HACIA UNA TEOR1A DIRIGISTADEL DESARROLLO *

AMITAI ETZIONI

ENTRE QUIENES se preocupan pol entender la manera como se puedendesarrollar los paises menos desarrollados 0 pol evaluar su potencial dedesarrollo econ6mico, social y politico, son ya muy pocos los que con-sideran a todos estos paises indistintamente. Si bien de vez en cuandotodavia se hace referencia a los atributos del "Tercer Mundo", a "los pai-ses que no tienen", 0 a "los paises en desarrollo", a medida que aban.donamos la ret6rica y nos acercamos al analisis, surgen diferencias am-plias y signifkativas que pueden ser muy utiles para examinar lasdi£erencias en cuanto a potencial y vias para el desarrollo. Este trabajoes parte de esta tradici6n en evoluci6n. Nos preguntamos: ,que tipo depais de los de mellor desarrollo relativo tiene mas po~bilidades de des.arrollarse, bajo que condiciones sociopoliticas, y en virtud de que facto-res y mecanismos sociopoliticos?

Al fijar nuestra atenci6n en las variables so~iopoliticas del desarrollono tratamos de minimizar la importancia de los factores econ6micos, tec-nol6gicos 0 geopoliticos. De hecho, como veremos, los recursos con quecuenta la sociedad, los que ~ontrola, son una condici6n basica para nues-tro analisis. Sin embargo, en este caso no nos referiremos a factores talescomo las diferencias en el acceso a materias prim as, la contraposici6nentre los sectores agrario e industrial de la economia, la densidad de po-blaci6n, 0 la tasa de cre.cimiento, etc., que ya hall sido tratados en mul.tiples ocasiones.l

Nuestro intento For ofr,ecer una base util de diferenciaci6n sistema-tica entre los paises de mellor desarrollo es una adaptaci6n de una teo-ria sociocibernetica, que se centra en el equilibria entre las capacidadesdirigentes de una sociedad y las actividades potencialmente dirigibles,asi como los niveles de cada uno de estos dos tipos de elementos. Consi-deramos que las sociedades tienen capacidades variables de movilizaci6ny de autotransformaci6n (una capacidad dirigente), asi como capacida-des innatas variables para la acci6n, que estan determinadas par factorestales como los recursos naturales, la estructura de edad de la poblaci6n,

.Traduccion del ingles por Soledad Loaeza.1 Harold Brookfield, Interdependent Development, Pittsburgh, University of Pitts-

burg Press, 1975.

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los niveles de entrenamiento de sus recursos humanos, etc. (esto es, lasactividades y recursos que pueden ser dirigidos bacia el desarrollo).

A continuacion, presentamos primero esquematicamente la leona,despues ejemplificamos la manera como pueden ser operacionalizadaslas variables, y par ultimo, evaluamos las potencialidades para el des-arrollo de algunos de estos raises. Quisieramos insistir en que las brevi-simas referencias que hacemos a algunos de ellos y que aparecen a 10largo del texto, tienen un caracter meramente de ejemplo. Ni estan ba-sadas en un estudio original de estos raises ni tampoco en una revisionsistematica de la literatura existente. unicamente sirven para ilustrarconcertos un tanto abstractos, los cuales es muy posible que sean mo-dificados con forme vaya avanzando la invesigacion.

LA

TEoRIA DIRIGISTA

La esencia de la teoria dirigista que se ha desarrollado respecto a lasociedad moderna,2 y que aqui par primera vez se aplica a log raises demellor desarrollo relativo, consiste en examinar log factores que una so-ciedad Ie ofrece a sus miembros para que la remodelen. Esta teoria es-tudia lag ventajas y log limites de la maleabilidad societal, y lag fuerzasque determinan en que medida se aprovechan 0 se dejan de lado lag ven-tajas que ofrecen log procesos y lag condiciones hist6ricas. De maneraque el contexto de log raises de mellor desarrollo relativo es vista comosi en principia fuera similar al de otros raises, aunque sean menoressus capacidades de direcci6n, 0 log recursos que seran dirigidos. Dentrode este contexto el desarrollo es vista como un fen6meno semejante aluchar en una guerra, 0 a modificar la relaci6n entre lag clases sociales,lag razas, 0 log sexos, 0 llevar a cabo una descentralizaci6n u otros actosde autotransformaci6n deliberada y de cambia en que se comprometenlas sociooades. Se considera que el desarrollo comprende la ampliaci6nde lag capacidades sociales, politicas, culturales y otras, y no unicamen-te de lag econ6micas.

Aqui nosotros nos ,concentramos no en la comun oposici6n entre es-tatica y dinamica, 0 en el concerto de "cambio societal". El tema queplanteamos es la diferencia entre, par un lado, condiciones estaticas ycambia societal, y par otro, cambia societal deliberado (0 dirigido) .Estelema nos parece interesante y 10 elegimos porque desde el pun to devista del esfuerzo humano que pretende alterar las condiciones hist6ri-cas y moldear una sociedad si no nueva, For 10 menos distinta, existepoca diferencia en cuanto a si una sociedad es inmutable (0 sea estatica),0 si cambia hacia formas que no responden a los esfuerzos y preferen-cias de sus miembros. Lo interesante es que parte del cambia puede ser

2 Amitai Etzioni, The Active Society, Nueva York, The Free Press, 1968; y AmiEtzioni, Social Problems, Englewood Cliffs, N. J., Prentice Hall, 1976.

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dirigido. Por ejemplo, se puede perder el control sobre canflictos inter-tribales, a intrarregionales en un pais, y estos pueden conducir a unasangrienta guerra civil que ninguna de las partes en conflicto deseaba.Es muy posible que la destrucci6n que ese enfrentamiento provocaraconllevara un cambio societal, pero esta forma de cambio no nos jute.resa porque simplemente sucede, sin que se haya buscado que sucediera.A nosotros nos interesan las condiciones en que una sociedad puede con-frontar su destino de acuerdo con las preferencias colectivas 0 agrega-das de sus miembros: introducir una reforma agraria, industrializar, ela-borar y llevar a cabo planes quinquenales, disminuir su dependenciarespecto a otro pais, etc.

