implementacion de la inclusion financiera y la
TRANSCRIPT
1
IMPLEMENTACION DE LA INCLUSION FINANCIERA Y LA
BANCARIZACION EN EL CONTEXTO SOCIO-JURIDICO COLOMBIANO
INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
SANTIAGO DE CALI, SEPTIEMBRE 03 DE 2.014
2
IMPLEMENTACION DE LA INCLUSION FINANCIERA Y LA
BANCARIZACION EN EL CONTEXTO SOCIO-JURIDICO COLOMBIANO
INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN
PARA OPTAR EL TITULO DE ABOGADO
MONIKA MAYOR POSSO
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
SANTIAGO DE CALI SEPTIEMBRE 03 DE 2014
3
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................
1. METODOLOGÍA .................................................................................................................... 133
1.1 TIPO Y DISEÑO GENERAL DEL ESTUDIO ............................................................................. 144
1.2 FUENTES Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN .......................................... 155
1.2.1 Fuentes Secundarias. ...................................................................................................... 156
1.2.2 Fuentes Primarias .............................................................................................................. 15
2. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................................................... 26
2.1. EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO ............................................................................ 45
2.1.1 Establecimientos de crédito. ............................................................................................. 47
2.1.2 Establecimientos bancarios. .............................................................................................. 50
2.1.3 Corporaciones Financieras. ............................................................................................... 53
2.2. HISTORIA DE LA BANCARIZACIÓN EN COLOMBIA ............................................................... 54
2.2.1 Microcrédito ..................................................................................................................... 57
2.2.2. La Banca de Oportunidades ............................................................................................. 58
2.2.3 Corresponsales No Bancarios en Colombia. ...................................................................... 59
2.3. DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL .................................................................................. 60
2.3.1 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO ........................................ 62
2.3.2 ANALISIS JURISPRUDENCIAL .............................................................................................. 69
3. AVANCES EN COLOMBIA DURANTE LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS .............................................. 70
4. NORMA JURIDICA, SISTEMA NORMATIVO ............................................................................. 52
4.1 NORMA JURIDICA ................................................................................................................. 53
4.2 SISTEMA NORMATIVO .......................................................................................................... 55
4.2.1 CONCEPTO SOCIOLÓGICO DE VALIDEZ .............................................................................. 56
4.2.2 CONCEPTO ÉTICO DE VALIDEZ........................................................................................... 58
4.2.3 CONCEPTO JURÍDICO DE VALIDEZ ..................................................................................... 58
4.2.4 CONCEPTO DE EFICACIA .................................................................................................... 60
4.2.5 LA EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL CONTEXTO JURIDICO COLOMBIANO ..... 68
4.3 INSTRUMENTOS DE PROTECCION DE LOS DERECHOS .............. ¡Error! Marcador no definido.
4.4 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS COMUNES A LOS INSTRUMENTOS DE PROTECCIÓN. ............. 73
4
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................ 78
6. BIBLIOGRAFÍA ………………………………………………………………………………………………………………..
5
INTRODUCCIÓN
El presente Proyecto de Investigación consiste en realizar un análisis
tendiente a identificar cómo ha sido la implementación de la Inclusión
Financiera y la Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano, para lo
cual se articularían el análisis y exposición de dichos criterios con la exposición
normativa, visto todo esto en el ámbito de la filosofía del Derecho y la Teoría
del Derecho, esto es, los conceptos de eficacia, validez y el sistema normativo
colombiano. Buscando así la conexión con los derechos y garantías que el
constituyente del 91 dejo insertos en la carta magna colombiana, dentro de los
cuales están los DESC (Derechos Económicos, Sociales y Culturales), como la
generalización de los derechos económicos (Bancarización e Inclusión
Financiera).
Para ir adentrándonos en la formulación del problema de investigación,
es importante señalar que en el lenguaje jurídico la eficacia suele entenderse
como el cumplimiento efectivo de una norma; más concretamente, una norma
es eficaz cuando los destinatarios ajustan su comportamiento a lo prescripto en
la misma, o al menos en los casos en que esto no ocurre, cuando la norma
tiene fuerza bastante para imponer la consecuencia en ella prevista como
reacción al incumplimiento.
En este sentido y para darle una orientación desde la directriz que
pretende enfatizarse en torno al desarrollo del problema de investigación es
conveniente establecer una definición preliminar de eficacia, en estos términos:
Eficacia del orden jurídico consiste en el logro de la conducta
prescrita, en la concordancia entre la conducta querida por el orden
y la desarrollada de hecho por los individuos sometidos a ese
orden. Pero también puede considerarse la eficacia del orden
6
jurídico en relación con la efectiva aplicación de las sanciones por
los órganos encargados de aplicarlas en los casos en que se
transgrede el orden vigente (Ossorio, 2006, p. 354).
Lo anteriormente señalado en esta definición ilustrativa, conduce a
inteligir a contrario sensu la noción de ineficacia como: “el carácter de una
norma de derecho que no produce el efecto deseado, que no es aplicada, o
que es poco aplicado” (Cornu, 1995. p.460). Empero, lo previamente
señalado, no es suficiente para lograr comprender y discernir un tópico tan
resbaladizo y problemático como lo es el concepto de ineficacia.
Conectando con lo anterior, el presente documento pretende responder
a la siguiente pregunta de investigación y directriz:
¿Cuál ha sido la implementación de la Inclusión Financiera y la
Bancarización materializada en la ley 1328 de 2009, en el contexto socio-
jurídico colombiano?
A su vez, se tiene como hipótesis preliminar, el considerar que más
allá de los datos aportados por los estudios realizados por instituciones y
entidades como Asobancaria, el Banco de la República y la Superintendencia
Financiera de Colombia, queda en evidencia que dichos análisis no tienen en
cuenta otras variables que aportarían elementos de juicio para determinar el
grado de implementación de la Inclusión financiera y la Bancarización en el
ámbito socio-jurídico colombiano.
En consecuencia, se pretende en el presente documento, y como
objetivo general del mismo: analizar la implementación de la Inclusión
Financiera y Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano entre los
años 2.011 y 2.014.
Lo anterior, porque tendremos la posibilidad de tratar de armonizar
nociones y conceptos jurídicos complejos y divergentes dentro del ámbito del
derecho económico, constitucional (y demás ramas complementarias), así
como de la Filosofía del Derecho y de la Teoría Jurídica como lo son:
jurisdicción, igualdad, inclusión Financiera, Bancarización, norma, y eficacia,
7
los cuales constituyen los tópicos alrededor del cual gira en gran medida el
presente texto.
La motivación para abordar el tema, resulta de la experiencia de
trabajar en una entidad financiera, lo cual puede mostrar un punto de vista
objetivo de cara al cliente y a las normas en sí que lo cobijan y de igual manera
de su aplicación, cumplimiento y conocimiento por parte de los ciudadanos.
Donde se aprecia que a pesar que desde el año 2009 se viene hablando y
legislando del tema, todavía vemos que pocas Entidades Financieras han
mostrado el interés por incluir programas para acompañar al Gobierno Nacional
y apalancar este tema de con el fin de lograr la igualdad de los ciudadanos
para acceder al Sistema Financiero, que estén de acordes a sus capacidades y
necesidades económicas, conllevando por ende a un mayor desarrollo social y
económico de nuestro país.
El haber evidenciado en la praxis los avances y las dificultades encontradas
de la actividad realizada en el campo financiero, me motivó a revisar material
bibliográfico a través de literatura especializada y de documentos monográficos
así como de textos específicos que traten el tema de la Inclusión Financiera y
la Bancarización desde una perspectiva diferente a los estudios descriptivos y
estadísticos de entidades como Asobancaria, el Banco de la República y la
Corporación Financiera colombiana, y, que logren dar cuenta de dicho
fenómeno desde una mirada más social, coherente con la realidad que se vive
en el ámbito colombiano, tratando de encontrar la verdadera aplicabilidad
conforme al sentido de lo que las normas buscan en este caso en particular.
Es por esto que se pretende sustentar las razones para señalar por
qué en mi criterio, la reglamentación e implementación de la norma en
comento, esto es la ley 1328 de 2009, el Decreto 663/93 Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, Circulares Externas de la Superintendencia Financiera de
Colombia y demás normas concordantes y complementarias, no han sido
8
implementadas de acuerdo como lo muestran los informes de las entidades
previamente señaladas al obviar otras razones y elementos de juicio en cuanto
a la Inclusión Financiera y la Bancarización.
Teniendo en cuenta los predicamentos expresamente insertos en la
Constitución Política Colombiana donde se señala que: “Colombia es un
Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democráticas,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, en la prevalencia del
interés general (Henao,J.,1992,p.1); y todo lo contenido en las demás normas y
artículos de la Constitución y demás leyes concordantes con lo previamente
señalado, donde se establecen los principios y directrices de la Inclusión
Financiera y la Bancarización -para señalar solo los aspectos formales
inmersos en la problemática a abordar-, no corresponde con la realidad
vivenciada en la práctica, y en la realidad socio-jurídica. Por lo tanto conlleva a
que la ley 1328 de 2009 y los tópicos sean ineficaces como parte del sistema
normativo, de los presupuestos y las aspiraciones del Estado colombiano.
Desde esta perspectiva el desarrollo final del trabajo de investigación,
no pretende ser una posición a seguir por la doctrina o por los especialistas en
el tema, sino más bien un pequeño y modesto aporte al Estado del Arte sobre
este tópico.
Ha sido un rasgo característico y determinante de todas las culturas y
civilizaciones darle mucha relevancia y privilegio a la dinámica socio-
económica. Este hecho se patentiza y exterioriza de manera mucho más
determinante en el ámbito de la cultura occidental.
Aunque no existe una definición única para la Inclusión Financiera,
internacionalmente y al interior del país, hay consenso acerca de la importancia
de incentivar y extender el acceso a servicios financieros formales a toda la
población.
9
En este sentido, diferentes estudios evidencian la relación positiva
entre el nivel de acceso a los servicios financieros y el crecimiento económico
así como de sus implicaciones en el bienestar de la población.
Para la Asobancaria y para los propósitos de este texto, se entiende la
Inclusión Financiera como un proceso que involucra, por un lado, una visión
tradicional de la bancarización, medida como el número de personas y
empresas con acceso al sistema financiero por el lado del ahorro o del crédito,
y por otro lado, el acceso eficiente a sistemas y herramientas de pago, bien sea
que quien los utilice sea un cliente o un usuario del sistema (Asobancaria,
2010).
Así mismo, para el gremio, antes que tener productos de ahorro y
crédito, la población, en particular la de menores ingresos, precisa el acceso a
productos de pago y transaccionales. De ahí que más que hacer referencia a la
bancarización prefiramos hacer referencia a la “inclusión financiera”, entendida
esta como un proceso en el que se le va añadiendo valor a los productos del
sector, en función de las necesidades individuales de los distintos estamentos
de la población.
Tal y como muy acertadamente lo señala Bancolombia en su informe
Sostenibilidad Crediticia: Nuestro Aporte al Desarrollo del Emprendimiento en
Colombia1, la sociedad colombiana se ha visto inmersa en una situación de
inequidad durante las últimas décadas, caracterizada por el surgimiento de
actividades como el “paga diario” y el “gota a gota”, a través de las cuales se
cobran intereses por encima de la tasa de usura, como resultado del limitado
acceso de algunas comunidades al sistema financiero. En este contexto,
Bancolombia decidió crear una estrategia para facilitar iniciativas de Inclusión
Financiera en comunidades vulnerables, a fin de asegurar la sostenibilidad de
la economía y, por ende, de la propia organización.
El concepto de bancarización tiende a relacionarse con el acceso de
los agentes económicos al crédito. Sin embargo, se trata de un concepto más
1 http://www.cecodes.org.co/descargas/casos_sostenibilidad/casosind/bancolombiafinal.pdf
10
amplio que hace referencia al acceso a todos los servicios financieros
disponibles. La bancarización es a su vez una herramienta clave para los
países en vía de desarrollo, en tanto que juega un papel significativo frente a la
reducción de la pobreza, razón que la ha convertido en un tema de gran
importancia para las economías de Latinoamérica (Tafur, et,al).
Si la Bancarización propende a generar oportunidades, lo cual es
especialmente cierto para los países pobres, y, dado que la bancarización está
directamente relacionada con el crecimiento económico y ofrece la posibilidad
a las personas de bajos ingresos de mejorar sus condiciones de vida y a las
pequeñas empresas de apalancarse para desarrollar sus negocios, es claro
que debiera constituirse en una herramienta fundamental en la lucha contra la
pobreza en el contexto colombiano, sin embargo esto todavía no puede
evidenciarse.
Debemos necesariamente ir a la filosofía del derecho, donde se
constata que por eficacia cabe entender, en principio, la virtud o fuerza para
alcanzar un fin, la idoneidad de un instrumento para lograr determinado
objetivo. En ocasiones, cuando se habla de la eficacia o ineficacia del Derecho
o de alguna norma se hace en este sentido, que implica una concepción
instrumental del orden jurídico al servicio de determinados fines.
Puesto que el desarrollo y exposición del presente documento tiene
como eje la dualidad Inclusión Financiera y Bancarización – y la
implementación de la norma (Ley 1328 de 2009), es menester tocar así sea de
manera tangencial lo referente a este tópico, y a contrario sensu lo que se
conoce como eficacia de la norma.
La teoría del derecho y la filosofía del derecho, han mantenido debates
incesantes y recurrentes por parte de teóricos, iusfilósofos y especialistas en
esta temática que no llegan a un consenso generalizado. Sin embargo, hay
dos tesis que parecen de general aceptación en el estado actual de la teoría
del derecho y que vale la pena referenciar:
11
La primera se refiere a la existencia de un sistema jurídico y puede
enunciarse así:
La eficacia de un sistema jurídico es condición necesaria de su existencia.
La segunda se refiere a la existencia de una norma jurídica y podría
enunciarse así:
La eficacia de una norma jurídica no es condición necesaria de su
existencia.
Como se señaló al principio, la conjugación de las dos tesis
precedentes dan lugar a una tercera tesis que implica que:
La eficacia de las normas es condición necesaria de la existencia de los
sistemas jurídicos.
En consecuencia el documento final de investigación que a
continuación se plasma, estará diseñado y concatenado de la siguiente
manera:
El capítulo 1, está destinado de manera exclusiva a describir los
aspectos metodológicos utilizados para la construcción y exposición del
presente documento, esto es, el tipo y diseño general del estudio, las técnicas,
métodos y fuentes de recolección de la información.
El segundo apartado (numeral 2 y primer capítulo), donde están
consignados los resultados de la investigación, conectando con los objetivos
específicos plasmados en el proyecto, indica los aspectos sustanciales
relacionados con el sistema financiero colombiano, su estructura y
funcionamiento.
Exponiendo y contextualizando el fenómeno de la Inclusión Financiera
y la Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano, teniendo en cuenta
experiencias externas que posibiliten tener mayores elementos de juicio sobre
esta temática, incluyendo programas de la Naciones Unidas y tomando como
referencia el análisis jurisprudencial.
En el tercer acápite mostraremos los avances en Colombia durante los
últimos 3 años tomando como referencia algunas entidades financieras que han
12
avanzado en este tema tan importante para apalancar la economía de nuestro
país y de promover la igualdad en cuanto al acceso al sistema financiero.
En el cuarto acápite analizaremos la norma jurídica y el sistema
normativo que centra la atención en la Carta de derechos inserta en la
Constitución política colombiana de 1991, y conecta los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (DESC), con la Inclusión Financiera y la Bancarización.
Y revisando la eficacia de la norma y los tópicos que desde la Filosofía
del Derecho son sustanciales para fundamentar la Inclusión Financiera y la
Bancarización desde una perspectiva iusfilosofica y socio-jurídica, lo cual
posibilite interrelacionar esta temática con el ámbito normativo, jurisprudencial e
institucional colombiano.
En el capítulo final de este documento dejaremos insertas las
impresiones que han permitido analizar el impacto social y la incidencia que
han tenido la Inclusión Financiera y la Bancarización, indicando la aplicabilidad
de esta tendencia en el contexto socio-jurídico colombiano, y, a partir de este
ejercicio argumentar conclusiones y allegar recomendaciones para que sea una
realidad palpable y aplicable en todo el territorio colombiano.
Por último se adjuntan y señalan las referencias bibliográficas
obtenidas a través de las fuentes de recolección de la información,
fundamentales para la construcción del documento final.
13
1. METODOLOGÍA
Para fundamentar la investigación final, se han empleado los siguientes
métodos:
Método Deductivo: ya que a través de las resoluciones de la ONU
(PNUD) y de la jurisprudencia, se pretende analizar la ley con el fin de
señalar proposiciones desde lo general hacia lo particular referente a la
Inclusión Financiera y la Bancarización, vistas estas bajo el prisma de la
implementación de la ley 1328 de 2009, desde los presupuestos
establecidos en el planteamiento, formulación y sistematización del
problema, así como de los objetivos que han direccionado el mismo.
14
1.1 TIPO Y DISEÑO GENERAL DEL ESTUDIO
Ha sido una investigación básica a traves de la cual se pretende realizar
la descripción, analisis e interpretacion relacionada con la eficacia de la Inclusión
financiera y la Bancarización, por conducto de la ley 1328 de 2009 y demás
normas complementarias en el contexto colombiano, contrastando esto con las
demas consecuencias sociales no tenidas muy en cuenta por los informes de
algunas entidades.
La investigación final ha sido de tipo descriptivo, esto porque,
inicialmente se señalaron los aspectos sustanciales relacionados con el
concepto de Inclusión Financiera y Bancarización y su articulación a lo que
desde la filosofía del derecho y la teoría del derecho se conoce como sistema
normativo, validez y eficacia e ineficacia de la norma para que a partir del
análisis y la comparación de elementos teórico - conceptuales, logrando así
sustentar las razones para fundamentar el planteamiento y formulación del
problema y los objetivos que se pretenden alcanzar al final de la investigación.
15
1.2 FUENTES Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN
1.2.1 Fuentes Secundarias. Para recopilar la información utilizada en la
investigación, se consideró para este cometido, los siguientes instrumentos:
Doctrina
Textos
Revistas especializadas
Documentos
Artículos de prensa
Artículos de internet
Estadística
El presente documento, se ha generado en gran parte, a través del
estudio y procesamiento de la información secundaria de fuentes oficiales,
como el la Superintendencia Financiera de Colombia, el Departamento
Nacional de Estadística de Colombia (DANE) y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público de Colombia. Además, se emplea información suministrada por
entidades gremiales como la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria) y
la Asociación Nacional de Instituciones Financieras de Colombia (ANIF) entre
otros.
1.2.2 Fuentes Primarias. Para sustentar y darle fundamento empírico a la
investigación, se utilizará como fuente primaria la ley y la jurisprudencia.
