase social el motor de cambio de la agricultura y la economía. Para fomentar el crecimiento de los campesinos, los gobiernos crearon las instituciones necesarias y aplicaron las políticas adecuadas (mejoramiento de la infraestructura, la investigación, la asistencia técnica, la organización rural, los subsidios y el crédito). En suma, hubo en estos países una visión estratégica de la reforma que contribuyó al despegue de la agricultura y al establecimiento de relaciones virtuosas entre ella y otros sectores económicos.6 En México se hizo una reforma para crear un gran sector de pequeños campesinos a los cuales se les pidió que cultivaran y trabajaran para su propia subsistencia, pero no se les encargó que dinamizaran la agricultura, ni la economía del país. Para esta tarea se pensó más bien en los medianos y grandes propietarios, en la nueva agricultura capitalista, orientada a los mercados y que usaba la tecnología agrícola moderna. Así es posible explicar por qué no fueron creadas las instituciones necesarias para impulsar el crecimiento de los pequeños productores, las cuales habrían completado el reparto agrario. En otras palabras, la reforma agraria mexicana careció de una visión estratégica de la transformación de la agricultura y se limitó a ser un esfuerzo redistributivo, parcialmente justiciero y de incorporación política de los campesinos en un régimen de control corporativo. De esta reforma incompleta, pecado original, acto fundador estructural, se derivan muchos de los más graves problemas rurales del México de hoy: estructura dual, minifundio, atraso productivo de la mayor parte de los productores, pobreza perenne, entre otros. Como ha sucedido en varios países que han emprendido reformas agrarias, la producción agrícola en México se incrementó de manera importante en un primer período que cubre la fase de crecimiento extensivo, en la cual la tasa de crecimiento agrícola es función del crecimiento de la superficie puesta en cultivo. Así, durante el período 1930-1946 –etapa de reconstrucción después del período revolucionario- la producción agrícola creció más rápidamente que la población (3.5 y 2.2 por ciento anual, respectivamente). La disminución de la mortalidad (de 26.9 por cada mil habitantes en 1930 a 21.4 en 1943) estaría señalando la primera fase de la transición demográfica junto con el mantenimiento 6 A estas conclusiones llegan las evaluaciones realizadas sobre las reformas agrarias asiáticas (Johnston, B. y Kilby, P., 1975.

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de una fecundidad elevada (la tasa global de fecundidad se mantuvo en alrededor de 6.5 hijos por mujer hasta 1965), lo cual se traduce en que la población del país creciera a 25.77 millones en 1950. El lapso transcurrido entre la disminución de la mortalidad y el descenso de la fecundidad implicó un crecimiento elevado de la población y cambios importantes en la estructura por edades, entre otros, cuyas consecuencias se empiezan a manifestar durante este periodo y se expresan hasta hoy día. Fueron tiempos de crecimiento agrícola satisfactorio en los que el país cubría sus necesidades y exportaba. En una siguiente etapa (1946-1965) la población creció con mayor rapidez (3.2 por ciento cada año, la tasa bruta de mortalidad bajó a 12.8 por mil en 1960 y la fecundidad alcanzó hasta 6.8 hijos por mujer) y pasó de 23.1 a 42.7 millones de habitantes. Sin embargo la producción agrícola aumentó aún más rápidamente a una tasa anual de 7.1 por ciento, de tal forma que la disponibilidad interna de alimentos creció 3.8 por ciento al año. Es necesario señalar también el profundo cambio en la distribución territorial de la población producto del crecimiento natural de las ciudades y de la migración del campo hacia éstas, fenómenos estrechamente vinculados con la reforma agraria y los patrones de desarrollo económico. A comienzos del siglo pasado el 90% de la población residía en el medio rural y solamente 1.4 millones vivía en localidades de 15 mil y más habitantes. La Revolución Mexicana favoreció la movilidad de la población hacia las ciudades en busca de seguridad (Tampico, Nuevo Laredo, Monclova, Ciudad Juárez, Piedras Negras, México) y en otras mermó su población (Cuernavaca, Guanajuato, Zacatecas, Oaxaca). Al término del conflicto se desencadena un proceso de urbanización derivado de la industrialización, que significó pasar de una situación eminentemente rural a una predominantemente urbana (67% de la población residía en localidades de menos de 2500 habitantes en 1930, 57.4 en 1950 y 47.3% en 1960), proceso que se acentúa en las décadas siguientes. Entre 1946 y 1965 fue la época del milagro agrícola, proceso sostenido por el crecimiento de la tierra cultivada, sobre todo la de riego, y por el aumento de los rendimientos por hectárea en las regiones de agricultura moderna y comercial. En 20 años la producción se cuadruplicó y el sector agropecuario contribuyó al desarrollo urbano-industrial con una oferta de alimentos a bajos precios y con exportaciones crecientes. Sin embargo, esta fase del crecimiento rápido terminó por agotarse y dar paso a un crecimiento lento de la producción, menor al crecimiento de la población, la cual creció a una tasa de alrededor 3.4% anual entre 1960 y 1970, fenómeno que aún perdura en la actualidad, como veremos más adelante. La característica más marcada de la estructura agraria mexicana es su dualidad. Las políticas públicas fueron las principales responsables de la formación de este carácter dual. En primer lugar la reforma agraria pulverizó la propiedad agraria fundando el minifudismo, el polo pobre de la agricultura. El otro, el favorecido y rico, también fue producto de una decisión de Estado: convertir a la mediana y gran propiedad en el motor económico del sector rural y encargarle la tarea de producir los alimentos y divisas que requería el crecimiento industrial.

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Un importante estudio sobre la agricultura mexicana concluía que para 1960, el 0.5% de todas las explotaciones agrícolas controlaba el 30% de toda la superficie cultivable del país, el 39% de todas las tierras de riego y el 44% de toda la maquinaria agrícola. En el otro extremo, el 50.3% de todas las explotaciones contaban tan sólo con el 10.6% de las tierras cultivables, cero por ciento de las tierras de riego y 1.3% de la maquinaria agrícola (CDIA, 1970). Desde mediado de los años 40s el gobierno mexicano puso la mayor parte de sus esfuerzos en promover el crecimiento económico del país mediante el crecimiento industrial. La producción de alimentos baratos era esencial para mantener los salarios bajos en el sector urbano-industrial y fomentar así la acumulación de capital. Se requería aumentar la eficiencia del sector agrícola. Parecía lógica la decisión de canalizar los recursos públicos a aquellos productores y regiones del norte del país que garantizarán los resultados más amplios y rápidos: la naciente clase de empresarios agrícolas privados. La principal política pública de los 50s y 60s fue la construcción de obras de irrigación para regar principalmente las grandes extensiones planas pero áridas del norte, ahí donde la reforma no había llegado y la tierra estaba concentrada en pocas manos. La mayor parte del gasto público se dedicó a la irrigación durante los 40s y 50s. Los resultados productivos de estas inversiones fueron espectaculares porque elevaron considerablemente los rendimientos por ha de los principales cultivos. Sin embargo, estas inversiones se concentraron en el noroeste y noreste del país y en los productores medios y grandes, reforzando la polarización. Sólo al estado de Sinaloa, donde se formaba una naciente burguesía agrícola, le correspondió el 22% de estas inversiones. A la concentración de la tierra –nunca acabada por la reforma agraria- se agregó la concentración del agua. En 1966 la distribución de la tierra en los distritos de riego era ya muy desigual: 245 mil ejidatarios, que tenían la mayor parte de ellos menos de 5 ha y representaban el 70% de los usuarios de esos distritos, tenían solo la cuarta parte de la tierra, mientras que 4,632 propietarios privados (1.3% de los usuarios) acaparaba el 20% de la superficie con agua (Warman, 2001). La irrigación tuvo efectos sinérgicos con la aplicación de semillas de alto rendimiento y paquetes tecnológicos basados en la aplicación intensiva de fertilizantes y otros insumos químicos. Esta tecnología, que dio lugar a la llamada Revolución Verde, fue decididamente impulsada por el gobierno mexicano mediante la fundación de centros de investigación y extensión agrícolas.7 Obviamente, los campesinos de las zonas de temporal no podían aprovechar esta tecnología. Fueron los agricultores de los distritos de riego sus principales beneficiarios, quienes gozaron de un creciente acceso al crédito, privado y estatal. Todo se orientaba a fomentar el crecimiento de la oferta de maíz y trigo – cultivos básicos y productos principales de la Revolución Verde- y de la exportaciones de algodón, en las zonas de agricultura comercial privada. Había una clara división del trabajo dentro del esquema de la política pública: el naciente empresariado agrícola produciría el grueso de los alimentos y las divisas necesarias para 7 El más importante fue el Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y el Trigo (CIMMYT), apoyado por la Fundación Rockefeller.

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el crecimiento económico del país y los pequeños productores producirían para su propia autosubsistencia, aportarían la mano de obra necesaria para la expansión del sector urbano industrial y complementarían el abasto nacional de alimentos. A partir de los años 50s se va consolidando un nuevo modelo de industrialización basado en la substitución de importaciones (ISI) que produjo un crecimiento generalizado de la economía mexicana y del ingreso familiar. Esto favoreció el crecimiento de la población producto del sostenimiento de la tasa de fecundidad y la disminución de la tasa de mortalidad. La población rural que reside en localidades menores de 2500 habitantes creció de 11 millones en 1930 a 14.8 en 1950, 17.2 en 1960 y 19.9 millones en 1970, es decir, casi se duplicó a pesar de que se registra una fuerte emigración hacia las principales ciudades del país. Sin embargo, en términos relativos pasó de representar el 67% de la población en 1930 a 35% para ese último año (gráfica 1.2).

Gráfica 1.2. Distribución de la población urbana y rural, 1900-2000

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10

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1900 1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000Año

Porcentaje

URBANA MIXTA RURAL

Fuentes: CONAPO, Evolución de las ciudades de México 1950-1990, 1994; y XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI 2001. Si bien la producción agrícola crecía en el país a tasas superiores al incremento demográfico, varios factores hicieron que comenzara a darse la emigración desde el campo hacia las ciudades: el estancamiento de la economía campesina en las regiones económicamente atrasadas del país, el menor dinamismo del reparto agrario y la insuficiente creación de nuevos empleos en estas regiones para hacer frente a la necesidades creadas por el aumento de la población rural, así como la creciente presión sobre los recursos naturales. La migración interna cobró importancia durante el período de industrialización (1932-1982), ya que una parte considerable de la mano de obra campesina emigró a las ciudades, para desempeñarse en actividades que requerían escasa calificación laboral. Desde 1930 y hasta 1970 los desplazamientos internos se caracterizaban por migraciones permanentes del campo a las ciudades, predominantemente de personas con baja

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calificación laboral, proceso que contribuyó al descenso relativo de la población rural y al crecimiento sostenido de los grandes centros urbanos del país. En la primera etapa de este periodo, 1930-1950, la movilidad territorial de la población se acentúa y la capital del país, el Distrito Federal (D.F.) es el principal centro de atracción (se estima que absorbió el 50% de los migrantes interestatales), y los estados de Veracruz, Jalisco, México y Puebla más el D.F., llegan a concentrar el 40% de los 3.1 millones de personas en que aumentó la población nacional (Cabrera, G., 1993). Sin embargo, el crecimiento de las ciudades producto de la migración no fue el factor principal, sino el propio crecimiento natural registrado en casi todas las ciudades, excepto en el D.F. y Baja California Norte. Por su parte, las capitales de algunos estados también registran este tipo de movimientos de sus entornos rurales (Guadalajara, Monterrey), fenómeno vinculado con la industrialización en expansión. La acumulación y concentración de capital en las ciudades más importantes del país, incentivó el crecimiento de las actividades productivas en las principales zonas urbanas, lo que fue un incentivo adicional para los flujos migratorios provenientes de las zonas rurales. En agosto de 1930 el Gobierno Federal impulsó el decreto de instauración de los perímetros libres, que eliminaba el pago de impuestos en la región de la frontera norte, lo que acrecentó la migración a las ciudades de la región fronteriza, especialmente a Baja California. El territorio de los perímetros libres en la zona fronteriza se extendió en 1937 a Baja California, creando el puerto libre de Ensenada8. Entre 1940 y 1980 el proceso de industrialización logró absorber población producto del notable crecimiento de población originado en la caída en las tasas de mortalidad y el sostenimiento de la tasa de fecundidad en términos constantes. En este lapso, el éxodo de la población rural contribuyó a que la población urbana se incrementara más de 10 veces, mientras que la rural sólo se duplicara (Verduzco, 1989: 121). El producto promedio en la agricultura comienza a descender en relación con el crecimiento que registra el producto industrial, y las economías regionales dependen ampliamente del abasto de productos y mercancías de los centros urbanos más importantes. La participación de la industria en el PIB se incrementó de 1930 a 1970 de 24 a 34%, mientras que el aporte del sector primario se redujo del 20 al 11%. A su vez, se incrementó en el mismo período la participación de la PEA industrial y de servicios, que superó los 7 millones de personas en 1970. Un hecho destacable adicional, es la expropiación petrolera que llevó a cabo el gobierno del Gral. Cárdenas, y la creación de la paraestatal PEMEX, que dio impulso a nuevas zonas industriales, modificando los patrones migratorios tradicionales, e incorporando nuevos contingentes de obreros en regiones predominantemente rurales, como fue el caso de Tabasco, y el sur de Veracruz y posteriormente Oaxaca.

8 A partir de 1939 los perímetros libres se extendieron en todo el territorio de esa entidad, lo cual constituye un antecedente importante de las políticas de población en el país. Esto propició una intensificación de la migración hacia algunas ciudades fronterizas como Ciudad Juárez, Tijuana, Piedras Negras y Matamoros (G. Montes y Vázquez; Benítez; Zenteno, 1995).

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1.2 ¿Crisis agrícola o agotamiento del modelo de crecimiento rural? La respuesta del Estado (1965-1982). 9

Existe un consenso entre los estudiosos del campo mexicano en que a partir de 1965 se da un punto de inflexión en la evolución de la producción agrícola, la cual comienza a crecer más lentamente y entra en un proceso de estancamiento que dura hasta la actualidad. En esa época se habló de crisis agrícola como si fuese un fenómeno temporal que podría, como cualquier crisis, revertirse más adelante. No se trató de una baja del ritmo de crecimiento agrícola que después regresaría a sus niveles históricos precedentes, sino de la finalización del período del gran dinamismo de la producción y la inauguración de una larga fase de crecimiento lento que aún sigue hasta hoy. En realidad lo que comenzó a darse son las señales del agotamiento de modelo dual de crecimiento rural, de la incapacidad estructural de la agricultura para responder satisfactoriamente a las necesidades de la economía y de la propia sociedad rural –producir alimentos suficientes y a precios bajos, generar divisas y fuentes de empleo y transferir capital a otros sectores económicos- necesidades que habían sido relativamente bien cubiertas en la etapa anterior (gráfica 1.3).

4,3

2,9

0,93

2,32

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

porcentaje

1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2004

Gráfica 1.3 Crecimiento medio anual del PIB agrícola, según periodo de análisis

Fuente: Estadísticas Históricas de México, INEGI. México 1999 y V Informe de Gobierno del presidente V. Fox, México 2005 La tasa de crecimiento promedio anual del PIB agrícola descendió hasta 2.9 % en el período 1965-1982, un ritmo muy inferior al alcanzado en la etapa precedente 1940-1965 (7%) y menor también al crecimiento demográfico (gráfica 1.2). Esta desaceleración de la producción se da en un período de rápido crecimiento de la población que de 16.5 millones en 1930 pasa a 34.9 en 1960 y a 48.2 millones en 1970, es decir, se triplica su 9 Esta sección se apoya, además de los trabajos citados en el texto, en Appendini (1992) y Rello (1986).

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tamaño. El resultado fue que, por primera vez en la historia moderna del país, el crecimiento de la producción agrícola por persona fue negativo, expresión de la incapacidad de la agricultura de producir los alimentos y materias primas que el desarrollo económico del país requería (gráfica 1.4). Esto marca un punto de inflexión importante en la historia entre la agricultura y el resto de la economía.

0,99

-0,2

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0,35

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porcentaje

1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2004

Gráfica 1.4 Crecimiento medio del PIB pe r cápita agrícola segun periodo de análisis

Fuente: Estadísticas Históricas de México, INEGI. México 1999 y V Informe de Gobierno del presidente V. Fox, México 2005 ¿Cuáles son las causas de esta baja en el ritmo de crecimiento de la agricultura? Existen varias razones, unas relacionadas con cambios en la forma del crecimiento del sector y otras que obedecen a modificaciones en la economía mexicana y sus relaciones con la agricultura. Entre las primeras está el agotamiento del modelo de crecimiento agrícola basado en la expansión de la superficie cultivada. Esta expansión se mantuvo durante varios años gracias a dos intervenciones públicas fundamentales: la política agraria (no solo la distribución de la tierra, sino también la apertura de la frontera agrícola) y la política de irrigación, la cual incorporó a la producción a grandes regiones con lluvias insuficientes. Cada vez eran más difíciles y costosas las obras hidráulicas necesarias para aumentar la superficie irrigada. La tierra de temporal que se incorporaba al cultivo era de menor calidad. El impulso dinamizador de la ampliación de la frontera agrícola comenzaba a debilitarse y si bien es cierto que este problema hizo crisis hasta el período 1983-1994, el ritmo de crecimiento del PIB agrícola bajó como efecto de este debilitamiento.

13

Cuadro 1.2 Crecimiento medio anual de la superficie cosechada de riego y temporal 1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2004 Riego 6,15 5,02 0,53 -0,5 Temporal 1,88 1,49 0,53 2,19

Fuente: Fuente: Estadísticas Históricas de México, INEGI. México 1999, V Informe de Gobierno del presidente V. Fox, México 2005 y. Centro de Estadística agropecuaria, SAGAR 1997 Para continuar expandiendo el producto agrícola al ritmo del período 1940-1965, hubo que sustituir el crecimiento agrícola extensivo con otro de tipo intensivo, basado en el aumento de la productividad y el progreso técnico (gráfica 1.5). Las políticas que apoyaron la Revolución Verde se orientaban en este sentido y, efectivamente hubo incrementos sustanciales de la productividad en la agricultura irrigada. Sin embargo, el tránsito a un nuevo modelo de crecimiento agrícola se concentró en las regiones y en los productores empresariales y en el subsector superior de los campesinos excedentarios. La mayoría de los pequeños productores quedaron excluidos y, por tanto, el dinamismo de la producción fue insuficiente para hacer frente a las demandas del sector urbano industrial y al rápido crecimiento de la población.

Gráfica 1 . 5 Superficie cosechada nacional total , por riego y temporal . 1950-2004

0

5000000

10000000

15000000

20000000

25000000

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

hectáreas

Temporal Riego Total

Fuente: Estadísticas Históricas de México, INEGI. México 1999, V Informe de Gobierno del presidente V. Fox, México 2005 y Centro de Estadística agropecuaria, SAGAR 1997 No se observa un aumento de los rendimientos por hectárea en los principales cultivos en el período 1965-1982 que compensase la lenta expansión de la tierra bajo cultivo. Los granos sostuvieron una tasa de crecimiento superior al incremento demográfico pero no así el maíz, ni tampoco las oleaginosas, las frutas y los cultivos tradicionales de exportación, dado que en estos tres últimos casos hubo descensos de la productividad (cuadro 1.3).

14

Cuadro 1.3. Rendimientos por hectárea por grupo de cultivo y crecimiento medio anual de la población

Concepto 1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2003 Población 2,03 3,08 1,91 1,95 Oleaginosas 1,89 -4,76 3,68 -1,28 Frutas 1,81 -1,08 1,01 1,63 Hortalizas 0,22 3,43 -1,31 -0,62 Granos 3,58 3,64 1,14 2,18 Maíz 3,20 2,60 2,00 2,50 Fuente: Elaboración propia con base en SIAGRO, CEPAL. 2006

Algunos hechos macroeconómicos señalan la debilidad del nuevo modelo de crecimiento. Uno de ellos es la disminución de la inversión privada en el sector agropecuario. Es cierto que la inversión pública aumentó en este período y compensó la caída de la inversión privada pero la inversión pública se orientaba primordialmente a la reposición del capital invertido (sobre todo de infraestructura de irrigación y de transporte) y carecía del efecto dinamizador de la inversión privada (gráfica 1.6).

Gráfica 1.6 Tasas de crecimiento del producto y la inversión privada en el sector agropecuario, 1960-2004 (porcentajes).

0

1

2

3

4

5

60 65 70 75 80 85 90 95 00

Inversión Producto

Tendencias obtenidas usando el filtro Hodrick-Prescott. Fuente: Escalante, 2006 con base en Estadísticas históricas de México INEGI.|

En el período 1950-1980 México experimentó un proceso de crecimiento y urbanización muy acelerado que transformó la sociedad y tuvo profundos impactos sobre la economía rural. La tasa anual de crecimiento del PIB fue de 6.6% en dicho período, el doble del crecimiento de la población, lo cual aumentó el producto y el ingreso por persona (gráfica 1.7). El PIB agrícola creció pero a un ritmo menor que el PIB total, de tal forma que la participación de la agricultura en el PIB nacional se redujo en más de la mitad entre 1950 y 1982, pasando de 19.2 a 7.9% (gráfica 1.8).

15

6,58 6,03

1,7

4,49

0 1 2 3 4 5 6 7

porcentaje

1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2005

Gráfica 1 . 7 Crecimiento medio anual del PIB Nacional , segun periodo de analisis

Fuente: Estadísticas históricas de México, INEGI. México 1999.

17,7

10,4

6,2 5,6

0 2 4 6 8

10 12 14 16 18

porcentaje

1950-1965 1965-1982 1983-1994 1995-2004

Gráfica 1 . 8 Participación promedio del PIB agrícola con respecto al PIB Nacional , segun periodo de análisis

Fuente: Estadísticas históricas de México, INEGI. México 1999.

La población de las ciudades desde los años 40 comienza a tener un rápido crecimiento, en promedio de 2.5 por ciento anual, superior al 0.7 por ciento de la población rural. Es muy importante destacar que las diferencias en las tasas de crecimiento de la población urbana respecto a la rural no ha significado que el campo se haya despoblado, puesto que desde 1950 aumentó el volumen de la población rural al pasar de 14.7 a 22.5 millones en 1980 y a 24.7 millones de habitantes en el 2000. El patrón de concentración-dispersión registrado desde los años treinta persiste y parece haberse incrementado en las últimas décadas, siendo las localidades menores de 100

16

habitantes las que más aumentaron, al pasar de 65 mil en 1950 a 148 mil en el 2000, en tanto las localidades de 100 a 2499 habitantes aumentaron menos rápido ya que en las últimas cinco décadas se incrementaron de 30 mil a 47 mil (gráfica 1.9).

Gráfica 1.9

84

121

166

226

311

364

7.1

13.0

22.3

36.0

48.0

64.9

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1950 1960 1970 1980 1990 2000

Ciudades

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Población (millones)

Ciudades Población urbana

Número de ciudades y población urbana de México, 1950-2000

Fuente: CONAPO, Evolución de las ciudades de México 1900-1990; y XII Censo General de Población y Vivienda 2000. La urbanización del país a partir de los 50s provocó cambios importantes en el sistema alimentario. Con el mejoramiento del nivel de ingreso, aumentó la demanda de alimentos más elaborados y de mayor prestigio social, tales como las carnes, huevos, lácteos y otros productos elaborados (tendencia normal conocida como la Ley de Bennet). Los gustos y las demandas siguieron cada vez más los patrones alimentarios de los países desarrollados. Como sucede siempre en estos casos, los agentes económicos y las políticas públicas reaccionaron a las fuerzas del mercado, las cuales estimularon el incremento de la producción de estos bienes y la formación de nuevas empresas. La ganadería de carne extensiva tuvo un crecimiento muy dinámico y se expandió sobre tierras poseídas por campesino, creando graves problemas sociales, y también sobre bosques tropicales, generando serios problemas ecológicos. La política estatal fomentó esta expansión facilitando créditos a bajas tasas de interés. A partir de mediados de los años 60s surgieron grandes empresas transnacionales las que junto con grandes empresas alimentarias nacionales comenzaron a aplicar los métodos de producción y mercadeo propios del modelo alimentario norteamericano. Un ejemplo es la producción industrial de carne de cerdo, pollo y huevos. Cerdos y aves, manipuladas genéticamente, se desarrollan a gran velocidad gracias al consumo de alimentos balanceados basados en nuevos forrajes como el sorgo y la soya. Surgen nuevas ramas de la industria alimentaria y las empresas transnacionales comienzan a dominar las actividades más lucrativas, creando estructuras oligopólicas. En la agricultura crecen

17

exponencialmente los nuevos forrajes, los cuales antes apenas si se cultivaban, y comenzaron a competir y desplazar a los cultivos básicos como el maíz y el frijol. La fisonomía de regiones enteras cambia. Se desatan intensos procesos de acumulación y diferenciación (los nuevos cultivos son sembrados por agricultores empresariales o por pequeños productores excedentarios, pero no por la agricultura campesina). La política agropecuaria estatal, orientada en primer lugar a satisfacer las demandas de los grupos urbanos, dirigió sus instrumentos de apoyo y fomento hacia las actividades y agentes productivos más capaces de cubrirlas. El crédito oficial de avío para la siembra de soya, sorgo y alfalfa creció continuamente a expensas del financiamiento de otros cultivos básicos. La mayor parte del crédito refaccionario se dedicó a la ganadería. La investigación agrícola se orientó al mejoramiento de las semillas de sorgo, dejando de lado al maíz, el principal alimento popular en México. Los precios agrícolas de los nuevos forrajes fueron fijados de tal manera que los hicieron más lucrativos que otros productos. Se alentó el cultivo del sorgo y la soya en los distritos de riego donde las nuevas tecnologías alcanzan sus mejores resultados. No es casualidad que los forrajes fueran los cultivos de mayor dinamismo en el período 1965-1980 y que experimentaran tasas de crecimiento excepcionalmente altas en plena etapa de estancamiento de la producción agrícola. Con ello la composición de cultivos cambió sustancialmente (gráfica 1.10).

Gráfica 1.10 Composición de los cultivos agricolas segun su participación porcentual dentro del total de la producción

57,9

5,02,3 1,2

3,6 4,9

30,8

6,92,6 1,6 1,6 3,1

10,3

3,7 1,7 0,6 0,3

25,1

53,5

32,3

51,1

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Granos Cultivos Tradicionales de

Exportación

Frutas Hortalizas Raíces yTubérculos

Oleaginosas Cultivosindustriales

1951 1980 2003

Fuente: SIAGRO, CEPAL 2006. En resumen, estas nuevas demandas de alimentos y materias primas pusieron una mayor presión sobre el sistema alimentario mexicano en el momento en que el modelo de crecimiento extensivo se agotaba y no era sustituido exitosamente por otro modelo de tipo intensivo, fincado en la innovación técnica y el aumento de la productividad. Como se sabe, la producción de alimentos basados en proteínas animales requiere de una producción multiplicada de cereales y materias primas y, en ausencia de cambio técnico,

18

de una mayor cantidad de tierra, la cual se había convertido en factor escaso. Todo coincidió para colocar al sistema alimentario en una grave situación deficitaria: el agotamiento del modelo extensivo, el rápido crecimiento de la población, el aumento del ingreso disponible, traducido en una demanda creciente de alimentos tradicionales (la elasticidad-ingreso de la demanda era todavía alta en esa época) y de nuevos alimentos, propios de una sociedad en rápido y creciente proceso de urbanización. La dificultad creciente de la agricultura mexicana para cumplir con dos de sus funciones básicas (producir alimentos y generar divisas), así como las crecientes presiones sociales, expresadas en movimientos campesinos, obligaron al Estado mexicano a cambiar de estrategia agrícola para tratar de dinamizarla.10 Antes de abordar este punto conviene trazar las características básica de la estructura agraria en 1970, año en comienzan a gestarse estos cambios de política. Afortunadamente, contamos con una excelente tipología de productores basada en el V Censo Agrícola, Ganadero y Ejidal de 1970 que los clasificó de acuerdo a la tierra poseída y las posibilidades de consumo y acumulación (cuadro 1.4). De acuerdo a esta tipología, el 55% de las explotaciones agropecuarias fueron clasificadas como de infrasubsistencia, es decir no contaban con la tierra suficiente para producir los alimentos que requería el consumo familiar y tenían que contar con otras fuentes de ingreso extraparcelario para sobrevivir. Siendo más de la mitad de los productores poseían solo el 10.8% de la tierra, unas 1.7 ha en promedio por productor, generalmente de temporal de mala calidad. Este es el extenso polo marginado y pobre de la agricultura, resultado de una reforma agraria que pulverizó la tierra y constituido por peones y trabajadores que tienen un pegujal para complementar sus reducidos ingresos. Otro 22.7 por ciento de los productores tiene recursos apenas para producir los alimentos que consumen (productores de subsistencia) o para esto y, además, reponer el equipo que utilizan (productores estacionarios), pero no producen un excedente económico y, por tanto, no pueden invertir, ni acumular (la mayoría de ellos carece de fuentes de financiamiento). Poseían en 1970 el 18.5% de la tierra. Si se suman los productores de infrasubsistencia a éstos, tenemos que el 77% de los productores rurales en México no producían un excedente económico en 1970 y su aportación a la economía nacional era aportar fuerza de trabajo, además de producir su propia subsistencia. En el otro extremo estaban los empresarios agrícolas que contaban en promedio con 98 ha por productor, la mayor parte de riego, exceptuando a los grandes ganaderos que controlaban extensiones superiores al promedio pero tierras de secano. Representaban sólo el 1.8 de los productores pero controlaban el 21% de la tierra cultivable total, una cantidad inferior a la que poseía la pequeña agricultura no excedentaria, pero debido a su capital, absorción técnica y organización, aportaba a la economía nacional una parte importante de la producción de trigo, nuevos forrajes y de productos de exportación como el algodón y las frutas y verduras. 10 A partir de 1973 las importaciones agrícolas dieron un salto colocándose en un nivel inusualmente alto (cuadro xx). Ello coincidió con el encarecimiento de los alimentos en los mercados mundiales.

19

Cuadro 1. 4 Tipología de productores del campo mexicano, 1970 Tipo de

productor Número de productores por tipo (miles)

Porcentaje

Tierra poseída (miles de ha)

Porcentaje

Tierra poseída en promedio por Productor (ha)

Total 2, 557 100.0 22,291 100.0 8.7 Infrasubsistencia 1,422 55.7 2,396 10.8 1.7 Subsistencia 414 16.2 2,484 11.1 6.0 Estacionarios 165 6.5 1,658 7.4 10.0 Excedentarios 209 8.2 6,121 27.5 29.0 Transicionales 297 11.6 4,992 22.4 16.0 Empresarios 47 1.8 4,639 20.8 98.0 Fuente: CEPAL, 1982, con base en el V Censos Agrícola, Ganadero y Ejidal, 1970 Estrictamente, la estructura agraria no era bipolar sino tripolar. Otro gran grupo de campesinos son aquellos que tienen tierra y recursos suficientes para producir un excedente económico, invertir y expandir su capacidad productiva y su producción. En la tipología de la CEPAL están divididos en dos: productores excedentarios y transicionales. Estos últimos, además de generar un excedente, contratan más fuerza de trabajo que una familia campesina normal y podrían estar en vías de convertirse en pequeños empresarios. Representaban el 20% de las explotaciones agropecuarias y concentraban el 50% de la tierra total. Su mayor acceso al agua de riego y al capital, le brindaba una capacidad productiva significativa y sus aportaciones a la producción alimentaria nacional eran importantes. Este es el tipo de productor que la política agrícola de la década 1972-1982 trató de dinamizar, como veremos más adelante. Los problemas ambientales están determinados por las realidades demográficas y económicas y sociales presentes en cada fase del desarrollo y por las características del medio ambiente biofísico natural y social. La importancia de la cuestión ambiental como barrera al desarrollo económico sustentado justifica la necesidad de ser considerado en los estudios comparativos. Como información importante, 69% del país experimenta un nivel de desertificación severo y muy severo, la degradación del suelo afecta 64% de la superficie, la salinización se presenta en más del 30% de la superficie irrigada. Estos procesos se traducen en que alrededor del 80% del territorio nacional exista una disminución de la fertilidad de los suelos. Por su parte, la superficie forestal existente en el periodo 1950-1969 era de 669.4 mil km² y la registrada entre 1980-1989 de 504.7 mil km², es decir, una pérdida de 164.8 mil km² de cubierta forestal. Respecto a los cambios de uso del suelo, las estimaciones disponibles señalan que alrededor de 30 millones de hectáreas tienen potencial agrícola y cerca de 120 millones presentan potencial para uso ganadero. Sin embargo, la superficie usada para la agricultura en 1996 fue cercana a 67 millones de hectáreas y la de pastizales y sabanas un poco más de 284 millones. Ambos usos están indicando que una parte importante del suelo se está usando para lo que no es su vocación, con las consecuencias predecibles de su deterioro. El aumento de 28% en la superficie de pastizales y sabanas y de 11.4% en la agrícola, estaría mostrando

20

el crecimiento de la frontera agrícola y ganadera, la cual se ha hecho a expensas de la superficie ocupada por selvas, matorrales y vegetación desértica. Otro elemento, el agua, tiene cada vez mayor importancia en la problemática ambiental, porque afecta todas las actividades humanas y el funcionamiento de los ecosistemas donde ésta se reproduce. Si bien en México los recursos hidráulicos en general no son escasos, sin embargo se distribuyen de manera heterogénea en el territorio y las precipitaciones varían durante el año11. La política agrícola de este período formaba parte de la estrategia de desarrollo nacional conocida con el nombre de “desarrollo estabilizador”, aplicada desde mediados de los años 50s. Estaba basada en una política macroeconómica de restricción monetaria y fiscal, fomento al ahorro, protección industrial y estabilidad de precios. El elemento central era el control de la inflación mediante la estabilización de precios. La estabilización del precio de los alimentos era fundamental para mantener bajos los salarios y alentar la acumulación de capital en el sector industrial. La función de la agricultura, bajo esta estrategia, era producir alimentos baratos y a precios constantes, además de generar divisas. Para lograr este objetivo el Estado mexicano comenzó a diseñar instituciones de control de precios desde mediados de los años 50s hasta la creación en 1961 de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), institución mediante la cual puso en acción toda su estrategia de control de precios de los alimentos, sin duda la política pública agrícola más importante y trascendente durante más de tres décadas. CONASUPO compraba cosechas de alimentos básicos a precios de garantía, importaba alimentos cuando éstas eran insuficientes, almacenaba y distribuía a los consumidores industriales, sirviéndose de una enorme red de almacenes y centros de distribución. En sus buenos tiempos, CONASUPO compraba el 20% de la cosecha de maíz y sorgo y el 60 de la cosecha de trigo. La otra mancuerna de la política de precios, operada por la Secretaría de Industria y Comercio, era la fijación de precios máximos a la tortilla, el pan y el azúcar y otros alimentos básicos, distribuidos en los grandes centros urbanos. El gobierno mexicano tuvo que enfrentar lo que los economistas han llamado el dilema de los precios. Dado que en materia de precios los intereses de los productores agrícolas y los consumidores urbanos de alimentos son contrapuestos, hay que optar entre estimular a los primeros con precios agrícolas atractivos (a costa de encarecer los alimentos en las ciudades) o bien privilegiar la distribución de alimentos baratos en las urbes, desestimulando a los productores agrícolas con precios estancados. El gobierno optó por la segunda, en aras de mantener los salarios estables en el sector urbano industrial. En efecto, los precios de garantía de los productos básicos se mantuvieron fijos en términos 11 Se observa que no existe correspondencia entre la distribución de la población y la ubicación del agua dulce. El mayor almacenamiento del líquido (82%) se encuentra debajo de la cota 500 msnm, tierras ubicadas principalmente en el sureste de la República donde se localiza el 42% de las localidades del país, pero donde habita solo 29% de la población. En contrasentido, se observa que 33.8% de las localidades se ubican por arriba de la cota 1500 msnm y concentraban al 54% de la población total, zonas donde se encuentra únicamente el 11% del agua (Atlas Sociodemográfico de México; Conapo, 1999).

21

nominales durante la década 1963-1972, mientras que los precios de otros bienes y de la mano de obra subían. Esta caída de los precios relativos de los productos básicos, además de implicar una transferencia de recursos de la agricultura al resto de la economía, tuvieron un efecto deseincentivante sobre la producción de estos bienes, los cuales comenzaron a ser sustituidos por otros cultivos que no estaban sometidos al régimen de control de precios. El resultado fue el cambio en el patrón de cultivos ya explicado y la paulatina sustitución del maíz por el sorgo, el cual en México no es un bien de consumo humano, sino un forraje. La superficie cosechada de maíz y frijol en zonas de temporal disminuyó y también la producción. El déficit entre producción y demanda tuvo que ser llenado con importaciones a partir de 1970 y cada vez más a medida que la producción se estancaba y la demanda crecía (cuadro 1.5).

Cuadro 1.5. Tasa media de crecimiento de la producción, superficie

cosechada y rendimiento por hectárea del maíz según periodo de análisis

1960/61 1964/66

1964/66 1976/78

1976/78 1980/82

1980/82 1988/90

% % % % Producción 7,6 0,4 4,2 -0,3

Riego 9,3 5,6 2,4 0,3 Temporal 6,9 -0,05 4,7 -0,4

Superficie cosechada 4,8 -0,09 -0,9 0,3

Riego 4,6 5,1 -1,6 -0,4 Temporal 4,9 -1,4 -1 -0,1

Rendimiento por hectárea 2,6 1,3 5,2 -0,5

Riego 4,3 0,7 4,1 1,2 Temporal 2,6 0,9 5,7 0,5

Fuente: Appendini, 1992

Varios factores obligaron al gobierno mexicano a cambiar de estrategia a partir de 1973 y hasta 1982: el estancamiento de la agricultura, la pérdida de la autosuficiencia alimentaria y el aumento de las importaciones de alimentos y el inicio del descontento social en el campo, el cual desembocó en un movimiento agrario que luchaba por la tierra en varias regiones del país. A partir de 1973, el gobierno inaugura una política diferente: se aumentaron los precios de garantía, el gasto público se incrementó sustancialmente, se creo el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), el crédito agropecuario tuvo una expansión importante y se aumentaron de manera importante los subsidios agrícolas, con la finalidad de reforzar la capacidad productiva de los campesinos con potencialidad de generar un excedente agrícola. Se reforzaron las empresas paraestatales como Fertilizantes Mexicanos (FERTIMEX) para producir y distribuir fertilizantes a precios subsidiados y la Productora Nacional de Semillas (PRONASE) con el propósito de producir nuevas semillas mejoradas con las que se esperaba aumentar la productividad. Fueron creadas otras empresas paraestatales para apoyar a los pequeños cafeticultores (Instituto Mexicano del Café), a los tabacaleros

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(Tabacos Mexicanos), entre otros. Se pusieron en marcha programas de desarrollo rural integral como el PIDER y un programa orientado a aumentar la producción de bienes básico por medio del reforzamiento productivo de los pequeños productores (Sistema Alimentario Mexicano, SAM). En política agraria, el gobierno respondió a la gran presión social ejercida por vigorosos movimientos regionales que luchaban por la tierra, expropiando y distribuyendo las tierras de los Valles Yaqui y Mayo y parte del Valle de Culiacán, las mejores tierras de riego del país y las tierras de los grandes ganaderos de la Huasteca Hidalguense, entre otras. Los beneficiarios fueron pequeños campesinos que engrosaron las filas de ese sector de la agricultura con potencialidades excedentarias y que formaron después fuertes organizaciones regionales de productores. No cabe duda sobre la importancia de los recursos económicos canalizados hacia el sector agropecuario entre 1973 y 1982. La inversión neta (inversión bruta menos gastos de reposición) fue un poco más del 20% del PIB agropecuario, el doble del período 1963-1972. El gobierno, a través del mecanismo fiscal, le inyectó al agro recursos que representaron el 8.5% del ingreso sectorial. El crecimiento de los subsidios fue espectacular. Uno de los más importantes fue el crédito (subsidios provenientes de la diferencia entre la tasa de mercado y la de BANRURAL, más baja, además de los créditos no cobrados). Otros subsidios importantes fueron el agua de riego, la electricidad para bombeo y los combustibles para la maquinaria agrícola. Una estimación consolidada de todos los subsidios indica que representó el 27% del PIB agropecuario en 1981 (la cifra para 1970 era de 10%).12 Sin embargo, la agricultura no respondió, como se esperaba, al cambio de política aumentando sus ritmos de crecimiento. Algunos cultivos crecieron mientras que otros iban a la baja. La producción fue más estable en las zonas de riego y más inestable en las de temporal, pero en conjunto la tasa anual de aumento del PIB agrícola en el período 1973-1982 creció al mismo ritmo que en el período 1965-1982 (a la tasa promedio anual de 2.9%). Tampoco podría pensarse en un efecto retardado puesto que el estancamiento de la agricultura se acentuó aún más en el período 1983-1994 (gráfica 1.3). La pregunta obligada es ¿cómo puede explicarse esta falta de respuesta de la agricultura a una política agrícola más favorable? Caben varias respuestas, además del ya mencionado hecho de que a pesar del aumento del gasto e inversión públicos, la productividad agrícola no se incrementó significativamente. Una de ellas es que la política de fomento se basó en el subsidio indiscriminado y que, en una agricultura fuertemente concentrada, el subsidio fue capturado por una parte pequeña de los productores más fuertes y, por tanto, no tuvo un efecto de arrastre sobre el conjunto de los productores. La mayor parte de los subsidios fueron canalizados a través de agua de riego, electricidad, combustible para maquinaria agrícola, fertilizantes y crédito baratos, es decir los insumos que aplican los productores con mayores recursos y paquetes tecnológicos más intensivos y costosos. 12 Las cifras se tomaron de CEPAL/SARH, El desarrollo agropecuario de México. Pasado y perspectivas,Vol. VII El ingreso y su distribución. México, 1982

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La eficiencia marginal de la inversión en la agricultura en predios ya tecnificados es menor que cuando es dirigida a los sectores de campesinos que tienen un mayor potencial para elevar su productividad. Es cierto que el estrato superior de los campesinos excedentarios –sobre todo aquellos que tienen agua para riego- se benefició también de los subsidios, pero otra parte importante de ellos y la casi totalidad de los campesinos de subsistencia quedaron al margen de los apoyos, con excepción de los precios de garantía. El efecto neto de los subsidios fue hacer aún más desigual la distribución del ingreso en el campo. Otro factor adverso fue la excesiva intervención gubernamental en la gestión productiva de la agricultura ejidal. El gobierno subsidió pero, al mismo tiempo, creó mecanismos de control de las unidades de producción ejidales y solía intervenir en la gestión productiva de dichas unidades (qué cultivar, qué paquete tecnológico aplicar, cómo vender). Algunos analistas del sector rural de la época se referían a la estatización de la agricultura. Esta intervención gubernamental impidió el crecimiento de la capacidad de las organizaciones de pequeños productores para realizar una gestión independiente de sus procesos productivos e hizo ineficiente el gasto y los programas públicos. El dinero que pudo ir al fomento productivo directo se malgastaba en mantener enormes aparatos burocráticos. La falta de un conjunto de acciones y programas públicos concertadas y articulados entre ellos para generar el efecto deseado - dinamizar el sector de agricultura campesina con capacidades productivas- debilitó el esfuerzo gubernamental descrito antes. Se puede afirmar que hubo programas específicos de apoyo pero no una estrategia orientada a la capitalización de este sector. Una de las lecciones que se pueden sacar del caso mexicano es que una vez perdida la oportunidad de la gran fuerza inercial de cambio que genera una reforma agraria y solidificada una estructura agraria profundamente segmentada, es muy difícil dinamizarla con algunas medidas como subir los precios algunos años y elevar los subsidios. Los beneficios los concentran los empresarios agrícolas y los campesinos más acomodados. La mayoría de los productores se queda al margen de ellos. La política agrícola misma alimenta la segmentación. En otras palabras, la política agrícola no puede dinamizar al sector rural por una vía más incluyente, si no va acompañada de transformaciones de esa estructura. Además, la segmentación de la estructura agraria tiene una expresión social y política expresada en una estructura de poder regional asimétrica, en la cual se establecen relaciones de dominación económica, sobre todo en la esfera de comercialización, en la cual los pequeños productores pierden una parte importante del excedente económico que producen. La política sectorial dejó intacta esta estructura. México llega a la época de los programas de ajuste estructural y de la liberalización económica con un modelo de crecimiento agrícola agotado, con una agricultura en franco proceso de desaceleración, segmentada, desigual, con más de la mitad de sus pequeños productores viviendo en condiciones de pobreza y gestionando unidades productivas con

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poca viabilidad económica, en suma con una agricultura débil y una sociedad rural vulnerable. 1.3 Crisis económica, ajuste estructural y liberalización (1983-1994) Este período de la historia de la economía y agricultura mexicana esta fuertemente marcado por la crisis económica nacional. Si durante más de tres décadas la economía mexicana había crecido a tasas anuales superiores al 6%, en este período su crecimiento anual es solo del 1.7%, ligeramente inferior al crecimiento de la población, la cual creció a una tasa anual de 1.9% (gráfica 1.7). Los avatares de la economía mexicana incluyeron en este período un severo endeudamiento externo, inestabilidad financiera, devaluaciones, suspensión obligada del pago de la deuda, inflación, shocks externos, como la caída de los precios del petróleo, la principal exportación del país. El gobierno mexicano no tuvo más remedio que poner en marcha un programa de ajuste estructural ortodoxo y firmar una carta de intención con el Fondo Monetario Internacional en 1983, que le permitió obtener un préstamo para sortear la crisis de pagos e iniciar un plan de reestructuración de la deuda. Fueron después aplicadas las medidas recomendadas por este organismo: estabilización macroeconómica y austeridad financiera para disminuir los desequilibrios en las finanzas públicas y combatir la inflación, devaluaciones para incrementar las exportaciones, entre otras. El gobierno inició un cambio de estrategia que implicaba un cambio estructural de la economía. Se abandonó la política de substitución de importaciones, fincada en la protección de la industria nacional, y se adoptó una estrategia de crecimiento hacia fuera, basado en dinamizar las exportaciones. La apertura de la economía era una condición necesaria para iniciar esta estrategia. En 1986 México entra al GATT y comienza a desmantelar su sistema de protección. En general, puede afirmarse que todos los instrumentos de política económica y sectorial aplicados en este período y hasta la fecha, obedecen a la lógica de esta estrategia. Los efectos de esta nueva política macroeconómica sobre la agricultura fueron variados y fuertes. Del lado de los positivos, el más importante fue el abandono de la sobrevaloración de la moneda nacional (el peso) como instrumento de fomento de la industria que penalizaba a la agricultura. Las devaluaciones recurrentes del peso y la formación de una tasa real de cambio más acorde con los movimientos del mercado, favorecieron las exportaciones del sector agropecuario durante algunos años, aunque después prevaleció la política de utilizar un tipo de cambio sobrevaluado como ancla anti-inflacionaria. Las consecuencias negativas para la agricultura pesaron más que las positivas. En términos generales, se observa un sesgo anti-agrícola de la estrategia económica durante los primeros años de los programas de ajuste y estabilización, la cual no consideraba a la agricultura como un sector importante. La participación promedio del PIB agrícola en el PIB durante este período fue del 6% (gráfica 1.8). Este hecho se aducía como prueba de la importancia secundaria de este sector, olvidando la relevancia que tiene como actividad

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que ocupa a más de la cuarta parte de la población del país y los vínculos intersectoriales que dinamizan regiones enteras. El gasto y la inversión pública, que habían sido un factor importante de crecimiento en la etapa anterior, cayeron a niveles sustancialmente menores. El gasto público en desarrollo rural representaba en 1982 aproximadamente el 10% del gasto público total, en 1989 era sólo el 5.5%, o sea se redujo a la mitad en términos relativos. La inversión pública agropecuaria se redujo anualmente a la tasa de 12%, a un ritmo más acelerado que la disminución del gasto público total. El crédito agropecuario también se contrajo severamente. El financiamiento otorgado por BANRURAL –la principal fuente de crédito rural- disminuyó a la tasa promedio anual de 15% entre 1983 y 1990. La contracción del crédito provocó una disminución en el uso de insumos y de los rendimientos por hectárea. (Appendini, 1992). La evolución de los precios relativos agrícolas fue claramente desfavorable para el sector durante la primera fase de los programas de ajuste estructural (hasta 1989), tal y como puede apreciase en las gráficas siguientes que comparan el índice nacional de precios recibidos por los productores agrícolas (INPP) y el índice nacional de precios al consumidor (INPC), ambos elaborados por el Banco de México. En cambio, los precios agrícolas en términos reales repuntaron durante el período del Presidente Salinas (1990-1994), época en la cual se hicieron pactos sociales para controlar al aumento de todos los precios y reducir la inflación (gráfica 1.11).

Gráfica 1 . 11 Comportamiento del INPP agrícola y el INPC , 1985-1994 . 1994=100

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 INPC INPP agrícola

Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales, INEGI 2005. Todo este contexto económico general desestimuló a la agricultura. La superficie cosechada prácticamente se estancó (cuadro 1.2). La superficie irrigada que había crecido cada año a la tasa de 5% en el período 1960-1983, prácticamente no crece en el período 1983-1994. El resultado fue que el ritmo de crecimiento del PIB agrícola en este período

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ha sido el más bajo de toda la historia moderna del país: 0.9%, inferior al crecimiento de la población, de tal manera que la producción agrícola por cabeza disminuyó a la tasa anual de 1% (gráfica 1.4). Con estas tasas del crecimiento del PIB agrícola tan bajas, y en el contexto de un país cuya población sigue creciendo rápidamente (de 1980 a 1990 se suman 14.3 millones más de habitantes) y demandando alimentos en cantidades crecientes, la agricultura mexicana no ha cumplido su función de producirlos y se han tenido que importar de otros países, principalmente de los Estados Unidos. Es cierto que las exportaciones agropecuarias han aumentado pero las importaciones lo han hecho también, y en mayor medida. El resultado fue que el saldo de la balanza comercial agropecuaria, positivo durante un largo período, no solo se convirtió en negativo durante la gran mayoría de años del período 1983-1994, sino que las cantidades del déficit crecieron de manera alarmante. En 1990 se tocó el récord histórico de un déficit comercial de 5,000 millones de dólares, una considerable sangría de divisas que indicaba que la agricultura mexicana tampoco cumplía esta importante función en el proceso de crecimiento económico del país (gráfica 1.12).