Nuestro analisis utiliza dos grupos de factores: la capa superior decontrol, que incluye la capacidad para estudiar una situaci6n societal,diagnosticarla y sacar conclusiones apropiadas a partir de los insumos deinformaci6n (incluidos los insumos politicos, como par ejemplo el gra-do potencial de apoyo movilizable para una determinada politica); laemisi6n de directivas; su traducci6n a estrategias apropiadas para llevar-las a cabo; y el parler necesario para apoyarlas. Todo esto se convierteen el equivalente societal al mecanismo del tim6n de un barco.

Segundo, la capa subyacente de acci6n que constituye tanto el cuerposocial, los recursos disponibles (desde materias prim as basta recursos hu-manos) como agrupaciones sociales, el equivalente al cuerpo del barco.En una sociedad totalizadora extrema, un 1984 orwelliano, que aun-que no existe puede servirnos como concerto heuristico, la capa superiorpuede moldear y remodelar facil y eficazmente a las capas subyacentes,dado que se trata de una sociedad que responde a un diseno ingenieril.En el extremo opuesto, la capa superior es tan debil que no ofrece pers-pectiva alguna de conciencia social y de acci6n colectiva, una situaci6ncercana a la de un grupo de tribus n6madas preliterarias, una sociedada la deriva. Entre estos dos extremos encontramas sociedades concretasreales. Nuestra proposici6n consiste en que vale la pella examinar el po-der relativo de las dos capas. A diferencia de los barcos, los miembros dela mayoria de las sociedades y sus agrupaciones tienen una cierta dosisde conciencia y de capacidad de acci6n aut6noma. POT 10 tanto, rara vel,si es que alguna vel, actuan exclusivamente de acuerdo con las direc-tivas que emite la capa superior, ademas de que tambien actuan sobreella. Por 10 tanto, en general la direcci6n societal total refleja la inter-acci6n entre las capas dirigentes y las capas dirigidas, su composici6n ysu parler relativo.

LA UNIDAD DE ANALISIS

Se ha discutido mucho el problema de si una sociedad es la unidauapropiada de analisis, especialmente en las sociedades tradicionales, dadoque estas son con frecuencia actores men os autonomos e integrados quemuchas sociedades modern as. Algunos afirman que la unidad adecuada

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de analisis es una clase dentro de una sociedad dada.3 Otros sostienenque son los sistemas que contienen sociedades, FOr ejemplo, los imperios(que incluyen a la metropoli y las colonias) 0 bloques.4 Nosotros elegi-

mos las sociedades nacionales por las siguientes razones: son la unidadque se utiliza con mas frecuencia y For 10 tanto, la mayoria de los datosacerca de ellas son accesibles. Son unidades encapsuladas en estados, queson el nucleo de las capas superiores dirigentes que abarcan a toda laSQCiedad. Y For ultimo sirven como un instrumento heuristico muy con-veniente, ann cuando una vel hecho el analisis se llegue a la conclusionde que esa sociedad en particular esta siendo dirigida en gran parte FOruna elite externa, For ejemplo, el Tibet dirigido For China, 0 Microne-sia FOr Estados Unidos.

Partimos entonces de la hipotesis de que las sociedades nacionales queestudiamos presentan un cierto grado de autonomia a traves de sus me-canismos economicos (politicas impositivas, reglamentos de exportacion-importacion), motivos de identificacion nacional (el jefe de Estado, labandera, la constitucion) y a traves del control sobre los medias de re-presion (en particular la policia), y en consecuencia no consideramosque simplemente son un reflejo de poder externo 0 de alguno particularinterno. En ocasiones se Ie llama Imperialismo a la dominaci6n del ex-terior. Cuando el control de la metr6poli es parcial, entonces existe laposibilidad de haoer un analisis dirigista de la colonia. Sobra decir que,en cambio, resulta poco interesante cuando la subyugacion es total 0 muyintensa. De manera similar, si una subunidad, FOr ejemplo, una clase,regi6n 0 raza es todopoderosa y la dinamica societal unicamente es unreflejo 0 casi, entonces el analisis debe referirse a, For ejemplo, los blan-cos en Rhodesia en los alios cincuenta, y no a la "sociedad'" rhodesiana.El analisis que a continuaci6n se ofrece parte de la hipOtesis de trabajode que cualquiera que sea el volumeD de las directrices emitidas en losniveles bajos y en los niveles altos a traves de la sociedad nacional, alnivel societal-nacional ocurre algUn tipo de traducci6n de las mismas,y de cambio deliberado, qu,e es el punto de interes de este estudio diri-gista. EI resto de este ensayo se centra en las diferencias entre las capassuperiores y las capas subyacentes de los raises de mellor desarrollo masque su vinculaci6n externa, que ya se ha estudiado en otra parte.1I

UNA NOTA METODOLOGICA

Para caracterizar con pocas palabras y de la mejor manera posible elesfuerzo que a continuaci6n presentamos 10 llamaremos una "concep-

3 Ralf Dahrendorf, Class and Class Conflict in Industrial Society, Stanford, Stan-ford University Press, 1959.

4 Para un estudio de caso bien hecho ver: Zbignie\v Brzezinski, The .\'oviet Block:Unity and Conflict, edici6n revisada, Nueva York, Praeger, 1967, pp. 157-181.

Ii Amitai Etzioni, Political Unification: A Comparative Study 0/ Leaders and For-

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cion cuantitativa". No contamos con los datos necesarios para someternuestras hipotesis a comprobacion cuantitativa. Sin embargo, hemos for-mulado nuestras ideas de tal maDera que esperamos que las variablesque ellas suponen puedan expresarse en terminos cuantitativos. Con elmismo espiritu las relaciones entre los conceptos-variables son vistascomo correlaciones, y no como dicotomias que es 10 que comunmentese hace al manejar concepciones cualitativas.

LA CLASIFICACION CENTRAL

La idea central que surge de la aplicacion de la teoria dirigista a losraises de mellor desarrollo relativo es que las diferencias mas importan-tes que distinguen a estos raises entre si resideD en donde el retraso enel desarrollo es mas agudo; en la capa superior, en la cap a subyacente,0 en ambas. De maDera que el gt'ado inferior de desarrolIo de un paispuede deberse a que su capa superior es pobre aunque comparativamen-te la capa subyacente sea rica. En ese caso, el descubrimiento de nuevosrecursos, la anexion de nuevos territorios, cambios en la poblacion, et-cetera, contribuyen poco a su desarrolIo. En cambio, la introduccion deuna mejora relativamente pequefia en la capa superior, FOr ejemplo,mejoramiento de lag redes de comunicacion, intensificacion del procesa-miento de conocimientos relevantes, mejoras en la administracion, 0 enel reclutamiento de log recursos humanos gubernam,entales, puede fen.dir importantes avances para esa sociedad.