16
2. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
2.1. EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
La estructura económica colombiana, está compuesta por dos grandes
categorías: por un lado, los establecimientos de crédito y las sociedades de
servicios financieros, y por otra, el Banco de la República como banco único de
emisión, depositario de las reservas internacionales, cuya junta directiva, por
expreso mandato constitucional (artículo 372) actúa como autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.
El artículo 92 de la Ley 45 de 1990 define así los establecimientos de
crédito: “Se consideran establecimientos de crédito las instituciones financieras
cuya función principal consiste en captar en moneda legal recursos del público
en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de
préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito”.
Dichos establecimientos comprenden en lo actualidad las siguientes
clases de instituciones financieras: bancos, corporaciones financieros,
compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras2
La supervisión de estas instituciones, que compete al Presidente de la
Republica, se ejerce a través de la Superintendencia Financiera, entidad
gubernamental encargada de vigilar el cumplimiento de las normas que regulan
el funcionamiento del sistema y las actividades de las instituciones que lo
integran.
2Desde 2002, y de acuerdo con lo ordenado por el artículo 5 de la Ley 546 de 1999, las antiguas
corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) debieron transformarse en bancos comerciales y, desde 2004,
los bancos comerciales propietarios de las CAV debían haber enajenado las acciones que poseían en
ellas, porque la ley colombiana prohíbe expresamente a los establecimientos de crédito poseer id
acciones de entidades de su misma naturaleza domiciliadas en Colombia.
17
2.1.1 Establecimientos de crédito. Son aquellas instituciones financieras que,
en su condición de intermediarios, cumplen la función social de captar en
moneda legal el ahorro del público para canalizarlo a las actividades
productivas y de consumo en forma de préstamos. No son establecimientos de
crédito otras instituciones como los almacenes generales de depósito, las
sociedades fiduciarias, los fondos de cesantías y pensiones, clasificadas
legalmente como sociedades de servicios financieros, ni tampoco las
compañías de seguros y los comisionistas de bolsa, entre otros, puesto que en
desarrollo de su objeto captan y administran recursos del ahorro, pero no los
prestan sino que los administran prestando otro tipo de servicios.
2.1.2 Establecimientos bancarios. De acuerdo con el numeral 2 del artículo 2
del Decreto 663 de 1993, conocido como el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (EOSF), “son establecimientos bancarios las instituciones
financieras que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta
corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista y
a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito”.
Según el artículo 16 de lo Ley 795 de 2003, el monto mínimo de capital3
que en ese año debía acreditarse para solicitar la constitución de un
establecimiento bancario era $45.085.000.000, que en lo sucesivo se ajustó
anualmente en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varía
el índice de precios al consumidor (IPC) suministrado por el DANE.
3Para otras entidades financieras el artículo 16 de la Ley 795 de 2003 fijó los siguientes capitales
mínimos, reajustables anualmente según el IPC(Índice de Precios al Consumidor): corporaciones
financieras: $16.395.000.000; compañías de financiamiento comercial: $11.613.000.000; sociedades
fiduciarias: $3.417.000.000; sociedades administradoras de fondos de pensiones: $6.831.000.000;
sociedades administradoras de fondos de cesantías: $3.417.000.000; para las demás entidades
financieras: $2.733.000.000.
18
No obstante, no basta acreditar el capital mínimo requerido para la
constitución del establecimiento, pues el negocio bancario no se fundamenta
únicamente en la solvencia patrimonial. También merecen especial
consideración la solvencia técnica, profesional, ética y moral, razón por la cual
los accionistas y administradores de un banco objeto de creación o adquisición
deben demostrar dichas calidades ante la autoridad competente. Igualmente,
existen otras normas legales que pueden impedir que un inversionista o grupo
de inversionistas pueda hacerse al control de un establecimiento de crédito; por
ejemplo, aquellas que se refieren a lo libre competencia.
2.1.3 Corporaciones Financieras. En los términos del numeral 3 del artículo 2
del EOSF: “Son corporaciones financieras aquellas instituciones que tienen por
función principal la captación de recursos a través de depósitos o de
instrumentos de deuda a plazo, con el fin de realizar operaciones activas de
crédito y efectuar inversiones, con el objeto primordial de fomentar o
promoverla creación, reorganización, fusión, transformación y expansión de
empresas, en los sectores que establezcan las normas que regulan su
actividad”.
2.2 INCLUSION FINANCIERA Y BANCARIZACION
2.1. CONSIDERACIONES PREVIAS
Pese a que en Colombia la información desagregada sobre la relación
de los hogares con el sistema financiero es escasa, algunos estudios como la
Encuesta Nacional sobre Servicios Financieros Informales 4 y la encuesta de
4La Encuesta sobre servicios financieros informales fue realizada en 2008 por Econometría S.A. para
USAID. Se consultó a una muestra de 1.200 hogares y microempresas de estratos 1,2 y 3, tanto urbanos como rurales, representativos a nivel nacional.
19
línea de base del programa Oportunidades Rurales5, ofrecen muestras valiosas
con respecto a los comportamientos económicos de una muestra representativa
de la población.
Por otra parte, la Encuesta de carga y educación financiera de los
hogares contratada por el Banco de la República, hecha en Bogotá y de
manera exclusiva a personas con algún producto financiero del sistema
bancario formal, ofrece información más detallada sobre el uso de los servicios
financieros y en general sobre el comportamiento financiero de los hogares;
adicionalmente, esta encuesta recoge la única información que existe hasta el
momento sobre el nivel de competencias financieras de un segmento de la
población colombiana (Estrategia Nacional de Educación Económica y
Financiera, 2010).
El trabajo de campo de la encuesta, fue realizada por el Departamento
Nacional de Estadística (DANE), y desde comienzos de 2010 en Bogotá se ha
venido consultando a una submuestra de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares del DANE. Antes de iniciar cada encuesta se aplicó una pregunta-filtro
para identificar los hogares que poseen alguna relación crediticia o acreedora
con el sistema financiero, y las preguntas se formulan de manera presencial en
los hogares que pasan dicho filtro; también se recopila información sobre las
características financieras del hogar, el estado de endeudamiento, ahorro e
inversión. Durante la primera etapa de recolección de datos se encuestaron
2.577 hogares, cuyos resultados, expandidos a la población de Bogotá,
representan información de 814.890 familias capitalinas bancarizadas
(aproximadamente el 36,2% de los hogares bogotanos).
Las tres encuestas referenciadas, ofrecen indicadores sumamente
interesantes de los comportamientos financieros de una muestra representativa
de la población, los cuales se indican a continuación:
De los datos analizados y tabulados en la Encuesta nacional sobre
servicios financieros informales, se logró determinar que: el 79% de los hogares 5La encuesta de línea base fue realizada en 2008 por MVI Social SRL para el Ministerio de Agricultura.
Fue diligenciada por una muestra de 4.470 personas, en zonas rurales de Bolívar, Córdoba, Huila, Nariño, Santander y Sucre.
20
colombianos (5,2 millones de hogares) ha utilizado por lo menos una vez
servicios de crédito informal6, siendo el préstamo del agiotista el segundo en
importancia después del crédito con amigos, vecinos y familiares; en contraste,
sólo el 46,1% reportó haber hecho uso del crédito financiero formal7. Mientras
que la utilización del crédito informal es generalizada y similar en todos los
estratos y cuartiles de gasto, el uso del crédito formal aumenta a medida que se
asciende en estrato y cuartil de gasto: el porcentaje de familias que utiliza el
crédito formal es 28% entre los hogares en el cuartil más bajo de gastos y
aumenta a 63% en el cuartil superior. En todos los estratos y cuartiles se
encuentra un uso generalizado de los sistemas informales de ahorro: sólo el
34% afirma que ahorran en bancos, fenómeno que se profundiza en los
cuartiles más bajos del ingreso; el 11% utiliza las cadenas, natilleras y
pirámides.
Por su parte, el uso de mecanismos y servicios del sistema financiero
formal se incrementa a medida que aumenta el estrato o cuartil de gasto. En el
caso del ahorro en bancos este pasa de 1,12% en el cuartil inferior al 49,86%
en el cuartil superior de gasto.
Por otra parte, y en un contexto diferente, la encuesta de línea de base
del Programa Oportunidades Rurales también ofrece interesantes indicadores,
en este caso, sobre la situación financiera de los hogares rurales: Sólo 27% de
los productores rurales de las regiones Andina y Caribe indicaron que habían
tenido acceso a algún tipo de crédito, ya sea formal o informal. Por su parte, en
la región del Pacífico sólo un productor reportó que había tenido acceso al
crédito. Respecto a la tenencia de cuentas de ahorro, la información de la
encuesta aplicada indica que aproximadamente el 38% de los hogares
encuestados en las regiones Andina y Caribe tiene algún miembro de la familia
con una cuenta de ahorros. En la región del Pacífico sólo dos hogares
reportaron que uno de sus miembros tenía cuenta de ahorros. El monto
6Casas de empeño, prestamistas y amigos, vecinos y familiares. 7Caja de compensación, Cooperativa, Banco, Fundación u ONG.
21
promedio de los ahorros de los productores rurales de la región Andina y Caribe
que tienen ahorros es $1.200.000 por familia. En la región del Pacífico, el
monto ahorrado por los dos usuarios encuestados que tienen cuenta de
ahorros, era $10.000 y $500.000 pesos colombianos. En el tema de los
seguros, sólo el 3,7% de los hogares rurales en las regiones Andina y Caribe
cuenta con algún tipo de póliza de seguros. En la región del Pacífico ninguno
de los hogares encuestados señaló que había contratado algún tipo de póliza
de seguros.
Por último, los primeros resultados de la Encuesta de carga y
educación financiera de los hogares para los ciudadanos de Bogotá que
cuentan con algún producto del sistema financiero, indicó que los hogares
destinan cerca del 20% de sus ingresos para el servicio de sus deudas. Esta
proporción es más elevada para los hogares cuyo jefe de hogar es mayor de 40
años, los pertenecientes a los dos primeros quintiles de ingresos y los que
cuentan con educación universitaria.
Por su parte, las respuestas a las preguntas que corresponden al
módulo de educación financiera respondidas por los jefes del hogar indicaron
tendencias similares a las encontradas en encuestas internacionales, aunque
con tasas de respuesta correcta inferiores a sus comparadores en países
desarrollados:
Sólo el 0,76% de los jefes de hogar encuestados logró responder
correctamente las 10 preguntas del módulo de educación financiera.
Estos individuos son en su totalidad hombres mayores de 30 años y
pertenecen a los dos quintiles más altos de ingreso.
Sólo el 1,52% de los jefes de hogar encuestados respondió
correctamente la totalidad de las preguntas sobre mercados de capitales
(6, 7, 8, 9, 10).
Sólo 18% de los jefes de hogar encuestados respondieron
acertadamente tanto las preguntas de tasas de interés como las de
inflación.
22
22% de los jefes de hogar encuestados respondieron correctamente la
totalidad de las preguntas sobre inflación (3, 4, 5).
44% de los jefes de hogar encuestados respondieron correctamente
todas las preguntas sobre tasa de interés (1, 2, 38).
Las conclusiones que se pueden extraer de la información preliminar del
módulo de educación financiera son:
En el agregado, los hombres jefes de hogar tienen un mayor grado de
alfabetismo financiero que las mujeres jefes de hogar. No obstante, las
madres cabeza de familia (jefes de hogar) de los dos quintiles más bajos
de ingreso muestran mayores conocimientos financieros que los
hombres de su quintil correspondiente.
En el total, la población mayor de 40 años tiene un mayor conocimiento
de los conceptos financieros básicos que la población entre 18 y 40 años
sin distingo de género. Sin embargo, en el quintil 1, los individuos entre
18 y 40 años evidencian mayores aptitudes financieras que los mayores
de 40.
En general, existe un bajo nivel de educación financiera en la población
capitalina bancarizada, lo cual es un indicio preocupante, pues no es
aventurado pensar que la situación debe ser peor para la población del
resto del país y para la no bancarizada.
Otros elementos de información sobre la cultura financiera de los
hogares, en particular la relacionada con las llamadas pirámides financieras,
provienen de artículos en diversos medios de comunicación: Con la información
disponible en prensa, puede decirse que con anterioridad a la declaratoria de la
emergencia social de 2008, las pirámides habrían captado cerca de $4 billones.
Algunos medios afirman que esta cifra asciende a los $5 billones, lo que
equivale al 10% de los depósitos de ahorro de los establecimientos bancarios
con corte a diciembre de 2008. De acuerdo con el ex Superintendente de
Sociedades, Hernando Ruiz, la cifra de afectados por las pirámides para dicho
23
periodo, se acercó a 676.000 personas en todo el territorio nacional. 350.000 de
los afectados correspondieron a depositantes en las tristemente célebres para
los ahorradores, firma Dinero Rápido, Fácil y Efectivo (DRFE), 240.000 a la
firma DMG Grupo Holding S.A. y 18.000 a Costa Caribe.
Los datos previamente indicados, permiten confirmar algunos de los
hechos por los cuales países que confirman la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), justifican la existencia de una
estrategia nacional de Educación Financiera en su territorio. Entre estos se
encuentran:
Desconocimiento y desinformación general sobre temas financieros, que
tienen efectos adversos sobre la población y conllevan a malas prácticas
financieras, como el sobreendeudamiento.
La alarmante falta de información y escaso acceso a los servicios
financieros, los cuales fomentan el uso de prácticas financieras
informales que ocasionan costos elevados y tienen desventajas para la
población.
Creciente número y complejidad de los servicios financieros, que
dificultan la toma de decisiones informadas por parte de los individuos;
decisiones gravemente equivocadas en este campo pueden incidir muy
negativamente en el bienestar de las familias y pequeñas empresas.
La utilización reiterada de servicios financieros informales y de
vehículos de captación ilegales demuestra el alto grado de desinformación y
desconocimiento financiero de la población colombiana. Es claro que estos
hechos no sólo evidencian la necesidad de la Educación Económica Financiera,
sino que justifican el diseño e implementación de una estrategia de carácter
nacional unificada en cuanto a sus objetivos.
Estos últimos deben definirse con base en las necesidades reales de la
población, diagnosticadas con apoyo en los resultados de una encuesta
suficientemente representativa, continua y comparable en términos
24
internacionales, enfocada en el uso de servicios financieros y en la medición de
ciertas competencias financieras de la población.
El desconocimiento y desinformación generalizados de la población
colombiana sobre temas básicos de economía y finanzas limitan la capacidad
de los ciudadanos para tomar decisiones fundamentadas y consistentes en este
aspecto básico de la vida contemporánea. Así mismo, la falta de desarrollo de
competencias relacionadas con estos temas impide que las personas participen
activa y responsablemente en procesos económicos muy importantes, lo cual,
en un mediano plazo, influye negativamente sobre su bienestar individual y
familiar, y retrasa el avance de la sociedad en su conjunto.
La escasez de competencias básicas para la toma de decisiones
económicas y financieras de la población se manifiesta en los datos existentes
sobre la situación y el comportamiento financiero de los hogares; igualmente se
puede deducir de información anecdótica pertinente, como los conocidos casos
de las “pirámides de ahorro” cuya dimensión e impacto negativo alcanzaron
proporciones sin precedentes en varias zonas del país.
Esa evidencia de la necesidad de ofrecer educación económica y
financiera (EEF) a los colombianos, junto con un marco legal favorable para su
implementación y una creciente conciencia de sus efectos en el bienestar de la
sociedad, han generado interés por desarrollar programas que la promuevan en
algunas instituciones públicas, entidades del sector financiero y varias ONG.
Estos programas tienen objetivos, contenidos, metodologías y audiencias muy
variadas, y aunque se realizan con muy buena voluntad por parte de las
instituciones que los adelantan, en la gran mayoría de los casos funcionan sin
suficientes lineamientos, recursos o coordinación como para garantizar su
calidad e impacto.
La ley 1328 de 2009 (Reforma Financiera) estableció que las entidades
del sector financiero deben desarrollar programas de Educación Económica y
Financiera ; dicha consagración se hizo como un Principio General y como una
25
Obligación Especial a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia y hace relación al desarrollo de programas educativos
“respecto de los productos y servicios financieros que ofrecen las entidades
vigiladas, de la naturaleza de los mercados en los que actúan, de las
instituciones autorizadas para prestarlos, así como de los diferentes
mecanismos establecidos para la defensa de sus derechos.” (Literal f del
artículo 3 de la Ley 1328 de 2009). Cabe precisar que esta previsión legal
empezó a regir el 1º de julio de 2010.
Hasta hoy no existe en Colombia un marco institucional que guíe y
coordine las iniciativas de EEF con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos,
optimizar los recursos destinados para realizarlas y compartir experiencias que
conlleven a mejores prácticas y resultados en su desarrollo. Es justamente por
esta razón que, en el contexto actual, que el país requiere contar con una
estrategia nacional de EEF, que coordine estos esfuerzos individuales y ejerza
liderazgo para unificar una propuesta coherente en esta vía.
En consecuencia, puede indicarse que de acuerdo a la literatura
económica, logra evidenciarse que aquella logra explicar ampliamente la
relación entre el sistema financiero y el crecimiento económico.
Tal y como acertadamente lo señala Tafur Saiden (2009), autores
como Arboleda y Manrique (2004), Babczuk (2005), Levine (1997) y Zervos y
Levine (1998) han tratado extensamente el tema. Esto es porque el sistema
financiero tiene un papel preponderante en las economías modernas y puede
influir significativamente en el progreso económico, especialmente en países
con mercados de capitales poco desarrollados como el colombiano,
convirtiéndose en piedra angular de la prosperidad económica. De ahí la
importancia de acelerar la implementación de la Bancarización porque existe un
bajo acceso de los agentes económicos a los servicios financieros.
26
Es pertinente indicar, que generalmente se entiende por Bancarización
- el acceso que tienen los agentes económicos al crédito; sin embargo, se trata
de un concepto mucho más complejo (Alves, S. y Da Silva, D. ,2006).
Para los presupuestos y fines del presente estudio, se entenderá por
Bancarización tanto el grado de profundidad financiera como el acceso a los
servicios financieros formales: crédito, ahorro, seguros, transferencia de valores
y pagos.
2.2. HISTORIA DE LA BANCARIZACIÓN EN COLOMBIA
En los últimos años, el análisis de la bancarización, entendida en forma
general como el acceso de la población a los servicios financieros, ha tomado
una gran relevancia por su impacto positivo sobre el desarrollo económico y la
distribución de los recursos; sin embargo, no existe un consenso sobre su
medición, en vista de que las diferentes propuestas metodológicas se
encuentran sujetas a restricciones en la disponibilidad de la información y a la
imposibilidad de realizar comparaciones entre los indicadores desarrollados
para cada región.