Gráfica 1 . 12 Balance comercial agropecuario , 1961 -2005 .Millones de dólares

-6000

-5000

-4000

-3000

-2000

-1000

0

1000

2000

1961 19

63 1965 19

67 1969 19

71 1973 19

751977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997 19

99 2001 20

032005mill

ones de dólares

Fuente: SIAGRO, CEPAL 2006. Las reformas del Presidente Salinas Frente al estancamiento de la agricultura, el Presidente Salinas de Gortari (1989-1995) intentó reanimar al sector agrícola utilizando las concepciones del paradigma neoliberal triunfante: con menos Estado y más mercado, profundizar la apertura comercial, fomentar al sector agro-exportador, reestructurar la política agrícola para incentivar al subsector

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empresarial y a los productores excedentarios y beneficiar al sector campesino pobre mediante programas de combate a la pobreza. Es obligado realizar una reseña de las principales políticas sectoriales de este subperiodo porque incluyeron reformas a las instituciones rurales cuya vigencia dura hasta la actualidad. Veamos primero la política comercial de los gobiernos mexicanos en esta época de ajuste estructural y liberalización, la cual constituye el marco macroeconómico de la política sectorial. Desde antes de la entrada al GATT se había seguido una política de liberalización unilateral, reduciendo los aranceles y otras barreras no arancelarias a un ritmo mayor de lo que los tratados internacionales le exigían. México pasó en un corto tiempo de ser una economía muy protegida a ser una de las economías más abiertas del mundo. En efecto, a partir de 1985 México redujo de manera significativa sus aranceles como parte de un programa general para liberalizar su economía en vísperas de su adhesión al GATT. Con la excepción del azúcar, la tasa máxima arancelaria aplicada por México se redujo hasta 20% de un máximo de 100% en el mismo año, muy por debajo del tope arancelario del GATT (50%). Antes de la entrada la GATT, más del 80% del valor de las importaciones estaba sometido al régimen de permisos previos. Tras suscribir el acuerdo, el gobierno redujo al 28% el valor de las importaciones sujetas a permisos previos. Al firmar el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay del GATT, México se comprometió a reducir su nivel arancelario en 24% para el año 2008 (con respecto al año base fijado por el GATT). Debido a que se partió de una base ya muy reducida debido a la política de apertura unilateral, el resultado ha sido que México tiene un nivel arancelario promedio inferior al de la mayoría de los países subdesarrollados. En lo que respecta a los apoyos a los productores agrícolas, México se comprometió a reducir la Medida Global de Apoyo (Aggregate Measure of Support) en 13% en un período de 10 años. Con la reducción de aranceles y la entrada de importaciones agrícolas baratas, el gobierno tuvo que aumentar el nivel de ayuda y puso en marcha nuevos programas de apoyo a los agricultores, como ASERCA (1991), PROCAMPO (1994) y ALIANZA (1996) son los más importantes. En suma, México ha adecuado sus políticas a la nueva institucionalidad internacional marcada por el GATT y la Organización Mundial de Comercio (WTO): terminó su proceso de convertir todas las medidas proteccionistas previas en aranceles, redujo su nivel arancelario en mayor medida de lo que le exigía el GATT, hace un mayor uso de las medidas pertenecientes a la caja verde y ha eliminado otras de la caja ámbar, en particular los precios de garantía. Este es el contexto en el cual se negoció en 1994 el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCN), al cual nos referiremos más adelante. Una de las reformas sectoriales más importante fue la eliminación paulatina del sistema de precios de garantía a partir de 1989, el instrumento de intervención pública en el agro con mayor impacto. Complementariamente, se redujeron los aranceles de los principales productos agrícolas. Por ejemplo, el sorgo, la soya y otras oleaginosas dejaron de tener precios de garantía y sus aranceles fueron reducidos a cero. La producción interna de estos productos descendió y las importaciones aumentaron, como efecto de la

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terminación del sistema de protección y las dificultades de competir en un mercado internacional en el cual los exportadores siguen estando fuertemente protegidos y subsidiados. Solamente el maíz y el frijol –productos de consumo popular- continuaron gozando de protección durante algunos años (precios de garantía y permisos previos de importación). Estas reformas transformaron radicalmente los mercados de productos agrícolas. Eran inminentes los peligros de la transición de un mercado intervenido y protegido a un mercado libre, dada la falta de experiencia comercial de la mayor parte de los productores, acostumbrados al sistema de compras estatales aseguradas, así como a la asimetría en cuanto a la capacidad de negociación comercial entre los diversos agentes, en el marco de una agricultura muy heterogénea y a la falta de información de mercados y de infraestructura comercial privada. Para evitar el desquiciamiento de los mercados que ya se estaba presentando, el gobierno creó en 1991 la empresa Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), la cual trata de regular los mercados de productos sin comprar cosechas, ni fijar precios. Este programa tiene el objetivo de facilitar la comercialización de las cosechas de maíz, trigo, sorgo, arroz y otros cultivos básicos mediante el procedimiento siguiente. Con la apertura comercial, los compradores de estos productos tienen la opción de adquirirlos con el productor nacional o con los importadores. La decisión depende de cual sea más barato. Si el precio de importación (precio internacional más costos de aduana y transporte) es más bajo que el precio doméstico (precio interno más los costos de almacenamiento y transporte a los puntos de demanda) entonces el producto extranjero tiene ventaja sobre el nacional. El subsidio de ASERCA es un pago al productor, cantidad que equilibra ambos precios y evita el desplazamiento del productor nacional del mercado porque para el demandante es indiferente importar que comprar el producto nacional (por ello se llaman precios de indiferencia). ASERCA identifica precios objetivo para los distintos productores según sus cultivos y el monto de apoyos por región. Los apoyos se dan a los compradores industriales que se comprometan a pagar al productor agrícola el precio objetivo. Los apoyos se otorgan por tonelada y no existe un límite predeterminado de apoyo que pueda recibir un productor individual. La presión política para que este programa se extienda ha ido en aumento debido al desmantelamiento del sistema de precios de garantía y compras estatales y al descenso continuo de los precios internacionales y domésticos. En 2005 el presupuesto de ASERCA ascendió a 6,757 millones de pesos que representó el 11% del gasto productivo del gobierno en el sector rural. Es evidente que es necesario un subsidio creciente para que este mecanismo de precios de indiferencia funcione y los productores estén protegidos. y que debido a las restricciones financieras del Gobierno Mexicano, el presupuesto de este tipo de programas de apoyos no puede extenderse al nivel que exigiría la existencia de programas similares de nuestros principales socios comerciales. Otra reforma importante fue la de tratar de modernizar el sistema financiero rural. El eje de la reforma consistió en separar claramente lo que es financiamiento a la producción de lo que es subsidio, como una manera de aumentar la eficiencia del crédito. Durante varias

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décadas la mayor parte del financiamiento rural estuvo a cargo del Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), banco de fomento estatal cuyas funciones eran equivalentes a la de la mayoría de los bancos de fomento del desarrollo rural en otros países: otorgar créditos subsidiados utilizando transferencias de la banca central. La crisis fiscal de Estado Mexicano y el crecimiento continuo de las carteras vencidas, hicieron inviable la continuación de este esquema de financiamiento. La reforma apuntó a que BANURAL atendiera solamente a los productores rurales con viabilidad productiva y que los demás productores –los más pobres y sin viabilidad económica- fuesen atendidos por el programa Crédito a la Palabra, perteneciente al Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), orientado a disminuir la pobreza. Sin embargo, en la práctica el resultado fue la disminución paulatina de los créditos otorgados por BANRURAL, los que llegaron a cubrir 7.2 millones de hectáreas en 1985, durante el período previo a la reforma, y solo 1.5 millones en 2001. Debido al gran peso que tenía el BANRURAL en el financiamiento a este sector, la participación del crédito rural en el crédito total descendió de 5.9 a 3.8 por ciento (Fox, V. Informe de Gobierno) 2002). Esta institución dejó de funcionar en 2004 y ha sido recientemente sustituida por la Financiera Rural. Una más de las reformas sectoriales consistió, según palabras de uno de sus impulsores, en “disminuir la intervención gubernamental en diversos sectores, fomentando la participación del sector privado y removiendo obstáculos y distorsiones del mercado que no permiten el desarrollo pleno de la agricultura mexicana” (Téllez, 1994). Para alcanzar este objetivo diversas empresas paraestatales que intervenían en la producción y distribución agrícolas fueron privatizadas o liquidadas, entre ellas las más grandes como Inmecafé y Tabamex, que regulaban el mercado de café y tabaco, Azúcar, S.A y 47 ingenios azucareros, que producían el grueso de la producción de azúcar y representaban la principal fuente de empleo en varias regiones del país, además de otras empresas que producían y vendían aceites, alimentos balanceados, madera, algodón, entre otras cosas. El proceso de liquidación y venta de empresas paraestatales fue a fondo: en 1989, el sector agropecuario contaba con 103 entidades y organismos; en 1994 contaba con 25 entidades y organismos. Solo fueron respetados los organismos públicos relacionados con la investigación y la extensión agropecuaria, lo cual estaba en perfecta consonancia con las directrices de la nueva política agrícola, emanada de los acuerdos del GATT y la WTO: no intervenir directamente en la producción y la determinación de los precios, sino mediante el fortalecimiento de la infraestructura y de las instituciones de investigación y extensión agrícolas. En este período se inicia un cambio de la política de gasto público que va a tener continuidad hasta la actualidad, es decir la tendencia hacia la disminución del gasto público total como porcentaje del PIB y el aumento del gasto social como porcentaje del PIB y del gasto público total. Así, el gasto social llega a representar el 40% del gasto público total en 1994, cuando que en la década de los 80s esta proporción oscilaba alrededor de 17% (cuadro 1.6 y gráfica 1.13). La disminución del gasto total es congruente con la nueva estrategia de disminuir la presencia directa del Estado en la producción para fomentar la economía de mercado y la inversión privada, a las cuales se

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les considera como el nuevo motor de la economía. El aumento en el gasto social representa un reconocimiento de que el mercado y el crecimiento de las empresas privadas dinamizan la economía pero que excluyen a otros sectores sociales y concentran el ingreso. Representa también un instrumento de la política pública para evitar una segmentación de la sociedad, tarea que el mercado no puede realizar.

Cuadro 1. 6. Gasto del Sector Público Presupuestal en México 1970-2005. Millones de pesos de 2002 % del PIB Desarrollo Social

Gasto Neto

total Gasto

Programable Desarrollo

Social Gasto Neto

Total Desarrollo

Social % Gasto Neto

Total 1970 358503,4 302866,4 89521,3 17,5 4,4 25.0 1971 380369,9 326824,6 103520,9 17,7 4,8 27,2 1972 461851,6 399490,3 134549,2 19,6 5,7 29,1 1973 568192,5 488949,3 147359,1 22,1 5,7 25,9 1974 630913,1 532843,7 163176,6 23,4 6.0 25,9 1975 796783,6 687528,0 191019,5 27,7 6,6 24.0 1976 812328,9 686898,8 225897,0 26,3 7,3 27,8 1977 809182,6 682034,4 229881,4 25,1 7,1 28,4 1978 903662,9 763153,1 249570,2 26,1 7,2 27,6 1979 1054305,2 876494,0 293154,4 27,3 7,6 27,8 1980 1277029,9 1048269,0 325471,3 29,9 7,6 25,5 1981 1606976,4 1274079,5 397681,8 35,2 8,7 24,7 1982 1898863,7 1175230,9 397626,8 41,0 8,6 20,9 1983 1597537,3 935086,3 262064,7 38,7 6,3 16,4 1984 1495114,3 950550,3 262764,7 37,2 6,4 17,2 1985 1495840,8 892093,6 277648,1 35,3 6,6 18,6 1986 1650657,9 779153,5 238827,8 40,1 6,4 16.0 1987 1418055,7 766563,5 234442,4 41,5 5,9 14,2 1988 1287506,1 677328,3 216527,2 37,3 5,7 15,3 1989 1253513,6 671523,9 238295,5 30,8 5,7 18,5 1990 1114685,4 703211,3 268811,4 28,3 6,1 21,4 1991 1096756,2 728734,6 323028,5 24,0 7.0 29.0 1992 1105374,8 755427,9 369354,8 23,0 7,7 33,7 1993 1182564,0 799203,1 411976,1 22,8 8,5 37,3 1994 1182564,0 900544,7 475003,9 23,1 9,3 40,2 1995 1149020,3 776549,6 415113,0 23,4 8,5 36,1 1996 1168847,7 802781,0 422058,4 23,3 8,4 36,1 1997 1246064,2 871172,4 453227,5 23,8 8,7 36,4 1998 1181711,0 854577,6 494478,1 21,6 9.0 41,8 1999 1248064,2 868045,6 528929,2 22,3 9,4 42,4 2000 1385698,8 953376,0 578789,9 22,6 9,5 41,8 2001 1374571,9 969628,6 604716,7 22,5 9,9 44 2002 1456983,3 1058520,5 632854,3 23,7 10,3 43,4 2003 1465734,0 1063364,3 655519,4 23,2 10,4 44,7 2004 1704837,0 1174495,0 657866,5 23,6 9,1 38,59 2005 1659692,0 1211109,0 706065,0 22,5 9,6 42,54

Fuente: Elaboración a partir de Cordera et al, 2005: 244. Actualización de 2003 a 2004 con datos del Quinto Informe de Gobierno de Vicente Fox, 2005.

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La aplicación del gasto social en esta dirección requiere de nuevas instituciones. Fue creado el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Este programa se orientó hacia el bienestar social y la satisfacción de necesidades básicas (educación, salud, agua potable, electrificación, entre otros servicios) aunque también puso en marcha subprogramas de desarrollo productivo y regional, como el de Crédito a la Palabra, para dar financiamiento a los productores excluidos del sistema financiero formal. Una característica innovadora del Pronasol fue que incluía la incorporación de los grupos sociales beneficiados y sus organizaciones, en la administración de proyectos específicos.

Gráfica 1 . 13 Evolución del gasto en desarrollo social con respecto al gasto público total , 1970-2005.

0 5

10 15 20 25 30 35 40 45 50

1970 19

72 1974 19

76 1978 19

80 1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998 20

00 2002 20

04

%

Fuente: Elaboración a partir de Cordera et al, 2005: 244 Finalmente, la reforma jurídica que introdujo cambios importantes en el sistema de propiedad rural fue aprobada en 1992 en medio de un intenso debate nacional.13 Con esta reforma se buscó:

i) Terminar con el reparto de tierras y con la relación clientelar entre el Estado y los campesinos. Ya no había tierra que repartir y el sistema de control político basado en la distribución de tierra se había agotado

ii) Agilizar las transferencias de tierra entre los ejidatarios y los tratos agrarios. Antes de la reforma los ejidatarios no podían rentar sus tierras y debían cultivarlas directamente, aunque de facto la renta de las parcelas ejidales era una práctica muy extendida. La reforma legaliza la renta de la tierra y otros tratos agrarios y le da al ejidatario una mayor libertad económica.

iii) Permitir la venta de parcelas ejidales y fortalecer la transferencia de la tierra, como una manera de contrarrestar el minifundismo. Antes de la reforma estaba prohibido legalmente vender las parcelas ejidales, las cuales eran

13 Nos referimos a la modificación del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pieza angular de la reforma agraria, reguló el acceso a la tierra y las relaciones de propiedad rurales durante décadas.

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intransferibles pues formaban parte del patrimonio familiar. Con ella se termina esta visión patrimonial de la propiedad social.

iv) Terminar con la ingerencia estatal en la vida productiva de los ejidos, permitida por la legislación anterior, y darle toda la libertad a los campesinos de gestionar y reforzar sus unidades económicas.

v) Permitir legalmente la asociación entre ejidatarios y empresas privadas con el propósito de facilitar la transferencia de capital y conocimientos técnicos de las segundas a los primeros.

Los puntos de mayor discusión en el debate que precedió a la reforma fue la privatización del ejido y la asociación con empresas privadas, porque se temía que pudiese haber una mayor concentración de tierras en manos del capital privado. Sin embargo, esto no ha ocurrido. El proceso legal necesario para privatizar una parcela ejidal es complejo y tiene que ser aprobado por el 75% de los miembros de la asamblea ejidal. Un estudio realizado por la Procuraduría Agraria calculaba que 6 años después de la reforma, sólo el 5% de las tierras ejidales habían sido privatizadas y vendidas (Robles, 1999). Una evaluación global de esta reforma a las relaciones de propiedad rurales, indica que si bien ha tenido efectos positivos para los ejidos, los que ahora gozan de mayores libertades para ejercer la gestión de sus recursos, no ha logrado el objetivo de fortalecerlos económicamente porque la reforma legal no fue acompañada de una política de fomento productivo de la pequeña agricultura. La reforma neoliberal a la política y las instituciones rurales han logrado dinamizar las exportaciones pero no han logrado fortalecer la economía de esa pequeña agricultura, en la cual trabajan la mayoría de los productores agrícolas en México. Algunos investigadores se refirieron a la política agraria de este período como la segunda reforma agraria del país (de Janvry, 1977) Se trata de una reforma agraria incompleta, una más en la historia agraria de México. 1.4 La época del Tratado de Libre Comercio de América del Norte: se profundiza la inserción de México en el proceso de liberalización y globalización. Este último período abarca desde 1995 hasta nuestros días. El momento fundador que lo distingue es la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) y la aceleración de la integración de la agricultura mexicana en los circuitos comerciales internacionales. La explicación detallada del TLCAN y de sus efectos se presenta en el capítulo II. Aquí solo se hace una presentación resumida. El TLCAN es un tratado trilateral (EUA-Canadá-México) de liberalización comercial que entró en vigor en 1994. Sigue las directrices del GATT pues su objetivo es eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio entre los miembros, facilitar las inversiones transfronterizas e incrementar la cooperación en otras áreas como el medio ambiente y la protección laboral. El tratado contempla un proceso paulatino de reducción de aranceles que ha ido de cero, cinco, diez y quince años hasta terminar en el año 2008, cuando todos los aranceles a los productos agrícolas habrán desaparecido. México reservó sus productos sensibles (maíz y frijol) para el período de 15 años y liberalizó desde el principio productos como la soya y el sorgo, en los que tiene pocas ventajas comparativas. EUA desde el principio quitó casi todos los aranceles a las exportaciones

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mexicanas de hortalizas, salvo en algunos productos sensibles como el tomate. Un resumen de los resultados de las negociaciones se presentan en el cuadro siguiente.

Cuadro 1.7 Resultados de las negociaciones del TLCAN

Ambos países aceptaban eliminar todas las barreras no arancelarias para enero de 1994 y mantener al mismo tiempo mecanismos de protección para mercancía sensibles (para el caso de México, salvaguardas en cerdo, café instantáneo, para congelada y manzana) Todos los aranceles agrícolas debían suprimirse gradualmente en tres periodos quinquenales sucesivos hasta liberalizar por completo para 2008 el comercio de productos agrícolas

En cuanto a las barreras sanitarias y fitosanitarias, ambos acuerdos permitían a los dos países establecer las medidas que consideran adecuadas, con la condición de que se basaran en principios científicos

Ambos países

La creación de mecanismos para evitar las prácticas desleales y solucionar las controversias

Eliminar todas las restricciones cuantitativas y establecer contingentes arancelarios

Otorgar periodos de transición más prolongados en áreas sensibles como el maíz, frijol, hortalizas, jugo de naranja y azúcar Abrir el mercado inmediatamente a 61% de las exportaciones agrícolas mexicanas, con inclusión de los productos más importantes como el ganado, varias frutas y hortalizas Reservar para las exportaciones agrícolas mexicanas más importantes, como el tomate, un periodo de diez años para la supresión gradual de los aranceles

Liberalizar, con un criterio estacional, algunas exportaciones mexicanas importantes (pepinos, melones) aunque manteniendo un periodo de protección de 15 años durante la temporada estadounidense

Otorgar a México cuotas de jugo de naranja concentrado y congelado, que conservan un periodo de protección de 15 años

Mantener un periodo de protección de 15 años para el azúcar, aunque México podría exportar 25,000 toneladas métricas durante los primeros seis años; al séptimo, la cuota correspondería al superavit de azúcar del país.

Estados Unidos

Mantener salvaguardas (snap back) en periodos estacionales sobre algunas exportaciones fundamentales de México, como los tomates, las berenjenas, los pimientos, las calabazas, las sandías y las cebollas

La liberalización inmediata de 35% de las exportaciones agrícolas de los Estados Unidos. El resto está sujeto a un periodo de transición prolongado

El establecimiento de un periodo de transición de 15 años para el maíz, a partir de un arancel base de 215% con reducciones anuales de 8.6% para los nueve años restantes México Una liberalización gradual, basada en una reducción lenta de aranceles y un cupo fijo, libre de aranceles, para maíz, cebada y malta, frijol, papas frescas, carne de aves, grasas animales, leche y huevos. El cupo se determina sobre la base del volumen promedio importado durante los tres años precedentes

Fuente: Puyana y Romero. Diez años con el TLCAN. Las experiencias del sector agropecuario mexicano. FLACSO-COLMEX, 2005 Hay varios episodios importantes en este período además del TLCAN: i) la crisis económica del 1994-1995, conocida como el “efecto tequila”, ii) la adecuación de las políticas agrícolas al nuevo marco internacional y la consolidación de una nueva forma de hacer la política agrícola, iii) la notable aceleración de la migración (el flujo neto anual de la migración internacional pasó de poco menos de 30 mil migrantes por año durante la década de los sesenta hasta 360 mil por año durante el segundo quinquenio de los noventa, y se acelera del 2000 en adelante a cerca de 430 mil migrantes por año) y de los ingresos no-agrícolas como una respuesta de las familias rurales a la pobreza y la falta de

34

oportunidades en las regiones rurales y iv) un recrudecimiento de la oposición de las organizaciones rurales al TLCAN y a la liberalización del comercio agrícola. La recesión de 1994-1995 representó un serio descalabro para el país. Se perdieron varios cientos de miles de puestos de trabajo, el ingreso personal disminuyó, los índices de pobreza aumentaron considerablemente (como veremos más adelante en el capítulo IV) y el gasto público en desarrollo rural y social disminuyó, agravando la situación. Dentro del debate nacional sobre la política agrícola es frecuente encontrar la opinión de que el Estado ha abandonado al sector rural como resultado de la estrategia neoliberal aplicada al campo. Los hechos no avalan esta interpretación, pues indican que el Estado ha intervenido profusamente, aunque sus formas de intervención han cambiado sustancialmente durante este período. Las gráficas 1.14 a 1.17 comparan el período pre-TLCAN (1982-1994) con el período post-TLCAN (1995-2006) y muestran las tendencias del gasto total rural y se descomposición de rubros específicos. 14 En el primer período el gasto en desarrollo rural en pesos constantes tendió claramente hacia la disminución. El rubro de gasto más importante de este período fue el gasto productivo, el que fue considerablemente superior a otros rubros, como el gasto social. En cambio, en el periodo 1995-2006 el gasto en desarrollo rural, medido en términos reales, creció ligeramente. La composición del gasto se orientó al gasto social, el cual fue tan importante que el gasto productivo. Esto indica la decisión gubernamental de usar este instrumento para enfrentar los graves problemas de pobreza y marginación que aquejan al país.

14 Estas gráficas fueron elaboradas por Oscar Díaz Santos, quien realizó una acuciosa clasificación de rubros de gasto dispersos en la base de datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

35

Gráfica 1.14

Gasto público en el desarrollo rural, 1982-1994.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

milo

nes

de p

esos

Precios Corrientes Pecios Constantes de 1994

Gráfica 1.15

Recursos públicos por vertiente de gastos, 1982-1994

0.005,000.00

10,000.0015,000.0020,000.0025,000.0030,000.0035,000.0040,000.0045,000.00

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

mill

ones

de

peso

s

Actividades Productivas y Agrarias Aspectos Sociales y LaboralesInfraestructura Básica y Productiva Medio AmbienteTOTAL

36

Gráfica 1.16

Gasto público en el desarrollo rural, 1995-2006

0.00

20,000.00

40,000.00

60,000.00

80,000.00

100,000.00

120,000.00

140,000.00

160,000.00

180,000.00

mill

ones

de

peso

s

Pesos Corrientes Pesos constantes

Gráfica 1.17

Gasto público en el desarrollo rural por vertiente de gasto, 1995-2006

0.00

5,000.00

10,000.00

15,000.00

20,000.00

25,000.00

30,000.00

35,000.00

40,000.00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

millo

nes

de p

esos

Actividades Productivas y Agrarias Aspectos Sociales y Laborales

Infraestructura Básica y Productiva Medio ambiente

TOTAL

La política rural mexicana de los años noventa y principios de 2000 presenta características marcadas de segmentación, con la puesta en marcha de una gran variedad

37

de programas especializados y su focalización hacia categorías específicas de beneficiarios (cuadro 1.8). La orientación de la intervención pública está en perfecta consonancia con las directrices emanadas del nuevo orden comercial internacional bajo la égida de la OMC: reducir los programas que influyen directamente sobre los precios y aumentar los pagos directos a los agricultores, así como el gasto en investigación e infraestructura y el gasto social para compensar a los excluidos del nuevo modelo.

Cuadro 1.8 Panorama de los principales programas federales hacia el medio rural a principios de los años 2000

Administración de tutela Programa Tipo de apoyo y focalización

PROCAMPO Subsido directo a productores de granos básicos

ALIANZA para el Campo Financiamiento de proyectos a productores en transición y comerciales

ACERCA Subsidio directo a productores comerciales

Secretaria de agricultura

(SAGARPA)

Empleo Temporal Productores de bajo ingreso

OPORTUNIDADES Subsidio directo a familias pobres en zonas marginadas

Programas regionales en zonas de alta marginación

Apoyo institucional y productivo a zonas y productores pobres

Jornaleros agrícolas Apoyo institucional a trabajadores migrantes

Secretaria de desarrollo social

(SEDESOL)

Desarrollo de los pueblos indígenas

Desarrollo institucional en zonas indígenas

PRODEPLAN Financiamiento de proyectos productivos a Productores comerciales

PRODEFOR Apoyos productivos a productores de bajo ingreso

Secretaria de medio ambiente

(SEMARNAT) PROCYMAF Conservación y gestión

comunitaria

Gobiernos estatales y municipales

RAMO 033 Proyectos de infraestructuras sociales y de comunicación en pueblos rurales

Fuente: Leonard, Losch, 2006 en base en Appendini (2003) Veamos ahora los programas más importantes por el monto de recursos fiscales que canalizan a los beneficiarios. Por su monto, PROCAMPO es el principal programa de apoyo productivo rural del Gobierno Mexicano. En 2005 le fueron asignados 14,885 millones de pesos, lo que equivale al 24 % del gasto público productivo rural y al 10.7%

38

del gasto total en desarrollo rural.15 A lo largo de 9 años de operación, el programa ha beneficiado a un promedio anual de 2 millones 800 mil productores para la siembra de 13 millones de hectáreas de diversos cultivos. El PROCAMPO es un programa de pagos directos, puesto en operación en 1994 mediante transferencias de liquidez condicionada a aquellos productores que hubieran cultivado ciertos cultivos básicos. Fue concebido como una forma de aminorar los previsibles efectos negativos de la terminación de los subsidios otorgados vía los precios de garantía y de la puesta en marcha del TLCAN (descenso de los precios agrícolas internacionales y mayor competencia en los mercados domésticos por parte de alimentos importados que reciben elevados subsidios en sus países de origen). Es decir, tuvo desde sus orígenes un claro carácter compensatorio general y no fue concebido como un mecanismo para abatir la pobreza rural. Está previsto para concluir en 2008. El objetivo del PROCAMPO es apoyar el ingreso de los productores rurales mediante un pago por ciclo agrícola. El requisito para recibir este pago es ser productor activo, ya sea propietario o arrendatario. A partir de 2004, el programa incluye un sistema de capitalización a futuro que permitirá a los productores recibir ingresos anticipados para financiar proyectos productivos agrícolas. Esta es una buena idea, dada la escasez de crédito que enfrentan la mayoría de los productores. No existen cálculos sobre el impacto directo de PROCAMPO sobre la producción. Sin embargo, hay algunos indicadores que permiten pensar que el programa ha contribuido al aumento de ésta o, en otras palabras, que la producción sería hoy menor en caso de que el programa no existiera. Uno de ellos es el uso productivo del subsidio. El 76.2% de los beneficiarios reportó un uso productivo del recurso en una encuesta de beneficiarios realizada en 1997. La composición de este uso fue la siguiente: 75.1% se destinó a la compra de insumos de producción (fertilizantes y semillas), 5.9% para maquinaria y equipo, 5.8% inversión en construcción, y 13.2% a pagos de adeudos. (ASERCA, 1998). En la misma encuesta el 39% de los beneficiarios indicó que, gracias a PROCAMPO, los rendimientos de su cultivo habían aumentado, a pesar de que los objetivos del programa no es aumentar la productividad. Cabe señalar que además del efecto directo de la transferencia monetaria, existe un efecto indirecto, ya que esa nueva liquidez puede ser invertida productivamente para aprovechar nuevas oportunidades de ingreso. Este multiplicador del ingreso ha sido calculado para el sector ejidal (E. Sadoulet, et., al.,2001). Los resultados muestran que este multiplicador entre los ejidatarios beneficiarios de PROCAMPO fue de entre 1.5 y 2.6 pero que es mucho mayor en familias que tienen predios medianos y grandes. En este caso, los altos multiplicadores de ingreso indican oportunidades de ingreso que se hubiesen perdido de no haber existido previamente esa transferencia de subsidio en forma de incremento de la liquidez. Los efectos sobre el ingreso de las familias pobres (el quintil inferior de los grupos de ingreso) fue significativo ya que ascendió a casi 5% del ingreso total de estas familias, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias de 2002. 15 Presupuesto Programa Especial Concurrente, 2003. Subsecretaría de Desarrollo Rural, SAGARPA.

39

Por otro lado, el programa no ha beneficiado de manera equitativa a los beneficiarios, sino que ha favorecido la desigualdad entre los productores y las regiones, tema que se abordará en el capítulo III, dedicado al análisis de la segmentación resultante de estos procesos. Alianza para el Campo (Alianza) es uno de los más importantes programas estatales de fomento productivo. Su objetivo ha sido, desde su puesta en marcha en 1996, elevar la producción y la productividad, fomentar la innovación tecnológica y la capitalización de las unidades productivas, así como elevar el ingreso de los productores. Desde su inicio, la forma de operación de Alianza consistió en invitar a los agricultores a invertir en el mejoramiento de sus predios con el estímulo de que el programa financiaría sin costo para ellos una parte de dichas inversiones. Alianza tuvo un enfoque basado enteramente en la demanda de los agricultores y estuvo en sus inicios claramente enfocado a la inversión en maquinaria y en ferti-irrigación La importancia de Alianza se expresa en un presupuesto ejercido de 12 995 millones de pesos en 2003, considerando las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y de los productores beneficiados. Esta cifra representó el 11.1 % del gasto público en desarrollo rural en ese año. El número de beneficiarios fue de 3 992 418 productores16, quienes aportaron ese año el 30.5 % del total del presupuesto ejercido, un porcentaje que mide la significativa aportación de los productores en este programa de inversión agropecuaria. Alianza está dividido por programas, los más importantes de los cuales son Desarrollo Rural con una participación de 36.5% del total del presupuesto ejercido en 2003, Fomento Agrícola (36.7%) y Fomento Ganadero (17.2%). Alianza es un programa orientado claramente a los productores con excedentes y capitalizados. La evaluación de los impactos productivos del programa tiene que hacer referencia a sus principales objetivos: i) fomentar la capitalización y el cambio técnico, ii) crear nuevas capacidades y iii) fortalecer la organización de los productores. En términos generales puede sostenerse que se registra un impacto positivo, aunque hasta ahora de reducidas dimensiones y distribuido desigualmente entre los diversos tipos de beneficiarios. El cambio técnico en el subsector pecuario (mejoramientos en la calidad de los animales, la infraestructura, el equipo y el control sanitario) ocurrió en mayor medida en los productores de menores ingresos (el 15 % de este tipo de beneficiario introdujo mejoras técnicas), lo que refleja que este tipo de productores considera la ganadería una actividad importante). En contraste, el cambio técnico en el sector agrícola como respuesta a este programa es menos importante ya que solo entre el 3 y 4% de todos los beneficiarios dijeron haber introducido mejoras en sus métodos de producción. Una evaluación de Alianza (FAO, 2002) reporta que no hubo avances sustantivos en la creación de capacidades y de capital social, aunque debe considerarse que los avances en estos terrenos se apreciarían mejor en el mediano plazo. Cabría preguntarse ¿qué impacto ha tenido el gasto público rural y los programas de apoyo productivo sobre el crecimiento del PIB agrícola en este período? Las graficas 1.3 16 El número de productores beneficiados corresponde al número de beneficiarios por subprograma, o sea que un mismo productor puede contabilizarse como beneficiario en uno o más subprogramas.

40

y 1.4 indican que hubo un leve repunte del ritmo de crecimiento del PIB agrícola (2.3% promedio anual) pero que no se ha podido colocar al sector en una senda de crecimiento acelerado que eleve los niveles de empleo e ingreso de una sociedad rural con elevados índices de pobreza. El crecimiento del sector fue casi idéntico al aumento demográfico y la producción agrícola por cabeza no aumentó. El leve repunte de la producción sectorial se debe: i) al aumento de los rendimientos por hectárea de los granos básico, incluyendo al maíz (cuadro 1.3), y ii) al incremento de la superficie cosechada. Ambos factores tienen relación con la política pública. En un reciente artículo (Turrent, 2006) se analiza el papel de los programas públicos sobre el comportamiento de la superficie cosechada. Se define el índice de cultivo como la proporción de la superficie agrícola laborable que es realmente cultivada, lo que refleja una decisión de los agricultores ligada a la rentabilidad económica esperada, dada la política de fomento y las condiciones del mercado. Este índice de cultivo que había descendido hasta el 55% en el período anterior, ascendió hasta un promedio del 63% en este período. Este aumento de alrededor de 5% en promedio de la superficie cosechada total es un resultado, al menos parcial, de los programas públicos. El índice de cultivo comenzó a crecer en 1994, año de la puesta en marcha del programa PROCAMPO que condiciona sus apoyos a que los agricultores siembren sus tierras. Hubo un incremento significativo de los rendimientos por hectárea a partir de del año 2000, probablemente asociado con la política pública, aunque se requiere de mayor investigación para llegar a conclusiones más sólidas (gráfica 1.17). El crecimiento de la productividad se ha convertido en el factor de impulso de la producción agrícola más importante. El índice de cultivo, que jugó un papel no menor en el repunte de la producción sectorial en el período, ha llegado a su límite y es poco probable que pueda crecer más. Entonces, en el futuro el aumento de la productividad agrícola será el factor crucial.

Gráfica 1 . 17 Comportamiento de los indices de cultivo , de siniestro y de rendimiento , 1980 - 2004

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

1980 19

81 1982 19

83 1984 19

85 1986 19

87 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 20

01 2002 20

03 2004

Indice de cultivo Indice de siniestro Indice de rendimiento t/ha

41

Fuente: Turrent, 2006. Si bien ha habido un crecimiento significativo de la productividad agrícola en los últimos años, su nivel general es notablemente inferior al que se puede observar en otros países con los cuales México comercia, lo que muestra la debilidad de la agricultura mexicana. Con excepción del trigo, el cual se cultiva en México bajo riego, su desventaja es patente en los demás cultivos importantes (cuadro 1.9). Sólo con países de menor desarrollo, México presenta una ventaja comparativa (cuadro 1.10).

Cuadro 1.9 Rendimientos por hectárea de los principales cultivos (en toneladas) Rendimiento de la producción de los granos básicos, según país de estudio, 2005. Toneladas por hectárea País Arroz Maíz Sorgo Trigo Argentina 6.0 7,1 5,1 2,6 Brasil 3,3 3,0 2,0 2,1 Canadá Nd 7,7 nd 2,5 España 7,2 9,3 3,7 1,6 Estados Unidos 7,4 9,9 4,3 2,8 Francia 5,7 8,0 5,2 6,9 Italia 6,1 10,1 6,3 3,5 México 4,1 2,6 3,3 5,0

Nd: no disponible. Fuente: FAOSTAT, 2006.

Cuadro 1. 10 Rendimientos por hectárea de cultivos escogidos en países de menor desarrollo (tons)

Rendimiento de la producción de los granos básicos, según país de estudio, 2005. Toneladas por hectárea País Arroz Maíz Sorgo Trigo México 4,1 2,6 3,3 5,0 Nicaragua 3,1 1,4 2,0 ND Kenia 3,8 1,2 0,6 2,5 Madagascar 2,4 1,7 0,5 2,3 Malí 1,5 1 0,7 2,9 Marruecos 7,3 0,9 0,8 1,0 Senegal 2,9 2,9 1,0 nd

Nd: No disponible. Fuente: FAOSTAT, 2006. Los niveles de pobreza rural eran altos en 2004 (el 45% de las familias rurales no tuvieron ingreso suficiente para comprar una canasta alimentaria básica). A pesar del lento crecimiento del PIB agrícola, la información de las encuestas de hogares indica que hubo un descenso de la pobreza rural entre 1998 y 2004. Esto se debe al incremento de tres factores: i) la emigración y las remesas, ii) los ingresos no-agrícolas, y iii) el gasto social del gobierno. Abordaremos los dos primeros en el capítulo IV y haremos ahora un comentario sobre el tercero. Ya hemos visto que hubo un crecimiento importante del gasto social desde 1995., el cual ha tenido un impacto positivo sobre el bienestar de la sociedad rural. Nos referiremos ahora al programa anti-pobreza más importante de la historia del país. Fue lanzado con el

42

nombre de Progresa durante la administración del Presidente Zedillo y continuado con el nombre de Oportunidades por el Presidente Fox. Su enfoque se orienta a la creación de capacidades, al fortalecimiento del capital humano de las familias de bajos ingresos y no meramente a trasladar dinero a los bolsillo de éstas. El objetivo del programa se centra en aumentar la asistencia a la escuela de los niños y en mejorar el nivel nutricional y de atención médica de las familias, para lo cual las mujeres reciben transferencias de ingreso de manera directa. Una condición para recibir el subsidio es mandar a los niños a la escuela en lugar de dedicarlos a otras actividades. Reconocido en foros internacionales, Oportunidades es un programa que atendió en 2005 a 5 millones de familias, 25 millones de personas o sea a uno de cuatro mexicanos, con un presupuesto de 24,000 millones de pesos (unos 2000 millones de dólares), lo que ascendió una parte muy importante del gasto público. El subsidio por familia ascendió a 4800 pesos en 2005. 17 Las evaluaciones externas del programa señalan sus logros: un 64% más de niños que completaron al menos 5 grados escolares, 20% menos días de enfermedades y menor incidencia de la anemia infantil, entre otros. Por otra parte, el crecimiento de los flujos migratorios hacia Estados Unidos y la movilidad en general, son una respuesta de la población ante la acentuación de los factores de expulsión de sus lugares de origen, así como el mantenimiento, y aún crecimiento, de las asimetrías, sobre todo salariares, respecto a dicho país. Este tema será tratado en el capítulo cuatro. Conclusiones De este recuento panorámico de la evolución de la agricultura mexicana se infiere que el cambio estructural de mayor envergadura que ha experimentado es la reforma agraria y las profundas secuelas dejadas por ella, cuyos efectos perduran hasta la actualidad. La reforma cambió completamente la estructura agraria y sentó las bases para el crecimiento de la agricultura durante tres décadas, lapso en el cual ésta cumplió satisfactoriamente sus funciones en el desarrollo económico del país. Sin embargo, al fundar el minifundismo –base estructural de la reproducción de la pobreza rural- la reforma agraria creó una profunda segmentación de origen y una polarización productiva que le ha impedido sostener una tasa de crecimiento aceptable y cumplir metas de desarrollo social igualitario. En particular, el pecado original de la reforma agraria mexicana fue no haber basado su estrategia de desarrollo rural en el sector de campesinos fruto de la reforma misma, como sí sucedió en los casos de reformas agrarias exitosas en otras partes del mundo. El estancamiento de la agricultura mexicana –asociado al agotamiento del modelo de desarrollo de tipo extensivo y a la dificultad de transitar a otro de tipo intensivo- se dio en 17 Toda la información del programa, incluyendo sus evaluaciones externas, puede ser consultada en línea (http://evaloportunidades.insp.mx/es/docs/docs_eval_2005.php

43

un contexto nacional de rápido crecimiento demográfico (la población creció de 25.8 millones en 1950 a 97 millones en 2000) y de aumento del ingreso, que planteaban demandas al sector que no pudo satisfacer adecuadamente. El país es dependiente de importaciones alimentarias desde mediados de los años sesenta. La intervención del Estado en el agro ha sido fuerte, constante y sus modalidades han cambiado radicalmente. El gasto público rural ha sido en México bastante mayor si lo comparamos con otros países subdesarrollados del mismo nivel de ingreso, pero el Estado ha carecido de una estrategia de desarrollo rural adecuada: no ha logrado dinamizar la agricultura, ni volverla más equitativa. Cuando México inicia su ingreso a la globalización los grandes problemas rurales -pobreza, desigualdad, crisis de la pequeña agricultura, estancamiento productivo, dependencia alimentaria- ya estaban presentes. Hasta que punto la globalización y una estrategia rural centrada en la acción de los mercados, han contribuido a solucionar o a agravar dichos problemas será un tema que se abordará en el siguiente capítulo.

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ANEXO CAPÍTULO 1. INDICADORES DEMOGRÁFICOS

INDICADOR 1930 1940 1950 1960 1970 1990 1995 2000

Población total 16 552 722 19 653 552 25 791 017 34 923 129 48 225 238 81 249 645 91 158 290 97 014 867 Porcentaje de hombres 49 49,3 49,2 49,9 49,9 49,1 49,3 48,7

Porcentaje de mujeres 51 50,7 50,8 50,1 50,1 50,9 50,7 51,3

Población de 0 a 14 años (infantil) 6 489 850 8 096 145 10 754 468 15 452 107 22 286 680 31 146 504 32 261 711 33 050 963

Porcentaje de población de 0 a 14 años

39,2 41,2 41,7 44,2 46,2 38,3 35,4 34,1

Población de 12 años y más N. D. N. D. 16 849 500 21 929 258 29 697 303 55 913 847 65 087 910 70 138 596

Porcentaje de población de 12 años y más

N. D. N. D. 65,3 62,8 61,6 68,8 71,4 72,3

Población de 15 años y más 10 059 779 11 552 673 14 989 209 19 357 479 25 938 558 49 610 876 58 681 726 63 672 367

Porcentaje de población de 15 años y más

60,8 58,8 58,1 55,4 53,8 61,1 64,4 65,6

Población de 15 a 29 años (joven) 4 722 198 5 135 272 6 951 131 8 987 229 12 347 150 23 898 078 27 152 585 27 483 671

Porcentaje de población de 15 a 29 años

28,5 26,1 27 25,7 25,6 29,4 29,8 28,3

Población de 15 a 49 años 8 317 776 9 520 672 12 213 285 15 554 476 21 025 418 40 334 443 47 584 137 50 529 620

Porcentaje de población de 15 a 49 años

50,3 48,4 47,4 44,5 43,6 49,6 52,2 52,1

Población de 15 a 64 años (en edad productiva)

9 571 034 10 966 375 14 123 595 18 162 444 24 147 173 46 234 035 54 654 036 58 827 130

Porcentaje de población de 15 a 64 años

57,8 55,8 54,8 52 50,1 56,9 60 60,6

Población de 65 años y más 488 745 586 298 865 614 1 195 035 1 791 385 3 376 841 4 027 690 4 845 237

Porcentaje de población de 65 años y más

3 3 3,4 3,4 3,7 4,2 4,4 5

45

PRINCIPALES INDICADORES DE EDAD Y SEXO

INDICADOR

1930 1940 1950 1960 1970 1990 1995 2000

Edad mediana 20,3 19,3 19 17,8 16,8 19 21 22,8

Edad media 24 23,8 23,6 22,9 22,3 24,5 25,7 27,4 Índice de dependencia 72,9 79,2 82,3 91,7 99,7 74,7 66,4 64,4

Índice de masculinidad 96,3 97,4 97 99,5 99,6 96,5 97,1 95

Índice de feminidad 103,9 102,7 103,1 100,5 100,4 103,7 103 105,3

Fuente: 1930, 1940, 1950, 1960, 1970: DGE. V, VI, VII, VIII IX Censo de Población, México 1990, 2000: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda. México 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996.

ÍNDICE DE MASCULINIDAD POR GRANDES GRUPOS DE EDAD

INDICADOR 1930 1940 1950 1960 1970 1990 1995 2000

De 12 años y más

N. D. N. D. 94 96,8 97 93,9 94,7 92

De 15 a 29 años

88,3 92 90,2 93,4 94,4 93,5 94,8 91,8

De 15 a 49 años

90,5 92,6 92,4 95,4 96,2 93,6 94,4 91,3

De 15 a 59 años

90,7 92,5 92,8 95,9 96,3 93,6 94,5 91,5

De 15 a 64 años

90,8 92,6 92,8 96 96,3 93,5 94,4 91,5

De 65 años y más

97,9 93,7 91,1 93,2 92,2 87,8 88,4 86,5

N. D. Información no disponible. Fuentes: 1930, 1940, 1950, 1960, 1970: DGE. V, VI, VII, VIII IX Censo de Población, México 1990, 2000: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda. México 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996.

46

INDICADORES DE DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN

INDICADOR

1930 1940 1950 1960 1970 1990 1995 2000

Número de localidades 75 745 105

185 98 325 89 612 97 479 156 602 201138 202 431

Densidad de población 8,4 10 13,1 17,8 24,5 41,3 46 50

Grado de urbanización 33,5 35,1 42,7 50,7 58,6 71,3 73,5 74,7

Tasa de urbanización1/ 2,6 2,3 4,6 4,9 5 3,6 2,6 1,9

Índice de primacía 5,6 7,6 8,3 7,3 7,1 5,4 5,1 4,8

1/ Las tasas se calcularon del modo geométrico Fuentes: 1930, 1940, 1950, 1960, 1970: DGE. V, VI, VII, VIII IX Censo de Población, México 1990, 2000: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda. México 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996.

POBLACIÓN URBANA Y RURAL POR SEXO

Población urbana

Población rural Año censal

Total % Hombres

% Mujeres Total %

Hombres %

Mujeres 1930 5 540 631 15,6 17,9 11 012 091 33,5 33 1940 6 896 111 16,5 18,6 12 757 441 32,8 32,1 1950 10 983 483 20,1 22,5 14 807 534 29,1 28,3 1960 17 705 118 24,6 26,1 17 218 011 25,2 24,1 1970 28 308 556 28,8 29,9 19 916 682 21,1 21,2 1990 57 959 721 34,7 36,6 23 289 924 14,4 14,3 1995 67 003 515 35,9 37,6 24 154 775 13,4 13,1 2000 72 406 270 36,1 38,5 24 608 597 12,6 12,8

Se considera como población urbana aquella que reside en localidades de 2 500 y más habitantes y rural la que reside en localidades menores de 2 500 habitantes. Fuentes: 1930-1995: INEGI. Estadísticas Históricas de México. México, 1999. 2000: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000.

47

POBLACIÓN Y NÚMERO DE LOCALIDADES

Año censal

Indicador Total De 1 a 2 499 hab.

De 2 500 a 4 999 hab.

De 5 000 a 9 999 hab.

De 10 000 a 49 999 hab.2/

POBLACIÓN 34 923 129 17 218 011 2 959 460 2 366 431 4 136 062

% POBLACIÓN 100 49,2 8,5 6,8 11,8

LOCALIDADES 89 612 88 151 0 865 0 340 215 1960

% LOCALIDADES 100 98,4 1 0,4 0,2

POBLACIÓN 48 225 238 19 916 682 4 129 872 3 764 208 6 815 664

% POBLACIÓN 100 41,2 8,6 7,8 14,1

LOCALIDADES 97 580 95 410 1 201 539 362 1970

% LOCALIDADES 100 97,8 1,2 0,6 0,4

POBLACIÓN 81 249 645 23 289 924 4 647 566 4 226 294 2 410 451

% POBLACIÓN 100 28,7 5,7 5,2 3

LOCALIDADES 156 602 154 016 1 364 609 197 1990

% LOCALIDADES 100 98,3 0,9 0,4 0,1

POBLACIÓN 91 158 290 24 154 775 4 996 974 4 644 778 2 728 334

% POBLACIÓN 100 26,5 5,5 5,1 3

LOCALIDADES 201 138 198 311 1 457 665 224 1995

% LOCALIDADES 100 98,6 0,7 0,3 0,1

POBLACIÓN 97 361 711 24 651 425 5 469 041 4 968 835 2 891 227

% POBLACIÓN 100 25,3 5,6 5,1 3

LOCALIDADES N. D. N. D. N. D. N. D. N. D. 2000

% LOCALIDADES N. D. N. D. N. D. N. D. N. D.

Fuentes: 1930-1995: INEGI. Estadísticas Históricas de México. México, 1999. 2000: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000.

TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD POR TIPO DE LOCALIDAD Tasa global de fecundidad en localidades

1974

1980

1990

Rurales

7,4

6,8

4,8

Urbanas

5

4

2,9

Fuente: 1974-1996: CONAPO. La Situación Demográfica de México, 1999. México, 1999.

TASA BRUTA DE MORTALIDAD INDICADOR

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Tasa bruta de mortalidad1/

26,7

23,3

16,2

11,5

10,1

6,5

5,1

4,3

1/ Por 1 000 habitantes. Fuentes: 1930-1980: SSA. Compendio Histórico. Estadísticas Vitales 1893-1993. México, 1993. 1995: PODER EJECUTIVO FEDERAL. Primer Informe de Gobierno 1995. Anexo Estadístico. México. 2000: CONAPO. Proyecciones de la Población de México, 1995-2020

48

INDICADORES BÁSICOS DE MIGRACIÓN INTERNA SEGÚN LUGAR DE NACIMIENTO

INDICADOR

1930

1940

1950

1960

Población nacida en otra entidad1/ 1 688 930 2 081 193 3 314 631 5 008 698

Porcentaje de población nacida en otra entidad1/ 10,3 10,7 12,9 14,3

Población masculina nacida en otra entidad1/ 815 519 983 233 1 577 593 2 404 083

Porcentaje de población masculina nacida en otra entidad1/ 10,2 10,2 12,5 13,8

Población femenina nacida en otra entidad1/ 873 411 1 097 960 1 737 038 2 604 615

Porcentaje de población femenina nacida en otra entidad1/ 10,4 11,1 13,4 14,9

Índice de masculinidad de la población nacida en otra entidad 93,4 89,5 90,8 92,3

INDICADOR 1970 1990 1995 2000

Población nacida en otra entidad1/ 6 984 483 13 963 020

17 179 919 17 793 000

Porcentaje de población nacida en otra entidad1/ 14,5 17,2 19 18,5

Población masculina nacida en otra entidad1/ 3 358 977 6 709 817 8 228 909 8 491 000

Porcentaje de población masculina nacida en otra entidad1/ 14 17 18,5 18,2

Población femenina nacida en otra entidad1/ 3 625 506 7 253 203 8 951 010 9 302 000

Porcentaje de población femenina nacida en otra entidad1/ 15,1 17,5 19,5 18,9

Índice de masculinidad de la población nacida en otra entidad 92,6 92,5 91,9 91,3

1/ Excluye a la población nacida en otro país y a la que no especificó su lugar de nacimiento. Fuentes: 1930, 1940, 1950, 1960, 1970: DGE. V, VI, VII, VIII IX Censo de Población, México 1990, 2000: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda. México 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996.

49

INDICADORES BÁSICOS DE TRABAJO

INDICADOR

1930

1950

1970

1990

2000

Población económicamente activa: 5 165 803 8 345 240 12 909 540 35 605 390 Hombres 4 926 228 7 207 594 10 255 248 18 418 695 24 014 000 Mujeres 239 575 1 137 646 2 654 292 5 644 588 11 431 000 Tasa bruta de participación económica: 31,2 32,4 26,8 29,6 36,5 Hombres 60,7 56,8 42,6 46,2 50,8 Mujeres 2,8 8,7 11 13,6 23 Tasa neta de participación económica: 46,1 49,5 43,5 43,8 50,5 Hombres 92,5 88,3 70,1 69,2 71,5 Mujeres 4,1 13,1 17,6 20 31,3 Índice de dependencia económica: 2,2 2,1 2,7 2,3 1,7 Población económicamente activa por grandes sectores de actividad:1/ Primario 3 626 278 4 823 901 5 103 519 5 300 114 5 639 000 Secundario 743 407 1 319 163 2 973 540 6 503 224 9 682 000 Terciario 586 930 1 774 063 4 130 473 10 796 203 18 840 000 Porcentaje de PEA2/ por grandes sectores de actividad:1/ Primario 73,2 60,9 41,8 23,4 16,1 Secundario 15 16,7 24,4 28,8 27,7 Terciario 11,8 22,4 33,8 47,8 53,8 Población económicamente activa por posición en el trabajo:1/ Empleadores N. D. 974 043 797 452 535 008 882 000 Trabajadores asalariados N. D. 3 831 143 8 054 822 15 936 229 23 555 000 Trabajadores por su cuenta N. D. 3 398 505 3 256 616 5 465 894 8 059 000 Trabajadores sin pago N. D. 68 402 846 167 587 429 1 574 000 Porcentaje de PEA2/ por posición en el trabajo:1/ Empleadores N. D. 11,8 6,2 2,4 2,5 Trabajadores asalariados N. D. 46,3 62,2 70,7 67,3 Trabajadores por su cuenta N. D. 41,1 25,1 24,3 23

Trabajadores sin pago N. D. 0,8 6,5 2,6 4,5 N. D. Información no disponible. 2/ PEA: Población económicamente activa. 3/ Para el año 2000, los porcentajes no suman cien por los casos de no especificado. Los valores absolutos son resultado de la estimación muestral del XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, redondeados a miles. Fuentes: 1930, 1940, 1950, 1960, 1970: DGE. V, VI, VII, VIII IX Censo de Población, México 1990, 2000: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda. México 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996.

50

POBLACIÓN OCUPADA POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA INDICADOR

1979

1991

1998

1999

Población ocupada por sectores de actividad:

Actividades agropecuarias 5 539 207 8 189 759 7 817 369 8 208 709 Industria 4 049 725 5 174 807 7 319 261 7 671 278 Construcción 1 228 090 1 871 577 2 125 499 2 158 039 Comercio 2 649 290 4 843 336 6 804 149 6 582 372 Servicios 5 607 966 10 269 190 14 382 299 14 283 166 Hombres: Actividades agropecuarias 5 279 287 7 185 919 6 680 063 7 009 165 Industria 3 048 082 3 449 368 4 769 354 4 966 717 Construcción 1 201 899 1 822 078 2 058 561 2 116 390 Comercio 1 645 920 2 654 137 3 643 492 3 501 994 Servicios 3 304 658 5 993 595 8 373 327 8 322 208 Mujeres: Actividades agropecuarias 259 920 1 003 840 1 137 306 1 199 544 Industria 1 001 643 1 725 439 2 549 907 2 704 561 Construcción 26 191 49 499 66 938 41 649 Comercio 1 003 370 2 189 199 3 160 657 3 080 378 Servicios 2 303 308 4 275 595 6 008 972 5 960 958

Porcentaje de población ocupada por sectores de

actividad:

Actividades agropecuarias 29,1 27 20,3 21,1 Industria 21,2 17 19,1 19,7 Construcción 6,4 6,2 5,5 5,5 Comercio 13,9 16 17,7 17 Servicios 29,4 33,8 37,4 36,7 Hombres: Actividades agropecuarias 36,5 34,1 26,2 27 Industria 21 16,3 18,7 19,2 Construcción 8,3 8,6 8 8,2 Comercio 11,4 12,6 14,3 13,5 Servicios 22,8 28,4 32,8 32,1 Mujeres: Actividades agropecuarias 5,7 11,2 9,3 Industria 21,8 18,7 19,7 20,8 Construcción 0,6 0,5 0,5 0,3 Comercio 21,8 23,7 24,5 23,7

Servicios 50,1 46,2 46,5 45,9 Fuentes: 1979: SPP. Encuesta Continua sobre Ocupación, 1979. México, 1980. 1991, 1998, 1999: INEGI-STPS. Encuesta Nacional de Empleo. México.

