CAPITULO I

EVALUACIN HISTRICA DE LA NO REELECCIN

La historia mexicana contempornea se ha escrito en base a movimientos polticos

culminados en revueltas revolucionarias. Un sistema de transicin en el que hasta la dcada

de los treintas la nica forma de llegar al poder era mediante sublevaciones armadas.

Aunque este modus vivendi cambi paulatinamente por la institucionalizacin de

estructuras polticas acordadas entre el grupo sonora1 y los lderes o caciques polticos

locales, se pas a un rgimen autoritario donde, si bien existi la paz, no permiti cabida a

la verdadera democracia. De sta situacin y de la congregacin de luchas sociales en la

bsqueda del poder con diversos grupos sindicales y burcratas, formaron el Partido

Nacional Revolucionario, el cual empez por sentar las bases del juego poltico en Mxico.

Crearon sobre la marcha, las bases para la gobernabilidad mediante reglas no escritas para

llevar a cabo la transicin pacfica del poder en tiempos por venir.2 Estas reglas incluyeron

reformas constitucionales especficas para lograr sus objetivos principales: la consolidacin

del Estado mexicano y su permanencia en el poder. Una de las ms importantes y la que

atae la presente investigacin es la de 1933.

Debe destacarse que en el afianzamiento de las constituciones reguladoras de las

instituciones polticas del pas, la reeleccin legislativa siempre ha estado presente en lo

1 As se le denomina al grupo caudillista revolucionario encabezado por lvaro Obregn y Plutarco E. Calles. 2 Aguilar Camn, Hctor y Meyer, Lorenzo. A La Sombra de la Revolucin Mexicana. Editorial Cal y Arena. Mxico, Distrito Federal, 1989. Pp. 87 147.

referente al Poder Legislativo. De hecho, ha figurado en prcticamente todas las

constituciones del pas, con excepcin de las constituciones de Cdiz y Apatzingn.3

Sin embargo, la reeleccin consigui protagonismo durante la Revolucin

Mexicana, en la que uno de los lemas principales fue el maderista de Sufragio Efectivo,

No Reeleccin, al grado de convertirse en el oficial del gobierno mexicano, al encontrarse,

incluso al da de hoy, en la correspondencia de diversas dependencias pblicas. La

importancia de esta frase se refiere a un anhelo colectivo, pero concreto y especfico; se

refiere a un momento en particular, pero al mismo tiempo reclama una universalidad. No

pide algo general como la libertad, la justicia o el cumplimiento de la ley, sino que se

refiere a un precepto especfico: el de hacer cumplir la voluntad mayoritaria expresada en

las urnas. La lucha por el sufragio efectivo fue la que hizo levantarse en armas a un pueblo

que logr, a la postre, lo que pareca imposible: que Porfirio Daz renunciara y con ello se

desplomara un rgimen que aparentaba una solidez de roca. 4

Aunque, al interpretar la lgica de la frase revolucionaria sufragio efectivo, no

reeleccin, creada por Francisco I. Madero, se lleg a conclusiones importantes en razn

de la presente tesis. Madero, al oponerse a la ensima reeleccin de Porfirio Daz, de hecho

plante una alternativa: se trataba del dictador Don Porfirio, no de la no reeleccin como

principio, es decir como postulado democrtico. Al llevar esta medida poltica al alto nivel

de una norma constitucional, se cometi un error de entusiasmo. El enunciado anterior, lo

3 Bardn Esquivel, Cuitlhuac. Coordinador. Reeleccin Legislativa. Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica. Mxico, Distrito Federal. Junio 2002. P. 3. 4 Garca Ugarte, Marta Eugenia. En Torno a la Democracia : la poltica agraria en Mxico (1893-1921) homenaje a Jess Silva Herzog. Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana. Mxico, Distrito Federal. 1993. Pp. 9.

apoya el autor diciendo que al buscarse formas de evitar una nueva reeleccin de Daz, se

dio con el verdadero principio: el sufragio efectivo, del cual la no reeleccin segua como

complemento para apelar a las masas revolucionarias.5

Ahora bien, al estudiar el periodo comprendido entre 1800 y 1910, es necesario

tener en consideracin la inestabilidad poltica, dado el contexto de consolidacin nacional

caracterizado por guerras internas y externas. Un siglo carente de gobernabilidad y

caracterizado por una nula aplicacin de los preceptos constitucionales. Lo anterior es

importante porque la reeleccin fue, precisamente, uno de los motivos que constantemente

generaban conflictos entre los partidarios del liberalismo y el conservadurismo (Bardn: 9)

A continuacin se estudiarn las diversas etapas de la historia de nuestro pas en las

cuales la figura de la no reeleccin est presente. Lo anterior, con la intencin de otorgar un

panorama de la evolucin de esta figura jurdico-poltica, y as entender el origen de la

situacin actual de nuestras instituciones y preceptos legales reguladores de las mismas.