Indonesia parece, For ejemplo, ser uno de egOS raises relativamentericos en recursos y en otros factores de la capa subyacente, pero dondelimitaciones muy amplias pareoen ser el principal obstaculo para su des-arrollo. Se dice que Indonesia es un pais rico en petroleo y en minerales.Grandes porciones de su suelo son fertiles y el clima favorece la v'egeta-cion. No todo su territorio se considera sobrepoblado. Al mismo tiempo,Indonesia ha sido vktima de la deshonestidad y la ineficacia a todos losniveles, desde los agricultores pobres que deben sobornar a la agenciagubernamental local para que registre adecuadamente su tierra, hastalas grandes corporaciones que tienen que pagar comisiones para obtenercontratos del gobierno y recompensas cuando se trata de acuerdos conotros raises. Este pais que cuenta con trece mil islas (de las. cuales ape-nas mil estan habitadas, y dos tercios de la poblacion total se concentraen la isla de Java), tambien se ha visto limitado For problemas de trans-portacion maritima, de carreteras y de ferrocarriles inadecuados.6

ces, Nueva York, Holt, Rinehart and Wirtston, 1965 y Amitai Etzioni, The ActiveSociety, op. cit., cap. 19-20.

6 Robert Shaplen, U~tter from Indonesia", The Ne-w Yorker, 12 de diciembre1977, pp. 157-180. Ver tambien: Political Handbook 0/ the World-1977. Nueva York.McGraw-Hill Gook Co.. 1977. PP. 179-181.

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En conU'aste con el cuadra anterior, un pais que tiene una capa su-perior fuerte junto con una capa subyacente debil puede beneficiarsepoco de los aspectos que hellos mencionado, pero en cambia obtendriagrandes beneficios del descubrimiento de nuevos recursos, del fin de losconflictos en el sella de su poblaci6n (tribus 0 regiones) , de una eleva-ci6n del nivel de su actividad econ6mica y del nivel de educaci6n de lasmayorias.

Tanzania nos ofrece un ejemplo de esta combinaci6n. Es un pais quecuenta con pocos recursos naturales. Aunque recientemente sus exporta-ciones de cafe hall aumentado sus ingresos par divisas, el principal pro-ducto de exportaci6n de este pais agricola es el henequen cuya ofertaen el mercado mundial es muy amplia, pero tiene poca demanda. Lapoblaci6n tiene un nivel relativamente bajo de educaci6n y de habili-dades. Julius Nyerere, el carismatico lider y fundador de este pais, halogrado desarrollar un mecanismo efi,caz de movilizaci6n nacional. Unpartido politico que cuenta con una amplia organizaci6n y leal tad na-cionales, combinado con la evoluci6n de unidades gubernamentales lo-cales eficaces y autosuficientes, hace que la ,capa superior polftica deTanzania sea mejor que la de muchos otros raises. Por ejemplo, fue conmucho capaz de superar conflictos etnicos y tribales de consideraci6n,y 10 10gr6 sin recurrir a la guerra civil 0 a la violencia masiva.7

Un pais cuyas capas superior y subyacente se adecuan entre si nonecesariamente es desarrollado, porque ambas pueden ser pobres. POTejemplo, Chad suire de profundas diferenciaciones etnicas, religiosas yregionales. Su producto nacional bruto depende basicamente de las ac-tividades de subsistencia como son la agricultura, la ganaderia y el pas-toreo.8 Las hambrunas son frecuentes.9 En la lista de Naciones Unidas,Chad aparece como uno de log raises menos desarroIlados y presentaadem as un deficit comercial muy elevado. La mayor parte de la pobla-ci6n es analfabeta (90 a 95%) .Se estima que desde 1971 su crecimientoanual real ha sido casi de cero}O Sus carre teras son deficientes, carecetotalmente de ferrocarriles y sus condiciones sanitarlas son muy pobres.No obstante, esperamos que raises cuyas capas se adecuan y que ademasse encuentran en un nivel intermedio 0 en ascenso, encabecen la marchadel desarrollo mientras sus dos capas evolucionen mas 0 menos al mis-mo ritmo. Si esto no ocurre entonces surgiran tensiones que reflejancual de las dos capas va a la zaga.

Mexico, especialmente despues del descubrimiento de importantesrecursos petroleras, puede que este muy atrasado en su capa superior,aunque como era de esperarse se encuentra en el punta mas alto de la

7 National Basic Intelligence Factbook, U.S. Government, julio de 1977, p. 193 YPolitical Handbook of the World-1977, op. cit., p. 379.

8 Political Handbook of the World-1977, op. dt., pp. 66.68.9 The New York Times, 27 de diciembre de 1977.10 Africa Contemporary Record, vol. 8. Londrcs, Itcx Collillgs, '1976. Pi>, .:;;3.1;".

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escala dado que sus dos capas son relativamente altas. Desde la segundaguerra mundial la industrializa,ci6n ha registrado un ritmo aceleradode crecimiento (cerca del 6% anual) 11 y se explota una amplia gamade minerales, inclusive la plata, el azufre, el carb6n, el zinc y el plomo.Nada mas la industria petroquimica registr6 en 1975 un aumento del22%.12 EI apoyo gubernamental a proyectos de irrigaci6n, sistemas de ca-rreteras y de comunicaciones en general, ha alentado el crecimiento eco-n6mico y la tasa de alfabetizaci6n es de aproximadamente 65%. No obs-tante, comparando con Estados Unidos la corrupci6n gubernamental yla ineficacia casi triplican el costa de operaci6n en Mexico, ademas deque con frecuencia el nepotismo, 0 los vinculos politicos son mas im-portantes que consideraciones econ6micas 0 administrativas intrinsecas.Nada garantiza la habilidad del gobierno para mantener la composici6ncivica actual. Mientras que la cap a superior mexicana es mejor que lade muchos otros raises de mellor desarrollo relativo, este pais les va ala zaga en cuanto al potencial de la capa subyacente, y parece que el fac-tor interno clave (ademas del crecimiento de la poblaci6n) es el que re-tarda su desarrollo.