51

CAPÍTULO 2. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DE LOS MERCADOS AGRÍCOLAS. Introducción El insuficiente desarrollo de los mercados rurales ha sido siempre un problema para los actores rurales y especialmente para los pequeños productores. Los mercados son instituciones en sí mismos y para funcionar adecuadamente requieren del concurso de otras instituciones. Por ello, un bajo desarrollo de las instituciones se traduce en fallas de los mercados. México es un país que siempre ha tenido un rezago en el desarrollo de sus instituciones rurales. Desde que se hizo la reforma agraria, esta no fue acompañada de las instituciones que eran necesarias para hacer crecer de forma sostenible la producción y los ingresos rurales. Las que fueron fundadas se orientaban a apoyar a los medianos y grandes productores, considerados como los potenciales generadores de un necesario excedente agrícola. Los pequeños productores eran secundarios dentro de esta visión y, por tanto la necesidad de crear instituciones específicas para atenderlos no era tan importante. La historia agrícola mexicana está llena de mercados incompletos. Esto sin duda ha sido un obstáculo para la expansión de la producción y el ingreso. En la actualidad, la poca competitividad de los productores agrícolas en los mercados internacionales está estrechamente asociada con un insuficiente desarrollo de las instituciones rurales. Desde el punto de vista de la equidad, mercados e instituciones acompañantes la han reforzado al colocar en desventaja a los pequeños productores. Un claro ejemplo de esto es la casi ausencia de un mercado de aseguramiento agrícola que proteja contra el riesgo a la mayoría de los productores que trabajan en áreas de secano, continuamente expuestos a la veleidad de la naturaleza. A continuación se explica el funcionamiento de los principales mercados. Los hemos dividido en mercados de factores y mercados de productos. Antes de describirlos se analiza los efectos del TLCAN, un tratado comercial que ha tenido una gran influencia sobre el funcionamiento de los mercados agrícolas y el comportamiento de la agricultura. 2.1 Evaluación de los efectos del TLCAN sobre la agricultura Para un país de mediano desarrollo como México, la firma del TLCAN en materia agrícola, cuyo principal socio comercial es el mayor productor y exportador de alimentos en el mundo, significaba entrar en un proceso de reorganización de su producción interna para especializarse sólo en aquellos cultivos que tuvieran ventaja comparativa. Lo anterior implicaba para muchos críticos del tratado que la superficie dedicada a la siembra de granos básicos disminuiría drásticamente hasta casi desaparecer al no poder competir con los precios bajos de las importaciones. Sin embargo, a diez años de haberse firmado los resultados, si bien no son del todo aceptables por sus repercusiones sociales, no fueron tan negativos como se esperaba.

52

Se analiza a continuación el supuesto cambio estructural de la agricultura mexicana examinando el comportamiento de la balanza comercial, la situación de los cultivos de exportación y de importación y sus repercusiones sobre la estructura productiva interna. El método de análisis seguido consiste en comparar las proyecciones de los resultados del TLCAN con sus resultados reales a más de 10 años de su puesta en marcha. Las proyecciones Desde el punto de vista de los organismos internacionales, la apertura comercial generaría grandes desequilibrios al interior de los distintos sectores de productores. En 1995 la FAO pronosticó un déficit importante en la producción de maíz y trigo que obligaría a su importación masiva. En el mismo sentido, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) presentó un escenario en el que prevalecen los apoyos gubernamentales a los productores en medio de la remoción de tarifas y cuotas, con el resultado de un crecimiento rápido y sustancial de las importaciones de maíz, trigo y sorgo. Las importaciones crecerían más velozmente a medida que los apoyos a los productores nacionales fuesen siendo retirados. Por su parte el Banco Mundial concluyó que la liberalización comercial crearía ganancias sustanciales en la eficiencia del sector. En este escenario, sin embargo, la distribución de los impactos podría ser distorsionado y se requería la intervención gubernamental para proteger a aquellos que resultaran con pérdidas en el proceso de ajuste (King, 2006). En este sentido, el gobierno mexicano diseñó e instrumentó los programas de transferencia directa de ingreso a los productores de granos básicos mediante PROCAMPO y la aplicación de instrumentos de política en apoyo a la comercialización por medio de la Alianza para el Campo y ASERCA. Rello y Pérez (1996) resumieron las proyecciones que realizaron diversos estudios que proyectaron los efectos del TLCAN (Robinson, Bursfisher, Hinojosa y Thierfelder, 1991, Yúnez-Naude, 1992, Levy y Van Wijnberger 1992, y Romero y Yúnez-Naude 1993) como sigue:

• El incremento de la producción interna será insuficiente para cubrir la demanda, especialmente en zonas de temporal donde se presentarían decrementos absolutos de la superficie y de la producción, no así en tierras de riego, aunque el crecimiento en estas regiones será insuficiente para compensar el retroceso de la agricultura de temporal.

• Homologación y caída de los precios de los cereales y un aumento de sus importaciones.

• Las exportaciones de frutas y verduras no crecerían lo suficiente como para revertir el déficit de la balanza alimentaria.

• El patrón de cultivos cambiaría de la producción de granos y oleaginosas hacia las frutas, hortalizas y ganadería, sobre todo en riego.

• La migración rural se incrementaría debido a la disminución del empleo rural ocasionada por la caída de los precios y la rentabilidad agrícolas.

53

• Los pequeños y medianos productores comerciales de las zonas de temporal serían los más afectados, en especial los de maíz. No así los productores que cultivan para el autoconsumo y cuentan con ingresos no agrícolas.

Efectos sobre el comercio El efecto general de la liberación comercial se encuentra en el saldo de la balanza comercial agropecuaria, sin embargo no puede explicarse sólo a partir de 1994. Los datos de la segunda mitad de la década de 1970, cuando las importaciones mexicanas de alimentos presentaban altos aranceles a la entrada, muestran que las importaciones crecieron más rápido que las exportaciones. En ese sentido la expectativa era que las exportaciones agrícolas creciera lo suficiente gracias al tratado como para revertir el déficit comercial, sin embargo la balanza agrícola se caracteriza por el déficit acumulado. Sólo se presentan dos años de superavit, 1987 y 1994, ambos asociados con la devaluación del tipo de cambio y las crisis financieras, aún cuando se presentó un superavit durante el segundo año de operación del TLCAN, desde 1996 el déficit no se ha revertido. El superavit de 1995 tiene una explicación macroeconómica más que de cambio estructural en la agricultura mexicana como efecto del libre comercio. De Janvry y Sadoulet (1998) explican este incremento de las exportaciones gracias a que el tipo de cambio real se depreció en 62% y el ingreso real per cápita disminuyó en 8.7% en México, lo que provocó una disminución del 24.7% de las importaciones provenientes de Estados Unidos. Las exportaciones mexicanas en cambio respondieron al tipo de cambio devaluado y se incrementaron en 27.8% generando el único año superavitario en 10 años de operación del TLCAN (gráfica 2.1).

Gráfica 2.1

Balance comercial agropecuario, 1961-2005.

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005Millo

nes

de d

ólar

es

Exp Imp Saldo

Entre 1987 y 1994, a pesar del encarecimiento de las importaciones, estas alcanzaron el mayor nivel durante todo el periodo, después de 1994 la brecha se cierra y tiene una

54

tendencia creciente para ambos grupos. Como se presenta más adelante, a partir del TLCAN las importaciones de granos explican este crecimiento, mientras que el incremento de las exportaciones está dominado por las frutas y hortalizas, y aunque esa composición no es resultado directo de la firma del Tratado, las políticas internas contribuyeron a mantener este patrón durante todo el periodo. En ese sentido se cumplen las proyecciones respecto a la especialización de las exportaciones. Sin embargo, dentro del sector se han presentado cambios importantes que han concentrado la exportación en muy pocas empresas nacionales y extranjeras y en las zonas de riego. Dadas las asimetrías productivas entre los dos países, se esperaba que México aprovecharía sus ventajas comparativas en el sector de frutas y hortalizas frescas y que los sectores de granos básicos siguieran la señal de los precios bajos externos. Efectos sobre las exportaciones agrícolas El dinamismo de las exportaciones mexicanas no se entendería sin el grado de dependencia que tiene el mercado mexicano con respecto al norteamericano, pues Estado Unidos es el destino de cerca del 90% de las exportaciones de hortalizas y frutas frescas, al cambio de los patrones alimenticios de la población estadounidense y la oferta local insuficiente proveniente de Florida y California en aquél país. Si se compara el valor de los principales cultivos de exportación, se encuentra que en 1994 el segmento de frutas y hortalizas dominaban el valor generado por exportaciones. A 10 años el café es el único cultivo que ha perdido terreno en mercados extranjeros. La exportación de frutas y hortalizas representa casi el 90% de los ingresos totales por exportaciones, con lo cual México se coloca como un país altamente especializado en su sector exportador (gráfica 2.2).

GRÁFICA 2. PARTICIPACIÓN DE LAS FRUTAS Y HORTALIZAS FRESCAS EN EL TOTAL DEL VALOR DE LAS EXPORTACIONES AGRÍCOLAS DE

MÉXICO

67%

59%

86%

82%

78%78%

69%69%

58%59%

66%

70%

66%62%

50%

60%

70%

80%

90%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

* Hasta junioFuente: INEGI, Banco de Información Económica (González y Macías, 2006)

Porc

enta

je 66%

69%

55

El TLCAN explica la importancia que en el valor total de las exportaciones agrícolas tiene el sector de frutas y hortalizas, pues éste se ha incrementado del 62% en 1991 a 86% en 2004. En consecuencia el volumen de exportaciones se ha multiplicado para todos los cultivos que aún antes del TLCAN se exportaban. Este proceso pudo verse beneficiado por la regularización de los cupos de importación que permiten el ingreso a los EUA de las exportaciones mexicanas en los meses de invierno, cuando la producción de Florida y California es baja (cuadro 2.1).

Cuadro 2.1 Principales cultivos de exportación (Toneladas)

Tasa de crecimiento 1990-1994 1994-2004 Cebollas 26.83 45.56 Lechugas -27.13 195.68 Pepinos y pepinillos 16.42 68.94 Pimientos 34.39 122.35 Sandía 21.53 163.49 Tomate 16.88 94.75 Aguacate 93.67 302.58 Limones y limas 90.62 167.76 Mangos 114.01 68.96 Papaya 247.38 472.68 Piña -24.47 411.28 Uva 57.33 174.08 Fuente: FAO, FAOSTAT

Gracias a las cuotas de exportación y al incremento de la demanda en Estados Unidos, el volumen de exportación de la mayoría de los cultivos presentaba tendencias crecientes y la firma del TLCAN ayudó a multiplicarlos, por lo que es posible afirmar que ya existía una tendencia y un patrón de exportaciones que se consolidó con la firma del TLCAN. Situación de las importaciones Al igual que para las exportaciones, la composición de las importaciones ha sufrido pocos cambios significativos aunque el volumen de las importaciones ha crecido. En cuanto al peso que tienen los cultivos en el valor total de las importaciones encontramos que otras semillas y frutos oleaginosos reporta el mayor nivel seguido del maíz, el algodón y el trigo (gráfica 2.3).

56

Gráfica 2.3 Participación del valor de la principales importaciones agropecuarias en el total

0

2

4

6

8

10

12

14

Algodón sincáscara ni semilla

Arroz Frutas frescas ysecas

Maíz Otras semillas yfrutos

oleagionosos

Trigo Ganado vacuno Leche y susderivados

Soya

Porc

enta

je

1994

2004

Fuente: Elaborado con datos del V Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada, Presidencia de la República, 2005 En general, las importaciones de granos crecieron debido a que entre 1994 y 2003 el consumo de éstos en México creció 42% por lo que se requerían de 11.6 millones de toneladas de granos para satisfacer la demanda interna, mientras que la producción local solo creció 5.8 millones, situación que obligó a cubrir el resto se cubrió con importaciones (Puyana y Romero, 2005).

Gráfica 2.4

Valor de las principales importaciones. Indice de crecimiento

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1994

=100

Arroz

Maíz

Soya

Trigo

Leche en polvo

Fuente: Elaborado con datos del V Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada, Presidencia de la República, 2005

57

En este contexto, la mayor preocupación respecto a mantener el patrón de importaciones fue el incremento acelerado de las importaciones de maíz. En términos de valor éstas han crecido con un ritmo de 103% comparadas con 1994, aunque del grupo de granos el mayor crecimiento lo presenta el trigo con 227%. El arroz se incrementó a lo largo de todo el periodo mientras que la soya no presenta cambios significativos. Comparadas con el periodo 1980-1994 y en correspondencia con el incremento del valor, el volumen de importaciones de trigo crecieron un poco más del 150%, lo que se explica por la disminución de la producción doméstica asociada al precio de agua para riego y al incremento de la demanda de trigo para panificación de la industria alimentaria. Así mismo la diferencia del volumen importado de maíz antes y después del TLCAN sostiene las predicciones en ese sentido pues se incrementaron en 100%. Las importaciones de frijol habían disminuido mientras que de 1994 a 2004 se incrementaron 8% (cuadro 2.2)

Cuadro 2.2

Ahora bien, la concentración de las exportaciones en frutas y hortalizas, y de las importaciones en granos básicos parecen comprobar algunas de las predicciones, pero ¿Cuál ha sido la modificación de la producción interna por este comportamiento del comercio exterior? De cumplirse las proyecciones, la producción agrícola en México debería estar dominada por frutas y hortalizas y el cultivo de granos básicos haber disminuido mucho. Veremos a continuación cuáles han sido las consecuencias sobre la producción doméstica de estos cultivos y si se cumple la proyección respecto al cambio estructural de la agricultura mexicana al trasladarse hacia los cultivos de mayor rentabilidad en el mercado internacional. Comportamiento de los precios agrícolas domésticos Las previsiones señalaban que con la liberalización los precios domésticos irían a la baja, siguiendo las tendencias de los precios internacionales. En México, los precios agrícolas pagados al productor en el primer punto de venta, después de la cosecha, es decir sin intermediarios, presentan tendencia decreciente a partir de 1994 (gráfica 2.5).

Volumen de importación de granos Tasas de crecimiento

1980-1994 1994-2004 Maíz -27.29 100.93 Soja 378.68 41.76 Sorgo 54.09 -9.08 Trigo 71.85 153.62 Cebada -79.56 -16.96 Frijol -87.06 8.14 Fuente: FAO, FAOSTATS

58

Gráfica 2.5Precios reales de granos (precio al productor base 1994)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Peso

s de

199

4 po

r ton

elad

a Maízblanco Frijol

Trigo

Soya

Sorgo

Fuente: Elaborado con datos del V Informe de Gobierno, Presidencia de la República, 2005, y base de datos del Banco de México. La convergencia de precios locales con los internacionales en una tendencia a la baja, afectó a todos los granos básicos. El cultivo más castigado por el mercado es el sorgo; en segundo lugar se encuentran el maíz, el cultivo más importante de la agricultura mexicana, junto con el trigo. En todos los casos, 1996 es el año en el que se inicia un periodo descendente y concuerda con el periodo de caída de los precios internacionales. Además de estar regidos por los movimientos internacionales, esta baja es el resultado de la desaparición de los precios de garantía, y de la desincorporación de las agencias estatales de acopio y comercialización. A esto se suma el avance que sobre el control de la comercialización han realizado las grandes empresas nacionales y extranjeras, en combinación con la incipiente estructura organizativa de los productores de granos pequeños y medianos inmediatamente después de la firma del TLCAN. La disminución de precios del maíz durante el TLCAN es evidente, aunque las cifras disponibles varían según la fuente. Nuestros cálculos indican que el precio del maíz que reciben los productores sin intermediarios, se redujo 38% de 1995 a 2002. Nadal y Wise (2004), en cambio, calculan que la disminución de los precios internos en los años posteriores a la firma del Tratado fue de 25%, mientras que en 2002 fueron 47% menores a los registrados en 1994. Oxfam (2003), con información de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras (ANEC), calculó la disminución del precio real del maíz en más de 70% (de 732 pesos por tonelada en 1992 a 204 pesos en 2001) desde 1994. La información de la ANEC y de otras organizaciones campesinas que tienen contacto con la comercialización en pequeña, mediana y gran escala difiere de los datos oficiales, no en cuanto a la tendencia decreciente de los precios, sino en el monto efectivamente pagado a los productores . Partiendo del hecho que los precios domésticos de los principales cultivos importados en México (arroz, maíz, trigo, soya y cebada) han disminuido desde 1987, Yunez y Barceinas (2004) calcularon para la serie 1981-2003 la capacidad de ajuste de los precios internos de granos básicos y de frutas y hortalizas ante los precios en Estados Unidos, los

59

dos principales componentes del comercio agrícola. A partir de 1994 los resultados demuestran que durante el TLCAN el ritmo al que los precios disminuyen es diferente para los productos de exportación que para los de importación. Para los principales productos de importación, el periodo de tiempo en el cuál los precios domésticos responden a los cambios de precios de Estados Unidos es mayor después de 1994. Así, para el maíz el ajuste antes del TLCAN era de 33 meses, mientras que a partir de 1995 el precio interno se modifica pasados 51 meses. Estos autores concluyen que el TLCAN por sí mismo no genera una tendencia a la convergencia de precios de los granos básicos. En cambio, para las frutas y hortalizas el periodo de respuesta se ha acelerado desde 1994. Así, el precio del jitomate tarda 12 meses para cubrir la diferencia de los precios de Estados Unidos y México después de 1994, antes de ese año le tomó 21 meses, mientras que para la naranja el periodo de ajuste bajó de 48 a 21 meses. En este caso los precios presentan una tendencia de largo plazo a igualarse con los de Estados Unidos antes y después del TLCAN. Por otra parte, un problema derivado del TLCAN que explica la disminución de precios internos, son las importaciones por arriba de los cupos establecidos originalmente en el tratado (monto máximo de tonelaje que entra al país sin arancel) y que al incrementar la oferta local presionan a la baja los precios. La cuota inicial de importaciones de maíz fue de 2.5 millones de toneladas y se estableció un incremento gradual de 3% anual hasta llegar a 3.6 millones de toneladas en 2008. En otras palabras, el arancel inicial de 215% disminuiría gradualmente hasta llegar a 0 en 2008. Es importante agregar que los cupos no fueron respetados desde la firma del Tratado y como consecuencia las exportaciones de Estados Unidos hacia México se incrementaron en promedio a 6.3 millones de toneladas comparadas con 1.6 millones que exportaban antes del TLCAN, lo que significa un incremento de 323%. (Nadal y Wise, 2004). Las cifras referentes a la cantidad de toneladas que se importaron fuera de estos cupos varían según las fuentes. Nuestros cálculos (realizados con datos de SAGARPA) muestran que sólo se sobrepasaron los cupos en el periodo 2003-2005 con un poco más de 12 millones de toneladas. El cálculo depende del tipo de maíz que se importe, pues el maíz amarillo -que se utiliza como insumo para diversas industrias incluidas la de frituras y botanas, pecuaria, así como el maíz de tipo almidonero y cerealero- ha sobrepasado los cupos en 10 millones de toneladas siendo el maíz de uso pecuario el que en mayor medida lo hace. Para la ANEC en cambio, las importaciones por sobre cupo suman 25 millones de toneladas y se han realizado desde 1994. Puesto que al sobrecupo no se le aplicó la tasa arancelaria, significan al país una pérdida fiscal de dos mil millones de dólares durante el periodo, aunque para otros autores, Gómez y Scwentesius (2004), las pérdidas ascienden a más de tres millones de dólares. Así, otro ingrediente que presiona los precios a la baja es el manejo de los instrumentos de política comercial, pues si el gobierno federal limitara las importaciones respetando los cupos de importación, los precios internos se regirían por la oferta y demanda locales,

60

lo que incluye las existencias de maíz blanco que se produce internamente. (Cámara de Diputados, LIX Legislatura, 2004) Una situación similar se presenta en el caso del frijol, ya que sus importaciones han crecido de forma importante en comparación al periodo anterior al TLCAN y una parte de ellas corresponde al sobrecupo. Desde 1994 México ha sobrepasado la cuota en cerca de 300 mil toneladas. Así también en el mercado local se comercializan importaciones de cebada sin pago de arancel por haber sobrepasado la cuota inicial que, entre 1994 y 2002 sumaron 1.4 millones de toneladas y representa una pérdida fiscal de cerca de 153 millones de dólares. (Schwentesius, Aguilar y Gómez, 2004). Cambios en la producción doméstica Como consecuencia del movimiento de los precios internacionales, se esperaba que la oferta doméstica sufriera cambios significativos y los productores con capacidad de hacerlo se trasladarían hacia el cultivo cuyos precios se incrementarían rápidamente. Como se apuntó antes, los precios de los productos de importación han disminuido de forma constante, y aún cuando no es una consecuencia directa del TLCAN, con la apertura el proceso se acentuó. Después de 10 años de operación el cambio estructural esperado para la agricultura mexicana no sucedió tal y como se esperaba, aunque sí presenta cambios la composición de la producción agrícola doméstica. En 1994, el 50% de la superficie sembrada la ocuparon los cereales (maíz, frijol, trigo entre otros), mientras que la superficie dedicada a las frutas y hortalizas fue de 7% y el resto (43% de la superficie total sembrada) entre cultivos industriales, forrajes y otros. En 2004, la superficie dedicada a los cereales disminuyó 13%, representando el 42% de la superficie total, mientras que la superficie de frutas y hortalizas tuvo un incremento de 17% y representa el 9% de la superficie total. Si bien no se presenta un traslado hacia los cultivos de mayor precio, la superficie sembrada con granos sí disminuyó. Como vemos, la composición de la producción antes y después del TLCAN mantiene su tendencia a concentrarse en la siembra de cereales, situación que no tiene relación directa con la composición de la balanza comercial, esto es, los cultivos que generan la mayor cantidad de ingresos por exportaciones no son los que dominan el panorama agrícola interno. Dentro de la composición de la oferta doméstica de hortalizas, la participación de las importaciones no tiene un lugar importante. Así por ejemplo la oferta doméstica de jitomate (tomate), el cultivo que genera la mayor parte de los ingresos por exportaciones, está cubierta en menos del 5% por importaciones aunque cabe hacer notar que se ha incrementado marginalmente con respecto a 1994. Lo mismo sucede con pimiento cuyas importaciones como componente de la oferta local es cercana al 2%. No así para lechugas ya que las importaciones han crecido desde 1980, pero se multiplicaron de 1994 a 2004. La exportación de hortalizas y frutas se debe a su ventaja comparativa en costos de producción. A pesar del aumento de las exportaciones, el grueso de la producción se

61

destina al consumo interno: 75.1% en 1995 y 74.6% en 2003 (González, 2006). (Gráfica 2.6)

Gráfica 2.6

Participacion del volumen de las importaciones de hortalizas en la oferta domestica

0

5

10

15

20

25

30

Cebollas Lechugas Pepinos y pepinillos Pimientos Tomates Sandías

Porc

enta

je

198019942004

Fuente: Elaboración con datos de FAO, FAOSTAT Como se verá con detalle más adelante, la producción de frutas y hortalizas es heterogénea en cuanto al tipo de productores que la realizan y por lo tanto los efectos de la apertura dependen de la posición de los productores en la estructura de comercialización de las exportaciones. Baste por el momento apuntar que el subsector exportador se ha visto beneficiado, aún antes del TLCAN, por el incremento de la demanda de frutas y hortalizas en Estados Unidos, y por el hecho de que la demanda interna en aquél país no puede ser satisfecha por la producción local. El TLCAN establece periodos de desgravación total sólo en los meses del año en los que la producción de Florida y California son insuficientes para satisfacer la demanda, por lo que la principal característica de este segmento del comercio es su carácter contra-estacional, lo que permite a México exportar e importar el mismo producto en distinta época del año. Resumiendo, la reconversión productiva masiva de la agricultura mexicana hacia cultivos de mayor valor agregado no sucedió durante el periodo de transición hacia el libre comercio. Hubo sólo una reconversión parcial en la que participaron principalmente los productores medianos y grandes de los distritos de riego. La razón se encuentra en que las condiciones de producción y comercialización requeridas para estos cultivos resultan inalcanzables para la mayoría de los productores agrícolas. Aunado a lo anterior se encuentra el contexto de la producción de granos básicos que a continuación se analiza. ¿Cuál ha sido la capacidad de respuesta de la producción doméstica de granos básicos ante el reto de las importaciones baratas? Al analizar la participación de las importaciones en la oferta doméstica total, encontramos comportamientos diferenciados. Dos son los cultivos que incrementaron la participación de las importaciones en la oferta doméstica,

62

la soya y el trigo. En el primer caso las importaciones cubren más del 90% de la demanda doméstica y parece ser la culminación de un proceso que inició años antes de la firma del TLCAN y que responde a la disminución de los precios de importación y a la insuficiente capacidad de competencia de la producción local (gráfica 2.7).

Gráfica 2.7

Participación de Importaciones en la oferta total (%)

1980

1980

1980

1980

1980 1980

1994

1994

1994

1994

1994

1994

2004

2004

2004

2004

2004 2004

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Maíz Soya Sorgo Trigo Cebada Frijol

Porc

enta

je

Fuente: Elaboración con datos de FAO, FAOSTATS En este contexto, el incremento de las importaciones de trigo desde 1994 obedece a un cambio de la demanda de la industria de la panificación que requiere de una variedad de trigo que no se producía en México. El incremento de las importaciones responde a esa necesidad específica. Así por ejemplo, en el Valle del Yaqui en Sonora, una zona cuna de la Revolución Verde, la producción de trigo sufrió cambios estructurales desde la aplicación del TLCAN. La producción de trigo descendió 44% a nivel nacional, mientras que en Sonora la reducción fue de 57%. Lo mismo sucede con la superficie sembrada que descendió 48% y 58% respectivamente. La razón principal es la falta de rentabilidad explicada por los altos costos de los insumos (fertilizantes y agua principalmente) y los costos de transporte entre los centros de producción y los de consumo, son los responsables de la ausencia de ventaja comparativa del grano mexicano frente al de Canadá. Ante este panorama, los ejidatarios decidieron trasladarse hacia el cultivo de trigo duro, que es insumo para la elaboración de pastas comestibles y, a pesar de que México no está dentro de los grandes productores mundiales de trigo duro, éste se exporta a Perú, Algeria e Italia mediante las transacciones que realiza Cargill cuya presencia ha crecido en México durante los últimos años. King (2006) concluye que aún cuando el mercado de trigo duro también presenta algún grado de incertidumbre, los ejidatarios lo prefieren a la reconversión hacia las frutas y hortalizas pues éstas requieren de un nivel de inversión alto en invernaderos (alrededor de

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US$10,000 por hectárea), así como los altos costos en fertilización, irrigación y control de plagas, sin contar con el difícil camino que recorren en la comercialización cuando no están trabajando mediante agricultura por contrato. Una combinación entre liberación del mercado (importaciones baratas de trigo panificable) y desaparición de los subsidios al riego y el incremento del precio de los fertilizantes químicos provocados por la desaparición FERTIMEX, provocaron que la agricultura de trigo del Valle del Yaqui se transformara. Contrariamente a la tendencia de los granos, las importaciones de cebada han venido descendiendo desde 1980. Ello se explica por un fenómeno externo a la producción mexicana y ligado a la industria de la cerveza. En los últimos años esta industria enfrenta problemas de abasto debido a la escasez mundial provocado por un periodo extendido de sequía en Australia, Canadá y Estados Unidos, lo que ha hecho disminuir las existencias internacionales junto con sus precios por lo que ha tenido que satisfacer su demanda con la producción doméstica. Así, el efecto que pudo haber generado la entrada de importaciones baratas se neutralizó debido a una externalidad ambiental (Schwentesius, Aguilar, Gómez, 2004).

Gráfica 2.8 Participación del volumen de importación en la producción leche en polvo y carne de cerdo

0

20

40

60

80

100

120

Leche en polvo Carne de cerdo

Porc

enta

je 198019942004

Fuente: Elaboración con datos de FAO, FAOSTATS El movimiento de las importaciones de leche en polvo registra una disminución de 1980 a 1994 y se explica por la contracción en el gasto público en programas de apoyo a la población de más bajos ingresos, uno de cuyos productos importantes es la leche rehidratada. Después del TLCAN las importaciones casi recuperan el nivel de 1980 y su uso sigue asociado en mayor medida a los programas de LICONSA para su venta a precios bajos y distribución en programas alimenticios en zonas marginadas. La producción de carne de cerdo se ha visto afectada por el incremento de las importaciones baratas no sólo de carne sino de las visceras que en Estados Unidos no son demandados pero que en México son parte de la dieta diaria. Lo mismo sucede en la producción de carne de pollo, cuyas importaciones corresponden a partes del pollo que no se consumen en EU (pierna, muslo, patas y menudencias), las cuales se realizan a precios

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muy bajos que abaratan la producción local afectando los márgenes de ganancia de los avicultores mexicanos. MERCADOS DE FACTORES 2.2 El mercado de fuerza de trabajo El funcionamiento del mercado laboral rural está asociado estrechamente con ciertas tendencias demográficas, a las cuales ya hemos hecho referencia. Una de ellas es que a pesar de que la población rural disminuye en términos relativos, la transición demográfica en el medio rural está retrasada respecto al urbano, manteniendo una fecundidad elevada, por lo cual la población rural ha seguido aumentando en números absolutos. Debido a ello la demanda de trabajo en el campo aumenta constantemente y crece más rápidamente que la oferta de trabajo, la cual crece poco debido al insuficiente dinamismo de la actividad agrícola. Otra característica de la población rural es su mercada dispersión en el territorio nacional. En 2000, la cuarta parte de los 100 millones de mexicanos vivía en zonas rurales dispersas, en las cuales no solo los servicios de todo tipo son precarios, sino también las fuentes de trabajo son claramente insuficientes para emplear a las nuevas generaciones de jóvenes rurales. La manera de corregir este desequilibrio es la emigración. Cabe agregar que la población rural que vive en zonas dispersas es mucho mayor en el sur del país, ahí donde los niveles de pobreza y marginación son mayores. En el período post-TLCAN (1995-2003) el sector agrícola dejó de contratar a 400 mil trabajadores de un total de 9.3 millones de trabajadores rurales en 2003, de acuerdo con información de la Encuesta Nacional de Empleo. Otros autores han calculado que el empleo rural se redujo 0.3% promedio anual durante el período post-TLCAN (Puyana y Romero, 2006). Aún cuando el TLCAN y la mundialización no son los responsables directos de la emigración rural, han contribuido a ella al provocar tendencias a la baja de los precios, la producción y los ingresos rurales. Las tendencias del empleo son muy diferentes según zonas geográficas. La región pacífico y centro norte, donde se concentran los cultivos de exportación, la contratación de trabajadores se incrementó en el doble entre 1995 y 2003, al pasar de 200 mil trabajadores a 400 mil. En cambio las regiones centro, sur, golfo y norte donde predomina la producción de granos básicos, el número de empleos agrícolas disminuyó en 400 mil en el mismo periodo. Esta pérdida es mucho más evidente en la zona sur, lo que se explica por la migración de trabajadores agrícolas hacia los estados del norte y a las zonas urbana. (Banco Mundial, 2005). La estructura de la ocupación (la importancia relativa de cada rama de actividad económica como generadora de empleo rural) tuvo cambios significativos en el período 1995-2003, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de Empleo. La agricultura sigue siendo la principal actividad de la población rural pero su importancia relativa dentro del empleo total bajó del 54% al 43% en ese lapso. En cambio, las otras

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actividades propias del sector primario como la ganadería, el sector forestal y la pesca, tuvieron una ligera expansión (cuadro 2.3).

Cuadro 2.3

Participación del trabajo rural por sector de la economíaSector 1995 2003Agricultura 62.82 55.61Cultivos agrícolas 53.75 43.38Ganadería 5.13 6.02Productos forestales 1.02 1.27Pesca 2.92 4.95Minería 0.68 0.13Manufacturas 11.05 18.51Alimentos procesados 1.23 3.22Construcción 4.59 6.81Textiles 0.87 0.94Ropa 1.44 2.44Comercio 11.66 9.97Servicios 13.79 15.77Servicios Personales 2.98 3.96 Total actividades no agrícolas 37.18 44.39Empleo Total 9,605,455 9,202,363

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo 1995 y 2003 La industria manufacturera casi duplicó su oferta de empleos rurales entre 1995 y 2003. El 18.5% de los empleos rurales provino de esta rama en este último año. La industria de la construcción, la manufactura de alimentos y de vestido, en este orden de importancia, fueron las industrias más importantes como oferentes de empleo rural. En el sector servicios fue la subrama de servicios personales la que más absorbió trabajadores. Construcción y servicios personales demandan trabajo de baja calificación a cambio de salarios relativamente bajos. Otra característica importante del mercado de trabajo rural es su carácter informal, rasgo que se acentuó en el período antes mencionado. Sólo 8% de los hombres y 12% de las mujeres ocupaban trabajos en el sector formal en 2003. En cambio, los empleados hombres en el sector informal y los auto-empleados representaban el 65% de los trabajadores en el sector rural en 2003. Esta cifra era de 55% en 1995 (cuadro 2. 4). Como efecto de la creciente migración de hombres jóvenes, la fuerza de trabajo empleada se caracteriza por la importancia creciente de las mujeres y de hombres de mayor edad.

66

Cuadro 2.4 Categoría 1995 2003 Hombres Mujeres Hombres Mujeres Empleado 3.7 1.1 3.1 1 Autoempleo 36.3 29 37.8 35.5 Asalariado informal 18.7 13.9 27.5 17.8 Asalariado formal 9.2 10 8.1 12.5 Empleado bajo contrato 5 2.8 3.8 3.9 Empleado familiar 20.8 39.5 16 25 Otros 6.4 3.8 3.8 4.3

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo 1995-2003 Los salarios rurales reales han ido a la baja. La Encuesta Nacional de Empleo capta los salarios pagados por hora en diferentes actividades y en diferentes años. Esta información indica que los salarios reales cayeron como efecto de la crisis económica de 1995-6 y que tendieron a recuperarse a partir del 2000 (gráfica 2. 9). Sin embargo, los salarios rurales son los que se recuperan más lentamente de modo tal que el salario rural real correspondiente a 2003 era inferior al pagado en 1995. Asimismo, se observa que los salarios rurales eran crecientemente inferiores a los pagados en otras actividades.

Grafica 2.9 Evolución del salario promedio por hora por sector de actividad 1995-2003 (Pesos de 2002)

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1995 1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Sala

rio p

or h

ora

AgriculturaIndustriaServicios

La información sobre remuneraciones medias proporcionada por el INEGI muestra la misma tendencia hacia la baja de las remuneraciones rurales y el ensanchamiento de la brecha salarial entre la agricultura y la industria de la construcción, hecho que fomenta la salida de la fuerza de trabajo del sector agrícola.

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Gráfica 2.10

Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) 2.3 El mercado de crédito agrícola El objetivo de este apartado es examinar las características principales del sistema financiero rural en México (SFRM de aquí en adelante) y ver si está cumpliendo satisfactoriamente su función de promover el desarrollo rural. En particular interesa analizar si está dando servicios financieros adecuados a los productores agropecuarios y a las zonas rurales de mayor marginación18.

• México presenta un bajo nivel de desarrollo financiero. La relación crédito total/PIB, un indicador de la profundidad financiera, era en México de 19% en 2000, proporción considerablemente menor a la que encontramos en países de desarrollo equivalente, como Argentina (34%), Brasil (46%) y Chile (74%).

• El SFRM se caracteriza por el racionamiento del crédito. En otras palabras, existen productores dispuestos a pagar la tasa de interés vigente pero que no pueden conseguir créditos debido a una insuficiente oferta de crédito.

• La estructura de la oferta de crédito en la economía mexicana estaba dominada en 2001 por el sector bancario, el cual otorga el 90% del valor de los préstamos y absorbe el 93% del valor de los depósitos. El problema estriba en que una proporción muy baja del crédito bancario total se dedicó a apoyar el sector agrícola (4.5% en 2001) y prácticamente nada se canalizó a la población de bajos ingresos. Debido a los altos costos de transacción que implican los préstamos pequeños, a la política de los bancos de no incurrir en riesgos y a la falta de garantías ofrecidas por los productores rurales, particularmente la banca privada evita dar crédito a los productores rurales de ingresos bajos y medios y opera relativamente poco en estados y regiones marginadas.

18 La información de esta parte está basada principalmente en el estudio Mexico’s Financial Markets and the Rural Economy, agosto de 2003. Documento del Banco Mundial no publicado.

68

• Los servicios financieros que reciben las regiones rurales pobres son mucho peores que los recibidos por las regiones rurales más desarrolladas, situación que refleja la falta de incentivos de la banca para operar en zonas rurales en los que prevalecen índices de marginación medios o altos. Dados los fuertes vínculos entre el grado de desarrollo financiero y el crecimiento económico, el bajo acceso a estos servicios en las regiones pobres es un factor importante en la reproducción de la pobreza rural.

• Los créditos dirigidos a los productores agropecuarios por la banca privada ascienden solo al 8.7% del total de créditos recibidos por estos productores, de acuerdo a un estudio del Banco Mundial. Estos productores tienen que recurrir a intermediarios no bancarios, como Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP), Uniones de Crédito, Cooperativas de Ahorro y Préstamo y diferentes tipos de microfinancieras, de las cuales recibieron el 36% de sus créditos. El 17% de sus créditos provenían de prestamistas informales y el 32% era créditos comerciales, otorgados por empresas de las cuales los productores son clientes. Este último dato es una clara muestra de la debilidad del SFRM.

• Como parte de las reformas que eliminaron muchas empresas paraestatales y redujeron el tamaño de otras, se decidió que BANURAL –la principal fuente de crédito rural- atendiera solamente a los productores rurales con viabilidad productiva y que los demás productores –los más pobres y sin viabilidad económica- fuesen atendidos por el programa Crédito a la Palabra, perteneciente al programa PRONASOL, orientado a disminuir la pobreza. En la práctica, el resultado fue la disminución paulatina de los créditos otorgados por BANRURAL, los que llegaron a cubrir 7.2 millones de hectáreas en 1985, durante el período previo a la reforma, y solo 1.5 millones en 2001. Debido al gran peso que tenía el BANRURAL en el financiamiento a este sector, la participación del crédito rural en el total descendió de 5.9 a 3.8 por ciento. Esta institución dejó de funcionar en 2004 y ha sido sustituida por la Financiera Rural.

• Las fallas del mercado de crédito rural es el Talón de Aquiles de la política de desarrollo rural mexicana y un escollo formidable a los intentos de dinamizar la inversión, la productividad y la producción agropecuaria. La construcción de un sistema de financiamiento rural que realmente llegue a los pequeños productores, es una tarea que tiene prioridad número uno. La base de este nuevo sistema debe ser el sector de ahorro y préstamo y las instituciones de micro-financiamiento, debido a que tienen una metodología de trabajo que les permite cubrir más eficientemente que la banca privada las necesidades de los pequeños productores.

2.4 El mercado de servicios técnicos Los servicios de asistencia técnica están vinculados estrechamente con las instituciones de investigación agropecuaria, las cuales en México son casi totalmente de índole pública. La más importante es el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), el cual llegó a contar con 2,160 investigadores en 1986. Esta cifra disminuyó drásticamente y a finales de 2003 el INIFAP contaba con solo 962 investigadores, lo que refleja que la investigación agrícola no ha estado dentro de la

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prioridades de la política sectorial en las últimas dos décadas. Los fondos que le han sido asignados representan entre el 0.4 y 0.5% del PIB agrícola, muy abajo del nivel recomendable del 1% (Banco Mundial, 2005). En lo que respecta a los sistemas de provisión de servicios de asistencia técnica, el cambio más importante de las últimas dos décadas ha sido su transito de un sistema público a otro privado. Durante los ochentas el sistema público de asistencia técnica conoció una gran expansión. Se trataba de un servicio gratuito que brindaban técnicos de la Secretaría de Agricultura y que recibían la mayoría de los productores, sobre todo los pequeños. Sin embargo, con la crisis fiscal y la política de privatización, el sistema público de asistencia técnica fue prácticamente desmontado. Con ello, la mayoría de los pequeños productores se quedaron sin asistencia técnica. Si bien algunos productores podían recibir información y sugerencias de sus proveedores de insumos químicos, no existía propiamente un mercado de servicios de asistencia técnica al cual los productores pudiesen recurrir. En 1996 el gobierno trató de atacar esta falla creando el Sistema Nacional de Extensión Rural (SINDER), el cual fue descontinuado debido a que no dio los resultados esperados. Después la estrategia oficial consistió en fomentar la creación de una red de Prestadores de Servicios Profesionales (PSP), compuesta por agrónomos y técnicos privados, asociados en empresas privadas de servicios, a las cuales los agricultores podían recurrir. El gobierno asignaba fondos dentro de sus varios programas, destinados específicamente a la asistencia técnica y con los cuales los agricultores podían tener acceso a los Prestadores de Servicios. La estrategia apuntaba hacia la creación de un mercado de servicios técnicos pero ha enfrentado serias dificultades debido a fallas de manejo institucional (selección, seguimiento y evaluación) y a la debilidad de las propias (PSP). Adicionalmente, se puede señalar que la asistencia técnica ha estado circunscrita al servicio de agrónomos conectados con el cultivo pero sin ninguna conexión con otras áreas importantes de la producción en sentido amplio (comercialización y organización gerencial). En conclusión, la mayor parte de los productores carecen de asistencia técnica adecuada. MERCADOS DE PRODUCTOS 2.5 Sistemas agroindustriales bajo la globalización y la apertura de la agricultura 19

La globalización ha acelerado procesos de integración industrial y comercial ya existentes y otros nuevos han surgido bajo su influencia. Las formas de acopio, transformación y comercialización han experimentado cambios importantes entre 1990 y 2005, y están vinculados con otros que ocurren en la esfera del consumo de alimentos y otros productos de origen primario (exportación de productos tropicales, exportaciones no-tradicionales, nuevos productos de alto valor, alimentos orgánicos, etc).

19 Este apartado fue elaborado por Boris Marañón, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

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En este contexto, se trata de explicar cuáles han sido los cambios mas significativos en las formas de mercado y comercialización de productos primarios, así como la extensión relativa de estos cambios, los mecanismos bajo los cuales los productores rurales son integrados a estas formas de mercado, y si estas nuevas formas de articulación de los productores rurales a las cadenas agroindustriales están fomentando una segmentación creciente en el campo.

El documento está integrado por dos secciones. La primera presenta un panorama general de las cadenas agroalimentarias más dinámicas y profundiza el caso del maíz, y la segunda presenta algunas conclusiones.

2.5.1 Las cadenas agroindustriales: transformaciones y desarticulación

Panorama general En México, según el Censo Económico del 2003 realizado por el INEGI, el sector agroindustrial es muy significativo, ya que abarca el 49.7% de los establecimientos, el 34.5% del personal ocupado, el 25.7% de la producción bruta total, el 26.8% del valor agregado censal bruto, y el 22.7% del valor total de activos fijos.

Cuadro 2. 5 Las diez principales agroindustrias en México, 2003.

Unidades económicas

Personal ocupado

total

Producción Bruta Total (Miles de millones pesos)

Valor Agregado

Censal Bruto (Miles de millones pesos)

Total Activos

Fijos (Miles de millones

pesos)

Total nacional 3,005,157 16,239,536 6,317.0 3,217.0 3,615.0

Industrias manufactureras 328,718 4,198,579 2,733.0 929.O 1,258.0

Total agroindustria (valores absolutos) 163,217 1,462,901 701.9 248.4 286.1

Total agroindustria/ industria manufactura (%)

49.7 34.8 25.7 26.8 22.7

Diez principales agroindustrias/ total agroindustria (%)

97.1 91.4 87.7 88.8 90.0

Diez principales agroindustrias 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Bebidas y tabaco 4.4 11.2 27.5 32.9 28.3

Textiles 25.2 46.2 20.5 24.3 26.9

Productos lácteos 8.2 5.8 12.3 10.9 7.0

Molienda de granos y de semillas oleaginosas

0.6 2.5 9.7 4.9 9.2

Matanza, empacado y procesamiento de carne de ganado y aves

1.6 4.4 6.2 4.6 3.8

Elaboración de alimentos para animales

0.3 1.3 5.5 2.4 3.0

Elaboración de pan 19.1 10.8 5.4 7.6 4.9

Conservación de frutas y verduras 0.6 3.8 4.9 5.2 3.7

Elaboración de azúcar 0.1 2.4 4.4 3.7 9.9

Elaboración de tortillas de maíz y molienda de nixtamal

40.0 11.5 3.5 3.5 3.3

Fuente: INEGI, Censo Económico, 2003. Elaboración propia.

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Entre las diez principales agroindustrias, clasificadas según la producción bruta total, destacan las que producen bebidas y tabaco (27.5%) y textiles (20.5%), lácteos (12.3%), la elaboración de aceites (9.7%). Otras seis actividades, entre ellas, las de producción de carnes, de alimentos para animales, de pan, de conservas de frutas y verduras, azúcar, y tortillas tienen una presencia menor según el indicador mencionado. En lo que respecta la número de unidades, destacan el rubro de maíz (nixtamal y tortillas) con el 40.0% del total de establecimientos, textiles (25.2%) y elaboración de pan (19.1%). Las tres explican tres cuartas partes del número total de establecimientos agroindustriales.

Las cadenas agroalimentarias más importantes en México son las de maíz, trigo, arroz, caña de azúcar, café, aceite y grasa vegetal, frutas y hortalizas, leche, carnes (Castañòn, Solleiro y Del Valle, 2003). El comportamiento de estas ramas ha sido muy heterogéneo en la década de los noventa, destacando, por su presencia y dinamismo los sectores de carnes y lácteos, molienda de maíz, otros productos alimenticios, refrescos y aguas y molienda de trigo. Las carnes y lácteos son las ramas más dinámicas, estableciéndose su participación dentro del sector alimentario y de bebidas en 15 por ciento. Las principales características de los sistemas agroindustriales más significativos se presentan en el cuadro 2.6. En este contexto, es evidente la fractura en que se encuentran las principales cadenas productivas agroalimentarias entre ellas las de maíz, trigo, aceites y oleaginosas, leche y carnes. Esta desarticulación se hace evidente tanto por el rezago de la producción agropecuaria en relación a la producción y la demanda de la industria alimentaria (tanto en cantidad como en calidad) de modo que la brecha ha sido cubierta con el crecimiento casi generalizado de importaciones (Morales y Del Valle, 2005; Núñez, 2003, ANEC/CNPAMM, 2006; Fritscher 2001). Esto ha dado lugar a un crónico desbalance comercial sectorial, que anula las desproporcionadas expectativas depositadas en la generación de divisas por parte de la hortofruticultura de exportación.

La evolución de la producción de los principales cultivos básicos, con excepción del maíz (3.4 miles de toneladas), sorgo (1.7 miles de toneladas) y cebada (0.3 miles de toneladas) muestra, entre 1990-1994 y 2000-2005, resultados negativos, por la falta de apoyos, a lo que se suma, en ocasiones y para ciertos casos, la afectación por problemas climáticos. Por consiguiente, en el período mencionado el maíz ha incrementado su participación en la superficie cosechada de cultivos básicos de 59.2% a 62.3%. El sorgo ha mejorado ligeramente su presencia, pero los demás cultivos la han perdido. De este modo, es posible apreciar que la estructura de cultivos no ha experimentado la reconversión esperada hacia productos de mayor valor agregado, debido a la estructura de incentivos ya analizada y a la existencia de un amplio sector de productores que tiene una racionalidad económica distinta a la maximización de beneficios.

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Cuadro 2.6. Características de cadenas agroindustriales más dinámicas en los noventa.

Carne Lácteos Maíz Trigo Aceites y grasas

Acceso materia prima

Dependencia externa de granos para alimentos balanceados.

Dependencia externa leche en polvo. Acuerdos informales entre productores e industrias para abastecimiento.

Dependencia maíz amarillo. Iniciativas privadas de agricultura por contrato: Club del maíz (MASECA).

Dependencia importaciones.

Alta dependencia importaciones.

Diferenciación productos

Sí Sí Diferenciación según ingresos

Sí. No.

Innovaciones De producto y empaque.

De producto y empaque, promovidas por transnacionales.Segmentación

De origen nacional. Segmentación.

De proceso, mayor eficiencia en extracción. Segmentación.

Concentración Siete empresas dominan 80% del mercado.

Leche pasteurizada: pocas empresas nacionales. Leche industrializada: casi un monopolio; Derivados: grandes empresas nacionales y transnacionales.

Dos empresas controlan 90% merado de harina. Atomización en molinos y tortillerías.

Moderada. Grandes empresas.

Tipos de bienes producidos

Intermedios y de consumo final

Consumo final Intermedios y finales.

Intermedios y finales

Intermedios y finales.

Canales distribución

Supermercados y minoristas.

Supermercados y minoristas

Mayoristas, supermercados, minoristas

Supermercados y minoristas.

Tipo de empresas

Capital nacional, principalmente.

Grandes, transnacionales y nacionales, y pequeñas y medianas.

Grandes nacioanales, en harina, pequeños negocios en masa y tortilla.

Grandes, nacionales.

Grandes y medianas, principalmente de capital nacional.

Fuente: Elaboración propia basado en Castañón y Solleiro (2003); Torres, 1996; GEA (2005).

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No obstante, se ha registrado un desplazamiento geográfico en las zonas de producción orientado hacia las zonas irrigadas y de buen temporal, sobre todo del norte del país. Sinaloa es el caso paradigmático ya que en menos de dos décadas se convirtió en el segundo productor nacional de maíz blanco, después de Jalisco, concentrando su oferta en la temporada otoño-invierno. La oferta de sorgo se ha consolidado en Tamaulipas (más de un tercio del total), y la de trigo en Sonora (cerca de dos quintos). En los tres casos, la producción excede a la demanda local, lo que deriva en dificultades para la colocación de la sobreoferta.

En cuanto al abastecimiento de materia prima, todas las cadenas mencionadas dependen en cierto grado del mercado externo, siendo el caso extremo el de la producción de aceites y oleaginosas. Se han registrado algunos esfuerzos privados para promover la agricultura de contrato, como es el caso de los Clubes de Maíz a cargo de Maseca, de la Cargill en trigo, e Impulsora Agrícola en cebada (Echanove y Steffen, 2001; Masieu, 2001). A principios de esta década, se inició la agricultura de contrato para el cultivo de maíz duro de manera importante, y de trigo y sorgo, en niveles menores. Los contratos son sencillo; especifican las cantidades y calidades que serán adquiridas pero casi nunca implican asistencia técnica ni financiamiento. Sin embargo, las empresas compradoras funcionan como avales ya que con el contrato de compra-venta, los productores pueden conseguir crédito de FIRA (un fideicomiso del Banco de México). En el 2005, se alcanzó una producción de 1.35 millones de toneladas de maíz amarillo, 400,000 mil toneladas de trigo y 70,000 toneladas de sorgo, según información proporcionada por ASERCA. Sin embargo estos esfuerzos son todavía incipientes. Un informe de GEA (2004), sobre la cadena trigo-harina sostiene que la vinculación con productores de trigo mediante la asignación de programas de siembra para obtener calidades y variedades de trigo requeridos por la industria, es muy escasa, debido a las dificultades para los productores de harina de ejercer penas en casos de incumplimiento de parte de los productores. El informe añade que esta falta de coordinación vertical en los primeros eslabones de la cadena (trigo-harina) se traduce en costos de producción más elevados, desaprovechamiento de economías de escala y, por tanto, en una menor competitividad de la cadena20.

Existe un fuerte énfasis en el suministro de materia prima de calidad, según estándares impuestos por las empresas transnacionales. En la rama de lácteos, las empresas procesadoras han cambiado sus requerimientos de entrega de leche exigiendo a los productores que acopien el líquido “en frío” y de manera colectiva, lo que ha conllevado a que ellos se agrupen para la entrega de la leche de acuerdo a ciertos estándares de calidad, en un convenio que se caracteriza por ser informal y desigual, pero que implica provisión de insumos, asistencia técnica. En este caso, se destaca el apoyo gubernamental para la adquisición de maquinaria y equipo, así como los depósitos para el acopio de la “leche en frío” (Del Valle, 2000; Álvarez et al, 2002). Todas las ramas, con pocas 20 Un interesante análisis sobre las transformaciones en la industria panificadora puede verse en Torres (2006).