1.1 Etapa Pre-Revolucionaria

1.1.1 La Constitucin de Apatzingn (22 de octubre de 1814)

Considerada como la primera Constitucin mexicana, fue expedida por el Congreso

de Chilpancingo, convocado por Jos Mara Morelos y Pavn. En ella, el Supremo

Congreso se compone de diputados elegidos uno por cada provincia, e iguales todos en

5 Esparza Llamas, Ignacio. El Sufragio Efectivo y la No Reeleccin. Tesis Profesional. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Jurisprudencia. Mxico, Distrito Federal. 1953. P. 53.

autoridad, los cuales durarn dos aos en el ejercicio de sus funciones. Al respecto de la

reeleccin, esta primera Carta Magna se encontraba en iguales condiciones que la de 1917,

vigente hasta hoy. El artculo 57 de sta expresamente determin que tampoco sern

reelegidos los diputados si no es medie el tiempo de una diputacin. (Camargo: 56)

El constitucionalista Antonio Martnez Bez, al investigar el origen del artculo 57,

expuesto en el prrafo anterior, concluye que fue tomado de la Constitucin de la

Monarqua Espaola, sancionada en Cdiz en marzo de 1812, la que a su vez lo tom del

artculo 38 de la primera constitucin francesa de 1791, que deca: los miembros del Poder

Legislativo podrn ser reelegidos para la legislatura siguiente, y no podr serlo despus sino

mediante el intervalo de una legislatura. (Ibd.)

Sin embargo, el extracto proveniente de la Constitucin Poltica de la Monarqua

Espaola, tuvo una vigencia nicamente de veinticinco aos, pues la Constitucin de la

Monarqua Espaola promulgada en Madrid el 18 de junio de 1837 cambi

fundamentalmente al declarar en el artculo 22 que los diputados se elegirn por el mtodo

directo, y podrn ser reelegidos indefinidamente. La esencia de este precepto se mantuvo

en las siguientes constituciones espaolas. (Ibd.)

Debe recordarse que la Constitucin de Apatzingn estuvo restringida a los

territorios ocupados por los insurgentes y su valor radica en tratarse de uno de los

documentos fundadores de la Repblica. Adems, el sistema electoral era el mismo

establecido en la Constitucin Espaola de Cdiz de 1812, donde la eleccin de los

diputados era indirecta en tercer grado, a travs de juntas electorales de parroquia, de

distrito y de provincia. (Bardn: 9)

1.1.2 La Constitucin Federal de 1824

En esta acta constitutiva, inspirada por el auge ilustrado de los filsofos

estadounidenses, se estipul un rgano legislativo bicameral, en el que el Poder Legislativo

de la Federacin residira en un Congreso Nacional, compuesto de un Senado y una Cmara

de Diputados (Ibd.)

El Senado se compona de dos senadores por estado, elegidos por mayora absoluta

de votos y los que seran renovados por mitad de dos en dos aos, procedimiento igualado a

la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. Por su parte, la Constitucin de los

Estados Unidos Mexicanos dispuso en el artculo octavo que la Cmara de Diputados se

compondr de representantes elegidos en su totalidad cada dos aos por los ciudadanos de

los Estados. La citada Constitucin no incorpor a su texto el artculo 57 de la de

Apatzingn, por tanto se entiende que no haba ninguna prohibicin para la reeleccin

indefinida de Diputados.6 As, este es el primer precepto en la historia constitucional

mexicana que, sea slo por omisin, permite la reeleccin de Legisladores.

1.1.3 Las Siete Leyes Constitucionales de 1836

Expedidas el 29 de diciembre de 1836, stas leyes constitucionales declaran que el

ejercicio del Poder Legislativo se deposita en el Congreso General de la Nacin, el cual se

compondr de dos Cmaras: la Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores. (Ibd.) 6 Ibd.

El artculo 52, con la reforma del 13 de noviembre de 1874, deca que la Cmara

de Diputados se compondr de representantes de la Nacin, electos en su totalidad cada dos

aos, por ciudadanos mexicanos, los cuales podan ser reelegidos indefinidamente, al

haber la misma omisin del documento constitucional anterior. (Ibd.)

El gobierno interior de la Repblica estaba dividido en departamentos, los cuales

estaban a cargo de los gobernadores nombrados por el gobierno general, a propuesta en

terna de las juntas departamentales. stas a su vez, estaban formadas por siete miembros

elegidos por los mismos electores que han de nombrar a los diputados para el Congreso,

verificndose la eleccin precisamente al da siguiente de haberse hecho la de los

diputados. En esta Constitucin de 1836, no hubo un pronunciamiento respecto de la

reeleccin de los diputados y senadores. (Bardn: 11)

1.1.4 Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843)

Promulgadas el 12 de junio de 1843, sealaron que la Cmara de Diputados se

compondr de diputados elegidos por los departamentos, a razn de uno por cada setenta

mil habitantes. (Ibd.)

Por su parte, el artculo 70 rezaba que la Cmara de Diputados se renovar por

mitad cada dos aos, saliendo los segundos nombrados por cada departamento en la

primera renovacin. Si fuere nmero impar, saldr primero la parte mayor, y seguirn

despus alternndose la parte menor y la mayor. Los departamentos que nombren un slo

diputado, lo renovarn cada dos aos. Habiendo posibilidad para los diputados de ser

reelectos. (Ibd.)

El 18 de mayo de 1847 el Congreso Extraordinario Constituyente sancion el Acta

constitutiva y de reformas, que mantuvo la reeleccin indefinida de legisladores. (Ibd.)