En comparaci6n, Israel posee una capa superior altamente eficaz. Sussistemas de transporte y de comunicaciones pueden ser considerados mo-demos. En caso de guerra es bien conocida su capacidad de moviliza-ci6n de la poblaci6n. Para asegurar los recursos de la acci6n colectivasu poblaci6n soporta una carga impositiva mas importante que la demuchos otros raises. Al mismo tiempo sus limitados recursos nacionales,el hecho de que tenga que invertir una proporci6n elevada de su PNBen gastos de defensa, y las necesidades que supone la absorci6n masivade inmigrantes, contribuyen para que la capa subyacente de esta socie-dad, aunque es mas rica que la de muchos otros raises de mellor des-arrollo relativo, sea un obstaculo para su desarrollo.13

OPERACIONALIZACI6N .

Al tratar de operacionalizar las variables independientes que mter-vienen en el anal isis, las que caracterizan a la capa superior y a la capasubyacente, y al tratar de evaluar el equilibrio entre ambas, es esencialevitar el aglutinamiento de recursos accesibles para una acci6n concer-tada con recursos que no 10 son. POT ejemplo, la poblaci6n de un paisposee ,cantidades muy importantes de oro (como se dice de sectores de

.Ver tambien: Amitai Etzioni, "Indicators of the capacities for societal guidance".The Annals, marzo de 1970, pp. 25-34:.

11 Political Handbook of the World-1977, op. cit., pp. 258-260.12 The Europe Yearbook-1977, Londres, Europa Publishers Ltd., 1977, pp. 1087-

1112.13 National Basic Intelligence Factbook-1977, op. cit., p. 97. ~ ,;, "r !~

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la poblaci6n en India). Ello no significa que aun cuando pueda obte-nerse el oro que exige la industria del pais puedan financiarse progra-mas sociales, nacionales 0 locales. La mayor parte de ese oro puede estarconcentrada en manos privadas y en consecuencia no es un recurso prac-ti,co que puede movilizarse con fines societales. Es cierto que puedeservir para contrarrestar esa movilizaci6n a traves de la evasion de im-puestos sobre ingresos 0 herencias, de la violaci6n a la legislaci6n sobredivisas, 0 se puede utilizar para corromper a 105 funcionarios publicos.

De manera similar, la existencia de recursos humanos altamente edu-carlos y que gozan de una preparaci6n tecnica no significa que esten a ladisposici6n de esfuerzos societales. La ausencia de incentivos econ6micos,la represi6n polftica 0 las restricciones ideologicas pueden empujar a 105mejores cerebros de la naci6n a que emigren al extranjero ("fuga de ce-rebros"), 0 conducirlos a adoptar un comportamiento antisocial, ya seacomo seguidores de algun otro modelo societal (por ejemplo, anarquis-ta) 0 convirtiendolos en elementos totalmente antisociales (por ejemplo,la preocupaci6n por sustancias que alteran la 'mente) .

Podria decirse que 105 recursos no movilizados que se utilizan en elsector privado, en la prosecusi6n de fines igualmente privados, tambiencontribuyen al desarrollo del pais. Asi un ingeniero que trabaja en unaplanta privada y que se niega a prestar sus servicios al gobierno, puedesin embargo ayudar a aumentar, par ejemplo, la producci6n nacional deacero. Desde el punto de vista de la movilizaci6n societal, el pun to a dis-cusi6n en este caso no seria en que sector esta empleado ese ingeniero-0 cualesquiera otros recursos- sino si estan siendo empleados de acuer-do 0 en contra de la polftica oficial. EI ingeniero estara respondiendo aella si la polftica oficial consiste en el aumento de la produccion de acero;pero si dada la existencia de excedentes, la polftica oficial pretende em-plear esos recursos para la obtenci6n de otros fines, ya sea directamente(por ejemplo, a traves de decretos oficiales) 0 indirectamente (por ejem-plo, a traves de incentivos fiscales 0 de creditos), entonces el ingenierose convierte en un obstaculo para la polftica del gobierno. En cualquiercaso, a nosotros 10 que nos interesa es si 105 recursos de la capa subya-cente responden directa 0 indirectamente alas directivas, y no cuantasde estas hall sido emitidas.

OTRO PARENTESIS METODOLOGICO

En la siguiente discusi6n la Optcuesti6n se ejemplifica a traves deltraves de datos nuevos. Los datos dja uno 0 dos puntos en el tiempo, e:capa subyacente 0 de la capa superi.el impacto "pasado", previo, de otra:

~racionalizaci6n de las variables enusa de datos a la mana mas que alsponibles

par 10 general se refieren[l el que ilustran la condici6n de la

Jr en un momenta preciso, as! comos variables. Par ejemplo, sefialar que

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UNA TEORIA DIRIGISTA DEL DESARROLLO

en un pais hay muy poca gente, menos de uno FOr cad a mil, que hayanrecibido educaci6n universitaria 0 profesional puede ser una afirmaci6nque se refiera a la capa subyacente, log recursos y lag actividades del cuer-po social. Pero esta condici6n puede reflejar decisiones previamenteadoptadas For la capa superior, digamos, la de no invertir en educacionsuperior para en cambio dar prioridad a la educaci6n primaria y secun-daria. En consecuencia, la exactitud con que la medici6n representa unfenomeno depende de lag referencias temporales y, FOr 10 tanto, del con-texto en que se situa. Lo especificaremos en carla caso.

A continuacion ejemplificaremos lag principales variables que inter-vienen en el analisis. Aqui no examinamos las dificultades generales quesuponen las mediciones societales. For ejemplo, generalmente es mas fa-cil medir la cantidad que la calidad, pero esta ultima debe ser "cubierta"si queremos obtener una medici6n valida.i. No obstante, una de las con-clusiones de nuestro trabajo anterior resulta relevante en este pUDlO:rara vel son p.lenamente satisfactorias lag mediciones de procesos socie-tales, en 10 que se refiere a que no abarcan las variables que buscan me-dir. Frecuentemente tenemos que contentarnos con aproximaciones. Lasmediciones que discutimos en este trabajo no son una excepci6n a estaregIa.