Los avances de la bancarización han sido aproximados en la literatura
a través de indicadores de cobertura o profundización financiera, tales como la
ampliación de infraestructura de los establecimientos, el crecimiento de los
depósitos y la reducción de los costos de transacción. No obstante, estas
medidas no permiten identificar los avances en la vinculación de los servicios
financieros en la actividad cotidiana de los individuos, los cuales son
indispensables lograr un impacto significativo sobre el crecimiento económico
(Capera y González, 2011).
De acuerdo con Morales y Yáñez (2006), la Bancarización es un
proceso asociado al establecimiento de relaciones estables y amplias entre los
27
usuarios y las entidades que conforman el sistema financiero; por tanto, su
medición requiere de indicadores que permitan establecer la capacidad efectiva
que tienen los usuarios para acceder a este tipo de servicios a lo largo del
tiempo. Una estimación adecuada de esta capacidad debe incluir, además de
las medidas tradicionales de profundización financiera e infraestructura del
sistema financiero, una estimación de los costos y requisitos que deben cumplir
los usuarios para abrir o mantener activos los diferentes servicios financieros.
De cierta manera, los servicios financieros pueden entenderse como
bienes preferentes (merit goods), de acuerdo con el concepto propuesto por
Musgrave (1995). Es posible que segmentos de la población que claramente se
beneficiarían al utilizar servicios financieros, no los demanden, y además estas
decisiones se conviertan a su vez, en un obstáculo para que la sociedad en su
conjunto acceda a los beneficios provenientes de la actividad financiera. Por
otro lado, desde una perspectiva de oferta, un bajo acceso a los servicios
financieros por parte de una población que sí los demanda, puede darse en un
contexto de racionamiento de crédito, cuyos antecedentes teóricos y evidencia
para el caso colombiano resume de manera notable Murcia (2007).
En consecuencia, puede señalarse entonces que existe racionamiento,
o que al menos un subconjunto de los servicios financieros son bienes
preferentes, y por tanto la sociedad debería proveerlos a todos los individuos,
por lo que convendría buscar una mayor cobertura. En cualquiera de los dos
casos, la función reguladora del Estado juega un papel importante para proveer
las condiciones para brindar una mayor cobertura.
Sin embargo, desde una perspectiva de responsabilidad social, el
Estado no es el único responsable. Las entidades financieras también tienen la
responsabilidad de promover iniciativas privadas para alcanzar este objetivo.
En el contexto colombiano, la evolución de la Bancarización ha estado
principalmente ligada al microcrédito como un sistema de financiación que se
28
destina a la pequeña empresa. Esta evolución no ha sido consistente con la
profundización de otros servicios financieros dirigidos a satisfacer las
necesidades de la población de bajos ingresos y microempresas, como son los
servicios de pagos, las transferencias de fondos, el ahorro y los seguros
(Paredes, 2006).
2.2.1 Microcrédito. La Ley 590 de 2000 define el microcrédito como el
crédito dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas8, cuyo monto no
podrá exceder los 25 SMLV (Salarios Mínimos Legales Vigentes para el caso
de la legislación colombiana). Posteriormente se redefinió el monto máximo
hasta 120 SMLV.
Como atinadamente lo reseña Barona (2006, p. 6): “Esta definición suele
considerarse incompleta para quienes están interesados en los servicios
financieros para los pobres”. Empero, ya que no existe una sola definición
aceptada y que son los registros de las operaciones de microcrédito definidas
de esta forma las que se encuentran disponibles, será ésta la definición que se
asumirá para fines del estudio.
Resulta importante y pertinente, analizar el comportamiento del
microcrédito, para lo cual pueden tomarse como referencia inicial los
resultados esgrimidos por la Encuesta Social de Fedesarrollo (2001), aplicada
en las cuatro principales ciudades del país para dar cuenta de la importancia
del microcrédito como instrumento para llegar a los hogares pobres y a la
pequeña empresa. Sus resultados evidenciaron que un 18% de los hogares de
8 Según la Ley 590 de 2000 (Congreso Nacional de Colombia, 2000) se entiende por microempresa
aquella que no tenga más de 10 trabajadores y activos inferiores a 501 SMLV. Por pequeña empresa a
aquellas que tengan entre 11 y 50 trabajadores y activos entre 501 y 5.001 SMLV y por mediana empresa
se entiende a la que tenga una planta de personal entre 51 y 200 empleados y activos entre 5.001 y
15.000 SMLV.
29
estrato9 bajo y un 20% de los hogares de estrato medio, registraban que algún
miembro del hogar tenía negocio y, para el total de la muestra, el total de
hogares que solicitó algún crédito no sólo disminuyó en el periodo de estudio,
sino que resultó considerablemente bajo al ubicarse en 7% en los hogares de
estrato bajo y en 14% en los de estrato medio.
Barona (2004) de forma apropiada acota lo siguiente:
Por su misma naturaleza, el tamaño del mercado del microcrédito en
Colombia es muy difícil de estimar, se han hecho pocos estudios al
respecto, pero señalan que un bajo porcentaje de microempresas se
han beneficiado de un crédito formal, poniendo de manifiesto la
importancia de aumentar la oferta de recursos crediticios a tasas
razonables. (p. 79)
De acuerdo al informe de la Superintendencia Financiera de Colombia
con cierre a Febrero 2014, la cartera del microcrédito en Colombia ha tenido el
15.75%, es decir, que en el año 2013 la cartera bruta era de $7.26 billones y en
el año 2014 ascendió a $8.40 billones pero en mayor proporción creció el índice
de cartera vencida porque en el año 2013 la cartera vencida era de $414.517
millones y en lo corrido del año 2014 $587.132 millones.
Actualmente en Colombia diferentes bancos han buscado acercarse a
sus clientes abriéndole las puertas al microcrédito. Es el caso de Banco de
Bogotá, Bancolombia, Caja Social, WWB, Finamérica, BBVA y Davivienda.
9 El estrato es una clasificación socioeconómica que captura condiciones económicas y de bienestar de
los hogares. En Colombia una de las clasificaciones utilizadas es la estratificación socioeconómica de la
vivienda, que tiene en cuenta el nivel de ingreso de los propietarios, la dotación de servicios públicos
domiciliarios y la ubicación de la vivienda, entre otros. Existen seis estratos de acuerdo con esta
clasificación, el más bajo es el uno y el más alto es el seis.
30
Sin embargo falta el apoyo de más instituciones interesadas en orientar
sus esfuerzos para atender a los microempresarios y además que se de mayor
cobertura en las zonas rurales donde se ve poca presencia de las entidades
financieras.
De acuerdo a las declaraciones de superintendente financiero las cifras
del microcrédito muestran avances muy grandes en el proceso de Inclusión
Financiera de las personas con menos recursos, pero a la vez dijo que el sector
tiene muchos retos para crecer y consolidar lo que se ha logrado hasta ahora y
sobre todo “diseñar productos más adecuados, especialmente para todos los
actores que surgirán en el pos-conflicto
Por otra parte María Clara Hoyos, presidenta de Asomicrofinanzas,
coincidió con la necesidad de diseñar productos financieros novedosos y
adaptados a las necesidades de la población vulnerable, dado la baja
penetración en el sector rural. Pero agregó que esto debe estar soportado con
estrategias claras gubernamentales. 10
Por lo tanto puede pensarse que cuando el sistema financiero opera
adecuadamente, y se asignan apropiadamente los recursos financieros, la
economía puede aumentar la productividad y lograr mayores tasas de
crecimiento por diferentes vías. Al tener una mayor capacidad para acceder a
créditos, las personas pueden incrementar su consumo, o pueden tener
mayores oportunidades para crear nuevas empresas o incrementar la
capacidad de los negocios actuales, y transformarse en generadores de
empleo. “En efecto, una sociedad con un sistema financiero sólido, asigna
mejor los recursos productivos a sus mejores usos, aumenta su nivel de
productividad y empleo, y contribuye con ello a niveles más altos de bienestar.”
(Echeverry y Fonseca, 2006, pág.7).
Siguiendo con el hilo conductor de la exposición, hay que señalar que
en el decenio de los años noventa del siglo pasado, Colombia había registrado
10 Periódico El País, publicación del 16 de mayo de 2014, página B1
31
un comportamiento similar a los países de la región en cuanto a profundización
financiera (Clavijo, 2006). Se trataba de alcances bastante discretos frente al
tema y con la crisis de finales de los años noventa, la situación empeoró y estos
indicadores descendieron a niveles significativamente bajos.
Buscando herramientas que posibilitaran superar la crisis financiera de
la época, el gobierno nacional adoptó el Decreto 2331 de 1998 (Presidencia de
la República, 1998), con el cual intentaba fortalecer las entidades del sector y
aliviar la situación de los deudores. Para financiar la operación de salvamento,
se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), el cual, como
señalan Galindo y Majnoni (2006, p. 34): “Se instauró en varios países de la
región en medio de episodios de crisis con el fin de recaudar fondos para
contribuir a solventarlas”. Esta medida se complementó con otras bastante
fuertes en términos de represión financiera, entre las cuales se destacan el
límite máximo a las tasas de interés de créditos hipotecarios, la implementación
de nuevas inversiones forzosas, la modificación del cálculo de la tasa de usura
y el gravamen a parte de la remuneración a los encajes (Arbeláez y Zuluaga,
2002), pero también ocasionaron gran desinterés de las instituciones
financieras en el proceso de bancarización.
Realizando el ejercicio de agregar a lo expuesto previamente, otros
factores incidentes en la rentabilidad de la operación bancaria y cuya
ponderación resulta importante en el caso colombiano, es lógico inferir que el
desinterés en bancarizar aumenta. Entre estos factores se destacan los topes a
las tasas de interés de las diferentes modalidades de crédito, el aumento de los
costos de operación, cuyo peso es muy significativo en Colombia, la
inseguridad jurídica que afecta profundamente la banca, la información
altamente asimétrica que se presenta para las operaciones financieras de este
tipo debido a la casi inexistente información sobre los clientes de bajos
ingresos, y las pequeñas empresas.
32
Sólo hasta cuando otras instituciones allanaron el camino del crédito a
los pobres y se consolidó el efecto demostración, como lo llama Paredes
(2006), fue cuando se despertó en la banca colombiana un nuevo interés por
atender a este tipo de clientes que hasta el momento le resultaban poco
atractivos. Este efecto, muy importante en el nuevo rumbo de la bancarización
en Colombia, se refiere al hecho mediante el cual las ONG, que otorgaban
créditos a la población de bajos ingresos, demostraron que estos clientes eran
deudores verdaderamente comprometidos con sus obligaciones.
Como señalan López y Villarreal (1998), el estímulo de cupos de crédito
mayores que habían sido ofrecidos a la población pobre, gracias al
cumplimiento de sus anteriores obligaciones, había rendido frutos y de esta
forma el efecto demostración se había consolidado.
Sobre el microcrédito surgen varios puntos a tener en cuenta. En primer
lugar, es necesario estudiar los altos costos del microcrédito en Colombia.
Resulta contradictorio que aunque este instrumento pretende promover un
mejor nivel de vida para los más pobres, exhiba los costos más altos del
portafolio de créditos. Como a la tasa de interés del microcrédito se suman
comisiones y honorarios autorizados, su costo se eleva ostensiblemente. Si
además el microcrédito se otorga con garantía automática del Fondo Nacional
de Garantías (FNG), se adiciona el valor de la garantía más el IVA por ambos
conceptos (Avendaño, 2006; FNG, 2007).
En lo referente al papel del Gobierno en el microfinanciamiento, debe
quedar claro que su intervención fundamental es propiciar la competencia del
sector financiero. Frente a esto, los bancos no tendrán otra salida que
extenderse en direcciones no tradicionales. Las autoridades económicas
deberán cuidarse de actuaciones que conviertan al microcrédito en una
bandera social pasajera. La sostenibilidad del microcrédito a través del tiempo
sólo podrá darse en términos de que sea un negocio rentable. Sobre este
particular, coinciden autores como Alvira (2005), Giraldo (2005), Rajan (2006) y
33
Saza (2005), quienes también expresan que el movimiento del
microfinanciamiento tiene que lograr una meta clara y prosaica: agregar valor.
En esto, radica la posibilidad de dejar atrás la pobreza. El desafío esta en
operar con criterios de mercado y a la vez mantener el objetivo social.
Igualmente, hay que indicar que persisten factores como la
incertidumbre por la falta de documentación sobre la moralidad comercial de los
sujetos de crédito, lo cual dificulta el proceso del microcrédito. Esto exige una
promoción permanente para que las empresas informales generen una historia
crediticia mediante registros en las centrales de riesgo. Se observa además que
los altos costos fijos y los bajos montos de los créditos, unidos a las tasas de
interés controladas, pueden afectar la rentabilidad y el crecimiento de este
producto. Esto exige a las entidades la necesidad de desarrollar economías
operativas que les permitan obtener mayores ganancias.
Este nuevo interés es avalado por el Gobierno, que ya era consciente
de la necesidad de flexibilizar la estructura del sistema financiero de manera
que resultara más incluyente. Es así como el gobierno nacional, mediante la
política de la Banca de las Oportunidades, promueve oficialmente la
bancarización. Por medio de esta política se crearon las condiciones para
favorecer el acceso al sistema financiero de la población excluida11.
2.2.2. La Banca de Oportunidades. Dada la importancia de esta
institución financiera para el desarrollo de las microfinanzas y Bancarización en
el país, a continuación se presentan algunas ideas generales de su estrategia y
11 Como señala Alvira (2006), la Banca de las Oportunidades es una estrategia, no una entidad. En ese
sentido, es una política que coordina y potencia los esfuerzos de intermediarios financieros existentes,
como los establecimientos de crédito, las cooperativas, las ONG y las compañías de financiamiento.
Además, esta política busca ofrecer incentivos a través del Fondo de las Oportunidades para ampliar la
oferta de servicios financieros a la población objetivo. No es una estrategia que cree un banco de primer
ni de segundo piso, tampoco presta, garantiza ni redescuenta.
34
los resultados alcanzados recientemente en el ámbito interno. La Banca de
Oportunidades (BO) es una de las estrategias de política más importantes del
Gobierno Nacional, programa lanzado en 2006, como resultado de las
recomendaciones que hizo el documento CONPES 3424. Esta estrategia está
dirigida a lograr el acceso a servicios financieros para la población de bajos
ingresos con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y
estimular el desarrollo económico colombiano. El papel del gobierno debe
limitarse a crear las condiciones adecuadas para que las entidades públicas y
privadas hagan bien su tarea, y por esto se decidió que no era necesario ni
conveniente emplear o crear bancos públicos de primero o segundo piso
(CEPAL, 2009)
El propósito de la BO es diseñar un conjunto de instrumentos para
facilitar el acceso a crédito, ahorro, pagos, manejo de remesas, y seguros a los
colombianos pobres. Está dirigido a personas y familias de bajos ingresos,
microempresarios, pequeños y medianos empresarios, y en general a la
población desatendida por el sistema financiero. Las poblaciones objetivo
definidas para BO son:
Familias de menores ingresos: promover el acceso a servicios
financieros.
Microempresarios: promover, ampliar y diversificar el acceso a servicios
financieros.
PYMES: Ampliar acceso y diversificar productos.
Emprendedores: promover esquemas financieros para iniciación.
El Gobierno Nacional ha constituido una red para la BO en la que se
encuentran los bancos, las compañías de financiamiento comercial,
cooperativas, ONG, cajas de compensación familiar, y corresponsales no
bancarios. Estos últimos son terceros contratados por un establecimiento de
crédito, para que a través de éstos se presten determinados servicios
financieros. Se trata de facilitarles a los clientes de una entidad la realización de
35
transacciones y pagos más cerca de donde esté ubicado. Estos son:
supermercados, droguerías, panaderías, etc.
La política de la Banca de Oportunidades comprende varios aspectos
que será necesario ir articulando de la mano de la industria, pero permite
eliminar las barreras que hoy en día impiden una mayor profundización
financiera; y acelera el proceso por medio de un esquema de incentivos y
apoyos de diversa naturaleza.
Desde esta directriz, el ejecutor de la política es la propia red de
Instituciones Microfinancieras, la cual incluye bancos públicos y privados,
cooperativas, ONG, así como las instituciones financieras públicas de apoyo
existentes como los fondos de garantía, y los bancos de segundo piso.
Una de las acciones de esta política pública es la creación de los
corresponsales no bancarios, la certificación diferencial de los límites a las
tasas de interés, la modificación a la comisión de microcrédito, y el aumento en
la exención del 4 por mil para retiros de cuentas de ahorro. La BO ha impulsado
un esquema de incentivos para ampliar la cobertura bancaria a través de los
corresponsales, especialmente en zonas apartadas.
Como lo señaló en su momento el documento del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (Conpes) 3424 del 2006, en esta iniciativa se
destacan la reforma del marco regulatorio para estimular el acceso a servicios
financieros, apareciendo la figura de Corresponsal No Bancario como elemento
principal.
2.2.3 Corresponsales No Bancarios en Colombia. Esta figura nace
con el Decreto 2233 de 2006 con la Banca de las Oportunidades y es una
política que está orientada a promover el acceso a los servicios financieros
especialmente en las zonas donde no hay presencias de los bancos.
36
Con esto se buscar utilizar un canal alterno, de bajo costo y se convierte
en una pieza clave en el proceso de bancarización.
En torno a dicho Decreto, se logran reglamentar los servicios prestados
por entidades bancarias a través de CNB, se autoriza la prestación de los
servicios de recaudo y transferencia de fondos, envío y recepción de giros en
moneda local, depósitos y retiros de cuentas, aperturas de CDT, consultas y
transferencias de fondos, además de entrega y recepción de documentos para
apertura de cuentas y créditos a través de éstos (Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 2006).
El 11 de agosto de 2006 se instaló el primer Corresponsal No Bancario
del país, operando para Bancolombia en Chipatá, uno de los municipios más
pequeños del país ubicado a 247 kilómetros de la capital del departamento de
Santander y que cuenta con unos 4.500 habitantes.
Si bien los requerimientos para convertirse en CNB son bastante
sencillos, es pertinente tener en cuenta que el factor determinante para que la
banca alcance mayor cobertura, es la rentabilidad del negocio, lo que a su vez
está influido por la reducción de los costos operativos.
El negocio de los Corresponsales No Bancarios parece garantizar su
atractivo en términos financieros ya que, según datos de las entidades
financieras, crear una sucursal bancaria tiene un costo aproximado entre 600 y
700 millones de pesos, mientras que el costo de instalar un corresponsal está
entre 10 y 20 millones de pesos (Revista Portafolio, 2007).