1.1.5 El Acta de Reformas de 1847

En el acta de Reformas de 1847 se volvi al sistema federal mediante el

restablecimiento de la Constitucin de 1824; se estableci que: Por medio de leyes se

arreglarn las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la Repblica y ministros de

la Suprema Corte, pudiendo adoptarse la eleccin directa. (Bardn: 11)

Con todo, la eleccin directa antes mencionada no era viable debido a las

condiciones sociales y polticas de aquel periodo. Por su parte, la eleccin directa de

diputados y senadores se elevara a rango de ley hasta 1911, siendo Presidente Francisco I.

Madero. (Ibd.)

1.1.6 La Constitucin Federal de 1857

En principio unicameral, la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos,

promulgada el 5 de febrero de 1857, expresa en su artculo 51 que se deposita el ejercicio

del Poder Legislativo en una asamblea que se denominar Congreso de la Unin. (Ibd.)

Sin embargo, la reforma del 13 de noviembre de 1874, promovida por el presidente

Sebastin Lerdo de Tejada, dio lugar a la restauracin del Senado de la Repblica y al

bicameralismo. Dicha reforma, estableci que el Senado se renovara por mitad cada dos

aos y que la eleccin de sus miembros sera indirecta en primer grado. (Bardn: 12)

Esta reforma tambin estableca que la Cmara de Diputados se compondr de

representantes de la Nacin, electos en su totalidad cada dos aos, por ciudadanos

mexicanos, los cuales podan ser reelegidos indefinidamente, pues no haba taxativa

alguna. (Ibd.)

No obstante, los movimientos polticos afloraron y en 1876 se proclam en Oaxaca

el Plan de Tuxtepec, por el cual se desconoci al gobierno de Lerdo de Tejada, se le dio el

carcter de Ley Suprema a la no reeleccin del Presidente de la Repblica y se confi el

mando del ejrcito regenerador al general Porfirio Daz (Ibd.)

En Octubre de 1876, el Congreso declar Presidente electo a Lerdo de Tejada. Ese

mismo mes, Jos Mara Iglesias, presidente de la Suprema Corte de Justicia, declar nula la

eleccin de Lerdo, asumi el Poder Ejecutivo y parti a Quertaro a instalar su gobierno. El

16 de noviembre de ese ao, en la batalla de Tecoac, las fuerzas del gobierno fueron

derrotadas y triunf el movimiento de Daz. (Ibd.)

En 1878, siendo presidente Porfirio Daz, se reform la Constitucin para

especificar que el Presidente no podra ser reelecto para el periodo inmediato. En 1887, se

precis que el Presidente podra ser reelecto para el periodo constitucional inmediato en el

artculo 78 constitucional. (Ibd.)

1.2 poca Post-Revolucionaria

Como se mencion anteriormente, la reeleccin pas de ser una figura

constitucional ms, a convertirse en el detonante de la Revolucin Mexicana. Fue cuando

Sufragio efectivo, no reeleccin, pas a ser un apotegma que no tendra sentido si no

expresara una historia concreta en la que la voluntad de las mayoras era conculcada por los

intereses de las cpulas. Igualmente, estas ideas se han definido como las dos condiciones

esenciales para la existencia de la democracia y la estabilidad en Mxico, ya que han

consolidado el respeto a la voluntad popular a travs del voto. (Garca: 10 y 18)

1.2.1 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917

Respecto a la figura de la no reeleccin respecto del Ejecutivo Federal, el artculo

83 de la Constitucin estableci: El Presidente entrar a ejercer su encargo el 1 de

diciembre, durar en l cuatro aos, y nunca podr ser reelecto. En cuanto a la reeleccin

de los miembros del Poder Legislativo, no existe ninguna prohibicin en tal sentido dentro

de la Carta de Quertaro, ni en las respectivas comisiones del Constituyente. (Ibd.)

Por su parte, el artculo 51 expresa que la Cmara de Diputados se compondr de

representantes de la nacin, electos en su totalidad cada dos aos por los ciudadanos

mexicanos. Y el artculo 58 dice que la Cmara de Senadores se renovar por mitad cada

dos aos. En consecuencia, tanto senadores como diputados pueden ser reelegidos

indefinidamente. (Ibd.)

1.2.2 Reformas Constitucionales de 1933

El artculo 59 de la Carta de Quertaro fue reformado por Decreto publicado en el

Diario Oficial el 29 de abril de 1933, y qued de la siguiente forma:

Articulo 59. Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unin no podrn ser reelectos para el periodo inmediato.

Los Senadores y Diputados suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los Senadores y Diputados propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes. 7

En lo tocante al artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos, la prohibicin de reeleccin inmediata para diputados y senadores fue

ampliada: Los Diputados a las Legislaturas de los Estados no podrn ser reelectos para el

periodo inmediato. Los diputados suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato

con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los

diputados propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato, precepto que

figura en las constituciones estatales. (Ibd.)

Cules fueron las razones del reformador para introducir el nuevo texto del artculo

59 constitucional, que vino a quebrar un siglo de tradicin y prctica de reeleccin

indefinida de los miembros del legislativo?