LA CAPA SUPERIOR: LAS PRINCIPALES VARIABLES

Existen dos tipos importantes de capa superior, aunque todas las so-ciedades tienen alga de cada uno: administrativa y politica. La primerase basa en una administracion publica, en planificadores, en la recolec-cion de informacion, el procesamiento, el disefio de politicas, la reco-leccion de impuestos y la direccion del gasto, la regulacion de la econo-mia, etc. La segunda se basa en la identificacion politica, en grupos deinteres, el cabildeo, en voluntarios y activistas. La primera se apoya enel Estado; la segunda en movimientos sociales, en partidos 0 en su equi-valente.

Para las capas superiores administrativas, la recoleccion y el procesa-miento de la informacion que consideran de interes es esencial, porquesin ella el mecanismo cibernetico es ciego. Asi, si el nivel de la actividadeconomica esta siendo dirigido nacionalmente a traves de politicas fiscale impositiva, como se va a determinar si hay que acelerar 0 que desace-lerar los esfuerzos para reducir, digamos, el desempleo, mismos que mu-chas veces son inflacionarios, si no se cuenta con la informacion confia-ble en cuanto al nivel de desempleo. La anterior tambien es valida, desdeluego, para todas las demas politicas oficiales. En los raises occiden-

14 Hemos explorado estas dificultades en otros trabajos, veT: Amitai Etzioni yEdward Lehman, "Some dangers in 'valid' Social measurement: Preliminary notes",The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 373, sep-tiembre de 1973, pp. 1-15.

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tales, el desarrollo econ6mico se dio paralelo al desarrollo de las estadis-ticas nacionales sabre factores demograficos y econ6micos, y reciente-mente sabre factores sociales (por ejemplo, el indice de criminalidad 0el de drogadicci6n) .Andrew Shonfield propuso la idea muy interesantede que el hecho de que durante decenios el desarrollo de Inglaterra fue-ra mas exitoso que el de Francia 0 la Uni6n Sovietica, se debia a quela direcci6n altamente centralizada de Francia requeria una mayor capa-cidad de recolecci6n y analisis de datos de la que en ese momenta se po-seia.15 No fue sino basta que se introdujeron las computadoras, despuesde la segunda guerra mundial, que se pudo obtener el conocimiento tec-nol6gico que parecen requerir esos planes.

La simple medici6n de los recursos empleados en la recolecci6n dedatos nacionales no es un indicador suficiente de los datos disponiblespara seT utilizados POT los mecanismos de direcci6n nacional. Puede seTque los datos recolectados no sean realmente importantes -0 que suprocesamiento haya sido insuficiente y que hayan sido pobremente co-municados a los responsables de la decisi6n, como afirma la Oficina Ge-neral de Contabilidad que es el caso en Estados Unidos}6 Para los raisesen desarrollo, hay algunas medidas acerca de la recolecci6n de datos,pero en 10 que se refiere a procesamiento y a comunicaci6n las nocionesarenas son descriptivas. Parecen seguir con mucho alas sociedades occi-dentales, en las que la investigaci6n basica es una fuente de mayor pres-tigio que la investigaci6n aplicada, como tambien 10 son las unidadesaltamente aut6nomas (por ejemplo, las universidades) en comparaci6ncon la investigacion que se hace para otras unidades (por ejemplo, paralos responsables politicos) .Un estudio reciente de la OCED acerca de edu-caci6n superior, lIeg6 a la conclusi6n de que la orientacion de muchasinstituciones tecnicas las esta convirtiendo en instituciones mas "acade-micas", esto es, que su politica de investigaci6n se orient a mas bacia losestudios basicos que a los aplicados. Espana y Portugal estan entre losraises estudiados}7 El resultado de esta situaci6n es con £recuencia da-tos poco importantes, procesados insuficientemente e insuficientementecomunicados.

El siguie~te problema es el grado de apertura a la posibilidad decomprobaci6n en la realidad par parte de los responsables politicos.1s~

15Andrew Shonfield, MoMrn Capitalism, Nueva York, Oxford University Press,1965.

16 Ver tambien Jeffrey A. Hart, "Cognitive maps of three Latin American Policy-makers", JVorld Politics, octubre de 1977. vol. XXX, nO? I, pp. 115.140 Y otras refe-rencias. Ver tambien: Michael Brecher, Israel, the Kbrean frar and China: Images,Decisions and Consequences, Jei"Usalem, the Jerusalem Academic Press for the Insti-tute of Asian and African Studies, Universidad Hebrea, 1974.

17 Selection and Certification in Education and Employment, Paris, Organizaci6npara la Cooperaci6n Econ6mica y. el Desarrollo.

18 Reporte al Congreso del Contador General de Estados Unidos, Social Researchand Development of Limited Use to National Policy Maker, 4 de abril d.~ 1977.

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A traves de unidades de procesamiento del conocimiento, dentro y fuerade la maquinaria politica, asi como a traves de log medios de comunica-cion, se formula un cuadro de la dinamica societal (por ejemplo, laalienacion de los campesinos en virtud de la lentitud de la reforma agra-ria). Aparte del problema de que tan realista es el cuadro y de quetan bien comprendidas hall sido su dina:mica y lag vias que present a, yaparte de que el cuadro sea comunicado a los responsables politicos, estael problema de si estos estan dispuestos y son capaces de aceptar dichocuadro, de digerirlo y de enfrentarse a el. Este problema esta relacionadocon el grado de entrenamiento y la experiencia de los responsables poli-ticos (por ejemplo, si tienen una preparacion profesional adecuada paratratar con un cierto tipo de problemas complejos), en parte tam,bien esun problema de que tan ideologico y no pragmatico es su compromiso(sea que se adhieran a una linea politica estricta antes que aceptar ciertaflexibilidad para desarrollar y llevar a cabo una determinada politica) y.tambien en parte, un problema de salud mental y fisica (por ejemplo.que esten incapacitados For una ectad avanzada 0 que esten psicologica-mente desequilibrados) .

