hevia 2007 contraloría social y protección programas sociales pnud

8/14/2019 Hevia 2007 Contralora Social y Proteccin Programas Sociales PNUD

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Cont ralora Social y Proteccin de ProgramasSociales.

Felipe Hevia de la Jara

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social

(CIESAS)


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El presente trabajo fue encargado por el Programa de las Naciones Unidas par a el Desarrollo (PNUD) en elmarco del Proyecto de Proteccin de los Programas Sociales Federales, iniciado en diciembre del 2005 con el

fin de desalentar e inhibir la utilizacin poltico -clientelar de los recursos destinados a programas de desarrollosocial en Mxico.

El trabajo forma parte de una serie preparada para la conferencia internacional sobre Candados y Derechos:Proteccin de Programas Sociales y Construccin de Ciudadana, llevada a cabo en la Ciudad de Mxico entre

el 25 y el 27 de abril 2007 a partir de una convocatoria conjunta de la Oficina del PNUD en Mxico con laSecretara de Desarrollo Social, la Secretara de la Funcin Pblica , la Secretara de Salud, el Honorable

Congreso de la Unin, el Instituto Federal de Acceso a la Informac in Pblica (IFAI), la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en

Antropologa Social (CIESAS) y la Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social A.C. (INCIDE Social).

Las opiniones vertidas en este trabajo corresponden exclusivamente a las de su autor y no representan laposicin oficial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Diseo de portada: ELEVISUAL

Impreso en Mxico, 2007


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Cont ralora Social y Proteccin de Programas Sociales.

Felipe Hevia de la Jara. i(CIESAS)

DOCUMENTO DE TRABAJO

Abril 2007

Proyecto de Prot eccin de Programas Sociales

PNUD


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Introduccin

Entre los programas sociales y las campaas electorales existe un amplio rango de vnculosque van desde el pluralismo democrtico donde los electores pueden premiar o castigarcon su voto la ejecucin de programas sociales sin temor a represalias, hasta el

clientelismo autoritario donde intermediarios polticos compran votos, o amenazan coneliminar programas o apoyos si los electores no votan de cierta forma, existiendo unaamplia zona gris donde coexisten ambos tipos de prcticas, dependiendo del contexto (Fox,1994).

En la actualidad, en Amrica Latina este contexto se caracteriza por dos grandestendencias. Por un lado, somos testigos de procesos electorales cada vez ms disputados,siendo paradigmtico el caso mexicano, donde la diferencia oficial entre el ganador y el

segundo lugar en las elecciones de 2006 fue de slo 0.56%.ii

Bajo este escenario, puedeaumentar el uso electoral de los programas sociales, o como se define en la literatura, elclientelismo poltico caracterizado como el intercambio de favores por votos (Cornelius,2002: 14). Ante elecciones cada vez ms reidas, donde la diferencia entre el ganador y elperdedor es de pocos votos, la posibilidad de usar los programas sociales comomoneda decambio para conseguir votos parece mantenerse o incluso aumentar.iii

Por otro lado, existe una tendencia cada vez mayor a fortalecer los Programas de

Transferencias Condicionadas (PTC) de combate a la pobreza como los principalesinstrumentos de poltica social, siendo el Programa Oportunidades (ex Progresa) de Mxicoo Bolsa Familia en Brasil los casos ms represent ativos de este tipo de polt ica social.iv

La operacin de estos programas, al seleccionar a quien benefician y a quien no(focalizacin); al entregar apoyos en efectivo directamente a las familias (transferenciaseconmicas); y al establecer corresponsabilidades para recibir los apoyos(condicionamiento de los apoyos), supone espacios de discrecionalidad que pueden serusados por diversos actores gubernamentales y polticos con fines electorales o

patrimonialistas.

Para inhibir y combatir la corrupcin y el uso poltico de los programas, se handiseado y desarrollado diversas acciones con resultados variables. Estas acciones seconocen en Mxico con diferentes nombres: Contralora Social, monitoreo ciudadano,blindaje electoral, auditoria social o atencin ciudadana. Como veremos a continuacin,


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cada una de estas acciones tiene diferencias importantes con las dems, pero todasapuntan al fortalecimiento de la rendicin de cuentas, o a la posibilidad de que losciudadanos podamos exigir respuesta a los gobernantes.

En este ensayo, nos enfocamos en las acciones de Contralora Social (CS),

comprendidas como aquellos mecanismos de participacin ciudadana institucionalizadapara la rendicin de cuentas, donde los beneficiarios directos de los programas sociales,organizaciones de la sociedad civil o ciudadanos individuales vigilan que la ejecucin de losprogramas se lleve de acuerdo a las normas vigentes, con transparencia y honestidad.

El objetivo de este ensayo es identificar los vnculos entre la Contralora Social y laproteccin de programas sociales en contextos electorales y establecer recomendacionespara fortalecer la capacidad de estos mecanismos. Para ello, desarrollamos cinco apartados.

En el primero se incluyen las principales caractersticas de l a Contralora Social, lasdiferencias conceptuales con otras acciones que apuntan tambin a la rendicin de cuentas,sus orgenes y el marco legal que la protege. En el segundo apartado, proponemos unatipologa de mecanismos de Contralora Social existent es en la actualidad, diferenciandoacciones de Contralora Social fuertes y dbiles. En el tercer apartado, se presentan lasexperiencias concretas de Contralora Social en las radiodifusoras indigenistas de laComisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), en los programas de Apoyo a losJornaleros Agrcolas y en el programa Oportunidades ambos dependientes de la

Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) concentrndonos en este ltimo por ser elprograma ms importante de la poltica social en Mxico, tanto por su cobertura como porlos recursos comprometidos. El cuarto punto hace un balance de las fortalezas y debilidadesde la Contralora Social en la proteccin de los programas sociales. Finalmente en un quintoapartado, se entregan algunas recomendaciones para fortalecer estas acciones.

1. Definicin y caracterst icas pr incipales de la Cont ralor a Social en Mxico.

Los problemas de desigualdad, inseguridad y pobreza en Amrica Latina, la persistencia delpatrimonialismo, la corrupcin y el clientelismo en el Estado y las consecuencias sociales delas reformas estructurales, han debilitado la capacidad de las democracias para resolver losproblemas que afectan a las mayoras (PNUD, 2004).


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Para solucionar estos problemas, diversas corrientes tericas afirman la necesidad defortalecer a la democracia, integrar a los actores sociales y econmicos a la esfera pblica,combatir la corrupcin y modificar la relacin de poder entre la sociedad y el Estado.

Una de las enseanzas del proceso democrtico en Amrica Latina es la importancia

de la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas para el fortalecimiento de lademocracia (Peruzzotti y Smulovitz, 2002; PNUD, 2004; Isunza y Olvera, 2006). Esto tienedirecta relacin con lagobernanza, que define la ampliacin de lo pblico ms all de loestatal, reconoce las limitaciones de los gobiernos para solucionar los problemas ymenciona la necesidad de incorporar actores sociales y econmicos para lograr procesos dedesarrollo sostenibles (Bresser Pereira y Cunill, 1998); y con las perspectivas que rescatan laimportancia de incluir la voz y accin de los pobres para mejorar la provisin de servicios,como una forma de disminuir las asimetras de poder entre los proveedores y los usuarios

(Llerenas, 2006). Los pases de la regin, adems han firmado las convenciones contra lacorrupcin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Organizacin de NacionesUnidas (ONU) donde, como veremos adelante, se explicita la necesidad de incluir a laciudadana en el combate a la corrupcin.

En Mxico, la necesidad de incluir a la ciudadana en el control y vigilancia de losprogramas sociales no es reciente, y ha tenido como principal motor el combate a lacorrupcin y a la discrecionalidad del gobierno. En poltica social, podemos remontarnos al

desarrollo de los programas dirigidos al campo, en especial a los programas comunitariosde abasto de CONASUPO, que existen hasta el da de hoy (Fox, 2005); o a la estrategiacomunitaria de trabajo del IMSS-Coplamar, que ahora lleva el nombre de IMSS-Oportunidades. La poltica nacional de planeacin democrtica, normada por ley en 1982,es otro ejemplo de cmo el Estado mexicano intent involucrar a la ciudadana, pero no fuesino hasta el gobierno de Carlos Salinas de Gortari y la implementacin del ProgramaNacional de Solidaridad cuando estos procesos recibieron el nombre deContralora Social.

La Contralora Social puede definirse como las acciones de participacin ciudadanainstitucionalizadas orientadas al control, vigilancia y evaluacin de programas y accionesgubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven una rendicinde cuentas vertical/transversal. Pasaremos a explicar cada uno de estos componentes.


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A. Contralora Social como part icipacin ciudadana institucional izada.

La participacin ciudadana se define como un tipo de accin poltica que expresa, conmltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades pblicas(Cunill, 1997:74) o, como plantea Ziccardi, una forma de inclusin de la ciudadana enprocesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto adeterminadas temticas () La idea central es que incluyendo a la ciudadana en losprocesos de diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin de losdiferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados quepermitan avanzar en el camino de construir ciudadana (Ziccardi, 2004:10).

La investigacin sobre la participacin es amplia, pero puede integrarse en tresgrandes vertientes: La primera mide el impacto de la participacin ciudadana en polticassectoriales y locales, la segunda analiza los diversos sentidos que adquiere la participacinsegn las agencias de crdito internacional, y la tercera se centra en los marcos legales quebuscan la institucionalizacin de la participacin ciudadana, es decir, la participacinciudadana institucionalizada (Hevia, 2006b:369).

Bajo esta definicin, la Contralora Social es un tipo de participacin ciudadanapuesto que busca que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esferapblica, ya sea de forma directa, por medio de su inclusin en comits de obra, rganoscolegiados, etc., o indirecta, por medio de la activacin de los sistemas de quejas ydenuncias.

