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Guía y orientaciones para el empleo de herramientas de

trabajo en estrategias de Vinculación entre la Ayuda

Humanitaria, la Rehabilitación y el Desarrollo

(VARD)

Guía desarrollada en el marco de la Consultoría Técnica “Análisis de la vinculación ayuda humanitaria-rehabilitación-desarrollo (VARD) en la experiencia de Chukmuk (Guatemala) para la identificación de lecciones aprendidas aplicables a la

Acción Humanitaria”

Agencia Andaluza de Cooperación

Internacional para el Desarrollo

Coordinación AACID María José Risco Ceniceros. Jefa de la Unidad Técnica

Carme Tàpies González. Jefa del Departamento de Acción Humanitaria Javier Serrano Puente. Coordinador de los Programas de Cooperación con

Guatemala

Consultoría

Equipo LINK C+D Ignacio Martín Eresta

Eduardo Irigoyen Soria Rocío García de las Heras [email protected]

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Índice

Introducción .................................................................................................................................. 3 Bloque 1: Metodología de Análisis de procesos de vinculación entre la Ayuda Humanitaria, la Rehabilitación y el Desarrollo. .............................................................................................. 5 Bloque 2: Herramientas de Análisis para la construcción de Estrategias VARD y su ajuste y seguimiento periódico. ...................................................................................................... 10

1. Determinantes (Lecciones Aprendidas) .......................................................................... 10 La importancia de los factores previos .............................................................................................. 10 La incidencia de factores coyunturales .............................................................................................. 11 Factores multiplicadores: fortaleza o debilidad del marco público normativo y operativo .............. 12 Factores multiplicadores: Fortaleza o debilidad del marco de coordinación de la cooperación internacional ...................................................................................................................................... 14 Equilibrios .......................................................................................................................................... 14 Vinculación entre factores ................................................................................................................. 16

2. Herramienta para la identificación de factores clave de una estrategia VARD .............. 17 La matriz ............................................................................................................................................ 17 Análisis: uso de las Fichas .................................................................................................................. 18 Rutina de uso. .................................................................................................................................... 19

3. Herramienta para la identificación de desequilibrios en una estrategia VARD (“Mapa de Equilibrios”) ............................................................................................................................. 26

La matriz ............................................................................................................................................ 27 Bibliografía de Referencia ........................................................................................................... 31 Equipo Consultor ......................................................................................................................... 35

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Introducción Esta Guía es un producto de la consultoría técnica realizada entre 2012 y principios de 2013 denominada “Análisis de la vinculación ayuda humanitaria-rehabilitación-desarrollo (VARD) en la experiencia de Chukmuk (Guatemala) para la identificación de lecciones aprendidas aplicables a la Acción Humanitaria”, contratada por la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID). El trabajo responde a la voluntad expresa en los Términos de Referencia de disponer de “Recomendaciones concretas y prácticas para la adopción de una estrategia VARD en las actuaciones humanitarias”. Así pues, estamos ante un producto elaborado a partir de las conclusiones y lecciones aprendidas del análisis de dicho proceso, pero considerando como referencia la experiencia acumulada, tomada tanto de la experiencia de los autores, como la bibliografía disponible. El proceso arroja resultados notables en un área del trabajo tradicionalmente denominada “gris”1. Aunque en la última década se han multiplicado los artículos, evaluaciones o papers de diversas agencias de cooperación, el vacío de prácticas, lecciones aprendidas, metodologías u orientaciones aplicables sigue siendo notable. La creación del cluster de Recuperación Temprana, tras la Reforma Humanitaria adoptada en 2005, sin duda ha constituido un impulso para este desarrollo, y hoy se identifica una mayor preocupación por profundizar y mejorar el desempeño en este espacio fundamental de la ayuda a las poblaciones afectadas por crisis, tras la atención de emergencia.

A este respecto, la iniciativa de la AACID resulta muy relevante. No sólo por su preocupación estratégica consignada en su Plan de Cooperación para el Desarrollo2, sino por el enfoque elegido para sacar adelante una estrategia VARD propia, tomando como elemento de partida el análisis de una experiencia en la que la misma cooperación andaluza ha estado envuelta en un periodo importante de su desarrollo, como ha sido el proceso de reconstrucción abordado tras la Tormenta Stan en 2005, que azotó Belice, Costa Rica, El salvador, Guatemala, Haití y México, con un saldo trágico de al menos 669 víctimas mortales en toda la región, 208 de las cuales fallecieron a consecuencia del deslave que se produjo en el municipio de Santiago Atitlán, Guatemala, donde se focalizó el estudio. El encargo tenía como primer producto el análisis de la experiencia de reconstrucción desarrollada en el asentamiento denominado Chukmuk, construido para reubicar a la población afectada en el municipio de Santiago Atitlán, corazón del territorio de la etnia Tzutujil.

Un aspecto interesante del proceso ha sido la decidida participación de servicios y personas involucrados tanto en el “mundo” humanitario como en el de desarrollo, algo que a lo que los manuales siempre apuntan, pero no siempre logran. En este caso, tanto el desarrollo de los términos de referencia, como la discusión sobre el enfoque y metodología del análisis o el proceso de indagación sobre el terreno, implicaron visiones desde ambas orillas. Este completo abanico de fuentes ha provocado una rica secuencia de valoraciones que se han sistematizado y analizado como paso previo a la extracción de conclusiones y la producción de herramientas prácticas. Con éstas se pretende ir más allá de meras recomendaciones.

1“Dicha zona gris existe porque la ayuda humanitaria es distinta de la cooperación al desarrollo. La primera se ocupa

de las necesidades inmediatas de las personas afectadas por las crisis y la llevan a cabo, principalmente, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales; la segunda tiene como objeto prestar apoyo a las políticas y estrategias de desarrollo autónomo y se lleva a cabo, principalmente, por medio de programas de cooperación acordados con el país socio”. COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO. Evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo. 2001 2 Plan Andaluz de Cooperación para el Desarrollo 2008-2011, PACODE (vigente hasta la aprobación del nuevo PACODE prevista

para 2013)

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El proceso de preparación del estudio ha implicado el diseño de una metodología de análisis para identificar aspectos clave. Su aplicación concreta sobre el caso de estudio, ha permitido la identificación de estos aspectos clave que facilitan o limitan el proceso de vinculación de las acciones humanitarias con el desarrollo, lo que ha arrojado, a su vez, la construcción de dos herramientas de trabajo para la implementación de estrategias VARD en las acciones humanitarias. La primera de las herramientas apunta a la identificación de dichos aspectos o factores clave. La segunda, basada en el papel fundamental que determinados equilibrios o desequilibrios han jugado como condicionantes a lo largo del proceso estudiado, apunta a identificar los desequilibrios, como mecanismo para corregirlos o mitigarlos en el proceso, con el fin de asegurar tránsitos adecuados entre las diferentes fases (y sus superposiciones).