La exposicin de motivos para llevar a cabo dicha reforma se basaba,

aparentemente, en un anhelo de libertad y una tendencia nacional, en la cual se

7 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 59.

acentuaron los casos de tirana precedida del continuismo de Santa Anna y Porfirio Daz,

an frescos en la memoria histrica nacional. (Bardn: 14)

El objetivo de fondo de la reforma era, a decir de Jeffrey Weldon8, eliminar la

posibilidad de reeleccin de cualquier ex presidente, y en consecuencia reducir la

inestabilidad latente en cualquier intento de esta naturaleza (:33)

Sin embargo, la no reeleccin de diputados y senadores, que nunca antes se haba

tratado en Mxico, prestaba al rgimen la oportunidad de borrar del mapa de la poltica, sin

hacer distingos personales, a los miembros del Congreso no sumisos al maximato9,

halagando al mismo tiempo el resentimiento popular que se regocija con el derrumbe del

poderoso. La reforma tambin permita realizar, desde el partido oficial manejado por el

Ejecutivo, el control selectivo y total de los miembros del Congreso. As se introdujo al

lenguaje poltico mexicano el trmino del carro completo, en el cual se le aseguraba

control total del Congreso al candidato presidencial del PNR, que en esta poca era el

General Manuel Prez Trevio, tambin Presidente del partido. (Christlieb: 29)

Utilizado el trmino de la no reeleccin como lema de campaa, toda la atencin al

respecto se centr en sus efectos sobre el Ejecutivo. Por tanto, de la situacin del Congreso

no se hizo un anlisis cabal. Simplemente se habl entonces, como ahora, de exigencias de

la opinin revolucionaria del pas, de renovacin, del sentir de las grandes masas, de

8 El Congreso, las Maquinarias Polticas Locales y el Maximato; las Reformas No-Reeleccionistas de 1933 en Fernando F. Dworak (coord.) El Legislador a Examen. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, Distrito Federal, 2004. 9 Referencia que se haca al rgimen de Plutarco Elas Calles, conocido como Jefe Mximo

antecedentes histricos e idiosincrasia y de que el reeleccionismo se traduce en el

continuismo de un hombre o de un grupo en el poder, que hace degenerar los gobiernos en

tiranas, con alteracin de la paz y con intranquilidad para la conciencia ciudadana. (Ibd.)

Las anteriores fueron las razones ocultas para el dao irreparable que se le hizo al

Poder Legislativo con sta reforma. Pero, vale la pena distinguir las consecuencias

devenidas al rgano legislativo. Jeffrey Weldon opina que estas reformas contribuyeron

primero, a la centralizacin del poder en torno a las dependencias federales de gobierno en

manos de del liderazgo del partido, especficamente del jefe mximo, Calles. Adems,

aceleraron la centralizacin del poder en el nivel nacional, con la intencin de debilitar a

partidos y maquinarias polticas locales en beneficio del Comit Ejecutivo Nacional (CEN)

del Partido Nacional Revolucionario, partido oficial a nivel nacional. (:34)

La idea de introducir la clusula de no reeleccin a la constitucin se debati en

enero de 1932 en el Congreso Nacional de Legislaturas (el cual haba sido convocado para

coordinar las leyes locales bajo los nuevos lineamientos fijados por el PNR). La asamblea

era controlada por lderes de partidos estatales, y rechaz cualquier reforma que debilitara

las organizaciones del PNR en el nivel estatal a fin de fortalecer al partido nacional.

Entonces, Calles convoc a una convencin nacional del PNR a realizarse en

Aguascalientes en octubre de 1932, cuyo objetivo central era discutir y proponer un amplio

y diverso conjunto de clusulas de no reeleccin para la Constitucin federal. Despus de

una exhaustiva discusin, los delegados en Aguascalientes se decidieron por las reformas

constitucionales. En su momento se seal que Mxico deba apegarse a sus principios

revolucionarios en lo relativo a la reeleccin. (Weldon: 36)

Como justificacin primordial a las reformas, Luis Javier Garrido, Alejandra Lajous

y Lorenzo Meyer, sugieren que fue la idea de que abriran el sistema poltico a nuevos

lderes. Impidiendo as el monopolio del poder en manos de unos cuantos. Esta tesis surge

tanto de los debates de Aguascalientes como de las discusiones en la Cmara de Diputados

en otoo de 1932. Se tena clara la nocin de que un mayor numero de miembros del

partido podra participar al propiciar la salida de los ocupantes de sus curules. Manuel

Prez Trevio, asiduo enemigo de la reeleccin, tuvo el descaro de proponer como

necesidad el quemar un derecho en aras de un principio. Por derecho, se refera a la

facultad de un individuo para elegir a quien l decida para el escao.

Ahora bien, las reformas constitucionales de 1933, al prohibir la reeleccin

inmediata de legisladores, ayudaron al establecimiento del presidencialismo, sistema

poltico no escrito de nuestro pas, del cual se hablar mas adelante en la presente tesis. Este

fenmeno ocasion irremediablemente el debilitamiento del poder legislativo. Esto no se

logr por el establecimiento de lmites constitucionales, sino ms bien a la realineacin de

de los diputados y senadores provocada por las reformas. Una vez que la prohibicin a la

reeleccin se introdujo constitucionalmente, los legisladores ya no tenan incentivo para

atender y ser responsables ante los intereses de sus representados locales. Toda ves que

eran los lderes del partido quienes, por medio de del control de los procedimientos de

nominacin, determinaran el futuro poltico de los congresistas cuando terminara su

mandato. (Weldon: 40)

Aun ms, cuando a finales de los aos treintas, el presidente de la Repblica se

volvi la cabeza de facto del partido oficial, los incentivos de los congresistas se

conformaron a las preferencias del presidente, ya que era ste quien decida los futuros

caminos de las carreras polticas de los miembros del Congreso. Desde entonces, los

representados en el nivel local han tenido muy poco que decir al respecto. (Ibd.)