Siendo el negocio rentable, se garantiza la competencia de las
entidades financieras y su mayor presencia a través de Corresponsales No
Bancarios, lo cual puede considerarse un hecho, si se tiene en cuenta que
entidades privadas de diferentes perfiles, entre las que están BCSC,
37
Bancolombia, BBVA, Banco de Bogotá, Av. Villas, Banco Popular y Citibank, no
sólo están operando con estos corresponsales sino que además están
aumentando su número rápidamente.
Por eso es de esperarse que las entidades financieras continúen
esforzándose en su desarrollo, ya que el mayor nivel de competencia que se
vaya generando conducirá a remover los obstáculos y con ello a impulsar la
bancarización. De ser así, se podrá alcanzar la meta establecida por la Banca
de las Oportunidades, consistente en que para 2010 todos los municipios de
país tengan atención bancaria.
Resulta importante destacar el interés que en los últimos tiempos ha
exhibido la banca nacional en demostrar su responsabilidad social. Sobre esto,
ha señalado la Asociación Bancaria lo siguiente (2005):
En el tema de la ampliación de la cobertura bancaria, especialmente
para la población marginada de los servicios financieros tanto activos
como pasivos, las entidades del sistema financiero han sido
conscientes de la importancia que juega el proceso de bancarización
para el desarrollo económico y social de los países. (p. 2)
A pesar de los avances realizados, tanto en términos de política
gubernamental como en el compromiso de las entidades financieras, en el
proceso subsisten obstáculos que requieren esfuerzos para ser removidos.
Problemas que persisten, como la desconfianza y la autoexclusión de la
demanda, sólo pueden ser combatidos a través de la educación,12 lo cual
requiere el desarrollo de una cultura financiera mediante planes de
alfabetización financiera.
12Puede que de pronto la frase que mejor explique esta situación sea la de Ordóñez (2005, p. 21), cuando
afirma que “bancarizar, además de inclusión, es formación”.
38
De esta manera se van rompiendo las barreras y el temor a que le van
a negar el crédito, el temor a endeudarse, el temor a no tener los ingresos
suficientes para pagar las cuotas, las altas tasa de interés, entre otras.
Por lo tanto la invitación para la Banca, es conceder mayor importancia
a su participación en el asesoramiento y capacitación del sector de pequeñas y
medianas empresas.
Debe entonces, plantearse que la responsabilidad social de la banca
implica, por una parte, seguir desarrollando productos acordes con los
requerimientos de las pequeñas empresas y de la población pobre,
considerando sus circunstancias particulares, y por otra, seguir trabajando en
pro de mejorar las tecnologías microcrediticias y las economías operativas para
hacer de la bancarización una actividad rentable en términos sociales y
económicos.
La Bancarización, debe propender por generar oportunidades. Dado
que la bancarización está directamente relacionada con el crecimiento
económico y ofrece la posibilidad a las personas de bajos ingresos de mejorar
sus condiciones de vida y a las pequeñas empresas de apalancarse para
desarrollar sus negocios, es claro que se constituye en una herramienta
fundamental en la lucha contra la pobreza.
Colombia ha mostrado una historia de bancarización ligada al
microcrédito y deficiente en otros servicios. El nivel de bancarización general
del país resulta muy bajo. La mayor penetración financiera se presenta en las
principales ciudades y es muy baja en el resto del territorio. Los departamentos
con mayor pobreza registran muy baja penetración bancaria.
El papel del Gobierno en todo esto queda claro. Hasta ahora ha
apoyado el proceso de bancarización mediante las iniciativas aprobadas, lo
39
cual es verdaderamente importante en la medida en que ha flexibilizado la
rígida estructura de la banca colombiana que la hacía bastante excluyente.
Deberá seguir estimulando la competencia entre las entidades del
sector con miras a lograr la universalización de los servicios financieros, tener
continuidad en las políticas de generación de oportunidades para los más
pobres, hacer evaluaciones de los resultados de las mismas para realizar las
correcciones del caso.
Las normas expedidas en la última reforma financiera dotaron a la
Superintendencia Financiera de nuevos instrumentos para fortalecer la
protección del consumidor financiero.
La Ley 1328 de 2009 que complementa las normas ya vigentes,
relativas a distintas materias como la Ley del Mercado de Valores, la Ley de
Vivienda, la Ley de Habeas Data, la legislación civil y comercial, entre otras,
dispone de una serie de principios que deben ser observados en las relaciones
que establezcan las entidades vigiladas y los consumidores, como son la
debida diligencia, la libertad de elección, la transparencia e información cierta,
suficiente y oportuna, la responsabilidad de las entidades vigiladas en el trámite
de quejas, el manejo adecuado de los conflictos de interés y la educación
financiera.
Esta ley fue publicada en el Diario Oficial 47.411, el 15 de julio, decretado por
el Congreso de la Republica y mediante el cual se dictan normas en materia
financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.
En su Título I: Del Régimen de Protección al Consumidor Financiero,
Capítulo I (Aspectos Generales), señala en su artículo 1.Objeto y ámbito de
aplicación, establece que:
El presente régimen tiene por objeto establecer los principios reglas que
rigen la protección de los consumidores financieros en las relaciones entre
éstos y las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
40
Colombia, sin perjuicio de otras disposiciones que contemplen medias e
instrumentos especiales de protección. Para los efectos del presente
Título, se incluye dentro del concepto de consumidor financiero, toda
persona que sea consumidor en el sistema financiero, asegurador y del
mercado de valores.
En sus 101 artículos, esta discriminado de la siguiente manera:
I Aspectos Generales
II. Derechos y Obligaciones
III. Sistema de Atención al Consumidor
IV. Información al Consumidor
V. Cláusulas y prácticas abusivas
VI. Defensoría del Consumidor
VII. Procedimientos
VIII. Régimen sancionatorio
Si bien la Reforma Financiera abarca múltiples temas, el puntos de mayor
relevancia para los presupuestos del presente informe final de investigación,
tiene que ver con la definición de los derechos de los consumidores financieros
y las obligaciones de las entidades financieras, en un marco de mayor
protección, transparencia, seguridad y educación al usuario.
La fortaleza del sistema financiero es una de las características
esenciales de los países con economías desarrolladas como emergentes, pues
una amplia y activa utilización de los servicios financieros permite la
canalización del ahorro hacia actividades productivas, facilita las transacciones
entre agentes económicos y hace posible un mejor monitoreo de los riesgos
empresariales, dinamizando la actividad económica.
En Colombia el sistema financiero ha experimentado un crecimiento
sostenido en los últimos años, alcanzando en 2008 (previo a la implementación
de la ley 1328 de 2009), un crecimiento real de su cartera neta de 10,9% con
respecto al año anterior. Este aumento ha sido originado principalmente por la
creciente diversificación y desconcentración de los activos financieros, así
41
como por la solidez y eficiencia alcanzada por los establecimientos bancarios,
que se ha visto reflejada en un incremento progresivo del crédito, después de la
gran contracción que experimentó el sistema financiero con la crisis a finales de
la década de los noventa.
Objetivos: Modificar algunos aspectos del sistema financiero para
eliminar las barreras que impiden un desarrollo más profundo de los mercados
financieros.
Uno de los objetivos fundamentales de esta reforma es brindar un
marco normativo que garantice la protección de los consumidores financieros
en sus relaciones con las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera, tales como las entidades financieras, aseguradoras y del mercado
de valores. Para ello, se establecen una serie de principios que deberán guiar
dichas relaciones y que darán lugar, por un lado, a derechos para los
consumidores, y por otro, a obligaciones de las entidades vigiladas. En cuanto
a los primeros, la norma dispone una serie de garantías para los consumidores
financieros que incluyen, entre otros, el derecho a recibir productos y servicios
de calidad, en las condiciones pactadas con las entidades respectivas; a
disponer de información veraz, oportuna y verificable sobre los productos o
servicios ofrecidos, de forma que se facilite la comparación y comprensión de
los productos y servicios ofrecidos en el mercado financiero; a recibir una
educación adecuada acerca de sus derechos, obligaciones, características de
los servicios ofrecidos y sus costos, y a presentar consultas, quejas, solicitudes
o reclamos acerca de los servicios prestados por las entidades ante las
instancias correspondientes, entidades vigiladas, la defensoría del consumidor
financiero, la Superintendencia Financiera y los organismos de autorregulación.
Estos derechos están asociados a su vez a obligaciones por parte de
las entidades vigiladas, las cuales deberán prestar los servicios ofrecidos de
forma correcta y con arreglo a las condiciones que se han ofrecido a los
consumidores; suministrar información adecuada y oportuna sobre los
productos y servicios que presta, así como sobre la labor de los defensores del
consumidor financiero; abstenerse de utilizar cláusulas contractuales o
42
conductas abusivas y de hacer cobros no pactados o no informados a los
usuarios; guardar la reserva de la información de los consumidores; dar
respuesta oportuna a las quejas, reclamos y solicitudes presentadas por los
consumidores financieros y mantener canales seguros de consulta gratuita
sobre el estado de los productos y servicios para los mismos; colaborar con el
defensor del consumidor financiero, las autoridades judiciales, administrativas y
de supervisión en los casos que se requiera, y desarrollar campañas y
programas de educación financiera para sus clientes, entre otros.
Las entidades financieras, aseguradoras y del mercado de valores
deberán implementar un Sistema de Atención al Consumidor Financiero (SAC),
cuyo funcionamiento y plazo máximo de implementación será definido por la
Superintendencia Financiera. El SAC contendrá los diferentes procedimientos y
mecanismos adoptados por la entidad para garantizar la debida protección del
consumidor, el cumplimiento de sus derechos, el suministro de información
adecuada y la atención de sus solicitudes y quejas, así como mecanismos que
permitan generar estadísticas sobre los problemas más recurrentes que afectan
a los consumidores, con el fin de tomar medidas correctivas al respecto.
De igual forma, la reforma busca equilibrar la asimetría de información
entre los consumidores y las entidades financieras, garantizando que estas
últimas suministren información adecuada y oportuna acerca de las
características de los productos y servicios que ofrecen, los costos o cargos
derivados de su utilización y las condiciones de los contratos suscritos con sus
clientes. En este sentido, para facilitar la comparación entre los distintos
productos y entidades financieras por parte de los consumidores, la
Superintendencia Financiera publicará periódicamente en diarios de circulación
nacional y regional el listado de los precios de los productos y servicios que
ofrezcan las entidades vigiladas.
La adecuación de la estructura del sistema financiero a las nuevas
condiciones y exigencias de la economía, es otro de los objetivos de la reforma
financiera. Para ello, la norma modificó cuatro componentes del sistema
financiero y asegurador:
43
a) Las compañías de financiamiento comercial –entidades que captan recursos
a término con el fin de efectuar operaciones de leasing y crédito para la
comercialización de bienes y servicios–, se denominarán en adelante
compañías de financiamiento, con el objetivo de dar mayor claridad sobre
las actividades que realizan.
b) Los establecimientos bancarios estarán autorizados para efectuar todo tipo
de operaciones de leasing y arrendamiento sin opción de compra, que
actualmente están restringidas a la adquisición de vivienda (leasing
habitacional), manejar las cuentas de ahorro programado obligatorio
establecidas en el Plan de Desarrollo y otorgar préstamos que tengan como
objetivo la adquisición del control de sociedades o asociaciones.
c) El capital mínimo requerido para la constitución de sociedades
administradoras de inversión será determinado por el gobierno nacional,
para lo cual éste podrá establecer requisitos diferenciales para las distintas
sociedades y establecer mecanismos colaterales que complementen su
capital.
Las casas de cambio pasarán a denominarse sociedades de intermediación
cambiaria y de servicios financieros especiales y el gobierno nacional
establecerá el nuevo régimen aplicable. En adelante estas entidades podrán
efectuar operaciones de pago, recaudo, giros y transferencias nacionales, así
como actuar como corresponsales no bancarios, en adición a las demás
operaciones que les están permitidas bajo el régimen cambiario
2.3. DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL
A lo largo de la historia hemos visto como el desarrollo económico de un
país está muy ligado al desarrollo social, no puede existir uno sin el otro y más
cuando hablamos de un Estado que trata de mantener una estabilidad,
equilibrio o igualdad entre los individuos.
44
Es por esto que hoy en día es muy común ver como las entidades
públicas y privadas están desarrollando programas que ayuden a lograr los
objetivos del Estado, pero desafortunadamente apenas estamos comenzando a
desarrollar las políticas y estrategias que se vienen planteando período tras
período en los planes de desarrollo que no logran ejecutar los gobernantes. Por
lo tanto se hace necesaria una mayor participación del sector privado para
desarrollar los programas de Responsabilidad Social Empresarial que está en
auge, para no solo orientar los esfuerzos por preservar el medio ambiente sino
para permitir que la población más vulnerable pueda acceder a todos los
servicios incluidos los del sistema financiero.
2.3.1 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es un
organismo mundial de las Naciones Unidas en materia de desarrollo, que
promueve el cambio y conecta a los países con los conocimientos, la
experiencia y los recursos necesarios para ayudar a los pueblos a forjar una
vida mejor 13
Este programa tuvo su origen en el año 2008, donde conjuntamente se
comenzó a trabajar con la Alcaldía Distrital de Cartagena para desarrollar las
políticas orientadas a elevar los niveles de Inclusión Productiva, generando a sí
más oportunidades en las poblaciones vulnerables, relacionadas con la
generación de ingresos y mejorando las oportunidades de la población para
ingresar al mercado laboral.
En Julio 2010 se comenzó a trabajar en el Proyecto de Desarrollo
Económico Incluyente donde se plantearon nuevos Modelos de Desarrollo
13 http:/www.pnud.org.co
45
Económico Incluyente y aunque en Colombia se ha trabajado sobre el tema, no
se ha logrado una reducción de los índices de pobreza ni de la inequidad, lo
cual desencadena mayor desigualdad y exclusión social porque hace más
lejano para muchos la posibilidad de acceder a los bienes y servicios
esenciales, generando cada vez una brecha más grande.
Las principales actividades del DEI son:
Fortalecimiento institucional
Empleo y desarrollo empresarial
Mercados Inclusivos: involucra la generación de mercados que
promueven la inclusión de las comunidades con bajos ingresos en los
diferentes eslabones de las cadenas de valor de las empresas privadas,
como proveedores, empleados, distribuidores, propietarios o clientes.
Creando beneficios y oportunidades tanto para empresas y comunidades
bajo el modelo gana –gana.
En los estudios realizados y la aplicación de los Modelos de Desarrollo
Incluyente, se encuentran barreras que dificultan la efectividad de la Inclusión la
cuales se detallan a continuación:
La vulneración de los derechos constitutivos del mínimo vital
(alimentación, educación, salud, trabajo y vivienda)
Los bajos niveles de educación
El empleo informal (sin acceso a la Seguridad Social)
Limitado acceso a los activos productivos: vivienda, tierras y servicios
financieros
Dificultades de los administradores locales para implementar las
políticas y programas con un enfoque incluyente
Exclusión social y económica ocasionada por situaciones de violencia
46
Finalmente lo que se busca con estos proyectos es que tanto las entidades
públicas como las entidades privadas, organizaciones sociales, instituciones
educativas, entidades financieras entre otras, participen activamente para
alcanzar los retos, que compartan las experiencias y los conocimientos en
diferentes países o lugares donde se ha implementado para identificar las
mejores estrategias y políticas.
2.3.2 ANALISIS JURISPRUDENCIAL
Para ilustrar un poco la situación frente a la falta de gestión y del cumplimiento
de la norma por parte de algunas entidades bancarias, tenemos la Sentencia de
Constitucionalidad C 172/09 que analizar el acatamiento del Decreto 4591/08
con respecto a las medidas para extender la oferta de servicios financieros para
personas de bajos ingresos, ante la Emergencia Económica y Social declarada
con el fenómeno de las captaciones ilegales a través de las famosas
“pirámides”. Porque el decreto en comento buscaba solidarizarse con un gran
número de ciudadanos que habían entregado su dinero a captadores ilegales,
colocando en riesgo su patrimonio y la economía del país en ciertos sectores
entre esos el sector financiero; por lo tanto se hacía necesario tomar medidas
que le permitieran al Gobierno Nacional facilitar los mecanismos de apoyo
social y de financiación de las actividades económicas.
Esto dio origen a la generación de incentivos de crédito para mitigar el impacto
negativo en la economía por los hechos que dieron origen a dicha emergencia.
Por lo tanto se le exigió a las Entidades Financieras, establecimientos de
crédito y cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividades financiera,
constituir consorcios, uniones temporales o patrimonios autónomos para crear
cuentas electrónicas, adoptar sistemas especiales de pago y recaudos para
poder implementar esas cuentas electrónicas.
Por otra parte se decretó incentivar el otorgamiento de créditos en las regiones
más afectadas e impactadas por esta crisis, a través de microcréditos hasta por
47
un monto de $10.000.000, con una cobertura del 70% a través del Fondo
Nacional de Garantías sin el cobro de comisión, porque haría más costoso este
sistema de financiación como lo es hoy en día.
De igual manera se incluyó la modalidad de créditos de libre inversión hasta por
un monto de $2.000.000 y para los créditos vigentes la posibilidad de ser
reestructurados.
De esta manera vemos como el Gobierno Nacional apoya todo lo relacionado
con el fácil acceso al sistema financiero, en especial a la población más
vulnerable, pero desafortunadamente si no se toman estas medidas son pocas
las entidades financieras que por iniciativa propia buscan alternativas
tendientes a apoyar en momentos de crisis.
Por otra parte vemos el gran esfuerzo del Gobierno Nacional por apoya el tema
de Inclusión Financiera y Bancarización a través del Programa de Familias en
Acción, donde también tuvo que regular su funcionamiento en cuanto al acceso
a la banca y de acuerdo al texto aprobado en sesión plenaria del Proyecto de
Ley 220 de 2011 del Senado de la Republica en el artículo 12 que reza:
Articulo 12. Periodicidad y forma de pago. Los pagos a las familias se
efectuaran cada dos mese, en las condiciones estipuladas por Acción Social.
No obstante lo anterior, en relación con emergencias de orden social o
económicas esta periodicidad puede ser modificada.
Parágrafo 1°. El Programa utilizará como mecanismo de pago, la medida en
que sea posible, las cuentas de bajo monto a fin de lograr mecanismos de
bancarización e inclusión financiera. Las comisiones que se reconozcan a las
entidades financieras, por el servicio de pago de los subsidios en cualquier
esquema, en ningún caso serán asumidas por la familia beneficiaria14
14 Texto aprobado en Plenaria del Senado el 09 de noviembre de 2011
48
3. AVANCES EN COLOMBIA DURANTE LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS
En cuanto a la Bancarización en la banca empresarial, de acuerdo con
Asobancaria (2011), entre marzo de 2010 y marzo de 2011 el número de
empresas con al menos un producto financiero creció el 4%, lo que equivale a
un incremento de 20 mil empresas. Del total de empresas bancarizadas, 163
mil tiene como único producto la cuenta de ahorro, 93 mil tienen tan solo cuenta
corriente y 36 mil tiene el portafolio completo de productos de ahorro y crédito.