Un aspecto muy importante de estos resultados estriba en la validez de su generalización. Al respecto cabe señalar que la herramienta de análisis fue construida para el desarrollo del ejercicio con base en los elementos básicos del Análisis de Vulnerabilidades y Capacidades (AVC) desarrollado a finales de los 80 en la Universidad de Harvard y el ensayo ha sido muy satisfactorio, pues ha permitido aislar factores y conectarlos de forma dinámica a lo largo del tiempo. Es relevante señalar aquí que inicialmente el equipo de trabajo sostenía una importante duda metodológica sobre la posibilidad de recuperar memoria significativa sobre los aspectos relativos a motivaciones y actitudes en un lapso de más de 7 años. Sin embargo, esta indagación ha permitido identificar precisamente la importancia que estos tuvieron en todo el proceso, y su relación inversa con la fortaleza del marco de referencia para la atención humanitaria y restablecimiento o reconstrucción, uno de los hallazgos más notables del estudio.

Al respecto de las dos herramientas, éstas han sido construidas con base en los hallazgos específicos del proceso estudiado, pero valga reiterar que el aislamiento de los aspectos que las constituyen se apoyan en las conceptualizaciones de los interlocutores entrevistados y, necesariamente, en la experiencia de los consultores en otras situaciones de procesos de transición. Es relevante introducir aquí otro interrogante para la generalización de las conclusiones y herramientas diseñadas, relativo a su validez en escenarios generados tanto por desastres naturales como por conflictos armados. Al respecto es preciso ser cautos en cuanto a pretender tal extrapolación. Si bien el conocimiento de los consultores abarca ambos campos y en gran medida sentimos que los resultados obtenidos aplicarían en ambos procesos, el de restablecimiento de población afectada por conflictos es un proceso atravesado por muy diversas variables que no han sido consideradas en éste trabajo. Trabajo que pretende ser orientativo y en ningún caso concluyente, como parte de una exploración permanente.

A efectos de una comprensión adecuada, este documento se organiza en dos bloques. Por un lado, se trae aquí la metodología de trabajo expuesta de forma más general, para consignarla como una herramienta que se propone para futuros análisis de experiencias de VARD. Por otro, se organiza un bloque donde se determinan las herramientas de análisis operativo para la construcción de estrategias VARD, cuyo empleo debe de ser sostenido, y no únicamente aplicadas en un momento inicial. Para facilitar la comprensión de su creación, se introduce este segundo bloque a partir de los elementos determinantes recogidos en el apartado de Conclusiones y Lecciones Aprendidas del Documento de Análisis. Los bloques son:

Bloque 1: Metodología de Análisis de procesos de vinculación entre la Ayuda Humanitaria, la Rehabilitación y el Desarrollo.

Bloque 2: Herramientas de Análisis para la construcción de Estrategias VARD y su ajuste y seguimiento periódico.

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Bloque 1: Metodología de Análisis de procesos de vinculación

entre la Ayuda Humanitaria, la Rehabilitación y el Desarrollo.

Ayuda Humanitaria y Desarrollo.

“Los conceptos de "vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo" y de "ayuda humanitaria al desarrollo" aparecieron en los años 80 cuando tanto profesores como especialistas se hicieron eco de las preocupaciones existentes acerca de la "zona gris" de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD). Dicha zona gris existe porque la ayuda humanitaria es distinta de la cooperación al desarrollo. La primera se ocupa de las necesidades inmediatas de las personas afectadas por las crisis y la llevan a cabo, principalmente, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales; la segunda tiene como objeto prestar apoyo a las políticas y estrategias de desarrollo autónomo y se lleva a cabo, principalmente, por medio de programas de cooperación acordados con el país socio. Desde un punto de vista práctico, ello significa que la ayuda prestada para realizar reformas agrícolas destinadas a mejorar la seguridad alimentaria a largo plazo puede no mejorar inmediatamente la situación de las poblaciones más necesitadas. Los instrumentos y los métodos de trabajo correspondientes son diferentes en lo que se refiere a la perspectiva temporal, los socios en la aplicación del programa, el papel de las autoridades nacionales y el contenido de las intervenciones.”

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En general, los procesos de reconstrucción se entienden como la recuperación de la situación existente antes del Desastre. En muchos procesos, los objetivos fijados han superado esta meta de reconstrucción, por la voluntad de generar unas condiciones de vida que superaran las vulnerabilidades históricas que habían caracterizado a las comunidades afectadas, con objetivos de desarrollo. Ejes de Análisis. En relación con lo anterior, el análisis se estructura focalizando su atención en tres ejes fundamentales para cualquier proceso que pretende desatar procesos a largo plazo:

1. Calidad de Vida. Los aspectos relacionados con la atención inmediata a las necesidades de las personas afectadas, y la posterior evolución de esta atención en una visión de atención a las vulnerabilidades (físicas y materiales) en una visión de largo plazo 4.

2. Procesos y mecanismos de coordinación y concertación. Los aspectos relacionados con la participación de las comunidades afectadas y la respuesta pública, y la posterior evolución de la interacción entre las políticas públicas y las estrategias organizativas y de desarrollo de las comunidades.

3. Transformaciones. Este Eje, que se adentra en los aspectos más intangibles, analiza los aspectos relacionados con adaptaciones y cambios cruciales producidos a lo largo del proceso.

Análisis de Vulnerabilidades y Capacidades (AVC). Esta metodología busca que los proyectos, tanto de desarrollo como de emergencia o de rehabilitación, sean efectivos en el refuerzo de las capacidades y la reducción de las vulnerabilidades. Muy empleada en la reducción de

3 Op. Cit. 4 “Las necesidades, en un contexto de emergencia, se refieren a los requerimientos inmediatos a corto plazo para la supervivencia

o la recuperación tras el desastre. Por el contrario, las vulnerabilidades se refieren a factores de largo plazo, muchos de ellos derivados de las estructuras socioeconómicas, que limitan la capacidad de respuesta o resistencia de una población ante una catástrofe. Mientras que las necesidades surgen de la misma crisis y son de relativamente corto plazo, las vulnerabilidades preceden al desastre, dificultan el afrontamiento del mismo y perduran tras él. Esta distinción es crucial, dado que la mayoría de las intervenciones de ayuda en contextos de desastre se orientan a satisfacer las necesidades inmediatas, en lugar de a reducir las vulnerabilidades, por lo que tienen un efecto más de alivio que de curación”. HEGOA, Diccionario de Ayuda Humanitaria y Cooperación al Desarrollo

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riesgos de desastres (RRD), fue desarrollada por Mary Anderson y Peter Woodrow a finales de los años 80 en el marco del Proyecto Internacional de Ayuda/Desarrollo, realizado en la Universidad de Harvard para proponer una forma a las agencias de ayuda una forma de planificación de sus intervenciones, de forma que satisfagan las necesidades inmediatas de las personas afectadas por un desastre, pero que, al mismo tiempo, promuevan el desarrollo a largo plazo, en vez de dificultarlo. Este último componente cae de lleno en el campo de la Acción sin Daño (Do no Harm), también desarrollado por Anderson, que parte de la concepción de que los proyectos nunca son neutrales en cuanto a su impacto sobre el desarrollo. Otro punto de partida es el de que nadie “desarrolla” a otra persona. Las personas y sociedades se desarrollan ellas mismas, con o sin la ayuda de agencias externas. Por lo tanto, las personas son partícipes no sólo de determinados proyectos o programas, sino del desarrollo en sí, algo que, como se verá más adelante, será crucial para la lectura de la evolución de los procesos.