La evidencia emprica, aportada por Weldon, demuestra lo anterior mostrando las

consecuencias que de inmediato tuvieron las reformas sobre el desempeo legislativo. Por

ejemplo, la Cmara de Diputados aprob en promedio 43.7% de las iniciativas presentadas

por el Poder Ejecutivo entre 1917 y 1928. Se aprob menos de 18% de las iniciativas en la

XXIX Legislatura (1920-1922). La formacin del PNR ayud a que la aprobacin de

proyectos enviados por el presidente se incrementara en promedio a 78.4% con una sensible

baja durante los aos de Ortiz Rubio. (Ibd.)

La no reeleccin contribuy a aumentar el ndice de aprobacin de iniciativas del

Ejecutivo de 82% en la XXXV Legislatura (1932-1934) a mas de 95% en las legislaturas

correspondientes a Crdenas y vila Camacho. Un anlisis de la aprobacin confirma la

misma hiptesis: la aprobacin del mismo fue mas gil y completa desde la prohibicin de

la reeleccin inmediata de diputados. (Ibd.)

Adems de la centralizacin, hubo otra razn a opinin de Weldon, mucho ms

importante. Entre 1929 y 1933, el PNR era una coalicin de maquinarias polticas locales.

El caciquismo no haba cambiado mucho en la dcada de los veinte slo por haberse

formado un partido que buscaba la cohesin. El PNR era un partido de funcionarios de

gobierno, de aquellos que se encontraron en el poder a fines de 1928. Como tal, no tardaron

en surgir diferencias sustantivas entre las distintas facciones al interior del partido en torno

a polticas y su orientacin. (:43) Ejemplo mejor para dicha pugna interna no hay que la

divisin entre los blancos, que le son fieles al presidente electo y manifiestan su

renuencia a que Calles siga consolidando su mando por encima de los poderes formales; y

los rojos, quienes de la mano de Portes Gil, presidente interino saliente, apoyan y son

apoyados por Calles.10

En suma, las reformas quedaron as: ampliacin del ejercicio de los diputados, de

dos a tres aos y de los senadores de cuatro a seis; renovacin total del senado cada

eleccin, en lugar de renovacin por mitad cada medio periodo; no reeleccin de diputados

y senadores federales y locales, para el periodo inmediato; no reeleccin presidencial

absoluta; no reeleccin de los presidentes municipales, regidores y sndicos de los

ayuntamientos para el periodo inmediato y no reeleccin de los gobernadores electos de los

estados, e impedimento para los gobernadores substitutos, interinos o provisionales, para

ser electos en el periodo inmediato.

1.3 poca Contempornea

1.3.1 Iniciativa de 1964

Es importante sealar que despus de la reforma de 1933 y hasta 1964, el tema de la

reeleccin legislativa permaneci ausente del discurso poltico. No fue hasta el 13 de

octubre de 1964 cuando la fraccin parlamentaria del entonces Partido Popular Socialista,

encabezada por Vicente Lombardo Toledano, present una iniciativa de adicin al artculo

10 Rodrguez Mendoza, Esteban David. Los Dueos del Congreso. Ed. Grijalva. Mxico, Distrito Federal. 2004. Pp. 59.

54 constitucional. Dicha adicin, simple y llana de una sexta fraccin aada la frase: los

diputados podrn ser reelectos. (Christlieb: 12)

Este interesante episodio de la historia legislativa result ser de naturaleza atpica.

Por qu los diputados aprobaron su reeleccin inmediata, enfrentndose a la maquinaria

poltica autoritaria? Y, Por qu el Senado, cien por ciento prista, rechaz unnimemente

una pieza de legislacin apoyada por la mayora de los diputados de su partido? Acaso los

diputados actuaron sin la autorizacin del presidente de la republica, Gustavo Daz Ordaz?

O fueron los senadores los que decidieron alinearse con el Presidente?

Lo que sucedi realmente fue que el Presidente Daz Ordaz apoy al principio la

iniciativa, para cambiar luego de opinin. Las especulaciones en torno a su apoyo son

muchas y ningunas contundentes. Algunas apuntan a intencin del Presidente de

menoscabar el equilibro interno del partido oficial debido a una secreta aspiracin por

reelegirse como cabeza del Poder Ejecutivo y lavarse las manos a travs de la

participacin de la Cmara de Diputados; otra hiptesis apunta a un acuerdo hecho durante

su poca de Secretario de Gobernacin con los lderes de los partidos de oposicin en 1963

respecto la reforma referente a los diputados de partido; la ltima implicaba una

modificacin a los procesos de nominacin del PRI, que no slo hubiera dislocado el orden

poltico existente, sino que adems debilitara directamente su administracin. Fuere lo que

fuere, es indudable que distintos actores polticos de la poca impidieron el cambio y

posterior diversificacin del sistema poltico mexicano, logrando la subsistencia del

equilibrio dentro del mismo.11

Una vez contemplado el ambiente poltico reinante, se examina especficamente la

iniciativa. La motivacin de la misma para restaurar la reeleccin continua se argumentaba

que la tradicin antireeleccionista de Mxico haba estado siempre dirigida hacia el poder

ejecutivo y que incluso Francisco I. Madero haba excluido del Plan de San Luis esta

sancin a los legisladores.