Una apertura maxima a comprobacion en la realidad no es la orien-tacion que asegura la mejor direccion. Es cierto que se afirma que cuan-do los gobiernos de Turquia y de Argentina trataron de seguir estricta-mente las politicas de austeridad que leg imiJOnian log expertos del Fon-do Monetario lnternacional, tuvieron que enfrentarse a una rebelion.En 1976 el FMI Ie presto a Mexico 19 1,200 millones de dol ares despues deque 10 comprometio a cumplir rigurosamente con el program a de auste-ridad, de estrechos con troles salariales y de limites al gasto publico. Unade las consecuencias de este compromiso fue que el ingreso de los tra-bajadores (y de los agricultores) se elevo mucho menos que los precios,mientras que la iQflacion, aunque en descenso, todavia llegaba a masdel 2°% anual. A fines de 1977, el gobierno del presidente Jose LopezPortillo se enfrento a una ,creciente intranquilidad. Eligio una via inter-media relajando un poco el program a de austeridad, pero sin perder elapoyo del FMI. Es probable que si no 10 hubiera hecho tambien en estecaso se habria originado otra rebeli6n.20

En pocas palahras, 10 que desde este punta de vista asegura una poli-tica de desarrollo es la capacidad de asumir tanto comprobaciones a ni-vel de la realidad como consideraciones politico-normativas.

Otra consideracion administrativa" de importancia, una vez que unplan ha sido bien "procesado", es Ia maDera como es lIevado a cabo, estoes, ,como se convierten en directivas transformadoras de la sociedad ideasque unicamente existen en la mente de los responsables politicos, en ase-

19 Ver tambien, Evelyn P. Stevens, Protest and Response in Mexico, Cambridge,Mass., MIT Press, 1974.

20 The New York Times, 17 de noviembre, 3 de diciembre 1977.

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sorias, de,claraciones, decretos y leyes? No hay acuerdo en cuanto a cuales la manera mas eficaz de lograrlo, 0 de si siquiera existe alguna, 0 sicarla sociedad tiene vias que Ie son propias. Pero 10 que parece evidentees que el desarrollo puede seT victima de si uno favorece al sector priva-do 0 al publico, a la nacionalizaci6n 0 a la descentralizaci6n, 0 de si nohay una politica al respecto, 0 de si la hay y es seguida de manera con-fusa e inconsistente.

En cuanto al aspecto politico de la capa superior, su componenteesencial es la movilizaci6n. Movilizaci6n es el proceso a traves del cualuna unidad social galla el control sobre recursos que anteriormente nocontrolaba. Estos recursos pueden seT econ6micos 0 militares, pero tam-bien podrian ser politicos 0 psicol6gicos. El concerto se emple6 prime-ramente con referencia al cambio en el control de los recursos de manosprivadas civiles a manos publicas militares. Recientemente se ha aplica-do al cambio deliberado en el control de los recursos de una sociedad, 0de alguna otra colectividad, como por ejemplo la movilizaci6n para eldesarrollo de las naciones mas j6venes, la movilizaci6n de organizacionesregionales para la unificaci6n politica y la movilizaci6n de ciudadanosapaticos POT parte del movimiento de derechos civiles. A m~dida queavanza la movilizaci6n la unidad aumenta su capacidad para actuar co-lectivamente.

La mayoria de las medidas que se utilizan para indicar el poder deuna sociedad, 0 de otras unidades societales, se refiere a potenciales demovilizaci6n, y no a energia movilizada. Las estimaciones del PNB, recur-sos humanos, capacidad productiva y otras similares -todas se refierenal potencial de movilizaci6n 0 capa subyacente.21

Aqui 10 que nos interesa medir es hasta que punto esos recursos hallestado disponibles para uso societal en general 0 para un programa es-pecifico. Un indicador importante de la medida en que los recursos na-turales hall sido movilizados, es la proporci6n del PIB .que se ha gastadoen consumo general del gobierno. Obviamente el monto del PIB de unpais (factor de la capa subyacente) y la proporci6n del mismo que logramovilizar, afectaran a un indicador de esta naturaleza. La tasa de 12.3de Tanzania es mucho mas alta que la de Indonesia que es de 8.1%.22

Los recursos humanos disponibles para prop6sitos nacionales, seanlas fuerzas armadas, el Cuerpo de Paz, 0 la administraci6n publica, tam-

.PIB = Producto Interno Bruto. Esta cifra representa el PNB mas el ingresoobtenido en ese pais y enviado al extranjero y el ingreso que se obtuvo en el exteriory se remitio a ese pais. En los paises deudores el PIB tiende a ser superior al PNB,mientras que en general 10 contrario parece ocurrir en los paises acreedotU.

21 Ver Klauss Knorr, The War Potential of Nations, Princeton, N. J., PrincetonUniversity Press, 1956, pp. 19-28, 119-160; James Schlesinger, The Political Economyof National Security, Nueva York, Frederick A. praeger, 1960, pp. 74-75, 78-103; yCharles Hitch y Roland N. McKean, The Economics of Defense in the Nuclear Age,Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1960, pp. 238-239. ,

22 World Tables-1976, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1976, pp. 432-447.

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bien constituyen una medida, aunque imperfecta, de la capacidad diri-gente. Sabra decir que un ejercito muy grande puede afectar el desarrolloeconomico pero puede ser importante en vista de otros objetivos nacio-nales. De manera similar, una administracion publica muy amplia puedeno ser un obstaculo para la mayorfa de las actividades societales. Sin em-bargo, el manto total de recursos humanos, su nivel de calificacion (edu-cacional, etc.) son un indicador de la capacidad dirigente al menos po-tencial.

La movilizacion de recursos economicos y la movilizacion de recursoshumanos son lag que con maS frecuencia se miden, no obstante que larilovilizaciori de energia politica es igual'mente interesarite. Para evaluarel potencial de movilizacion polftica en un grupo social dado, partimosde consideraciones tales como el nivel de atencion que obtiene la infor-macion politica, la disposicion que se tiene para escribir al diputado 0a un periodico, participar en campanas electorales 0 contribuir a ellasy, desde luego, votar.