Matriz de Vulnerabilidades y Capacidades:

Así pues, se parte de esta metodología AVC como marco general para agrupar las variables de análisis propuestas en los TdRs, en las tres categorías que la metodología propone (Físicas/Materiales, Sociales/Organizativas, De motivaciones/Actitudes), identificando aquellos aspectos específicos y los transversales.

Este ejercicio se puede ver en el ejemplo del análisis del proceso de Chukmuk:

Vulnerabilidades Capacidades

Físicas / Materiales¿Qué recursos productivos, capital, infraestructuras, tecnología físca,

vivienda, condiciones medioambientales, salud, educación, alimentación,

conocimientos y riesgos existen?

Sociales / Organizativas¿Cuáles son las relaciones y la organización entre las personas?

De Motivaciones / Actitudes¿Estado motivacional, sicológico, habilidades y/o actitudes para el cambio?

Variable de Análisis Aspectos a contemplar

Sistema de Sustento y refuerzo

de mecanismos de adaptación

Cómo en el proceso se ha contribuido a generar autonomía mediante mecanismos de

adaptación para asegurar el sustento (promoción económica, distribución de alimentos,

dotación de insumos, ...)

Condiciones de Vida,

Indicadores de Bienestar

Servicios sociales básicos, vivienda, infraestructura social, agua y saneamiento, etc.

Aspectos Transversales

GéneroCuestiones de género, características y capacidades de mujeres, niñas y niños en relación a su

cultura, en relación con vulnerabilidades y capacidades

Acción sin Daño

Efectos de la respuesta tendrá sobre los diferentes grupos de población y el entorno, en torno a

autonomía/dependencia de las familias, y posible erosión de capacidades y estrategias de

afrontamiento.

PrevenciónAspectos relacionados con amenazas y vulnerabilidad ante desastres de las comunidades

Contexto

Caracterización del entorno geográfico y económico, así como los efectos de la emergencia

sobre condiciones físicas de las personas (viudedad por sexo, menores no acompañados, cambio

de roles familiares…) con especial consideración de la perspectiva de género y de las

especificidades culturales de los grupos afectados. (Consideracion de aspectos culturales,

espirituales, conocimiento ancestral, características de la vivienda, agrupación familiar).

Físi

cas

y M

ate

ria

les

http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/72


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Dado el carácter del análisis de estrategias VARD, que atiende a la identificación de factores clave en procesos, resulta importante poder dotarse de un mecanismo de lectura temporal de las diversas matrices.

“Dado el carácter dinámico de las vulnerabilidades y de las capacidades, que pueden aumentar o disminuir con el tiempo, la matriz puede utilizarse para analizar la evolución de la situación en diferentes momentos a lo largo de un período, o incluso para realizar una proyección y predicción del futuro”

5.

AVC. Lectura temporal: Para desarrollar ese análisis temporal, se ha diseñado un conjunto de matrices (traducibles a cronogramas o “timelines” intuitivos) que incorporan una lectura dialéctica entre las dinámicas comunitaria e institucional, a partir de una concepción de los procesos de cambio y desarrollo desde la perspectiva del contiguum:

Dinámica comunitaria e Institucional: Para poder hacer una lectura de los 3 Ejes a lo largo del tiempo, se identifica como clave hacer una lectura cualitativa de la interacción entre las dinámicas de la comunidad afectada y la institucionalidad; y al interior de ambos bloques, identificar los diferentes actores y su evolución.

5 HEGOA. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/10

Capacidad InstaladaParticipación y empoderamiento de la población, recursos humanos, fortalecimiento

organizativo, liderazgos, interlocución con el sector público.

Rendición de CuentasSistemas de transparencia (comité de reconstrucción con participación población afectada..)


GéneroAnálisis de la participación y liderazgo femenino en la toma de decisiones y la movilización

comunitaria

Acción sin Daño

En la emergencia considerar el efecto de la respuesta sobre las dinámicas organizativas: respeto

a liderazgos, adaptación a organización comunitaria, costumbres, En rehabilitación y

reconstrucción: autonomía de las organizaciones / dependencia o intrusión de actores externos,

análisis de conflictos, erosión de capacidades locales.

PrevenciónCapacidades comunitarias y locales respecto de la preparación y mitigación de riesgos y

desastres. Consideración y tratamiento del conflicto, elementos preventivos

Contexto

Caracterización del entorno social, así como los efectos de la emergencia sobre los aspectos

organizativos, con especial consideración de la perspectiva de género y de las especificidades

culturales de los grupos afectados. (Consideracion de aspectos culturales, espirituales,

organizativos en función de los procesos de consulta, conocimiento ancestral, patrimonio

inmaterial. Dinámica familiar y su relación con los aspectos de vivienda y producción (cambio de

roles)).

Soci

ale

s /

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tiva

s

Acción sin Daño

En la emergencia considerar el efecto de la respuesta sobre la población y las dinámicas

organizativas: respeto/promoción de liderazgos, organización comunitaria, costumbres. En

rehabilitación y reconstrucción: medidas adoptadas respecto a situaciones de dependencia,

abatimiento, stress, conflictos internos.

Principios Humanitarios

Ámbito temporal de aplicación y eficacia de los principios humanitarios de humanidad,

universalidad, imparcialidad, independencia, neutralidad, así como los de consentimiento,

participación de las personas damnificadas y testimonio.

Derechos Humanos y

Protección de la Población

Análisis de la interpretación aplicación, aceptación, exigibilidad del derecho a la dignidad,

derechos civiles, derecho a la propiedad, derechos económicos y sociales. Recopilación de

experiencias de las personas afectadas, generación de cambio.

PrevenciónCreencias y actitudes comunitarias y locales respecto de amenazas. Aspectos históricos de

conflictos sociales, políticos, religiosos o étnicos.