Ahora bien, la Contralora Social se diferencia de otras formas de participacinciudadana en dos aspectos. El primero es que su intervencin en lo pblico se orientaespecficamente al control, vigilancia y evaluacin de las acciones y programas de gobierno.As, se diferencia de otros espacios de participacin donde el foco est en la incidencia, laplaneacin, la construccin de agendas o la ejecucin de polticas pblicas. El segundo esque son acciones institucionalizadas, estn normadas en leyes, reglamentos o reglas deoperacin. Por eso se diferencian de otras acciones de participacin que buscan controlar alas autoridades, pero por medios no institucionalizados, como los plantones o tomas deoficinas pblicas.


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B. Contralora Social como rendicin de cuentas (RdC).

Pero la Contralora Social se define tambin como un tipo de rendicin de cuentas,especficamente como de tipo vertical.Rendicin de Cuentas , es la traduccin de lo que seconoce en el mundo anglosajn, y en la literatura, comoAccountability ,v y se refiere entrminos generales a hacer a los sujetos responsables de sus acciones (en este caso, a lasautoridades que gobiernan el Estado).vi Segn Schedler la nocin de rendicin decuentas tiene dos dimensiones bsicas. Incluye, por un lado, la obligacin de polticos yfuncionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability ).Por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayanviolado sus deberes pblicos (enforcement ) (Schedler, 2004a: 12).

La primera dimensin, es para la que Schedler construye el concepto derespondibidad la obligacin de responder, e incluye las dimensiones de informacin y justificacin, esto es, la peticin por parte de los representados y la obligacin por parte delos representantes de informar y explicar las decisiones que toman. No slo dar cuenta decuntos recursos se disponen y cmo se distribuyen, sino tambin el por qu de estasdecisiones. Esta idea refiere directamente a los conceptos de transparencia y acceso a lainformacin, como componentes mnimos y fundamentales de la rendicin de cuentas (Fox,2006).

Pero no slo basta con la informacin, sino que se necesita la capacidad de sancionar[enforcement] por parte de los representados sobre los representantes. Como planteaSchedler: A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones ydecisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente encaso de mala conducta (Schedler, 2004a:19).

El concepto de RdC, adems de su evidente carcter relacional, connota unadireccionalidad clara: son los representantes los que tienen que rendir cuentas a losrepresentados (A rinde cuentas a B). Por medio de transparentar sus cuentas y hacerpblicos sus informes de gestin o auditorias, los representantes informan (y las menos delas veces justifican) a los ciudadanos sobre su accionar. Los ciudadanos podemos o no haceruso de esa informacin.

Una parte importante de la literatura especializada en RdC tiene que ver con elestablecimiento de tipologas.viiLa caracterizacin ms utilizada y conocida es la propuesta


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por ODonnell, que diferencia RdC horizontal y vertical. La primera alude a los mecanismosformales, de pesos y contrapesos existentes en los sistemas polticos contemporneos(parlamento, agencias especializadas, etc.) y la segunda a la capacidad de los ciudadanos por medio del voto a castigar o premiar a sus gobernantes.viii

Sobre esta distincin, varios autores han estudiado los tipos de RdC vertical, siendoquiz la ms importante la rendicin de cuentas social, propuesta por Smulovitz yPeruzzotti, definida como un mecanismo de control vertical, no electoral, de lasautoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones ymovimientos ciudadanos, as como tambin en operaciones mediticas. Las iniciativas deestos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos,exponer y denunciar actos ilegales de stos y activar la operacin de agencias horizontalesde control (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32).

Teniendo en cuenta estas metforas espaciales, Isunza establece una cuartacategora: la rendicin de cuentas transversal, definida como los mecanismos que, si bienson instituciones del estado, estn diseadas y funcionan de tal forma que hunden susraces de manera explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmenteprotegida de ciudadanos independientes y autnomos que no representan pero sejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano (Isunza, 2004:29).

Es decir, la capacidad de los ciudadanos para controlar a sus gobernantes puedeejercerse de formas diversas:horizontal, tiene que ver con sistemas de pesos y contrapesosentre los poderes institucionales (el poder legislativo que controla al ejecutivo);vertical , conrelacin a los controles que ejerce la sociedad en las acciones estatales (por medio de losprocesos electorales, la vigilancia ciudadana o la activacin de los controles horizontales);social, el control por medio de acciones ciudadanas y denuncias pblicas (ante la prensa y/oante los tribunales); ytransversal , con la inclusin de los ciudadanos en el ejercicio delcontrol (como los consejos gestores de poltica pblica de Brasil, o el Instituto Federal

Electoral de Mxico).

En este sentido, la Contralora Social, como se dijo, se define como un tipo derendicin de cuentas, especficamente de tipo vertical, puesto que son los ciudadanosquienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeo de los funcionarios pblicos(tanto electos como no-electos). Pero tambin son muchos los mecanismos y actividades de


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control que podran ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir, comoinstituciones del Estado donde se asegura la participacin de ciudadanos en sus instanciasde decisin.

C. Blindaje, monitoreo, auditora, o Contralora Social?

Una de las debilidades conceptuales de la Contralora Social es su polisemia, la diversidadde significados que adquiere. Algunos la comprenden como acciones de gobiernodestinadas nicamente a los beneficiarios de programas sociales, otros creen que son lasinstancias oficiales para presentar quejas y denuncias. A esto se agrega la existencia deotros conceptos parecidos como blindaje electoral, monitoreo ciudadano o auditora social.Esto hace necesario establecer precisiones conceptuales mnimas.

En este ensayo comprendemos a la Contralora Social como una categora analticams que como una accin especfica. Esta categora rene a todo el amplio conjunto deacciones que cumplan tres caractersticas: que sean instancias de participacin ciudadana,que estn institucionalizadas en leyes, reglamentos o reglas de operacin, y que se orientena la rendicin de cuentas.

En este sentido, el Blindaje Electoral, el monitoreo ciudadano y la auditora social,entre otras, pueden comprenderse como formas de Contralora Social, con especificidades ycaractersticas propias, que pasaremos a revisar a continuacin.

Por un lado tenemos al Blindaje Electoral que se define como las acciones degobierno que buscan garantizar que los recursos pblicos y programas sociales seadministren de forma transparente, sin fines poltico-electorales; evitando que losservidores pblicos hagan uso indebido de su puesto, sus funciones, su tiempo, o de losrecursos pblicos bajo su responsabilidad, para beneficiar o perjudicar a actores polticos enpocas electorales (Daz y Dussauge, 2006:19).ix

Como se desprende de lo anterior, estas acciones gubernamentales estn orientadasprincipalmente hacia los servidores pblicos. Adems de la capacitacin sobre los delitoselectorales (como el documentoEl ABC de los servidores pblicos en relacin con laselecciones )x y los cambios en la operacin de los programas (como asegurar los vehculosoficiales, adelantar o retrazar los pagos de programas de transferencia), el Blindaje Electoralincluye la capacitacin y orientacin a los beneficiarios sobre los derechos y la operacin de


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los programas, y sobre las formas de presentar una denuncia. El Blindaje Electoral concentrasus acciones en los beneficiarios por medio de la difusin de la informacin sobre susderechos y la forma de presentar denuncias, es decir, se basa en la activacin de losmecanismos horizontales de control.xi

Otra forma de participacin ciudadana para la rendicin de cuentas es elMonitoreociudadano , accin promovida por la Secretara de la Funcin Pblica. Esta es una forma departicipacin ciudadana que consiste en la realizacin de ejercicios sistemticos,independientes y planificados para observar, analizar, evaluar, dar seguimiento y proponermejoras a servicios, programas y/o polt icas de gobierno (SFP, 2006).

El Monitoreo Ciudadano es una metodologa prctica para que organizaciones oagrupaciones ciudadanas puedan utilizar las leyes de transparencia y as hacer el

seguimiento de un programa, accin o poltica especfica. Cabe sealar que estametodologa propone explcitamente la concertacin y comunicacin entre la institucinobservada y la organizacin social, para que los resultados de estas observaciones seanconocidas y puedan tener consecuencias prcticas. Por esto, el monitoreo ciudadano puedegenerarse por inters de una agrupacin u organizacin o por invitacin expresa de unainstitucin gubernamental para que sea monitoreada (SFP, 2006: 7).

En este mismo sentido pueden inscribirse las acciones deAuditora Social . Este

concepto ha sido desarrollado ms que nada por agencias internacionales, en particular porel Banco Mundial, y es utilizado para designar la participacin de los ciudadanos en lavigilancia y control en pases de Centroamrica (Banco Mundial, 2003). Segn el diccionario,auditora es la revisin sistemtica de una actividad o de una situacin para evaluar elcumplimiento de las reglas o criterios objetivos a que aquellas deben someterse.xii Comobien apunta Olvera (2003: 15) este concepto adolece de debilidades conceptuales al definirdiverso tipo de acciones que van desde casos aislados de comunicacin hasta procesosestandarizados de control, sin embargo define en todos los casos las acciones de

seguimiento y monitoreo de organizaciones sociales sobre programas de gobierno. Laexperiencia de la Auditora Ciudadana de la Calidad de la Democracia en Costa Rica es elejemplo ms acabado de cmo organizaciones sociales pueden vigilar o monitorear aprogramas gubernamentales.xiii


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Como veremos en el segundo apartado, las acciones de Blindaje electoral, monitoreociudadano y auditora social son algunas de las formas en las que puede ejercerse laContralora Social, pero no son las nicas. La creacin de comits de vigilancia por parte delos beneficiarios posiblemente la accin ms conocida de la Contralora Social, y laparticipacin de ciudadanos u organizaciones en rganos colegiados son otras formas de

llevar a cabo acciones de Contralora Social. Antes de dar cuenta de la variedad de accionesde Contralora Social, revisaremos sus orgenes y desarrollo.

D. Orgenes y desarrollo de la Contralora Social.

El concepto de Contralora Social tiene su nacimiento oficial el 5 de febrero de 1991,cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia del Programa Solidaridad. Enel sexenio de Salinas, la CS se inscribi dentro del proyecto de modernizacin y reforma delEstado y se enfatiz el cambio de relacin entre gobierno y sociedad dando mayoresespacios para la participacin ciudadana.xivEn esa poca se define a la CS como una nuevaforma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuacin de quienestienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una formaavanzada de participacin ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalizacin de losrecursos pblicos y en la evaluacin del desempeo de los funcionarios y empleados alservicio del Estado (Vzquez Cano, 1994:74-75).