Surgen del Dictamen sobre la reforma del artculo 59 constitucional, aprobado por

la H Cmara de Diputados en su sesin de diciembre 27 de 1964, lo siguiente:

Fue hasta el ao de 1933 cuando se promulg una reforma constitucionalista a efecto de que los miembros del Poder Legislativo no pudieran reelegirse en periodos sucesivos la prohibicin para que los Senadores y Diputados se reelijan en el periodo inmediato al de su ejercicio, no fue consecuencia de las condiciones histricas objetivas ni de requerimientos populares ni de circunstancias de la realidad nacional, sino nicamente una determinacin tomada por ciertos crculos polticos que tendan a crear una mayor centralizacin del poder pblico (Camargo: 61)

Adems, los socialistas, autores de la iniciativa opinaban: los representantes del

pueblo y de los Estados realizan mejor su funcin si adquieren los conocimientos

necesarios para cumplir su tarea de legisladores y de vigilantes de la administracin

pblica. (Rodrguez: 63)

La mencionada iniciativa despert, en aquellos autoritarios tiempos del PRI, una

importante controversia. El partido oficial pugn ferozmente por darle marcha atrs a la

osada iniciativa. Sin embargo, tras acalorados debates e histricos discursos de diversas

11 Careaga, Maite. El Legislador a Examen.

figuras legislativas se acord, en la Cmara de Diputados, la necesidad de revisar y mejorar

el poder legislativo mediante la prohibicin de la reeleccin. (Bardn: 16)

La Primera Comisin de Puntos Constitucionales y la mayora de la Segunda

Comisin de Gobernacin al revisar la iniciativa, concluyeron que tras la creacin de los

diputados de partido haba surgido la necesidad de abrir al pueblo la posibilidad de

reelegir a aquellos de sus representantes que hayan cumplido con eficacia y ms depurado

espritu de servicio la representacin que les fue otorgada; que de lo contrario, los

diputados no estaran en aptitud, por el precario tiempo de su ejercicio, de adquirir los

conocimientos y la experiencia indispensables para el cumplimiento de su tarea legislativa

y de vigilancia de la administracin pblica.12 El juicio popular acerca de quienes cumplen,

se manifestar por medio de la reeleccin de los diputados. (Christlieb: 39)

Igualmente, los miembros de la comisin dictaminadora, no encontraban razn

jurdica para mantener el principio de no reeleccin de los diputados en el perodo

inmediato. La iniciativa fue aprobada reconociendo problemas de tcnica legislativa, por lo

que en ltima instancia se propuso reformar el artculo 59 y no el 54. Asimismo, precisaron

terminantemente que la reforma de ningn modo representara la iniciacin de una corriente

contraria a la no reeleccin de los ejecutivos federales y estatales, que por razones

histricas y polticas, en Mxico representa un principio intocable; puntualizaron que el

antirreeleccionismo en Mxico nunca fue dirigido a los legisladores, y que la reforma de

12 Rodrguez Mendoza, Esteban David. Los Dueos del Congreso. Ed. Grijalva. Mxico, Distrito Federal. 2004. P. 64.

1933 obedeci no a clamores populares ni a necesidades institucionales sino a una decisin

tomada por crculos polticos que tendan a centralizar el poder pblico. (Christlieb: 39)

Aunado a las conjeturas antes expuestas, la Comisin precis que el texto

constitucional vigente limita la reeleccin de diputados a periodos no sucesivos, sin

prohibirla, por lo que no impone ventajas dignas de tomarse en cuenta y s graves

inconvenientes para aprovechar la experiencia de los reelectos; que la reforma no implica

que los diputados sern reelectos a su arbitrio personal, porque primero habran de

seleccionarlos sus partidos y despus los ciudadanos en las elecciones; que los diputados,

de aprobarse la reforma, estaran impedidos para ser electos por tres periodos sucesivos

para conjugar la experiencia y la necesidad de nuevos cuadros parlamentarios que renueven

el actuar legislativo, y que la permanencia en la Cmara de un grupo de Diputados

conocedores de la mecnica parlamentaria favorecer la coordinacin con el Senado, cuyos

miembros fungen seis aos. Para el caso de los senadores la ley permanecera sin cambios,

no podran reelegirse para un perodo inmediato. (Ibd.)

Esta frmula, dictaminaban los expertos, establecera un equilibro conveniente entre

experiencia y renovacin. Sin embargo, aunque consideraban recomendable la reeleccin

consecutiva y sin lmite alguno en el nmero de perodos de ejercicio posibles, preferan

establecerla por etapas, para que la experiencia seale la oportunidad y conveniencia de

ampliarla o no, posteriormente. Con la reforma, aadieron, Mxico presentara una mejor

estructura de equilibrio para el buen gobierno: no reeleccin irrestricta para un ejecutivo

con suma de poder y cmulo de facultades, limitado por un Poder Judicial inamovible y por

un Legislativo con reeleccin limitada. (Ibd.)