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excepciones, buscan ampliar mercados y retener un mayor valor agregado a través de la diferenciación de productos, según criterios varios, entre ellos, nivel de ingreso y edad. Igualmente, se registran procesos de diversificación hacia otros giros, como el de las pasteurizadoras de leche que han incursionado en las aguas, refrescos y derivados lácteos, con el fin de aprovechar la capacidad instalada y los canales de distribución (Castañòn, Solleiro y Del Valle, 2003).

Como resultado de la baja en la producción agropecuaria la demanda de alimentos se pudo satisfacer con crecientes volúmenes de importaciones, que en promedio entre 1994 y 2005 se incrementaron a una tasa de 4.5 anual, especialmente en cereales, oleaginosas y forrajes en el ámbito agrícola (cuadro 2.4). En el sector pecuario el desbalance también es negativo y, en conjunto, ambos desempeños han conducido a saldos desfavorables en el sector externo, en promedio anual de –1,535 millones de dólares ( -171 millones de dólares en el subsector agropecuario y –1,364 millones de dòlares en el subsector agroalimentario) entre 1995 y 2005 (ASERCA, 2006).

Existe un proceso de oligopolización y monopolización de diversos giros. GRUMA controla más de dos terceras partes de la producción de harina de maíz (MINSA, 2006), y Nestlé los mercados de leche condensada, evaporada y en polvo (Del Valle, 2000). En la panificación industrial, si bien una existen 615 empresas afiliadas, una sola, Bimbo, controla más del 85% del mercado (GEA, 2004). El proceso de consolidación es muy evidente en la producción de carne de ave, donde las empresas han hecho importantes inversiones en la modernización de granjas, procesamiento de carne y desarrollo de marcas. Hace diez años, casi 40 productores aportaban el 90% de la producción total de pollo, pero actualmente menos de 20 empresas generan dicha participación (GEA, 2004), y sólo 3 dan cuenta del 52% de la oferta nacional (GAIN, 2006), la mayor de ellas, Bachoco, es mexicana y las otras dos son filiales de transnacionales estadounidenses (Zahniser, 2006). En cambio, la consolidación en la producción de carne de bovino es incipiente, y en la de porcino, inexistente (GEA, 2004).

El grado de transnacionalización de la industria alimentaria es muy significativo. Aunque no hay estudios recientes que se sumen a los realizados en los ochenta por Arroyo et al (1985), es posible sostener un reforzamiento de la presencia del capital transnacional en las ramas con altas tasas de crecimiento y oligopolización. En la clase de productos lácteos, por ejemplo, las transnacionales Nestlé, Kraft y Danone controlan la mayor parte de la producción . Esta mayor participación se produce, además, a través de alianzas estratégicas, como en el caso de la harina de maíz, donde Cargill y Archer Midland Daniels, según OXFAM, (2003) tienen participaciones en las empresas MINSA y GRUMA, respectivamente.

El stock de inversión extranjera en el sector alimentario, entre enero de 1999 y junio de 2006, ascendió a 11,307.9 millones de dólares, el 18.0% del total colocado en el sector manufacturero (Secretaría de Economía, 2006), monto proveniente en su mayoría de Estados Unidos. Las transnacionales inversionistas que operan en México son “market servers, es decir, realizan la mayor parte de sus ventas dentro del país, dado el dinamismo del mercado interno. En 2003, las ventas de las filiales de transnacionales

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estadounidenses en el mercado mexicano alcanzaron casi 6.1 mil millones de dólares, un 53% por encima del valor de las exportaciones de productos procesados a México en dicho año (Zahniser, 2006).

Las transnacionales de base mexicana también han realizado diferentes inversiones en Estados Unidos, especialmente en la industria de alimentos procesados (excepto bebidas y producción agrícola) por un monto de 900 millones de dólares. Las operaciones de estas transnacionales mexicanas en el exterior alcanzan, en algunos casos, montos y proporciones significativas. Para GRUMA, por ejemplo, en los últimos años, sus ventas en Estados Unidos han representado más de la mitad de las ventas totales del corporativo. Bimbo, la tercera empresa en el mundo de la panificación, tiene el 5% del mercado norteamericano (Zahniser, 2006).

Se han registrado importantes cambios en el patrón de consumo de alimentos que favorecen la ya conocida mayor ingesta de nutrientes de fuentes animales y no vegetales, y especialmente de alimentos procesados, debido a la mayor relevancia de los procesos de urbanización y al incremento del nivel de ingreso (Torres y Trápaga; 2001; Bourges, 2004). En el caso mexicano esto se evidencia en el creciente peso en el gasto de alimentos de carnes, cereales y leche y derivados. En 2004, de acuerdo con la Encuesta de Ingreso-Gasto de los Hogares, el 22.2% del total del gasto en alimentos se destinó a carnes, a la leche y derivados el 12%, a hortalizas el 11.8%, mientras que el gasto en cereales alcanzó a 17.5%. Para la población con menores ingresos, los cereales, entre ellos la tortilla, no obstante, siguen siendo el principal grupo alimenticio, con el 23.2%, lo contrario ocurre en el sector de altos ingresos, en el que esta fuente de alimentos apenas llegó a explicar el 12.3% del gasto total, prefiriendo destinar el 23.4% a la compra de carnes (Aserca, 2006). El consumo de productos pecuarios ha crecido con rapidez, en términos per capita (kg/ hab), especialmente de carne de ave, porcino, así como de huevo (cuadro 2.5), y como la producción nacional se ha rezagado, el abastecimiento se ha realizado con mayores importaciones.

Este giro del patrón de consumo, que tiende a una uniformización creciente, presenta aristas muy discutibles, entre ellas, el empobrecimiento de la calidad nutritiva, la excesiva utilización de recursos (tierra, agua) para producir materias primas que luego serán transformadas en alimentos, los problemas emergentes de salud pública por el desmesurado consumo de carnes, lácteos, azúcares y grasas. Al mismo tiempo se llama la atención respecto a la inacción gubernamental existente para regular la calidad de los alimentos y promover una adecuada ingesta de cereales, leguminosas, verduras y frutas, a través de la cual se puede tener una alimentación balanceada y sana (Torres y Trápaga, 2001).

Con la entrada masiva de importaciones, la eliminación de CONASUPO, y la forma en que se han canalizados los nuevos apoyos, no existen vínculos estables y equilibrados entre productores e industrias, en el ramo de productos básicos. Los procesos de desregulación de los mercados de alimentos básicos, antes controlados a través de CONASUPO, no han favorecido a los consumidores, principalmente a los más pobres, ya que los precios reales de los productos procesados han experimentado fuertes

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incrementos, que se explican, en mayor medida por la mayor oligopolización y monopolización de la industria alimentaria. En este contexto, el paso de subsidios generalizados a focalizados (Torres Salcido, 2004; Duhau, 2001), se ha caracterizado por un descenso importante de las transferencias reales y por una disminución de la cobertura de población beneficiada. Se suprimió, asimismo, el subsidio a la tortilla, situación que ha tenido un impacto desfavorable en la alimentación de los sectores de bajos ingresos.

Cuadro 2.7 Evolución del consumo per cápita de alimentos pecuarios y del peso de las

importaciones en el consumo. 1990-1994/2000/2005 Producto Consumo per capita (kg) Importaciones/consumo (%) 1990-1994 2000/2005 Variación (%) 1990-1994 2000/2005 Carnes 37.2 53.1 42.7 13.4 16.5 Bovino 14.0 15.4 10.0 12.7 19.7 Porcino 11.7 14.8 26.5 21.8 33.9 Ave 11.4 22.9 100.9 8.3 12.0 Leche (litros) 98.5 108.7 10.4 21.2 14.6 Huevo 12.2 18.7 41.7 9.8 11.9

Fuente: Claridades Agropecuarias, Aserca, Septiembre, 2006.

El esfuerzo gubernamental para impulsar y consolidar las cadenas productivas, a través de los sistemas producto, es incipiente y en parte es una de las respuestas a las amplias movilizaciones campesinas registradas en 2003. La promoción de las cadenas productivas, como ya se mostró, no ha sido objeto de una asignación presupuestal significativa, y se ve dificultada por la falta de instituciones de soporte, principalmente en cuanto a asistencia técnica y financiamiento, así como por la reducida inversión pública en infraestructura básica para la producción y comercialización.

En términos generales, es posible advertir ciertos cambios en las cadenas agroalimentarias, entre los que destacan: a) segmentación productiva y relocalización geográfica, a favor de agricultores comerciales y estados de mayor desarrollo relativo; b) ausencia de vínculos estables, institucionalizados, entre productores e industriales, quienes se relacionan bajo esquemas de compra-venta, sin acuerdos formales, sin mecanismos de provisión de insumos, asistencia técnica, financiamiento, en un encuentro políticamente desigual, y con exigencias crecientes respecto a la calidad de las materias primas; c) procesos de concentración industrial, con fuerte presencia de empresas transnacionales; y d) cambios en el patrón de consumo que favorecen, principalmente, la demanda de proteínas y calorías de origen animal, apoyada en crecientes niveles de importación. 2.5.2 La cadena agroindustrial del maíz y sus cambios21

El maíz es el alimento simbólico y económico más notable en México, y el de mayor presencia en la agricultura nacional (Torres, 1993; Torres, 1996). Es cultivado por 3.15 21 Este apartado fue elaborado por Boris Marañón, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

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millones de productores, de los 8 millones de personas dedicadas a la agricultura, considerando una PEA total de 39 millones (Nadal y Wise, 2005); ocupa el 62.3% de la superficie cosechada dedicada a cultivos básicos; contribuye con el 10% del PBI agropecuario. En la esfera de procesamiento, la Cámara Nacional del Maíz Industrializado (CANAMI) estima que actualmente se generan unos 225 mil empleos directos en tortillerías, molinos de nixtamal, harineras y plantas de otro tipo, como las que elaboran tostadas y frituras. Si se incluyen las otras actividades industriales derivadas del maíz (química y pecuaria, principalmente), en 2003, trabajaron en total 272,000 personas, el 11% de la PEA de toda la industria de alimentos (SIA, 2004). En conjunto la cadena maíz-tortilla representa uno por ciento del PBI.

Aspectos socioproductivos

La composición social de los productores es muy heterogénea, destacándose por lo menos tres sectores: a) un segmento reducido, que accede al riego y ubicado principalmente en el norte del país, que aplica completo el paquete tecnológico cuyos principios básicos siguen siendo los de la Revoluciòn Verde (riegos, variedades de semillas de alto rendimiento, agroquímicos, maquinaria y equipo), ubicado en los distritos de riego del norte; b) otro segmento, caracterizado por utilizar el paquete tecnológico incompleto – fertilizantes, agroquímicos pero que continua usando semillas criollas); y c) otro segmento, amplio, que sólo tiene acceso a tierras de temporal y utiliza el sistema tradicional de cultivo asociado o milpa (Rivera Herrejón, 2004). Según el Censo Nacional Agropecuario de 1991, el 61% de los productores que tenían al maíz como el cultivo principal tenían parcelas menores a 5 ha. Nadal y Wise (2005) sostienen que sólo el 31% de los productores de maíz usaba variedades mejoradas de semilla, el 35% utilizaba tractores, y apenas el 9% contaba con riego.

Un reciente estudio realizado por la Universidad Chapingo, (Vega Valdivia y Ramírez Moreno, 2004), presenta una estimación cuantitativa de este universo de productores profundamente heterogéneo. El 67% de productores es de subsistencia, controla el 42% de la superficie, el 22% de la producción, con rendimientos promedio de 1.3 tn/ha. Los de perfil comercial, y quienes tienen más excedentes comercializables apenas son una décima parte del total de productores, tienen menos de una cuarta parte de la superficie cosechada, pero por sus mayores rendimientos aportan algo más de un tercio de la producción total. En un lugar intermedio se encuentran los productores en transición, que contribuyen con el 44% de la oferta agregada (cuadro 2.8). Dada esta compleja diferenciación social se esperaría que las políticas diseñaran instrumentos específicos de apoyo desde la perspectiva del desarrollo agrícola y rural. De un lado, los primeros unidades familiares de producción y consumo, tienen ingresos bajos pero de diversas fuentes, elevados costos de transacción, recursos limitados (tierras de temporal), una oferta inelástica, y aversión al riesgo. Los comerciales, por otro lado, producen esencialmente para la venta, están especializados, sus unidades son capitalizadas, tienen “mercados completos”, y acceso al riego o a tierras de buen temporal, su oferta es elástica (Yunes-Naude y Barceinas, 2004).

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Cuadro 2.8 Distribución de la producción de maíz por tipo de productor, 2001.

Tipo productor

Número productores (Millones)

% Superficie cosechada

(Millones ha)

% Volumen producción

(Millones tn)

% Rendimiento de maíz (tn/ha)

De bajos ingresos

2.0 67.0 3.0 42.0 4.0 22.0 1.3

En transición 0.7 23.0 2.5 35.0 8.0 44.0 3.2 Comerciales 0.3 10.0 1.6 23.0 6.1 34.0 3.81 Total 3.0 100.0 7.1 100.0 18.1 100.0 2.5

Tomado de Vega Valdivia y Ramírez Moreno (2004).

En promedio se siembra anualmente 8.6 millones de hectáreas de maíz (es decir, más del 60% del área total bajo cultivo), en dos ciclos agrícolas: a) primavera-verano es un sistema que se maneja principalmente en tierras de temporal y ocupa a más de 2.6 millones de cultivadores que producen alrededor de 14 millones de toneladas de maíz, y b) cultivo de otoño-invierno, bajo riego y produce cerca de 4 millones de toneladas. El rendimiento promedio de ese cultivo a nivel nacional ha permanecido tradicionalmente por debajo de las 2 toneladas por hectárea (en contraste con los promedios estadounidenses que ascienden a 10 y 12 toneladas por hectárea) (Nadal, 2005), aunque en los últimos años se ha registrado un incremento notable. Entre 1994 y 2005, la productividad total pasó (en tn/ha) de 2.2 a 2.9; obteniéndose logros mayores en la agricultura de riego, principalmente en la campaña otoño-invierno (de 5.3 a 7.7), y otro menor en la de temporal, ciclo primavera verano (de 1.5 a 2.0), según información de ASERCA (Claridades Agropecuarias, Septiembre, 20006).

Evolución de la producción, la demanda y las importaciones.

La producción agregada de maíz ha registrado un crecimiento importante, principalmente en las tierras de riego y de buen temporal, y dadas las políticas de apoyo a la agricultura que se concentraron en el maíz y en los productores comerciales, se ha registrado, por un lado, una relocalización geográfica de los excedentes producidos, y una creciente segmentación entre los productores, por otro. Son los estados del noroeste, principalmente Sinaloa, quienes se han convertido en los mayores oferentes y en los mayores receptores de los apoyos gubernamentales. Han quedado postergados otros estados y productores. Esta situación también ha dado lugar a un interesante debate sobre las causas del crecimiento de la producción en un contexto de caída de los precios reales al productor y de apertura. El incremento de la producción de maíz de temporal podría explicarse porque los altos costos de transacción que enfrentan los productores de maíz de tipo familiar —ausencia de buenos caminos y medios de transporte eficaces— los han aislado antes y después de la reforma del mercado nacional e internacional. También se podría pensar que la expansión de la producción de maíz de temporal podría ser la respuesta de los agricultores pobres de autosubsistencia ante la crisis, y ante la dificultad de diversificar su producción. Es decir, su respuesta fue protegerse de la reducción de precios reales, manteniendo su nivel de producción de básicos —en algunos casos elevando— para compensar la caída real de ingresos, a la vez que diversificaban sus fuentes de empleo e ingreso. (Yunes-Naude y Barceinas, 2004; Romero y Puyana, 2004).

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El mercado de maíz en México se caracteriza por el crecimiento rápido de la demanda, muy superior al aumento de la oferta, lo cual se ha traducido en un aumento constante de las importaciones. La composición de la demanda se ha transformado pues la demanda industrial ha crecido mucho más que la demanda para consumo humano (cuadro 2.9)

Cuadro 2.9 Estructura de la demanda total de maíz, 1995/2003

Fuente: Ferrer (1996) y ANEC/CNPAMM (2006).

En realidad de trata de dos mercados, uno de maíz blanco, excedentario, y otro de maíz amarillo, deficitario, para el cual se recurre a crecientes importaciones. La demanda total de maíz, considerando la producción interna y las importaciones, en 2003 fue de 24.0 millones de toneladas, 55% dedicadas al consumo humano (harina y tortilla), 23% al consumo pecuario, 10% a la industria de derivados químicos y 12% a otros usos. Las importaciones de maíz amarillo alcanzaron las 7.5 millones de toneladas y la oferta interna sólo aportó 0.8 millones de toneladas. El volumen total de las importaciones de maíz amarillo se distribuyeron entre la industria pecuaria (dos terceras partes) y la industria de derivados químicos (el tercio restante). Es evidente, entonces un crecimiento y una fuerte diversificación de la demanda –resultado del dinamismo de las industrias pecuarias- pues a mediados de los noventa, la demanda total era de 19. 7 millones de toneladas, el consumo humano (incluyendo el autoconsumo) llegaba a 74.1%, el uso pecuario a 17% y otras demandas, entre ellas, las de la industria química y cerealera, el 8.6%. Las importaciones, de maíz duro, eran, aproximadamente, menos de una quinta parte de la demanda (ANEC/CNPAMM, 2006). Sin embargo, el maíz amarillo ha incrementado su participación en las importaciones totales siendo 2005 el año en el que casi cubre el 100% de las importaciones (gráfica 2.11).

1995 2003 Miles tn % Miles tn % Total 19.7 100.0 24.0 100.0 Consumo humano 14.6 74.1 12.4 55.0 Animal animal 3.4 17.3 6.0 23.0 Otros 1.7 8.6 5.6 22.0

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Gráfica 2.11

Porcentaje de participación de maíz amarillo en las importaciones totales de maíz

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005

Porc

enta

je RestoBlanco Amarillo

Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico del Comercio Exterior. INEGI. Varios años

Actualmente, la demanda de maíz amarillo proviene de las industrias siguientes: fabricación de almidones, féculas, levaduras y productos similares, que incluyen los siguientes productos (insumos de las industrias químicas, papelera, farmacéutica, textil, etc.): glucosa, glucosa sólida, color caramelo, almidón sin modificar, almidón modificado, dextrina, almidón pregelatinizado, féculas de maíz, miel de maíz, aceite refinado, salvado preparado, pasta de germen, gluten de maíz, agua de cocimiento, ácido graso de maíz, y dextrosa. Adicionalmente el maíz amarillo es requerido para la elaboración de frituras de maíz (palomitas, fritos de maíz, golosinas, etc.), hojuelas de maíz (corn flakes) y de alimentos balanceados. Las importaciones de maíz en los noventa constituyeron menos de una cuarta parte de la producción interna, mientras entre 2001-2005 representaron 34.7% de la producción, según estimaciones de la Confederación Nacional de Productores Agrícolas de Maíz de México (CNPAMM). La mayor proporción de las importaciones fue de maíz amarillo (entero y quebrado), y sólo entre 1999 y 2002 el volumen de maíz blanco alcanzó relevancia, aunque siempre en una proporción menor a la de la otra variedad.

En la administración federal de las importaciones siempre hubo una contradicción entre el abastecimiento para las industrias y el estímulo a la producción interna, y una rigidez de las posiciones de los diferentes actores para acordar la sustitución de importaciones de maíz amarillo. De este modo, a pesar de que en el TLC se acordó una cuota de importación específica que ingresaría libre de aranceles, pero que éstos se cobrarían a los volúmenes excedentes o sobrecuota, el gobierno no hizo efectivas esas cobranzas,

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decisión que alentó mayores volúmenes de importación, perjudicó la rentabilidad de la producción nacional y significó asimismo, una pérdida fiscal de 3 mil millones de pesos, en el período 1994-2002 (Gómez Cruz y Schwentesius, 2003).

Los problemas de la producción y comercialización nacional de maíz, ya analizados en la sección anterior, es decir, crecimiento desordenado de la oferta interna, bajos rendimientos promedio, crecimiento de los costos de producción, carencia de instituciones de apoyo (provisión de semillas, crédito, fertilizantes, seguro, infraestructura deficiente y almacenaje caro), contrastan con lo que ocurre en Estados Unidos, donde existe disponibilidad amplia de excedentes de maíz amarillo, almacenamiento eficaz y barato, economías de escala en la producción (fincas con más de 100 has), rendimientos superiores a 8 tn/ha., servicio oportuno y flexible, y créditos a la exportación (CANAMI, 24/07/2004). Las políticas de apoyo a la agricultura estadounidense incluyen los subsidios a la exportación lo que permite la venta por debajo de su costo de producción de los granos básicos, entre ellos, el maíz amarillo. Al mismo tiempo OXFAM (2003) destaca la concentración del comercio exterior de granos en un reducido número de empresas transnacionales, entre ellas Archer Daniel y Cargill, las que tienen participaciones en las dos principales empresas productoras de harina de maíz, GRUMA y Minsa, respectivamente22. La articulación agricultura-industria: los contratos. La agricultura de contrato es un mecanismo de coordinación agroindustrial, muy extendido en los países desarrollados, que presentaría varias ventajas, entre ellas, la certidumbre del precio y calidad para los productores y los industriales; facilitar esquemas de financiamiento y asistencia técnica, incrementar la productividad y la innovación tecnológica; pero es innegable su utilización como un mecanismo de subordinación de la agricultura a la industria, dada la desigual capacidad de negociación entre los involucrados (Marañón, 2002; Echanove, 2001). En los noventa, la agricultura de contrato en la producción de maíz blanco tuvo una discreta presencia impulsada por Maseca, a través de los Clubes de Maíz (Masieu y Lechuga, 2002; Echanove y Steffen, 2003). Ya con las nuevas nuevas políticas de comercialización adoptadas por el gobierno del presidente Fox, este tipo de vínculos entre productores y compradores, cobró cierta relevancia pues se aprobó en la Ley de Ingresos de la Federación una obligación, por parte del importador de comprar un porcentaje de sus requerimientos de maíz amarillo a los productores nacionales sobre cupos auditados en el año precedente (cuadro 2.10).

Cuadro 2.10 Porcentaje de compras internas de maíz amarillo, por parte de importadores (2003-2006)

% Compromiso 2003 10 2004 15 2005 20 2006 25

22 Para una discusión amplia de los problemas de los subsidios a la agricultura, ver Fritscher y Marañón (2006).

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Fuente: Confederación Nacional de Productores Agrícolas de Maíz de México (CNPAMM) En el caso del maíz duro, el arreglo se dio inicialmente entre productores agropecuarios aglutinados en la Confederación Nacional de Productores Agrícolas de Maíz de México (CNPAMM), y la Industria de Derivados Alimenticios Químicos del Maíz (IDAQUIM), apoyados por ASERCA, pero en años posteriores diversas empresas pecuarias se sumaron a este compromiso. El incremento de la producción de maíz amarillo en cinco años ha sido del 550%, pasando de 200,000 toneladas en 2001 a 1,450,000 en 2005, según información proporcionada por ASERCA.

Estos contratos son de compra-venta, y no de gestión de la producción23, con un precio objetivo por tonelada, asesoría técnica, pero no se encuentran institucionalizados los acuerdos para el financiamiento, el mismo que escasamente puede conseguirse en instituciones de crédito públicas o privadas. No existen mecanismos de solución de diferencias, relacionadas mayormente con problemas respecto a la calidad de la materia prima, así como en casos de incumplimiento de la partes, respecto de la compra o la venta, pues tanto productores como industriales, en ciertos casos no están interesados en seguir con los términos del acuerdo, por encontrar en el mercado abiertos ofertas más atractivas.

Según productores entrevistados que utilizaron este subprograma considera que es muy importante, al fomentar y promover la celebración de contratos de compra-venta a término. La importancia que le atribuyen los productores del norte a este subprograma es mayor que la que le otorgan los productores del sur, 66%, frente a 44%. Sin embargo hay coincidencia en la importancia que le otorgan en cuanto a que este apoyo fomenta y promueve la celebración de contratos de compra-venta a término, al dar seguridad del ingreso ante la venta anticipada de la cosecha (ASERCA, 2006).

El interés de los industriales por los contratos de producción a pesar de las ventajas en la importación de maíz duro en precio, créditos, volumen, disponibilidad, tiene que ver con la percepción negativa que tienen respecto a la disponibilidad futura, pues el gobierno norteamericano, en el marco de sus políticas energéticas que buscan reducir la dependencia del petróleo, está impulsando la producción de etanol, lo cual reducirá el excedente de maíz para exportación y los precios internacionales tenderán al alza. Procesamiento y consumo La harina de maíz es el ingrediente principal en la producción de tortillas, alimento básico en la dieta del mexicano. De hecho la industria de la tortilla es una de las más grandes del país, pues se estima que representa alrededor de US$ 4.2 mil millones en ventas. Las tortillas se pueden elaborar siguiendo dos métodos: el tradicional, con nixtamal, mezcla de maíz cocido con cal, o bien el método de harina de maíz nixtamalizado, a la que sólo se tiene que agregar agua para obtener la masa para producir tortillas. La harina de masa nixtamalizada tiene ventajas en relación a la de masa: menor consumo de agua, energía y mano de obra, así como una menor perecibilidad.

23 Sobre este punto ver Echanove y Steffen (2003) y Marañón (2002).

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En este subsector se han producido cambios importantes. Por un lado, el avance del consumo de tortilla de harina, y por otro la creciente oligopolización de la industria de procesamiento. El proceso de “harinización”, es decir de sustitución de masa por harina nixtamalizada, a partir de la progresiva disminución de los subsidios al consumo canalizados a través de CONASUPO, avanzó significativamente, pero parece haber encontrado un techo, de modo que pasó del 21% al 45% del mercado de tortilla, entre 1991 y 2005 (Gruma, 2005; Minsa, 2006). Dos factores contribuyen a explicar el estancamiento de la demanda de harina nixtamalizada, por un lado, el fuerte crecimiento del precio de la tortilla de harina, luego de la liberalización del mercado frente a un descenso en los salarios reales y, por otro, los cambios en el patrón de consumo que favorecen un mayor consumo de productos pecuarios (carne, leche, huevo) en desmedro de los cereales.(Masieu y Lechuga, 2002; ASERCA, 2006). El consumo per capita de tortilla descendió 16.6% entre 1998 y 2004, pasando de 215 a 179 gramos diarios (Aserca, 2006).

Al mismo tiempo, con la privatización Gruma ha incrementado significativamente su participación en el mercado de harina, del 25% al 70%; MINSA, que compró a la empresa estatal que producía masa para tortilla, controla un 20%, y el resto está a cargo de otras cinco empresas; al mismo tiempo GRUMA controla un tercio del mercado de nixtamal (MINSA, 2006). Fundada en 1949, GRUMA, S.A. de C.V, es el productor más grande de harina de maíz y tortillas en el mundo; y se dedica principalmente a la producción, comercialización, distribución y venta de harina de maíz, tortilla empacada y harina de trigo. Con marcas líderes en la mayoría de sus mercados, GRUMA opera principalmente a través de las siguientes subsidiarias: Grupo Industrial Maseca, S.A. de C.V. (GIMSA), subsidiaria productora de harina de maíz en México; Gruma Corporation, subsidiaria que produce harina de maíz y tortilla en los Estados Unidos y tortilla en Europa; Gruma Centro América, subsidiaria productora de harina de maíz basada en Costa Rica; Molinera de México, subsidiaria productora de harina de trigo en México; Productos y Distribuidora Azteca, S.A. de C.V. ("PRODISA"), subsidiaria productora de tortilla empacada con operaciones en el norte de México. Adicionalmente, GRUMA tiene dos subsidiarias en Venezuela, MONACA y DEMASECA, las cuales, en conjunto, son la segunda mayor productora de harina de maíz y de harina de trigo en dicho país. GRUMA tiene sus oficinas corporativas en Monterrey, México, y cuenta con aproximadamente 15,000 empleados y 74 plantas. En su amplia proyección internacional, en 2006, GRUMA S.A. de C.V. inauguró su primera planta en Shangai, China.

Mientras la producción de harina se concentraba, al mismo tiempo, la liberalización trajo consigo una atomización en el mercado de tortillerías y molinos pues el estricto control que CONASUPO tenía sobre estos dos tipos de producciones se suprimió lo que dio lugar a su crecimiento desordenado. Actualmente se calcula que existen 42,000 tortillerías y 10,000 molinos de maíz, además de las siete empresas fabricantes de harina de maíz nixtamalizada, ya mencionadas. La expansión incontrolada del número de tortillerías

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condujo a la caída del volumen promedio en las ventas de tortilla, pasándose de 550 kg. a 300 kg..

Ya con el mercado liberalizado y sin vigilancia en el sector, los precios de la tortilla se incrementaron. De 75 centavos por kilo en 1995 pasó a costar entre 4.50 y 11 pesos el kilo, dependiendo de la región del país. Durante el tiempo que hubo control oficial del precio de la tortilla, la Secretaría de Comercio (hoy Economía) reconocía una utilidad de 20 por ciento en el negocio, en parte porque era un producto subsidiado. Sin embargo, cuando se liberalizó el sector, el ajuste en los precios hizo que algunas de las nuevas tortillerías tuvieran márgenes de utilidad hasta de 45 por ciento, aun sin subsidio. Ante esta situación, en el artículo 6 de la Ley de Ingresos para 2004 se autorizó formar el Consejo Regulador de la Cadena Maíz Tortilla, con la finalidad de ordenar al mercado. El consejo está integrado por representantes de la industria de la masa y la tortilla, productores de maíz, comercializadoras y harineras, así como por las secretarías de Economía, Trabajo, Salud y Agricultura. Sin embargo, su capacidad para ordenar el mercado ha sido reducido.

Las empresas de la cadena maíz-tortilla enfrentan un entorno competitivo. La estrategia de las líderes es la diferenciación de productos. Por ejemplo, GRUMA busca generar mayor valor agregado, lo que ha significado desarrollar harinas azules y amarillas, enfrijoladas, y en el segmento del trigo la introducción de harinas para hot cakes, pasteles, crepas y tortilla de trigo lista para preparar (GRUMA, 2005). MINSA, se concentra en instrumentar un programa completo de servicios a los clientes (asesoría, suministro de maquinaria), y en mejorar la eficiencia de sus operaciones (MINSA, 2006). Finalmente, cabría terminar este apartado sobre el maíz con la cuestión de los efectos del TLCN sobre la producción del maíz. Los estudios sobre el particular han puesto énfasis en la permanencia de la producción de maíz y las razones por las que los productores, a pesar de los precios bajos, mantienen su cultivo. Contrariamente a los cálculos de las proyecciones que vaticinaban una caída de la siembra y la producción, la superficie sembrada en riego y temporal se ha mantenido. Aunque la superficie sembrada en temporal disminuye ligeramente, se compensa con un incremento de los rendimientos de 35.3% entre 1994 y 2004. La superficie de riego, en cambio, se incrementó después de disminuir desde el primer año de operación y se recupera a partir de 2003 y en este caso el incremento del rendimiento fue de 44% entre 1994 y 2004 (gráfica 2.12).

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Gráfica 2.12 Superficie sembrada de todos los tipos de maíz según régimen hídrico. Indice de crecimiento.

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

1.10

1990 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1994

=100 Riego

Temporal

Fuente: Elaborado con base de datos SIACON-SAGARPA La ausencia de cambios significativos en la superficie de temporal, donde se ubican la mayoría de los productores pequeños y medianos, ha dado lugar a una discusión acerca de si los precios representan o no el principal indicador para estos productores respecto al abandono o continuación de la producción. Las posiciones se pueden ubicar en dos grupos. En el primero, la explicación se basa en el hecho de que las unidades de producción no generan un volumen de producción suficiente como para colocarlo en el mercado, por lo que sus decisiones sobre el nivel de producto a obtener en el siguiente ciclo no están influidas por los precios pagados al productor, sino por sus necesidades alimenticias y el nivel de ingresos no agrícolas que complementarían la producción, así como por los precios de los insumos, principalmente fertilizantes. Bajo esta lógica el comportamiento de la superficie sembrada se explicaría por este casi inexistente nivel de relación con el mercado de maíz, donde el movimiento de los precios a la baja no funciona como señal de mercado, puesto que la ganancia asociada al precio no es tan importante para ellos. El segundo grupo reconoce la situación anterior y añade que si bien los productores no se relacionan con el mercado como oferentes sí lo hacen como demandantes. Su baja capacidad productiva los obliga a comprar maíz para satisfacer sus necesidades alimenticias y por tanto los precios los afectan e impactan su nivel de ingresos totales. El incremento de precios hace que la demanda de maíz disminuya. En teoría, estos compradores netos de maíz se habrían beneficiado del descenso de los precios pero esto no ha sido así porque el aparato comercializador interno ha elevado los precios al consumidor. La apertura comercial, en teoría, tendría que favorecer la disminución de los precios de los alimentos,. Sin embargo la compra de insumos baratos no ha repercutido en el precio de los productos finales. Especialmente el precio de la tortilla, el alimento

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básico de la dieta de la población mexicana más pobre, se incrementó cuatro veces entre 1994 y 1999. (Oxfam, 2003). Sin embargo, las dos explicaciones anteriores omiten otros elementos que pueden ser los que definen las decisiones de mantener el cultivo en temporal. La literatura existente ha explorado diversas explicaciones para este comportamiento pasando por razones religiosas, culturales y de costumbre, hasta las que tienen que ver con las estrategias de supervivencia de las familias campesinas, los niveles de demanda asociados al patrón de consumo de la población y el tipo de maíz que se importa. De Janvry et al (1995), aventuraron conclusiones sobre las posibles consecuencias de la firma del TLCAN sobre la diversificación de cultivos y la modernización de la producción de maíz y concluyeron que ésta depende del tamaño de la unidad y la disponibilidad del trabajo familiar, mismo que se incrementa con el tamaño de la familia y reduce el número de miembros que trabajan fuera de la agricultura familiar. Los rendimientos de maíz parecen estar directamente relacionados con este último factor, pues a mayor expulsión de fuerza de trabajo mayores costos de producción por la forzosa contratación de jornaleros. Otro aspecto importante es el acceso a la mecanización, la formación de capital humano y las remesas de la migración. En el sector ejidal, al igual que para el resto de los productores de maíz, la redefinición del papel del estado implicó la reducción de sus oportunidades de acceso a un número de servicios esenciales como el crédito, la asistencia técnica, el seguro, comercialización, entrega de insumos, y servicios de extensionismo, lo que se convierte en un factor crítico que limitaría el acceso al mercado al incrementar los costos de producción y de transacción. En ese contexto, los nuevos instrumentos de apoyo a la producción y a la comercialización (PROCAMPO Y ASERCA) crearían una vacuna institucional la cual parcial ya que protege en mayor medida a los productores medianos y grandes, como veremos en el capítulo 3. Esos autores identificaron que los productores tradicionales orientados al mercado son el grupo más vulnerable frente a la liberación comercial.

En resumen, la permanencia de los productores en el cultivo de maíz depende de: el acceso a la mecanización, a insumos baratos, asistencia técnica, la formación de capital humano y las remesas de la migración. Otro factor crítico es la disposición de apoyos gubernamentales tales como el acceso al crédito, organización para adquirir crédito y comercializar, la existencia de compradores locales y ventas por contrato. Estos son factores institucionales que ayudan a relajar el acceso restringido al mercado y a la producción, reducen los costos de transacción en la comercialización y la producción que los llevaría a generar ganancias e incrementos en la productividad. En el mismo sentido, Benjamin Davis (2002), analiza la encuesta aplicada a 1287 hogares en 261 ejidos de todo el país por la Secretaría de la Reforma Agraria y el Banco Mundial en los años 1994 y 1997, y encuentra que las razones para continuar con el cultivo de maíz se asocian con:

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- Un menor riesgo en la fluctuación de precios y de costos de producción comparados con otros cultivos de mayor valor (trigo y oleaginosas) en un ambiente de escaso apoyo institucional

- El escaso apoyo institucional y débiles canales de comercialización - La preferencia de los consumidores en las familias de ejidatarios a las variedades

de maíz regional que las mejoradas El autor concluye que ante la incertidumbre de los mercados y los precios bajos del maíz, los ejidatarios han aplicado estrategias que diluyen el riesgo mediante la generación de ingresos complementarios frente a mercados inseguros, inexistentes o incompletos, mantenimiento de la producción de maíz pese a disminución real de su precio, con sus relativos bajos niveles de incertidumbre y costos de producción, es decir como un camino seguro frente a la aleatoriedad de los precios de producción y de la política macroeconómica. El estudio concluye que los productores decidieron mantenerse en la producción de granos debido a que eluden el riesgo de trasladarse a otros cultivos de mayor valor (frutas y hortalizas) dadas las endebles condiciones de producción (tecnología, capacitación, acceso al riego, crédito, redes de comercialización, etc) en las que tendrían que realizarla. Como resultado el promedio de superficie con monocultivo de maíz por unidad familiar se duplicó entre 1994 y 1997, la superficie de forrajes creció casi al doble, derivado del incremento en casi 50% de las tierras de riego cultivadas. El incremento de maíz y forrajes se obtuvo a costa de la disminución del trigo y las oleaginosas (soya) dándose la mayor parte en los predios más grandes. Entre 1994 y 1997, el 75% de las unidades practicaban el monocultivo de maíz y 19% con intercala, principalmente frijol. Recientemente, Yunez y Taylor (2006), sostienen el argumento aventurado por De Janvry et al en 1995. Para ellos la producción de maíz durante el TLCAN se ha mantenido gracias a las transferencias directas de PROCAMPO y ALIANZA, y por la evolución de la demanda de maíz. El consumo de maíz se incrementó en casi 37% entre 1990 y 2000 debido al incremento de la demanda de la agroindustria de alimentos para animales y otras agroindustrias, aunada a la preferencia de los consumidores por el maíz producido y comercializado en los mercados regionales. Los autores asignan un peso importante a los subsidios y afirman que sirvieron como aislante para los productores, especialmente los más grandes concentrados en el norte del país, de la baja en los precios internos. Resumiendo, las importaciones de maíz si bien se han incrementado, no han desplazado la producción doméstica y una posible explicación se encuentra en el hecho de que las importaciones de maíz corresponden, en su mayoría, a maíz amarillo el cuál se usa como insumo en diversas industrias, mientras que el consumo humano se concentra en maíz blanco. El maíz amarillo importado no compite con el maíz blanco campesino y la producción local de maíz amarillo es completamente insuficiente para cubrir una creciente demanda industrial de este forraje. Es previsible que sus importaciones sigan aumentando y también la dependencia y fragilidad alimentaria del país.

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Un ejemplo de esta fragilidad se vive en México en esta hora de terminación de este informe y ocupa todas las primeras planas de los diarios. Los EUA han disminuido drásticamente sus exportaciones de maíz amarillo porque están dedicándolo a la producción de etanol. Los precios de este producto han subido rápidamente y han provocado alzas sustanciales en los precios del maíz blanco y la tortilla, el principal alimento de las clases populares en México. Las protestas sociales se multiplican y el gobierno, que ha desmantelado sus instrumentos de intervención en el mercado de maíz, está en graves dificultades para resolver el problema. 2.6 La mundialización y la evolución del sector hortofrutícola en México24 Las implicaciones que ha tenido la mundialización25 para el sector hortofrutícola tiene creciente importancia económica y social. En su análisis se da especial atención al conjunto de actores sociales que participan en la cadena agroalimentaria en la producción, comercialización y consumo de las frutas y hortalizas. Se plantea que la mundialización en la cadena agroalimentaria de las frutas y hortalizas implicó un incrementó en su producción y productividad en una escala nunca antes vista en México. Este incremento en cultivos con mayor valor comercial en el mercado nacional y de exportación se logró a costa de una degradación de los recursos naturales y humanos de las regiones productivas, que afectó a quienes menos se beneficiaron con la producción intensiva de estos productos; un mayor control y beneficio de los distribuidores sobre los productores; y una mayor concentración en las unidades económicas de mayor escala en la producción y en la distribución. Este cambio se presenta en un contexto en el que Estado mexicano retira su apoyo a los hortofruticultores nacionales, particularmente los de pequeña y mediana escala, y hace caso omiso de los trastornos del ambiente y de la salud humana por uso de pesticidas (Gonzáles Humberto, 2005).26 2.6.1. La producción hortofrutícola en el marco de la agricultura mexicana La situación antes señalada puede ser observada en los últimos 25 años a través de los cambios en: a) la superficie, la producción y la productividad de los cultivos hortofrutícolas; b) en lo económico, mediante los cambios recientes en el valor de la producción, las exportaciones y las importaciones; c) en la dimensión territorial, según el patrón de desenvolvimiento espacial de estos cultivos; y d) la ambiental, de acuerdo a las

24 Este apartado es producto del estudio realizado por Humberto González (CIESAS Occidente, México, 2006). 25Se entenderá la mundialización como un proceso de cambio que se presenta en el último tercio del siglo pasado y se manifiesta a partir de una mayor articulación e interdependencia mundial (González, 1996). Este proceso ha sido resultado de una reducción de la distancia y del tiempo (Harvey, 1996) y ha estado asociado a cambios en las tecnologías de la comunicación y del transporte y ha implicado una concepción cada vez más extendida de que los seres humanos compartimos un mismo espacio vital y, no obstante nuestra diferencias y desigualdades, formamos parte de una colectividad social a escala mundial (Roberston, 1992). 26 La información que sirve de base al trabajo procede de fuentes estadísticas oficiales, de estudios regionales sobre la producción hortofrutícola en México que han sido publicados en libros, revistas científicas y tesis de estudiantes de postrado y de información de investigación de campo durante más de diez años en varias regiones de México, en el sur de Texas en los Estados Unidos, en los mercados mayoristas de Chicago, París y Perpignan.

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evidencias del impacto que ha tenido la hortofruticultura sobre el ambiente y sobre la salud de los trabajadores y de los habitantes cercanos a las áreas de producción. a. La dinámica agrícola En relación a otros cultivos la superficie sembrada con frutas y hortalizas ha ocupado una pequeña porción de la superficie agrícola nacional. En 1990 se sembraron 1.5 millones de hectáreas con estos cultivos, que representaron 7.5% del total de la superficie agrícola sembrada. Doce años después, en 2002, la superficie aumentó 384 mil hectáreas y representó 8.4% del total sembrado. Este incremento puede parecer poco significativo en relación a la superficie sembrada, que fue de 21.6 millones de hectáreas; sin embargo, hubo un incremento porcentual de este grupo de cultivos en el período considerado de una quinta parte de su tamaño (20.5%). Hay que tener presente que este aumento en su mayor parte se produjo en la superficie de riego, que en México es escasa, y además, estos cultivos consumen un volumen mayor de agua que otros cultivos, por lo que su crecimiento tuvo un impacto mayor en estas áreas. En 1990 los cultivos hortofrutícolas se realizaron en el 30% de las tierras irrigadas de México, concentrada principalmente en las regiones áridas y semiáridas del país, donde el agua es particularmente escasa y donde se ha desarrollado la hortofruticultura para exportación. En ellas los hortofruticultores concentran y sobreexplotan a tal punto los mantos acuíferos de la superficie y subterráneos, que su demanda llega a prevalecer sobre la de otros cultivos y actividades económicas y sobre el consumo humano.27 El incremento más espectacular en los cultivos hortofrutícolas fue en la producción Entre 1980 y 2003 la producción hortofrutícola aumentó poco más del doble, al pasar de 18.4 a 39 millones de toneladas, con una tasa de crecimiento promedio anual promedio de 5.2% (4.2 para los frutales y 6.2% para las hortalizas). Al desglosar los grupos de cultivos de frutas y hortalizas según cultivos, se observa que fue un número reducido de ellos el que principalmente contribuyó al aumento de la producción.28 Así, en 24 años la diversificación productiva fue poco relevante y se mantuvo una concentración alta. En el caso de las frutas encontramos una situación similar. La SAGAR registró 114 cultivos frutícolas, de los cuales siete aportaron el 54% en 1980 y 60% en 2004. En este grupo advertimos que el crecimiento fue aún más concentrado que en las hortalizas.29 Sintetizando, la dinámica agrícola de los cultivos hortofrutícolas en los últimos 25 años muestra un aumento relevante en términos porcentuales en la superficie sembrada que implicó un mayor uso y control del agua, que es un recurso valioso y escaso en México para la agricultura y para el consumo humano. Hubo un aumento considerable en la productividad de las frutas y hortalizas, no obstante, se dio de manera más concentrada en un grupo de ocho y siete cultivos, respectivamente. 27 Encuesta de Productores del Agro Nacional (SARH/CEPAL, citado en Marsh y Runsten, 1997: 171). 28 De los 88 cultivos hortícolas registrados en la estadística de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR), sólo ocho de ellos aportaron el 69 % de la producción total en 1980 y el 65 % en 2004. 29 Entre 1980 y 2004, el plátano contribuyó en promedio con el 17% de la producción total de las frutas, el mango el 11%, el limón el 9% y el aguacates el 6%.

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b. La dinámica económica La producción hortofrutícola se ha dirigido tanto al mercado nacional, como al de exportación. En 1980 el nacional concentró 84.7% y en 2003 el 74.6%. Este mercado, no obstante su decremento porcentual, continúa siendo el principal destino de la producción. El mercado de exportación experimentó un crecimiento destacado: entre 1980 y 2003 las exportaciones hortofrutícolas crecieron a una tasa promedio anual de 5.5%, mientras la producción para el mercado nacional lo hizo a 2.8%.. El incremento del volumen exportado no quiere decir que el consumo nacional de fruta y hortalizas no haya experimentado también un importante crecimiento en relación a la población total. Entre 1980 y 2003 la producción hortofrutícola por habitante pasó de 112 a 141 kilogramos, lo que representó un incremento de 26%, muy superior al que en ese período de tiempo tuvo el maíz (9%), el fríjol (-6%), el trigo (-36%) y las leguminosas (-15%) (González y Macías, 2006). El aporte principal de los cultivos hortofrutícolas fue en su contribución al valor de la producción agrícola nacional y de las exportaciones: en 1990 estos cultivos aportaron 29 y 37% en 2002. Ninguno de los otros grupos de cultivos hizo una contribución similar. Los cereales, que concentraron la mayor superficie agrícola, decrecieron en su aportación al valor agrícola de 27.3% a 20.9%. Los cultivos industriales se mantuvieron en un 15% a lo largo del período, y los forrajes, que tuvieron la tasa de crecimiento más alta, contribuyeron con 14.1% en 1990 y 19.5% en 2002.30 Si desglosamos la producción exportada por cultivo, al igual que lo hicimos con la producción total, encontramos que se repite el mismo patrón de concentración en un número reducido de cultivos. Las tasas de crecimiento promedio anual de los ocho cultivos de hortalizas y de los siete de frutas fueron más altas para el mercado de exportación, que para el mercado nacional. En las hortalizas destacan: el pimiento, el jitomate, la cebolla, la calabaza, el melón y la sandía. En las frutas: el aguacate, el limón, el mango y la papaya. El hecho de que las tasas de crecimiento del valor de la producción y de las exportaciones de este grupo de cultivos sea igualmente alta en estos cultivos significa que su dinámica crecimiento ha obedecido a una demanda creciente de ambos mercados. De acuerdo con los estudios regionales (Mares, 1987; Grammont de, 1990; González, 1994; Macías, 2006), los hortofruticultores dirigen su producción al mercado interno y de exportación. Ellos están al tanto de los precios nacionales e internacionales para canalizar sus productos al mercado que mejor les pague. Asimismo, es una práctica regular dirigir la producción de primera calidad al mercado de exportación y destinar los productos de segunda y tercera calidad al mercado nacional que responde más al precio y menos a la calidad. Estas estrategias, han permitido a los hortofruticultores mejores oportunidades de precio y un margen de maniobra frente a los intermediarios nacionales y extranjeros y a las industrias procesadoras. La existencia de un doble mercado, en el que las

30 La contribución de los cultivos hortofrutícolas al valor de las exportaciones fue aún más notable. En 1991 participaron con el 62 % del valor de las exportaciones y con el 86 % en 2004. De esta manera, dejaron muy atrás los cultivos tradicionales de exportación como el algodón, el café y el cacao.

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exportaciones cobran un papel más relevante, nos habla de cambios en la estructura de precios y en las oportunidades de negocio que se les presenta a los productores mexicanos. Aunque el volumen de la importación de frutas y hortalizas no es significativo en relación al volumen de las exportaciones, éste ha crecido de manera notable en los últimos 25 años. Entre 1980 y 2003 la tasa de crecimiento promedio anual de las importaciones de frutas fue 19% y de las hortalizas 26.6%. Este rápido crecimiento muestra una tendencia de cambio en la hortofruticultura y en los hábitos de consumo de la población de México en las últimas décadas.31 Es importante destacar que México ha dirigido sus exportaciones hortofrutícolas en 90% a Estados Unidos. Esta concentración comercial tiene un alto riesgo para los hortofruticultores mexicanos, ya que los cambios en la política agrícola comercial (barreras arancelarias y no arancelarias) de EU han tenido graves implicaciones para los productores de México (Torres y Aguilar, 2003; Gonzáles y Macías, 2006). Esta vulnerabilidad se refuerza debido a que México ha dejado de ser autosuficiente en cereales, oleaginosas y carne e importa estos alimentos básicos, además de las frutas y hortalizas frescas, en casi su totalidad de los Estados Unidos. Sintetizando, los cambios en la dinámica económica de la hortofruticultura reciente permiten constatar un predominio de estos cultivos en la aportación que hacen al valor de la producción y, particularmente, de las exportaciones. Asimismo, se constata una creciente articulación e interdependencia de la producción y del consumo nacional del mercado de los EU, lo cual implica riesgos para la producción nacional. Finalmente, el crecimiento de la producción y del valor en los cultivos hortofrutícolas se ha concentrado en un cierto grupo de cultivos, hecho que explica el patrón de desarrollo territorial de la hortofruticultura que observamos en México. c. La dinámica territorial La hortofrutícola en pequeña escala se encuentra dispersa en todo el territorio nacional, en aquellos lugares donde hay riego y humedad suficiente para sembrar estos cultivos. Hoy día persisten sistemas agrícolas de origen prehispánicos que en pequeñas superficies de tierra combinan la producción de los cultivos hortofrutícolas cereales y leguminosas y que se producen para el autoabasto familiar y para el mercado local (Teran et al, 1998). La mayor producción de hortalizas en escala pequeña orientada a los mercados urbanos y zonas metropolitanas la encontramos en estados del centro del país como el Estado de México, Puebla y Morelos. (De la Peña, 1980; Schwentesius y Gómez, 1997: 962; Rivera, 2002).

31 El consumo de frutas y hortalizas a nivel nacional creció a una tasa superior a la producción nacional. Entre 1980 y 2003 la tasa anual promedio para el consumo nacional (producción interna más importaciones) fue de 5.7%, mientras la tasa de crecimiento de la producción fue de 5.2 % para el mismo período. La población nacional creció a tasas inferiores en el mismo período. En los ochenta la tasa de crecimiento promedio anual de la población fue 2.8% y de 1.8 entre 1990 y 2003 (Censos de Población y Vivienda de México).

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Existen áreas geográficas donde encontramos combinada la producción frutícola de pequeña, mediana y gran escala. Los niveles tecnológicos, organización del trabajo y los canales de comercialización que utilizan los hortofruticultores de cada escala son diferentes; sin embargo, se encuentran principalmente en áreas de riego y orientan su producción al mercado nacional y de exportación. En las áreas desérticas y semidesérticas, sin abundante agua de superficie, como es el caso de los estados de Baja California Norte y Sur, Sonora, San Luís Potosí.32 Geográficamente, las áreas de riego rodado con hortofruticultura se sitúan en el litoral del Pacífico, desde Sonora a Chiapas,33 a lo largo del litoral del Atlántico, particularmente en Tamaulipas34, y en las regiones agrícolas del interior del país.35 Existe un patrón de desarrollo territorial en la hortofruticultura de México que tiene que ver con el desarrollo de monocultivos que especializan la producción agrícola de una región geográfica (González, 1994). En ella, grandes, medianos y pequeños productores se involucran en la rentable producción de un cultivo hortofrutícola que cuenta con condiciones agroclimáticas favorables y lo siembran persistentemente año con año. Con este cultivo se desarrolla y mejora la infraestructura de comunicación terrestre al interior del área de cultivo, se invierte en plantas de selección y empaque, se adquiere y se comparte un saber sobre la producción y el mercadeo nacional e internacional del cultivo y se desarrolla una red de apoyos y alianzas locales, que en su conjunto permiten que los productores intensifiquen la producción de un cultivo. Si las condiciones agroclimáticas y de tenencia de la tierra lo permiten en áreas circunvecinas, los productores de mayor escala, que son también los más especializados en el monocultivo, se extiende a ellas con el propósito de ampliar su escala de producción y mantener en operación el mayor número de meses al año su infraestructura productiva (maquinaria, empaque y transporte) y el personal administrativo y de campo. Esta dinámica territorial se ha desarrollado, en particular, en las regiones donde se produce para el mercado de exportación y ha sido documentado desde los años sesenta.36 32 En Hermosillo, Sonora y Valle de Arista en San Luis Potosí, la hortofruticultura se desarrolló gracias a la perforación de posos profundos realizados pro las empresas de gran escala. En estas regiones, se han ido incorporando productores de menor escala conforme consiguieron irrigar sus parcelas con recursos estatales, de los bancos y de las mismas empresas hortofrutícolas, a las que rentaron sus propiedades por cinco y siete años a cambio de que les dejaran la perforación y el equipo. 33 Estas regiones cuentan con sistemas de irrigación construidos entre los años cincuenta y setenta y almacenan el agua de los ríos que descienden de la Sierra Madre Occidental o nacen en el interior del territorio nacional y desembocan en el mar. 34 Veracruz y Tabasco, situados en el mismo litoral, han desarrollado una importante producción frutícola para el mercado nacional y de exportación; sin embargo, su clima tropical y abundante agua hace necesario realizar obras de desagüe, más que de irrigación. 35 La Comarca Lagunera, los Bajíos de Guanajuato y Querétaro, el valle de Zamora, Michoacán, la Ciénega de Chapala y la Tierra Caliente de Michoacán y en los valles situados en el macizo de la sierra madre occidental, como Autlán y Sayula. 36 Feder (1977) nos presenta los pormenores de la actividad que realizaron los brokers estadounidenses en la producción en gran escala de fresa en la región del Bajío de Guanajuato y, posteriormente, en el valle de Zamora, Michoacán. Mares (1987) y Grammont, 1990 nos describen la especialización de la producción del jitomate en las áreas de riego de Sinaloa. Agustín et al (1994) y Pérez-Prado (2004), nos presentan un análisis de los cambios en el sistema de riego de la Tierra Caliente de Michoacán, donde cultivos de exportación como melón y el pepino, además del algodón, especializaron la superficie recién irrigada y la convirtieron en una de las principales exportadora de estos productos a nivel nacional.