La CS se organiz en dos grandes vertientes: una individual (atencin ciudadana dequejas, sugerencias y recomendaciones), y otra colectiva (creacin de comits colectivos devigilancia de obras y servicios). Los ejemplos ms claros de la primera vert iente de la CS sonlos mdulos de atencin ciudadana y el Sistema de Orientacin Telefnica a la Ciudadana(SACTEL), mientras que los Comits de Solidaridad de Pronasol son ejemplos de la segunda.

La informacin sobre CS durante el sexenio de Zedillo es prcticamente nula. A pesarque sigue existiendo en el interior de la Secretara de Contralora de DesarrolloAdministrativo (SECODAM) una Direccin General de Contralora Social, sus acciones fueronrelativamente secundarias en lo que se refiere a programas federales, adems que seprivilegi la primera vertiente (atencin ciudadana) sobre la segunda (comits debeneficiarios), sobretodo despus del desmantelamiento del Programa de Solidaridad.xv

Con la alternancia poltica en el orden federal y la llegada de Vicente Fox, elfortalecimiento al control social muestra un balance desigual. Por un lado, se advierten una


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serie de cambios positivos de carcter legal: la promulgacin de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) entrega unmarco general y sobretodo facilita las herramientas bsicas para las acciones de la CS; la LeyGeneral de Desarrollo Social (LGDS) protege los derechos a la participacin ciudadana y alcontrol y vigilancia ciudadana; y la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por

Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC) promueve el asociativismo. A esto se sumael desarrollo de dos estrategias desarrolladas por la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)para fortalecer el control social: el Sistema Integral de Contralora Social y el Sistema deEvaluacin de Participacin y Transparencia.xvi

A pesar de ello, no logra trascender sus principales limitaciones: falta de visibilidad,poca eficiencia, y dificultades de participacin de los ciudadanos en acciones de vigilancia ycontrol, como abundaremos en el tercer apartado.

E. Marco legal de la Contralora Social.

En trminos generales, la participacin ciudadana para el control y la rendicin de cuentaspor medio de la CS est garantizada por mltiples mecanismos legales en los mbitosnacional e internacional. En el nivel constitucional se basa en los siguientes derechos:

El derecho de informacin , artculo 6 constitucional, est garantizado en el mbitofederal y en 29 Estados por medio de las leyes de acceso a la informacin, donde sobresalela LFTAIFP. Elderecho de peticin , definido en el artculo 8 constitucional, est garantizadopor la existencia de reglas de operacin en programas federales que definen mecanismosde atencin ciudadanos y recepcin de quejas y denuncias, y por la existencia demecanismos y acciones de Contralora Social en polticas sociales de impacto directo en lapoblacin, como veremos en el siguiente apartado. Elderecho a participar en la planeacin ,definida en el Artculo 26 constitucional, est reconocido por medio de cuerpos legalesespecficos en la creacin del Plan Nacional de Desarrollo, en los Planes Estatales, en losConsejos de Desarrollo Municipal y en los de Planeacin Municipal, as como en laexistencia de mltiples consejos consultivos en los diversos rdenes de gobierno.Finalmente, elderecho a la asociacin , artculo 9 constitucional, se garantiza, entre otrasdisposiciones legales, por medio de la LFFAROSC, que regula la creacin, financiamiento yactividades de las mismas.xvii


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A nivel internacional, Mxico firm en 2003 laConvencin Interamericana Contra laCorrupcin, en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), donde se obliga,en el Art.3 Fr. 11, a establecer mecanismos para estimular la participacin de la sociedadcivil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir lacorrupcin. As mismo, es Estado Parte firmante de laConvencin de las Naciones Unidas

contra la Corrupcin (2003).

Estos derechos estn reglamentados en mltiples leyes. Las ms importantes alrespecto son la Ley de Transparencia y acceso a la informacin, que entrega lasherramientas bsicas para la rendicin de cuentas, la de Desarrollo Social, donde se normanel derecho a la participacin y se desarrolla un captulo especfico sobre Contralora Socialxviii y la de Fomento a las Organizaciones de la Sociedad Civil, donde se plantea el derecho delas organizaciones a establecer acciones de Contralora Social.xix

De manera menos explcita, leyes como laLey General de Educacin , en su CaptuloVII, define mecanismos tales como los consejos de participacin social (municipales yestatales) o la Ley General de Salud , en su Captulo IV del Ttulo II, garantiza la posibilidad dela comunidad en general de formular sugerencias e informar irregularidades (Art.58).Adems, muchos rganos como las asociaciones campesinas, ganaderas, los ejidos,etctera, incluyen vocales de control y vigilancia destinados a ejercer la vigilancia y elcontrol de sus asociados sobre estos organismos.

Junto con esto, el fortalecimiento de la participacin ciudadana para el control sociales una estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y es parte de las lneasestratgicas del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento de laTransparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 (en particular la lnea 4.1.6.).

Finalmente, existen reglamentos interiores y reglas de operacin donde la CS tieneapartados especficos. Sobre el primero, la SFP establece, en el Art.36 Fr.VI. de su

Reglamento Interior, que dicha secretara tiene como atribuciones Promover laparticipacin ciudadana en la instrumentacin de programas federales y en la vigilancia desu ejecucin y asesorar en los trminos de la legislacin aplicable y a peticin expresa de losgobiernos locales en la implantacin de la Contralora Social en programas estatales ymunicipales. En torno al segundo, en 2005, de las 130 reglas de operacin publicadas de la


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administracin pblica federal, 83 incorporan en su contenido un apartado especfico depromocin de la Contralora Social (Hevia, 2006a).

En sntesis, existe en la legislacin mexicana una serie de derechos especficosorientados a garantizar la participacin ciudadana en el control y la decisin de los recursos

pblicos en general, y en particular, a garantizar las acciones de Contralora Social. Laconstitucin, leyes generales y federales, reglas de operacin y acuerdos internacionalesincluyen elementos especficos que, en trminos normativos, permiten y fortalecen laexistencia de mecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanos yorganizaciones.

2. Formas y t ipos de Cont ralor a Social.

Comprendida entonces la CS como todos los mecanismos de participacin ciudadanainstitucionalizada para la rendicin de cuentas, que estn protegidos por un amplioentramado legal, pasaremos a revisar cmo operan las acciones de Contralora Social.

En primer lugar, debemos reconocer la diversidad de experiencias, programas ymecanismos existentes. Para poder analizar esta diversidad es necesario preguntar por elsujeto de control (quin controla); el objeto de control (qu controla); las formas de ejercicio(cmo lo controla); las bases jurdicas que permiten el control; la periodicidad; y finalmente,el tipo de RdC que se genera. Sobre estas variables, la siguiente tabla presenta un resumende las formas y tipos de CS en Mxico:

Tabla 0-1. Tipos de CS existent es.Buzn de quejas ysugerencias

Control colectivo rganoscolegiados

ComunicacinSociedad-gobierno

Monitoreociudadano/ auditora social

Ejemploemprico.

Sistema deAtencinCiudadana

programaOportunidades(SEDESOL).

Consejosciudadanos decontrol y vigilancia

(COCICOVIS)(Edomex).

ContraloresCiudadanos (GDF).

Mircolesciudadano.

ndicetransparenciapresupuestaria

(FUNDAR).

Quin. Titulares deOportunidades.5000,000 titulares.Comits depromocincomunitaria (msde 50,000).

Comits electosdemocrticamenteentre losbeneficiarios deuna obraespecfica.63,217 Comits

Ciudadanosvoluntarios sin unsistema deseleccin clara.500 contraloresciudadanos en 120rganos

Vecinoscolonia y/omunicipio.

Organizacionessociales.Profesionalesencargados delseguimientoespecficosegn


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215,000 vocales. entre 1999 y 2004200,021contraloressociales.

colegiados deinstanciassectoriales yterritoriales.

temtica.

A quin. Burcratas.

Vocales y titulares.Funcionariosmunicipales(enlace municipal).Estatales (salud,ecuacin).Federales.

Burcratas.

Ejecutores deobras pblicas yprogramassociales.

Burcratas ypolticos.

Funcionarios yresponsables detoma dedecisiones en todala estructura degobierno.

Polticos.

Presidentemunicipal, jefedelegacional ysusfuncionarios.

Polticos.

Ejecutivo ylegislativo.

Qu. Programa seapegue a las reglasde operacin.Padrn seadepurado.Montos y apoyossean correctos.

Ejecucin de obrasy programassociales deacuerdo a lasreglasestablecidas.

AdquisicionesContratos.Programacin.Ejecucin.Evaluacin.

Acciones dembitomunicipal.Acuerdos a losque secomprometeel presidentemunicipal.

Indicadores detransparenciaen lainformacinpresupuestal.Encuesta aexpertosSeguimientolegislacin.Cmo. Sistema de quejas

y denuncias.Peticin dereunin con losoperadores localesdel Programa.Mdulos deatencinciudadana.

Conformacin decomitsespecficos.Aprobacin deobras (entrega deobra).Reuniones conresponsables.

Voz y voto enrganoscolegiados detoma dedecisiones.Visitas a obras.Operativosanticorrupcin.

Comunicacindirecta.Seguimientoespecfico.

Voz:participacinen consejosformales.Presentacinresultadosopininpblica.

Basadoen.

Reglas deoperacin.

ConstitucinEstado Mxico.Ley orgnicamunicipal y ley deadministracinpblica.Reglas deoperacin de losprogramasespecficos

Ley de obras.Ley deadquisiciones.Ley participacinciudadana.Ley de austeridad.Reglamentos delos rganoscolegiados.

Sinreglamento.

Sinreglamento.

Cundo. Permanentemente. Cuando se realizauna obra.

Permanentemente. Calendarizado. Variable

TipoRdC.