Luego de una segunda y acalorada discusin del pleno por los legisladores del PRI,

PAN, PPS Y PARM, el artculo nico fue aprobado por 162 votos de la afirmativa contra

28 de la negativa. De stos ltimos, 17 votos del PAN se consideraron en contra del

dictamen. (Rodrguez: 71)

As las cosas, en enero de 1964 el debate se intensific en la prensa, dndole mayor

proyeccin ante el pblico interesado. Los polticos no tardaron en aprovechar dicha

situacin. Luis Echeverra, entonces Secretario de Gobernacin, sali a decir que el debate

se efectuaba en total libertad; dos voceros de Daz Ordaz desmintieron que el presidente de

Mxico impulsara su reeleccin y ya durante su primer informe de Gobierno ante el

Congreso, neg fisuras, pero pidi no revivir insanas pasiones que dividen a los hombres

y aadi: No andamos en busca de principios que experimentar o de un ideal que realizar.

Los tenemos y muy recios. (Ibd.)

Al da siguiente de tan conclusivos argumentos por parte del Presidente Daz Ordaz,

2 de septiembre de 1965, el dictamen aprobado por la Cmara de Diputados lleg al

Senado, que debera ratificarlo o desecharlo. El da 24 del mismo mes, el documento ya

haba sido dictaminado por las comisiones senatoriales y presentado en primera lectura ante

el pleno. Los senadores a cargo aclararon que haban estudiado minuciosamente los

argumentos que fundaban la resolucin de los Diputados y las diversas intervenciones en

tribuna, as como los puntos de vista emitidos en los rganos de opinin pblica. (Ibd.)

Researon cada uno de los fines que persegua la reforma, encontrando en ellos la

posibilidad de realizarlos sin necesidad de modificaciones constitucionales. Dedicaron, sin

embargo, cierta profusin al revisar el argumento que sostena necesaria la reforma para el

mejoramiento de los cuadros legislativos, y concluyeron que la reeleccin consecutiva no

era indispensable para propiciar la experiencia legislativa. Se apegaron al argumento de que

la capacidad poltica y la preparacin cultural de un representante popular no se adquieren

durante un determinado lapso del ejercicio legislativo, sino durante la militancia poltica al

estudiar la realidad nacional. Lo que en realidad se adquiere, refutaron, es determinado

dominio de la tcnica legislativa. (Ibd.)

En suma concluyeron, terminantes, los senadores: para alcanzar las metas

sealadas no es necesaria la reforma propuesta, ya que la Constitucin vigente ofrece en su

conjunto y especficamente en varios de sus preceptos, el camino para alcanzar dichos

objetivos en la actual etapa del desarrollo cvico del pas (Ibd.)

Propusieron dos puntos de acuerdo, el primero para establecer que no era de

aprobarse la iniciativa proveniente de la Cmara baja, y el segundo para devolverlo a sta

para los efectos constitucionales. Era entonces, como ya se mencion antes, apenas la

primera lectura, pero el senador Murillo Vidal plante que siendo el asunto de urgente y

obvia resolucin, se procediera a la votacin, dispensando la segunda lectura. Dicha

propuesta se admiti, y por unanimidad de 47 votos se aniquil el anhelo de reeleccin

consecutiva para los diputados. (Ibd.)

An, el 15 de octubre del mismo ao, como ltimo intento a sus aspiraciones

reformadoras, los diputados al presentar en el pleno de Donceles el dictamen sobre el

rechazo del Senado, recapitularon todo el largo debate de un ao y, en voz de Tulio

Hernndez, condenaron la promocin de pasiones populares que sembraban la

concepcin de un Congreso que no trabaja y que es slo un apndice del ejecutivo, y la visin de un diputado sin arraigo en un distrito que slo recorri durante la campaa, haciendo ofertas que no podr cumplir, porque se refiere a obras pblicas que no le corresponde realizar y que slo cuando un diputado lo promueve, tiene que hacerlo como agradecido portavoz del ejecutivo (Ibd.)

Al cabo de sus disertaciones, casi en tono derrotista, los dictaminadores propusieron

archivar el expediente. A lo que, Adolfo Christlieb Ibarrola, presidente del PAN, exigi que

se completara el procedimiento constitucional, que se formara un nuevo dictamen

contemplando las observaciones del Senado y que se estableciera, en caso de proceder, que

la reforma entrara en vigor tres aos despus de acabada la legislatura que lo aprobaba. A

esto, Vicente Lombardo objet, negndose a jugar al frontn con el Senado, acabando

por juzgar gravemente al Senado y calificndolos como timoratos y olvidadizos de la

historia nacional. Sin embargo, y a opinin de otros diputados, decidieron archivar el

expediente, dndole punto final a tan aventurada, y necesaria iniciativa de reforma. (Ibd.)

A decir de la forma en que las cosas se dieron, se advierte en el ambiente poltico

que rein durante dicha reforma, una reticencia al cambio. Pero sobretodo, una lite

poltica, que aunque en su mayora se les considera en la historia legislativa como capaces y

preparados servidores pblicos, an atada a vicios partidistas. Adems, de un arraigado

presidencialismo, asfixiante, sin lmite ni control alguno y en el cual la voluntad del jefe del

ejecutivo era deseo de los dems poderes de gobierno. Era pues, una propuesta a destiempo.