Al 31 de marzo de 2011, 18.7 millones de personas adultas registraban
al menos un producto financiero, lo que equivale al 62.4% de la población
mayor de 18 años. Según las cifras registradas para el primer trimestre de
dicho año, 17.6 millones de personas tenían cuenta de ahorros, 1.4 millones
tienen cuenta corriente y 5.2 millones tienen tarjeta de crédito.
49
Entre marzo de 2010 y marzo de 2011, el número de personas con
cuenta de ahorro creció 8.6%, consolidando a éste producto como el gran
determinante de la inclusión financiera.
Para marzo de 2011, 1.2 millones de personas habían accedido al
microcrédito. Al comparar esta cifra con el mismo periodo del año 2010, se
registra una diferencia neta de 147 mil personas adultas, lo que equivale a un
incremento de 14%. Este comportamiento puede atribuirse al aumento en la
tasa de usura que se ha venido dando desde septiembre de 2010, el cual ha
permitido ampliar la cobertura de este producto (Asobancaria, marzo de 2011).
Al igual que el stock de personas con microcrédito, los saldos de la
cartera en esta modalidad han crecido en forma significativa. Al comparar las
cifras con el mismo periodo del año anterior, el incremento en los saldos fue de
30% y en el último trimestre se registró un aumento del orden de 15.2%.
Lo anterior puede explicarse, entre otras cosas, por los incrementos en
la tasa de usura para esta modalidad de crédito, lo que ha facilitado la
colocación de nuevos microcréditos, particularmente por aquellas entidades
especializadas en esta línea de negocio.
Vale la pena tener en cuenta las palabras de la doctora María
Mercedes Cuéllar, Presidente de Asobancaria, en el acto de instalación del III
Congreso de Acceso a Servicios Financieros, Sistemas y Herramientas de
Pago. Cartagena de Indias, marzo 22 de 2012.
En esta ocasión queremos plantear una visión aún más amplia, la cual
incorpora tres componentes estructurales: i) acceso a la educación financiera;
ii) protección al consumidor y iii) acceso tanto a productos de ahorro y crédito
como a servicios transaccionales. La combinación de estos tres elementos es lo
que permite vincular de manera efectiva y responsable, al sistema formal, a
aquellos segmentos poblacionales que, por uno u otro motivo, se han visto
excluidos del mismo (Asobancaria, 2012).
Educar financieramente a la población constituye un gran reto y objetivo
de largo alcance. De ahí que registremos con orgullo los primeros pasos que se
50
han venido dando en este sentido: el país finalmente cuenta con un promisorio
marco legal e institucional adecuado para ello.
El Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Santos sentó las bases
para la inclusión de este tipo de educación dentro del sistema educativo formal.
Asobancaria, con base en esa iniciativa, centró sus esfuerzos en el desarrollo
del programa “saber más, ser más”, que básicamente cuenta con dos líneas de
acción. La primera está dirigida a apoyar a entidades del sector público, en
particular, al Ministerio de Educación, en la estructuración de lo previsto en el
Plan Nacional de Desarrollo, con miras al diseño de una estrategia de alcance
nacional. Este programa cuenta con un importante componente de evaluación,
que permitirá no solo hacerle seguimiento a las políticas adoptadas, sino
también identificar el avance del país en el contexto internacional.
La segunda línea de acción apunta a desarrollar contenidos y
herramientas de consulta gratuita para que los ciudadanos adquieran hábitos
financieros saludables. Como resultado de este proceso, hoy contamos con un
portal web de educación financiera y otro sobre cómo ser propietario. Se han
elaborado más de 90 artículos de prensa y fascículos, un curso virtual, 60
videos y 40 podcasts sobre temas relativos al ahorro, manejo responsable del
crédito y seguridad bancaria, entre otros.
En relación con la protección al consumidor, durante los últimos años el
Gobierno Nacional, en desarrollo de las iniciativas adoptadas en el Congreso,
ha venido introduciendo esquemas dirigidos a fortalecer la información, la
transparencia y el ejercicio más efectivo de los derechos de los usuarios del
sistema. De un lado, puso en vigencia el Sistema de Atención al Consumidor
Financiero (SAC); de otro, definió la información a ser entregada a cada
persona en las diferentes etapas de la contratación de sus productos con el
sistema financiero, al tiempo que prohibió la inclusión de cláusulas abusivas;
asimismo, señaló la obligatoriedad de los establecimientos de crédito de
entregar a sus clientes reportes de los costos en los que incurren por el manejo
51
de sus productos y; por último, el ente supervisor está trabajando en la puesta
en marcha de la función jurisdiccional que le asignó el Congreso en el Estatuto
del Consumidor.
La inclusión financiera debe tener en cuenta los siguientes
componentes:
-Acceso. Se refiere a la provisión de servicios y productos financieros
accesibles a personas de bajos ingresos que se encuentran al margen de los
servicios formales, especialmente de aquellos que ofrece la banca.
-Uso. Se refiere a la regularidad, frecuencia y duración en la utilización de
servicios y productos considerando que los usuarios deben tener cercanía
geográfica a los servicios y productos financieros, o bien deben existir
mecanismos de distribución apropiados.
-Calidad. Los atributos de los productos y servicios financieros que ofrecen las
instituciones deben satisfacer las necesidades de los consumidores. De igual
manera, en el desarrollo de productos y servicios se debe considerar las
necesidades de los consumidores.
-Bienestar. El efecto en la provisión de un producto o servicio financiero debe
impactar la calidad de vida de los consumidores, induciendo cambios en el
consumo, en la actividad empresarial o productiva.
Dado lo anterior puede entenderse la inclusión financiera como el
acceso universal y continuo de la población a productos y servicios financieros
diversificados, a costos reducidos, satisfactorios y conforme a un esquema de
negocio formal y ajustado a riesgos, que satisfaga las necesidades de los
consumidores y contribuya a su bienestar y desarrollo.
3.1 MODELO APLICADO EN BANCO DE BOGOTA
52
3.2 MODELO APLICADO EN BANCOLOMBIA
4. NORMA JURIDICA, SISTEMA NORMATIVO
Todas las acotaciones hechas en este capítulo están directamente
emparentadas con lo que desde la filosofía del derecho y la dogmática jurídica
se conoce como eficacia de la norma y que es concomitante con el concepto
de validez, por supuesto que para conectar lo previamente señalado es
menester inmiscuirse con estos tópicos tal y como pasa a esbozarse a
continuación.
Sin embargo, para abordar el tema de la eficacia de las normas
jurídicas, en aras de articular esta conceptualización con la inclusión Financiera
y la Bancarización, visto este como un conjunto normativo, es menester partir
de una premisa básica y fundamental, y es la materialización en el contexto
jurídico colombiano de la infausta y célebre costumbre de legislador
53
colombiano de promulgar e implementar normas jurídicas que se obedecen
pero no se cumplen estrictamente.
Esta particular situación desde la cual se pretende mirar el proceso de
Bancarización e inclusión Financiera, hay que realizarla de manera progresiva,
partiendo de la base, esto es la norma jurídica.
4.1 NORMA JURIDICA
Es importante señalar que el derecho se nos presenta o revela
mediante normas o reglas de derecho. Estas son proposiciones jurídicas en las
que cabe distinguir dos troncos o partes, que precisamente se enuncian en la
proposición gramatical contenida en las normas, las cuales son: un hecho
imputable a la conducta o modo de ser de las personas y una consecuencia,
resultado o efecto.
A la conducta o modo de ser de una persona se le denomina supuesto
o antecedente jurídico y se le imputa un determinado efecto o resultado al que
se le denomina consecuencia jurídica.
Empero, no hay que pensar en la consecuencia jurídica como algo
negativo o privativo, puesto que aquellas están relacionadas además con los
derechos subjetivos, que son poderes o facultades jurídicas que el
ordenamiento jurídico le atribuye o reconoce a los sujetos para la satisfacción
de sus necesidades, prisma desde el cual hay que mirar la inclusión
Financiera y la Bancarización en el ámbito socio-jurídico colombiano.
Norma es sinónimo de pauta, regla de actuación, y como tal, tiene un
ámbito prácticamente universal. Además de las leyes físico- naturales, se
aplica el término que se refiere al actuar humano. En este sentido, las normas
pueden ser de varios tipos: técnicas, morales, sociales, religiosas y desde
luego, jurídicas.
Por norma jurídica hay que entender, como dice Federico de Castro
(1984), “los medios o instrumentos de manifestación del Derecho objetivo
54
mediante los cuales se desenvuelve un ordenamiento jurídico dado y que se
diferencia de otro tipo de normas”, como apuntaba Kelsen, “en el hecho que la
propia sociedad garantiza su observancia”.
Subespecie de las normas jurídicas son las normas positivas que se
contraponen a las del Derecho natural. Por norma jurídicas positiva
entendemos todo precepto general cuyo fin sea ordenar la convivencia de la
comunidad, producida y promulgada en su seno y cuya observancia puede ser
impuesta coactivamente por el poder directo de aquella.
Como quiera que la norma regule la conducta de seres libres que
pueden desobedecer un mandato básico, esta desobediencia puede ser vista
por aquella estableciendo, para tal caso, la adecuada sanción.
Por otro lado no es posible identificar norma jurídica con disposición
legal, como moderadamente reconocen todos los sistemas. Siguiendo con las
acotaciones del autor previamente señalado:
Esta distinción entre norma y disposición resulta de la definición o
concepto de los mismos. Así, norma es el mandato jurídico con
eficacia social organizadora y disposición es, en cambio, la señal o
signo sensible mediante el cual se manifiesta aquel mandato”. Ambas
ideas se encuentran en relación de mutua dependencia, como
destacan los autores (Diez-Picazo y Guillon Ballesteros, 1990)
Ya que un puro texto normativo no sería nada, por sí solo, si no llevara
tras la fuerza de la autoridad que lo convierta en norma. A su vez el mandato
de la autoridad necesita, para ser eficaz, de un signo visible que haga posible
su conocimiento. Esta distinción es especialmente clara en relación a la
costumbre ya que, en este caso, se trata de normas que no cristalizan en
textos.
Por regla general, la norma jurídica no se encuentra en una sola
disposición, sino que es menester poner en conexión varias disposiciones para
construir la norma.
55
Las normas jurídicas son una imposición y constituyen la expresión
directa de un poder de mandar en una sociedad determinada, como tal, la
norma jurídica en los Estados democráticos actuales, es expresión de la
voluntad del pueblo o la voluntad del Estado; pero no basta un puro mandato
para que exista una norma jurídica. Solo cuando el mandato se produce dentro
de los limites o coordenadas de obediencia, con un cierto margen a las ideas y
creencias generales sobre lo que es justo, correcto y adecuado, puede
hablarse de norma jurídica.
La acotación antes hecha referente a la norma jurídica permite poder
adentrarse en el concepto de validez, no solo desde el ámbito jurídico sino
también desde la óptica de lo sociológico y lo ético, lo cual va a posibilitar
tener una noción omnicomprensiva de una conceptualización determinante
para los presupuestos del presente documento, esto es, la validez jurídica de
una norma.
4.2 SISTEMA NORMATIVO
Ilustrado lo referente a la norma jurídica, es importante esbozar un
concepto que logre dar cuenta de aquello que se conoce desde el ámbito
propio de la dogmática jurídica y la filosofía del derecho como sistema
normativo, esto porque el derecho colectivo del trabajo no es una norma única
y exclusiva sino un cúmulo de proposiciones y preceptos diseminados a lo
largo y ancho tanto de la Constitución Política como de la ley 1328 de 2009, así
como de otras normas concordantes y complementarias y en la misma medida
los pronunciamientos jurisprudenciales de las altas cortes colombianas.
Yendo a los dominios propios de uno de las mayores referencias de la
filosofía del derecho y la dogmática jurídica como lo son el binomio conformado
56
por Carlos E. Alchourron y Eugenio Bulygin(2006), quienes en su ya clásico
texto Introducción a la Metodología de las Ciencias Jurídicas y Sociales se
refieren a este tópico de la siguiente manera:
Un conjunto normativo es un conjunto de enunciados tales que
entre sus consecuencias hay enunciados que correlacionan
casos con soluciones. Todo conjunto normativo que contiene
todas sus consecuencias es, pues, un sistema normativo.
Cuando entre las consecuencias de un conjunto de enunciados
figura algún enunciado que correlaciona un caso con una
solución, diremos que ese conjunto tiene consecuencias
normativas. Un conjunto (sistema) normativo es, por
consiguiente, un conjunto (sistema) de enunciados en cuyas
consecuencias hay alguna consecuencia normativa.
Pero además de lo anterior, es importante también que en la base del
sistema figure por lo menos un enunciado normativo.
Como puede verse la inclusión Financiera y la Bancarización así como
la ley 1328 de 2009, cumplen con la requisitoria para ser considerado como un
sistema normativo puesto que posee una base que puede tomarse
indistintamente como la Constitución Política o norma de normas donde están
establecidos las reglas y principios básicos que rigen aquel o la precitada ley
1328 de 2009, que de manera sucinta y relativa regula las relaciones entre la
norma y los destinatarios de la misma. Un sistema normativo, no requiere estar
constituido solo por normas; es suficiente con que en el conjunto de
enunciados aparezca al menos una norma para calificar de normativo al
sistema.
4.2.1 CONCEPTO SOCIOLÓGICO DE VALIDEZ
57
Haciendo el preámbulo para definir uno de los conceptos más
relevantes y trascendentales relacionados con la presente investigación como
lo es el de validez, y para tener una noción omnicomprensiva del mismo, es
menester partir de una concepción sociológica, tal y como se indica acto
seguido.
El objeto del concepto sociológico de validez es la validez social. Una
norma vale socialmente si es obedecida o en caso de desobediencia se aplica
una sanción.
Esta definición admite numerosas interpretaciones una primera razón
para que ello sea así es que los conceptos de obediencia y de sanción
utilizados en ella son ambiguas. Esto vale especialmente para el concepto de
obediencia de una norma. Así, uno puede preguntarse si para la obediencia de
una norma basta el correspondiente comportamiento externo o si la obediencia
de una norma presupone determinados conocimientos y motivos del actor. Si
se apunta a este último, entonces uno se enfrenta con el problema de saber
que conocimientos y motivos tiene que estar dados para que pueda hablarse
de la obediencia de una norma. La segunda razón es que una norma puede
ser obedecida en diferente medida y su desobediencia puede ser sancionada
en medida diferente. Esto tiene como consecuencia que la eficacia social, y
con ello la validez social de una norma es un asunto de grado.
Así, una norma que es obedecida en el 80% de todas las situaciones
de aplicación y se aplica sanción en el 95% de los casos de desobediencia
tiene muy alto grado de eficacia. En cambio, es muy reducido el grado de
eficacia de una norma que solo es obedecida en el 5% de sus situaciones de
aplicación y solo se aplica sanción del 3% de los casos de desobediencia.
Entre estos dos extremos, el asunto no es por cierto tan claro. Tómese una
norma que es obedecida en el 85% pero solo se aplica sanción en el 1% de los
casos de desobediencia y una norma que es obedecida solo en el 20% pero
se aplica sanciones en el 98% de los casos de desobediencia. La pregunta de
cuál de las dos normas tiene un grado mayor de eficacia social no puede
responderse solo sobre la base de una comparación numérica. Su respuesta
58
presupone una determinación de peso que le corresponde, por una parte a la
obediencia y a la aplicación de las sanciones en caso de desobediencia, por
otra dentro del marco del concepto de validez.
Frente al enunciado anterior se concluye el desarrollo de tres
conocimientos que de un modo u otro determinan la eficacia y validez de una
norma jurídica como son:
Que la validez social es un asunto de grado
Que la validez social es cognoscible recurriendo a dos criterios: el de la
obediencia y el de la aplicación de sanción en caso de desobediencia
Que la aplicación de la sanción en caso de desobediencia incluye el
ejercicio de la coacción física, es decir, de la coacción estatalmente
organizada en los sistemas jurídicos desarrollados.
4.2.2 CONCEPTO ÉTICO DE VALIDEZ
El concepto ético de validez es la validez moral. Una norma vale
moralmente cuando esta moralmente justificada. La validez de una norma de
derecho natural o de derecho racional no se basa ni en su eficacia ni en su
legalidad conforme al ordenamiento sino exclusivamente en su corrección, que
ha de ser demostrada a través de una justificación moral.
4.2.3 CONCEPTO JURÍDICO DE VALIDEZ
Los conceptos sociológicos y ético de validez son conceptos puros de
validez en el sentido de que no tiene que contener necesariamente elementos
de los otros conceptos de validez. Otra es la situación en el caso del concepto
jurídico de validez. Si un sistema de normas o una norma no tiene ninguna
validez social, es decir, no logra la menor eficacia social este sistema de
normas o esta norma tampoco puede valer jurídicamente. El concepto de
validez jurídica incluye pues, necesariamente también elementos de validez
59
social, se trata de un concepto positivista de la validez jurídica: si abarca
también elementos de la validez moral, de un concepto no positivista de la
validez jurídica.
Haciendo referencia al concepto de validez, es pertinente indicar lo
siguiente:
La legalidad, el derecho positivo, se muestra y se contiene de
modo muy esencial en el que, con la expresión más técnica
aunque no exenta de malinterpretaciones y ambigüedades,
suele calificarse como derecho válido. La validez es, en efecto,
categoría central, definitoria para el reconocimiento de un
sistema normativo jurídico. Hay, no obstante, que advertir
enseguida el valor de la validez es, por de pronto, algo más bien
interno ó, mejor dicho, factico, empírico: los posibles juicios
éticos sobre ella serían, a estos efectos, algo más externo. La
validez jurídica deriva de las clases fundamentales de
identificación del propio ordenamiento, si bien en última instancia
con dependencia de su respaldo en el poder social y político. El
derecho que es válido no se confunde, pues, para nada –como
suele ocurrir en el ius naturalismo- con el valor externo de la
justificación ética, con lo que debe ser, aunque puede haber
relaciones entre ellos (Díaz, E., 1998, p.30).