Vertical.Procesal.Retrospectiva.Administrativa.

Vertical.Procesal.Retrospectiva.Administrativa.

Transversal.Prospectiva.Procesal.Retrospectiva.Administrativa.Poltica.

Vertical.Social.Prospectiva.Procesal.Retrospectiva.Administrativalimitada.

Social.Prospectiva.Poltica.

Fuente: Hevia (2006a:48).

El primer tipo (sistemas de atencin ciudadana) es el ms comn en el orden federal.Aqu los beneficiarios de un programa pueden presentar quejas/denuncias ante lasinstancias pertinentes (contraloras estatales, sistema de atencin ciudadana) y as controlar


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que el programa se lleve de acuerdo a las reglas de operacin. En caso que se cometanirregularidades, pueden presentar una queja para que el rgano interno de controlinvestigue y determine las eventuales responsabilidades. Tambin es el caso de las accionesde Blindaje Electoral, donde los ciudadanos pueden controlar el uso electoral de losprogramas principalmente por medio de la denuncia ante las instancias formales como la

Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE).

El segundo tipo (control colectivo) se basa en la creacin de un rgano especfico decontrol donde participan los beneficiarios directos de la obra o servicio. As, los vecinos deuna calle donde van a pavimentar, o los beneficiarios del programa de desayunos escolarespueden organizarse en un comit que vigila que los funcionarios cumplan su labor, que laobra se ejecute segn lo establecido, que los materiales sean los adecuados, etc. Adiferencia del primer tipo, los comits sobretodo los comits de obra pblica tienen

ms herramientas de control, junto con la posibilidad de denunciar ante los rganosinternos de control irregularidades, pueden no firmar el acta de recepcin de la obra(requisito fundamental para que se pague a la empresa contrat ista), como el caso de losConsejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVI) del Estado de Mxico o los comitsdel Programa de Atencin a los Jornaleros Agrcolas que revisaremos adelante. Lasempresas contratistas tienen a su vez la obligacin de entregar toda la informacin a losConsejos y permitir su fiscalizacin. En los recursos entregados por el Fondo deAportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM Ramo 33) se enfatiza la

creacin de estos Consejos en todos los municipios que reciben aportes.

El tercer tipo de CS es la participacin de ciudadanos, que en calidad de tales seintegran en los rganos de decisin de las instituciones pblicas (rganos colegiados). Elcaso ms desarrollado al respecto es el modelo de Contralora Ciud adana del Gobierno delDistrito Federal, pero programas como Liconsa tienen tambin en sus rganos deadministracin representacin ciudadana, como organizaciones campesinas. Aqu sonciudadanos o representantes de organizaciones sociales o civiles los que participan, con voz

y voto, en estos consejos, revisando adquisiciones, contratos, revisando los procesosadministrativos, etc. Estos consejeros ejercen sus acciones de control tanto por su voto enestos consejos como por visitas a obras y servicios y participacin en operativosanticorrupcin, y se basan en un entramado legal que permite y asegura sufuncionamiento.


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Adems de estos tipos, existe una variada cantidad de acciones de vigilancia ycontrol que, aunque no se denominan como Contralora Social, s son acciones demonitoreo ciudadano. El espectro es muy grande e incluye a las acciones detestigo social ,donde se invita a personalidades u organizaciones a los procesos de licitacin oadjudicacin de un contrato u obra, y las mltiples acciones de interaccin directa

ciudadano-gobernante que permite exigir cuentas, como los programas radiales, lasaudiencias pblicas, etc. Los programasmircoles ciudadano implementado en variosmunicipios de la Repblica, donde el presidente recibe en audiencia pblica y salen a lacalle los servicios, son ejemplo de este tipo de acciones.

Por ltimo, encontramos una importante gama de instancias de las organizacionesde la sociedad civil que realizan monitoreo ciudadano, como veremos en el siguienteapartado.

F. Las OSC y la proteccin de programas sociales.

Son muchas las polticas de seguimiento especfico que realizan las organizaciones de lasociedad civil, pero para efectos de este ensayo sobresalen aquellas que realizan accionesde observacin electoral, donde se inscriben las acciones de blindaje electoral y vigilancia.Un ejemplo de esto es el programa de fondos de coinversin social que promueve elInstituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) especficamente sobre Blindaje Electoral.En 2005 se presentaron 14 proyectos de observacin electoral y proteccin de programassociales, y en 2006 esta cifra subi a 59. De estos, se apoy con un total de casi 20 millonesde pesos a 49 organizaciones (11 en 2005 y 38 en 2006) que realizaron acciones devigilancia y observacin en prcticamente todo el territorio nacional (Indesol, 2006). En estesentido, sobresalen las acciones de vigilancia de organizaciones como Servicios para unaEducacin Alternativa, Alianza Cvica, o Educacin y Ciudadana, que realizaron acciones en24 estados de la Repblica. En aos anteriores, experiencias como 1000 mujeres por latransparencia de la organizacin social Centeotl en Oaxaca, o Radio Teocelo en Veracruz,han sido premiados por la SEDESOL en este sentido. A esto se suma la part icipacin deorganizaciones acadmicas que fueron comisionadas por el Consejo Consultivo deDesarrollo Social para llevar a cabo una investigacin sobre el uso electoral de programassociales en las elecciones estatales de 2004 y 2005 (FUNDARet al. : 2006). Tambinsobresalen las diversas iniciativas de observacin electoral, destacndose el Fondo deApoyo para la Observacin Electoral 2006, administrado por el Programa de Naciones


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Unidas para el Desarrollo (PNUD), donde participan 26 organizaciones. Un ejemplo de estasacciones fue lo realizado por el Comit Pro-Vecinos AC.xx

Un segundo mbito de trabajo constituye la incidencia de OSC en polticas detransparencia y acceso a la informacin. En este tipo sobresale las acciones de LIMAC AC,

una organizacin que entrega asesora a los estados para desarrollar leyes de transparenciay realiza una vigilancia constante al desempeo del IFAI y de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.xxiTambin se encuentra elcolectivo por la transparencia , que rene a organizaciones como Fundar, Alianza Cvica,Presencia Ciudadana y el Consorcio Parlamentario para la Equidad de Gnero, entre otras, ydesarrolla diversas acciones orientadas al ejercicio del derecho ciudadano a lainformacin.xxii Transparencia Mexicana, filial mexicana de Transparencia Internacional,desarrolla ndices de transparencia y percepcin de la corrupcin a nivel estatal.xxiii Otra

accin exitosa es el Programa Ciudadanos por la Transparencia (CIMTRA), formado porvarias organizaciones sociales que ha desarrollado un ndice de transparencia municipalaplicndolo en mltiples estados de Mxico.xxiv

Adems de estas acciones, las OSC han desarrollado acciones de seguimiento enpolticas sectoriales como salud, educacin, medioambiente, desarrollo social, derechoshumanos, seguridad ciudadana, temas energticos, gnero, desarrollo rural y seguimientoal poder legislativo y de capacitacin diplomados y cursos de actualizacin (Hevia,

2006a; IFAI, 2004).

En el espacio pblico no estatal existen variadas experiencias de control y vigilanciaespecficas sobre polticas y acciones gubernamentales, en los tres rdenes de gobierno ycasi en toda la gama de temticas. Este tipo de vigilancia sita a las organizaciones socialescomo las encargadas de hacer la vigilancia. Las acciones de control se dirigen tanto aservidores pblicos de eleccin popular (polticos) como a burcratas (tcnicos), siendo losprimeros los responsables ltimos. Lo que se vigila es tanto la legalidad y el buen desarrollo

de los programas como la inclusin de temticas que para las organizaciones socialesresulten importantes, utilizando como mecanismos de control principalmente la voz,tanto en rganos oficiales como por medio de los medios de comunicacin masivos, por loque se definen ms que nada como acciones de RdC de tipo social (como lo proponenPeruzzotti y Smulovitz, 2002).


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G. Contralora Social fuerte y dbil.

Revisada hasta ahora la amplia gama de mecanismos y acciones que pueden definirse comode Contralora Social, es evidente que no todas estas acciones poseen mecanismosconcretos para ejercer el control. Muchas se limitan al mero intercambio de informacin yen la prctica no tienen consecuencia alguna, no logran evitar o inhibir actos corruptos odiscrecionales. De ah que sea necesario distinguir una Contralora Socialfuerte y unadbil ,dependiendo de su posibilidad de generar consecuencias o impactos reales y de sucapacidad efectiva para ejercer el control.

As, las acciones de Contralora Social fuerte son las que tienen mecanismos quepermiten generar consecuencias por ejemplo, modificaciones en las reglas de operacinpara eliminar malas prcticas, cambios en las formas de organizacin de las accionesgubernamentales, apertura de investigaciones ante denuncias relacionadas con abuso depoder, etc.

En cambio, las acciones sin consecuencias, a pesar que discursivamente puedandefinirse como de Contralora Social, sern instrumentosdbiles . Los sistemas de difusin einformacin hacia los beneficiarios de un programa, los comits de obra que no tienendentro de sus atribuciones herramientas concretas de control, los testigos sociales a los queno se les entrega la informacin necesaria, son ejemplos de estas instancias dbiles.

La Contralora Socialfuerte requiere instrumentos no slo para exigir respuesta porparte de los gobernantes (la dimensin informativa), sino tambin para exigir sanciones encaso de irregularidades, cumplindose as la dimensin exigitiva de la rendicin de cuent as(Isunza, 2004; Schedler, 2004; Fox, 2006). As, muchas de las acciones que se definen enReglas de Operacin de algunos programas sociales como Contralora Social, en la prcticano tienen mecanismos de control efectivos y slo pueden aspirar a entregar informacinpara activar los mecanismos horizontales de control.

Con esta distincin, pasaremos a revisar las acciones de Contralora Socialdesarrollados en las radios indigenistas de la CDI y en dos programas sociales de laSEDESOL.


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3. Cont ralora Social en los programas sociales

A continuacin presentamos algunas de las diferentes acciones de CS que se realizaron entres programas sociales para vigilar el uso poltico electoral de los mismos en los recientesprocesos electorales. Pero para eso, es necesario primero definir lo que es el uso poltico delos programas sociales.