Conjuntamente lag medidas de los aspectos administrativo y politicode la capa superior nos dicen que tan poderosa es esa capa. En China,la elevada movilizacion hace que su capa superior sea mas poderosa (yalgunos afirmarfan que hasta demasiado poderosa) que, par ejemplo,la de la India. Puede ser que la capacidad para comprobar en la realidadsea inferior, par 10 menos a su parler de movilizacion. Par ejemplo, aprincipios de 1958 el gobierno chino lanzo su campana masiva del hie-rro y el acero en los "traspatios" que finalmente tuvo que ser abandona-da dada la baja calidad de la produccion y la carga excesiva que repre-sentaba para el sistema de transportes.23 Argentina parece ofrecer ottoejemplo de este mismo fenomeno. Aunque hace treinta anos Argentinay Brasil se hallaban en un estadio similar de desarrollo, desde entoncesen materia de industria pesada 24 el segundo ha avanzado mas rapida-mente. Esta situacion puede atribuirse, al menos parcialmente, a la in-capacidad de Argentina para decidirse en cuanto a que sector otorgarleprioridad: a la industria 0 a la agricultura. La consecuencia de esta inde-cision ha sido que ninguno de los dos sectores se ha desarrollado de ma-nera adecuada. Para ampliar y proteger su mercado interno, log indus-triales argentinas hall apoyado impuestos alas importaciones y alasexportaciones de bienes agrfcolas. El resultado de esta politica rue unadisminucion del ingreso agrfcola y falta de tecnologia para trabajar lamuy rica tierra de cultivo argentina, asf como la inhibicion a la impor-tacion de las maquinas que necesita la industria. La consecuencia fue-ran tensiones casi mortales entre ambos sectores, log diferentes regimenes

2.1 E. L. Wheelwright y Bruce McFarlane, The Chinese Road to Socialism, NuevaYork, Monthly Review Press, 1970, p. 48.

24 Juan de Onis, "Argentine puzzle: Agriculture or Industry?", The New YorkTimes. I'! de asrosto de 1977.

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se ban inclinado bacia uno 0 bacia otro, pero a largo plazo, por 10 menosbasta 1976, ninguno de estos sectores habia logrado florecer.

LA CAPA SUBYACENTE

Una parte importante de la capa subyacente corresponde a recursosdisponibles para aplicarse a acciones societales, tanto en potencia campya existentes, las cuales ya ban sido discutidas y su medici6n desarrolla-da, de maDera que ya no nos interesa tanto. En pocas palabras, estas in-cluyen las estimaciones de las reservas y de la producci6n petroleras, ma-terias primas, cosechas import antes, y oportunidades relacionadas con lanecesidad de que las exportaciones generen las divisas que exige el pagode las importaciones. Importantes tambien son los datos acerca de la es:,tructura de la poblaci6n (por ejemplo, si las cohortes mas grandes sonlas de ninos, de personas mayores de 65 anos 0 las de edad econ6mica-mente productiva), el estado de salud de la poblaci6n (por ejemplo,basta 19471a malaria era un fa,ctor de importancia en Ceylan 0 diferentesparasitos que todavia debilitan a muchas poblaciones egipcias) , asi comolos niveles de educaci6n. Par ejemplo, en 1973 en Canada habia casi eldoble de personas de 19 anos estudiando en la escuela secundaria (33.3%)que en Espana (18.6%).25 En 1972 en el Alto Volta habia seis estudiantespar mil16n de habitantes, mientras que en Israel eran 14000.26 Sabra de-cir que la educaci6n superior es un indicador muy grueso; tal vez seanmas elocuente~ log indicadores que se refieren a entrenamiento tecnicoy administrativo. Un numero el~vado de desempleados entre losestudian:-tes universitariosegresados de las escuelas de humanidades, tiende a im-pedir mas que a promover el desarrollo. Aun asi, y de maDera muy ge-neral, mientras mas bajo sea el nivel educativo de la poblaci6n, mellorsera el potencial de desarrollo de la capa subyacente.

Menos obvio es el nivel de consenso frente a la sociedad, ciudadanosespecialmente activos, los valores basicos, procedimientos politicos y es-trategias de desarrollo. Una variable de apoyo interesante en este sen-tido la constituyen las mediciones de "fraccionalizaci6n" etnica y lin.giiistica. Par ejemplo, de acuerdo con una fuente, en la India el indicees un elevado .84, mientras que en Espana esbajo, .42.27 Es evidente quemientras mas elevada sea la fraccionalizaci6n mas dificil sera lograr elconsenso. Mas alIa de la ausencia absoluta de consenso que conduce a laviolencia colectiva, esta el problema de la relativa libertad frente a la via-lencia interpersonal. Par ejemplo, de una poblaci6n total de 12 millones,180 mil personas murieron durante el periodo de "violencia" que asol6

25 S~lection and Certification in Education and Employment, op. cit., p. 38.26 Hudson Taylor, World Handbook. for Political and Social Indicators, 2~ ed.

New Haven, Yale University Press, 1972, pp. 229-231.21 Ibid., pp. 271-274.

ABR- jUN 79 537UNA 'l'EORfA DIRIGISTA DEL DESARROLLO

Colombia entre 1949 y 1958.28 En ese tiempo, se vieron interrumpidas lasactividades sociales norm ales porque la gente empezaba a preocuparseFor su seguridad personal.29 La guerra civil es una forma extrema de des-acuerdo. Devast6 y retras6 viente afios el desarrollo de Vietnam. La gue-Ira entre Nigeria y Biafra a finales de los afios sesenta, provocada poluna disputa entre la autoridad del gobierno central y la del gobiernoregional For un conflicto de derechos de operaci6n petrolera, debilit6la economia y produjo una severa hambruna en Biafra. Un conflicto in-terno de diferente naturaleza tambien obstaculiz6 la capacidad del go-bierno de Uruguay para enfrentarse a problemas econ6micos: los peri6-dicos ataques terroristas del Frente Tupamaro de Liberaci6n Nacional,desviaron la atenci6n del gobierno bacia el secuestro de funcionariospublicos, asaltos y la invasi6n guerrillera a las bases militares.3o

Mas alIa de este problema esta la medida en la que la cultura civic amoviliza a una comunidad. Esta cuesti6n presenta un doble aspecto: laconciencia cognitiva del potencial para participar en el proceso de latoma de decisi6n politica, y la participaci6n efectiva en dicho proceso.Daniel Lerner 31 explic6 la noci6n de empatia, 0 conciencia politica, atraves de la cualla gente percibe la conexi6n entre dilemas privados yproblemas publicos,32 al recrear el desarrollo de esta conciencia cognitivaen los raises del Medio Oriente. La gente amplia su visi6n del mundoy aprende a elaborar opiniones acerca de problemas que en una sociedadtradicional no Ie atafierian, a traves de la influencia de los medios decomunicaci6n masiva que fomentan la familiaridad con nuevas situacio-nes y con la gama de opiniones asociadas a esas situaciones. La partici-paci6n de los medias de comunicaci6n masiva, en si misma un productode la urbanizaci6n y de la alfabetizaci6n, promueve entonces la idea dela participaci6n politica.