Género Identificar diferencias respecto de actitudes y motivaciones entre hombres y mujeres

Contexto

Caracterización del entorno social, así como los efectos de la emergencia sobre los aspectos

motivacionales y actitudes, con especial consideración de la perspectiva de género y de las

especificidades culturales de los grupos afectados (Influencia de aspectos culturales,

espirituales, organizativos en función de los procesos de consulta, conocimiento ancestral,

patrimonio inmaterial, dinámica familiar y su relación con los aspectos de vivienda y producción

(cambio de roles)).

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http://www.dicc.hegoa.ehu.es/


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Contiguum: Respecto del Eje 3 (Transformaciones, adaptaciones y cambios cruciales producidos a lo largo del proceso), el enfoque de contiguum reconoce que los procesos de desarrollo, cambio y crisis social, no se rigen por procesos lineales ni por pautas regulares ni estables:

“Del mismo modo, diferentes autores subrayan lo erróneo de la idea del continuum debido a que los procesos de desarrollo, cambio y crisis social no se rigen por procesos lineales ni por pautas regulares y estables. Así, por ejemplo, Roche (1998:17-18) indica que en muchos casos el proceso de cambio social es hoy “rápido, discontinuo y turbulento”; esto es, se caracteriza por la inestabilidad y la incertidumbre. Esto se explica en buena medida por algunos de los siguientes factores: a) la complejidad e interdependencia de las causas de los procesos de crisis, que interactúan entre sí; b) el llamado “efecto mariposa”, según el cual un cambio pequeño, al interactuar con otros factores, a veces puede provocar cambios grandes, diversos y difícilmente predecibles, lo cual contradice los modelos de análisis que asumen relaciones causa-efecto lineales y predecibles; y c) el efecto de retroalimentación, pues los factores que intervienen en un proceso se ven condicionados por procesos anteriores y condicionan otros futuros, dando lugar a procesos no lineales sino cíclicos”

6.

El paso de la lectura estática que proporciona la Matriz AVC, a la lectura de procesos que se propone, se expone en el siguiente gráfico, en donde a cada bloque de análisis VC le corresponde uno de los 3 Ejes de Análisis expuestos al principio:

Efectivamente, estos procesos pueden leerse en forma secuencial-cíclica:

6 HEGOA. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/226

Vulnerabilidades y capacidades físico-materialesVulnerabilidades y capacidades sociales-

organizativas

Vulnerabilidades y capacidades de motivaciones o

actitudes

Eje

ComunitarioRespuesta de la Comunidad Afectada

(Estrategias Familiares y Comunitarias)Proceso Organizativo

Estado sicológico, motivacional,

habilidades y actitudes comunitarias para

el cambio

Calidad de Vida (Necesidades, Bienestar)Gobernabilidad (Coordinación y

Concertación)Transformaciones (Adaptación y Cambio)

Eje

Institucional Respuesta Institucional Proceso InstitucionalActitudes, Ajustes y Reformas

Institucionales para el cambio

LECTURA TEMPORAL DE LA EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN

tiempo tiempo tiempo

Lectura Temporal

Vulnerabilidades Capacidades

Físicas / MaterialesRespuesta de la Comunidad Afectada (Estrategias Familiares y

Comunitarias)

Calidad de Vida (Necesidades, Bienestar)

Respuesta Institucional

Sociales / Organizativas Proceso Organizativo

Gobernabilidad (Coordinación y Concertación)

Proceso Institucional

De Motivaciones / ActitudesEstado sicológico, motivacional, habilidades y actitudes

comunitarias para el cambio

Transformaciones (Adaptación y Cambio)

Actitudes, Ajustes y Reformas Institucionales para el cambio

¿Qué recursos productivos, capital, infraestructuras, tecnología

física, vivienda, condiciones medioambientales, salud,

educación, alimentación, conocimientos y riesgos existen?

¿Cuáles son las relaciones y la organización entre las personas?

¿Estado motivacional, sicológico, habilidades y/o actitudes

para el cambio?

Lectura Estática

http://www.dicc.hegoa.ehu.es/


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Cada uno de esos Ejes de Análisis tiene unos contenidos o elementos específicos (ver figura en página siguiente). Evidentemente, el análisis en un determinado momento temporal se enfrenta a la necesidad de reconstruir procesos de varios años, algo que se vuelve más difícil cuanto más intangibles son los elementos a analizar. Con éste punto de partida, la metodología expuesta resulta un marco para ordenar la información y facilitar el análisis, y su empleo no podrá pretender abarcar exhaustivamente todos los escenarios y datos, sino facilitar la sistematización de los aspectos más relevantes como paso previo a la interpretación y formulación de conclusiones prácticas, como en el ejemplo de trabajo:

Un ejemplo de cronograma intuitivo sería la hipotética representación de la evolución de la calidad de vida que experimentan las familias e individuos afectados en relación con el acceso al hábitat, al agua, al saneamiento o a la salud, por ejemplo. En paralelo a esta secuencia discurren las dinámicas comunitarias y familiares; así como los procesos institucionales relativos a Vulnerabilidades y Capacidades Físicas y Materiales.

Cada uno de estos cronogramas intuitivos permitirá fijar eventos clave que vayan explicando el proceso a partir de los testimonios que aporten las entrevistas. Finalmente, la “superposición” de estos timelines intuitivos permitirá identificar momentos de crisis y cambio, por coincidencias temporales, acumulación de sinergias o conflictos, etc.

El momento final del análisis resultará de la identificación de aquellos aspectos y acciones clave que constituyen lecciones aprendidas.

Ejes Aspectos a Analizar

Indicadores de bienestar por Sectores

Sectores principales y subordinados. Hasta qué punto el contenido de una fase sirve de

base para el siguiente. Secuencia y Sostenibilidad de esfuerzos.

Cobertura. Continuidad de beneficiarios entre fases. Selección por vulnerabilidad,

pertinencia en cada fase.

Integralidad. Complementariedad

Alianzas, Círculos virtuosos, efectos multiplicadores. Sinergias

Vacíos

Escenarios y Niveles de Coordinación

Complementariedades, continuidades

Resiliencia y Adaptación de la población en las diferentes fases

Apropiación

Generación y Aprovechamiento de Oportunidades

Cambios, Transformaciones

Calidad de Vida (Necesidades, Bienestar)

Gobernabilidad: Coordinación y Concertación

Adaptación y Cambio

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Bloque 2: Herramientas de Análisis para la construcción de

Estrategias VARD y su ajuste y seguimiento periódico.