H. Uso poltico de los programas sociales.

Existen muchas definiciones sobre lo que es y no es el uso poltico de los programassociales. Nosotros distinguimos un uso poltico directo y otro indirecto. Dentro del usopoltico directo, utilizamos la definicin de Jonathan Fox (1994) quien diferencia prcticaspluralistas el uso legtimo que se hace de las acciones gubernamentales en una

democracia, clientelares autoritarias coercin, amenazas y condicionamientos de losapoyos y semiclientelares aquellas prcticas que pueden ser consideradas comopluralismo poltico, por medio de las solicitudes de voto, propaganda electoral, invitacin avotar por un partido o por otro, pero di fiere del pluralismo porque los actores estatales anintentan violentar el derecho a la autonoma de las asociaciones (Fox, 1994:158).xxv

Adems de estas prcticas directas, donde se relacionan cara a cara funcionarios ybeneficiarios, existen otros posibles usos polticos del programa que son indirectos porque

no existe una relacin cara a cara entre funcionarios y beneficiarios, y requieren mayortiempo para desarrollarse. Estos mecanismos no implican prcticas tradicionales de compray coaccin del voto, aunque s representan uso poltico en el sentido que las decisiones setoman con fines electorales, no tcnicos. Las acciones ms comunes de uso polticoindirecto son: 1)Ampliacin del padrn con fi nes electorales . Aqu estamos refirindonosa la ampliacin de algn programa en localidades, estados o municipios usando criteriospartidistas con el objeto de, aumentando el cupo beneficiarios, aumentar la votacin delpartido de gobierno en una zona determinada. 2)Uso del padrn para desarrollar

estrategias electorales . Se refiere al uso de la informacin contenida en los padronessociales por parte de los partidos polticos para realizar anlisis georeferenciales yestadsticos de los rezagos sociales, econmicos y polticos que pueden ser empleados paraafinar las ofertas polticas. Este uso en manos de partidos polticos es ilegal, puesto quecontiene informacin confidencial y por lo tanto viola la LFTAIPG. y 3)Uso de losprogramas sociales de forma partidista . Nos referimos al uso del programa como parte


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de la propaganda electoral de un partido, asumiendo el crdito del programa como si fueraexclusivamente una propuesta del partido poltico y no de una compleja agregacin deactores y fuerzas polticas (como el Congreso de la Unin, los estados y los municipios).

Descrito as el uso poltico de los programas sociales, pasamos a revisar los programassociales, especificando los espacios de discrecionalidad existentes y que posibilitan la

compra y coaccin del voto.

I. Radiodifusoras Culturales Indigenistas. xxvi

Como parte de la Administracin Pblica Federal, la Comisin para el Desarrollo de losPueblos Indgenas (CDI) realiz acciones de Blindaje Electoral emanadas de las Bases deColaboracin Interinstitucional y del Acuerdo de la Comisin Intersecretarial para laTransparencia y el Combate a la Corrupcin en la Administracin Pblica Federal (CITCC).Estas acciones incluan la difusin y capacitacin a los servidores pblicos, la instalacin debuzones de quejas administrados por el rgano Interno de Control, la difusin de losmedios para captar quejas/denuncias, la publicacin de la informacin en las reas deservicio y atencin y en la pgina de Internet, as como la generacin de foros de discusincon las organizaciones sociales, en coordinacin con la FEPADE.xxvii

Pero adems de estas acciones, la CDI llev a cabo acciones especficas de BlindajeElectoral por medio del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas. En Mxicoexisten 20 radiodifusoras culturales indigenistas operadas por la CDI instaladas en 15estados de la Repblica, atendiendo a un pblico potencial de 6 millones de hablantes delengua indgena. Las radios transmiten en 31 lenguas indgenas adems del espaol y llevanal aire ms de 26 aos.

Dentro de estas acciones sobresale la traduccin y transmisin de mensajes del IFE,que se comentaron por los locutores a lo largo de las transmisiones diarias en las 20radiodifusoras. Algunos temas tratados fueron la credencializacin, el voto en el extranjero,la reposicin de credenciales, el cambio de domicilio, la integracin de las mesas, losfuncionarios de casilla, etctera.

Adems de estos mensajes, se realizaron cpsulas informativas de entrevistas afuncionarios y miembros de organizaciones sobre observacin electoral, prevencin de lacompra y coaccin del voto y promocin del voto, estas se transmitieron entre el 17 de abrily el 1 de julio de 2006. Adems se transmitieron ntegramente entrevistas a funcionarios de


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la CDI, a la Secretaria de Desarrollo Social, y a los titulares de los programas Oportunidades,IMSS-Oportunidades y Diconsa, las cuales se transmitieron entre el 9 y 22 de mayo de 2006.

Finalmente, se produjeron y transmitieron 42 mensajes genricos (cintillos de entre6 segundos a 1 minuto) cada media hora entre el 19 de abril y el 2 de julio, en relacin a lacompra de voto, coercin, amenazas, presiones y condicionamiento de apoyos sociales;

sobre delitos electorales y telfono para denuncias; sobre delitos cometidos porfuncionarios y servidores pblicos, ministros religiosos, candidatos, funcionarios electorales,funcionarios partidistas y cualquier otra persona, adems de los telfonos para denuncias;sobre las caractersticas del voto; y sobre los derechos ciudadanos. Estos mensajes fuerontransmitidos de manera bilinge.

Este ejemplo muestra algunas potencialidades y limitaciones que veremos en elsiguiente apartado. Adelantndonos podemos notar que la informacin y difusin son

elementos centrales y bsicos para la proteccin de los programas sociales. En zonasindgenas aisladas no existen suficientes Ministerios Pblicos para realizar las quejas, lapoblacin tampoco cuenta necesariamente con el nivel educativo necesario para solventaruna queja a la FEPADE adems que stas tienen que presentarse en idioma espaol y porescrito, y cuentan con escasa cobertura telefnica donde las casetas telefnicas cobranlas llamadas a nmeros gratuitos entre 5 y 15 pesos por minuto. Es decir, cmo sedenuncia el uso poltico de programas sociales en zonas donde las posibilidades de llamarpor telfono o presentarse ante un Ministerio Pblico son limitadas?

En estos contextos, que son caractersticos de muchas regiones beneficiarias deprogramas sociales, son la informacin y la difusin las principales herramientas que tienenlos ciudadanos para cuidar su voto libre y secreto. De ah que es esencial disear campaasmasivas de difusin e informacin para que los ciudadanos eviten ser presionados oamenazados al ejercer su voto, adems de fortalecer y facilitar la posibilidad que sedenuncien las irregularidades en estas zonas.

Como se muestra en el siguiente caso, la CS no se limita a la entrega de informaciny la posibilidad de presentar una denuncia, puede ejercerse tambin por medio de comitsde vigilancia en la ejecucin de los proyectos y programas.


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J. Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas. xxviii

El Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA) se ejecuta desde 1989 y depende dela SEDESOL. Su objetivo general es contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida ytrabajo de la poblacin jornalera agrcola, a partir de una atencin integral y oportuna,mediante procesos de promocin social, de coordinacin institucional con los tres rdenesde gobierno y de concertacin social con productores, organismos sociales y los mismosbeneficiarios y beneficiarias.

El Programa centra su atencin en la poblacin jornalera agrcola migrante y local.Durante 2006, la meta de atencin fue de atender a 596 mil 815 jornaleros agrcolas de 251municipios en 18 estados de la Repblica que atraen y expulsan jornaleros agrcolas.

Para ello, realiza, en concertacin con los gobiernos estatales, los ayuntamientos, los jornaleros y los agricultores, una serie de proyectos orientados en seis vertientes: vivienda ysaneamiento ambiental; salud y seguridad social; alimentacin y abasto; educacin, culturay recreacin; empleo, capacitacin y productividad y procuracin de justicia. En la seleccin,ejecucin y financiamiento de estos proyectos participan el Gobierno Federal por medio delPrograma, los gobiernos estatales y los agricultores. Para 2006 se tenan proyectados 9,287proyectos diversos, donde sobresalen los de vivienda y saneamiento ambiental.

La mecnica de operacin incluye la figura del promotor social, quien es unprofesionista a cargo de acompaar y definir, junto con los jornaleros y agricultores, losproyectos que sern ejecutados; y la creacin de un Comit de Jornaleros, conformado porlos propios jornaleros y designado en Asamblea General, quien tiene entre sus funciones lasupervisin de la ejecucin de los proyectos.

As, por cada proyecto se forman comits de vigilancia que supervisan laconstruccin y el uso de las obras de infraestructura, la asistencia de los jornaleros ycapacitadores en los proyectos de capacitacin productiva, el uso de las instalacionessanitarias y de salud, el abasto, etc.

Sin embargo, a diferencia de otros comits, en las Reglas de Operacin, los Comitsde Jornaleros slo tienen como alternativas presentar una queja o denuncia en caso deirregularidad a un telfono operado por el Propio programa, a SACTEL de la SFP y al Sistemade Atencin Ciudadana de la Sedesol (tambin por telfono), con la obligacin, por parte de


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los denunciantes, de identificarse y proporcionar sus datos para su posterior localizacin,adems del nombre de los servidores pblicos a denunciar (PAJA, 2006, numeral 9). Comoen el caso anterior, la limitacin de presentar las denuncias de forma telefnica en camposagrcolas donde viven migrantes sin ningn tipo de servicios, dificulta la posibilidad deejercer el control por medio de la denuncia, por lo que la informacin, difusin y

acompaamiento que realizan los Promotores resulta ser central, al igual que la vigilanciaconjunta que resulta de la concertacin de diferentes actores sociales jornaleros,ayuntamiento, gobiernos estatales y el federal.