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Una siguiente fase de este patrón territorial se presenta cuando las empresas agroexportadoras nacionales y extranjeras especializadas en uno o dos cultivos alternan su producción en dos o más regiones con características agroclimáticas diferentes, con el propósito de abastecer a sus clientes durante seis a doce meses al año. En este proceso advertimos que las empresas elaboran programas de siembra anual y los aplican en regiones agroclimáticas en las que se han extendido para satisfacer la demanda anual de sus clientes. 37 Existe otro patrón territorial que se presenta con la movilidad de empresas estadounidenses que trasladan parte de su producción a México, debido a que enfrentan restricciones ambientales o se vuelven poco competitivas en el mercado estadounidense, por el aumento en los costos de producción.38 Se puede concluir que el desarrollo de la hortofruticultura ha seguido una dinámica territorial que especializa las regiones agrícolas más productivas de México al intensificar monocultivos comerciales para el mercado de exportación y nacional. La frontera entre el norte y el sur de Norteamérica se vuelve tenue o desaparece cuando se moviliza el capital y se aprovechan las oportunidades de mercado del norte y del sur. Este patrón se reafirma conforme se amplia la escala de producción de las empresas agroexportadoras transnacionales y se vinculan los mercados de frutas y hortalizas de EU y Canadá, especialización empresarial y territorial que ha generado problemas ambientales en México. d. La dinámica ambiental Intensificar y ampliar la siembra de un mismo cultivo año con año y en una misma región degrada los suelos, abate los recursos hídricos y genera problemas de enfermedad y plagas que salen de control de los hortofruticultores y del resto de productores de la región. Por otra parte, la aplicación intensiva de productos químicos como fertilizantes y pesticidas para contrarrestar el agotamiento del suelo y para combatir las plagas y enfermedades contamina la tierra y las fuentes de agua y producen enfermedades en los trabajadores y en los habitantes que viven en las áreas circunvecinas a los campos hortícolas. Las empresas transnacionales han tenido un patrón de comportamiento frente 37 El trabajo de González y Calleja (1998) y González (2004) nos describen cómo las empresas productoras de cebolla, melón y sandía de Texas se trasladaron a Tamaulipas y posteriormente a San Luis Potosí, Michoacán y al sur de Jalisco, donde localizaron regiones que les permitieron producir estos cultivos durante la época del año en la que no pudieron sembrarlos en Texas. Una acción similar a la de los productores texanos la llevaron acabo los productores del estado de Sinaloa al desplazarse al norte de Baja California para cosechar jitomate en la temporada de verano; asimismo, se extendieron a la región del Valle de Arista de San Luis Potosí (Maisterrena y Mora, 2000) y, recientemente, al valle de Sayula, Jalisco para cosechar tomate en la temporada de otoño y satisfacer de este producto a sus clientes situados en el mercado nacional y de exportación. (Macías, 2006). 38 Esta situación se presentó en el caso del brócoli, que principalmente se comercializa congelado en Estados Unidos. Las empresas congeladoras más grandes de este país trasladaron sus operaciones a México debido al alto costo de la mano de obra en su país. El Bajío de Guanajuato presentó condiciones agroclimáticas favorables para este cultivo, contaba con mano de obra abundante, con buena infraestructura de comunicación terrestre, con riego y con productores experimentados en el cultivos hortícolas que se interesaron en trabajar por contrato con las congeladoras estadounidenses (Steffen y Echanove, 2004). Actualmente, en el Bajío de Guanajuato se produce el 72 % de la producción nacional de brócoli y se existen once de las 20 plantas congeladoras; el resto de la producción se extendió a Querétaro, Michoacán, Aguascalientes y Jalisco (Ibíd.; Alejandro, 2006: 160). Actualmente, México produce el 62 % del brócoli que se consume en Estados Unidos.

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a este problema, que cuando advierten que los problemas ambientales aumentan sus costos de producción y reducen sus utilidades debido a una menor productividad, a una mayor aplicación de pesticidas o a un abatimiento de las fuentes de agua (abatimiento del manto freático), se cambian a otras regiones “vírgenes” y comienzan el proceso de desarrollar los monocultivos que les interesan, en el volumen y en la época del año que les convienen (González, 1994 y 2004). El cambio de sus instalaciones es posible amortizarlo sin mayor problema, debido a que llegan a regiones saludables, con tierras nuevas y más productivas, donde no se han sembrado en gran escala los monocultivos que acostumbran. En estas regiones tienen ventajas adicionales, porque las rentas suelen ser más bajas debido a que tienen una agricultura comercial poco desarrollado y, en los casos donde perforan pozos, no ha habido agricultura de riego y la agricultura es de autoabasto campesino; además, la mano de obra local no está organizada y está dispuesta a aceptar disciplinas laborales extenuantes y salarios más bajos que aquellos que se pagan en las regiones hortofrutícolas, donde hay una fuerte competencia por la mano de obra. Este patrón de agricultura insustentable también es adoptado por empresarios mexicanos, quienes al igual que sus pares estadounidenses, se han desplazado a lo largo del territorio nacional para desarrollar en gran escala los cultivos hortofrutícolas que les permiten operar en el mercado nacional y de exportación. Este es el caso principalmente de los empresarios de Sinaloa (Maisterrena y Mora, 2000; Macías, 2006; Agustín et al, 1994; Stanford, 1991 y 1994; Lopez, 1990; González, 1996). La degradación de los mantos acuíferos se presenta con su sobreexplotación y es particularmente crítica en las regiones desérticas y semidesérticas, donde los mantos se recuperan a través de decenas de años.39 Por otra parte, entre la población trabajadora, particularmente la responsable de aplicar los pesticidas, se presentan problemas de salud tales como enfermedades de la piel, los ojo y del sistema respiratorio, mareos, desmayos, dolores de cabeza, y se han documentado casos de defunción y de enfermedades más graves como la leucemia (PANNA, 1996; Schrader, 1995; Sefoó, 1993, 1995 y 2005; Alejandro, 2006). Quienes los aplican, por lo general, no cuentan con el equipo y la capacitación adecuada para manejar los pesticidas. Ahora bien, en los centros de población situados en las proximidades de los campos de cultivo, también se presentan problemas similares, particularmente, cuando se utiliza fumigación aérea. Los pesticidas contaminan las fuentes de agua superficial (arroyo, ríos, manantiales) y del subsuelo, con lo que el problema se extiende a más poblaciones y perdura por un tiempo mayor al que suelen permanecer las empresas en las áreas de producción.

39 Este es el caso de la región Lagunera en el estado de Coahuila (Chávez, 1989), del Valle de Arista en San Luis Potosí (Maisterrena y Mora, 2000), de Autlán, Jalisco (González, 1996), de la región de Hermosillo, donde se ha desarrollado la mayor superficie de tierras irrigadas con pozo de México y se produce intensivamente hortalizas para el mercado estadounidense (Moreno, 1997); finalmente de San Quintín en Baja California Norte, donde la escasez del agua ha provocado un conflicto de intereses entre los gremios de hortofruticultores, la población urbana y el turismo (Cook y Amon, 1989). En el litoral norte del pacífico, Moreno (1997) ha documentado que el abatimiento de los mantos acuíferos del subsuelo de esta región, provocó que el nivel freático del agua descendiera por debajo del nivel del agua del océano y se presentaran filtraciones de agua salada del mar al manto freático y un aumentara el PH del agua y del subsuelo. Esta situación ha degradado la calidad de la tierra agrícola y del agua del subsuelo, que también es utilizada para consumo humano.

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Sintetizando, la dinámica ambiental de los cultivos hortofrutícolas lleva a desequilibrios ambientales y a una degradación del suelo, agua, de las plantas y de la salud de los trabajadores y las personas que viven cerca de las áreas hortofrutícolas. En este proceso, las empresas transnacionales de capital extranjero y mexicano, por su escala y persistencia, han sido las principales causantes de estos problemas, que al advertir sus consecuencias económicas las evaden y se desplazan a otras regiones. En esta producción, no sólo son grandes empresas sino es una gama de productores los que participan. 2.6.2 La heterogeneidad productiva y la hegemonía de las empresas transnacionales hortofrutícolas

Parecería tener poca relevancia la heterogeneidad productiva que advertimos con el surgimiento y desenvolvimiento de empresas de pequeña y mediana escala y su aporte al mercado nacional e internacional. Sin embargo, entre el conjunto de empresas de diferentes escalas, se establecen relaciones de interdependencia, coordinación y competencia que son básicas para comprender la complejidad del proceso de mundialización y explicar los casos de movilidad, estancamiento y retroceso que se presentan en las empresas de todas las escalas, así como las relaciones de poder que privan entre ellas.40 Se calcula un total de 384, 000 ejidatarios que producen comercialmente frutas y hortalizas, los cuales contribuyeron con el 28% del volumen nacional en 1991. La producción ejidal de estos cultivos se realizó en su mayor parte (70% frutas y 80% hortalizas) en predios irrigados, que median en promedio 2.5 has. Los rendimientos de producción de los ejidatarios resultaron menores al promedio nacional en 63% en las frutas y en 57% en hortalizas, debido a su escala de producción, al limitado acceso al crédito y a la tecnología que utilizaron.41 En estudios de caso sobre la producción de pequeña y mediana escala, ejidal y privada, es posible advertir que estas unidades de producción son altamente generadoras de empleo, son una alternativa importante de inversión local y se articulan y dinamizan otras actividades agropecuarias y económicas a escala local y regional; además, en cultivos como el mango y el aguacate, estas empresas son las que aportaron la mayor parte de la producción para el mercado nacional y de exportación, mantienen en operación a un sector de intermediarios, transportistas y empacadores de pequeña y gran escala y diversifican las economías regionales (Vargas, 2003; Mulder, 2002; Aguilar, 2000). De acuerdo a su capacidad económica, los productores de pequeña escala han ido incorporando nuevas tecnologías (comprando o rentando tractores, aspersores, espolvoreadotas, etcétera), han mejorado sus métodos para aumentar la productividad de sus huertas y abaratar sus costos de mano de obra, han tomado conciencia de la importancia de la calidad y apariencia de sus productos y de la relevancia de un buen 40 “La Tipología de Productores del Agro Nacional (SARH/CEPAL), 1992. 41 La información más reciente para conocer la situación que guardan los hortofruticultores de pequeña escala nos la ofrece el trabajo de Marsh y Runsten (1997) al analiza la encuesta nacional a productores de México de 1991.

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manejo postcosecha de su producción para acceder a los mejores precios que ofrecen los exportadores.42 Dentro del conjunto de productores de mediana y gran escala han surgido empresarios que encontraron en la hortofruticultura de exportación una alternativa de inversión y de obtención de altos dividendos que los llevó a especializarse conforme reinvirtieron sus utilidades en estos cultivos. El fortalecimiento de estas transnacionales de origen mexicano indica no sólo una heterogeneidad de los actores que participan en la cadena, sino también un proceso de diferenciación económica que disminuyó mientras se mantuvo la competencia entre las transnacionales estadounidenses y mexicanas por proveerse de la producción de las empresas de pequeña y mediana escala o por acceder a los recursos productivos de las regiones abiertas a la hortofruticultura. Las empresas transnacionales mexicanas no modificaron el patrón de desarrollo territorial que implantaron las empresas estadounidenses; lo alteraron sólo cuando por dificultades económicas no pudieron seguir desplazándose y debieron de concentrar su inversión en una sola región productiva (Macías, 2006). Aún y cuando faltan estudios regionales para conocer con mayor detalle las implicaciones que se presentaron en el sector hortofrutícola nacional en los últimos diez años, advertimos tres tendencias. La primera, fue el abandono de la hortofruticultura de los productores con carteras vencidas en los bancos, los cuales habían perdido parte de sus tierras, de su maquinaria agrícola, industrial y de transporte. En los años previos y posteriores a la devaluación de diciembre de 1994, podemos observar un decremento en la contribución de las hortalizas al valor de la producción nacional (en 1992 la contribución fue de 34.2 %, mientras en 1996 –en plena crisis hortofrutícola– fue de a 27.1%. En el ramo de las exportaciones, la debacle fue más clara, ya que en 1993 los cultivos hortofrutícolas contribuyeron con 70% del valor exportado en la agricultura y entre 1995 y 1997 la contribución fue de 58 y 59 por ciento. La segunda tendencia de cambio en la hortofruticultura mexicana estuvo definida por la inversión directa de empresas de otros países en la producción y en la exportación de frutas y hortalizas para el mercado de EU. Falta documentar mejor este proceso, sin embargo, es posible plantear que ante la crisis de los hortofruticultores nacionales se presentó una mayor afluencia de empresas extranjeras del ramo que invierten directamente para exportar frutas y hortalizas a los Estados Unidos. La tercera tendencia, la más generalizada en el sector hortofrutícola mexicano, consistió en una mayor dependencia financiera y comercial de los productores con los intermediarios mayoristas nacionales y con los importadores extranjeros. Esta situación obedeció particularmente a que los hortofruticultores carecían de capital de trabajo y los

42 Asimismo, han desarrollado diversas estrategias para defenderse de los intermediarios. La más importante de ellas, sin lugar a duda, fue la formación de “Asociaciones de Productores de Hortalizas” operaron a nivel municipal, estatal y nacional. En estas asociaciones participaron productores de diversas escalas de producción y, no obstante los vicios y malos manejos de algunos de sus dirigentes, fueron alternativas que permitieron a sus agremiados vender sus productos colectivamente, contar con garantías de pago y obtener precios más altos; además, estas organizaciones fueron un medio preponderante para incorporar y adaptar nuevas tecnologías y obtener diversos apoyos gubernamentales (Grammont de, 1994; González, 1994 y 1998; Esquitínm 2002).

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bancos habían dejado de prestar dinero a la agricultura. Los productores pidieron anticipos a los comercializadores para mantenerse en el negocio, a costa de aceptar comisiones más altas, plazos más prolongados para liquidar los envíos de fruta y soportar conductas deshonestas al momento de liquidar la producción total. Esta situación nos habla de un cambio en las relaciones de coordinación y de poder entre los integrantes de la cadena. 2.6.3 Cambios en la gobernanza de la cadena hortofrutícola: vínculos entre

productores y comercializadores Hablar de gobernanza en la cadena hortofrutícola, permite identificar las formas de coordinación y de gestión que establecen entre sí los diferentes actores económicos que participan en una cadena agroalimentaria. Estas formas se establecen y actualizan, por una parte, reconociendo marcos institucionales y normativos de organismos gubernamentales y no gubernamentales (ecológicos, organizaciones de comercio justo, etcétera) de escala nacional e internacional (FAO, OECD); por otra, considerando las demandas e intereses de los consumidores y las instituciones que dicen representarlos (Humphrey et al, 2001; Messner, 2003; Gereffi et al, 2003). Actualmente estas formas de gobernanza entre los actores de la cadena tienen mayor vigencia debido, por una parte, a que los Estados nacionales no sólo carecen de jurisdicción para normar las transacciones económicas transnacionales, sino que se han debilitado con el actual proceso de globalización; por otra, a que la ideología neoliberal que muchos estados han adoptado los ha llevado a restringir su ámbito de intervención en la economía de sus países, para dejar en “libertad” a los actores económicos y “al mercado” (Humphrey et al, 2001; Messner, 2003; Gereffi et al, 2003). Las formas de coordinación y gestión que hacen posible la gobernanza en las cadenas globales agroalimentarias tienen vigencia en tanto los actores les conceden validez y las adopten en sus prácticas; ya que muchas de ellas son reglas no escritas que se sustentan en acuerdos verbales y se conocen e interiorizan a partir que los actores participan en la forma de hacer negocio en una cadena determinada. En el caso de los hortofruticultores nacionales su dependencia financiera y comercial implicó un cambio de gobernanza en la cadena agroalimentaria y dos resultados: por una parte, se fortaleció el sector de la distribución representado por los grandes mayoristas de los mercados de abasto, por las empresas importadoras extranjeras y por las cadenas de supermercados; y por otra, se desarrolló una mayor concentración en la producción y en la distribución, ya que las formas de coordinación y gestoría en la cadena agroalimentaria ofrecieron más oportunidades a las empresas productoras y distribuidoras de gran escala. En las áreas de producción hortofrutícola continúan tres alternativas de comercialización (Mulder, 2002; Aguilar, 2000; Fletes, s/f; Schwentesius y Gómez, 2005), no obstante, los productores tuvieron menor margen de decisión y de beneficio debido a sus requerimientos de financiera. La primera alternativa se realiza a través de intermediarios locales, también llamados coyotes o coyotillos. Ellos operan en pequeña escala y trabajan

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articulados a comerciantes mayoristas de los mercados de la ciudad regional, de otras ciudades medianas y grandes. La segunda forma de comercialización es con los intermediarios foráneos, también llamados coyotes o coyototes, que llegan antes y durante la temporada de cosecha y representan a comerciantes mayoristas de los mercados de abasto de las principales zonas metropolitanas de México. Estos recurren a la compra en pie de la producción de una huerta, pero se distinguen de los anteriores, porque trabajan en mayor escala y dan preferencia a las transacciones con productores más grandes y con fruta de mejor calidad; con ellos tratan de establecer año con año operaciones de compra y venta. Estos grandes coyotes anticipan dinero a los productores antes de la cosecha, con el compromiso de comprometerlos a que les vendan toda la producción al precio de compra en la región si el pago es efectivo o al precio de compra en los mercados mayoristas, si la compra es a consignación. La tercera alternativa de comercialización fue la de los empacadores locales, que en la mayoría de los casos, también son productores. Ellos reciben la fruta en sus empaques, la lavan, seleccionan y empacan para el mercado nacional y de exportación. Los que exportan también cuentan con cuartos fríos y con otros equipos, como en el caso del mango. Varios de ellos recurren a la compra al tiempo y al pié de la huerta con medianos y grandes productores. La fruta empacada la venden en el mercado nacional a consignación a los grandes mayoristas y a los centros de acopio de los supermercados. La entrada de los supermercados en la escena de la distribución ha marcado un cambio en las relaciones de gobernabilidad de la cadena hortofrutícola. Con ellos emergen nuevas relaciones con los productores y nuevos posicionamientos en el terreno de la distribución y en las valoraciones y hábitos de compra de los consumidores. En México, de acuerdo con la periodización que hacen Schwentesius y Gómez (2002: 489-90) entre 1946 –cuando se estableció el primer supermercado– y 1979 sólo cuatro empresas tenían tiendas en cinco ciudades más grandes del país. En la década de los ochenta aparecen supermercados en ciudades medias como Puebla y Querétaro y el número de establecimientos nacionales aumentó a ocho. Este crecimiento fue posible gracias a inversiones extranjeras en empresas mexicanas, las cuales construyeron nuevas tiendas y compraron cadenas más pequeñas. Finalmente, desde los noventa hasta el presente, aumentó el número de tiendas en ciudades medias y aumentó el número y las dimensiones de las cadenas de supermercados extranjeras como Wall-Mart, Carrefour, HBE y Auchan. En el caso de Wall-Mart primero se asoció con Aurrera, la principal cadena nacional de tiendas de supermercados, pero posteriormente amplió su capital y tomó control de la empresa. En los otros casos, las empresas extranjeras no requirieron de socios nacionales y aportaron el cien por ciento de la inversión, gracias a las reformas estatales a la ley sobre la inversión extranjera. La devaluación de diciembre de 1994 y la crisis bancaria llevaron a los inversionistas mexicanos de los supermercados que competían con las empresas transnacionales a vender parte de sus acciones a capitalistas extranjeros, por lo que la distribución detallista cada vez más quedó en manos de capital transnacional. Hoy día, las cadenas de

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supermercados se han extendido a ciudades medianas y han logrado que los sectores urbanos de ingresos medios y altos se abastezcan en ellos. Al inicio del presente milenio, los supermercados y las tiendas de conveniencia (Oxxo y 7 eleven, por ejemplo) abastecían el 46% del mercado nacional al menudeo. En la ciudad de México, donde vive una cuarta parte de la población nacional, estas cadenas concentraban el 70.3% de comercio al menudeo de alimentos, el 55.9 en Monterrey y el 34% en Guadalajara (Parra, 2002; Hernández, 2001, citado en Schwentesius y Gómez 2002). A diferencia de otros países43, las cadenas de supermercados de México no han podido desbancar a los comerciantes mayoristas que operan en las grandes centrales de abastos y que han controlado la distribución en México. Las cadenas continúan abasteciéndose de frutas y hortalizas en buena parte con los comerciantes mayoristas que operan en los mercados de abasto de las ciudades (Rello y Sodi, 1989; Echanove, 1998; Espinosa et al, 2000; Schwentesius y Gómez 2002). La clave para explicar la presencia de los mayoristas se encuentra en que los grandes comerciantes mayoristas tomaron ventaja de las oportunidades que les ofrecen el potencial de venta de los supermercados, han logrado satisfacer sus requerimientos y han crecido con ellos.44 2.6.4 Recapitulación

La mundialización de las frutas y hortalizas de México implicó que la producción, la distribución y el consumo de estos productos se articularan y se hicieran más interdependientes de la economía mundial. Este cambio, en primer lugar, implicó un crecimiento en la producción agrícola y en la contribución al valor de la producción y de las exportaciones de estos cultivos. Ambos incrementos se lograron con base a un patrón de producción intensiva y concentrada en un cierto número de cultivos, con los que se buscó satisfacer la demanda creciente de ellos en el mercado nacional y de exportación. Este patrón llevó a una especialización de los recursos productivos, principalmente el agua, de las regiones donde se desarrollaron año con año, y con ello a una degradación progresiva del suelo, una contaminación y abatimiento de los recursos hídricos, a problemas de sanidad vegetal que afectaron a los demás productores del área, y afectación de la salud de los trabajadores y habitantes, por el uso intensivo y poco cuidadoso de los pesticidas. En segundo lugar, persiste una gran heterogeneidad productiva y comercial. Las grandes empresas de capital nacional y extranjero coexisten y se benefician de la existencia de un gran número de empresas de pequeña escala situadas en la actividad productiva y comercial, las cuales les abastecen de productos. Estas empresas diversifican su actividad productiva y económica y permiten oportunidades de ingreso y de empleo a sus propietarios y a sus familias. Las unidades de producción de pequeña escala ejidal aportan un poco más de una cuarta parte del volumen de la producción hortofrutícola nacional.

43 Vernin, 1998; Calleja, 2001; Reardon et al, 2003 44 (Padilla, 1997; Echanove, 1998 y 1999; Cajigal, 2002; Schwentesius y Gómez, 2005).

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En tercer lugar, la mundialización implicó una mayor concentración económica en las grandes empresas de capital nacional y extranjeras. Esta situación fue acrecentada con la política económica del gobierno mexicano de apertura comercial, disminución de la inversión pública en renglones estratégicos para la horticultura (crédito, riego, fertilizantes, investigación), desregulación económica y cambio de la ley de inversión extranjera directa. A estos cambios se sumaron la devaluación de 1994 y la crisis de la banca repravitazada por el Estado que restringió el crédito bancario a la agricultura empresarial. A esta situación se sumó una creciente inversión directa de empresas extranjeras en búsqueda de oportunidades de negocio en la producción para el mercado nacional y de exportación, y en la venta al menudeo en el mercado nacional. Tanto en la producción como la comercialización los empresarios mexicanos debieron de competir, en condiciones de poco acceso al crédito, con las empresas extranjeras que cada día extiende su rango de operación a escala mundial. La frontera de México con su vecino del norte se ha vuelto más tenue, puesto que el capital se moviliza y aprovecha las oportunidades de inversión en los dos países. Otra implicación de la mundialización es que ha habido una transformación en las relaciones de gobernabilidad entre los diferentes sectores de la cadena agroalimentaria, que se manifiesta en una hegemonía del sector de la distribución sobre el de la producción, y en un fortalecimiento de ciertos actores de la distribución: los grandes mayorista asentados en los principales mercados de abasto, y las grandes cadenas de supermercados de venta al menudeo. Conclusiones El TLCAN, como era previsible, fomentó de manera importante el comercio de productos agropecuarios entre México y los EUA. Las exportaciones de frutas y hortalizas mexicanas hacia los EUA crecieron aceleradamente, consolidando a México como el principal proveedor de frutas y hortalizas del mercado norteamericano. Sin duda alguna entre los principales beneficiarios del tratado se encuentran los productores, empacadores y exportadores de estos productos. Tal y como predijeron las proyecciones realizadas antes de la puesta en marcha del TLCAN, aumentaron las importaciones de granos y productos básicos, en los cuales la producción nacional no tiene ventajas comparativas. La homologación de los precios domésticos con los internacionales –que han ido a la baja- pusieron en aprietos a los agricultores cuyos costos de producción aumentaron debido a la reducción de los subsidios gubernamentales a los factores productivos y a las insuficiencias de las instituciones de apoyo a los productores. En cambio, los subsidios recibidos por los agricultores norteamericanos aumentaron, creando un terreno de competencia comercial asimétrico en el marco de la economía globalizada. Las importaciones de trigo, arroz, sorgo, maíz leche en polvo crecieron de manera significativa, contrabalanceando los efectos positivos del aumento de las exportaciones. La balanza comercial agropecuaria ha sido deficitaria casi todos los años desde 1995. La agricultura ha dejado de ser una generadora de divisas, función que cumplió satisfactoriamente durante varios decenios.

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El efecto precios de la globalización y el TLCAN ha sido desfavorable para la agricultura de productos básicos. El descenso de los precios agrícolas creó un clima desfavorable para el sector mayoritario constituido por los productores de granos. La producción nacional de trigo, arroz y sorgo descendió. En cambio, el maíz blanco, el principal producto agrícola y alimento popular, mantuvo sus niveles de producción. Los principales perdedores han sido los productores de granos. El saldo a 10 años de TLCAN parecen más bien negativos para la mayor parte de los productores rurales, quienes han expresado en las calles su descontento, demandando la terminación o modificación del tratado. El comportamiento de los mercados de factores fue en detrimento de los habitantes rurales. Los mercados laborales rurales se contrajeron y no ofrecieron los suficientes puestos de trabajo que la expansión de la población rural exigió. La población ocupada en el campo descendió y se perdieron medio millón de empleos en el período 1995-2003. La respuesta de la población rural fue buscar trabajo en actividades no-agrícolas y emigrar, sobre todo a los EUA. Los salarios rurales reales descendieron en el período 1995-2003, golpeando a los jornaleros agrícolas y a las familias campesinas minifundistas que tienen que vender su fuerza de trabajo. Ambos representan el sector mayoritario de la agricultura mexicana. Los salarios pagados en otras actividades crecieron más rápidamente que los rurales, fomentando la salida de la agricultura, sobre todo de la población más joven. Las instituciones financieras que atienden al campo son completamente insuficientes. El mercado de dinero se caracteriza por el racionamiento del crédito, es decir existen productores dispuestos a pagar la tasa de interés vigente pero que no lo pueden conseguir. Sólo los grandes productores o las agroindustrias son financiadas por la banca formal, la cual se niega a proporcionarlo a los pequeños productores. Estos tienen que recurrir a los prestamistas o a instituciones micro-financieras formales o informales que son aún escasas en México. Las reformas al sistema de financiamiento han sido incompletas. Las fallas del mercado de crédito y la reforma financiera incompleta representa un gran obstáculo a los intentos de dinamizar la inversión, la productividad y la producción agropecuaria. La construcción de un sistema de financiamiento rural que realmente llegue a los pequeños productores, es una tarea que tiene prioridad número uno. La privatización del mercado de servicios técnicos de apoyo a los productores rurales no ha podido sustituir eficazmente al sistema estatal antes vigente. Hay demanda de estos servicios pero la oferta es completamente insuficiente. Puede sostenerse que la mayor parte de los pequeños productores carece de servicios de asistencia técnica. El funcionamiento de los mercados de productos se ha dado en un contexto de privatización abrupta y sin una planificación racional de un proceso que pasó sin mediaciones de un esquema de intervención estatal fuerte en los mercados de productos agrícolas, a otro regido completamente por las fuerzas del mercado. En este marco, se han generado nuevos procesos de concentración oligopólica dentro de cadenas agroindustriales que ya presentaban una fuerte concentración económica antes de la globalización y las reformas al sistema comercial agrícola.

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Una característica del sistema agroindustrial mexicano es que la oferta de materias primas ha sido insuficiente para abastecer una demanda creciente, desbalance que se ha tenido que cubrir con importaciones crecientes, efectuadas por grandes empresas transnacionales. El sistema de abasto bajo contratos, con diversas modalidades, ha sido desarrollado a iniciativa de las grandes empresas agroindustriales, preocupadas por garantizar un abasto adecuado en calidad y precio. Sin embargo, siguen prevaleciendo las vieja formas de abasto basadas en los mercados tradicionales. Con el incremento del nivel de ingreso, la demanda de alimentos ricos en proteínas animales ha crecido aceleradamente. Esto coloca genera una gran tensión en el sistema agroindustrial, el cual no puede producir la materia prima agrícola necesaria para producir proteína animal que insume grandes cantidades de proteína vegetal. La dependencia de la agroindustria mexicana con respecto al sorgo, a la soya y, en particular, al maíz amarillo proveniente de los EUA representa una dependencia y una potencial fragilidad. Un ejemplo de esta fragilidad es la crisis actual del sistema maíz provocado por el encarecimiento de las exportaciones norteamericanas y el programa de producción de etanol en ese país. La mundialización en la cadena agroalimentaria de las frutas y hortalizas implicó un incrementó en su producción y productividad en una escala nunca antes vista en México. Este incremento en cultivos con mayor valor comercial en el mercado nacional y de exportación se logró a costa de: a) una degradación de los recursos naturales y humanos de las regiones productivas, que afectó a quienes menos se beneficiaron con la producción intensiva de estos productos; b) un mayor control y beneficio de los distribuidores sobre los productores; y c) una mayor concentración en las unidades económicas de mayor escala en la producción y en la distribución. Sin embargo, los pequeños productores hortícolas no son desplazados, sino que se reacomodan en sitios secundarios de esta dinámica cadena agroindustrial.

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CAPÍTULO 3. DESARROLLO DESIGUAL Y PROCESO DE SEGMENTACIÓN: TENDENCIAS OBSERVADAS Introducción Para abordar este tema se comienza con un análisis de la segmentación regional, el cual trata de examinar si con el proceso de crecimiento económico las regiones pobres han tendido a alcanzar a las ricas y, por tanto, se ha cerrado la brecha entre ambas, o bien si ha sucedido lo contrario. Para ello se realiza un análisis econométrico de convergencia tradicional. Posteriormente, se revisan los cambios que ha habido en la estructura agraria y se trata de relacionar estos cambios con i) el funcionamiento de los mercados, ii) la evolución de la productividad y iii) con las políticas públicas aplicadas en el agro.

3.1 ¿Convergencia o divergencia del ingreso durante el crecimiento agrícola de México en el período 1970-2003?45 El propósito de este inciso es analizar el crecimiento de las regiones agrícolas del país, a raíz del cambio del modelo de desarrollo y gestión del país a partir de la liberalización, privatización de la economía en el año de 1988, y comparar su comportamiento con el periodo de 1970 a 2004. Este examen se realiza a fin de dar elementos de análisis sobre los impactos de la política de apertura de la economía mexicana en el sector agrícola, analizando la relación que se establece entre el crecimiento del ingreso agrícola de las regiones y su tendencia al aumento o disminución de las disparidades del ingreso agrícola entre ellas. Por convergencia regional agrícola se comprende la tendencia al equilibrio del ingreso agrícola entre las regiones agrícolas, que se analiza desde las perspectivas del enfoque de la convergencia tradicional y convergencia espacial. El estudio se realiza primero señalando los aspectos más significativos del cambio en el crecimiento y la composición agrícola. Para el análisis espacial comparativo, primeramente se elabora una tipología de las entidades federativas, a través de una regionalización agrícola de las entidades federativas del país mediante la utilización de un índice compuesto de participación en la producción y en el empleo46. Posteriormente, a fin de proporcionar evidencia empírica sobre el comportamiento de la convergencia del

45 Informe preparado por Normand Asuad, Luis Quintana y Roberto Ramírez. Este trabajo es un avance de investigación sobre el comportamiento de las regiones agrícolas del país, y tiene como base una serie de trabajos anteriores que se han desarrollado de manera individual y en grupo. La orientación teórica en la concepción del espacio se basa en el trabajo de Asuad Sanen Normand Eduardo, Un ensayo teórico y metodológico sobre el proceso de concentración económica espacial y su evidencia empírica en la región económica megalopolitana de 1970 a 2003 y sus antecedentes, en preparación para su publicación. También está basado en el ensayo inédito Impactos de la liberalización y de la integración económica en las regiones agrícolas en México de 1988-2004, elaborado por Fernando Rello, Normand Asuad Sanén, Luis Quintana y Roberto Ramírez Hernández. 46 Cabe aclarar que dada la escasez de datos del sector agrícola, se utilizan como variables aproximadas datos del producto agropecuario y del sector primario, principalmente PIB y empleo, para lo cual se valida su representación estadística.

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ingreso agrícola entre entidades federativas de ingresos altos y bajos, se formulan y evalúan modelos econométricos analizando en forma comparativa el crecimiento económico agrícola y la hipótesis de convergencia.. Por último, se presentan las conclusiones de dicho comportamiento. 3.1.1. La definición de convergencia Cabría preguntarse si el crecimiento de la economía mexicana y del sector agrícola han propiciado un aumento de las desigualdades en el crecimiento del producto per cápita agrícola entre las entidades federativas agrícolas del país, en el periodo de 1970-2004, y si dichas repercusiones se asocian a comportamientos sectoriales o espaciales o a ambos. En otras palabras, nos planteamos la siguiente pregunta ¿ha habido convergencia en el ingreso per cápita agrícola de las regiones agrícolas del país en el periodo 1988-2004, a raíz de la liberalización de la economía Mexicana? La hipótesis de convergencia empíricamente se analiza mediante dos momentos o análisis de convergencia, que son complementarios entre si, el primero corresponde al análisis de convergencia sigma o coeficiente sigma, que mide la tendencia de la dispersión del ingreso por habitante entre regiones y permite analizar si un conjunto de regiones que crecen tienden a aproximarse en el tiempo. Por su parte, la convergencia beta permite determinar la velocidad de crecimiento entre regiones pobres y ricas en un periodo de tiempo, de tal manera que posibilita analizar si las regiones más pobres que crecen, podrán en algún momento en el futuro alcanzar a las regiones más ricas. Convergencia sigma σ La convergencia sigma mide la dispersión del ingreso por habitante entre regiones, y utiliza la desviación estándar del logaritmo del ingreso por habitante, lo que se denota como:

( )∑=

−=n

iTiTt YY

T 1

2loglog1σ

Donde: i= región t= tiempo YiT= Ingreso por habitante YT= Ingreso por habitante año base T= número observaciones

Convergencia beta La convergencia beta entre un conjunto de regiones se mide mediante la relación inversa entre la tasa de crecimiento del ingreso por habitante y el nivel inicial de dicho ingreso medido por su productividad (Barro y Sala-i-Martin 1990, 1991 y 1992). De tal manera que la contrastación empírica de la hipótesis de convergencia se realiza a partir de la log-linearización del modelo neoclásico con tecnología Cobb-Douglas, bajo los supuestos de

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que el progreso técnico, como la tasa de ahorro, se determina de manera exógena, lo que se especifica como:

TtitTti

T

Tti

it uyTea

yy

T −−

−

−

+⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛ −−=⎟

⎠⎞

⎜⎝⎛

,,,

)log(1)log(1 β

Donde: Yit= PIB real por habitante en la región ”i” en el tiempo t. Yit-T= PIB real por habitante en la región “i” en el periodo correspondiente Vi,t= término de error a= constante T= amplitud del intervalo o número de años del periodo β= grado de convergencia en los niveles de producto entre regiones.

El mayor coeficiente beta, corresponde a una mayor tendencia hacia la convergencia, condición necesaria para la existencia de convergencia sigma, es decir que para que las economías se acerquen, es necesario que las regiones pobres crezcan más que las ricas. Para ver mayores detalles de este coeficiente ver anexo 3.2. 3.1.2 Regionalización El análisis de la evidencia empírica y comprobación de las hipótesis de trabajo sobre la convergencia regional agrícola del ingreso, requiere previamente la identificación y delimitación de las regiones agropecuarias del país que van a ser comparadas. La construcción de los índices de regionalización agropecuaria se llevó a cabo con datos del periodo 1980-2004, a fin de validar su continuidad en el tiempo. El índice es un compuesto ponderado de los índices simples de participación por entidad federativa de la producción y del empleo agropecuario. La ponderación se realizó al analizar la asociación estadística entre el empleo y la producción mediante un modelo de regresión de corte transversal de mínimos cuadrados ordinarios. De acuerdo a los resultados del comportamiento de la producción, empleo y eficiencia, la regionalización agropecuaria toma como criterio los resultados de la regionalización de la participación en la producción y empleo agropecuario, debido a la elevada asociación que existe entre esas variables. De ahí que se seleccionen estos dos elementos como partes integrantes para la delimitación de las regiones agropecuarias.

El índice para delimitar las regiones agropecuarias consiste en un índice compuesto ponderado, que llamaremos Índice de Regionalización Agropecuaria (IRA), que recoge el efecto de medir la participación en el ingreso y el de considerar la participación en el empleo (dada su fuerte asociación con el ingreso agropecuario). La ponderación más adecuada es la que mide la contribución del empleo al ingreso agropecuario a través de un modelo de regresión de mínimos cuadrados (MCO), cuyo resultado arroja una contribución de 0.46 para el empleo y de 0.54 para el PIB, los cuales se utilizan como

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ponderadores para la obtención del índice compuesto para regionalizar las entidades agropecuarias. La metodología de la regionalización se presenta en el anexo 3.3. La regionalización agropecuaria permite clasificar a las entidades en 4 regiones integradas por 23 entidades federativas, correspondiendo a las regiones agropecuarias de mayor participación los estados de Jalisco, Veracruz, Sonora, Sinaloa y Michoacán, y a las de menor participación las entidades de Yucatán y Baja California Sur. Cabe aclarar que el resto de las entidades federativas no incluidas quedaron fuera del análisis porque no son regiones en las cuales la actividad agrícola tenga importancia relativa y giran en torno a actividades no-agrícolas de manera preponderante. Esto se hizo así para no sesgar el análisis comparando regiones agrícolas con regiones industriales. Las regiones agropecuarias de acuerdo al índice compuesto se clasifican por su participación de la forma siguiente:

Cuadro 3.1

A continuación esta clasificación de regiones se utiliza para compararlas, aplicando el análisis de convergencia ya explicado. 3.1.3. Análisis de convergencia tradicional Para evaluar si la producción agropecuaria ha tendido a homogeneizarse en las diferentes entidades federativas del país, se realiza el análisis de la medición de la hipótesis de convergencia bajo el enfoque tradicional. Convergencia sigma La hipótesis de convergencia tradicional en el largo plazo se examina observando la evolución de la varianza del PIB per cápita agropecuario de las entidades federativas agropecuarias del país en el periodo 1970-2003. A mayor valor de la varianza mayor es la divergencia. El comportamiento de los datos de la tendencia del PIB per cápita agropecuario se muestra en la gráfica 3.1.

Regiones Agropecuarias Valor Indice Entidades FederativasParticipación Muy Alta 127 Jal, Ver, Sin, Son, Mich

Participación Alta 106 Chis, Chih, Gto, Mex, Pue, Tamps, Dgo, OaxParticipación Baja 86 SLP, Coah, BC, Nay, Mor, Zac, Gro, NL

Participación Muy Baja 65 Yuc, BCS

Regiones Agropecuarias 1980-2004

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Gráfica 3.1 Convergencia Sigma: Varianza del PIB per capita de los estados del país; 1970-2003

0 .0 0

0 .0 5

0 .1 0

0 .1 5

0 .2 0

0 .2 5

0 .3 0

0 .3 5

0 .4 0

0 .4 5

0 .5 0

19701971

19721973

19741975

19761977

19781979

19801981

19821983

19841985

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

20022003

varia

nza

En la gráfica se observa que la tendencia de largo plazo en el país ha sido la divergencia, ya que mientras en 1970 la desigualdad del PIB agropecuario per cápita era del 0.33, para el 2003 alcanzaba ya un valor de 0.44. Sin embargo, en el corto plazo destacan dos períodos de convergencia: el primero de 1970 a 1977, en el cual la heterogeneidad de la producción agropecuaria se reduce en las entidades del país, evidenciando que en esos años el crecimiento de las entidades agropecuarias más pobres tendía a ser más elevado que las de las más ricas; y el segundo período en el que disminuye la heterogeneidad de las regiones agropecuarias, que va de 1994 a 1999, lo cual coincide con el inicio del TLCAN. Convergencia beta La estimación de la hipótesis de convergencia beta para los estados con potencial agropecuario, indica que no se puede validar estadísticamente la existencia de un proceso de largo plazo que haya llevado a disminuir los diferenciales de las regiones agropecuarias del país. Los resultados de la ecuación de convergencia beta indican que el coeficiente beta no es estadísticamente significativo. Por ello, se puede rechazar la hipótesis de convergencia. De tal forma que no se valida que las regiones de menor producción agropecuaria estén creciendo a tasas mayores que las de mayor producción. Conclusiones del modelo

La principal conclusión es que el ingreso agrícola regional de las entidades federativas del país ha tendido a una mayor divergencia entre las regiones de ingresos altos y bajos, lo que es indicativo de la incapacidad de la política pública para disminuir las desigualdades regionales que surgen con el proceso de desarrollo.

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No se valida la existencia de la hipótesis de convergencia beta, dado que las regiones de menor producción agropecuaria no crecen a tasas mayores que las regiones de mayor producción agropecuaria.

El aumento de la convergencia en el período 1970-1977 podría explicarse por el

aumento del gasto público, en particular en regiones de menores ingresos.

Los efectos de la apertura de la economía mexicana y el Tratado de Libre Comercio, son mixtos. Durante los primeros años, entre 1994 y 1999, hubo convergencia. Este es el período de la crisis económica, la cual golpeó más duramente a las regiones con mayor desarrollo. A partir de 2000 se observa una clara y creciente tendencia hacia la divergencia en las regiones agropecuarias.

3.2 Cambios en la estructura agraria. El análisis de convergencia anterior indica que hubo mayor segmentación entre regiones agrícolas. ¿cómo explicar esta tendencia?, ¿qué relación tiene con la estructura agraria? Un análisis comparativo de los censos de 1970 y 1990 –el último disponible- indica que en estos 20 años los rasgos básicos de la estructura agraria se conservaron sin cambios sustanciales. Se conserva el extenso minifundio, fuente permanente de pobreza: en1990 más de la tercera parte de los predios tenían menos de dos hectáreas y estaban en manos de familias que son en realidad trabajadores que tienen un pedazo de tierra para sembrar maíz y complementar sus salarios. Los predios con hasta 5 hectáreas, los cuales casi no producen un excedente económico, representaban el 59% de las explotaciones agrícolas y sólo tenían el 5.4% de la tierra. En el otro extremo, 84,853 propietarios con más de 100 hectáreas, el 2.1% del total, concentraba el 68% de la tierra. Esta notable concentración de la propiedad rústica indica que la reforma agraria y las políticas públicas no han podido disminuir la polarización agraria, la cual se mantiene como la característica básica de la estructura agraria en México. Como puede también observarse en el censo de 1970, entre el minifundio y la gran propiedad, existía en 1990 un importante sector de pequeños propietarios excedentarios, con predios entre 5 y 20 hectáreas que representaban el 36% de los productores y concentraban el 14% de la tierra.

Cuadro 3.2. Tipología de predios según su extensión y participación en la superficie total 1990

No de unidades Superficie

Grupos de superficie

(ha) Total % Total %

Superficie promedio

(ha) Total Nacional 3.823.063 100 91.413.395 100 23,91 Hasta 2 1.305.345 34,1 1.494.003 1,6 1,14 2 a 5 958.338 25,1 3.459.008 3,8 3,61 5 a 20 1.193.865 31,2 12.606.815 13,8 10,5 20 a 50 208.594 5,4 6.559.552 7,1 31,5 50 a 100 72.068 1,9 5.243.247 5,7 72,7 100 a 1000 74.414 2 20.363.223 22,3 273,6

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1000 a 2500 5.709 0,015 9.060.803 9,9 1587,1 más de 2500 4.730 0,012 32.626.741 35,7 6897,8

Fuente: Censo agropecuario, INEGI, México, 1991.

Cuadro 3.3 Tipología de productores agrícolas de los ejidos y comunidades en México

Número de productores %

Superficie sembrada

ha %

Valor de la producción

miles de millones de pesos

%

Total 2.437.846 100 14.359.820 100 17.749.885 100 Comercial 365.677 15 2.871.964 20 8.342.446 47 Diversificado 853.246 35 6.031.124 42 6.034.961 34 De autoconsumo hum. 999.517 41 4.164.348 29 2.307.485 13 De autoconsumo prod. 219.406 9 1.292.384 9 1.064.993 6 Fuente: CEPAL, Documento interno 17-01-1994 Existen tipologías de productores ejidales más recientes que aportan nueva información sobre la estructura agraria y sus cambios.47 Indican que la tierra está desigualmente distribuida entre los ejidatarios, desigualdad casi enteramente resultado de las políticas de reforma agraria del gobierno (cuadro 3. ). Comparando 1994 con 1997, no se aprecian cambios en el tamaño promedio de la propiedad, pero se observa que disminuyeron los predios que tienen menos de 2 hectáreas (pasaron de ser el 28 al 22% del total) y aumentaron aquellos que poseen entre 2 y 5 hectáreas ( aumentaron del 27% al 34%).

Cuadro 3.4 Mercado de tierra según tamaño de la unidad, 1990 y 1994 1990 1994 Ejidatarios con tierras (%) Ejidatarios con tierras (%) Tamaño de la unidad (Ha) Tierra no propia* Rentadas a otros Tierra no propia* Rentadas a otrosMenor a 2 ha 3.9 0.2 3.3 0.4 Entre 2 y 5 3.5 1.5 8.4 3.5 Entre 5 y 10 3.3 0.8 6.7 0.8 Entre 10 y 8 5.4 1.5 12 4.6 Mayor o igual a 18 15.4 4.3 23.1 10.3 * Tierra obtenida mediante un trato agrario Fuente: De Janvry, et. al. 1997 Dos conclusiones se desprenden de este hecho. Los que ceden la tierra son los minifundistas más pobres que dejan la agricultura y buscan nuevas oportunidades en otras actividades y los que la reciben son pequeños propietarios que optan por quedarse en la agricultura, aumentando sus recursos naturales. Asimismo, hay una dinamización de los mercados de tierra, los cuales se activaron con la reforma constitucional al régimen de propiedad agraria, la cual legalizó la venta, la renta y otras formas de transferencia de la tierra. 47 Se trata de dos encuestas ejidales comparables, elaboradas la primera en 1994 por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y la CEPAL y la segunda en 1997 por la Secretaría de la Reforma Agraria y el Banco Mundial. Un análisis comparado de ambas encuesta se encuentra en A. de Janvry, et. al., 1997.

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Los estudios sobre el mercado de tierras ejidales señalan que ha habido un aumento de los tratos agrarios (Robles, H. 1999). El tipo de trato agrario más común es la aparcería (42% del total), la renta (38%) y el préstamo (20%). La mayor parte de estos tratos son informales y de corto plazo. La venta de tierras ejidales es poco frecuente. Entre las principales razones que impelen a los ejidatarios a ceder su tierra están la mala situación económica y la imposibilidad de trabajar la tierra (envejecimiento de los ejidatarios y migración de los hombres). El número de ejidatarios que sembraron en tierras que no son de ellos pasó del 4.7% en 1994 a 8.5% en 1997, indicador del dinamismo del mercado de tierras. Sin embargo, este mercado ha favorecido a los ejidatarios más grandes, los cuales han estado mucho más activos realizando tratos con tierras. El 23% de los ejidatarios que tienen más de 18 hectáreas cultivaban tierra que no era de ellos; este porcentaje es solo 3% en el caso de los ejidatarios con menos de 2 hectáreas (de Janvry et. al., 1997). El mercado de tierras tiende a favorecer la concentración de la propiedad rural y se suma al hecho estructural de la marcada desigualdad en la distribución de la tierra y el agua. Ambas son generadoras, entre otros factores, de la concentración y la segmentación rural. 3.3 La segmentación rural y el funcionamiento de los mercados. El funcionamiento de los principales mercados fue analizado en el capítulo anterior. Ahora se trata de examinar si este funcionamiento fomenta la segmentación. La conclusión general es que el funcionamiento de los mercados rurales no es un factor de mayor equidad sino al contrario, fomenta la concentración de los recursos productivos y del ingreso y margina a los pequeños productores y trabajadores rurales. Mercados de factores El ingreso de la mayor parte de las familias rurales depende del empleo que logre generar el mercado de trabajo y del nivel de los salarios. La oferta rural de empleos no crece sino decrece. Los principales afectados por la falta de empleo son los más pobres del campo: los jornaleros agrícolas que carecen de tierra y los minifundistas que tienen que alquilarse como trabajadores. La generalización de la emigración en regiones pobres del centro y sur del país –las cuales antes participaban relativamente poco en los flujos migratorios- es un indicador de los efectos sociales negativos de la insuficiencia de la oferta de empleo rural. El patrón de comportamiento de la oferta de empleos rurales es una de las causas de la segmentación regional. Ya vimos que en las regiones ricas de agricultura de riego y orientación exportadora, el nivel de empleo aumentó y en las regiones de agricultura campesina del sur del país disminuyó. Las economías regionales avanzan a diversas velocidades y este ritmo decrecimiento diferenciado aumenta las desigualdades económicas y sociales entre las regiones.

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La observada caída de los salarios reales rurales reduce el nivel de ingreso de las familias rurales más pobres o sea de las que dependen del trabajo asalariado para sobrevivir. Los estudios sobre la pobreza rural en México señalan que la probabilidad de tener un ingreso debajo de la línea de pobreza es más alta para las familias que dependen del salario rural y menor para aquellas con ingresos de diversas fuentes. Los determinantes del nivel salarial de las familias rurales son otro factor de incremento de la segmentación. Un estudio basado en encuestas de hogares rurales en México (Banco Mundial, 2006), concluyó que la remuneración del trabajo asalariado rural es una función de las variables siguientes:

i) El grado de educación influye de manera importante sobre el salario rural y la retribución a la educación es significativa. Por ejemplo, el salario por hora de los trabajadores sin primaria completa fue de 8.2 pesos en 2003 y el de aquellos con educación secundaria fue de 25 pesos. El acceso a la educación en las áreas rurales es mucho menor que en las urbanas y la calidad de la educación es inferior. El sistema educativo penaliza al campo y fomenta la segmentación.

ii) El nivel salarial esta relacionado con el status laboral. Los trabajadores

rurales informales tienen menores salarios que sus pares en el sector formal. El nivel de informalidad en las zonas rurales es mucho mayor que en las urbanas.

iii) La marginación geográfica es otro factor de segmentación. Los trabajadores

en áreas dispersas reciben salarios inferiores a aquellos que trabajan en regiones cercanas a las ciudades.

iv) Los salarios pagados en actividades no-agrícolas son superiores a los pagados

en actividades agrícolas. El acceso a las primeras es diferencial y representa un factor que incrementa la desigualdad en el ingreso de las familias. Los empleos no-agrícolas mejor pagados se ubican en las ciudades grandes e intermedias. Quienes viven cerca de ellas tienen ventajas de acceso sobre los que habitan lejos. Los estados del sur del país tienen un crecimiento menor que otras regiones y generan un monto de empleos bien remunerados inferior al que se crea en regiones más desarrolladas dinámicas en el noroeste de México.