1. Determinantes (Lecciones Aprendidas)

La importancia de los factores previos

Los desastres se presentan en escenarios y contextos que arrastran una serie de dinámicas y reúnen una serie de características que, necesariamente, van a influir de forma determinante en la evolución de los procesos de atención, recuperación, rehabilitación y desarrollo posteriores al desastre. En el caso objeto de análisis se presentaban una serie de factores previos al desastre que incidieron de forma sustancial en la evolución de los acontecimientos y en los resultados alcanzados en términos de desarrollo. La especificidad cultural (población indígena), la reciente historia del municipio (marcada por una masacre y la expulsión del ejército nacional por parte de la comunidad en 1990), el complejo entramado de relaciones de poder e influencias en el municipio, o el papel que jugaba en el momento del desastre la zona afectada en el esquema de desarrollo urbanístico, económico y social del pueblo, fueron factores determinantes en la asunción y evolución de actitudes y comportamientos, diseño y puesta en marcha de esquemas de organización y participación y planteamiento y realización de soluciones materiales.

Si cada uno de esos factores incidió por sí solo en la evolución en los ámbitos descritos, la combinación de la presencia de varios de los diferentes factores descritos intensificó la influencia de los mismos en dicha evolución. Por último, es necesario destacar que las categorías de factores indicadas van a incidir en los procesos de formas variadas y en ocasiones hasta contradictorias.

Cualquier actor externo, como la cooperación internacional, que pretenda incidir en estos procesos desde una perspectiva de acción sin daño necesita estar lo más informado y familiarizado posible con dichas dinámicas y características. Aunque cada contexto es totalmente diferente, se pueden extraer una serie de aprendizajes que serían aplicables de forma más o menos general:

Mecanismos de participación. No basta con habilitar mecanismos de participación para población local y/o beneficiaria; es preciso que dichos mecanismos sean concertados, aceptados por dicha población, adaptados a sus características culturales e idiomáticas, y respetuosos con sus estructuras representativas y referencias de autoridad. Los programas de atención deberán ser diseñados de forma que desarrollen la capacidad local y se pueda evitar una influencia negativa en las propias estrategias de afrontamiento de las personas.

Mecanismos (fortalecedores) de coordinación y articulación con entidades públicas, especialmente locales. Las autoridades locales generalmente son quienes mejor conocen las dinámicas internas y los factores previos al desastre que caracterizan de forma determinante a la población afectada. Por otra parte, los beneficios a largo plazo suelen obtenerse cuando se fortalecen las capacidades locales para enfrentarse con los desastres. Los programas de respuesta en casos de desastre deberán servir de apoyo y/o de complemento a los servicios y las instituciones ya existentes en términos de estructura y diseño, y contribuir a su sostenibilidad cuando termina el apoyo externo. Las responsabilidades fundamentales en cuanto a las poblaciones corresponden a las organizaciones gubernamentales locales y nacionales, y éstas deben ser consultadas acerca del diseño a largo plazo de programas siempre que ello sea factible7.

7 El Proyecto Esfera. Carta Humanitaria y Normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre. Revisión 2011

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Elaboración de mapas de actores y de estructuras de poder. Conocer las dinámicas y relaciones de poder (institucionales y al margen de la institucionalidad) es indispensable para la explicación de actitudes, comportamientos, alianzas y actuaciones que inciden en la evolución de los procesos así como para la adopción de medidas preventivas o paliativas ante la aparición de obstáculos. Para ello resulta de gran utilidad la elaboración de mapas de actores con incidencia en el territorio, y analizar el complejo escenario de relaciones mutuas y estructuras de poder en que se insertan.

Organizaciones que trabajan previamente en la zona. Contar con socios locales u organizaciones internacionales que ya estaban adelantando trabajos en la zona con anterioridad al acontecimiento que desencadena la emergencia puede facilitar el análisis afinado de contexto, ya que generalmente cuentan con conocimiento previo, memoria histórica de actitudes, capacidades y limitantes de la comunidad, documentos de diagnóstico, etc. Por otro lado, es importante en este sentido tener en cuenta igualmente que la identificación de organizaciones o personal de las mismas con opciones políticas o ideológicas puede resultar contraproducente para el liderazgo de actuaciones. En este sentido, el personal y organizaciones internacionales corren menos riesgo de ser percibidas como una amenaza política por determinados actores del contexto.

Evaluación sobre conveniencia de composición de equipos (locales/foráneos, género, idioma, religión, etc). La generación de relaciones de confianza y complicidad con la comunidad repercuten en el acceso a información de primera mano sobre todo tipo de factores previos presentes en una comunidad (en algunas ocasiones ocultos o de manejo delicado). A este fin contribuye de forma muy importante el adecuado diseño y conformación del equipo de trabajo que ha de interactuar con la comunidad. Es necesario evaluar cuidadosamente la composición de dicho equipo en aspectos muy importantes como la proporción personal oriundo/foráneo/extranjero, las proporciones de género, el manejo del idioma materno de la población o la necesidad de traductores, la composición étnica, la religiosa, etc.

Diagnósticos periódicos sobre evolución de la influencia de los factores previos al desastre en los procesos. Los factores previos son en general dinámicas vivas que van incidiendo, como se ha visto, en diferentes momentos, formas y sentidos a los procesos. Por tanto, y más allá de alcanzar un nivel de conocimiento y formación de los mismos considerado adecuado, es muy importante mantener altos niveles de información sobre la evolución de dinámicas internas en comunidades y las relaciones entre actores. Esto facilitará la toma de decisiones orientadas a evitar o corregir problemas, o superar dificultades.

En el proceso de identificación de necesidades y diseño de acciones existen herramientas como la matriz de análisis de vulnerabilidades y capacidades que permiten a las agencias de ayuda identificar aspectos clave para la planificación de sus intervenciones de forma que satisfagan las necesidades inmediatas de las personas afectadas por un desastre, pero que, al mismo tiempo, promuevan el desarrollo a largo plazo, en vez de dificultarlo. En definitiva, se propone complementar los resultados ofrecidos por estas herramientas mediante la realización de un afinado análisis y diagnóstico de los factores previos. Esto contribuiría sin duda a diseñar acciones y programas adecuados al contexto, anticiparse a posibles problemáticas que pueden presentarse ante determinadas iniciativas y generar reconocimiento y confianza por parte de la población local.

La incidencia de factores coyunturales

Tanto el momento en que se produce un desastre como los diferentes niveles de afectación (geográficos, humanos, etc) inciden de forma sustancial en los procesos de atención y en los resultados que se puedan alcanzar en términos de desarrollo.

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Coyuntura temporal. En cuanto al momento, en el caso de referencia resultó importante que el desastre se produjese a final de año, en el momento en que el presupuesto del año siguiente se estaba diseñando y negociando. Este hecho, combinado con la convulsión emocional nacional provocada por el desastre, determinó la reserva de unos fondos significativos para la atención y restablecimiento en los presupuestos del año 2006, y este impacto finalmente se multiplicó al prorrogarse los presupuestos 2006 para el 2007 ante la cercanía del proceso electoral. Igualmente, el momento en que se produce el desastre ha de enmarcarse en un contexto internacional, ya que la coincidencia temporal con grandes desastres “mediáticos” puede tener importantes consecuencias en la dispersión o concentración de esfuerzos de la comunidad internacional.