Por ltimo, segn los operadores del programa, los jornaleros agrcolas tienenmenor participacin en los procesos electorales por su condicin de migrantes noactualizan su direccin cuando estn en los campos agrcolas y porque muchos no estninscritos (de hecho uno de los proyectos del PAJA es regularizar legalmente a los jornaleros

por medio de su inscripcin a los registros civiles). De ah que el uso po ltico directo que sede en el programa sea comparativamente menor. La FEPADE no reporta ninguna denunciaa personal de este programa.

En el siguiente caso, el ms desarrollado, veremos qu mecanismos de CS tiene elprograma de transferencias condicionadas ms grande de la poltica social en Mxico, elprograma Oportunidades.

K. Programa de Desarrol lo Humano Oportunidades

El Programa Oportunidades es el instrumento de poltica social enfocado a la pobrezaextrema ms importante en Mxico en la actualidad. Cuenta con el mayor padrn debeneficiarios, atendiendo alrededor de cinco millones de hogares, y su presupuesto para2006 fue de 27 mil millones de pesos. Su objetivo general es apoyar a las familias que vivenen condicin de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros yampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a travs delmejoramiento de opciones en educacin, salud y alimentacin, adems de contribuir a lavinculacin con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramientode sus condiciones socioeconmicas y calidad de vida (Oportunidades, 2006a: 7).

Sus acciones combinan identificacin y focalizacin de beneficiarios, transferenciadirecta de recursos a las familias (en part icular a las mujeres) y el mejor aprovechamiento dela oferta institucional en educacin, alimentacin y salud a travs del establecimiento de


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corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. As, se seleccionan a las familiasbeneficiarias de acuerdo a su situacin de pobreza, se les entregan apoyos econmicos paraalimentacin a aquellos hogares cuyas madres de familia asistan a plticas mensuales desalud y a una consulta mdica cada ao, y becas escolares a los nios y nias que asistan a laescuela. A los jvenes que continen sus estudios en educacin media superior o superior

se les entrega una cantidad de dinero en efectivo para que puedan seguir estudiando ogenerar un proyecto productivo, recientemente se canaliza un apoyo para los adultosmayores que pertenezcan al Programa y a partir de 2007 se agreg un subsidioenergtico.xxix

Espacios de di screcionalidad y acciones instit ucionales en el programa Oportunidades

Por su diseo y operacin el programa Oportunidades, como los dems programas de

transferencias condicionadas, es susceptible de ser usado con fines patrimonialistas oclientelares. En primer lugar, la Coordinacin Nacional controla todo el proceso deincorporacin: la seleccin de localidades, las acciones de difusin local para informar a lasfamilias interesadas dnde y cundo sern los procesos de seleccin, y la contratacin ycapacitacin del personal que aplicar las encuestas y realizar los procesos de inscripcin alas familias beneficiarias. Una vez dentro del programa, los apoyos econmicos que llegan alas familias dependen directamente de la validacin de las corresponsabilidades, que soncertificadas por funcionarios estatales personal de los centros de salud y profesores de las

escuelas. A la hora de entregar los apoyos, son funcionarios de gobierno (de las agenciaspagadoras) los que entregan el dinero en efectivo. Por ltimo, el monto de los apoyostambin depende de los trmites de padrn que tienen que hacerse (reportar bajas ocambios de localidad) donde son funcionarios del programa los responsables de hacer estostrmites.

Para cada uno de estos espacios de riesgo, el programa Oportunidades hadesarrollado estrategias institucionales para abatir y contener el riesgo, con resultados en

general positivos.

Para evitar la discrecionalidad en la incorporacin, el Programa desarroll un mtodode encuestas y puntajes de asignacin en variables mltiples, asegurndose que entren alPrograma slo los que realmente lo necesitan. Gener tambin candados para evitar queautoridades pudieran ingresar a sus amistades o clientelas: todos los beneficiarios de


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Oportunidades entran por la aplicacin de una encuesta, y no por pago de favores oamistades.

Para minimizar discrecionalidad en la aplicacin de las encuestas, desde 2002 losencargados de aplicarlas fueron contratados directamente por la Coordinacin Nacional,

quien adems los capacita no slo sobre la aplicacin de la encuesta, sino tambin sobre elfuncionamiento y objetivos del Programa.xxxTambin se desarrollaron procesos alineados,y sistemas de control y de doble supervisin para monitorear la correcta aplicacin de lasencuestas, y comprobar que los encuestadores efectivamente fueran a los hogares de lossolicitantes para hacer inspecciones visuales del estado de la vivienda y los bienesmateriales.

Para evitar la discrecionalidad en el cumplimiento de las corresponsabilidades, el

Programa desarroll una amplia campaa de informacin y capacitacin para las titulares,explicando constantemente la operacin del sistema. La campaa de informacin y difusina las titulares sobre sus derechos, corresponsabilidades y formas en que le pueden quitar elPrograma lleg a entregar en 2005 ms de 13 millones de folletos, volantes, etc. Se capacittambin a mdicos y profesores, y se incluy monitoreo constante en la revisin de lacorrecta validacin de corresponsabilidades.xxxi

Para evitar discrecionalidad en la entrega de los apoyos, en primer lugar se traspas

la operacin y responsabilidad de entrega a la banca popular, as no hay autoridades ofuncionarios federales entregando directamente el recurso econmico. Se prohbe elproselitismo de partidos polticos, presidentes municipales y cualquier otra institucin quequiera participar en la entrega de apoyos, pudiendo llegar a suspenderse en caso que sepretenda vincular la entrega de apoyos con partidos o autoridades locales, estatales ofederales. Adems de eso, las contraloras estatales por lo general participan en la entregade los apoyos para inhibir posibles actos de corrupcin.

Finalmente, para evitar el uso poltico de las entregas de apoyos, se suspenden lasentregas y procesos de incorporacin del Programa en pocas electorales, 60 das antes delas elecciones (dentro de las acciones de Blindaje Electoral).

Los trmites necesarios para mantener el padrn (y por lo tanto, para evitar faltas enlas corresponsabilidades y menos recursos econmicos) hasta 2005, se realizaban muchas


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veces por medio de los enlaces municipales y las vocales (quienes podan acceder al auxiliaroperativo responsable de estos trmites). Esto haca que estos actores pudieran movilizarrecursos de lo local a lo extralocal, convirtindose as en intermediarios institucionales,gestionando, acelerando o atrasando trmites vitales, y siendo as los principalesbeneficiarios del capital poltico en juego (Hevia, 2007). En el 2006, y an en fase de

implantacin, se cambi el modelo de atencin a mesas de atencin mensuales, donde losoperadores van a las localidades a realizar estos trmites, limitando o eliminando laintermediacin de los enlaces y vocales.

A todas estas acciones especficas, se suman la creacin de acciones generalestendientes a evitar el uso electoral del programa. Se han creado, publicado y difundidoreglas de operacin que evitan los usos discrecionales del Programa y homogenizan laactuacin de los funcionarios involucrados; se han hecho masivas campaas de educacin a

las titulares sobre sus derechos y corresponsabilidades, incluyendo la elaboracin de cartascompromiso al ciudadano; la ingeniera institucional permite el desarrollo de una estructuraparalela a la Sedesol, por lo que pudo realizarse contratacin independiente de personal;toda su folletera contiene una leyenda que indica que este programa no pertenece aningn partido poltico; y se han desarrollado y fortalecido los sistemas de AtencinCiudadana y Contralora Social, como veremos a continuacin.

Mecanismos de relacin sociedad-Estado en Oportunidades: Comits de Promocin

Comunitaria y At encin Ciudadana.

Adems de estos cambios institucionales, el programa Oportunidades desarroll una seriede acciones tendientes a fortalecer las acciones de control y vigilancia de las propiasbeneficiarias, es decir, desarrollar acciones de Contralora Social.

Segn las reglas de operacin del Programa, la CS en Oportunidades se ejecuta, entrminos concretos, por medio de los Comits de Promocin Comunitaria (CPC) y el Sistema

de Atencin Ciudadana (SAC) (Oportunidades, 2006a). El Comit de Promocin Comunitariaes una instancia de organizacin de las titulares beneficiarias, integrada por el conjunto devocales nombradas por las titulares beneficiarias que representan. Sus funciones incluyen elestablecimiento de una mejor vinculacin entre las familias beneficiarias y el personal de losservicios de salud, educacin y de Oportunidades, canalizar solicitudes y sugerencias de lasfamilias beneficiarias, as como a fortalecer las acciones de nutricin,Contralora Social y


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transparencia del Programa, preservando en todo momento la libertad de las familiasbeneficiarias de interlocucin directa con las instancias operativas y normativas(Oportunidades, 2006b: 1, nfasis nuestro).

Sin embargo, en la prctica, los Comits muestran diversas limitaciones que los

sitan como acciones de Contralora Social dbil, ya que, en primer lugar, se integran dentrode una cobertura limitada (a fines de 2005 el 32% de los beneficiarios no estabanrepresentados en CPC).xxxii A esto se suma que las titulares no tienen autonoma en laconformacin de estos Comits, y poseen atribuciones y funciones limitadas, orientndosems que nada a acciones de intercambio de informacin y a facilitar las funciones delPrograma, ms que a controlar su buen funcionamiento, o a representar sus intereses frentea la autoridad.xxxiii

En la prctica, los Comits ven limitadas sus funciones y atribuciones para controlar olimitar los abusos de poder y slo tienen como herramienta de control la presentacin dequejas y denuncias ante el Sistema de Atencin Ciudadana (SAC).

Una de las innovaciones institucionales del Programa Oportunidades fue establecerun sistema de atencin ciudadana que no slo recibiera, sino que adems pudiera atender yresolver dudas, solicitudes y quejas/denuncias, en coordinacin con otras in stancias. Paraello, la Coordinacin Nacional cre una Direccin de Atencin Ciudadana y Contralora

Social (DAC), encargada de operar el Sistema de Atencin Ciudadana.xxxiv

La demanda ciudadana que llega al Programa es clasificada en tres grandes rubros otipos, solicitudes/consultas, quejas/denuncias y otros. Entre 2003 y 2005 el sistema recibiun total de 231,346 casos, correspondiendo 193,553 solicitudes y consultas (83,66%); 32,815quejas/denuncias (14.18%) y 5,153 demandas diversas (2,23%).