1.3.2 Iniciativas de Legislaturas Recientes

Nuevamente, a finales de siglo se volvi a plantear la necesidad de la reeleccin

legislativa consecutiva como requisito indispensable para fortalecer al Congreso. Sin

embargo, los diversos estudiosos del tema concuerdan en que varios elementos cambiaron a

partir del ltimo intento al respecto en 1964. Entre las circunstancias diferentes a las de los

aos sesenta estaban: 1. un ambiente poltico y social enterado de la necesidad de cambio y

dispuesto a ello; 2. un partido oficial en decadencia; y 3. un sistema electoral transparente y

estructurado, con la existencia de competencia entre los varios partidos polticos existentes.

A las circunstancias antes expuestas, lo nico que permaneci en el panorama

legislativo, fueron los argumentos ofrecidos para la reforma reeleccionista de 1964. La ms

importante y reiterada entre los reformadores es la de lograr por fin la profesionalizacin de

los legisladores. (Rodrguez: 76)

En 1997, luego de las elecciones intermedias que dieron la composicin con mayor

pluralidad partidista habida en la historia del Congreso mexicano, los pristas Amador

Rodrguez Lozano y Trinidad Lanz Crdenas propusieron, en una iniciativa tendiente al

fortalecimiento del poder legislativo, la reeleccin: cuatro elecciones consecutivas para

los diputados y dos para los senadores. Una vez mas basaban su propuesta en la falta de

experiencia de la mecnica legislativa y en la poca responsabilidad poltica que la situacin

actual ocasiona de los legisladores ante su electorado. (Ibd.)

Asimismo, el ao de 1998 levant una fiebre reeleccionista en el poder legislativo

sin precedentes. En una de las iniciativas mejor elaboradas introducidas a debate legislativo

de la poca, Mauricio Rosell propona eleccin consecutiva para los diputados por cuatro

periodos y para los senadores por dos, condicionndola al hecho de que no podra

postularse nadie para un segundo periodo a travs de la va plurinominal, sino slo a partir

de la va uninominal. Argumentaba, a nombre de unos 20 diputados pristas, que la

reeleccin posibilitara la rendicin de cuentas de los representantes populares a sus

electores, pues sin ella, dependen ms de las estructuras partidistas que de los votantes.

Adems, segn Rosell, se dara independencia a los legisladores e incrementara el

poder de las comisiones. (Ibd.)

Tambin, el Partido Accin Nacional, en manos del diputado Julio Castrilln

Valdez han introducido propuestas al respecto. ste congresista planteaba el formato de

doce aos consecutivos, a merced de que si aprobada tras el respectivo proceso legislativo,

entrara en vigor hasta pasada una legislatura entre la que la aprob y la que resultara

beneficiada. La propuesta se vot y fue aprobada por 339 votos a favor, setenta y cinco en

contra y dos abstenciones. Se turn al Senado, donde se encuentra en comisiones. (Ibd.)

Legisladores como Jos Adn Dniz Macas y Amador Rodrguez Lozano

expresaron su opinin respecto a la reeleccin consecutiva. Sin embargo, fue el segundo

quien aadi un elemento a las propuestas anteriores. Plante una reeleccin para los

senadores y tres para los diputados, pero slo el cincuenta por ciento de las candidaturas

que los partidos puedan presentar podran gozar de la reeleccin, para que el cincuenta

sean necesariamente nuevos. (Ibd.)

El Congreso de Baja California hizo lo propio, esta vez con la novedad de ser un

rgano legislativo de una entidad el levantar la mano para proponer la reeleccin continua

de diputados locales. An ms, Jos Francisco Yunes Zorrilla y Omar Fayad, ambos

provenientes de filas pristas, y Augusto Sotelo del Partido de la Revolucin Democrtica,

formularon en forma de iniciativa su sentir al respecto en diferentes tiempos. (Ibd.)

En el presente ao de 2004, Germn Martnez present una iniciativa diferente: en

materia de juicio ciudadano a los representantes del Congreso de la Unin. Las

limitaciones de duracin en los cargo eran los mismos que los de las iniciativas anteriores,

pero no contemplaba acotacin alguna a la figura de representantes plurinominales. Lo

anterior a opinin de Esteban Rodrguez, atenta contra el poder de seleccin del electorado,

pues no se le dara la oportunidad de sancionar al legislador que no alcanzare las

expectativas de los mismos, debido a que las listas plurinominales provienen de las

oligarquas partidistas y de premios e intercambios polticos. (Ibd.)

Para terminar, el pasado muestra que la imposicin de reglas para obtener el

monopolio del poder por el partido oficial result en detrimento de nuestras instituciones

polticas, especficamente la reforma que ocasion la prohibicin de la reeleccin

legislativa consecutiva. La debilidad que presenta el Congreso de la Unin hoy en da

merma el desarrollo poltico y social del pas y de los legisladores, quienes al fin comienzan

a tomar cartas en el asunto, ponderando la forma ms adecuada de mejorar el rgano fuente

de sus ingresos. Por tanto, slo la profunda evaluacin de las limitantes actuales de nuestro

sistema y la eventual apertura a la posibilidad de reformar lo daino y fortalecer lo eficaz,

harn de nuestra historia por venir, una ms brillante y esperanzadora.