Coyuntura geográfica. Por su parte, el hecho de que un desastre se concentre geográficamente en una comunidad o afecte a todo un país tiene importantes implicaciones, tanto en la concentración o dispersión de esfuerzos por parte de las autoridades como en el impacto del desastre sobre la evolución en las dinámicas de desarrollo en un país, o incluso en la convulsión o el impacto emocional que puede presentar sobre la población del país y, por tanto, su reacción solidaria. En el caso de referencia, la afectación a países vecinos o la alta afectación a nivel nacional diluyó en principio la atención, aunque la alta mortalidad presentada colocó al municipio en un primer plano mediático, que incidió a futuro en el proceso de atención y reconstrucción.

Coyunturas institucionales. En el caso del ejemplo, resultó clave una sentencia de la Corte Constitucional según que impidió a la institución de referencia designada por el gobierno seguir realizando labores de ejecución de acciones y presupuesto, y limitó su mandato al ejercicio de labores de coordinación. Esto supuso una serie de exigencias burocráticas para la liberación de fondos y pagos que acabó generando inmensos retrasos en el pago a proveedores y, por ende, la suspensión de obras por empresarios ante falta de pago, cadenas de subcontrataciones y, en definitiva, encarecimiento del producto final e importantes pérdidas en calidad en el mismo.

Coyunturas personales o de relaciones. Por último, existen otra serie de factores coyunturales, más imbricados en el ámbito de las relaciones o intereses personales, que necesariamente inciden de forma sustancial en todo tipo de procesos.

Por lo tanto, ante la tesitura de intervenir en el proceso de atención a un desastre es muy conveniente contar con un adecuado análisis y diagnóstico de factores coyunturales y una adecuada identificación de las implicaciones previsibles que puedan generar. Renovar periódicamente este ejercicio de análisis permitirá revisar estrategias para fortalecer efectos positivos y corregir efectos negativos que pueden presentarse por la incidencia de factores coyunturales. Acceder a la mayor cantidad de información de primera mano sobre la evolución de determinados aspectos coyunturales facilitará esta labor.

Factores multiplicadores: fortaleza o debilidad del marco público normativo y

operativo

Las autoridades y entidades públicas son responsables de los procesos de atención a desastres, rehabilitación de poblaciones afectadas y su vinculación con el desarrollo. La administración pública establece como primera nota definitoria su carácter servicial (sirve con objetividad los intereses generales), extrae de ello inmediatamente su condición de subordinada (con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho) y en consecuencia, sometida (los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican). Para poder asumir sus responsabilidades con garantías y lograr una mínima operatividad con respeto escrupuloso a los derechos fundamentales, la no discriminación y la objetividad en las actuaciones, se requiere una administración pública que

13

sirva a los intereses generales y actúe de acuerdo a una serie de principios básicos como la eficacia, eficiencia y coordinación. Para ello, los poderes públicos tradicionalmente establecen las reglas de juego en que ha de ejercer sus funciones la administración a través de leyes, normas de diferente categoría, criterios de actuación y procedimientos formales.

Sin embargo, una característica del proceso analizado, que incidió de forma capital en el desarrollo del mismo en todas sus fases y, por tanto, en los resultados alcanzados, fue la debilidad de un marco público normativo y operativo definido y funcional. La ausencia de límites claros y marcos de actuación o la debilidad y, en general, la indefinición de competencias, responsabilidades y funciones fomenta la discrecionalidad en la actuación de las entidades públicas y facilita el incremento de la influencia y la incidencia de todo tipo de factores co-laterales:

Se incrementa la influencia de elementos coyunturales. La ausencia de criterios objetivos o procedimientos establecidos multiplica la influencia de relaciones personales en la resolución de dificultades y avance de procesos, la influencia de la opinión pública en la adopción de posiciones políticas por parte de autoridades y, en general, la influencia de todo tipo de factores coyunturales.

Se incrementa la incidencia de la voluntad política y de las presiones. La falta de claridad y fortaleza de procedimientos formales favorece la dependencia de las decisiones de la voluntad política de las autoridades. La voluntad política, en el caso de estudio, derivó en fuertes presiones sobre el personal técnico y, en definitiva, a urgencia por trasladar a la población a un nuevo asentamiento duplicó esfuerzos y gastos en soluciones de agua y saneamiento y generó retrasos motivados por la multiplicidad de actores trabajando simultáneamente.

Se dificulta el acceso a información y la transparencia de las actuaciones. En el caso de estudio no se identificó claridad sobre las competencias de las entidades y los diferentes niveles de la administración en la elaboración y aprobación de listados de afectados y beneficiarios de los diversos programas. Tampoco se identificaron formatos y procedimientos de general conocimiento y aceptación por parte de población, organizaciones no gubernamentales, entidades públicas o cooperación internacional. Era una opinión generalizada entre los actores participantes que todo ello facilitó la injerencia tanto de líderes y representantes de la comunidad como de autoridades públicas en el proceso de selección de población destinataria de programas de atención.

Se incrementa el riesgo de improvisación y sus consecuencias. Se incrementa el margen de discrecionalidad en las actuaciones de las administraciones públicas con el consiguiente riesgo de caer en improvisaciones, encarecimiento, retrasos, etc. En un adecuado marco normativo y operacional mínimamente garantista, en el caso de estudio se hubiese dificultado muchísimo la precipitación que se identifica en determinadas actuaciones que tendrán gran incidencia en el desarrollo posterior de los acontecimientos; en concreto, la decisión de iniciar un proceso de reconstrucción en la zona de asentamiento original sin realizar un estudio previo de riesgo generó enfrentamientos al interior de la comunidad, miedo, frustración y decepción en buena parte de la población, despilfarro de recursos materiales, retrasos en la propuesta de soluciones definitivas, etc.

Se abre un margen muy importante a la negociación entre entidades públicas y comunidad. En un contexto de debilidad instrumental de las administraciones, una comunidad fuerte y bien organizada puede acceder a espacios de negociación y decisión sobre aspectos que en otras circunstancias estarían definidos a priori. Esto tiene efectos positivos y negativos. La fuerte capacidad de incidencia comunitaria anima a las entidades

14

públicas a adoptar comportamientos y diseñar actuaciones con la finalidad y el ánimo de compensar esa capacidad. Se combinan por parte de las entidades públicas medidas de seducción y comportamientos paternalistas con otras estrategias de acercamiento que desembocan en el debilitamiento organizativo. En el caso del proceso analizado, esta realidad se apreciaba muy especialmente a partir de la campaña electoral de 2007, con promesas electorales encaminadas a acallar, distraer y acomodar a la comunidad o la vinculación de líderes comunitarios a espacios públicos que descapitalizaron los procesos organizativos. En última instancia, el proceso descrito contribuyó al debilitamiento organizativo y participativo y a la generalización de posiciones paternalistas por parte de las entidades públicas y acomodadas por parte de la comunidad.