Algunas de las quejas/denuncias que llega al sistema tiene que ver con el uso

poltico que se hace del Programa, y se clasifica comoproselitismo , al que se define de lasiguiente manera:

Son denuncias por medio de las cuales los beneficiarias del Programa o laciudadana en general sealan a un funcionario como responsable de utilizarel nombre del Programa para convocar, inducir u obligar a las titulares yfamilias beneficiarias a participar en actividades, mtines, marchas, asambleas


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u otros eventos de carcter poltico electoral, en apoyo a cualquier partidopoltico, precandidato o candidato a puestos de eleccin popular. Estairregularidad puede presentarse, adems, bajo la amenaza de perder losapoyos del Programa o con la promesa de ampliar la incorporacin defamilias o incrementar los apoyos (Oportunidades 2004: 26 conmodificaciones).xxxv

Para 2006 la poltica de difusin sobre blindaje electoral cambi. En vez de entregarel nmero telefnico de Oportunidades, como se haca hasta 2005, se incluy el nmerotelefnico de la FEPADE, quien es la autoridad responsable de investigar este tipo dedelitos. En el siguiente apartado revisamos el impacto de estas instancias.

Acciones de cont rolara social. Sirven de algo? xxxvi

Ante una irregularidad, los beneficiarios del Programa Oportunidades pueden denunciarestos hechos ante las autoridades competentes, ya sea a la FEPADE o al Sistema de AtencinCiudadana del Programa Oportunidades. En este apartado revisamos rpidamente quconsecuencias o impactos tuvieron las quejas y denuncias por proselitismo o uso polticodel programa.

En la siguiente tabla se presenta el nmero de quejas/denuncias por proselitismoque recibi el Sistema de Atencin Ciudadana de Oportunidades entre segundo semestrede 2004 y el primer semestre de 2005.

Tabla 0-2. Quejas/denuncias por Proselitismo segundo semestre 2004- primer

semestre 2005.

Segundo semestre2004

Primer semestre2005 TOTAL %

Vocales 56 55 111 49%Enlaces 22 18 40 18%AutoridadesMunicipales 21 11 32 14%Oportunidades 11 10 21 9%Salud 7 9 16 7%Educacin 3 2 5 2%TOTAL 120 105 225 100%Fuente: Elaboracin propia sobre Oportunidades, 2006c.


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Como muestra la tabla anterior, son los actores locales del Programa los queconcentran las denuncias contra proselitismo. Las vocales, los enlaces y las autoridadesmunicipales suman el 81% de las denuncias contra proselitismo en ese periodo. Estainformacin es coherente con otras investigaciones que denuncian el uso poltico directopor parte de autoridades municipales.xxxvii

Qu pas con estas denuncias? Se investigaron estos actos de proselitismo ointento de usar con fines partidistas al programa? Segn el programa Oportunidades, de las225 denuncias por proselitismo, 108 (48%) concluyeron por orientacin; 63(28%) seencontraban en trmite; y 34 (15%) concluyeron positivo y 20(9%) negativo. Es decir,prcticamente en la mitad de los casos se orient al denunciante a realizar su denuncia aotras instancias y slo el 15% tuvo una respuesta positiva. Sin embargo, de esos 34 casosslo conocimos de un caso que termin con la destitucin de un enlace municipal.xxxviii

Esta situacin refleja y ejemplifica los lmites que tiene el sistema de atencinciudadana para poder controlar, vigilar, y eventualmente castigar los intentos clientelistasde los actores polticos. Los lineamientos jurdicos no permiten a la SAC investigar este tipode acciones, deben enviarse a la FEPADE, va oficio, para que ellos investiguen y resuelvan, uorientar a los actores a que hagan sus denuncias directamente en dicha fiscala. Lasdenuncias que llegaron a las oficinas nacionales por proselitismo se envan a la DireccinJurdica del Programa, quien valora si se envan a la FEPADE. La pregunta entonces es qu

ha hecho la FEPADE?

Segn Gruenberg y Pereyra (2006), entre enero y julio de 2006 las denuncias porclientelismo electoral que llegaron a la FEPADE fueron en su gran mayora hechas porciudadanos (46%) y por representantes de partidos polticos (37%), aunque un significativo17% se trat de denuncias presentadas por servidores pblicos, incluyendo un 3% de lasdenuncias atribuidas a personal de la SEDESOL.

Segn la FEPADE, entre octubre de 2005 y diciembre de 2006 la fiscala atendi 1,224solicitudes en el sistema de Predenuncias de Delitos Electorales Federales, 5,361 llamadaspor medio de sus sistema telefnico FEPADETEL, 488 correos electrnicos por medio de susistema FEPADENET, adems de recibir y solventar 674 solicitudes de informacin.


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De estas denuncias, se han iniciado un total de 1,292 averiguaciones previas y 518actas circunstanciadas. De estas, slo en 69 averiguaciones previas se ha ejercido accinpenal (en oposicin en 272 casos no se ha ejercido accin penal); para el caso de las actascircunstanciadas, se elevaron a investigacin 91 casos y 358 se archivaron (PGR, 2006).

De las denuncias llegadas por telfono en el primer semestre de 2006, slo 161correspondieron a denuncias vinculadas a programas sociales que en conjunto contuvieron184 menciones. De esas, 113 fueron en contra de programa de la SEDESOL, siendo elprograma Oportunidades quien recibi ms menciones (83) (FEPADE, 2006:122-125).

Desconocemos de esas denuncias telefnicas cuntas se convirtieron enaveriguaciones previas o si se ejerci algn tipo de accin penal, pero estos datos permiteninferir que la posibilidad de que las denuncias por proselitismo o uso poltico directo de los

programas sociales tienen pocas posibilidades de terminar en acciones con consecuencias.

Algo similar pasa con las denuncias de uso poltico indirecto. En lo que se refiere alcrecimiento del padrn con fines electorales, diversos estudios sealan una correlacinestadstica entre el crecimiento del padrn de Progresa y resultados favorables para el PRIantes de las elecciones federales de 2000 (Rocha, 2001; Fundar et al. , 2006) y deOportunidades antes de las elecciones del Estado de Mxico en 2005 (Fundar, 2006). Si bienexiste una correlacin positiva entre pobreza extrema y el Programa (es decir, el Programa s

est enfocado en la pobreza) cuando se cruza la informacin con los resultados electoralesRocha afirma que en estados donde el PRI recibi mayor cantidad de votos que laoposicin en 1997, y donde las elecciones para gobernador estaban previstas para 2000 unamayor proporcin de hogares se transformaron en beneficiarios de Progresa en 1999(Rocha, 2001: 532).xxxix

Sin embargo, la ampliacin del padrn electoral es ms difcil de probar,considerando los rezagos a nivel nacional y que en su ampliacin participa no slo el

Ejecutivo Federal, sino tambin la Cmara de Diputados y muchas veces tambin losgobernadores estatales. Los datos para las elecciones de 2006 tambin son difciles deinterpretar puesto que a partir de 2004 se cumpli la meta presidencial de 5 millones defamilias incorporadas y en 2006 no ha habido incorporaciones (estn presupuestadas paradespus de las elecciones).


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Por otro lado, hubo acusaciones en la prensa contra del uso del padrn deOportunidades y del padrn electoral por parte del PAN para las elecciones de 2006.xlEl usoilegal del padrn constituye delitos penales y civiles, adems de que viola, entre otras, losdatos personales resguardados en la LFTAIPG.

Por ltimo, el uso partidista del programa, en el sentido de hacer creer que laoperacin del Programa depende de un partido poltico, fue utilizado en las eleccionesestatales de 2005 en el Estado de Mxico, donde propaganda del candidato puesta en elmetro de la ciudad de Mxico deca, por ejemplo Con el gobierno de Fox hoy hay ms de25 millones de Mexicanos reciben apoyos de Oportunidades y a un costado el logo delPAN. A esto se suma el traslado de la Secretaria de Desarrollo Social entre 2000 y 2005(Josefina Vzquez Mota) a la campaa del candidato presidencial Felipe Caldern, otrosntoma que asocia el Programa al PAN. Asimismo se presentaron quejas en contra de la

Presidencia de la Repblica, por parte de partidos polticos e incluso del IFE para que dejarade hacer propaganda sobre los logros de su gobierno (se transmit ieron entre enero yagosto de 2006, 881 minutos de comerciales sobre Oportunidades y un nmeroindeterminado en radio) (Presidencia de la Repblica, 2006).

4. Fortalezas, lmit es y riesgos de la CS.

En este contexto, cules son los lmites y fortalezas de la CS para evitar o inhibir el uso

poltico de los programas sociales? Es evidente que la Contralora Social posee fortalezasmuy importantes, donde sobresale el fortalecimiento a su marco legal y el constituirsecomo un espacio de innovacin constante, lo que aporta legitimidad y legalidad en suejercicio. Sin embargo, sus lmites le restan eficiencia y hasta el momento han sido difcilesde superar, estos se refieren poca visibilidad, el bajo impacto y la falta de coordinacininstitucional. El desbalance entre eficiencia/legitimidad hace que estos instrumentospierdan su potencialidad poltica, es decir, sedespoliticen , limitndose a ser mecanismos departicipacin decorativa.

L. Lmit es: visibil idad, impacto, coordinacin y eficiencia.

En efecto, existen serios lmites en cuanto a la visibilidad e impacto que poseen estosmecanismos, puesto que sus funciones son muy acotadas entregar o recibirinformacin y adems cuentan con poca coordinacin con las instancias horizontales decontrol, que como vimos, tienen tambin pocas capacidades de ejercicio de acciones que


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permitan castigar a los responsables de irregularidades e inhibir as el uso poltico de losprogramas sociales.