El mercado financiero rural se caracteriza por el racionamiento del crédito. Esta característica lo hace disfuncional al crecimiento de las actividades económicas rurales en general. Sin embargo, el racionamiento es más severo para pequeños productores de bajos recursos y para regiones atrasadas. Para la banca formal privada –la cual otorga la gran mayoría de los créditos totales- los productores pequeños y medianos simplemente no son sujetos de crédito porque carecen de las garantías exigidas por los bancos.

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La banca pública de desarrollo rural (BANRURAL) solía atender a una parte de estos productores y representaba para éstos su única fuente de crédito, además de los prestamistas locales. Las deficiencias de la banca pública rural llevaron a su disolución y reemplazo por otras instituciones. En una pasada reforma financiera se decidió que BANRURAL financiara solo a los productores medianos con capacidad de pago y que los campesinos recibiesen transferencias sociales en lugar de créditos. Posteriormente, BANRURAL fue eliminado y sustituido por la Financiera Rural, una institución de segundo piso, que podría dar resultados positivos en el futuro al apoyar a nuevas instituciones de microfinanciamiento, más cercanas a las necesidades de los pequeños productores, los cuales sin embargo están fuera del crédito de la banca pública de desarrollo. El microfinanciamiento representa una buena alternativa para atender a este tipo de cliente pero su desarrollo es aún incipiente. En la práctica, la mayor parte de los pequeños y medianos productores no tienen acceso al crédito. Un caso de mercado casi inexistente es el del aseguramiento agrícola. Una sola institución pública –AGROASEMEX- cubre este insatisfecho mercado. Las aseguradoras privadas no suelen cubrir a los productores agrícolas. La ausencia de este servicio es particularmente desfavorable para los pequeños productores de áreas de temporal, donde el peligro de sequías es grande. Mercados de productos La transición de un sistema de comercialización agrícola fuertemente intervenido por el Estado a otro regido por los mercados y el capital privado, ha propiciado la concentración y el trato comercial asimétrico entre actores económicos altamente diferenciados en lo que respecta a su poder económico y comercial. En el sistema anterior, instituciones gubernamentales como CONASUPO, compraban las cosechas de un gran número de productores, quienes operaban de manera individual y sin ninguna forma de organización comercial. Al retirarse el Estado, su lugar fue ocupado por un capital comercial que ha encontrado terreno fértil para su expansión sin ningún contrapeso, dada la falta de organización de los productores. Los procesos de concentración dentro de las cadenas agroindustriales no es algo nuevo pues antes de las medidas de reforma liberal las 5 empresas más grandes dentro de cada cadena –frecuentemente empresas transnacionales- realizaban la mayor parte de las compras de materias primas y de venta de los productos agroindustriales finales. Sin embargo, este proceso de concentración ha seguido aumentando. Estas grandes empresas son un poder comprador oligopsónico frente a productores agrícolas atomizados y sin organización. Las situaciones más desventajosas para los productores se presentan cuando la relación comercial se da en los mercados regionales, frente a grandes y voraces comerciantes que introducen los alimentos o las materias primas a las grandes ciudades o abastecen a las grandes agroindustrias. En cambio, el sistema de contratos –el cual obedece a las necesidades de las grandes agroindustrias de tener un abasto adecuado en tiempo y calidad- funciona a través de la fijación de reglas del juego que representan una mejoría para el productor, lo cual no elimina la asimetría comercial y los abusos derivados de ella.

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La mundialización en la cadena agroalimentaria de las frutas y hortalizas implicó un incrementó en su producción y productividad en una escala nunca antes vista en México, pero esto conllevó i) una mayor concentración en las unidades económicas de mayor escala en la producción y en la distribución, ii) una mayor dependencia de los productores con respecto al financiamiento otorgado por las grandes empresas exportadoras, iii) una hegemonía creciente del sector de la distribución sobre el de la producción y en un fortalecimiento de ciertos actores de la distribución: los grandes mayoristas, asentados en los principales mercados de abasto y las grandes cadenas de supermercados de venta al menudeo y iv) una degradación de los recursos naturales de las regiones productoras, que afectó a los agricultores propietarios de estos recursos, quienes son lo que menos se beneficiaron del valor agregado en las cadenas. Persiste una gran heterogeneidad productiva y comercial. Las grandes empresas de capital nacional y extranjero coexisten y se benefician de la existencia de un gran número de empresas de pequeña escala situadas en la actividad productiva y comercial, las cuales les abastecen de producto. Estas últimas diversifican su actividad productiva y económica y aprovechan oportunidades de ingreso y de empleo. En la cadena maíz también se observa un proceso de concentración. Al desaparecer CONASUPO, la cual realizaba o regulaba todas las importaciones de grano, su lugar fue ocupado por las grandes comerciantes y, sobre todo, por las grandes empresas transnacionales comercializadoras de granos, como Cargill y Archer Daniels y por oligopolios mexicanos como Grupo Industrial Maseca. Los efectos del TLCAN sobre los mercados han contribuido a incrementar las desigualdades. Los precios agrícolas en el mercado mexicano han descendido siguiendo la tendencia de los precios en los EUA hacia la baja, como resultado de la sobreproducción, acicateada por los subsidios y apoyos que los productores norteamericanos reciben. La caída de los precios ha desestimulado la producción doméstica de productos tan importantes como el arroz, el trigo, el sorgo y, en menor medida, maíz. Los principales ganadores son los exportadores de frutas y hortalizas que han ganado mercados en los EUA y las grandes empresas transnacionales importadoras y comercializadoras de granos, así como las grandes empresas nacionales que transforman el maíz importado en harina y tortillas. Los perdedores son los productores comerciales de granos, o sea una parte importante de los productores agrícolas en México los que, afectados por la caída de precios, no tienen otra alternativa en el corto plazo que seguir produciendo estos cultivos. En suma, han sido más los perdedores que los ganadores y con ello la agricultura tiende a hacerse cada vez más desigual. 3.4 Crecimiento de la productividad agrícola y la segmentación regional Las divergencias en el crecimiento del ingreso regional están generalmente asociadas con asimetrías en el crecimiento de la productividad. Un mayor ritmo de crecimiento de la

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productividad en regiones atrasadas con respecto a otras más desarrolladas, sería la mejor manera de avanzar hacia un crecimiento regional más equilibrado y una estructura agraria menos segmentada. Sin embargo, la tendencia parece ser la opuesta. A continuación se realiza una comparación gruesa entre dos tipos de agriculturas claramente diferenciadas por sus recursos naturales, sus tipos de productores, su historia agraria y su vinculación con los mercados: agricultura de riego y agricultura de secano. Sabemos que los distritos de riego se encuentran en la zona norte del país –la más desarrollada y rica- y que en ellos cultivan sobre todo los productores medios y grandes que cuentan con mayor tierra, agua, capital y tecnologías más modernas, productores orientados a los mercados domésticos dinámicos y de exportación. En estas zonas se asientan la mayor parte de las agroindustrias. En cambio, en las zonas de secano se encuentra primordialmente la agricultura campesina tradicional y otros productores, que cuentan con menores recursos productivos y niveles de ingreso inferiores, los cuales tienen vínculos menos desarrollados con los mercados más dinámicos. La pregunta es ¿las diferencias regionales en lo que respecta a la productividad agrícola, tienden a crecer o a disminuir entre estas dos agriculturas? Una disminución indicaría un proceso de convergencia productiva que reduciría en el tiempo los diferenciales de ingreso y viceversa. Para responder la pregunta se utilizó la información del rendimiento físico por hectárea de los principales cultivos en el período 1980-2005. En casi todos los cultivos, los rendimientos de las tierras de riego crecieron a un ritmo superior a los rendimientos en tierras de secano, con la excepción de la soya, un producto cuya producción cayó notablemente. Las gráficas del anexo estadístico muestran claramente esta tendencia. Para resumir la información de estas gráficas y responder la cuestión de en qué medida aumentaron más rápidamente los rendimientos en riego que en temporal, se calculó el cociente de ambos en cada uno de los años del período de estudio. Los resultados se presentan en el anexo 3.4. El ensanchamiento de la brecha de la productividad es significativa en algunos productos básicos como arroz, maíz, frijol y trigo, y en hortalizas como el chile verde y el aguacate. Dicha tendencia no puede atribuirse enteramente al TLCAN ya que comenzó antes en la mayor parte de los cultivos. Estos datos muestran un ensanchamiento de la brecha de la productividad entre riego y secano, o sea entre regiones de alto desarrollo agrícola y aquellas más atrasadas, siempre a favor de las primeras. Es interesante observar como evolucionó en zonas de riego y temporal el valor de la producción de los principales grupos de cultivos. ¿Qué cambios se observan a partir de la aplicación del TLCAN? Es notable que el valor de la producción de cereales aumentó mucho más en las zonas de secano y poco en las de riego. Una cosa similar ocurrió en el caso de los forrajes (ver gráficas del anexo 3.5). Esto significa que el secano se ha especializado en satisfacer la demanda interna de estos productos, cuya rentabilidad es reducida. El riego ha contribuido en esta tarea pero en menor medida y, en cambio, se ha orientado fundamentalmente a la producción de hortalizas y frutas de alto valor. El crecimiento de las hortalizas de riego ha sido espectacular. Claramente, los productores

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medios y grandes que operan en los distritos de riego han cubierto el mercado –interno y externo- de este lucrativo cultivo y son los ganadores del proceso de apertura. El volumen físico de la producción de frutas creció a la par en temporal y riego pero, en cambio, el valor de la producción creció mucho más en las zonas de riego. Esto significa que los productores de estas últimas zonas han captado el mercado de las frutas de más alto valor, presumiblemente orientadas a la exportación. Aquí también han sido ellos los beneficiarios de la expansión de los mercados, facilitada por el incremento del ingreso y la apertura comercial (ver gráficas del anexo 3.5). Otra forma paralela de analizar la segmentación productiva regional consiste en agrupar a las entidades federativas de acuerdo a su grado de desarrollo rural, y examinar si con el tiempo han aumentado o no las disparidades en cuanto a la productividad de la tierra. Se clasificaron los estados de Baja California Norte, Sonora y Sinaloa bajo el nombre de Región Noroeste (RNO) –una región de alto grado de desarrollo agrícola y alto nivel de ingreso- y a los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas con el nombre de Región Pacífico Sur (RPS), una región de bajo desarrollo agrícola y de altos índices de pobreza. Se calcularon índices de crecimiento de la productividad de la tierra de los principales granos en cada región en el período 1990-2004. Los resultados muestran un desarrollo desigual de la productividad en ambas regiones a favor de la región más desarrollada y rica, en la cual los rendimientos por hectárea aumentan más rápidamente. ndice de productividad de la tierra en la Región Noroeste (RNO) y en la Región Pacífico Sur (RPS)

ÍNDICE DE PRODUCTIVIDAD

0.8

0.9

1

1.1

1.2

1.3

1.4

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Año

RNORPS

Fuente: INEGI La información permite concluir que el comportamiento de la productividad de la tierra es un factor que contribuye al crecimiento de la segmentación rural. Una causa importante de esta disparidad es el hecho de que el mal funcionamiento de los mercados de asistencia técnica y crédito son más frecuentes en regiones de secano que en las de riego y en las regiones pobres que en las ricas, lo cual pone de relieve la importancia de mejorar el funcionamiento de dichos mercados en las zonas de secano y en regiones

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pobres mal atendidas, como una forma de disminuir el proceso de segmentación. Este proceso esta asociado con el tipo de políticas y programas agrícolas que han sido puestos en marcha, tema que abordamos a continuación. 3.5 La política agrícola ¿aumenta la segmentación? Ya vimos que el gasto público en México ha mantenido un nivel relativamente alto y que ha contribuido a aumentar el nivel general del ingreso rural. Sin embargo –y esta es la hipótesis a probar- la política agrícola no es neutra con respecto a la segmentación, sino que ha contribuido a aumentarla, haciendo más desigual la distribución del ingreso y el bienestar rural. Para probarla examinamos los tres principales programas agrícolas y nos preguntamos ¿han sido progresivos o regresivos?

Procampo Comparando las dos zonas de mayor y menor desarrollo agrícola, encontramos que la zona Pacífico Norte (Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora) recibió 11% de los recursos de PROCAMPO para repartirlos en el 4% del total de los beneficiarios del programa, mientras que la zona más pobre, Pacífico Sur (que abarca Chiapas, Guerrero y Oaxaca) dispuso de 14% del subsidio y fue entregado al 25% de los productores beneficiados (Base de datos Aserca, 2004). Se observa una diferencia sustancial en el monto promedio que reciben los beneficiarios grandes y pequeños, debido a la gran desigualdad en la posesión de la tierra existente en México, y al hecho de que PROCAMPO es un subsidio por hectárea. El 75% de los productores apoyados tienen hasta 5 has pero cuentan solo con el 20% de la superficie total apoyada (y del subsidio), mientras que los productores con más de 10 has., que representan el 9.2% de los productores apoyados, concentran el 21.5% de la superficie apoyada. Otra forma de analizar hasta que punto es regresivo PROCAMPO consiste en estimar la distribución de las transferencias monetarias entre los beneficiarios clasificados por deciles de ingreso. Si suponemos que los cuatro primeros deciles representan la población pobre en las zonas rurales, tenemos que el 30% de las transferencias de PROCAMPO beneficiaron directamente a las familias rurales pobres en 2002. En el otro extremo, el 41.4% de las transferencias fueron a los bolsillos de las familias rurales más ricas (dos últimos deciles), lo que indica una regresividad del programa.

Programa de apoyos directos a la comercialización y desarrollo de mercados Existe una notable concentración de los apoyos en unos cuantos estados. El impacto regional del Programa está fuertemente concentrado en la zona norte del país, en donde la producción agrícola es altamente productiva. De acuerdo con información de ASERCA, en 2002, en Sinaloa y Tamaulipas se concentraron 60% de los productores beneficiados, mientras que los estados donde se encuentran los agricultores más pobres (Oaxaca, Puebla, Yucatán) representan, en conjunto, el 0.3% de los productores que

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recibieron el subsidio. Otros estados que se caracterizan por la explotación de minifundio en zonas de alta y muy alta marginación como Chiapas y Guerrero, registran pocos productores beneficiados. La distribución del monto y los productores beneficiados se concentra en los estados que tienen mejores recursos naturales, mayores rendimientos por hectárea, una economía agrícola más sólida y un nivel de ingreso más elevado. En cambio, en los estados en donde predomina la economía campesina, en los cuales la producción comercializable es poca y en los que se concentran los índices de alta y muy alta marginalidad, los beneficiarios son muy pocos. En este sentido, el programa es regresivo.

Alianza para el campo No hay duda de que Alianza ha impulsado la productividad, el cambio técnico y el ingreso de los productores rurales. Sin embargo, estas mejoras han beneficiado en particular a los productores medios y grandes, y en menor medida a los beneficiarios más pobres. Es evidente que la estrategia de Alianza ha sido fortalecer a los productores con mayor viabilidad económica y a aquellos que ya están consolidados como productores. No es un programa que coloque el logro de una mayor equidad como uno de sus objetivos, sino una forma de fomentar la capitalización rural que conlleva tendencias regresivas, las cuales están asociadas con el mal funcionamiento del mercado de dinero. Así, el limitadísimo acceso al crédito de los productores de menores recursos, hace que estos queden fuera del programa ya que no pueden reunir los fondos necesarios para realizar sus aportaciones de contraparte. Podemos concluir que las políticas de fomento productivo han beneficiado a los productores medios y grandes y a las regiones más desarrolladas y han impulsado el crecimiento de la segmentación. El análisis de la distribución espacial de los programas de la Secretaria de Agricultura confirma la concentración de estas políticas en la región Noroeste (con el 43.4% del presupuesto total de ALIANZA y ASERCA) y, en menor medida, el Noreste (14.8%). Finalmente, las explotaciones del Norte del país reciben un volumen de apoyos agrícolas entre 5 y 8 veces mayor al que aprovechan sus similares del Centro y del Sur. En cuanto a los apoyos sociales y recursos de los programas de combate a la pobreza (Oportunidades es el principal programa de este tipo), son los estados de la región centro y sur –los más pobres- los que reciben la mayor parte de los fondos (Leonard, Losch, Rello, 2006). Aunque aparezca como el principal beneficiario de las nuevas políticas sociales rurales, el Sur se encuentra confinado a un marco de intervención cada vez más desconectado de las actividades productivas, limitado a la asistencia social y la “conservación” de los patrimonios natural y cultural –en la medida en que alberga a la mayoría de la población y las comunidades indígenas del país. Este es el marco en el cual crece la segmentación rural.

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Conclusiones El análisis de convergencia realizado indica que no se aprecia una disminución de las disparidades regionales en los últimos 20 años, como fruto del crecimiento económico del país. El ingreso agrícola regional de las entidades federativas del país ha tendido a una mayor divergencia entre las regiones de ingresos altos y bajos, lo que es indicativo de la incapacidad de la política pública para disminuir las desigualdades regionales que surgen con el proceso de desarrollo. La principal razón de que se mantengan las disparidades económicas inter-regionales y en el ingreso de las familias, es la férrea persistencia de una estructura agraria totalmente injusta y polarizada, herencia de la reforma agraria y de políticas públicas que propiciaron la conservación de las notables diferencias en la apropiación de los medios para generar riqueza e ingresos. El funcionamiento de los mercados ha contribuido al ensanchamiento de las disparidades y la segmentación de las siguientes maneras:

i) El mercado de tierras ha cobrado dinamismo en los últimos 20 años y los tratos con tierra han aumentado significativamente. Las grandes disparidades entre los tratantes ha hecho que los principales beneficiarios sean los medianos y grandes productores. Los ejidatarios minifundistas han descendido en número, presumiblemente emigrado y alquilado o vendido sus minúsculas propiedades.

ii) La oferta de empleos en los mercados de trabajo rurales ha descendido en lugar de aumentar, al mismo tiempo que aumenta la población rural que demanda trabajo. Los salarios rurales en términos reales han caído. Ambos hechos golpean más severamente a las familias de trabajadores y minifundistas, las más pobres del país.

iii) Los pequeños productores rurales tienen un muy limitado acceso al crédito, al aseguramiento agrícola y a la asistencia técnica, en un contexto de creciente competencia comercial y agricultura globalizada.

iv) La transición de un sistema de comercialización agrícola fuertemente intervenido por el Estado a otro regido por los mercados y el capital privado, ha propiciado la concentración y el trato comercial asimétrico entre actores económicos altamente diferenciados en lo que respecta a su poder económico y comercial. Los vacíos dejados por las empresas estatales fueron llenados por capitales privados que tienden a concentrar la producción.

v) Continua el proceso de concentración económica dentro de las cadenas agroindustriales, en particular en las actividades relacionadas con la exportación, la importación y la distribución final (supermercados). Los tratos comerciales entre poderes monopsónicos y pequeños productores es asimétrico y a favor de los primeros. La agricultura de contrato representa una mejoría para éstos últimos pero todavía no está suficientemente desarrollada.

119

vi) Los aumentos de la productividad agrícola observados en la última década no han favorecido la convergencia regional, puesto que se han concentrado en las regiones más desarrolladas que cuentan con riego, mayor inversión y relaciones más estrechas con las agroindustrias y los mercados dinámicos. La zonas de agricultura campesina siguen atrasándose.

vii) Las políticas agrícolas públicas han fomentado la segmentación al favorecer a los productores medios y grandes y a las zonas agrícolas de mayor potencial productivo, que son las más desarrolladas.

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ANEXOS CAPÍTULO 3

Anexo 3.1 Para analizar la hipótesis de convergencia en el crecimiento económico, Barro y Sala-i Martín (1992) toman como base por un lado el modelo neoclásico unisectorial de Solow(1956) y sus extensiones propuestas por Cass (1965), Koopmans (1965) y Diamond (1965), entre otros autores, y el modelo de Ramsey, a fin de derivar una ecuación econométrica que relaciona el crecimiento del PIB per capita con el nivel inicial del PIB. En el caso del modelo neoclásico no ortodoxo, que incorpora los rendimientos crecientes, Mankiw, Romer y Weil 1992, establecen una ecuación semejante a partir del modelo de crecimiento Solow-Swan48. La hipótesis de convergencia ortodoxa se basa en el modelo de Solow, el cual establece que a partir del supuesto de rendimientos decrecientes del capital, las regiones más pobres debido a su falta de capital y mayor productividad marginal, tienen mayores incentivos para ahorrar, por lo que tendrán mayores tasas de crecimiento de inversión, lo que implica tasas de crecimiento económico mayores a las de las regiones ricas. El anexo 3.1 presenta mayores detalles sobre el modelo de Solow. En el caso del modelo neoclásico no ortodoxo, el crecimiento económico se basa en una función de producción con rendimientos constantes o crecientes con base en los trabajos de Romer (1986 y 1987), en donde además de considerar la tecnología endógena, se amplia el concepto de capital, incorporando al capital físico el humano (Lucas, 1988) y el desarrollo de innovaciones (Grossman y Helpman, 1991 y 1994). De tal forma que al considerar esos supuestos se invierte la predicción de la convergencia del crecimiento económico neoclásico, estableciendo que lo que produce el crecimiento es divergencia, dado que las regiones más ricas crecen más rápidamente que las pobres, de tal forma que la desigualdad entre ambas tiende a aumentar con el paso del tiempo.

El modelo de crecimiento económico Solow-Swan bajo el enfoque ortodoxo considera una tecnología de producción de tipo Cobb-Douglass con rendimientos decrecientes del capital, establece que la tasa de crecimiento de capital per cápita tk& es igual a la diferencia entre el ahorro e inversión por unidad de capital (sAk�

t) y la tasa de depreciación del capital, incluyendo la generada por el aumento de la población – (�+n)kt. De tal manera que en el proceso de crecimiento económico el ahorro es igual a la depreciación del capital, por lo que sólo es posible reemplazar el capital depreciado, por lo que el stock de capital (k*) no aumenta, situación en la que la economía se encuentra en un estado estacionario.

48 Ver Xala –i Martin, Xavier, La nueva economía del crecimiento : ¿Que hemos aprendido en quince años, Economía Chilena, Volumen 5,No2, agosto 2002

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( )

αnδ

sAk*

ja ky se despesi k

tkntsAktk

−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛

+=

=

+−=

11

:,0

;δα&

De ahí que el crecimiento de la producción, el capital y el consumo sean constantes. En la concepción neoclásica tradicional, las economías tienden a gravitar alrededor del estado estacionario y su distancia depende del stock inicial de capital y de los rendimientos decrecientes de capital. De tal forma que el crecimiento de economías ricas y pobres tiende a converger hacia el estado estacionario y la velocidad de la convergencia depende de las diferencias en el stock inicial de capital y en los rendimientos de capital decreciente, de tal forma que las economías más pobres con poco capital crecerán a tasas mayores, dada su mayor productividad marginal del capital mientras que las ricas, por sus mayores dotaciones, lo harán a tasas menores, bajo el supuesto de que la tecnología, la tasa de ahorro y población son exógenas y constantes. La relación inversa entre el ingreso inicial y su tasa de crecimiento, en el caso que la única diferencia sea sus stocks iniciales de capital, se conoce como la hipótesis de convergencia. Por lo que si varía la tecnología, el ahorro, la depreciación o la tasa de crecimiento poblacional, la hipótesis no predice un mayor crecimiento para las regiones pobres de ahí que no se plantee la existencia de convergencia absoluta. No obstante, se plantea la existencia de convergencia condicional si la tasa de crecimiento económico de una región pobre es mayor y esta directamente relacionada con la distancia a la que se sitúa de su estado estacionario49, de tal manera que tenderá a su propio nivel de equilibrio en el largo plazo, es decir el estado estacionario puede variar de una región a otra reflejando los fundamentos económicos subyacentes.

Anexo 3.2 La velocidad de convergencia denota el ritmo al que crece la convergencia hacia el estado estacionario del sistema, el cual es función del producto del coeficiente asociado al capital en la función de producción agregada por la tasa de crecimiento del progreso técnico, que se ha supuesto exógena (x) más el crecimiento de la población (n) y la tasa de depreciación lo que se denota como:

))(1( δαβ ++−= nx

49 Ver Sala- I Martin, El modelo neoclásico de crecimiento de Solow-Swan, Capitulo 1, pp. 9-49, Apuntes de crecimiento económico, Bosch, Barcelona, 2002.

122

Donde el término constante es:

*)log()1( yT

Texaβ−−

+=

Por otra parte, si se asume que el valor de (y*) como el correspondiente al estado estacionario y se supone común para todas las regiones y se establece que el término que contiene �es igual a b, lo que permite plantear la siguiente ecuación lineal sobre la convergencia beta absoluta:

Si ; )1(Teb

Tβ−−=

ituTtiybaTtiy

ityT

+−−=⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛

−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛∴ ),log(

,log1

Anexo 3.3 Identificación y delimitación de las regiones agropecuarias La identificación y delimitación de las regiones agrícolas del país presenta limitaciones debido a la escasez de información agrícola, necesaria para realizar los análisis que se pretende. Baste recordar que el último censo agropecuario en nuestro país se llevó a cabo en 1991 y que el próximo se tiene planeado hasta 2007. Los datos disponibles no permiten identificar el producto interno agrícola por entidad federativa, la información clave para el comportamiento del sector, por lo que se utiliza como dato aproximado el PIB agropecuario. No obstante, se considera que la representación del comportamiento del sector agrícola mediante el comportamiento de la producción agropecuaria es adecuada, ya que se identificó la asociación entre la producción agropecuaria y el valor de la producción agrícola con un coeficiente de correlación de 0.95, con la siguiente asociación gráfica.

123

Además se identificó la asociación entre el PIB agropecuario y el empleo agrícola, al obtener un coeficiente de correlación de 0.75, con la siguiente asociación gráfica.

De ahí que se considere que el comportamiento de los datos del sector agropecuario es representativo del sector agrícola. Por otra parte, cabe señalar que se considera de manera preliminar como unidad de análisis a las entidades federativas del país, para su clasificación como regiones agropecuarias, dado que la identificación de áreas económicas funcionales agropecuarias

Asociación entre Empleo Agrícola y PIB Agropecuario

0

50

100

150

200

250

300

350

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000

PIB Agropecuario (Miles de pesos)

Empl

eo A

gríc

ola

(Mile

s)

Entidad

Asociación entre Valor de la Producción Agrícola y PIB Agropecuario

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

0 5 10 15 20 25 30 35

PIB Agropecuario

Valo

r de

la P

rodu

cció

n A

gríc

ola

Entidad

124

requiere de información detallada por municipio y área económica básica, y de su validación en campo.

Índices de regionalización agropecuaria

La construcción de los índices de regionalización agropecuaria se llevo a cabo con datos del periodo de 1980 a 2004, a fin de validar su continuidad en el tiempo. El índice es un compuesto ponderado de los índices simples de participación por entidad federativa de la producción y del empleo agropecuario. La ponderación se realizó al analizar la asociación estadística entre el empleo y la producción mediante un modelo de regresión de corte transversal de mínimos cuadrados ordinarios. Regionalización del PIB agropecuario

La variación de la producción agropecuaria por entidad federativa en el periodo de análisis se caracteriza por una gran dispersión espacial de la producción, debido a que todas las entidades federativas contribuyen al producto agropecuario. El rango de participación entre la entidad que aporta la mayor parte del producto y la menor es sólo del 8.37%, correspondiendo la mayor participación al estado de Jalisco con el 8.71% y la menor a Quintana Roo con 0.34%.

No obstante, se destaca la concentración de la producción, dado que 17 entidades federativas, un poco más de la mitad, aportan el 81% de la producción. Más aún si se consideran las entidades que mayor contribución aportan, se identifican 7 entidades federativas que aportan casi la mitad, con el 45% de la producción correspondiendo en orden de importancia a los estados de Jalisco, Veracruz, Sinaloa, Michoacán, Chiapas, Sonora y Estado de México. Por otra parte, la menor contribución a la producción agropecuaria corresponde a 8 entidades federativas que participan con el 5.19% del producto total, correspondiendo en orden de importancia a las entidades federativas de Campeche, Colima, Aguascalientes, Tlaxcala, Baja California Sur, DF y Quintana Roo. La distribución espacial de las entidades federativas con mayor y menor participación permite diferenciar 4 regiones agropecuarias:

Regiones Agropecuarias Valor Indice Entidades FederativasParticipación Muy Alta 215 Jal, Ver, Sin

Participación Alta 159 Mich, Chis, Son, MexParticipación Baja 103 Chih, Gto, Oax, Pue, Tamps, Dgo, Zac, Gro

Participación Muy Baja 48 BCS, Yuc, NL, Nay, Mor, BC, Coah, SLP

Clasificación con base en el IPI 1980-2004

125

La regionalización de las entidades con mayor participación en la producción agropecuaria, se distribuye geográficamente de la siguiente forma (Ver Anexo 2):

126

Cabe aclarar que el índice simple de participación que se utilizó para identificar las distancias entre entidades federativas corresponde al cociente de la diferencia entre el PIB de la entidad i y el valor máximo del PIB en las entidades federativas entre el valor máximo y mínimo del PIB agropecuario, lo que se denota como50:

ln(minPIB)ln(maxPIB)ln(maxPIB))ln(PIB i

−−

Posteriormente, mediante la aplicación de este índice y de acuerdo a la metodología de regionalización que se presenta en el anexo 1, se delimitaron las entidades federativas, como regiones productoras agropecuarias. Regionalización de la eficiencia productiva de las entidades federativas El criterio de mayor participación de la producción agropecuaria, no es suficiente para determinar las regiones agropecuarias, dado que se asume que no existen diferencias significativas en su productividad y en el uso de recursos, capital y mano de obra. De ahí que se requiera precisar la asociación que existe entre una elevada participación en la producción agropecuaria, reducida mano de obra y alta productividad. Es necesario primero determinar, si existe asociación entre las regiones agropecuarias delimitadas y las regiones de eficiencia productiva, a fin de ver si existe una correspondencia entre las regiones agropecuarias de mayor participación y las regiones de mayor eficiencia productiva. Las regiones de mayor eficiencia productiva corresponden a las entidades federativas de Durango, Sonora, Baja California, Coahuila, Chihuahua, Baja California Sur y Tamaulipas, es decir el 22% de las entidades del país. En contraste destacan el 63% de las entidades por su baja y muy baja eficiencia, lo que implica que la mayor parte de las entidades se caracterizan por su reducida eficiencia productiva, como se puede observar en los resultados de la regionalización de las entidades productivas con base al criterio de productividad, que a continuación se presenta:

50 Cabe aclarar que la aplicación de logaritmos se realiza con fines de disminuir y hacer comparables los datos al disminuir su escala.

127

La distribución geográfica de acuerdo a los valores del índice es la siguiente:

Los resultados de la regionalización de las entidades federativas de acuerdo al criterio de eficiencia productiva permiten clasificarlas en cuatro regiones, no obstante salvo el caso de Sonora, no pertenecen a las entidades de las regiones de mayor participación productiva, como se puede observar en la siguiente tabla:

Productividad Valor Indice Entidades FederativasParticipación Muy Alta 181 Dgo, Son, BC, Coah, Chih, BCS, Tamps

Participación Alta 140 Jal, Zac, Ags, Sin, NL

Participación Baja 100 Col, Mor, Gto, Qro, Cam, Nay, Mich, Mex

Participación Muy Baja 60 SLP, DF, Tlax, Yuc, Tab, QROO, Gro, Hgo, Chis, Ver, Oax, Pue

Regiones Productividad Agropecuaria 1980-2004

Valor IPI Entidades Federativas Valor IPA Entidades Federativas215 Jal, Ver, Sin 181 Dgo, Son, BC, Coah, Chih, BCS, Tamps159 Mich, Chis, Son, Mex 140 Jal, Zac, Ags, Sin, NL103 Chih, Gto, Oax, Pue, Tamps, Dgo, Zac, Gro 100 Col, Mor, Gto, Qro, Cam, Nay, Mich, Mex48 BCS, Yuc, NL, Nay, Mor, BC, Coah, SLP 60 SLP, DF, Tlax, Yuc, Tab, QROO, Gro, Hgo, Chis, Ver, Oax, Pue

128

La importancia de la asociación entre el trabajo y la producción agropecuaria se analiza mediante la asociación estadística entre el índice de participación (IPI) y el índice de productividad agropecuaria (IPA), medida por el coeficiente de correlación que es de -0.09, lo que muestra una muy reducida asociación de tal manera que no se detecta una relación entre mayor participación en la producción agropecuaria y la mayor eficiencia productiva de las entidades federativas, como se muestra en el siguiente diagrama de dispersión.

Asociación entre Productividad y PIB Agropecuario

0

5

10

15

20

25

30

35

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Indice de Productividad

PIB

Agr

opec

uario

(Mill

ones

)

Entidad

Lo que muestra que la mayoría de las entidades federativas presentan una baja eficiencia en la producción agropecuaria, lo que parece indicar que la producción y su comportamiento se asocian al uso mayor de tierra con reducción de mano de obra51. De ahí que se concluya que no se observa una asociación positiva entre mayor producción y productividad, como se esperaría de acuerdo a la teoría sobre la asociación entre mayor eficiencia productiva y mayores niveles de producto agropecuario entre regiones, por lo que se concluye que no es representativa la regionalización con sólo el criterio de participación en la producción, por lo que se considera que debe complementarse con la participación de las entidades federativas del empleo agropecuario. 51 El aumento de la superficie sembrada en el periodo de 1980 al 2004 se incremento en un 22%, al pasar de 17.9 a 21.9 millones de hectáreas sembradas, mientras la mano de obra agrícola, representada por trabajadores del campo, se redujo en un 53% al pasar de 562 a 298 mil trabajadores. Datos de SAGARPA y del IMSS de 1980 al 2004.

129

Regionalización con empleo agropecuario

La variación en la participación de la mano de obra por entidad federativa en el periodo de análisis se caracteriza también por una gran dispersión espacial de la producción, debido a que todas las entidades federativas contribuyen al empleo agropecuario. El rango de participación entre la entidad que aporta la mayor parte del empleo y la menor es del 14 %, lo que implica una menor dispersión que la producción agropecuaria, correspondiendo la mayor participación al estado de Veracruz con el 14.6% y la menor a Tlaxcala con 0.1%. No obstante, se destaca la concentración del empleo, dado que 17 entidades federativas, un poco más de la mitad, 17 entidades aportan el 83% del empleo. Más aún si se consideran las entidades que mayor contribución aportan, se identifican 4 entidades federativas que aportan casi la mitad, con el 42% del empleo, correspondiendo en orden de importancia a los estados de Veracruz, Jalisco, Sinaloa y Sonora. En el lado contrario, se comprueba que las entidades federativas que menor empleo generan son siete y corresponden a las entidades federativas de Oaxaca, Campeche, Distrito Federal, Hidalgo, Zacatecas, Guerrero y Tlaxcala que aportan el 3.6% del empleo total.

Cabe destacar que de acuerdo a los resultados del índice de participación en el empleo de las entidades agropecuarias, se observa una asociación entre elevada participación en el

130

empleo y en la participación de la producción agropecuaria, con excepción de tres entidades federativas: Yucatán, Nuevo León y Baja California Sur, que se caracterizan por una mayor importancia relativa en la participación del empleo con respecto al de su producción agropecuaria. De ahí que la regionalización incluya las 20 entidades consideradas en la regionalización que considera a la participación en la producción agropecuaria, más las 3 entidades mencionadas, como se muestra en la siguiente tabla:

La distribución geográfica por regiones del empleo agropecuario es la siguiente:

Regionalización agropecuaria

De acuerdo a los resultados del comportamiento de la producción, empleo y eficiencia, la regionalización agropecuaria toma como criterio los resultados de la regionalización de la participación en la producción y empleo agropecuario, debido a la elevada asociación que

Regiones Empleo Agro Valor Indice Entidades FederativasParticipación Muy Alta 302 Ver, Jal, Sin, Son

Participación Alta 109 Dgo, Chis, Nay, Chih, BC, Gto, SLP, Coah, Pue, Mich, TampsParticipación Baja 60 Oax, Yuc, Mex, NL, BCS, Mor

Participación Muy Baja 22 Zac, Gro

Clasificación con base en participaciones empleo agropecuario 1980-2004

131

existe entre esas variables. De ahí que se seleccionen estos dos elementos como partes integrantes para la delimitación de las regiones agropecuarias.

El índice para delimitar las regiones agropecuarias consiste en un índice compuesto ponderado, que llamaremos Índice de Regionalización Agropecuaria (IRA) que recoge el efecto de medir la participación en el ingreso (realizado con el IPI) y el de considerar la participación en el empleo (dada su fuerte asociación con el ingreso agropecuario). La ponderación más adecuada es la que mide la contribución del empleo al ingreso agropecuario a través de un modelo de regresión de mínimos cuadrados (MCO), cuyo resultado arroja una contribución de 0.46 para el empleo y de 0.54 para el PIB, los cuales se utilizan como ponderadores para la obtención del índice compuesto para regionalizar las entidades agropecuarias. La regionalización agropecuaria permite clasificar a las entidades en 4 regiones integradas por 23 entidades federativas, correspondiendo a las regiones agropecuarias de mayor participación las entidades de Jalisco, Veracruz, Sonora, Sinaloa y Michoacán y a las de menor participación las entidades de Yucatán y Baja California Sur. Ver (Anexos 6 y 7) Las regiones agropecuarias de acuerdo al índice compuesto se clasifican por su participación de la forma siguiente:

Regiones Agropecuarias Valor Indice Entidades FederativasParticipación Muy Alta 127 Jal, Ver, Sin, Son, Mich

Participación Alta 106 Chis, Chih, Gto, Mex, Pue, Tamps, Dgo, OaxParticipación Baja 86 SLP, Coah, BC, Nay, Mor, Zac, Gro, NL

Participación Muy Baja 65 Yuc, BCS

Regiones Agropecuarias 1980-2004

132

Anexo 3.4 Gráficas que muestran la evolución de los rendimientos por hectárea en riego y temporal de los principales cultivos. La fuente de las siguientes gráficas es el SIACON, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SAGARPA)

Rendimiento de la producción de arroz por disponibilidad de agua, 1980-2004.

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ton/

ha

Riego Temporal

Fuente: SIACON 1980-2004, SAGARPA. México, 2004

Rendimiento de la producción de maíz por disponibilidad de agua, 1980-2004.

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

ton/

ha

Riego Temporal

133

Rendimiento de la producción de trigo por disponibilidad de agua, 1980-2003

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Ton/

ha

Riego Temporal

Rendim iento de la producción de soya por disponibilidad de agua, 1980-2004.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ton/

ha

Riego Temporal

134

Rendimiento de la producción del sorgo, 1980-2004

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ton/

ha

Riego Temporal

Rendimiento de la producción de chile verde por disponibilidad de agua, 1980-2005

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

ton/

ha

Riego Temporal

135

Rendimiento de la producción de jitomate por disponibilidad de agua, 1980-2005

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

ton/

ha

Riego Temporal

Rendimiento de la producción de cebolla por disponibilidad de agua, 1980-2005

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

ton/

ha

Riego Temporal

136

Rendimiento de la producción de aguacate por disponibilidad de agua, 1980-2005

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

ton/

ha

Riego Temporal

Rendimiento de la producción de platano por disponibilidad de agua, 1980-2005

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

ton/

ha

Riego Temporal

137

Cuadro A.3.2 Cociente de los rendimientos por hectárea en riego entre los rendimientos en secano). Varios periodos

1980-1982 1992-1994 2002-2004 Arroz 1,59 1,49 1,99 Maíz 1,79 2,58 1,89 Frijol 2,39 3,13 2,66 Trigo 1,39 1,77 1,74 Sorgo 2,87 2,58 2,73 Soya 1,51 1,29 0,98 Cebolla 1,93 2,05 1,72 Chile verde 1,46 1,53 2,24 Jitomate 2,00 1,54 1,69 Aguacate 0,88 1,17 1,33 Mango 1,12 1,02 0,98

Fuente: Elaboración propia con base en SIACON 1980-2004, SAGARPA.México, 2005.

Gráfica A.3.2 Cociente de los rendimientos por hectárea en riego entre los rendimientos en secano

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

Arroz

Maíz

Frijol

Trigo

Sorgo

Soya

Cebolla

Chile verde

Jitomate

Aguacate

Mango

Platano

1980-1982 1992-1994 2002-2004

138

Anexo 3.5 Gráficas de la evolución del valor de la producción de los principales cultivos en tierras de riego y temporal. La fuente de las siguientes gráficas es el SIACON, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SAGARPA).

Valor de la producción de cereales por disponibilidad de agua, 1980-2005. Pesos corrientes

0

5.000.000.000

10.000.000.000

15.000.000.000

20.000.000.000

25.000.000.000

30.000.000.000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Riego Temporal

139

Valor del volumen de la producción de forrajes, 1980-2005 Pesos corrientes

0

5.000.000.000

10.000.000.000

15.000.000.000

20.000.000.000

25.000.000.000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Riego Temporal

Volumén de la producción de frutales por disponibilidad de agua, 1980-2005.Toneladas

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

10.000.000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

tons

Riego Temporal

140

Valor del volumen de la producción de frutales, 1980-2005. Pesos Corrientes.

0

5.000.000.000

10.000.000.000

15.000.000.000

20.000.000.000

25.000.000.000

30.000.000.000

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Riego Temporal

Valor de la producción de hortalizas por disponibilidad de agua, 1980-2005. Pesos corrientes

0

5.000.000.000

10.000.000.000

15.000.000.000

20.000.000.000

25.000.000.000

30.000.000.000

35.000.000.000

40.000.000.000

45.000.000.000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Riego Temporal

141

CAPÍTULO 4. LOS RIESGOS Y POSIBLES BLOQUEOS IDENTIFICABLES. POSIBILIDADES DE ADAPTACIÓN Y RECOMPOSICIONES EN CURSO Introducción Este último capítulo busca mostrar como los procesos que han sido descritos a lo largo del informe conducen a una situación que presenta ciertos riesgos y dificultades para completar la transición económica en la agricultura y el ámbito rural en general, así como la participación de México en el proceso de mundialización, ligadas al estancamiento agrícola en ciertas regiones y dualidad de su estructura, así como la falta de dinamismo económico en las ciudades de las mismas, la desigualdad entre lo urbano y lo rural, y dentro de este último entre productores ganadores y perdedores, entre otros factores, dentro de los cuales necesariamente hay que tomar en cuenta las diferentes condiciones geográficas del territorio nacional. La conjunción de factores económicos, sociodemográficos, políticos y biofísicos ambientales considerados en perspectiva histórica señalan diferencias regionales importantes en el país, donde la desigualdad, exclusión y discriminación atraviesan las diferentes dimensiones, para tomar cuerpo, tanto en el nivel territorial como social, en los grupos de población más desfavorecidos, que son excluidos por el proceso de desarrollo ocurrido, por lo menos, en los últimas cinco décadas, y cuyo ejemplo más evidente serían las poblaciones indígenas. La combinación de las distintas dimensiones y factores que intervienen tienen una concreción distinta en términos territoriales, lo cual en algunos pueden constituir bloqueos significativos para el desarrollo de las mismas, que estarían indicando un tratamiento diferencial y propuestas acordes con su situación y no como una sola estrategia, puesto se encuentran en diferentes etapas demográficas, económicas y ambientales frente a la liberalización y globalización. Para mostrar lo anteriormente expresado, en primer lugar se presenta un panorama general de las condiciones diferenciales en términos geográfico físicos del país, y posteriormente se abordan la marginación y pobreza como expresión síntesis de las condiciones socioeconómicas, así como algunas de las medidas políticas para ayudar en la transición por parte del gobierno, como son las transferencias públicas, y algunas de las respuestas de la población frente a su situación, como las transferencias privadas y la migración. 4.1 Los procesos de diferenciación ligados a las condiciones del medio natural La dimensión espacial y temporal del poblamiento en México ha dado origen a desigualdades, desequilibrios, heterogeneidad territorial y social, dado que los procesos descritos anteriormente tienen lugar en espacios concretos con características geográficas particulares. La interacción permanente entre el medio natural, el poblamiento, ocupación y organización social del espacio configura territorios distintos. Si bien es necesario identificar en términos geográfico físicos cada espacio, para destacar sus diferencias, han

142

sido los procesos sociales los que han producido las desigualdades territoriales, que se expresan incluso en términos de discriminación, lo cual para ciertos territorios, donde son sus poblaciones las que lo configuran, ha significado su marginación, particularmente de los productores de autoconsumo. Uno de los rasgos que caracterizan el territorio mexicano es su gran variabilidad geográfica en cuanto a clima, orografía y vegetación, que sientan las bases de las actividades productivas ligadas a la agricultura y las condiciones del medio rural. Se trata de un mosaico de contrastes naturales donde el poblamiento ha interactuado para constituir territorios diferenciados, cuya expresión actual significa una gran desigualdad territorial.52 4.1.1 Las diferencias geográfico físicas de México. Potencial y límites para el desarrollo rural. De acuerdo con el clima, producto básicamente de la latitud geográfica y la altitud, el país se ubica en la zona intertropical, pero 54% de la superficie tiene más de 900 metros sobre el nivel del mar (msnm) y la precipitación varía de alrededor 100 milímetros en el noroeste y noreste a entre 2 mil y 4 mil milímetros anuales en la costa sur del Pacífico, lo cual significa que el clima seco estepario comprende 28.3% del país donde en 1995 residían 21.5 millones de personas (22% de la población total); el tropical subhúmedo ocupa 23%, donde habitan alrededor de 15 millones; el seco desértico comprende una quinta parte del territorio nacional y era ocupado por 17.2 millones de personas; el templado comprende 23.2% del país y habitaban 25 millones (30% población total); y el tropical húmedo abarca una escasa superficie (4.7%) donde vivían 14.2 millones de personas.53 Como se ha expresado con anterioridad, la población se distribuye de manera concentrada en ciudades y dispersa en miles de pequeñas localidades a la vez, lo cual está relacionado, entre otros factores, con las características geográficas mencionadas, las cuales favorecen ciertos tipos de asentamientos y actividades productivas. Así, se puede observar que las localidades rurales menores de 2500 habitantes (sin considerar aquellas menores de 3 viviendas) que representan el 51% de todas las localidades del país, en el clima tropical lluvioso y en el templado constituyen más de dos tercios, en tanto en el seco desértico sólo 29 por ciento. El relieve fue uno de los factores que condicionaron los primeros asentamientos humanos, la cual, junto con el clima determina la conformación de regiones ecológicas. Fueron las planicies con clima adecuado, suelo fértil y disponibilidad de agua dulce, junto

52 En el subsistema del medio físico hay dos factores que se presentan como condicionantes y diferenciadores de los patrones de comportamiento y contrastes y que determinan la base del paisaje: el clima y el relieve. Su conjunción establece las condiciones de la génesis, la dinámica y los patrones de distribución del agua, el suelo, la fauna y la vegetación; esta última es el elemento síntesis que expresaría el potencial de uso del suelo para las actividades agroproductivas, entre otras. 53 Saavedra, F. “El medio físico y la población” en el Atlas Demográfico de México; Conapo 1999.

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con otros elementos que facilitaban la comunicación y el comercio los que definieron los patrones de poblamiento. Los avances sociales, económicos y tecnológicos modifican las condiciones naturales y permiten superar algunas limitaciones del mismo, pero no hay que olvidar que el relieve montañoso con terrenos abruptos y fuertes pendientes, con valles intermontanos que contrastan con las llanuras desérticas del norte, se traduce en que son pocas las áreas adecuadas para las actividades agrícolas, ya que alrededor del 30% del territorio posee pendientes superiores a 25° que imposibilitan tales actividades, un 35% fluctúa entre los 10 a 25° con serias limitaciones, y sólo cerca de 30 millones de hectáreas tienen menos de 2° de pendiente, pero se localizan en las zonas áridas del noroeste, norte y noreste, donde la pluviosidad es baja.

Además, respecto al agua, hay que tener en cuenta que 76 por ciento de la población mexicana reside en las regiones Norte, Centro y Noroeste del país, donde la disponibilidad natural media es de sólo 1897 m3/hab/año, es decir entre muy baja y extremadamente baja. Las diferencias geográficas de la distribución del agua se reproducen en términos inversos respecto a la distribución territorial de las actividades productivas, expresadas en cuanto al Producto Interno Bruto (PIB), por ejemplo. Así, en el norte, centro y noroeste del país, donde hay escasez relativa de agua, se genera 77 por ciento del PIB, y donde existe la mayor disponibilidad del agua es en el sureste donde habita sólo 24 por ciento de la población, se genera 23 por ciento del PIB nacional (CNA, 2004); (mapa 4.1).

Mapa 4.1

Desigual distribución del recurso agua

80% de la precipitación24% de la población10% del riego30% de la industria23% del PIB

Fuente: Poder Ejecutivo Federal (1996) Programa Hidráulico 1995 - 2000, México.

20% de la precipitación76% de la población90% del riego70% de la industria77% del PIB

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En el balance de agua subterránea, la extracción equivale a 37% de la recarga, sin embargo, éste no revela la situación de las zonas áridas, donde el balance es negativo y se están minando los almacenamientos.

De acuerdo a su uso, se estima que del total del agua disponible la mayor cantidad se utiliza para fines no consuntivos, en los cuales el agua es transportada a su lugar de uso y la totalidad o parte de ella regresa al cuerpo de agua principalmente hidroelectricidad, y de la para fines consuntivos, que es la que nos interesa, 77 por ciento es para uso agropecuario (irrigación sobre todo), 10% para uso industrial autoabastecido, y 13 por ciento se destina al abastecimiento público (consumo doméstico y la industria conectada a la red pública). Esto significa quizás una competencia sectorial por el agua (agricultura versus consumo humano), pero hay agua suficiente para el consumo humano, tanto porque se pueden corregir las grandes pérdidas en la conducción del agua para la agricultura (alrededor del 45%) y de las redes urbanas (30%) o por una reasignación del uso agrícola al consumo público (mapa 4.2).

Mapa 4.2

Fuente: Calculada a partir de datos en: CNA (1999) Compendio básico del agua en México, México.

Comparación disponibilidad natural-extracción total (1998)

Disponibilidad naturaltotal 476.7 km3

Extraccion total79.4 km3

I. Península de Baja CaliforniaII. NoroestreIII. Pacífico NorteIV. BalsasV. Pacífico Sur

VI. Río BravoVII. Cuencas Centrales del Norte

VIII. Lerma-Santiago-PacíficoIX Golfo NorteX. Golfo CentroXI. Frontera SurXII. Península de Yucatán XIII. Valle de México

I

II

III

IV

VI

VII

VIII

IX

XXI

XII

XIII

3,964 4,139

7,9697,044

22,331

9,557

42,927

8,366

38,457

16,74

12,00710,142

3,733 4,084

21,06315,221

24,810

6,634

100,398

4,474

161,768

1,978

34,304

1,308

3,005 4,737

4.1.2 La presión sobre los recursos naturales y la degradación de las reservas El país enfrenta graves manifestaciones de deterioro ambiental, desigual desarrollo regional, desequilibrada distribución territorial de la población, marginación y rezago demográfico, así como distribución diferencial de los recursos naturales, entre otras características. Los desequilibrios y desigualdades no pueden ser explicados solamente por las diferencias geográfico físicas, aunque éstas han influido en el poblamiento

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ocurrido en México, sino a factores ligados al modelo de desarrollo, y por lo tanto pueden ser modificadas. El volumen, crecimiento y distribución territorial de la población, entre otros, constituyen factores relevantes a ser tomados en cuenta en la planeación del desarrollo, así como las características y estado del medio biofísico natural. Todas estas manifestaciones demandan intensificar los esfuerzos multisectoriales de planeación regional y ordenamiento territorial y ecológico sustentables. Las estimaciones disponibles señalan que alrededor de 30 millones de hectáreas tienen potencial agrícola y cerca de 120 millones presentan potencial para uso ganadero. En las dos últimas décadas, con variaciones anuales, se cultivaron alrededor de 20 millones en total, lo cual no significa que sean las mismas todos los años, por causas de barbecho, abandono y apertura de nuevas tierras al cultivo, más las improductivas por estar erosionadas. Así se tiene que el país está en el límite de su superficie con potencial agrícola (solamente alrededor de 6 millones de hectáreas son aptas para el uso de maquinaria y cuentan con riego). Además, la superficie usada para la agricultura como los pastizales indica que una parte importante del suelo se está usando para lo que no es su vocación. Entre 1980 y 1996 hubo un aumento de 28 por ciento en la superficie de pastizales y sabanas y de 11.4 en la agrícola, lo que estaría mostrando el crecimiento de la frontera agrícola y ganadera, la cual se ha hecho a expensas de la superficie ocupada por selvas, matorrales y vegetación desértica. Las actividades agropecuarias más desarrolladas se localizan en la zona árida y semiárida que concentran alrededor del 30% de la superficie agrícola nacional y 53% de la tierra de riego. En la zona templada se localiza cerca del 15% de la superficie agrícola nacional, tierras de temporal en general y con variaciones de la pendiente que limitan su productividad. En el trópico húmedo se ubica 11%, concentrada en Veracruz. Por su parte, la superficie cultivada por habitante se ha mantenido casi sin variación desde 1990 a 1998, al pasar de 0.24 hectáreas a 0.23, respectivamente. La desertificación es un proceso continuo, y se estimaba que 69 por ciento del país experimenta un nivel de desertificación severo y muy severo. La erosión es uno de sus principales promotores, y ésta se presenta en casi todo el territorio nacional. La degradación del suelo afecta 64 por ciento de la superficie continental del país, donde casi 58% es erosión hídrica, 24 eólica, 11 química y cerca de 3% física por la urbanización, compactación e inundaciones. Por su parte, la salinización se presenta en más del 30% de la superficie irrigada. Estos procesos se traducen en que alrededor del 80% del territorio nacional exista una disminución de la fertilidad de los suelos. El 28% del país presenta una calidad ecológica baja y muy baja, y en ella se concentra el 70% de la población nacional. El 41% del territorio continental es mesoestable; 28% inestable y 21% muy estable. Las zonas inestables y las críticas en su mayoría contienen los grandes centros poblacionales: D.F, Guadalajara, Tijuana, Mexicali, Chihuahua y Monterrey. En los estados de Guanajuato, Querétaro, Hidalgo, D.F. y Morelos casi toda la superficie presenta un nivel de inestabilidad ambiental, y dentro de ellas se localiza el mayor porcentaje de áreas críticas del país (INE, Semarnap, 2000); (mapa 4.3).