El hecho de que un concepto plenamente desarrollado de la validez
jurídica en tanto concepto positivista incluya elementos de la validez social y en
tanto concepto no positivista elementos de la validez social y moral , no excluye
la posibilidad de constituir un concepto de la validez jurídica en sentido estricto
que se refiera exclusivamente a propiedades especificas de la validez jurídica
y, de esta manera, constituya un concepto contrastante de los conceptos de
validez social y de validez moral. A este tipo de concepto se hace referencia
cuando se dice que una norma vale jurídicamente cuando se dicta por el
60
órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un
derecho de rango superior; dicho brevemente: cuando se dicta conforme al
ordenamiento.
Por consiguiente validez significa existencia de una norma de una
prescripción, de un deber ser.
La validez como pertenencia significa que la norma en cuestión reúne todas las
condiciones establecidas por el sistema jurídico para considerar que una norma
forma parte del mismo. Tales condiciones son, en síntesis las siguientes:
Que haya sido creada por el órgano competente
Que se haya observado el procedimiento establecido para la creación de
normas y concretamente, el establecido para la creación de tipo de
norma de que se trate.( muchos autores han dicho que la norma es la
expresión de un acto de voluntad, pero ese acto no puede manifestarse
de cualquier manera, sino solo de aquella que esta prescripta en la
norma superior).
Que la norma no haya sido derogada.
Que la norma no resulte contraria con alguna otra norma superior del
sistema.
4.2.4 CONCEPTO DE EFICACIA
Por eficacia cabe entender, en principio, la virtud o fuerza para
alcanzar un fin, la idoneidad de un instrumento para lograr determinado
objetivo. En ocasiones, cuando se habla de la eficacia o ineficacia del Derecho
o de alguna norma se hace en este sentido, que implica una concepción
instrumental del orden jurídico al servicio de determinados fines.
En el lenguaje jurídico la eficacia suele entenderse como el
cumplimiento efectivo de una norma; más concretamente, una norma es eficaz
cuando los destinatarios ajustan su comportamiento a lo prescripto en la
61
misma, o al menos en los casos en que esto no ocurre, cuando la norma tiene
fuerza bastante para imponer la consecuencia en ella prevista como reacción al
incumplimiento.
Empero, el concepto de validez, que da lugar al derecho válido y
vigente, pero que en sentido estricto no son la misma cosa, origina la noción de
derecho vigente, como derecho existente, fácticamente promulgado y no
derogado, y que además la promulgación ha sido realizada por la autoridad
correspondiente, según las reglas establecidas al interior del sistema jurídico-
normativo, no estando en contradicción con las normas jerárquicamente
superiores del mismo. Esta vigencia del derecho origina de plano la dimensión
de la eficacia y efectividad, esto es, grado y modos de aceptación,
cumplimiento y aplicación que puede tener un determinado derecho en una
sociedad concreta y particular. En este sentido y para ir dándole una
orientación desde la directriz que pretende enfatizarse en torno al desarrollo
del problema de investigación es conveniente establecer una definición
preliminar de eficacia, en estos términos:
Eficacia del orden jurídico consiste en el logro de la conducta
prescrita, en la concordancia entre la conducta querida por el orden y
la desarrollada de hecho por los individuos sometidos a ese orden.
Pero también puede considerarse la eficacia del orden jurídico en
relación con la efectiva aplicación de las sanciones por los órganos
encargados de aplicarlas en los casos en que se transgrede el orden
vigente (Ossorio, M., 2006, p. 354).
Lo anteriormente señalado en esta definición ilustrativa, conduce a
inteligir a contrario sensu la noción de ineficacia como: “el carácter de una
norma de derecho que no produce el efecto deseado, que no es aplicada, o
que es poco aplicado” (Cornu,1995, p.460). Por supuesto que esta indicación
da lugar a que los correspondientes déficits de eficacia, se constituyan también
en todo momento en déficits de validez, y en caso de grave pérdida de
62
efectividad y eficacia general, social y política esta puede acabar repercutiendo
de forma negativa y negadora sobre la propia validez de todo el ordenamiento.
Una norma es ineficaz, en el sentido delo que se predica de normas o
actos jurídicos, cuando no tiene la capacidad de producir efectos jurídicos, sin
importar esto que en algunos ordenamientos como el italiano la eficacia de una
norma –así entendida- sea parcialmente independiente de su validez. Sin
embargo, hay que advertir que generalmente una norma, cuya invalidez haya
sido declarada por el órgano competente, es obviamente ineficaz.
Para Ariel Álvarez Gardiol (1975), cuando se habla de eficacia de la
norma, se está haciendo alusión a la relación existente entre el deber ser
contenido en la norma jurídica y la conducta de los obligados por ella. Desde
este insumo propuesto por el profesor argentino, resulta pertinente tener en
cuenta lo siguiente:
La concordancia entre el ser de la conducta y el deber ser de la norma
no significa, por tanto, que deba ser, para hablar de eficacia, un total y
absoluto acatamiento a los aspectos dispositivos del derecho, sino
que la concordancia puede establecerse, tanto respecto de los sujetos
obligados como destinatarios, como por parte de los funcionarios
encargados de la represión. Ejemplificando diré que una norma es
eficaz si la disposición por ella impuesta es acatada masivamente por
los obligados. Diré también que es eficaz, aunque con un grado
menor de eficacia, cuando aun frecuentemente vulnerada su
disposición por los obligados a acatarla, los funcionarios encargados
de la represión, en cada caso de quebrantamiento del precepto,
aplican las consecuencias previstas en ellas (p.91)
Invirtiendo los papeles en torno a la definición de eficacia que da el
profesor Álvarez Gardiol (1975), este llega a esbozar lo que para él se conoce
como ineficacia de la norma jurídica, en los siguientes términos:
63
Diré por fin que la norma es ineficaz si su disposición no es cumplida y
los funcionarios que debieran aplicar las consecuencias
sancionadoras, no lo hacen. Una ley impositiva, fijando un tributo a la
tenencia de aparatos de televisión, que sea acatada por todos
aquellos que lo posean, diremos que posee un alto grado de eficacia.
Su eficacia será menor si un gran número de tenedores de esos
aparatos son remisos en el pago, pero se les aplican las sanciones
correspondientes previstas en la norma para el caso de
quebrantamiento del precepto. La norma será totalmente ineficaz si ni
los tenedores pagan el tributo ni los funcionarios encargados de
sancionar reprimen la infracción (p.92).
Esta inicial orientación discursiva propuesta por el tratadista argentino,
no es suficiente para lograr inteligir y discernir un tópico tan resbaladizo y
problemático como lo es el concepto de ineficacia. En consecuencia resulta
apropiado remitirse al prolífico, notable y exquisito pensamiento del
desaparecido politólogo, iusfilósofo y senador vitalicio italiano Norberto Bobbio
(1909-2004).
En su muy difundido y conocido texto Teoría General del Derecho, ya
convertido en un clásico de la literatura jurídica de occidente, al exponer lo
referente a los conceptos de justicia, validez y eficacia (capítulo II del texto en
mención), cree que el estudio de las normas de conducta, particularmente de
las normas jurídicas, presenta un cúmulo de problemas interesantes, no sólo
los iniciados por el gran jurista Vienes Hans Kelsen, sino también todo lo
aportado por la lógica y la filosofía contemporáneas.
De acuerdo a las convicciones de Bobbio(1997):
Si se quiere establecer una teoría de la norma jurídica sobre bases
sólidas, lo primero que hay que tener bien claro es si toda norma
jurídica puede ser sometida a tres distintas valoraciones, y si estas
64
valoraciones son independientes entre sí. En efecto, frente a
cualquier norma jurídica podemos plantearnos un triple orden de
problemas: 1) Si es justa o injusta; 2) si es válida o inválida; 3) si es
eficaz o ineficaz. Se trata de tres diferentes problemas: De la justicia,
de la validez y de la eficacia de una norma jurídica (p.20)
En este sentido y siguiendo a Bobbio, el problema de la eficacia apunta
a establecer si la norma es o no cumplida por los individuos que viven en un
contexto particular y a los cuales se le impone la misma (lo que Bobbio
denomina los destinatarios de la norma); y, en el caso de que aquel precepto
sea violado que se le haga valer por intermedio de los órganos coercitivos de la
autoridad que le ha impuesto. Esto determina, que por el hecho de una norma
existir, esto, per se no garantiza su efectivo cumplimiento. La investigación
tendiente a determinar la eficacia o ineficacia de una norma jurídica, tiene ante
todo una connotación histórico-social, puesto que se indaga por las razones y
motivaciones que llevaron al legislador a implementar dicha norma, con el
momento histórico particular y concreto.
Puesto que el desarrollo y exposición del presente documento tiene
como eje la dualidad Bancarización e Inclusión Financiera-eficacia(o ineficacia
de la norma), es menester tocar así sea de manera tangencial lo referente a
este tópico, y a contrario sensu lo que se conoce como eficacia de la norma.
La anterior acotación hace necesario traer nuevamente como referente el
modelo Iusfilosófico de Bobbio frente a los conceptos de efectividad y eficacia
de la norma, en el que Bobbio establece claramente unos parámetros para
este binomio como son:
El Concepto de que la efectividad se predica del poder.
Y la eficacia a contrario sensu se predica de la Norma.
Esta dupla de la efectividad y la eficacia en el contexto de la norma
permite de acuerdo al modelo de Bobbio y como este lo establece: “ el poder
65
Efectivo es poder que consigue obtener el resultado propuesto”, de igual forma
este ilustre filosofo del derecho argumenta que la “norma eficaz es la norma
cumplida” por ende como resultado de este binomio aclara Bobbio “que la
eficacia de la norma depende del poder”.
Desde este punto de vista es indiscutible después de analizar el
pensamiento filosófico de este tratadista, que la eficacia de una norma radica
en primera medida de la legalidad de esta y en su efectividad frente al poder
que se implemente.
La teoría del derecho y la filosofía del derecho, han mantenido debates
incesantes y recurrentes por parte de teóricos, iusfilosofos y especialistas en
esta abstrusa temática que no llegan a un consenso generalizado. Sin
embargo, hay dos tesis que parecen de general aceptación en el estado actual
de la teoría del derecho y que vale la pena referenciar:
La primera se refiere a la existencia de un sistema jurídico y puede
enunciarse así:
La eficacia de un sistema jurídico es condición necesaria de su
existencia.
La segunda se refiere a la existencia de una norma jurídica y podría enunciarse
así:
La eficacia de una norma jurídica no es condición necesaria de su
existencia.
Como se señaló en la introducción la conjugación de las dos tesis
precedentes dan lugar a una tercera tesis que implica que: la eficacia de las
normas es condición necesaria de la existencia de los sistemas jurídicos.
Como puede inferirse de lo esbozado anteriormente la eficacia de una
norma jurídica particularmente considerada no es, en efecto, condición
necesaria de su existencia como norma jurídica de un sistema jurídico dado, y
mucho menos condición necesaria de la existencia del sistema, la eficacia de
un cierto número importante de normas jurídicas de dicho sistema si es
66
condición necesaria para que sea un sistema jurídico dado, esto es, existente.
Se debe tener en cuenta que la valoración de una norma da origen a tres
clases distintas de problemas, independientes entre si, en el sentido de que la
justicia no depende de la validez ni de la eficacia; la validez no depende ni de la
eficacia ni de la justicia y la eficacia no depende ni de la justicia ni de la
validez. Para explicar esta diversa relaciones de independencia, se promulgan
las siguientes preposiciones:
Una norma puede ser justa sin ser válida. Para dar un ejemplo clásico,
los teóricos del derecho natural formulaban en sus tratados un sistema
de normas sacadas de principios jurídicos universales. Pero estas
normas mientras quedaran solamente escritas en un tratado de derecho
natural, no eran validas.
Una norma puede ser válida sin ser justa. En este punto no es necesario
ir tan lejos para encontrar ejemplos. Ningún ordenamiento jurídico es
perfecto, pues entre el ideal de justicia y la realidad del derecho hay
siempre un vacío más o menos grande según los regímenes. hasta hace
poco existieron normas racistas que ninguna persona racional puede
considerar justas y, sin embargo, eran validas.
Una norma puede ser válida sin ser eficaz. Significa que nos
encontramos ante normas jurídicas que, aun siendo validas, esto es
existentes como normas, no son eficaces.
Una norma puede ser eficaz sin ser válida.
Para tener una noción grafica e instrumental que posibilite tener un
conocimiento articulado de algunos de los conceptos previamente esbozados,
esto es, eficacia, legalidad y poder, resulta útil, traer a colación la grafica
elaborada por William Pérez Toro (2002), tal y como pasa a lustrarse acto
seguido:
67
Figura 1. Teoría del poder.
Teoría del poder Teoría de la Norma
Legitimidad
(Justicia de poder)
Justicia
(Legitimidad de la norma)
Legalidad
(Validez del poder)
Validez
(legalidad de la norma)
1. La justicia de la norma funda la legitimidad del poder, la legitimidad del poder funda la validez
de la norma, la validez de la norma funda la legalidad del poder.
2. La legalidad del poder presupone la validez de la norma; la validez de la norma presupone la
legitimidad del poder, la legitimidad del poder presupone la justicia de la norma.
68
Fuente: PÉREZ TORO, William. Óp. Cit
5.7 LA EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL CONTEXTO
JURIDICO COLOMBIANO
4.3 INSTRUMENTOS DE PROTECCION DE LOS DERECHOS
Es menester hacer referencia a los instrumentos de protección judicial
de los derechos vistos estos como conjunto, para conectar con la protección de
los Derechos Sociales en el ámbito jurídico colombiano.
Primeramente hay que señalar que no hay un catálogo completo y
único de los instrumentos de protección de los derechos humanos que
actualmente existen en el mundo. Su número, su complejidad y el nivel de su
desarrollo varían considerablemente en función de la época, del lugar y, por
supuesto, del esquema político-jurídico que prevalezca en una determinada
organización social. Así como en un comienzo no se concebían más formas de
garantía de los derechos que su solemne proclamación y más tarde de su
entronización constitucional junto con la de la separación de poderes, hoy
parece como si los distintos sistemas jurídicos estuvieran dedicados a emular
69
entre sí en pos de la institucionalización del mayor número posible de
instrumentos de protección de las libertades públicas.
Casi podría decirse que cada nuevo ejemplo de violación de un
derecho fundamental del que se tiene noticia es causa de que se proponga la
adopción de un nuevo mecanismo procesal para su salvaguardia. Este
justificado afán ha ido conduciendo a una notable proliferación de esos
instrumentos de protección. A la vez, ha abierto la puerta a su incorporación al
gran debate mundial de los derechos humanos, y por contera, a que su
discusión teórica –la de aquellos- se haya visto extendida y enriquecida de
modo muy significativo.
Y si bien puede resultar prematuro afirmar rotundamente –al menos no
sin caer en una “petición de principio”- que ellos constituyen hoy un verdaderos
sistema en el sentido literal de la expresión, sí puede decirse en cambio que
hoy día conforman un conjunto más o menos integrado y ordenado, mas allá de
que la protección se materialice en la praxis.
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC),y , por
supuesto la Bancarización y la Inclusión Financiera, están ubicados de manera
orgánica en la estructura y configuración de la Carta Magna de 1991, en el
título II, esto es, de los Derechos, las Garantías y los Deberes, capítulo II,
intitulado de los derechos sociales, económicos y culturales y que comprenden
los artículos 42 a 77 de la Constitución Política y demás concordantes y
complementarios.
Pese a esta conservación constitucional, vale la pena preguntarse:
¿Cuál es la eficacia en la implementación en cuanto a la materialización
de los derechos sociales en el ámbito jurídico colombiano?
El desarrollo del presente documento, ha pretendido esbozar el
anterior problema jurídico.
Antes de insertarse en el ejercicio propio de tratar de establecer la
efectividad de los derechos sociales en el contexto jurídico colombiano es
70
menester partir de un concepto preliminar de estos, ejercicio en el cual ya se
evidencian las primeras dificultades, puesto que surge una pregunta lógica:
¿Qué son los Derechos Sociales?, ejercicio este que pasa a abordarse a
continuación:
La consagración de los derechos humanos en el ámbito jurídico
colombiano, le corresponde al Título II de la Constitución Política, capítulos 1, 2
y 3; Arts. 11 – 82 y en ella están insertos los llamados Derechos Humanos,
subdivididos a su vez en, derechos fundamentales, derechos económicos
sociales y culturales, y los derechos colectivos y del medio ambiente. Según la
Defensoría del Pueblo, son demandas de libertad, facultades o prestaciones,
directamente vinculadas con la (libertad) dignidad, reconocidas como legítimas
por la comunidad internacional – por ser congruentes con principios ético-
jurídicos compartidos -, merecedoras de protección jurídica en el orden
nacional e internacional. Los rasgos o características principales de los
derechos humanos son: Universalidad, absolutez e inalienabilidad.
La Constitución Política Colombiana y las Sentencias emanadas de la
Corte Constitucional, clasifican los Derechos Humanos en Colombia como:
Derechos Fundamentales; Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y
Derechos Colectivos y del ambiente. Relacionando esta clasificación con el
tiempo se habla de Derechos de Primera, Segunda y Tercera generación,
incluso se habla de Derechos de una Cuarta generación, hoy en construcción.
Los derechos sociales hay que ubicarlos conceptualmente desde su
vínculo con los llamados derechos subjetivos, por lo cual es necesario ir a estos
como soporte para ulteriormente poder definir los derechos sociales.
El derecho objetivo es el compendio de normas jurídicas que regulan la
vida en común de los hombres. Por su parte, el Derecho subjetivo, es una
facultad otorgada a través de la voluntad de poder por medio del derecho
objetivo para la realización autónoma de un interés jurídicamente protegido,
esto es, un bien jurídico(Kaufmann,1999).
Puesto que al derecho objetivo como ordenamiento jurídico
contraponemos el derecho subjetivo, esto es, la facultad, hay que indicar que
71
conceptualmente, el derecho subjetivo es un poder concedido al individuo por el
ordenamiento jurídico; según su fin, es un medio para la satisfacción de
intereses humanos. Únicamente mediante la ponderación de ambos lados de
su esencia se llega a conocer plenamente el derecho subjetivo (Enneccerus,
1953).
Sin embargo, el concepto de derecho subjetivo tiene algunas
objeciones que lo niegan de plano. De acuerdo con el tratadista chileno Arturo
Alessandri (1971), es M. Duguit, quien más ha negado la existencia de los
derechos subjetivos, al referirse a los mismos en los siguientes términos:
Pienso –dice en una de sus obras- que los individuos no tienen
derechos, que la colectividad tampoco los tiene; pero que todos
los individuos están obligados, por ser sociales, a obedecer la
regla social; que todo acto violador de esta regla provoca de modo
necesario una reacción social que, según los tiempos y los países
reviste formas diversas, así como todo acto individual, conforme a
esa regla, recibe una sanción social variable también en las
diversas épocas y lugares. Tal regla social está fundada en la
solidaridad social, o sea, en la interdependencia derivada de la
comunidad de necesidad y de la división del trabajo que existe
entre los miembros de la humanidad y, particularmente, entre los
de una misma agrupación social (p.263-264).