Factores multiplicadores: Fortaleza o debilidad del marco de coordinación de la

cooperación internacional

En el proceso de estudio, en el que la cooperación internacional tuvo una gran importancia y un indudable protagonismo, la ausencia de un marco de coordinación previamente definido cobró una especial relevancia. En principio, la cooperación internacional se fue incorporando a espacios y procesos de coordinación diseñados desde el ámbito local y nacional. Estos espacios, por lo tanto, estaban absolutamente vinculados a las dinámicas y prácticas locales; por expresarlo gráficamente, llevaron el ADN local y se constituyeron en espacios abiertos a la participación comunitaria. Por lo tanto, se facilitaron las relaciones directas entre comunidad y actores internacionales y el diseño conjunto de soluciones.

Tras el proceso de Reforma Humanitaria adelantado por Naciones Unidas desde el año 2005, ante un evento de las características del sufrido, se implantaría un esquema de coordinación pre-diseñado de acuerdo a dicho proceso de reforma. El esquema parte de un “concepto de organización líder” para cubrir las brechas más importantes en la protección y la asistencia a las personas afectadas por un conflicto o por un desastre natural. Con dicha visión, el Comité Permanente Interinstitucional de las Naciones Unidas (IASC) estableció en el año 2005 nueve “Clusters”. Estos grupos consisten en agrupaciones de agencias de las Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras organizaciones internacionales especializadas en un sector o un servicio específicos suministrados durante una crisis humanitaria. Cada uno de los nueve Clusters (Protección; Coordinación y Manejo de Campamentos; Agua, Saneamiento e Higiene; Salud, Albergues de Emergencia; Nutrición; Telecomunicaciones de Emergencia; Logística; y Recuperación Temprana) es dirigido por una agencia designada.

Esta situación tiene evidentes consecuencias de cara al papel que juega actualmente cualquier actor internacional. Sin embargo, las consecuencias también se presentan en el ámbito local. Así, uno de los grandes retos del actual esquema de coordinación lo constituye la habilitación de espacios para la participación activa de actores locales y su apropiación de acuerdos, decisiones y líneas de acción diseñados8.

Equilibrios

En intervenciones de cierta escala y complejidad, resulta indispensable mantener una serie de equilibrios, tanto en las proporciones sectoriales y la atención a las diversas necesidades, como en la relación entre actores involucrados. El equilibrio en acciones y relaciones contribuyen a que los procesos fluyan y evolucionen de forma más natural, evitando traumatismos que pueden generar impactos importantes e indeseados en los resultados finales.

8 En algunos desastres más recientes como el terremoto de Haití, se identificaron serias carencias en la participación y liderazgo de actores locales al interior de los clusters de coordinación.

15

En el diseño estratégico: fases y contenidos por fase. En el caso estudiado, el llamamiento de Naciones Unidas para atender a la emergencia presentaba una llamativa ausencia de referencias expresas en los objetivos previstos para los diferentes sectores a los procesos de rehabilitación o recuperación temprana. Los proyectos anexos al llamamiento igualmente se centraban en las necesidades inmediatas, especialmente infraestructuras, sin referencias claras a articular procesos de recuperación temprana o vinculación al desarrollo. Por su parte, el Plan Nacional de Reconstrucción contemplaba unas medidas que se concentraban en la realización de obras de infraestructura más que en programas reales e integrales de reconstrucción. Por ejemplo, el componente de “seguridad económica y productiva” se concretaba en un programa de “Entrega de raciones alimentarias mensuales a familias damnificadas (…), para que estén abastecidas permanentemente, mientras se reactiva la producción agropecuaria”. Se generalizó desde un principio, por tanto, la asunción de un significativo protagonismo de la infraestructura en el proceso de reconstrucción en detrimento de otros aspectos esenciales para la vinculación al desarrollo.

En el diseño operativo: población y soluciones por sector de atención. Es frecuente que, tras desastres que implican desplazamientos de población, en la fase de atención a la emergencia se observan grandes diferencias entre el apoyo a población ubicada en los albergues frente a la que opta por otro tipo de soluciones como el alquiler o el alojamiento con familiares o redes de apoyo. Los programas se suelen concentrar principalmente en el apoyo a la primera categoría de población, lo que en definitiva supone desincentivar tanto los esquemas propios de afrontamiento puestos en marcha por la población afectada como la constitución de redes de apoyo basadas en la familia o los grupos sociales con los que se identifica la población9.

Por ejemplo, los procesos de reubicación suelen ir acompañados de una gran concentración de las inversiones en infraestructura. Así, un proceso de reubicación implica gran complejidad y requiere mucha atención a ámbitos como el acompañamiento social y organizativo o el fortalecimiento de medios de vida, que muchas veces no va acompañado de inversiones relevantes en este sentido. En consecuencia, los esfuerzos y recursos de todo tipo (económicos, materiales, humanos, organizativos) se concentran en la resolución de las múltiples cuestiones técnicas y la problemática de todo tipo generadas por el programa de construcción, mientras se constata en muchas ocasiones la ausencia de ejes estructuradores en el caso del acompañamiento psicológico, social y organizativo y las acciones de apoyo a medios de vida y generación de ingresos, sin dotar a estos sectores de una estrategia, entidad/es responsables y mecanismos de ajuste a lo largo del proceso, equivalentes a los existentes en el sector “principal”. Como consecuencia, se incrementa la dependencia de la comunidad de este tipo de intervenciones; y veces se constituye en una de las principales fuentes de acceso a empleo e ingresos para la población, con los riesgos que esto implica para la sostenibilidad del modelo.

En la evolución de la participación de la población. La participación ciudadana se refiere a la intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales. También significa la participación de los ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la intervención individual o colectiva ante las autoridades en defensa de intereses comunes. Por su parte, la participación comunitaria ha evolucionado hacia un impulso de esfuerzos para mejorar el nivel de vida de las comunidades con base en la iniciativa. Dicha participación comprende la intervención en labores administrativas comunitarias, tales como el suministro de servicios públicos, que

9 Tales como iglesias, clanes familiares, etc.

16

antaño estaban reservadas a los gobiernos locales y aún los nacionales.10

En el caso de estudio, los canales de participación se configuraron desde momentos iniciales a través de organizaciones conformadas por afectados con diferentes características, grados de afectación y origen geográfico. El este caso, mientras en los primeros momentos hubo unas posiciones de influencia de actores en los procesos más equilibrada, dicha influencia e incidencia se fue desbalanceando a favor de la administración pública, con la consecuente generalización de actitudes acomodadas por parte de la comunidad. En este sentido, la progresiva asunción de papeles institucionales por parte de líderes comunitarios desequilibró la relación con los poderes públicos, que progresivamente fueron asumiendo un mayor protagonismo en el diseño de acciones a costa de la propia comunidad. Como consecuencia, se pierden espacios importantes en la autogestión de soluciones.