Para los casos analizados, la operacin de los mismos tiene amplios procesos dediscrecionalidad que dificultan que los beneficiarios se involucren ms en la vigilancia: en el

caso del programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas, su participacin para acceder alprograma es limitada (depende de la concertacin y aprobacin del empresario agrcolacon quien trabajan y el inters de la entidad federativa). En el caso del programaOportunidades no cuentan con mecanismos para incidir en la planeacin del mismo; sobrela incidencia de los beneficiarios en los procesos de focalizacin, los mecanismos existentes asambleas comunitarias, denuncias por escrito slo permiten referirse a errores deinclusin (no-pobres que fueron incluidos) pero no a los errores de exclusin (mecanismosde participacin para incluir a familias pobres mal identificadas como no-pobres); en la

ejecucin del Programa las titulares tienen una mayor capacidad de incidir, vigilando que elPrograma funcione de acuerdo con las reglas de operacin, aunque las herramientasexistentes realmente limitan la Contralora Social al uso de los sistemas de atencinciudadana; finalmente, en la evaluacin, los beneficiarios participan nicamente comoinformantes pero no conocen ni se les comunica sistemticamente sobre sus resultados.

Por esto, las instancias de Contralora Social son muy poco conocidas por lapoblacin en general y muchas veces se convierten en un requisito administrativo para que

funcione un programa, y no en instancias de participacin o vigilancia. Los beneficiariosmuchas veces no reciben la capacitacin suficiente las instancias estatales encargadasfuncionan con muy poco personal y no se destinan recursos especiales para la capacitacinconstante de contralores sociales ni poseen atribuciones que les permitan, por ejemplo,citar a reuniones a los responsables tcnicos o polticos de los programas para pedir cuentaso denunciar amenazas o actos proselitistas.

Las instancias horizontales de control tampoco se coordinan con las instancias

sociales. La mayora de las veces las reas encargadas de recibir y analizar quejas no tienenrelacin con las reas encargadas de desarrollar la Contralora Social y capacitar a losbeneficiarios.


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M. Potencialidades: innovacin, lgica de derechos, marco legal y legit imidad.

A pesar de ello, vemos tres grandes potencialidades de la Contralora Social: innovacin,lgica de derechos y el marco legal. La diferente cantidad y calidad de acciones deContralora Social representa tambin un espacio constante de innovacin. En los apartadosanteriores se comprueba la diversidad y variedad de las acciones y formas de CS, lo queimplica un inters por innovar en estas temticas.

Esto se relaciona con su segunda potencialidad: la Contralora Social puedeinscribirse dentro de una lgica de ejercicio de derechos, lo que significa un espacioimportante para el fortalecimiento democrtico y por lo tanto para la proteccin deprogramas sociales. Entre rendicin de cuentas y derechos existen dos vnculos, unodirecto, que tiene que ver con la capacidad de exigir los derechos civiles y polticos quefacultan a los gobernados a controlar a los gobernantes, y uno indirecto, que supone quegracias al control y vigilancia de las polticas pblicas, por medio de la rendicin de cuentasse hacen exigibles otros derechos, como los sociales, econmicos, culturales y ambientales(Isunza, 2006; Hevia, 2007).

En este sentido, la Contralora Social representa un ejemplo concreto de este doblevnculo. Por un lado, al slo hecho de participar en alguno de los mecanismos de control yvigilancia, los ciudadanos ejercen su derecho a la participacin, a la informacin, a lapeticin, etc. Por el otro, si el objeto de control es un programa social, al protegerlopermiten el ejercicio de sus derechos sociales.

En trminos de proteccin de programas sociales sobre su uso poltico, al controlar yvigilar los programas los beneficiarios, a la par que ejercen sus derechos civiles y polticos asociacin, peticin, informacin aseguran la vigencia del voto libre y secreto.

La tercera potencialidad se relaciona con las anteriores, es la extensa e intensa red demarcos jurdicos y legales en todos los niveles, la que asegura normativamente la existenciay el ejercicio de estos derechos. Es realmente inmensa la cantidad de normas y marcoslegales que protegen y promueven la participacin ciudadana, tanto para el control comopara las dems formas de incidencia en lo pblico.xli

Las potencialidades innovacin, ejercicio de derechos, legalidad en conjuntoconvierten a la Contralora Social en una muy poderosa fuente de legi timidad. Losgobiernos demuestran el buen uso de los recursos, el combate o la prevencin de la


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corrupcin y las prcticas inclusivas por medio de transformar a los gobernados envigilantes, en incluirlos en un sistema de pesos y contrapesos que, si no se activa, significaque las cosas se estn haciendo con eficiencia y transparencia. No es casual que en elsexenio de Salinas, considerados por muchos el ms corrupto y poco transparente, seadonde surgen estas formas de legitimar en los hechos un gobierno no legtimo por los

votos.

N. Riesgos: part icipacin decorat iva, esconder ms que escarmentar uso poltico.

Sin embargo, a pesar de estas potencialidades, la Contralora Social enfrenta su mayorriesgo en el uso poltico que de ella se haga, el riesgo de ser una forma de participacindecorativa, no sustantiva.

Dnde reside la legitimidad de la CS? No es en surepresentatividad , como el sistemapoltico. La CS no pertenece al sistema de pesos y contrapesos propios de la RdC horizontal,para eso la ciudadana est representada por el poder legislativo (por lo menos en trminosnormativos). Tampoco es en laautonoma , como las organizaciones sociales, puesto que losgobiernos, la mayora de las veces, estn obligados a establecer Contralora Social an si laciudadana no se auto-organiza para ello. Tal es el caso del programa de Apoyo a losJornaleros Agrcolas o de Oportunidades, donde necesariamente se crean Comits en elcumplimiento de las reglas de operacin y no por ser necesariamente una demandaciudadana. Su fuente de legitimidad slo puede estar en su eficiencia, en lograr, por mediode sus acciones, constituirse en un efectivo sistema de contrapeso ciudadano ante losgobiernos.

Sin embargo, como hemos visto, la CS no aporta en eficiencia: no sabemos si graciasa la CS se han evitado actos de corrupcin o de abusos de autoridad y hemos visto que noexiste visibilidad en sus acciones, claridad en su metodologa ni una promocin de susfunciones.

En este desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS corre el riesgo dedespolitizarse. Con esto nos referimos a limitar la capacidad poltica de los actores pararesolver problemas o irregularidades, transformando estos mecanismos en espaciosrestringidos de cooperacin sin consecuencias, en acciones dbiles. Los problemas opuntos de vista diferentes no pueden resolverse en las instancias previamente acordadas,


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sino que pasan a estar nuevamente en la arena de los actores polticos, ya sea en elgobierno o en la oposicin.

Las acciones de Contralora Social son tiles para los gobernantes nicamente parainaugurarlas, para posar en la foto y rendir protesta a sus miembros, pero no para que

hagan su trabajo de vigilancia y control, de contrapeso ciudadano.

Ante la creciente complejidad del mismo ejercicio del gobierno y las dificultadespropias de la participacin ciudadana (Font, 2004: 23-28), estas instancias pasan a ser para elsistema poltico actores inofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control, yque al mismo tiempo les entregan una legitimidad como gobiernos transparentes yparticipativos. Si hay irregularidades, sern los partidos polticos los que harn conferenciade prensa o los que cooptarn a los lderes que organizan los plantones para tomar las

oficinas correspondientes, y no los mecanismos formales de Contralora Social.

En sntesis, el principal riesgo para la Contralora Social en sus funciones de protegera los programas sociales sobre su uso electoral directo e indirecto, estriba en que lasacciones de Contralora Social sirvan para encubrir y no para descubrir estos usos.

5. Recomendaciones.

Sobre la base de los lmites, fortalezas y riesgos identificados, ofrecemos a continuacin unaserie de recomendaciones y puntos crticos para robustecer las acciones de ContraloraSocial para la proteccin de los programas sociales de transferencia condicionada y evitaras que sean instancias de participacin decorativa. En trminos concretos, nuestrasrecomendaciones son:

O. Transparencia y acceso a la informacin.

Mantener y mejorar los niveles de informacin a la poblacin beneficiaria. Esta es la

herramienta efectiva ms rpida y urgente de implementar. La informacin debeincluir por lo menos los derechos y deberes de la poblacin beneficiaria; los sistemasde control y denuncia ciudadana; los principales procesos de operacin; y laobservancia de la LGDS sobre la prohibicin de usar con fines electorales losprogramas sociales.


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Capacitar a los beneficiarios de los programas sociales sobre delitos electorales,instancias de denuncia y control, mecanismos de rendicin de cuentas y ContraloraSocial.

Traducir esta informacin a lenguas indgenas y difundirlas en formatos adecuados.

P. Fortalecer a los sistemas formales de control y la coordinacin interinsti tucional.

Fortalecer la coordinacin entre los programas sociales y los rganos de control,incluyendo por ejemplo en los convenios de cooperacin entre la federacin y losestados, acciones para priorizar la investigacin de denuncias por proselitismo en losprogramas sociales.

Facilitar las formas en que la ciudadana pueda presentar una queja/denuncia antelas instancias pertinentes.

Fortalecer la resolucin de quejas/denuncias que lleguen por va telefnica a lasdiversas instancias, tomando en cuenta las limitaciones legales de las instancias deatencin ciudadana, la resistencia institucional y la respuesta limitada de lascontrapartes institucionales.

Vincular las instancias de capacitacin con las de recepciones e investigacin dequejas y denuncias de la Secretara de la Funcin Pblica y los rganos Estatales eInternos de Control.

Investigar subregistro de quejas/denuncias que no llegan a los sistemas de atencin

ciudadana. Continuar con la capacitacin a funcionarios federales y estatales en lo relacionado

con las acciones de Contralora Social y en la definicin de delitos electorales.

Q. Limitar y normar el uso indirecto de los programas sociales.

Revisar la legislacin existente para limitar la posibilidad de los partidos y actorespolticos de usar los programas sociales para propaganda polt ica.

Transparentar los padrones de los programas sociales y resguardar mejor lainformacin confidencial, para que estos no puedan usarse de manera ilcita paracampaas electorales.

Obligar la entrega de informacin a los benefi

hevia 2007 contraloría social y protección programas sociales pnud

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