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Mapa 4.3

La Fragilidad Natural (susceptibilidad de los ecosistemas naturales para enfrentar agentes externos de presión, tanto naturales como humanos, basada en su capacidad de autorregulación) señala que 47.6% de la superficie total nacional presenta un fragilidad alta (Sonora, península de Baja California, el Altiplano Septentrional y Meridional, incluyendo el Bajío y el centro de Veracruz, centro de Chiapas y zona central de la Península de Yucatán); 46.2% presenta fragilidad muy alta (Oaxaca, Guerrero, Tabasco y Quintana Roo); y 5.0% del territorio presenta fragilidad media (mapa 4.4)

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Mapa 4.4

4.1.3 La vulnerabilidad frente a fenómenos naturales y el riesgo de desastres Por su ubicación geográfica México está expuesto a la ocurrencia de fenómenos naturales que constituyen una situación de amenaza para la población, y la mayor frecuencia e intensidad de aquellos ligados al cambio climático global, requiere incluir esta realidad en la planificación del desarrollo54 (mapa 4.5)

54 La vulnerabilidad de cada sistema socioambiental depende de las relaciones entre los elementos internos, las cuales se traducen en mayor o menor fragilidad para soportar las perturbaciones provocadas por determinado fenómeno natural, considerado éste como parte de sus "condiciones de contorno" (García, 1986). A mayor fragilidad del sistema socioambiental en cuestión, disminuye su capacidad de amortiguar, reaccionar y recuperarse ante una perturbación producto de un fenómeno natural, lo cual a su vez potencia su vulnerabilidad, favoreciendo la inestabilidad del mismo.

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Mapa 4.5

Fuente: Elaborado por CONAPO con datos del Servicio Sismológico Nacional, UNAM.

Zonas afectadas por sismos, 1900-1996

En relación con los ciclones, los estados de Baja California Sur, Sinaloa, Guerrero, Quintana Roo, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Campeche se encuentra en la ruta de los ciclones, donde residen alrededor de 11 millones de personas en 74 ciudades. Asimismo, se estima que cerca de 4 millones de personas están expuestas a huracanes en los estados de Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Michoacán y Tamaulipas. El total de localidades ubicadas en áreas de influencia de ciclones tropicales es 19 636, que incluye 10 567 localidades menores de tres viviendas; la población total que reside en dichas áreas era 5'933 845 personas en 1995. En 6 708 localidades en la categoría de Muy Alta influencia residían 1'745 746 habitantes, y en 5 294 de categoría de Alta influencia 1'610 852. Es decir, 3'356 598 personas (3.7% de la población nacional) residen en 12 002 localidades con Alta y Muy Alta influencia ciclónica (mapa 4.6).

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Mapa 4.6

Rutas ciclónicas y ciudades en riesgo

A

B

1

2

4

Cd. mayores de 1 millón hab.1 ciudad - 2.9 millones de hab.Cd. de 100 000 a 999 999 hab.19 ciudades - 6.4 millones de hab.Cd. de 15 000 a 99 999 hab.50 ciudades - 1.9 millones de hab.

Total: 70 ciudadesPoblación en riesgo: 11.2 millones

Fuente: Elaborado por CONAPO con base en Estadísticas del medio ambiente, México 1997, SEMARNAP e INEGI.

Zonas matrices de huracanes

1 Golfo de Tehuantepec2 Sonda de Campeche4 Región Atlántica

La población potencialmente expuesta a amenazas por inundaciones es de 22.2 millones, que residen en casi 20 mil localidades. Asociados a riesgos por corrimiento de tierras se encuentran casi 4.8 millones de personas de 3 507 localidades. Los riesgos por fenómenos naturales significaron que en el periodo 1980-1998 fallecieran 9 515 personas y un costo de $11,758 millones dólares. El gasto en infraestructura por habitante fue en 1990 de $142 dólares, en 1995 de $ 113.6 y en 1998 de $143.6 dólares (Conapred, 2000). Además, un fenómeno que alerta sobre el futuro se refiere al cambio climático (calentamiento de la tierra, efecto invernadero; y ruptura de la capa de ozono), del cual se tiene que el nivel del mar aumentó entre 10 a 25 cm en los últimos 100 años, ligado a que la temperatura se incrementó entre 0.3 a 0.6 ° C., la cual según las predicciones tendrá un aumento promedio mundial de 0.3° C. por década en los próximos años. Este proceso tiene repercusiones importantes en México, y en particular sobre las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas, repercutiendo en la producción agropecuaria y forestal de manera significativa. Se estima que cerca del 50 por ciento de la cobertura vegetal del país experimentará cambios, donde los bosques de los climas templados serán los más afectados, que el país es muy vulnerable a la sequía, ya manifiesta en muchas

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áreas, donde junto con el proceso de desertificación implica al 48. 2 por ciento del territorio nacional. Las porciones más afectadas serían el norte, la costa del Pacífico y parte del centro del país. Las repercusiones en cuanto a la hidrología señalan que la Región Centro del país, la cuenca del Lerma-Chapala-Santiago, y la de Baja California serán las más afectadas en cuanto a disponibilidad de agua en un futuro cercano. En cuanto a los problemas asociados al aumento en el nivel del mar, las costas del estado de Tabasco serían las más afectadas pudiendo ser inundadas de 40 a 50 km tierra adentro. En la región centro el país, los campos de maíz de temporal en los estados de Jalisco, Nayarit, Guanajuato, Aguascalientes, México, Colima y el norte de Michoacán pasarían de ser medianamente aptos y aptos a no aptos, disminuyendo aún más el potencial agrícola de estas entidades. A nivel nacional, el cambio climático significará que si actualmente 59.6 por ciento de la superficie del país no es apta para el cultivo del maíz de temporal, ésta aumentará al 75 por ciento, que la moderadamente apta pasará de 32.8 a 8.4 por ciento, y que la apta aumentara de 7.6 que ocupa actualmente a 15.9 por ciento por efectos del cambio climático. 4.2 La marginación social y territorial: una realidad que condiciona el desarrollo Se utilizarán tres conceptos que han sido operacionalizados a fin de poder tener una medición de la desigualdad y exclusión y sus cambios en el tiempo. Se trata de la marginación, el desarrollo humano y la pobreza, los cuales en México permiten tener un panorama al menos desde 1970. El concepto de marginación refiere a la no participación de todos los habitantes, o al menos no en el mismo grado, de los beneficios del desarrollo alcanzado por el país, por ello se presenta como fenómeno estructural. La marginación puede apreciarse en las carencias de ciertos grupos sociales, las cuales a su vez son determinadas por la diferencia entre sus condiciones de vida y las que el país ha logrado establecer por el crecimiento económico logrado.55

55 Una primera distinción al separar aquello que se refiere a la descripción de poblaciones: desigualdad, polarización, pobreza y miseria pertenecen al ámbito de las relaciones de distribución/consumo o de la apropiación diferencial de la riqueza generada por el esfuerzo colectivo. La desigualdad hace referencia a la apropiación desigual, en términos relativos, de la riqueza (renta y activos) por parte de individuos y grupos sociales diferentes. La polarización es un proceso específico de desigualdad que aparece cuando tanto el vértice como la base de la escala de distribución de la renta o la riqueza crecen más deprisa que el centro, de manera que éste disminuye y se agudizan las diferencias sociales entre los dos segmentos extremos de la población. La pobreza es una norma institucionalmente definida referente al nivel de recursos por debajo del cual no es posible alcanzar el nivel de vida considerado la norma mínima en una sociedad y en una época determinadas (por lo general, un nivel de renta para un número determinando de miembros de un hogar, definido por los gobiernos o instituciones competentes). La pobreza extrema, esto es, la base de la distribución de la renta/activos, o lo

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En tal sentido, las concepciones del desarrollo humano, y el índice construido para tal propósito, y de la marginación proporcionan información diferente. La primera alude logros, expansión o crecimiento bajo condiciones de equidad; y la segunda define déficit o carencias en una situación de desigualdad. La marginación se considera como un fenómeno estructural donde el crecimiento económico se expresa en la dificultad para ciertos grupos sociales de acceder a bienes y servicios básicos (agua, drenaje, electricidad, educación, ingresos suficientes).

Por su parte, los términos pobreza y pobreza extrema (miseria), como conceptos estadísticos, describen poblaciones que están por debajo de estándares definidos de manera más o menos intersubjetiva. Para el caso de México, el referente serán las cifras producidas por el INEGI-Sedesol.

4.2.1 La marginación El progreso social alcanzado por México entre 1970 y 2005 se ha distribuido de manera desigual entre sus regiones. El estudio de la marginación56 surge ante las claras diferencias en el nivel de desarrollo alcanzado por las regiones, sectores y unidades político-administrativas del país, así como de la población, y la necesidad de identificar sus causas para poder crear políticas que la puedan erradicar. Para afrontar uno de los retos asociados con el patrón de distribución territorial de la población y apoyar la planeación del desarrollo, el CONAPO ha calculado índices de marginación por entidad federativa, municipio y localidad. Como una salida pragmática para salir de la controversia que suscita el concepto de marginalidad, define la marginación social como un “fenómeno estructural múltiple, que integra en una sola valoración las distintas dimensiones, formas e intensidades de exclusión o no participación en el proceso de desarrollo y en el disfrute de sus beneficios.”57 El Índice de Marginación es presentado como una medida de déficit y de intensidad de privaciones y carencias de la población en dimensiones relativas a la educación, vivienda e ingresos monetarios. Para la construcción del Índice se tomaron en cuanto a educación los indicadores de población analfabeta de 15 años y más y el porcentaje de la población sin primaria completa de esa edad. Respecto a la vivienda, los porcentajes de ocupantes de viviendas particulares sin agua entubada y sin drenaje, como también los porcentajes de ocupantes de viviendas particulares sin energía eléctrica, con piso de tierra y el porcentaje de viviendas con hacinamiento (más de 5 personas por cuarto). En cuanto al que algunos expertos conceptúan como “privación”, introduciendo una gama más amplia de desventajas sociales/económicas (Castells,M.,1999).

56 Los conceptos de marginalidad (marginación), exclusión, segregación, desafiliación, pobreza, miseria, vulnerabilidad, entre otros, están dentro de discursos sociales, políticos, económicos o culturales que les otorgan un pesado carácter polisémico, que los refieren a una multitud de situaciones sociales. 57 CONAPO, Comisión Nacional del Agua, Indicadores socioeconómicos e índice de marginación municipal 1990. Primer informe técnico del proyecto “Desigualdad regional y marginación municipal en México”, 1993.

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ingreso monetario, se utilizó el porcentaje de la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos.58 Según el grado de marginación se diferencian 5 niveles: muy baja, baja, media, alta y muy alta marginación. Por entidad federativa podemos observar que en el periodo de 1970 a 2000, para las distintas fechas en que se calculó este índice, hay tres entidades federativas que mantienen una marginación muy baja, que son el Distrito Federal, Baja California y Nuevo León; pero a partir de 1995 otras dos entidades presentan una marginación muy baja: Coahuila y Aguascalientes. En la situación opuesta con muy alta marginación se ubicaban en 1970 ocho entidades: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Tabasco, Hidalgo, Zacatecas, Quintana Roo y Querétaro, de las cuales las tres primeras mantienen esta posición durante todo el periodo hasta el 2000. El índice de marginación del resto de las entidades muestra que en 1970 seis estados presentan baja marginación (Coahuila, Chihuahua, Sonora, Tamaulipas, Aguascalientes y Jalisco), y cinco media (B.C.S., México, Colima, Morelos y Durango). Las otras 10 entidades tenían un alto grado de marginación. Así, 18 estados en ese año tenían alta y muy alta marginación, a los cuales se agrega el estado de México en 1980 (cuadro 4.1). En 1995 las tendencias a reducir la marginación prosiguieron con un patrón semejante al de décadas anteriores. Pasan de una marginación alta a una media Durango y Guanajuato, y mejoran relativamente Puebla e Hidalgo al pasar de muy alta a alta, pero lo más importante es que después de 25 años se mantienen las mismas tres entidades en un grado de marginación muy alto, como son Chiapas, Guerrero y Oaxaca, pero se agrega Veracruz en este año. En 2000 son cinco las entidades de muy alta marginación, dado que a las tres que se mantienen en ese nivel desde 1970 (Chiapas, Guerrero y Oaxaca), dos más, Hidalgo y Veracruz se adscriben por su rezago respecto al resto. La ubicación más desfavorable de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, por presentar durante 30 años muy alta marginación, así como la incorporación paulatina de Veracruz en este grupo, no significa que se registraran algunas mejorías en cuanto a educación y vivienda, sino que éstas fueron muy modestas y a menor ritmo que el resto de las entidades, e insuficientes para reducir la distancia con las entidades más avanzadas.

58 Para el cálculo de Índice de Marginación de las entidades federativas se utilizó también el porcentaje de la población que reside en localidades con menos de 5 mil habitantes, que junto con la proporción de la población sin primaria completa no fueron usados para construir el Índice de marginación municipal. La construcción del índice se realizó mediante técnicas de análisis multivariado, como es la de componentes principales. (CONAPO-PROGRESA, Índices de Marginación, 1995; México 1998).

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Cuadro 4.1. Grado de Marginación por entidad federativa y lugar que ocupa en el contexto nacional, 1970 – 2000

Grado de

marginaciónGrado de

marginaciónGrado de

marginaciónGrado de

marginación Grado de

marginación Entidad federativa

1970 1980 1990 1995 2000 1 Oaxaca Muy Alto 1 Muy Alto 2 Muy Alto 3 Muy Alto 3 Muy alto

2 Chiapas Muy Alto 2 Muy Alto 1 Muy Alto 1 Muy Alto 1 Muy alto

3 Guerrero Muy Alto 3 Muy Alto 3 Muy Alto 2 Muy Alto 2 Muy alto

4 Tabasco Muy Alto 5 Muy Alto 9 Alto 10 Alto 9 Alto

5 Hidalgo Muy Alto 4 Muy Alto 4 Muy Alto 5 Alto 5 Muy alto

6 Zacatecas Muy Alto 6 Muy Alto 8 Alto 11 Alto 12 Alto

7 Quintana Roo Muy Alto 14 Alto 19 Medio 18 Medio 20 Medio

8 Querétaro Muy Alto 10 Alto 14 Alto 16 Medio 16 Medio

9 San Luis Potosí Alto 7 Muy Alto 7 Alto 9 Alto 6 Alto

10 Michoacán Alto 11 Alto 12 Alto 12 Alto 10 Alto

11 Puebla Alto 9 Alto 6 Muy Alto 7 Alto 7 Alto

12 Yucatán Alto 16 Alto 11 Alto 6 Alto 11 Alto

13 Nayarit Alto 12 Alto 17 Medio 14 Medio 14 Alto

14 Veracruz Alto 8 Alto 5 Muy Alto 4 Muy Alto 4 Muy alto

15 Tlaxcala Alto 13 Alto 16 Medio 19 Medio 18 Medio

16 Sinaloa Alto 18 Alto 18 Medio 17 Medio 15 Medio

17 Guanajuato Alto 15 Alto 13 Alto 13 Medio 13 Alto

18 Campeche Alto 17 Alto 10 Alto 8 Alto 8 Alto

19 Durango Medio 19 Alto 15 Alto 15 Medio 17 Medio

20 Morelos Medio 20 Medio 20 Bajo 20 Bajo 19 Medio

21 Colima Medio 21 Bajo 23 Bajo 23 Bajo 22 Bajo

22 México Medio 28 Bajo 21 Bajo 24 Bajo 21 Bajo

23 Baja Calif. Sur Medio 24 Bajo 28 Bajo 26 Bajo 27 Bajo

24 Jalisco Bajo 26 Bajo 24 Bajo 22 Bajo 25 Bajo

25 Aguascalientes Bajo 27 Bajo 27 Bajo 28 Muy Bajo 28 Bajo

26 Tamaulipas Bajo 22 Bajo 22 Bajo 21 Bajo 23 Bajo

27 Sonora Bajo 23 Bajo 25 Bajo 27 Bajo 24 Bajo

28 Chihuahua Bajo 25 Bajo 26 Bajo 25 Bajo 26 Bajo

29 Coahuila Bajo 29 Bajo 29 Bajo 29 Muy Bajo 29 Muy bajo

30 Nuevo León Muy Bajo 30 Muy Bajo 31 Muy Bajo 31 Muy Bajo 31 Muy bajo

31 Baja Cali Norte Muy Bajo 31 Muy Bajo 30 Muy Bajo 30 Muy Bajo 30 Muy bajo

32 Distrito Federal Muy Bajo 32 Muy Bajo 32 Muy Bajo 32 Muy Bajo 32 Muy bajo

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en IX, X, XI, XII Censo general de población, 1970, 1980, 1990, 2000. 1995 Estimaciones de CONAPO con base en conteo de población y vivienda.

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Mapa 4.7

MARGINACIÓN POR ENTIDADMéxico: Entidades según grado de marginación, 2000

Muy altoAltoMedioBajoMuy bajo

Grado de marginación

200 0 200 400 Ki lometerski lómetros

Fuente: Conapo 2001 Para apreciar de mejor manera las diferencias entre las entidades federativas y el esfuerzo necesario para reducirla en términos de marginación, se midió la distancia que había entre el D.F y los estados con mayor marginación en 1970, donde para alcanzar la situación del primero deberían hacerlo a un ritmo tal que permitiera reducir las diferencias que existían en esa fecha, y además las que se vayan produciendo a medida que el D.F. mejora su situación, y donde cada entidad para no rezagarse debe, además, atender la población que se va agregando en esos años, ya sea por crecimiento natural o por inmigración.59 La distancia de los índices de marginación de cada entidad respecto al D.F. existente en 1970 y la que van teniendo hasta 1995, muestra que al comienzo del periodo era muy elevada para todas las entidades federativas, puesto que las carencias establecidas mediante las variables que componen este índice eran bajas en la capital del país (D.F.) respecto al resto de los estados. Se puede observar que la entidad que redujo de manera 59 Ávila, José Luís, y Fuentes Carlos; “Diferencias regionales de la marginación en México, 1970-1995” en La situación demográfica de México 1999. Conapo, 1999.

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significativa la distancia con el D.F. fue Nuevo León, seguida por los estados de Coahuila, Aguascalientes, Baja California Sur, Colima y México, distancia que en términos porcentuales se reducen hasta en 79% para la primera entidad y de 59 por ciento en el caso del estado de México. Destaca Quintana Roo que redujo la brecha con el D.F. en 58 por ciento, pasando de una situación de muy alta marginación a media, gracias al desarrollo experimentado por el turismo localizado en dicha entidad. Sin embargo, hay que resaltar que aquellas entidades del sur del país que en 1970 tenían un grado de marginación muy alto avanzaron poco en términos relativos. Así, Chiapas en todo el periodo sólo redujo la brecha con el D.F. en 4 por ciento, y Oaxaca y Guerrero también la redujeron de manera insuficiente, 18 y 12 por ciento, respectivamente. Si bien en el periodo de 1970 a 2000 disminuyó la incidencia de la marginación, sobre todo por los avances en educación y mejoras en las viviendas, y de las ocho entidades que en 1970 tenían muy alto grado de marginación éstas se reducen a cinco en 2000, y las de muy baja marginación, que eran tres entidades, aumentaron a cuatro, sin embargo, esta reducción no significó una disminución significativa de la brecha entre ambos extremos, y con ello las desigualdades regionales se mantienen. En 1995 los resultados del índice de marginación municipal dan cuenta de que 851 están clasificados de alto y muy alto grado de marginación, los cuales representan 35 por ciento de los municipios del país; cerca de 40 por ciento se encuentran en un grado medio, y una cuarta parte de ellos presenta un bajo o muy bajo grado de marginación. Así, alrededor de 10.6 millones de personas residían en 1995 en municipios de alta y muy alta marginación, en tanto que 59.8 millones habitaban en los 617 municipios con las menores carencias de servicios a la vivienda, educación básica y de ingresos. La mayor incidencia de la marginación se presenta en localidades donde predomina la población indígena: de las 16,282 localidades con 40 por ciento o más de hablantes de lengua indígena, 15,685 se ubican en la categoría de alta y muy alta marginación (96.3%), donde residían 4.4 millones de personas, que equivale a casi 5.0 por ciento de la población nacional. Este conjunto de localidades representan 20.2 por ciento de las localidades con alta y muy alta marginación de todo el país, y su población representa 82.1 por ciento de la población de las localidades con predominio indígena, las cuales se concentran en orden decreciente en Oaxaca, Chiapas y Yucatán, y en parte de los estados de Hidalgo, Campeche, Chihuahua, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Puebla, Quintana Roo y Veracruz.

156

Mapa 4.8

INDICE DE MARGINACIÓNMéxico: Municipios según grado de marginación, 2000

Muy altoAltoMedioBajoMuy bajo

Grado de marginación

200 0 200 400 Ki lometerski lómetros

Fuente: Conapo 2001 4.2.2 La desigualdad del desarrollo humano: otro factor a vencer Desde 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) elabora un informe sobre el Desarrollo Humano, en el cual se ha utilizado un Índice de Desarrollo Humano (IDH) cuya premisa es que la generación de riqueza no es un fin en sí mismo, sino un medio privilegiado para impulsar el desarrollo humano, entendido como un proceso de ampliación de las opciones de las personas en todas las áreas, como son la de permanecer vivo y gozar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, comunicarse y participar en la vida de la comunidad, contar con los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida digno, tener libertad política, económica, social y cultural, disponer de oportunidades con fines productivos, el ejercicio pleno de los derechos humanos y la conciencia de pertenecer a una comunidad, entre otros.

157

Nuestro país ocupaba el quincuagésimo lugar de un total de 174 naciones. De acuerdo con los primeros cálculos del Índice de Desarrollo Humano (IDH)60, en México éste se habría incrementado de 1992 a 1997, pero mostró que existen profundos contrastes regionales que ocultan los promedios nacionales, donde el Distrito Federal, Nuevo León, las dos Baja California y Sonora ocuparon las primeras cinco posiciones, mientras que Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Michoacán correspondieron a las últimas. Nuevamente las diferencias establecidas mediante el IDH ponen de manifiesto la existencia de mundos distintos en México, señalando la desigualdad dentro de un mismo país. El IDH es el inverso del índice de marginación, puesto que las entidades y municipios con bajo grado de desarrollo humano tienen marginación alta, y viceversa. Además, la amplitud de componentes que debería integrar el IDH imposibilita su construcción si se pretende incluirlas todas, debido a la falta de información empírica y la dificultad de medición de algunos factores.61 En México la construcción del IDH combinó la longevidad (medida por la esperanza de vida al nacer) con el logro educacional (porcentaje de la población de 15 años y más alfabetas, y porcentaje de 6 a 24 años que van a la escuela), y el nivel de vida (PIB per cápita anual). A pesar de esta reducción del contenido del IDH y con fines operativos de lo que debería contener el desarrollo humano, su calculo permitió mostrar los contrastes y desigualdades entre las entidades y regiones del país, los cuales se corresponden en general con el índice de marginación, en el sentido que las entidades con mayor desarrollo humano medido por el IDH son las mismas que presentan el grado de marginación más bajo. Según el Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2002) la zona con el IDH más alto es la Noreste, formada por los estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León y Tamaulipas, que muestran el PIB más elevado del país; seguida por la región centro, que integra al D.F. y los estados de México, Morelos, Tlaxcala, Hidalgo y Puebla. La región sur es la que presenta el índice más bajo del país, destacando Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Veracruz, con los índices de esperanza de vida, escolaridad y PIB per cápita más bajos. Dos han sido los indicadores que relativamente han mejorado en cada entidad, lo cual se traduce en una mejoría en cuanto al desarrollo humano: el aumento sostenido de la esperanza de vida y la mayor educación. Sin embargo, si entre 1950 y 1960 los valores máximo y mínimo del PIB per cápita reducen su diferencia, ésta se amplía continuamente entre 1960 y 1990, y vuelve ampliarse notablemente entre 1995 y 2000 (Informe sobre Desarrollo Humano, México 2002; PNUD). 60 Estimaciones realizadas por el CONAPO, 1999. 61 Debería incluir las oportunidades de permanecer vivo y gozar de una larga vida, participar en la vida de la comunidad, contar con acceso a los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida digno, así como también de libertad política, económica, social y cultural, la disponibilidad de oportunidades con fines productivos o de creación, el respeto por sí mismo, el ejercicio pleno de los derechos humanos y la conciencia de pertenecer a una comunidad. Así, el desarrollo humano “no consiste solamente en contar con capacidades y ampliarlas permanentemente, sino también en procurarlas de manera productiva, equitativa, sustentable y participativa” (CONAPO, Índices de Desarrollo Humano 2000).

158

Entre 2000 y 2002 el IDH nacional avanzó solamente 0.54%, debido principalmente a la reducción en el índice de ingreso en 0.28%. Sin embargo, los avances en educación y salud compensaron, durante esos dos años, la reducción en el ingreso. Se aprecia con claridad que en 2002 se mantiene el hecho de que las regiones noreste, noroeste y centro tienen niveles de salud, educación e ingreso superiores a los del resto del país, y que el Distrito Federal y Nuevo León aventajan notoriamente a estados como Chiapas y Oaxaca.

POSICIÓN DE CADA ENTIDAD FEDERATIVA SEGÚN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH), 2002

ENTIDADES CON MAYOR DESARROLLO HUMANO (de mayor a menor)

ENTIDADES CON MENOR DESARROLLO HUMANO

1 DISTRITO FEDERAL (mayor) 2 NUEVO LEÓN 3 COAHUILA 4 BAJA CALIFORNIA SUR 5 AGUASCALIENTES 6 QUINTANA ROO 7 BAJA CALIFORNIA 8 CHIHUAHUA 9 CAMPECHE 10 SONORA 11 TAMAULIPAS 12 QUERÉTARO 13 JALISCO 14 COLIMA 15 DURANGO 16 MORELOS 17 SINALOA

18 ESTADO DE MÉXICO 19 YUCATÁN 20 SAN LUIS POTOSÍ 21 TABASCO 22 GUANAJUATO 23 NAYARIT 0. 24 TLAXCALA 25 PUEBLA 26 ZACATECAS 27 HIDALGO 28 VERACRUZ 29 MICHOACÁN 30 GUERRERO 31 OAXACA 32 CHIAPAS (menor)

Nota: Informe el IDH para México y sus entidades federativas calculado a partir de datos oficiales del año 2002. Los índices presentados no son comparables con los publicados en el Informe sobre Desarrollo Humano México 2002; para efectos de comparación ver cuadro A7 del apéndice estadístico y nota metodólogica de este informe. El IDH nacional en este cuadro difiere en 0,0083 del IDH calculado para el mismo año en el Informe Global sobre Desarrollo Humano 2004 debido a diferencias en las fuentes. 4.2.3 La pobreza La información disponible señala que un quinto de la población mexicana se hallaba en 2002 en la pobreza extrema y la mitad estaba afectada por una pobreza moderada. Entendemos por pobreza el disponer de un ingreso insuficiente para comprar una canasta básica de satisfactores. El análisis basado en esta concepción tradicional de la pobreza, requiere de información de encuestas sobre ingresos y gastos de las familias de varios años comparables entre ellas, las cuales han sido elaboradas para el período 1992-2002 por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (Encuestas Nacionales de Ingreso y Gasto de los Hogares, ENIGH). Las líneas de pobreza fueron calculadas por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, organismo no-gubernamental de expertos cuya función es recomendarle al gobierno metodologías para estimar la pobreza. La pobreza extrema comprende a todas las familias cuyos ingresos son insuficientes para comprar una canasta básica alimentaria. La pobreza moderada abarca a todas las familias que

159

pueden comprar esta canasta pero no otra que comprende además de los alimentos otros bienes básicos, como ropa, medicamentos y gastos educativos y de transporte. Resultado de un lento ritmo de crecimiento de la economía y de la desigualdad en la distribución del ingreso, que ha sido un rasgo estructural de la economía mexicana, el 20% de la población más pobre recibió en 2002 sólo el 3% del ingreso total, mientras que el 10% más rico concentró más del 40 por ciento.62 Alrededor del 65% de los mexicanos en pobreza extrema viven en el campo. Del total de los habitantes rurales, el 35% no tenían ingresos suficientes para comprar una canasta básica de alimentos en 2002, frente al 11% de los hogares urbanos que estaban en pobreza extrema63. Esto significa que la pobreza sigue siendo un fenómeno predominantemente rural. Hay grandes diferencias en el tipo de pobreza en las zonas rurales, con un gradiente de incidencia que aumenta al pasar de las zonas semi-urbanas hacia las rurales dispersas y se incrementa también al pasar de la zona norte a la zona sur del país. Con frecuencia, las diferencias regionales son más amplias que la distinción entre las zonas rurales y urbanas. La evolución de la pobreza rural en la década 1992-2002 tiene la forma de una U invertida. La pobreza extrema alcanzaba al 35% de los habitantes del campo en 1992 pero subió de manera espectacular al 52% como resultado de la severa crisis económica de 1994-1995. Comenzó a descender en el período 1998-2000 y bajó al 34% en 2002, o sea al nivel que tenía en 1992, antes de la crisis económica. La pobreza rural moderada tiene un comportamiento similar aunque alcanzó al 67% de la población rural en 2002. Entre 1992 y 2004 (sin olvidar la marca dejada por la crisis de 1995), la pobreza moderada y extrema en las zonas rurales y urbanas vivió un ciclo de comportamiento ascendente entre 1994 y 1996 y descendente a partir de ese año. Fue hasta el 2002 cuando la pobreza extrema en las zonas rurales se recuperó de la crisis 1994-95, y en el 2004 hubo una caída relativa con respecto al nivel de 1992. La pobreza rural producto de la parálisis de la agricultura Un indicador general del dinamismo de la actividad agropecuaria es el PIB sectorial, el cual durante el período 1988-2003 creció a una tasa anual promedio de 1.5%, un ritmo ligeramente inferior a la tasa de aumento de la población mexicana y claramente inferior a la tasa de crecimiento del PIB nacional, el cual aumentó 2.6% cada año en el mismo

62 Banco Mundial. Poverty in México: Conditions, Trends, and the Government’s CONTIGO Strategy. Latin America and the Caribbean Region, 2004 63 En 2004, el 28 por ciento de los habitantes en zonas rurales se encontraba en niveles de pobreza extrema y el 57 por ciento en situación de pobreza moderada. Así, aunque sólo una cuarta parte de la población mexicana vive en zonas rurales, en estas regiones reside el 60.7 por ciento de la población en pobreza extrema y el 46.1 por ciento de los moderadamente pobres del país. Sin embargo, existen grandes diferencias en el tipo de pobreza en las zonas rurales, con un gradiente de incidencia que aumenta al pasar de las zonas semi-urbanas hacia las rurales dispersas y se incrementa también al pasar de la zona norte a la zona sur del país. Con frecuencia, las diferencias regionales son más amplias que la distinción entre las zonas rurales y urbanas (Banco Mundial, 2004).

160

período. Esto indicaría un bajo dinamismo de la economía agrícola, reflejado en una participación continuamente decreciente del sector agropecuario en el PIB nacional (gráfica 4.1).

Gráfica 4.1

PRODUCTO INTERNO BRUTO REAL(1993=100)

$1,000

$1,200

$1,400

$1,600

$1,800

$2,000

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Año

Peso

s

$60$70$80$90$100$110$120

TotalAgropecuario

Fuente: Instituto Nacional de Geografía y Estadística No solamente existe una tasa insuficiente de crecimiento del producto, sino que el crecimiento está desigualmente distribuido entre las regiones. Las tasas de crecimiento del PIB total y del PIB agropecuario son mayores la región del Noroeste (RNO), con bajos índices de pobreza, en comparación con una región pobre como la del Pacífico Sur (RPS). Este patrón de crecimiento aumenta las disparidades regionales en lugar de disminuirlas (gráfica 4.2).

Gráfica 4.2

ÍNDICE DE VOLUMEN FÍSICOPIB TOTAL

0.9

1

1.1

1.2

1.3

1.4

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Año

RNORPS

Fuente: Instituto Nacional de Geografía y Estadística El ingreso de los productores agropecuarios está asociado estrechamente con el comportamiento de la productividad y de los precios recibidos por los productores. La

161

productividad agropecuaria tuvo un crecimiento continuo aunque modesto (2% anual) en el período 1988-2003, el cual debió tener un efecto pequeño pero positivo sobre el ingreso de los productores.64 Los precios relativos agrícolas tuvieron un comportamiento adverso que contrarrestó con creces el aumento de la productividad. El índice de precios relativos al productor (el índice de precios agrícolas al productor del Banco de México relacionado con el índice de precios al consumidor) creció ligeramente durante el período 1988-1993 pero desciende de manera casi continua a partir de este año. Los trabajadores rurales sin tierra y aún los minifundistas dependen del salario como fuente de ingresos. Por ello, es importante examinar la evolución de las remuneraciones medias del sector agrícola, las cuales tuvieron un comportamiento desfavorable y tampoco contribuyeron al aumento del ingreso y la disminución de la pobreza.65 Los datos del INEGI muestran una caída constante de las remuneraciones agrícolas en pesos constantes y una creciente disparidad salarial a favor de la industria de la construcción, hecho que contribuye a explicar el atractivo que esta actividad tiene como fuente de ingreso en los miembros más jóvenes de las familias rurales (gráfica 4.3).

64 Para observar el crecimiento de la productividad agrícola a nivel regional, se calculó un índice de productividad basado en los rendimientos por hectárea de los principales cultivos de los estados que componen la región. Los resultados indican que a partir de 1996 la productividad agrícola creció más rápidamente en la región Noroeste. Esta variable permaneció estancada durante la década 1992-2002 en la región Pacífico Sur. Si se toma en cuenta que la agricultura es una fuente de ingreso muy importante en esta última región, este estancamiento de la productividad debió haber tenido un efecto adverso sobre el ingreso de los productores y contribuyó al ensanchamiento de las disparidades regionales. 65 La información existente sobre salarios y remuneraciones rurales no es de calidad suficiente como para llegar a conclusiones precisas, pero permite observar las tendencias generales. Existen las mediciones del INEGI sobre remuneraciones medias basadas en las cuentas nacionales (salarios pagados entre población ocupada).

162

Gráfica 4.3

REMUNERACIONES MEDIAS REALES DEL SECTOR AGRÍCOLA Y DE LA CONSTRUCCIÓN

7,0008,0009,000

10,00011,00012,00013,00014,000

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Año

Peso

s

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

Peso

s ConstrucciónAgricultura

Fuente: Instituto Nacional de Geografía y Estadística El análisis del comportamiento de las principales variables asociadas con la capacidad de crecimiento de la economía agrícola en México, permite concluir que ésta se encuentra estancada y que su escaso crecimiento no puede ser la causa del aumento de los ingresos de las familias rurales y la disminución relativa de la pobreza en los últimos años. La apertura de la agricultura y la aplicación del TLCN a partir de 1995, ha creado condiciones adversas para el sector mayoritario de los agricultores (pequeños) y en general para el crecimiento de la agricultura, con excepción de algunos productos de exportación, sobre todo frutas y hortalizas.66 4.3 Adaptaciones, recomposiciones y respuestas 4.3.1 El desarrollo de las transferencias y los ingresos por actividades rurales no agrícolas Todas las economías rurales han tenido en su historia un fuerte componente de actividades no agrícolas por parte de su población, ya sea en el sector servicios, artesanías o comercio. México no ha sido la excepción, pero se registra un aumento del empleo rural-no agrícola en los últimos años, como expresión del cambio estructural del sector rural. Los ingresos agrícolas (venta de cosechas y animales y salarios obtenidos en actividades típicamente primarias y autoconsumo) no son la principal fuente de ingresos de las familias rurales, puesto que este tipo de ingreso representa menos de la cuarta parte de sus entradas, y ha sido una proporción claramente descendente en los ingresos totales (representó un tercio del ingreso total de las familias rurales en 1992). 66 Para tener mayores detalles sobre este proceso consultar a A. Yunez y F. Barceinas. “El TLCAN y la agricultura mexicana”, en Sobarzo, H. y Cáceres, E. Diez años de TLCAN en México. Lecturas num. 95 Fondo de Cultura Económica, México, 2003

163

Sin embargo, este decrecimiento ha sido más que compensado por el crecimiento relativo del ingreso proveniente de salarios ganados en actividades no-agrícolas, el cual representaba en 2002 el 36% del ingreso rural total, superando en doce puntos porcentuales la importancia del ingreso agrícola. En otras palabras, las familias rurales han seguido la estrategia de salir de las actividades agrícolas y buscar empleos en otros sectores de la economía, conducta racional si se toma en cuenta que los salarios agrícolas son mucho más bajos que no-agrícolas. Se ha dividido a los hogares rurales en quintiles de ingreso para distinguir a los más pobres y observar sus características (cuadro 4.2).

Cuadro 4.2 Fuentes de ingreso rural por quintiles de ingreso, 2002 Quintiles Ingreso

agrícola (1)

Salarios agrícolas (2)

Ingreso agrícola total (1+2)

Salarios en actividades no-agrícolas mal remuneradas (4)

Salarios en actividades no-agrícolas bien remuneradas (5)

Transfe- rencias totales (6)

Otros ingresos no-agrícolas (7)

Ingreso rural no-agrícola (4+5+6+7)

Total 12.5

11.3 23.8 12.3 23.8 10.3 29.8 76.2

1 (inferior)

18.5 28.1 46.6 11.5 2.6 6.8 32.5 53.4

2 14.8 22.2 37.8 14.4 8.3 9.5 30.7 62.9 3 14.0 15.5 34.6 16.6 11.1 9.4 28.3 65.4 4 12.8 15.3 28.0 19.0 14.1 12.7 26.2 72.0 5 11.0 3.8 14.8 8.6 35.4 4.6 36.6 85.2 Nota: El ingreso agrícola comprende ingresos provenientes de la agricultura, ganadería, silvicultura y pesca. Las transferencias totales es la suma de las transferencias privadas y públicas. Fuente: Enigh, 2002. Se observa que para las familias rurales más pobres (quintil inferior) la importancia relativa del ingreso agrícola es mayor que en los demás quintiles y que la relevancia del ingreso agrícola desciende a medida que nos desplazamos de los quintiles de ingresos bajos a los altos. En otras palabras, cuando las familias rurales logran insertarse en actividades no- agrícolas, en particular en las bien remuneradas, aumentan sus ingresos y se alejan del umbral de la pobreza.67 Estos cambios en las fuentes de ingreso reflejan modificaciones importantes en los mercados laborales y una mayor compenetración entre lo rural y lo urbano. Para las familias rurales las ocupaciones agrícolas han dejado de ser las más importantes y sus miembros cruzan de manera periódica la frontera campo-ciudad para buscar nuevas ocupaciones y fuentes de ingreso. Estamos frente a un cambio estructural del campo mexicano. Todo indica que podría ser un proceso irreversible si la economía rural

67 El problema de las familias pobres es que debido a su bajo nivel educativo son pocas las oportunidades que tienen de encontrar empleos no-agrícolas bien remunerados y se tienen que conformar con empleos inestables y mal pagados. No obstante, el diferencial salarial es tan grande (por ejemplo entre la industria de la construcción y la agricultura) que a pesar de que ocupan los empleos no-agrícolas peor remunerados, su ingreso total aumenta y su nivel de pobreza disminuye.

164

continúa con su largo estancamiento. Mientras tanto, esta estrategia les ha permitido a no pocos campesinos aumentar sus ingresos y alejarse un poco del umbral de la pobreza. 4.3.2 El gasto público y las remesas: su importancia para la población rural El gasto público en desarrollo rural es muy importante y fue el factor que más contribuyó al descenso relativo de los índices de pobreza en los últimos años. Esta aseveración podría ser discutible ya que se ha generalizado la idea de que el Estado abandonó al campo a partir de las reformas rurales de los años ochentas y noventas. Y en efecto, disminuyó el gasto público en el sector rural durante varios años y muchos programas e instituciones agrarias desaparecieron, entre ellos el programa de precios de garantía; sin embargo, fueron sustituidas por otras y el gasto público cobró nuevo auge, en particular a partir de 200068 (gráfica 4.4).

Gráfica 4.4

Total Gasto en Desarrollo Rural

-20,000.0040,000.0060,000.0080,000.00

100,000.00120,000.00140,000.00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Año

Mill

ones

de

peso

s

Valores Reales (1993=100) Valores corrientes

El gasto total en desarrollo rural creció continuamente durante la década de los 90s 69. Según los cálculos, aumentó en pesos corrientes a la tasa de 11.2% anual en el período 1995-2004. Sin embargo, debido a la inflación, esta tasa de aumento anual se redujo en términos reales a 0.8%. Esta baja tasa de aumento indicaría que la política gubernamental

68 Con el propósito de contar con una estimación real del total del gasto en desarrollo rural erogado por todas las entidades gubernamentales y no solo de la SAGARPA –secretaría encargada del desarrollo rural- se sumaron todos los rubros de la Cuenta Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que corresponden al gasto público en desarrollo rural. Con la finalidad de tener una idea de la tendencia del gasto, se construyó una serie para el período 1995-2004 y se clasificó el gasto en desarrollo rural en tres rubros: i) Gasto productivo; ii) Programas productivos para zonas marginadas y iii) Programas contra la pobreza rural. (esta laboriosa serie estadística fue elaborada por Oscar Díaz Santos. La fuente de los cuadros siguientes es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público). 69 A. Casco. Gasto Público para el Desarrollo Rural en México 1994-2000. FAO, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, agosto de 2001.

165

ha mantenido el valor real del gasto público rural, por lo cual sus efectos sobre el desarrollo rural no han sido significativos (gráfica 4.5).

Gráfica 4.5

Total Gasto en Desarrollo Rural

-5,000.00

10,000.0015,000.0020,000.0025,000.0030,000.0035,000.00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Año

Mill

ones

de

peso

s de

199

3

No obstante, si se analiza las tendencias del gasto a partir de 1999-2000, así como su composición, surgen razones para suponer que ha contribuido a la disminución de la pobreza en el período 2000-2002. La última gráfica indica que el gasto en desarrollo rural en pesos constantes, que había disminuido continuamente en el período 1995-1998, se recupera en 1999 y crece año con año durante el lapso en que los índices de pobreza disminuyen. El gasto clasificado como productivo está principalmente orientado a reforzar la capacidad productiva de manera directa o indirecta. Aquí entran programas como PROCAMPO, ALIANZA, los coordinados por ASERCA y la Secretaría de Agricultura, entre otros.70 Representó en 2003 el 64% del gasto total en desarrollo rural. Este tipo de gasto crece de manera ininterrumpida en el período 1995-2001 pero a un ritmo inferior a la inflación. Esto provocó que haya disminuido en términos reales en ese mismo lapso. En cambio, comienza a crecer en pesos constantes a partir de 2001. Con excepción de PROCAMPO, que tiene un efecto directo e inmediato sobre el ingreso, el gasto productivo tiene un efecto retardado. Por esta razón, se puede afirmar que no desempeñó un papel significativo en la disminución de la pobreza rural durante el lapso 2000-2002.

70 PROCAMPO es un programa de pagos directos por hectárea cultivada de cultivos básicos. ALIANZA es el principal programa gubernamental de apoyo al desarrollo productivo. ASERCA brinda apoyos a la comercialización. Todos ellos, de creación reciente, son resultado de las reformas a la política agrícola.

166

El gasto productivo en zonas marginadas71 creció a partir de 1999 de manera oscilante pero significativa, tanto en pesos corrientes como constantes. En 1995 representó sólo el 1.4% del gasto total en desarrollo rural con una inversión total de 652 millones de pesos. Para 1999 ascendía a 5,938 millones (el 9.2% del total) y en 2000 creció a 13,114 millones de pesos, duplicándose y llegando a representar el 17.5 del gasto total en desarrollo rural. Esto refleja la decisión del Gobierno Mexicano de canalizar más recursos a las zonas marginadas rurales y no sería una exageración afirmar que contribuyó a la disminución de la pobreza en estas zonas. En lo que respecta al gasto en programas públicos específicamente orientados a combatir la pobreza rural, se redujo en términos reales en el período 1995-2000 pero creció espectacularmente durante los años 2000 y 2001, el período en el cual la pobreza rural comienza a disminuir. Este tipo de gasto que era de 31.1 miles de millones de pesos en 2000, creció a 49 miles de millones en 2001 y a 57.5 miles de millones en 2002. Representó el 54 y el 56% del gasto total en desarrollo rural durante esos años respectivamente (gráfica 4.6).

Grafica 4.6

Programas para atender la pobreza rural

-

5,000.00

10,000.00

15,000.00

20,000.00

25,000.00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Año

Mill

ones

de

peso

s de

199

3

Conviene también analizar la composición del gasto anti-pobreza. Lo hemos clasificado en dos grandes rubros: i) la inversión en capital físico -proveniente de aportaciones federales destinadas a infraestructura social rural- la cual tuvo un crecimiento moderado y ii) el gasto en desarrollo humano (diversos programas alimentarios y de atención a la salud y transferencias del programa PROGRESA-OPORTUNIDADES). Este último tipo

71 El gasto en programas productivos en zonas marginadas abarca programas que buscan i) aumentar las oportunidades de empleo e ingreso (Empleo Temporal, Desarrollo de Pueblos Indígenas, Jornaleros Agrícolas, diversos programas de mujeres, y otros que dan apoyos productivos en zonas marginadas) y ii) diversos programas destinados a desarrollar el capital físico. Representó el 14.3 % del gasto total en desarrollo rural en 2003.

167

de gasto creció aceleradamente y, además, es un tipo de gasto que tiene un efecto inmediato sobre el nivel de vida de las personas. Ambos hechos permiten suponer que su contribución a la disminución de la pobreza en el lapso 1998-2002 fue importante, como lo revela la información proveniente de las encuestas de gasto e ingreso de los hogares que será analizada más adelante. Además del incremento del gasto público en el campo, la reforma de la política agrícola en México ha tenido un efecto positivo sobre la equidad. Antes de la reforma, la política de subsidios estaba basada en los precios de garantía. Los directamente beneficiados eran los productores que contaban con un excedente para vender en el mercado, pero los campesinos pobres –que producían para el autoconsumo y no tenían excedente para vender- estaban excluidos de este sistema de subsidio. Con la sustitución de este esquema de precios garantizados por un programa de pagos directos como PROCAMPO, aún los minifundistas que poseen menos de una hectárea reciben esta transferencia. La aparición de programas contra la pobreza como PROGRESA/OPORTUNIDADES, que están muy bien focalizados en la población pobre objetivo, representa otro avance significativo. Las transferencias privadas Las transferencias privadas, en particular las remesas que envían los trabajadores mexicanos desde los EUA, han tenido un crecimiento espectacular y representan un factor causal del declive de la pobreza muy importante. Las remesas rurales estimadas en dólares han crecido anualmente a la tasa de 22.5% durante el período 1988-2003. En 1990, las remesas rurales fueron 3,437 millones de dólares y para 2003 habían ascendido a casi 70,000 millones de dólares. Si se calculan en pesos aplicando la tasa de cambio oficial de cada año y se obtienen pesos constantes para eliminar el efecto inflacionario, la tasa anual de aumento es menor (6.7%) aunque representa un ritmo de aumento considerable. El monto de remesas que entró al país en 2003 equivalió al 61% del gasto público total en desarrollo rural. En ese mismo año las remesas rurales (17,292 millones de pesos constantes) fueron 1.6 veces el gasto en programas públicos contra la pobreza, el cual ascendió a 10,303 millones de pesos.72 Otra fuente estadística complementaria son las encuestas nacionales de ingreso y gasto de las familias que contienen información sobre las diversas fuentes de ingreso y su importancia relativa. Resulta particularmente útil la información sobre ingresos no agrícolas, remesas y transferencias, pues permite afinar nuestras conclusiones. La participación de las remesas en el ingreso total de las familias rurales fue de 5.9% en 2002, superior a la participación de todas las transferencias públicas, la cual ascendió a 5%. Sin embargo, la importancia de las remesas en el ingreso de las familias rurales pobres, aquellas pertenecientes al quintil de consumo más bajo, fue solo de 1.7%,

72 Habría que tener en cuenta los efectos multiplicadores del ingreso de las remesas, pues representan una inyección de liquidez cuyo gasto genera demanda, empleos e ingresos en las regiones. No existen estimaciones sobre este efecto multiplicador pero puede suponerse que no es un factor menor en los procesos de desarrollo regional.

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bastante inferior a la participación del ingreso proveniente de los envíos de dinero dentro del territorio nacional por parte de familiares (transferencias privadas) en el ingreso familiar total (5.1%) o de los pagos directos de PROGRESA (12%). Esto significa que las remesas no parecen ser tan importantes para las familias más pobres, como suele pensarse comúnmente. La importancia de las remesas en el ingreso familiar aumenta conforme el nivel de consumo asciende (por ejemplo, las remesas representaron el 8% del ingreso de las familias del cuarto quintil de consumo). La relación causal puede plantearse al revés: a medida que aumentan las remesas crece el ingreso y el consumo. La probabilidad de cambiar de nivel de pobreza crece de manera importante cuando se reciben remesas, sin embargo las oportunidades de tener acceso a los flujos migratorios están desigualmente distribuidas. Los costos monetarios y el capital social necesarios para tener éxito en la emigración son altos y no están fácilmente disponibles para las familias más pobres. Esto podría explicar porque la importancia relativa de las remesas en el ingreso familiar es baja. Es notable la importancia que tienen las transferencias familiares privadas en el ingreso de las familias rurales pobres. Se trata de los ingresos que mandan a sus familias los jornaleros que trabajan en otras regiones de México y los miembros de la familia que se emplean en otras ocupaciones fuera de la región de residencia. Su peso relativo en el ingreso sobrepasa con mucho la de las remesas. En 2002 constituyeron el 5.1% de ingreso de estas familias. Las transferencias totales La suma de remesas y transferencias familiares privadas nos da el total de las transferencias privadas. Si se considera al total de las familias rurales, estas transferencias han sido mucho más importantes que las provenientes de programas públicos, aunque la brecha tiende a cerrarse con el aumento de los subsidios directos. Sin embargo ocurre una cosa diferente con las familias pobres (cuadro 4.3). Cuadro 4.3 Participación porcentual de las transferencias privadas y públicas en el

ingreso de las familias rurales 1992-2002 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Todas las familias (promedio)

Remesas 2.7 3.5 5.9 6.3 5.1 5.9 Transferencias privadas 4.1 4.5 5.0 6.1 6.1 4.4 Total transferencias privadas 6.8 8.0 10.9 12.4 11.2 10.3

PROCAMPO 4.8 2.3 1.2 1.7 2.8 PROGRESA 3.2

Otras transferencias públicas 0.2 0.5 0.3 0.6 2.9 0.2 Total transferencias públicas 0.2 5.3 2.6 2.8 4.6 9.2 Total transferencias 7.0 13.3 13.5 15.2 15.8 19.5 Familias pobres (Quintil de consumo inferior)

Remesas 0.6 1.4 1.6 2.3 1.9 1.7 Transferencias privadas 3.0 3.6 3.8 4.7 6.3 5.1

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Total transferencias privadas 3.6 5.0 5.4 7.0 8.2 6.8 PROCAMPO 5.8 5.0 3.0 3.0 4.7 PROGRESA 12.0

Otras transferencias públicas 0.5 1.0 1.1 3.3 10.7 0.3 Total transferencias públicas 0.5 6.8 6.1 6.3 13.7 17.0 Total transferencias 4.1 11.8 11.5 13.3 21.9 23.8 Fuente: ENIGH, varios años Las transferencias públicas, a partir del cambio de la política gubernamental de favorecer las transferencias directas a productores y familias rurales sobre los subsidios indirectos vía precios, cobraron un gran auge y son mucho más importantes para las familias rurales de bajos ingresos. En 2002 las transferencias públicas representaron el 17% del ingreso de estas familias y las privadas el 6.8 por ciento. Las transferencias totales (públicas y privadas) fueron creciendo continuamente durante el lapso 1992-2002 y pasaron de 4.1% a 23.8 % como proporción del ingreso de las familias pobres entre el primer año y el segundo. Casi la cuarta parte del ingreso de las familias pobres proviene de fuentes que no tienen relación con la economía agrícola local. El crecimiento de las transferencias es un factor que ha logrado contrarrestar los efectos negativos del estancamiento de la economía agrícola y que ha desempeñado un papel crucial en la disminución de la pobreza en el período 1998-2002. A manera de conclusión se puede decir que la economía agrícola mexicana no ha sido dinámica, y por lo tanto no explica la disminución de la pobreza rural durante los últimos años. Los salarios y remuneraciones agrícolas medidas en precios constantes descendieron y tampoco contribuyeron a la disminución de la pobreza. Este estancamiento aunado a la falta de empleos en el sector, favoreció a que las familias rurales dejaran la agricultura y salieran a buscar empleo en otras actividades no agrícolas, lo que les permite obtener ingresos mayores. Asimismo, las transferencias privadas y públicas provenientes de fuera de la economía rural crecieron rápidamente y llegan de manera más eficaz a la población objetivo, representando una cuarta parte del ingreso total en las familias pobres. Por su parte, las remesas crecieron de manera considerable y gracias a ellas numerosas familias rurales elevaron su nivel de ingreso y consumo. Sin embargo, este efecto positivo no se aprecia tanto en el caso de las familias rurales más pobres, debido a las dificultades que tienen para participar en los flujos migratorios internacionales. Así, el aumento de las transferencias públicas es el factor explicativo de la disminución de la pobreza rural extrema más importante, en un contexto de estancamiento de la economía nacional y agrícola. Pero esta política social eminentemente compensatoria, no puede sustituir la falta de crecimiento económico de manera sustentable, ante la carencia de una estrategia de desarrollo rural. Sin crecimiento de la economía rural, la única salida de los campesinos será continuar su éxodo fuera de la agricultura.