Lo anteriormente esbozado no es óbice para que los derechos sociales
puedan ser definidos de manera sintética en el ámbito jurídico colombiano, es
más, como más adelante se indicará estos se definen en conjunción con los
derechos subjetivos. Hechos los señalamientos anteriores, pasa a
conceptualizarse sobre los derechos sociales de acuerdo a la carta magna del
91 y a las demás normas concordantes y complementarias con este texto.
Son conocidos también como derechos comunitarios, y son los que se
originan en la vida de comunidad y en la relación con el entorno natural. En la
72
Constitución Colombiana están divididos en dos: los derechos económicos,
sociales y culturales, y los derechos colectivos y del medio ambiente.
Los derechos sociales, económicos y culturales o derechos de segunda
generación, pretenden garantizar las condiciones de bienestar social y
económico, y asegurar la calidad y la dignidad de la vida individual y colectiva.
Los derechos económicos, sociales y culturales “son de segunda generación
porque son reconocidos a hombre en virtud de su condición de miembro de la
sociedad”. Es deber del estado proporcionar los instrumento y medios
requeridos a fin de crear condiciones para satisfacer las necesidades de
carácter económico, social y cultural de la población. Están insertos entre los
Arts. 42 y 77 de la Constitución Política. Como mecanismo de protección de
éstos, inicialmente fue enunciada la Acción de Cumplimiento, la cual por
razones de diseño legislativo y por el bajo índice de eficacia de las acciones
constitucionales en el Consejo de Estado, resulta ser una Acción Inane,
frustránea en el Derecho Colombiano, lo cual ha desencadenado que la
protección de estos derechos se dé por vía de la Acción de Tutela.
Entre estos derechos se encuentran los derechos de la familia y los
derechos especiales de los grupos más vulnerables: los niños, los jóvenes, los
ancianos, la mujer, los diferentes grupos étnicos y minusválidos. Comprende,
entonces, los siguientes derechos.
El derecho a una adecuada calidad de vida.
El derecho al seguro social.
El derecho al trabajo.
El derecho a condiciones de trabajo justas y favorables.
El derecho a construir y asociarse a sindicatos.
El derecho a participar en la vida cultural.
El derecho a la educaron y entretenimiento.
El derecho a la información.
73
4.4 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS COMUNES A LOS INSTRUMENTOS DE
PROTECCIÓN.
Aunque no todos los instrumentos jurídicos de protección de los
derechos humanos poseen las mismas características, no hay duda de que, a
partir del anotado propósito que comparten, han ido desarrollando una serie de
calidades propias de género, que la doctrina y la jurisprudencia nacionales y
extranjeras han comenzado a reconocerles paulatinamente.
En efecto, a pesar de las obvias diferencias que existen entre tales
instrumentos –derivadas de la identidad individual de cada uno-, y de que ellas
resultan particularmente marcadas en determinados casos, todos parten de la
base de que la realización plena de los derechos del hombre no se consigue
espontáneamente, ni se desprende de modo automático de su sola
consagración jurídica. Por tal razón –a modo de común denominador-, apuntan,
de manera más o menos directa, a la defensa o al restablecimiento de los
fueros de una o más garantías fundamentales, al paso que promueven la
vigencia real del Estado de derecho a través de la guarda de la integridad del
orden jurídico.
En este sentido vale la pena destacar en dichos mecanismos:
Su estructura formal. La generalidad de los instrumentos de protección
están concebidos como mecanismos dinámicos de carácter procesal
dispuestos de forma de hacer valer coactivamente los derechos, bien sobre la
base de allanar el camino para su efectividad, bien sobre la de remediar o
indemnizar los daños que se causan con su violación.
Un número menor está compuesto por instrumentos puramente
estáticos, estructurados con el sólo fin de hacer más sólida la formulación
normativa de uno o más derechos para conseguir así su realización plena.
Estos instrumentos suelen instituirse, ya sea en la forma de declaración
74
solemne, ora a manera de prohibición, bien a modo de simple reafirmación o
reiteración de un derecho.
Por otra parte, en el actual ordenamiento jurídico colombiano hay
inclusive un caso sui generis en el que uno de estos mecanismos está
concebido a través de la utilización de la vieja figura de la presunción legal, es
decir, sobre la base de una ventaja especial de índole procesal que se le otorga
en ciertos casos al titular del derecho a la hora de reclamar su efectividad o
realización.
Los instrumentos que pertenecen a la primera de las categorías
mencionadas son, por así decirlo, autosuficientes, es decir, capaces de lograr,
con dinámica propia, el efecto deseado: la salvaguardia del derecho. En el
sistema jurídico colombiano pertenecen a este grupo –unos con jerarquía
constitucional y otros apenas a nivel legal, la acción pública de
inconstitucionalidad, las acciones contencioso administrativas, los recursos
administrativos, la acción de tutela, la acción de cumplimiento, las acciones
populares, las acciones de grupo, la excepción de inconstitucionalidad y la
suspensión provisional.
Los de la segunda son, en cambio, instrumentos vitalmente inertes. Se
trata de meras formulaciones normativas cuya única fuerza consiste tan sólo en
su virtualidad de apalancar apoyar uno o más derechos o libertades a fin de
lograr, de ese modo, su plena garantía. A él pertenecen, en el derecho
constitucional colombiano, las rotundas proscripciones impuestas
expresamente a la pena de muerte, al destierro, la prisión perpetua y la
confiscación y a la censura, el habeas corpus, el habeas data, la exigencia de
que los impuestos solo se establezcan hacia el futuro y de que, en tiempos de
paz, la imposición de contribuciones fiscales y parafiscales solamente puede
hacerse por el congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales, es decir, por los cuerpos colegiados que gozan de
presentación popular, la prohibición a las autoridades públicas de establecer
75
requisitos adicionales para el ejercicio de derechos o actividades ya
reglamentados de modo general y la responsabilidad patrimonial del Estado.
Su Titular. En cuanto al titular de la función de aplicar los instrumentos
dinámicas de protección de los derechos, él es, por regla general, un órgano
del poder judicial. La razón, más que el carácter típicamente jurisdiccional de
estas tareas, entendido en el estricto sentido de decir el derecho, estriba en la
tesis política –vieja de varios siglos- que considera al juez como el árbitro ideal
de las libertades públicas.
He ahí el verdadero quid del asunto: el pretor, el Justicia Mayor, el
Tribunal de los Barones, los tribunales federales y los magistrados y jueces de
la República, respectivamente, han tenido de su lado, en su momento, todos los
elementos necesarios para defender y hacer prevalecer las garantías
ciudadanas; autoridad, poder, independencia, preparación y buen juicio, por un
lado, y respetabilidad y confianza públicas por el otro. Esa combinación los
convirtió en las personas ideales para afrontar la lucha contra la arbitrariedad y
para deshacer, al menos en parte, los desafueros generados por ella; en
síntesis, para erigirse en su contrapeso por antonomasia.
Por supuesto que ese poder, dicha autoridad y esa independencia no
siempre les fueron concedidas graciosamente a los jueces. Bien se sabe que
las más de las veces ellos hubieron de conquistarse penosamente. No fue una
lucha fácil ni breve. Pero finalmente logró ganarse e ir consolidándose y
extendiéndose hasta casi universalizarse. De ahí que hoy parezca tan natural
que, a la hora de entrar por el camino de la protección de los derechos
humanos, de ordinario se tome partido por la vía judicial.
Su aspecto funcional. Por el lado de su aspecto funcional, los
instrumentos dinámicos de protección de los derechos suelen pertenecer a la
categoría procesal de la acción, aun cuando también los hay que están
organizados como excepción, como recurso o como medida cautelar. Las
cuatro formas, siendo distintas entre sí, tienen en común la característica
esencial de ser un derecho a reclamar y de obtener la protección de los jueces
en un caso determinado. Todo parece indicar que tal cosa no es más que el
76
corolario de su atribución al poder judicial, de la cual se siguió como
consecuencia lo que podríamos llamar la jurisdiccionalización de la función de
tutela, que hoy constituye una de sus características más sobresalientes. Así
pues, los instrumentos dinámicos están dispuestos, en lo más de los casos,
como derechos autónomos de las personas a solicitar ante un órgano judicial, a
través de un proceso, la efectividad o la protección de una cualquiera de las
libertades públicas.
Sus Efectos. Es obvio que la consecuencia última –mediata o
inmediata- que debe seguirse de la aplicación de uno de los instrumentos
dinámicas de protección de los derechos ha de ser precisamente tal protección,
en cualquiera de las formas que corresponda de entre las que acaban de
reseñarse. Sin embargo, ocurre que por el lado del ámbito de sus efectos, hay
marcadas diferencias entre los que se desprenden de ciertas decisiones y los
que surgen de otras, así pueda ser idéntico en todos los casos el sentido de las
mismas.
Su Nivel Jerárquico. Un último aspecto que merece destacarse en
punto de las características de los instrumentos de protección es el de su
clasificación por razón de su nivel jerárquico. Se trata de que, en función de la
importancia mayor o menos que el ordenamiento jurídico le conceda a un
determinado derecho o a la necesidad o conveniencia de su garantía, el
mecanismo que se resuelva adoptar para resguardarlo tenga, a su turno, una
mayor o menor categoría desde el punto de vista de su ubicación en la escala
normativa. Así, él puede ser de rango constitucional o simplemente legal.
Ello no significa en modo alguno que los instrumentos de protección de
los derechos tengan, por sí solos, un determinado nivel en la pirámide jurídica.
Este depende simplemente de la voluntad del titular del poder constituyente.
Por tanto, bien puede ocurrir, por ejemplo, que las circunstancias propias de un
momento conduzcan a que un mecanismo cualquiera, concebido en un
comienzo apenas con categoría legal, resulte elevado al nivel constitucional. Es
cosa de criterio y a veces no pasa de ser una simple cuestión de moda.
77
En el caso de la Constitución colombiana de 1991, fue sin duda la suma
de esos elementos y características comunes que acaban de analizarse lo que
determinó la conformación del Capítulo 4 del Título II sobre protección y
aplicación de los derechos. Por lo demás, habiendo demostrado la experiencia
que todos los instrumentos de protección de las libertades públicas tienen un
alcance relativo o adolecen de limitaciones, y que ninguno de ellos basta por sí
sólo para lograr y garantizar la plena eficacia de los derechos, resultaba apenas
natural que se buscara disponerlos del modo que fuera más conveniente para
su coordinación y su interacción complementaria y menos para su divorcio o su
eventual entrabamiento recíproco.
Luego de esbozar lo referente a la conceptualización de los Derechos
Sociales en el ámbito jurídico colombiano, y por ende su concomitancia con la
Bancarización y la Inclusión Financiera, puede concluirse de manera preliminar
que:
Pese a gozar de tutela y protección, bajo la gravitación de la carta del
91,la misma no logra materializarse en la praxis pues dichos derechos,
como por ejemplo el derecho al trabajo son solo posibilidades que no
pueden garantizarse.
Los Derechos sociales al caer en la esfera de los Derechos Subjetivos,
pasan a sufrir las mismas vicisitudes que aquellos para sus depositarios.
Los mecanismos de protección de los Derechos Sociales no logran
asegurarle a los asociados(al menos en el contexto jurídico colombiano
el goce de los mismos).
La brecha existente entre consagración y eficacia de los derechos (como
normas) se hace latente en la realidad socio-jurídica colombiana.
78
Todo lo previamente señalado da cuenta de que los derechos sociales
inefectivos en el ámbito jurídico colombiano.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En esta parte de la investigación, y, antes de exponer las convicciones y
conclusiones del investigador se considera pertinente traer a colación, las
lucidas y notables elucubraciones de un referente del pensamiento socio-
político contemporáneo como lo es John Rawls(1921-2002),quien en su
monumental texto Teoría de la Justicia señala lo siguiente:
La justicia es la primera virtud de las instituciones sociales, como la
verdad lo es de los sistemas de pensamiento. Una teoría, por muy
atractiva, elocuente y concisa que sea, tiene que ser rechazada o revisada
si no es verdadera; de igual modo, no importa que las leyes e instituciones
estén ordenadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas o
abolidas. Cada persona posee una inviolabilidad fundada en la justicia que
ni siquiera el bienestar de la sociedad en conjunto puede atropellar. Es por
esta razón por la que la justicia niega que la pérdida de libertad para
algunos se vuelva justa por el hecho de que un mayor bien es compartido
por otros. No permite que los sacrificios impuestos a unos sean
compensados por la mayor cantidad de ventajas disfrutadas por muchos.
Por tanto, en una sociedad justa, las libertades de la igualdad de
ciudadanía se dan por establecidas definitivamente; los derechos
79
asegurados por la justicia no están sujetos a regateos políticos ni al
cálculo de intereses sociales (Rawls, J., 2006, p. 17).
Siguiendo con el precitado autor, el mismo considera que hay un
conflicto de intereses puesto que las personas no son indiferentes respecto a
cómo han de distribuirse los mayores beneficios producidos por su
colaboración, ya que con objeto de perseguir sus fines cada una de ellas
prefiere una participación mayor a una menor.
Se requiere entonces un conjunto de principios para escoger entre
las diferentes disposiciones sociales que determinan esta división de
ventajas y para suscribir un convenio sobre las participaciones distributivas
correctas. Estos principios son los principios de la justicia social:
proporcionan un modo para asignar derechos y deberes en las instituciones
básicas de la sociedad y definen la distribución apropiada de los beneficios y
las cargas de la cooperación social.
En el mundo Rawlsiano una sociedad está bien ordenada no sólo
cuando fue organizada para promover el bien de sus miembros, sino cuando
también está eficazmente regulada por una concepción pública de la justicia.
Esto quiere decir que se trata de una sociedad en la que: 1) cada
cual acepta y sabe que los demás aceptan los mismos principios de justicia,
y 2) las instituciones sociales básicas satisfacen generalmente estos
principios y se sabe generalmente que lo hacen. En este caso, aun cuando
los hombres puedan hacer demandas excesivas entre ellos, reconocerán, sin
embargo, un punto de vista común conforme al cual sus pretensiones
pueden resolverse. Si la propensión de los hombres al propio interés hace
necesaria una mutua vigilancia, su sentido público de la justicia hace posible
que se asocien conjuntamente.
En consecuencia logra inferirse que entre individuos con objetivos y
propósitos diferentes, una concepción compartida de la justicia establece los
vínculos de la amistad cívica; el deseo general de justicia limita la búsqueda
de otros fines. Puede pensarse que una concepción pública de la justicia
constituye el rasgo fundamental de una asociación humana bien ordenada.
80
También es incontrovertible el hecho de que por supuesto, las
sociedades existentes rara vez están, en este sentido, bien ordenadas, ya
que usualmente está en discusión lo que es justo y lo que es injusto. Los
hombres están en desacuerdo acerca de cuáles principios debieran definir
los términos básicos de su asociación. No obstante puede predicarse que a
pesar del desacuerdo cada uno tiene una concepción de la justicia.
Desde esta directriz, entienden la necesidad de disponer de un
conjunto característico de principios que asignen derechos y deberes básicos
y de determinar lo que consideran la distribución correcta de las cargas y
beneficios de la cooperación social, y están dispuestos a afirmar tales
principios. Parece entonces natural pensar que el concepto de la justicia es
distinto de las diferentes concepciones de la justicia y que está especificado
por el papel que tienen en común estos diferentes conjuntos de principios y
concepciones.
Los hombres pueden estar de acuerdo con esta descripción de las
instituciones justas, ya que las nociones de distinción arbitraria y de equilibrio
debido, incluidas en el concepto de justicia, están abiertas para que cada
quien las interprete de acuerdo con los principios de justicia que acepte.
Estos principios especifican qué semejanzas y qué diferencias entre las
personas son pertinentes para determinar los deberes y derechos, y cuál es
la división de ventajas correcta. Claramente, esta distinción entre el concepto
y las diversas concepciones de la justicia no resuelve ninguna cuestión
importante, sino que simplemente ayuda a identificar el papel de los
principios de justicia social.
Luego de este introito, y de exponer los acápites y fundamentos
teóricos que han posibilitado abordar el tema de investigación, esto es, la
indagación por la eficacia de la Bancarización y la Inclusión Financiera en el
ámbito Socio-jurídico colombiano, a partir de la entrada en vigencia de la ley
1328 de 2009 y de la cotejación de dicha norma con los elementos
constitutivos del presente documento en el cual está consignado el Informe
81
Final de Investigación (IFI), ha podido llegar a las siguientes conclusiones y
convicciones que acto seguido pasa a indicar:
a) Pese a su tenue aparición inicial en escena, la temática relacionada con el
acceso a los servicios financieros, ha logrado convertirse en los últimos
años en un componente fundamental de la agenda de política pública en el
contexto colombiano, debido a que existen evidencias que logran señalan
una correspondencia positiva entre el aumento del acceso a servicios
financieros y la inclusión social. Esto, porque la estructuración de un sistema
financiero sólido, se ha identificado como una de las principales fuentes de
desarrollo y crecimiento económico de cualquier país. En esta orientación, el
uso de los servicios bancarios permite aprovechar las economías de escala
que ofrece el sistema para lograr menores costos de transacción y un
aumento en la competitividad del sector real, así como el acceso a
diferentes fuentes de inversión. Colombia tratando de articularse a
experiencias externas positivas, no ha sido ajena a esta visión, y por el
contrario el tema del acceso a los servicios financieros se ha convertido en
componente transversal de las políticas de desarrollo e inclusión social
implementadas por los últimos gobiernos.
b) La bancarización y la Inclusión Financiera es un tópico de connotaciones
multifactoriales y en cuya dinámica interactúan varios elementos que no
resulta apropiado mirarlos y estudiarlos por separado, puesto que se
encuentran en intima y dinámica relación, como los conceptos de eficacia,
validez ,aunque propias de la filosofía del derecho, fundamentales para
analizar una dinámica a la cual no se le ha prestado el interés y la
profundidad debida como lo es el tema de la bancarización y la inclusión
financiera. Los factores incidentes sobre el acceso a servicios financieros
básicos son múltiples: bien sea por características propias de las firmas
como edad, tamaño, y origen del capital o por el desarrollo institucional o el
tipo de instituciones de cada país, y aunque hay un espacio importante de
82
actuación por parte del Estado, con instrumentos de regulación (Honohan,
2004), el sector financiero puede considerar acciones voluntarias que
modifiquen algunos de estos factores.
c) Debido a la importancia que tiene para el desarrollo de la economía, el
sistema financiero, y puesto que este debe ser amplio, profundo y sólido;
para poder convertirse en una herramienta dinámica y esencial para jalonar
el diseño de políticas de desarrollo, al interior de su territorio y que las
mismas logren involucrar y beneficiar a sus asociados, esto es, el
conglomerado social, Es menester darle la importancia a este tipo de
medidas, lo cual logra explicar en parte la importancia y gravitación que este
tema ha tenido en la agenda político-social de los últimos gobiernos, lo cual
se ve patentizado con la puesta en vigencia de la ley 1328 de 2009.
d) Pese a los esfuerzos realizados por Asobancaria por establecer registros e
índices de Bancarización e Inclusión Financiera, una falencia u obstáculo,
que podría plantearse frente a la plausibilidad de mecanismos voluntarios
para aumentar cobertura, es la sostenibilidad financiera de una entidad, que
de manera individual realice esfuerzos para aumentar la cobertura de sus
servicios en un segmento nuevo del mercado, por ejemplo, población de
bajos recursos, rural, desplazada, en condiciones de inferioridad manifiesta
etc., advirtiendo que los costos y riesgos relacionados con el otorgamiento
de dichos créditos a este tipo de asociados, podría verse recompensado por
un aumento en las tasas de interés –asociado esto al nivel de riesgo del
crédito- del banco en cuestión para todos sus clientes, lo cual daría lugar a
una interesante dinámica.
e) Si la experiencia generada en otros países ha logrado mostrar que las
personas humildes y sin mucho poder adquisitivo son capaces de responder
positivamente, cuando se les brinda la facilidad de acceder a los créditos,
debería constituir este indicio en un voto de confianza para dinamizar la
83
bancarización y la Inclusión Financiera en las clases menos favorecidas.