"El que una persona piense que debe participar en la vida politicade su comunidad 0 de su naci6n no significa que de hecho 10 hara".33Almond y Verba encontraron que en las sociedades en las que los indi-viduos ejercen una participaci6n politica, las sociedades democraticas,los individuos no s610 creen que deben participar, sino que tienen la

28 German G. Campos, O. F. Borda y E. U. Luna, La violencia en Colombia,tomo 1, Colombia, Ediciones Terrer Mundo, 1962, p. 292. U.S. Army, Area Hand-book for Colombia, Washington D. C., U.S. Government Printing Office, 1964, pp.52-5-'.

~9 Ibid.30 Ver tambien Martin Weinstein, Uruguay: the Politics of Failure, Westport,

Conn., Greenwood Press, 1975.31 Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society, Nueva York, The Free

Press, 1958.32 Ibid., p. 75.3;! Gabriel A. Almond y Sidney Verba, The Civic Culture, Boston, Little, Brown

and Co., 1965, p. 1-'5.

FI XIX-4AMITAI ETZIONI538

competencia y la capacidad para hacerlo.34 POT ejemplo, de la muestrade 1 007 personas entrevistadas en Mexico, el 33% expreso competenciaciudadana (la creencia de que puede hacer alga contra una ley injustatanto a nivel local como nacional) , y 8% expresO una competencia de su-jeto (la expectativa de que recibira seria consideraci6n POT parte delas agencias policiacas y gubernamentales). Esas tasas son bastante bajasen comparaci6n con raises como Estados Unidos en donde la competen-cia ciudadana fue de 66% y la competencia de sujeto de 33% {muestra= 970) .35 Mas todavia, en los raises en los que los ciudadarios tiendena considerarse competentes para participar, la gente no unicamente pien-sa que puedetomar parte en la politica, sino que tambien tiene mayoresprobabilidades de seT activa. Con muestras de tamafio comparable s61024% de los mexicanos pertenecia a organizaciones comerciales, profesio-Dales 0 politicas, mientras que en Estados Unidos la proporci6n fuede 57%.36

Mientras que el grado de competencia es importante para la partici-paci6n civica y politica, los autores sefialan que una actuaci6n adecuadadebe seT acompafiada de una percepci6n de si mismo altamente cons-ciente. POT ejemplo, mientras que los mexicanos demostraron Un sentidomuy elevado de aspiraci6n a la competencia, tambien fueron los que,entre los cinco raises estudiados (Estados Unidos, Reino Unido, Alema.nia Occidental, ltalia y Mexico), registraron la frecuencia mas baja encuanto a actuaci6n politica (medida en terminos de informaci6n poli-tica, pertenencia voluntaria a asociaciones y actividad politica) .Aunquelos mexicanos hall estado expuestos a una ideologia revomcionaria quealienta la participaci6n politica, aparecen como carentes de la experien-cia politica y de conciencia cognitiva respecto alas operaciones guber-namentales.s7 Desde mega que otros indicadores nos permiten medir laconciencia y activaci6n politic as. Y en Mexico, asi como en otros raisesde mellor desarrollo relativo, pueden seT mas altos (por ejemplo, si lasdemostraciones se consideran una expresi6n politica) 0 mas bajos (porejemplo, si definimos democracia como alternancia de partidos en elpoder) .Sin embargo, el ponto mas importante es que esta dimensi6n decuerpo social (0 capa subyacente) puede SeT operacionalizada, y afectala habilidad para movilizar a la ciudadania con vistas a acciones socie-tales.

CONCLUSI6N

~Cual serfa la principal implicaci6n de nuestro enfoque para el estu-dio de los pafses de menor desarrollo relativo y, sobre todo, para la cues-

84 Ibid., p. 135.35 Ibid., p. 173.36 Ibid., p. 247.37 Leonard Binder, "Review Essay: Political participation and Political develop-

ment", American Journal of Sociology, vol. 83, n'! 3, 1976, pp. 751-760.

ABR-JUN 79 UNA TEoRIA DIRIGISTA DEL DESARROLU> 539

ti6n del desarrollo, considerando que llegue a afinarse tanto la capaci-dad para evaluar el potencial para el desarrollo que guardan la capasuperior y la capa ,$ubyacente, como las diferentes hip6tesis, y que estasademas sean sometidas a comprobaci6n empfrica? Para sociedades dondeambos niveles sean relativamente elevados, se espera un despegue y undesarrollo relativamente rapidos, a menos, desde luego, que se veanimpedidos For una intervenci6n externa y For fuerzas del medio ambien-te, pol ejemplo, temblores masivos. En cambio, es poco 10 que puedenesperar las sociedades donde ambos niveles son pobres en cuanto a susposibilidades de desarrollo, al menos a corto plazo. Lo que es mas inte-resante es que para sociedades pobres en un nivel pero "mas ricas" enel otto, su desarrollo sera mayor si mejoran el nivel pohle. Asf que maSdescubrimientos de yacimientos petroleros haran poco For Indonesia,pero una limpia de la corrupci6n gubernamental sera mas importante,porque nuestra hip6tesis sostiene que 10s principaIes obstcl.culos para sudesarrollo resideD en su capa superior. POI otra parte, esos descubrimien-tos senan una gran ayuda para Tanzania que ya cuenta con un gobiernorelativamente eficaz, pero que es desesperadamente pobre en recursos.

Por ultimo, sociedades que ban aIcanzado puntuaciones muy altas enambos nive.les, pero cuya capa superior y capa subyacente no muestranun desarrollo paraIelo, podrfan derivar de esta .linea de analisis conclu-siones en cuanto a cual es el nivel donde deben esperar que surjan pro-blemas y bacia d6nde deben dirigir sus esfuerzos: For ejemplo, Mexicoen e.l desarrollo de su gobierno; Israel en sus recursos naturales.