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4.3.3 Algunas opciones de salida frente a la crisis del medio rural: las migraciones 4.3.3.1 Las migraciones internas La convergencia entre los niveles de crecimiento natural entre las localidades urbanas y rurales han convertido a la migración interna, cada vez más, en el principal determinante demográfico de los cambios en la distribución territorial de la población de México, de la cual, la migración interurbana tiende a ser la forma de desplazamiento predominante. CONAPO estima que entre 1995 y 2000, de un total de 4.4 millones de migrantes intermunicipales, la mayor proporción se dirigió a las ciudades medias de 100 mil a menos de un millón de habitantes, con 34.9 por ciento, mientras 28.8 por ciento se orientó hacia las grandes ciudades con más de un millón de habitantes. En el otro extremo, las ciudades pequeñas de 15 mil a 100 mil habitantes absorbieron poco más del 10 por ciento, y las localidades mixtas (o centros de población) de 2500 a menos de 15 mil habitantes 8.9 por ciento del total de movimientos. En la última década los principales movimientos migratorios en México son de carácter urbano-urbano, ya que 47.8 por ciento de los traslados tiene como origen y destino las ciudades, mientras que la migración campo-ciudad se redujo a 18.3 por ciento. Las principales corrientes migratorias interurbanas se originan en las grandes ciudades con destino a las ciudades medias (9.1%) y entre ciudades medias (9.1%). Los flujos migratorios rurales, en cambio, han tendido a diversificarse ya que tienen como destino otras localidades rurales (4.8%), ciudades medias (8.5%) y grandes ciudades (7.1%)73. Sin embargo, la propensión a emigrar en las ciudades respecto a la población que reside en ellas representa 3.3%, en tanto en la población rural es de 3.7 por ciento. En las áreas rurales en el periodo 1995-2000 hubo una pérdida neta de población, es decir, una reducción de 0.36% anual de sus residentes (Partida, V., 2003); (gráfica 4.7).

73 El saldo neto migratorio del período 1995- 2000 indica que las ciudades medias tienen la mayor proporción de ganancia migratoria (348.6 mil personas), mientras las localidades rurales tienen una pérdida neta (-376.6 mil personas).

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Gráfica 4.7

Fuente: estimaciones del CONAPO con base en, Censo General de Población y Vivienda, 2000.

Migración neta intermunicipal por tamaño de localidad,

1995-2000

- 376 642

- 93 766

- 56 001

177 756

348 653

- 400 000 - 200 000 0 200 000 400 000

Localidades pequeñas

Centros de población

Ciudades pequeñas

Ciudades medias

Ciudades grandes

Nota. Las ciudades grandes son aquellas con más de 1 millón de habitantes; las ciudades medias tienen de 100 mil a menos 1 millón; las ciudades pequeñas tienen de 15 mil a menos de 100 mil; los centros de población (también llamadas localidades mixtas) de 2500 a menos de 15 mil habitantes; y las localidades pequeñas son aquellas con menos de 2500 habitantes (y se consideran como rurales). Adicionalmente, la corriente que integraban tradicionalmente los jornaleros agrícolas, ha permanecido como un fenómeno recurrente, y que involucra a miles de familias que se dirigen a trabajar a los campos de cultivo del norte y noroeste del país. De esta manera, los cambios en las modalidades de los patrones migratorios están alterando el volumen y composición por edades de la población, provocando desequilibrios acentuados en las entidades federativas, regiones del país y en las ciudades, en cuanto a la demanda de servicios, la disponibilidad de la fuerza de trabajo, las relaciones entre población dependiente y población en edad laboral, en el crecimiento de las ciudades medias, las conurbaciones y zonas metropolitanas y el incremento de la dispersión en miles de pequeñas localidades. Con la reestructuración económica nacional y urbana, y la relocalización de las actividades económicas, la capacidad de atracción de las zonas metropolitanas disminuyó desde la década de los ochenta, favoreciendo el incremento de las ciudades de tamaño

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intermedio y consolidando la formación de subsistemas urbanos regionales de distintas jerarquías basados en actividades económicas regionales (mapa 4.9).

Mapa 4.9

En la frontera norte, la dinámica de crecimiento de las ciudades está estrechamente relacionada con la presencia de la industria maquiladora y con la migración hacia Estados Unidos. De esta manera, las ciudades han experimentado fuertes crecimientos entre 1995 y 2000.74

74 Ciudad Acuña (7.3%), Reynosa (5.5%), Tijuana (4.9%), Ciudad Juárez (4.3 %), Nogales (4.1%), Ensenada (3.7%), Matamoros (3.5%), Nuevo Laredo (2.8%) y Mexicali (2.0%) cuya dinámica es superior al promedio nacional (1.6%).

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En el sur, sureste y litoral del Pacífico, las ciudades basan su desarrollo en actividades turísticas y comerciales, mismas que han contribuido a su acelerado crecimiento poblacional. De éstas destacan principalmente las ciudades del corredor Cancún Tulum, cuyo poblamiento supera por mucho el crecimiento del resto del sistema urbano.75 No obstante su importante desarrollo, estas ciudades aún presentan cierto aislamiento de las regiones en las que se ubican, razón por la cual, su impacto regional ha sido puntual. En el centro y occidente del país, la desconcentración de población y actividades económicas de las grandes zonas metropolitanas ha generado el desarrollo de las ciudades próximas a éstas, cuyo papel en la prestación de servicios a nivel regional ha favorecido su crecimiento poblacional.76 No obstante que la urbanización es el proceso demográfico dominante en México, persiste aún una proporción importante de población que reside en ámbitos no urbanos. En primer lugar se encuentra la que vive en localidades mixtas de 2 500 a 15 mil habitantes, que en el 2000 eran 2,134 localidades en las que vivían 11.2 millones de personas. El segundo grupo lo constituye la población de localidades menores de 2 500 habitantes, que de manera general se identifica como rurales, y que en el 2000 eran 196 mil localidades habitadas por 24.7 millones de personas. El 14.6 por ciento de las localidades menores de 2,500 habitantes se sitúan en las inmediaciones de las ciudades, formando parte de los procesos de suburbanización. En estas localidades residían 4 millones de habitantes. Otro 8.5 por ciento de las localidades pequeñas se localiza cerca de centros de población y son habitadas por 2.4 millones de personas. Por otra parte, es importante destacar que 44.3 por ciento de las localidades rurales del país están alejadas de las ciudades y centros de población, y se dispersan a lo largo de las carreteras, que albergaban 13.1 millones de personas; mientras que 32.5 por ciento de otras localidades pequeñas (64 mil) se encontraban en situación de aislamiento, es decir, alejadas de ciudades, centros de población y vías de comunicación transitables todo el año, y en ellas residían 4.9 millones de personas en 2000 (CONAPO, 2003). En términos regionales se tiene que las del centro y centro norte, entre las más urbanizadas del país, presentan el mayor número de localidades rurales próximas a ciudades y a centros de población. En estas regiones, 15,425 localidades pequeñas, con una población de 3.2 millones de habitantes, se encuentran cercanas a localidades de mayor tamaño. 75 Playa del Carmen, cuyo tasa de crecimiento anual fue de 23.6% en el último quinquenio, Cancún (7.0%) y Cozumel (5.1%), han visto duplicar su población entre 1995 y 2000. Otras ciudades con importante crecimiento han sido San José del Cabo (8.7%), Cabo San Lucas (6.9%), Ixtapa (6.7%), Puerto Vallarta (5.2%), Puerto Escondido (5.0%), Manzanillo (3.9%) y Puerto Peñasco (3.0%). 76 Entre estas se encuentran las ciudades de Tehuacan (4%), Valle de Bravo (3.9%), San Juan del Río (3.8%), Ixtapan de la Sal (3.5%), Querétaro (3.5%), Toluca (3.4%), Pachuca (3.2%), Apizaco (2.8%), Guanajuato (2.5%), Aguascalientes (2.4%), entre otras, que han diversificado el tejido urbano en torno a las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey.

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La cercanía a las carreteras es un factor de localización esencial para los pobladores rurales. La mayor proporción de población rural en las distintas regiones del país se encuentra próxima a una carretera. En efecto, las posibilidades de acceder a otras localidades de mayor tamaño, a mercados regionales y fuentes de empleo son algunas de las ventajas relativas que tienen estas localidades pequeñas. De ahí que, en promedio, de 40 a 70 por ciento de la población rural en las diferentes regiones habite en este tipo de localidades. Las localidades rurales aisladas se ubican principalmente en las zonas montañosas de la Sierra de Chiapas y la Selva Lacandona; en la Sierra Tarahumara en el noroeste; en la zona serrana de los estados de Guerrero y Oaxaca; y en la Sierra Madre Oriental entre los estados de Puebla y Veracruz, mismas que coinciden con distintos núcleos de población indígena. La conjugación de distintos factores inciden directamente en el poblamiento disperso: la accidentada geografía del entorno, la ausencia de localidades con mayor jerarquía que estructuren los ámbitos subregionales y la falta de infraestructura carretera, generan un bajo nivel de accesibilidad a la población rural de estas entidades. El carácter precario de la estructura de oportunidades de que disponen las personas en las localidades pequeñas puede apreciarse en sus altos índices de marginación: 58 de cada 100 localidades cercanas a ciudades presentan un grado de marginación alto y muy alto, mientras que esta condición la padecen 73 por ciento de las localidades próximas a centros de población, 77 por ciento de las localidades cercanas a carreteras, y 92 por ciento de las localidades aisladas. Así, conforme las poblaciones se encuentran más alejadas de las ciudades, su grado de marginación aumenta, por lo que las personas que viven en asentamientos dispersos y aislados enfrentan menores oportunidades para lograr su desarrollo. 4.3.3.2 La migración internacional La migración internacional se ha incrementado en casi todos los países de América Latina y el Caribe hacia finales del siglo XX y los primeros años del presente siglo, aunque en cada país presenta sus propias especificidades. En líneas generales, en América Latina la inmigración de ultramar ha perdido relevancia y la emigración ganó terreno afuera de la región, en especial hacia los Estados Unidos (E.U.) (Villa y Martínez, 2001:25-29, citado en Castillo, 2002).77 En el caso mexicano, este es un proceso de larga data, pero actualmente adquiere una relevancia central, debido a que el 98 por ciento de los emigrantes mexicanos tiene como destino final los E.U. (Massey y Durand, 2003).78 77 Durante la última década del siglo XX las migraciones han aumentado considerablemente, y se espera un escenario similar en el presente siglo. El número de migrantes en el mundo se ha duplicado desde 1975, y actualmente más de 175 millones de personas viven en un país distinto al de su nacimiento (ONU 2000, citado por Castillo, 2002). 78 De acuerdo a su origen, de los 28.4 millones de extranjeros residentes en los E.U. en el año 2000, 51% eran Latinoamericanos, y cerca de dos tercios procedían de México o de algún país centroamericano (U.S. Census Bureau, 2001ª, citado por Castillo, 2002). Los inmigrantes que se consideraron según su

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La migración de mexicanos hacia Estados Unidos ha ido en aumento. Se estima que el número de connacionales que viven en el vecino país del norte se incrementa en el último quinquenio en casi 400 mil personas anuales, de tal suerte que el monto actual de mexicanos residentes en aquella nación se calcula en casi diez millones, y cerca de la mitad carecen de la documentación requerida por las autoridades norteamericanas para permanecer o trabajar allá. Si a esta cifra se le agrega la correspondiente a los estadounidenses de origen mexicano (más de 15 millones), se tiene que en Estados Unidos se encuentran establecidos más de 25 millones de personas nacidas en México o de origen mexicano, quienes mantienen estrechos vínculos económicos, sociales y culturales con nuestro país. Esta cifra representa casi 9 por ciento de la población total de Estados Unidos y alrededor del 24 por ciento de la población actual de México. En las últimas décadas se ha incrementado el flujo de migrantes internacionales a los E.U., pero además se han incorporado nuevas “regiones migratorias”, que actualmente integran las entidades federativas del Sur y del Sureste del país. También se modificó la duración de las estancias en los E.U., y la composición por sexo, ya que se registra un incremento en la participación de las mujeres. La emigración a los E.U. fue fluctuante en términos de flujo en las primeras décadas del siglo pasado, y es a partir de 1942 cuando se empieza a conformar un cierto patrón. Estos procesos de migración laboral fueron constituyendo regiones de origen en México, a partir de un reclutamiento inicial de trabajadores migrantes, que poco a poco se consolidaron como "regiones históricas" de migrantes gracias al Programa de Braceros (1942-1964), con la conformación de redes sociales, familiares, pueblerinas y regionales (Durand, 1998b)79.

Posteriormente a 1982, la crisis generalizada afectó el nivel de vida e ingresos de las familias, originando un aumento en la participación económica y cambios en los mercados de trabajo. Los cambios registrados en los flujos migratorios internos, y la ampliación de las corrientes internacionales hacia los E.U., principalmente de las regiones históricas, aunque ya se observan también de otras entidades, en gran medida pueden ser explicados como producto de esta etapa de crisis económica. Como resultado más visible, la creación de empleos fue 6 veces inferior a la de la década de 1970-1980, a la vez que el ritmo de crecimiento en la creación de empleo fue menor que el crecimiento de la población (Verduzco, 1998). Solamente debido a la excepción de los estados de la Frontera Norte, y en base al desarrollo y expansión de la industria maquiladora, la caída en la tasa de crecimiento del empleo no fue mayor en el promedio nacional, al menos

autoadscripción étnica en el mismo año 2000 sumaban 35.3 millones de población latina, y el 58.5% se declaró de origen mexicano (U.S. Census Bureau, 2001b, citado por Castillo, 2002). 79 La denominada por Durand como “región histórica” corresponde a los estados de Aguascalientes, Durango, Zacatecas, San Luis Potosí , Colima y Nayarit, estos dos últimos de menor tamaño y menor participación migratoria, pero que está insertos geográficamente en la región (Durand, 2005).

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hasta el 2001. Eso explica a su vez, las razones para que se incrementara enormemente el flujo de trabajadores que se dirigieron en este período hacia las ciudades fronterizas. La migración internacional se vio favorecida tanto por la crisis de la economía mexicana, como por la política migratoria de los E.U., que introdujo una amnistía para los indocumentados en 1986, lo cual fue un alivio relativo para los migrantes, y sus familias, que habían entrado ilegalmente a ese país antes de 1981, pero incrementó los flujos mexicanos de salida. En efecto, el programa de amnistía impulsó que la migración a los E.U. cobrara un carácter nacional, lo cual se refleja en el incremento masivo en los flujos de mexicanos indocumentados del período 1981-1990, que superó el millón y medio de personas (Verduzco, 1998). Además, se incorporaron otras entidades a los flujos tradicionales provenientes de la región central, como el Estado de México, Hidalgo y Tlaxcala, así como también otras entidades del sur y del sureste.

En la década pasada también se han incorporado nuevas regiones de origen, a los flujos migratorios internos: ha aumentado el número migrantes provenientes de regiones que hasta dicha década no tenían una presencia migratoria sostenida, como los originarios del centro y sureste del país.80 Además, se ha constatado el incremento de la participación migratoria de los indígenas, las mujeres y de personas de origen urbano. (Durand, 1998; Durand y Massey, 2003). Entre 1990 y 2000 se mantienen como “expulsoras” de población las entidades que presentan mayores índices de rezago socioproductivo, de pobreza y de desigualdad (las del sudeste del país). Pero en ese período los flujos migratorios no sólo se dirigen al centro del país, que va perdiendo un poco su poder de “atracción”, sino también hacia las ciudades fronterizas norteñas y a los E.U. (Chávez, 1999); (mapa 4.10).

80 El concepto "regiones migratorias" pretende dar cuenta de las diferentes tradiciones migratorias en las regiones mexicanas. Se considera la existencia, en términos de historicidad, volumen y composición de la migración a EE.UU., de cuatro regiones: a)región histórica, formada por los estados de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Zacatecas, Durango, San Luis Potosí, Colima y Aguascalientes; b) la región fronteriza, constituida por Tamaulipas, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua, Sonora, Baja California, Baja California Sur y Sinaloa; c) región centro: comprende a Guerrero, Oaxaca, Tlaxcala, Hidalgo, Morelos, Puebla, el Estado de México, Querétaro y el D.F.; y d) región sureste: compuesta por Veracruz, Chiapas, Yucatán, Campeche y Quintana Roo (Durand, 1998; 2005; Durand y Massey, 2003).

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Mapa 4.10

Desde este punto de vista, el incremento de las migraciones internas, y de las que cruzan por el norte del país hacia los E.U., han producido un patrón de distribución de la población regionalmente desigual y polarizada, en donde la zona norteña ha “ganado” población desde otras regiones que han sido afectadas, sobre todo, por los cambios en el modelo económico. Los cambios en la migración también han producido que los nuevos migrantes elijan nuevos lugares de destinos, por lo que también la migración se ha ampliado a nuevos estados de E.U. (Durand, 2005).

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La movilidad espacial desdibuja las fronteras Por otra parte, si bien se mantiene el éxodo rural en todo el país, en la década pasada los migrantes urbanos se incorporaron tanto en los flujos internos como en los que se dirigen a los E.U., lo que indica cómo se han propagado la pobreza y la desigualdad a otras regiones del país (Chávez, 1999). De esta manera, el cambio en el modelo de desarrollo y el paso a un modelo de crecimiento fuertemente impulsado a partir de las exportaciones del sector secundario (modelo maquilador), ha propiciado una mayor polarización social y regional, que encuentra su base en los problemas estructurales anteriores que sufría México, y que la estrategia sustitutiva de importaciones profundizó en algunos casos. Pero a partir de las reformas económicas e institucionales de los noventa, esta fisonomía cobró un carácter más marcado. Con respecto a la zona del norte del país, y bajo el nuevo esquema de integración comercial, la cercanía con los E.U. parece haber influido positivamente en los flujos comerciales y en la inversión que impulsaron el desarrollo de la región norteña. A esto debe agregarse la importancia sociopolítica de la zona central de México, lugar de que se benefició históricamente de la centralización del poder político. El despegue y la brecha socioeconómica que existe entre las distintas regiones económicas de México, puede explicarse a partir de la configuración de redes productivas con un mayor grado competitivo en infraestructura física, productiva, de servicios y de recursos humanos que involucran dichas dimensiones económica y política. El resultado ha sido un mayor desempeño económico en los indicadores básicos del promedio nacional en el norte y el centro, y mayores niveles de rezago socioproductivo y grados de marginación más altos en el sur. Importa destacar que la transferencia de población rural (mano de obra) a las ciudades (migración campo-ciudad) durante el proceso de modernización productiva no fue solamente por la atracción que ejercían las ciudades, sino también como consecuencia de la crisis originada en el sector de la pequeña agricultura, sobre todo la de susbsistencia, dedicadas al consumo interno, población que, no hay que olvidar, mantenía más elevada la fecundidad (que aún persiste respecto a la de las ciudades grandes), y con ello un tamaño de familia mayor que requería de mayores ingresos. La conjunción de estos factores habría favorecido que se profundizaran las desigualdades entre el medio rural y urbano y entre regiones con concentrado desarrollo urbano e industrial (Millán, 1998). En este sentido, difícilmente puede hablarse de que hubo un proceso de transición adecuado ligado al desarrollo, donde el relativo vaciamiento de la población rural pudiera incorporarse de manera eficiente en las ciudades, y en consecuencia, la emigración a la frontera norte y a los EU se incrementa de manera sostenida y creciente en los últimos años.

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4.4 Políticas para disminuir los desequlibrios regionales Históricamente, México ha presentado grandes desigualdades en el desarrollo de sus diferentes regiones. Sin que se haya previsto un efecto demográfico específico, desde la década de los cincuenta se promovieron acciones de planeación regional, que intentaron disminuir aquellas diferencias altamente contrastantes en el país. Los fenómenos de polarización regional y social que se generan en los procesos de desarrollo desequilibrado, como el que se ha seguido en México, tienen repercusiones en los regímenes sociodemográficos, ya que las regiones con distintos niveles de desarrollo también se encuentran en fases diferentes de la transición demográfica. Inicialmente se promovió la incorporación de las áreas rurales a la economía de mercado, principalmente a través de la construcción de caminos y obras de riego. Bajo otro enfoque, desde mediados de la década de los sesenta se elaboraron programas como el de Desarrollo por Cuencas Hidrológicas, el cual constituyó uno de los primeros intentos de planeación regional donde se incorporó el criterio demográfico. Posteriormente se aplicó el Programa de Ciudades y Parques Industriales, a través del cual se pretendió consolidar polos de atracción de población, y conjuntamente se llevaron a cabo programas para el desarrollo rural y urbano de varias regiones específicas del país.81 En 1977 se elaboró el documento Política Nacional y Regional, Objetivos y Metas 1978-1982, donde se señalaba que “las posibilidades de modificar la dirección de las corrientes migratorias dependen, ya sea de las distancias geográficas entre las áreas de expulsión y los lugares de posible atracción o de la existencia de algún antecedente de traslado de población entre entidades federativas”. También se definió como principio general el de disminuir el crecimiento social de las zonas metropolitanas de México y Monterrey y de algunas ciudades fronterizas de Baja California. Se estableció el Programa de las Tres Erres.82 Se plantearon elementos de diagnóstico, objetivos y metas, aunque no se definieron acciones específicas suficientes, vinculadas a los programas de desarrollo socioeconómico. A inicios de los años ochenta se empezó a elaborar un nuevo diagnóstico, en el cual se otorgó un mayor énfasis a las relaciones existentes entre los recursos naturales y

81 La Ley General de Población expedida en 1974 estableció objetivos en relación con la distribución de la población en el territorio y le confirió al CONAPO las atribuciones para desarrollar y formular programas en la materia. A partir de entonces se han formulado 2 programas con el mismo propósito: “modificar la intensidad y la orientación de los flujos migratorios, atendiendo a los objetivos de reordenar el desarrollo regional y los asentamientos humanos para fortalecer, ampliar y diversificar las bases del desarrollo y la organización social del país” aunque los enfoques fueron diferentes. 82 La política de Retención, para reducir la intensidad de los flujos migratorios en once entidades federativas donde se generaban las principales corrientes de emigrantes hacia las grandes ciudades. La política de Reorientación de los flujos migratorios a entidades federativas estratégicamente situadas y con capacidad para absorber volúmenes superiores a los históricamente determinados. La política de Reubicación vinculada a un programa de desconcentración de la Administración Pública Federal en la capital de la república.

180

económicos, y el patrón de distribución territorial de la población. Para avanzar en los propósitos se concluyó que el enfoque de “sistema de ciudades” contenía los elementos teóricos y la metodología más adecuada para alcanzar estos propósitos, ya que incluía conjuntos completos de población en el territorio. La idea central era que “el fortalecimiento del desarrollo regional en el país, y el consecuente incremento en los niveles de bienestar de la población puede volver atractivos para los migrantes otros centros de población diferentes a los que hasta ahora han atraído la mayor parte de las corrientes migratorias. Se establecieron tres tipos de micro-regiones: i) con capacidad para absorber población, porque cuentan con un importante potencial económico y natural; ii) las que cuentan con capacidad de retención, puesto sus potencialidades sólo podrán soportar población producto de su propio crecimiento; y iii) las que críticas, porque sus limitados recursos potenciales no les permiten retener a los habitantes que genera su propio crecimiento natural. Posteriormente fue dejada de lado tal regionalización ante lo difícil de impulsar acciones de desarrollo en función de la misma. Es a partir del año 2000 que se plantea un programa de desarrollo urbano y ordenamiento territorial que busca integrar las propuestas del ordenamiento ecológico del territorio con las posibilidades económicas de cada región, que aún no se ha sido consensuado por las distintas áreas de gobierno (fedral, estatal y municipal), ni por los diferentes sectores económicos para su implementación. El proyecto de poblar el país desde la Independencia hasta 1973 ha sido consumado, aunque está marcado por grandes desequilibrios y desigualdades regionales, fuerte concentración urbana y una importante dispersión de la población rural (mapa 4.11).

Mapa 4.11

181

Distribución de la población rural, 2000

Fuente: CONAPO, XII Censo General de Población y Vivienda 2000.

Otro factor a considerar es que el rezago demográfico implica que la estructura por edades de la población rural aún es joven en comparación con la urbana. Ambas estructuras constituyen desafíos diferentes en cuanto a educación, salud y sobre todo empleo (gráficas 4.8 y 4.9).

182

Grafica 4.8 es aún joven en comparación con la urbana. Ambas constituyen desafíos diferentes en cuanto a educación, salud y sobre todo empleo.

Grafica 4.9

183

En la última fase de la transición demográfica, una nueva geografía influida por la apertura hacia el exterior y sobre todo la integración al mercado norteamericano, están traduciéndose en un reordenamiento territorial de las actividades económicas, lo que conlleva una redistribución de la población y de su crecimiento demográfico. 4.5 La población que más pierde: la población indígena La mayor incidencia de la marginación extrema se concentra principalmente en los núcleos de población rural indígena. CONAPO (2002) estima que en 14.9 mil localidades indígenas (definidas como aquellas con al menos 70% de su población de 5 años o más es hablante de lengua indígena), y 3.2 mil localidades predominantemente indígenas (entre 40 a 70% de su población mayor de 5 años habla lengua indígena), con una población de 4.4 y 1.5 millones de personas respectivamente, en ellas 99.9 por ciento de las localidades y 97.1 por ciento de la población tiene un grado de marginación muy alto o alto (cuadro 4.4 y 4.5). En contraste, en las localidades con escasa presencia indígena (definidas así porque presentan menos del 10% de su población que habla alguna lengua indígena) la proporción de localidades con marginación muy alta o alta disminuye al 72.1% con el 14.6% de la población. Los datos señalan un rezago social muy acentuado en las localidades indígenas ya que 91 por ciento de la población mayor de 15 años es analfabeta, 9 de cada 10 pobladores habita en viviendas de tamaño insuficiente y con carencia de servicios básicos y 96 por ciento de los pobladores obtienen un ingreso menor de dos salarios mínimos. Si a esto añadimos su condición de aislamiento, la falta de incentivos económicos y un precario capital humano se notará que es la población con mayor pobreza y vulnerabilidad entre la población rural (mapa 4.12).

184

Mapa 4.12

Cuadro 4. 4

POBLACIÓN HABLANTE DE LENGUA INDÍGENA

INDICADOR

1930

1940

1950

1960

1970

1990

1995

2000

Población hablante de lengua indígena (millones) 2,3 2,5 2,4 3 3,1 5,3 5,5 6,3

Porcentaje de población hablante de lengua indígena 16 14,8 11,2 10,4 7,8 7,5 6,8 7,3

Porcentaje de población femenina hablante de lengua indígena 50,5 49,9 49,8 50,6 49,7 50,2 50 50,6

Porcentaje de población masculina hablante de lengua indígena 49,5 50,1 50,2 49,4 50,3 49,8 50 49,4

185

Cuadro 4.5

1990 2000 1/

TIPO DE LOCALIDAD

TOTAL HOMBRES MUJERES TOTAL HOMBRES MUJERES

Población rural hablante de lengua indígena 3 522 314 1 761 466 1 760 848 3 752 000 1 863 000 1 889 000

Población urbana hablante de lengua indígena 1 760 033 867 860 892 173 2 522 000 1 239 000 1 283 000

Porcentaje de población rural hablante de lengua indígena 66,7 67 66,4 59,8 60,1 59,5

Porcentaje de población urbana hablante de lengua indígena 33,3 33 33,6 40,2 39,9 40,5

1/ Resultados de la estimación muestral del XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, redondeados a miles. Fuentes: 1990: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda, 1990. Hablantes de Lengua Indígena.

México; 1995: INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 1995. México, 1996. De 1990 a 2000 no ha habido una mejoría en las condiciones de marginación de la población indígena. De 346 municipios indígenas donde 70% y más de su población es hablante de lengua indígena, 194 en 1990 presentaban una grado de marginación muy alto; de ellos 178 permanecen en esa condición en 2000 y solamente 16 avanzaron hacia un grado alto de marginación, pero de 18 municipios que en 1990 tenían un grado de marginación medio 15 retrocedieron a alta marginación en 2000. En el nivel municipal, se puede observar que de los 812 municipios con una presencia importante de población indígena (puesto que más de 40% de su población es hablante de lengua indígena), 250 aumentaron su grado de marginación y 185 lo disminuyeron, y el resto mantuvo su rezago económico y social (Conapo, 2002). Conclusiones En México, la frontera agrícola está sobrepasada, los suelos pierden su fertilidad, la deforestación continúa, favoreciendo la erosión, desertificación y degradación ambiental en general, lo que aunado a sistemas productivos insustentables, no solamente comprometen las zonas de los pequeños agricultores, sino a los medianos y grandes, lo cual constituye una limitación a la expansión de los mismos. Además, las transformaciones relacionadas con el cambio climático constituyen retos difíciles de enfrentar sin una política de desarrollo integral para el campo, lo cual hasta ahora no ha sido implementada.

186

La riqueza de la variabilidad climática influida por los diferentes pisos de relieve facilitó en cierto momento desarrollos locales y asentamientos humanos de cierto tamaño, pero que a medida que aumentaba la población empiezan a constituir problemas para su crecimiento y las comunicaciones por lo accidentado del paisaje, escasez de suelos apropiados, entre otros factores, que van marcando el proceso de poblamiento diferencial entre las regiones del país, que en cierta manera favorece la diferenciación geográfica, pero ésta se ve aumentada en términos de discriminación territorial y marginación producto de un modelo de desarrollo desigual y combinado. Por otra parte, el progreso social alcanzado por México entre 1970 y 2005 se ha distribuido de manera desigual entre su población y entre regiones. De acuerdo con el grado de marginación, solamente tres entidades federativas mantienen una marginación muy baja desde 1970 (Distrito Federal, Baja California y Nuevo León), y a partir de 1995 se agregan otras dos entidades (Coahuila y Aguascalientes); pero 18 estados en ese año tenían alta y muy alta marginación, siendo Chiapas, Guerrero y Oaxaca los que presentan durante 30 años muy alta marginación, así como Veracruz que se incorpora a este grupo en 1990 e Hidalgo en el 2000. La distancia de los índices de marginación de cada entidad respecto al D.F. existente en 1970 y la que van teniendo hasta 1995, muestra que al comienzo del periodo era muy elevada para todas las entidades federativas, puesto que las carencias establecidas mediante las variables que componen este índice eran bajas en la capital del país (D.F.) respecto al resto de los estados, y en ese sentido hay una mejoría en cuanto a la marginación. Sin embargo, hay que resaltar que aquellas entidades del sur del país que en 1970 tenían un grado de marginación muy alto avanzaron poco en términos relativos. Así, Chiapas en todo el periodo sólo redujo la brecha con el D.F. en 4 por ciento, y Oaxaca y Guerrero también la redujeron de manera insuficiente, 18 y 12 por ciento, respectivamente. También las diferencias establecidas mediante el IDH ponen de manifiesto la existencia de mundos distintos en México, señalando la desigualdad dentro de un mismo país. Así, si bien el IDH se habría incrementado de 1992 a la fecha, se mantienen los grandes contrastes regionales que ocultan los promedios nacionales, donde el Distrito Federal, Nuevo León, las dos Baja California y Sonora ocuparon las primeras cinco posiciones, mientras que Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Michoacán correspondieron a las últimas. En cuanto a la pobreza, un quinto de la población mexicana se hallaba en 2002 en la pobreza extrema y la mitad estaba afectada por una pobreza moderada. Resultado de un lento ritmo de crecimiento de la economía y de la desigualdad en la distribución del ingreso, que ha sido un rasgo estructural de la economía mexicana, el 20% de la población más pobre recibió en 2002 sólo el 3% del ingreso total, mientras que el 10% más rico concentró más del 40 por ciento. Alrededor del 65% de los mexicanos en pobreza extrema viven en el campo. Del total de los habitantes rurales, el 35% no tenían ingresos suficientes para comprar una canasta

187

básica de alimentos en 2002, frente al 11% de los hogares urbanos que estaban en pobreza extrema. En la actualidad, la pobreza sigue siendo un fenómeno predominantemente rural, asociada a que la economía agrícola no ha sido dinámica. Además, los salarios y remuneraciones agrícolas medidas en precios constantes descendieron y tampoco contribuyeron a la disminución de la pobreza. Este estancamiento aunado a la falta de empleos en el sector, favoreció a que las familias rurales dejaran la agricultura y salieran a buscar empleo en otras actividades no agrícolas, lo que les permite obtener ingresos mayores. Asimismo, las transferencias privadas y públicas provenientes de fuera de la economía rural crecieron rápidamente y llegan de manera más eficaz a la población objetivo, representando una cuarta parte del ingreso total en las familias pobres. Por su parte, las remesas crecieron de manera considerable y gracias a ellas numerosas familias rurales elevaron su nivel de ingreso y consumo. Sin embargo, este efecto positivo no se aprecia tanto en el caso de las familias rurales más pobres, debido a las dificultades que tienen para participar en los flujos migratorios internacionales. El aumento de las transferencias públicas es uno de los factores, entre otros, explicativo de la disminución de la pobreza rural extrema más importante, en un contexto de estancamiento de la economía nacional y agrícola. Pero esta política social eminentemente compensatoria, no puede sustituir la falta de crecimiento económico de manera sustentable, ante la carencia de una estrategia de desarrollo rural. Sin crecimiento de la economía rural, la única salida de los campesinos será continuar su éxodo fuera de la agricultura. Además, la incapacidad del modelo de desarrollo en crear empleos formales y saturación de los informales, lo cual ya son un obstáculo, estaría dejando como opciones la migración internacional, que cada vez más es selectiva y riesgosa, el aumento de la superficie y producción de cultivos ilegales o el abandono de la agricultura por la población pobre. La migración ha sido y es uno de los mecanismos empleados por la población de manera recurrente frente a diversas situaciones. La migración interurbana tiende a ser la forma de desplazamiento predominante en la actualidad. Se estima que entre 1995 y 2000, de un total de 4.4 millones de migrantes intermunicipales, la mayor proporción se dirigió a las ciudades medias de 100 mil a menos de un millón de habitantes, con 34.9 por ciento, mientras 28.8 por ciento se orientó hacia las grandes ciudades con más de un millón de habitantes. En el otro extremo, las ciudades pequeñas de 15 mil a 100 mil habitantes absorbieron poco más del 10 por ciento y las localidades mixtas (o centros de población) de 2500 a menos de 15 mil habitantes 8.9 por ciento del total de movimientos. No obstante que la urbanización es el proceso demográfico dominante en México, persiste aún una proporción importante de población que reside en ámbitos no urbanos. La migración de mexicanos hacia Estados Unidos ha ido en aumento. Se estima que el número de connacionales que viven en el vecino país del norte se incrementa anualmente

188

en más de 400 mil personas, de tal suerte que el monto actual de mexicanos residentes en aquella nación se calcula en casi diez millones, y cerca de la mitad son indocumentados. Entre 1990 y 2000 se mantienen como “expulsoras” de población las entidades que presentan mayores índices de rezago socioproductivo, de pobreza y de desigualdad (las del sudeste del país). Pero en ese período los flujos migratorios no sólo se dirigen al centro del país, que va perdiendo un poco su poder de “atracción”, sino también hacia las ciudades fronterizas norteñas y a los E.U. (Chávez, 1999). Los cambios en las modalidades de los patrones migratorios están alterando el volumen y composición por edades de la población, provocando desequilibrios acentuados en las entidades federativas, regiones del país y en las ciudades, en cuanto a la demanda de servicios, la disponibilidad de la fuerza de trabajo, las relaciones entre población dependiente y población en edad laboral, en el crecimiento de las ciudades medias, las conurbaciones y zonas metropolitanas y el incremento de la dispersión en miles de pequeñas localidades. Las regiones indígenas sintetizan de alguna manera la incapacidad del modelo de desarrollo seguido para cambiar la situación de rezago del medio rural empobrecido, que permite observar y hacer visible uno de los principales obstáculos a las políticas implementadas hasta la fecha.

189

CONCLUSIONES GENERALES LOS CUELLOS DE BOTELLA, RETOS PRINCIPALES, VULNERABILIDADES Y SALIDAS.

• Los principales problemas agrícolas y rurales de la actualidad, guardan una estrecha relación con una vieja pero renovada estructura agraria. Definitivamente no son el resultado de la inserción de México en el proceso de mundialización. Esto no significa que este proceso no haya tenido un impacto importante sobre la agricultura, sino que los problemas básicos – insuficiencia de la producción, dependencia alimentaria, poco dinamismo de empleo rural, pobreza rural y emigración -ya existían desde antes.

• El minifundismo, generador permanente de pobreza y de emigrantes, es el

problema más arduo de resolver. Si consideramos minifundistas a los que tienen menos de 5 hectáreas, representan el 59% de los productores. Están ahí desde que se hizo la reforma agraria. ¿Cuáles son sus perspectivas? No tienen una salida productiva agropecuaria, pues carecen de los recursos necesarios. Su única alternativa es encontrar un empleo fuera de la agricultura, lo cual no es sencillo porque quienes se quedan en el campo son los de más edad y menos educación.

• Otro problema es cómo fomentar el crecimiento de los pequeños productores con

capacidad de producir un excedente, pero sin instituciones de apoyo adecuadas, con mercados imperfectos, con infraestructura fragmentaria y frente a un sistema comercial internacional asimétrico. No ha habido y no hay una estrategia de desarrollo para ellos. En ausencia de ella, el escenario posible es el estancamiento en condiciones cada vez más difíciles, salvo los que logren ubicarse en nichos de mercado o asociarse con otros agentes dinámicos, como sucede con los pequeños horticultores.

• Los medianos y grandes productores que abastecen a la industria, tienen una

difícil situación con la apertura económica: elevados costos –ocasionados por instituciones de apoyo inadecuadas y mercados imperfectos- y los subsidios que reciben sus competidores en los EUA. Los exportadores enfrentan una creciente competencia y pérdida de dinamismo de los mercados tradicionales de exportación. Existen serias dudas sobre la posibilidad de continuar el boom de las exportaciones mexicanas de verduras a los EUA que hizo posible el TLCAN.

• El gasto público agropecuario se ha mantenido en un nivel elevado pero disperso

y sin una estrategia de desarrollo rural. El gasto productivo es regresivo pues beneficia a los medianos y grandes. El gasto social llega a los pobres rurales pero no mejora su capacidad productiva.

• La agricultura en México ha dejado de cumplir satisfactoriamente sus funciones

en el proceso de desarrollo económico: la producción doméstica no puede satisfacer la creciente demanda interna de alimentos y materias primas y la

190

diferencia se tiene que cubrir con importaciones crecientes. La capacidad generadora de divisas del sector es nula. La balanza comercial agroalimentaria es crecientemente deficitaria y todo indica que esta será la tendencia futura.

• La agricultura dejó de ser un factor de arrastre de la economía mexicana desde

hace ya muchos años pero un conjunto polifacético de actividades rurales todavía absorbe una cantidad relativamente importante de la población (una cuarta parte aproximadamente). Sin embargo, las actividades agropecuarias con su falta de dinamismo contribuyen cada vez menos a la generación de empleos rurales. Entre 1995 y 2003 la fuerza de trabajo rural disminuyó en 500,000 trabajadores de un total de 9.3 millones en 2003. La agricultura sigue siendo el principal empleador de los habitantes rurales pero su participación en el total del empleo rural ha descendido de 62 a 55% entre 1995 y 2003, y otros sectores no-agrícolas han ganado en importancia, lo que significa que la mayor parte de esos empleos perdidos son agrícolas.

• La baja remuneración de las actividades agrícolas –producción y trabajo

asalariado- en relación a otras actividades, genera una salida de la agricultura y una búsqueda de ingresos no-agrícolas, principalmente en los mercados de trabajo no-agrícolas. Representa una estrategia racional que cuando es exitosa significa el mejoramiento del ingreso de las familias rurales. El crecimiento de los ingresos no-agrícolas como proporción del ingreso total de las familias rurales, ha sido rápido.

• La economía rural ha dejado de ser una fuente de empleo para los jóvenes que

nacieron en ella, quienes encuentran en la emigración una salida a la falta de empleos. Además, debido al crecimiento del empleo informal y a la caída de los salarios reales rurales, la mayoría de los que se quedan en el campo están en la pobreza o en situaciones cercanas a ella.

• La pobreza rural en términos relativos habría descendido en el período 1998-

2004, aunque los datos preliminares para el periodo 2004-2006 indicarían que ésta volvió a aumentar, pero en cualquier caso, estas fluctuaciones no se deben al crecimiento de la agricultura, sino al incremento del empleo no-agrícola, las transferencias públicas y las remesas. En otras palabras, todos los factores que explican una salida de la pobreza rural son externos al sector agrícola.

• Esto implica una gran vulnerabilidad externa de la economía rural: casi todas las

posibles salidas dependen de la salud de la economía norteamericana y de la política de ese país, además del precio del petróleo. En caso de una crisis económica en los EUA, la propia economía mexicana también entraría en crisis, se destruirían empleos en los sectores de atracción de trabajadores provenientes de las zonas rurales, disminuiría el gasto social rural y la demanda de trabajadores y exportaciones mexicanas bajaría.

191

Una manera útil de conceptuar los problemas que se derivan de este diagnóstico es verlos como retos y desafíos a afrontar ahora y en el futuro.

LOS PRINCIPALES DESAFÍOS

• El reto demográfico

La población seguirá aumentando en los próximos 30 años. Se estima que aumentará de alrededor de 104 millones en 2005 a cerca de 112 millones en 2010 y 128 millones en 2030).

1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Año

90

95

100

105

110

115

120

125

130

135Población (millones)

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

-0.50

Tasa (por cien)

Población

Tasa de crecimiento

Tasa de crecimiento natural

Población y tasa de crecimiento total y natural, 1995-2050

Fuente: Proyecciones del Consejo Nacional de Población.

Según grupos por edad, la población menor de 15 años disminuirá su participación de 33 a 20%, al pasar de 33.6 millones en 2000 a 25.9 millones en 2030), pero el reto es que la población económicamente activa (PEA), que aumentó de 36.6 millones en 1995 a 43.3 en 2000 y alrededor de 49 millones en 2005, seguirá creciendo y se estima que en 2015 será de 59.4 millones, de 68.8 millones en 2030, para alcanzar su mayor monto en 2040 con alrededor de 70. 5 millones. Se estima que es necesario crear alrededor de 1.2 millones de puestos de trabajo anualmente para satisfacer esta demanda, y aún se está muy lejos de alcanzarlo.

192

100959085807570656055504540353025201510

50

Edad

0.00.20.40.60.81.01.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2

Millones de personas

Hombres Mujeres

1996 2051

Pirámides de población al 1° de enero de 1996 y 2051

Fuente: Estimaciones y proyecciones del Consejo Nacional de Población.

Otro reto es el ENVEJECIMIENTO (la población mayor de 65 años aumentará de 4.7 a 12.3% en 2030 (de 4.7 millones a 15.6 millones), lo cual generará una presión creciente sobre los servicios de salud y seguridad social que atienden a los adultos mayores (el envejecimiento de la población rural se agudiza por efectos de la migración de la población joven). Actualmente la edad promedio de los ejidatarios es de 52 años. Como resultado del alto crecimiento demográfico del pasado, se incrementará la demanda de educación media superior y superior, pero sobre todo de empleo y vivienda: se requerirán cerca de 20 millones de viviendas y 30 millones de puestos de trabajo en los próximos veinte años (alrededor de 1.5 millones de empleos por año). Se está perdiendo el bono demográfico. La oferta de mano de obra es muy superior a la demanda de empleo, y la informalidad parece no ser suficiente, puesto que la migración muestra importantes movimientos migratorios en la última década: de carácter urbano-urbano (47.8% de los traslados tiene como origen y destino las ciudades), y la migración campo-ciudad se redujo a 18.3%. La migración internacional creciente, que según las últimas estimaciones señala que 573 mil personas salieron anualmente en los últimos cinco años para residir en EU, puede ser cada vez más difícil de realizar por las medidas que se están adoptando.

193

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2030 2040 2050

Año

0

20

40

60

80

100

120

Número de personas en edades dependientes por cada 100 en edad potencialmente activa

Indice de dependencia juvenil Indice de dependencia en la vejez

Indice de dependencia total (IDT) 1930-2050

Fuente: Estimaciones y proyecciones del Consejo Nacional de Población.

• El reto ambiental

El proceso de deterioro ambiental, sobre todo la pérdida de fertilidad del suelo, constituye una limitante para la agricultura comercial, y una barrera para el desarrollo microrregional de los productores medianos. La multiactividad de los pequeños productores aumentará junto con la presión sobre el medio ambiente (apertura de frontera agrícola, desforestación, intensificación del trabajo). Se calcula que en México cerca de 60 por ciento del territorio nacional presenta un alto grado de erosión; alrededor de diez por ciento de las tierras de riego tiene problemas de salinización; la deforestación ocurre a un ritmo de 650 mil hectáreas por año, y aproximadamente 15 por ciento de los acuíferos están sobreexplotados. Así mismo, las características del territorio mexicano indican que éste no puede ser considerado como apto para la agricultura desde el punto de vista climatológico, puesto que la mayoría de su territorio (59.6%), por ejemplo, no presenta condiciones para el cultivo del maíz de temporal, siendo de 32.8 por ciento medianamente apto y sólo 7.6 por ciento apropiado para dicha actividad (Semarnap-INE; México). Además, el cambio climático impactaría negativamente sobre la producción agropecuaria y forestal de manera significativa. Se estima que cerca del 50 por ciento de la cobertura vegetal del país experimentará cambios; en particular los bosques de los climas templados serán los más afectados. Además, el país es muy vulnerable a la sequía y a la desertificación, procesos que ya abarcan el 48.2% del territorio nacional. Las regiones más afectadas serían el norte, la costa del Pacífico y parte del centro del país.

194

El reto de la segmentación y la marginación

El proceso de crecimiento económico de México de la última década, no ha conducido a una homologación de los niveles de ingreso entre las entidades federativas, sino al contrario. Es un tipo de desarrollo que conduce a la divergencia y a la segmentación. Es un hecho que en el periodo de 1970 a 2000 disminuyó la incidencia de la marginación, sobre todo por los avances en educación y mejoras en las viviendas. De las ocho entidades que en 1970 tenían muy alto grado de marginación, se reducen a cuatro en 2000, y tres que tenían muy baja marginación, aumentaron a cinco. Sin embargo, esta reducción de la marginación en términos absolutos no ha significado que las desigualdades regionales, principalmente entre el norte y el sur del país, disminuyesen. Al contrario, la brecha entre el norte desarrollado y el sur atrasado, se ha ensanchado.

TotalCapital

Golfo Norte

NortePacífico NorteGolfo Centro

Pacífico CentroCentro

Centro NortePeninsular

Pacífico Sur

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Porcentaje

Optimista Realista Pesimista

Porcentaje de la población en situación de pobreza extrema por región según escenario, 2015

Fuente: Hernández, Laos, E., Prospectiva demográfica y económica de México y sus efectos sobre la pobreza, CONAPO, 2000.

195

Fuente: Hernández, Laos, E., Prospectiva demográfica y económica de México y sus efectos sobre la pobreza, CONAPO, 2000.

Porcentaje de la población en situación de pobreza extrema por región, 2015Escenario realista

Menos de veinte por cientoEntre 20 y 30 por cientoEntre 30 y 40 por ciento

40 por ciento y más

El reto de la migración

La migración crece en número y se generaliza en todo el país, implicando a las ciudades y el medio rural. Las limitaciones del mercado laboral nacional conducen a la migración internacional, la cual se acelera. Entre 1990 y 2000 se mantienen como “expulsoras” de población las entidades que presentan mayores índices de rezago socioproductivo, de pobreza y de desigualdad (las del sur del país). Pero en ese período los flujos migratorios no sólo se dirigen al centro del país, que va perdiendo un poco su poder de “atracción”, sino también hacia las ciudades fronterizas norteñas y a los Estados Unidos.

196

Población nacida en México residente en los Estados Unidos, 1996-2030

1996 2000 2005 2010 2015 2030

Año

0

5

10

15

20Millones

A: economía alta y remesas per capita constantes D: economía baja y remesas per capita en aumento

Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población. Flujo anual de mexicanos a los Estados Unidos por año, 1996-2030

1996 2000 2005 2010 2015 2030

Año

0

100

200

300

400

500

600Miles

A: economía alta y remesas per capita constantes D: economía baja y remesas per capita en aumento

Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población.

197

La migración de mexicanos hacia Estados Unidos ha ido en aumento. Se estima que el número en el último quinquenio se incrementó anualmente en alrededor de 573 mil personas, por lo cual se calcula que cerca de 12 millones de nacidos en México residen en EU, y cerca de la mitad son indocumentados (uno de casa diez nacidos en México reside en EU). Un hipotético menor crecimiento de la economía de EU durante los próximos años, así como un fortalecimiento de las medidas para contener el flujo de trabajadores mexicanos indocumentados, limitaría la migración. Cabe prever que la población rural más pobre no se quedará en sus lugares de origen, sino aumentará la presión en el sector informal de las ciudades.

El reto de los principales perdedores: la población indígena

La población indígena se mantiene y reconstruye sus territorios, aunque otros migran a las ciudades y a los EU. Se está dando una paulatina “indigenización” del medio rural, facilitada por el mantenimiento de una fecundidad elevada que permite aumentar su presencia en sus territorios.

Incremento de la población rural por regiones, 2003-2030

100000 - 60000050000 - 10000020000 - 500000 - 20000-70000 - 0

Regiones

I NoroesteII NorteIII NoresteIV OccidenteV Centro norteVI CentroVII SurVIII GolfoIX Península

VIII

I

II

III

IV

V

VI

VII

IX

La población indígena, estimada en alrededor de 11 millones, históricamente ha sido excluida del desarrollo y experimenta desventajas y vulnerabilidades con mayor intensidad. La pobreza de sus recursos naturales se traduce en bajos rendimientos, a lo que se agrega a una escasa cobertura de servicios, asociada al tamaño y la dispersión de sus asentamientos, factores que los atrapan en la pobreza y la marginación.

198

Prácticamente la totalidad de los municipios indígenas tienen grado de marginación muy alto o alto (casi 9 de cada 10 municipios predominantemente indígenas tienen grado de marginación alto o muy alto). Hay una continuidad en cuando a su situación de marginación de 1990 al 2000 (de los 812 municipios con alta presencia indígena 250 aumentaron su grado de marginación y 185 lo disminuyeron, y el resto mantuvo su rezago económico y social). El desafío para la política pública y la sociedad es enorme porque estos retos operan en un contexto desfavorable para su solución. Existe una estructura agraria concentrada, fuertemente enraizada y con un peso específico tan grande que ha permanecido con pocos cambios a pesar de décadas de políticas públicas. Esta estructura es fuente permanente de segmentación y desigualdad. La mayor inserción de la economía mexicana en los circuitos económicos internacionales y la transformación de las políticas e instituciones públicas, han traído consigo cambios en la organización de los mercados y el funcionamiento institucional que no apuntan a una disminución de las desigualdades y la segmentación, sino más bien a acrecentarlas. Una política económica que finca la resolución de los problemas económicos de la sociedad en el buen funcionamiento de los mercados, que en la realidad no son libres ni perfectos, sino que están sumamente concentrados y dominados por grandes empresas, es incapaz de resolver el problema de las desigualdades.

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