Esto en aras de de dinamizar iniciativas que posibiliten reestructurar y darle
un nuevo rumbo al esquema tradicional de intermediación financiera, y
aumentar su escala, a un bajo costo y de manera viable desde el punto de
vista comercial, esto es, mediante el modelo de acceso directo, enfocando
dicha inclusión desde la base de la pirámide, buscando para el sector
financiero la posibilidad de desarrollar iniciativas de manera individual y
comprometidas, cuyo ejercicio logre transformar aquella iniciativa en un
jalón eminentemente social.
f) Se debe reconocer el interés del Gobierno Nacional en la promoción y
acceso a servicios financieros de población no bancarizada, puesto que
desde dicha perspectiva se logra impulsar la promoción y el crecimiento del
instrumento de microcrédito como uno de los pilares fundamentales de la
política económica. Esto se ve patentizado en las cifras aportadas por
fuentes oficiales, como el Banco Central de Brasil, la Superintendencia de
Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones de Perú ( en el
ámbito externo), la Superintendencia Financiera de Colombia, el
Departamento Nacional de Estadística de Colombia (DANE) y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público de Colombia, la Federación Latinoamérica de
Bancos (Felaban), la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria) y la
Asociación Nacional de Instituciones Financieras de Colombia (ANIF), lo
mismo que el Banco de la Republica. Lo cual explica por que en los últimos
cinco años el país ha logrado avances en materia de financiación a
microempresarios y pequeñas y medianas empresas, así como en mejorar
las condiciones de acceso a servicios financieros de la población en
general. Estos logros se deben a un esfuerzo público-privado, con un
modelo de incentivos con altas exigencias en materia de resultados y que
indudablemente le dan una connotación positiva a la Bancarización y la
Inclusión Financiera en el ámbito colombiano.
84
g) Pese a los anteriores predicamentos y a las cifras alentadoras aportadas por
las entidades previamente señaladas en cuanto a los índices y niveles de
Bancarización e Inclusión Financiera, y las iniciativas direccionadas desde el
gobierno central, la praxis cotidiana logra evidenciar un descontento
generalizado en cuanto a los niveles de satisfacción de la población
colombiana de bajos recursos en torno a esta dinámica, lo cual pone de
manifiesto discordancias entre las cifras y la realidad. Se debe entonces,
seguir propendiendo por una mayor cobertura de microcrédito, en especial
en sectores de mayor pobreza, rurales y deprimidos. Por eso se propone,
adicionalmente, a lo que se tiene con los corresponsales no bancarios,
generar programas de capital semilla para activos fijos, que den un impulso
a iniciativas demasiado precarias y riesgosas que requieren una dotación de
capital inicial mínima, crear incentivos para la entrada de nuevos actores de
microfinanzas, especializados en atender a los segmentos más riesgosos o
más extremos y que presentan menos atractivo en el mercado, y desarrollar
sistemas de seguros al crédito o fondos de garantías especiales para operar
en estos sectores.
h) Los positivos resultados de los últimos años en materia de financiación a
microempresas y en bancarización demuestran que la banca está en
capacidad de responder cuando existe un marco de política pública
favorable y suficiente liquidez. De allí que las entidades financieras-
fundamentalmente los bancos- consideren que la implementación de
disposiciones que limiten la flexibilidad en las tasas de interés, al mismo
tiempo reducen los incentivos para seguir avanzando y constituyen un claro
retroceso en la orientación de la política pública.
i) Pese a que Colombia es un país de leyes, es poco lo que se conoce en
relación con la Bancarización y la Inclusión Financiera y sus profundas
implicaciones socio-jurídicas y económicas y menos sobre los alcances de
la ley 1328 de 2009,cuya dinamización esta todavía en ciernes, lo cual ha
85
dado lugar ,de acuerdo a las convicciones de quien escribe estas líneas a
que la Bancarización y la Inclusión Financiera vistas desde dicho prisma se
conviertan en iniciativas ineficaces, en el sentido y directriz trazados y
esbozados en la parte final del presente documento, esto es, norma eficaz
es la norma cumplida por ende como resultado del este binomio aclara
Bobbio que la eficacia de la norma depende del poder. La bancarización y
la Inclusión Financiera son en este sentido, eficaces(cumplen con los
cometidos para los cuales entraron en vigencia)de acuerdo a las poderosas
entidades financieras colombianas como Asobancaria (solo para nombrar
una).Faltaría ver las reales impresiones de la población y quienes esta
dirigida la dinámica de la norma-pero, dicho ejercicio se saldría de los limites
del presente documento de investigación.
j) Volviendo a Rawls y sus notables elucubraciones, este pensador propone
en su exquisito juego retorico-discursivo, en el cual presupone que una vez
elaborado el proyecto racional de vida, un individuo debe procurarse los
medios más adecuados para desarrollar su idea de bien, dichos bienes
constituyen las expectativas en términos de bienes primarios que se pueden
razonablemente esperar. Sus perspectivas pueden mejorar cuando logra
prever el conjunto de los bienes requeridos y es viable su consecución sin
afectar a otros individuos. Pero, ¿cómo distribuir los bienes de manera que
nadie resulte perjudicado y cada uno obtenga lo suficiente?, esta es la
cuestión que plantea el modelo de sociedad bien ordenada que postula
Rawls. En tal sentido, las expectativas requieren de un acuerdo para
determinar las cosas que se supone un hombre desearía más ,la
bancarización y la inclusión financiera vistas a través del prisma rawlsiano
,serian un ejercicio interesante de aplicación…pero evidentemente, la
sociedad colombiana no es una sociedad ordenada a la usanza de Rawls.
86
BIBLIOGRAFÍA
Alchourron, C. E. y Bulygin, E. Introducción a la Metodología de las Ciencias
Jurídicas y Sociales. Editorial Astrea. Buenos Aires-Argentina. 2006.
Alvarez Gardiol, A.. Introducción a una Teoría General del Derecho. El Método
Jurídico. Editorial Astrea. Buenos Aires-Argentina. 1975.
87
Alvira, F. (2005). El Microcrédito: una herramienta para generar bienestar.
Debates de Coyuntura Social, 7, 19-24.
Alvira, F. (2006). La Banca de las Oportunidades: Una política para promover el
acceso a servicios financieros. Debates de Coyuntura Social, 2, 7-13.
Arbeláez, M. y Zuluaga, S. (2002). El sistema financiero colombiano de cara al
siglo XXI. Bogotá, Colombia: ANIF.
Arboleda, E. y Manrique, E. (2004). Motor para el desarrollo. Revista Javeriana,
705, 53-57.
Asociación Bancaria de Colombia - Asobancaria (2005). Semana Económica,
523, 1- 5.
Asobancaria (2006). Reporte de bancarización a julio del 2006. Dirección de
Estudios y Regulación Financiera. CIFIN. Noviembre de 2006. [En
Línea] Recuperado en abril 18 de 2013, de:
http://www.asobancaria.com/categorias.jsp?id=227&sup=1.
http://www.asobancaria.com/portal/pls/portal/docs/1/1582050.PDF
Asobancaria. Informe trimestral de inclusión financiera (Cifras a marzo 2011)
.Crece la Inclusión Financiera en Colombia.
Asobancaria. III Congreso de Acceso a Servicios Financieros, Sistemas y
Herramientas de Pago. Cartagena de Indias, marzo 22 de 2012.
Disponible en:http://www.asobancaria.com/portal/pls/portal/docs/1/2
392048.PDF.Recuperado: en Agosto 30 DE 2013.
Asociación Colombiana de Pequeños Industriales - ACOPI (2007). Encuesta
trimestral de comportamiento y opinión de la pequeña y mediana
88
industria en Colombia, Cuarto trimestre del 2006. [En Línea]
Recuperado en marzo 15 de 2013, de:
http://www.acopi.org.co/index.php?option=com_content&task=view&id=
23&Itemid=24
Asociación Nacional de Instituciones Financieras – ANIF. (2001). El sector
financiero colombiano de cara al siglo XXI (Tomo 1). Bogotá, Colombia:
ANIF.
AVELLA, M., LORA, E. ,y STEINER,R.(1997). Introducción a la
Macroeconomía Colombiana, Fedesarrollo-Tercer Mundo, Bogotá-
Colombia.
AVENDAÑO, H. (2006). ¿Es demasiado costoso el microcrédito en Colombia?
Carta Financiera, 133, 57-64.
BARONA, B. (2004). Microcrédito en Colombia. Estudios Gerenciales, 90, 79-
102.
BARONA, B. (2006). Las Microfinanzas y la superación de la pobreza.
Universitas Xaveriana, 36, 6-7.
BEREZO, J. (2007). Las microfinanzas en los países en desarrollo. [En Línea].
Recuperado en junio 28 de 2013, de:
http://www.fiare.org/privado/gestorarchivos/biblioteca/microcréditos/Cha
rlaMICROCREDITOS-Salamanca18-09-
2004%20Versión%20Definitiva..pdf.
BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho. Editorial Temis. Bogotá
1997.
89
CAPERA ROMERO, Laura y González Arbeláez, Ángela (2011). Un índice de
Bancarización para Colombia. Reporte de Estabilidad Financiera.
Banco de la República. Temas de Estabilidad Financiera. No. 64.
Septiembre de 2011.
CLAVIJO, S. (2006). Grandes tendencias del sector financiero colombiano:
1990-2005. Carta Financiera, 133, 7-14.
Congreso Nacional de Colombia (2000). Ley 590. Julio 10.
Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes. (2006). Documento
Conpes 3424. Consejo Nacional de Política Económica y Social.
Departamento Nacional de Planeación. [En Línea]. Recuperado en
junio 25 de 2013,de:http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/
Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3424.pdf.
CORNU, Gerard. Asociación Henri Capitant. Vocabulario Jurídico. Editorial
Temis. Bogotá-Colombia 1995.
Corresponsales no bancarios (2007, Abril 12). La República, p.2.
Corresponsales no bancarios luchan por ganar la confianza de la clientela.
(2007, Abril 3). Portafolio, p. 1.
DE CASTRO Y BRAVO, Federico (1984). Derecho Civil de España, Civitas,
Madrid,, Vol. I, pg. 46 y 47.
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE (2006).
Estadísticas de NBI. [En Línea]. Recuperado en Junio 8, 2013, de:
www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category§i
nid=35&id=391&itemid=887
90
DIAZ, Elías. Curso de Filosofía del Derecho. Marcial Pons Ediciones Jurídicas
y Sociales. Madrid-España 1998.
DIEZ-PICASO, Luis y GUILLON BALLESTEROS, Antonio (1990). Sistema de
Derecho Civil, Editorial Tecnos, Madrid-España. 1990, vol. 1
DURÁN, J. (2005). La experiencia del BCSC en bancarización. Debates de
Coyuntura Social, 17, 19-24.
ECHEVERRY Y FONSECA, 2006. El impacto social del sector bancario en
Colombia, 1993 – 2002. Documento CEDE 2006-22. ISSN 1657-7191
(Edición Electrónica).
ELEJALDE ARBELÁEZ, Ramón. Curso de Derecho Constitucional General.
Biblioteca Jurídica Diké. Medellín, 2007.
Estrategia Nacional de Educación Económica y Financiera (2010).Una
propuesta para su implantación en Colombia.. Documento desarrollado
conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio de Educación Nacional, el Banco de la República, la
Superintendencia Financiera de Colombia, el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, el Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas y el Autorregulador del Mercado de Valores.
ENNECCERUS, Ludwig. Derecho Civil. Parte General. Vol. 1. Bosch. Casa
Editorial. Barcelona-España. 1953.
Federación Latinoamericana de Bancos – Felaban. (2004). Predisposición de
las entidades financieras en Latinoamérica y el Caribe para financiar las
pequeñas y medianas empresas. Fomin/ BID y Felaban. [En Línea].
91
Recuperado en junio 29 de 2013, de
http://www.felaban.com/encuesta_felaban.php
Fedesarrollo. (2001). Encuesta Social Etapas III, IV, V. [En Línea]. Recuperado
en julio 31, de 2013, de:
http://www.fedesarrollo.org/contenido/capitulo.asp?chapter=162
Fondo Nacional de Garantías - FNG. (2007). Garantías Empresariales [En
Línea]. Recuperado en Julio 13 de 2013, de:
http://www.fng.gov.co/fng/portal/apps/php/index.kwe
Galindo, a. y Majnoni, G. (2006). Otra mirada al 4x1000 una Propuesta. Carta
Financiera, 133, 31-36.
Gamba, D. (2007). Corresponsales no bancarios. Gerente, 113, 32-33.
Giraldo, B. (2005). Las microfinanzas como instrumento de política pública.
Debates de Coyuntura Social, 17, 7-16.
Grupo Consultivo para la Asistencia de los Pobres – CGAP (2004). Sobre las
microfinanzas. [En Línea]. Recuperado en mayo 25 de 2013, de:
http://www.cgap.org/p/site/c/donors.
Gutiérrez Botero, María Lorena. CEPAL (2009) Santiago de Chile, - Serie
Financiamiento del desarrollo No. 214 Microfinanzas dentro del
contexto del sistema financiero colombiano.
Henao Hidron, Javier. (1992). Constitución Política de Colombia. Editorial
Temis. Bogotá. 1992.
92
Kaufmann, Arthur. Filosofía del Derecho. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá. 1999.
López, L.F. y Villarreal, C.E. (1998) Sostenibilidad de instituciones
especializadas en microcrédito. Revista Superintendencia Bancaria de
Colombia, 34, 35-39.
Marulanda, B. (2005). Las microfinanzas en Colombia. Debates de Coyuntura
Social, 16, 7-13.
Marulanda, B. Y Paredes, M. (2006). The ServicesGroup. Acceso a servicios
financieros en Colombia y políticas para promoverlo a través de
instituciones formales. [En Línea]. Recuperado en Agosto 20 de 2013,
de:
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/haciend
apublica/normativa/regulacionfinanciera/estudiosreformafinanciera/6_A
CCESO+A+SERVICIOS+FINANCIEROS+-
+DIAGNOSTICO+FINAL+DEF.pdf
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2006). Banca de Oportunidades. [En
línea]. Recuperado en mayo 17 de 2013, de:
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/elminist
erio/prensa/materialdeapoyo/CORRESPONSALES-JULIO10.pdf
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2007, Febrero 26). Decreto 519 del
2007.
Morales, L. Y Yáñez, A. (2006), La bancarización en chile, concepto y medición,
Seria técnica de estudios, Superintendencia Bancaria e Instituciones
Financieras de Chile.
93
Musgrave, R. A. Y Musgrave P. (1995). Hacienda Pública. Teórica y aplicada
(5ta edición). México: Mc Graw-Hill, 68-71.
Murcia, A. (2007). Determinantes del acceso al crédito de los hogares.
Borradores de Economía Banco de la República.
Ordóñez, E. (2005). Bancarizar, además de inclusión es formación. Debates de
Coyuntura Social, 17, 21-23.
Organización de Naciones Unidas – ONU (2005). Año Internacional del
microcrédito [En Línea]. Recuperado en Junio 20 de 2013, de:
www.un.org/depts/dhl/spanish/events/microcredit.
Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales.
Editorial Heliasta. Buenos Aires –Argentina 2006.
Palacios, A. (2005). Microfinanzas para el desarrollo. Zero, 14, 100- 105.
Paredes, M. (2006). Microfinanzas y bancarización. Revista Javeriana, 709, 66-
71.
Pérez Toro, William. Derecho Constitucional Colombiano. Notas de protocolo
(dos).”El derecho y la Política”, Medellín, Universidad, Escuela de
Derecho 2002.
Prado, C. (2005). Componente regulatorio de la banca de oportunidades.
Debates de Coyuntura Social, 17, 14-18.
Presidencia de la República de Colombia (1998, noviembre 16). Decreto 2331
de 1998.
94
________________________________.(2007). $250 mil millones ha
desembolsado banca de oportunidades en Bogotá [En Línea]. Recuperado en
julio 17 de 2013, de: www.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2007
/abril/21/06212007.htm
Prieto, A. (2006). Ampliación del acceso a los servicios financieros mediante
corresponsales no bancarios: la experiencia de Brasil y Perú. Documentos
Asobancaria, 3, 12-24.
Rajan, R. (2006). Separados y desiguales. Finanzas y Desarrollo, 43(1), 56-57.
Real Academia Española. (2007). [En Línea]. Recuperado en abril 5 de 2013,
de: www.rae.es
Saza, A. (2005). El discreto encanto de las microfinanzas. Debates de
Coyuntura Social, 17, 24-33.
Superintendencia Financiera de Colombia (2006). Informe de Captaciones y
Colocaciones de Establecimientos de Crédito. Diciembre. [En Línea].
Recuperado en julio 19 de 2013 de: http://www.superfinanciera.gov.co/
Zervos, S. y Levine, R. (1998). Stock Markets, Banks and Economic
Growht.The American Economic Review, 88 (33), 537- 558.
http://www.icesi.edu.co/revistas/index.php/estudios_gerenciales/article/view/295
/1160
I Congreso Latinoamericano de acceso a los Servicios Financieros en Agosto
de 2009
Sentencia de Constitucionalidad C 172/09
95