En el ámbito institucional. En el caso de estudio, del análisis de los procesos que condujeron a un Pacto Social que determinó los parámetros de la atención institucional pudo observarse –al menos- una serie de grupos comunitarios alineados en torno a una serie de intereses comunes dotados de líderes independientes, y una alcaldía de signo distinto a la del gobierno nacional. Tras el cambio político, el mapa de poder cambió completamente: la alcaldía quedó en manos del mismo grupo político que gobernaba y líderes relevantes fueron incluidos como responsables políticos en la nueva administración municipal. Como consecuencia de esto, desaparecieron muchos de los factores de contrapeso que permitían un control social o político del proceso.

La corrección de desequilibrios. En el mismo proceso, el progresivo desequilibrio que se va consolidando entre organizaciones comunitarias y autoridades en el diseño y gestión de soluciones, no se vio compensado adecuadamente por otro tipo de acciones correctoras. Así, el desequilibrio que se presentó entre inversiones en infraestructuras y en apoyo a la organización social, dificultó definir y llevar a cabo acciones correctoras ante la pérdida de espacios de participación comunitaria.

Vinculación entre factores

Si cada uno de esos factores incide por sí solo en la evolución de los procesos, la presencia combinada de varios de los diferentes factores descritos intensifica la influencia de los mismos en dicha evolución. En el centro de todo este juego de influencias se encuentra, como hemos dicho, la debilidad de los marcos de referencia para las actuaciones. Tanto la influencia de factores previos al desastre como la de factores coyunturales debería ser limitada y moderada por instrumentos que garantizarían actuaciones de interés general basadas en criterios objetivos. Adicionalmente, esos marcos de referencia claros y predeterminados deberían jugar un papel de control y corrección de los desequilibrios que en todos los ámbitos se fueran presentando.

Como resultado de todo lo anterior, se han construido dos herramientas que buscan estructurar la recolección y análisis de la información relevante sobre factores clave previos y coyunturales, así como sobre los diferentes equilibrios a lo largo del proceso. En las páginas siguientes se exponen los modelos (matrices) y las herramientas de recolección y análisis.

10 “Participación Ciudadana”. Cunill, Nuria. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. 1991.

17

2. Herramienta para la identificación de factores clave de una

estrategia VARD

La matriz

Esta herramienta se apoya en una matriz que organiza algunos de los factores clave que deben de identificarse en el inicio del proceso y a lo largo del mismo. La información se estructura en dos columnas básicas: los factores que tienen influencia en el proceso en general, independientemente del actor; y aquellos que afectan elementos operativos específicos de una agencia de cooperación internacional.

En la parte superior de la matriz, se agrupan los denominados Factores Previos, que aglutinan Aspectos individuales, familiares y comunitarios, Aspectos sociales y organizativos y Capacidades Institucionales, cuya influencia ha sido identificada y descrita en el estudio realizado. Idealmente estos aspectos se identifican en un primer momento, pero lo cierto es

Influencia en el procesoInfluencia operativa para la agencia

de cooperación

Percepción del riesgo, relaciones con la

autoridad política y con otros grupos,

derechos diferenciales, aspectos de

género o religiosos, lengua, sistema de

propiedad, sistema familiar

Aspectos individuales, familiares y

comunitarios: étnico-culturales,

históricos, percepción propia y

externa

Composición étnica del equipo,

conocimiento de la lengua, experiencia

en la zona

Mapa de Actores y Poder (con base en el

Municipio)Aspectos sociales y organizativos

Organizaciones Internacionales

presentes en la zona

Mapa de responsabilidades y

capacidades sectoriales

Marco Normativo y Procedimental

Nacional y Local

Respuesta local y comunitariaNº y tipo de afectados, localización,

tipo de afectaciónMecanismos de financiación

Características del Desastre

Respuesta del nivel nacional Necesidades por sector Quién, Qué, Dónde (3W´s)

Caracterización relativa de la comunidad

afectada en el contexto local, y del

municipio en el marco nacional y

departamental

Coyuntura GeográficaMapa de prioridades geográficas de las

agencias presentes

Timelines locales: elecciones, aprobación

de presupuestos, cosechas, fiestas, otrosCoyuntura Temporal

Timeline internacional: Coincidencia

con otros desastres, momento

presupuestal

Identificación de riesgos o factores

positivos o negativos para el proceso en

relación con personas claves en el poder

o la institucionalidad

Coyunturas InstitucionalesAlianzas posibles o existentes con

institucionalidad o agencias

Identificación de riesgos o factores

positivos o negativos para el proceso en

relación con personas claves en el poder

o la institucionalidad

Coyunturas personales o de

relaciones

Alianzas posibles o existentes con

personas claves en la comunidad o la

institucionalidad

Influencia en el ProcesoInfluencia operativa para la agencia

de cooperación

Fact

ore

s d

e

Ide

nti

fica

ció

n B

ási

cos

Re

spu

esta

na

cio

nal

Re

spu

esta In

tern

acion

al

Factores Previos

Factores Coyunturales

Capacidades Institucionales

Estructura de Cluster a nivel nacional y

local: líderes y miembros de los

clusters

Factore

s de

Ide

ntifica

ción

Bá

sicos

18

que hay aspectos en el Mapa de Actores y Poder11, o muchos aspectos culturales, familiares y comunitarios cuya relevancia o influencia no sea identificada en los momentos iniciales, por lo que deben de ser completados o revisados en los momentos en que se revisen los Factores Coyunturales. A su vez, los Factores Coyunturales, localizados en la parte inferior de la matriz, integran cuestiones Geográficas, Temporales, Institucionales y Personales o de relaciones, cuya evolución debe de analizarse, para poder disponer de información estratégica para la toma de decisiones. Muchos de estos elementos serán claves para su análisis bajo la perspectiva del “Mapa de Equilibrios” que se propone en el apartado siguiente.

En el centro de la matriz se consignan los Factores de Identificación Básicos que se emplean en casi todas las metodologías de trabajo en Emergencias o Acción Humanitaria, y que permiten orientar la acción en los primeros días e incluso semanas.

Para operativizar esta matriz, se han diseñado unos formatos o Fichas de recolección de datos, que pretenden orientar la recolección de aspectos relevantes para su posterior análisis (ver páginas siguientes). Se ha omitido la elaboración de una ficha de recolección de los datos centrales (Factores de Identificación Básicos), por ser un tipo de información que habitualmente se maneja por las diferentes agencias y sobre los que hay extensa literatura y formatos al respecto.

Cabe destacar que en esta y en la siguiente herramienta, se apuesta por el empleo intensivo de códigos de colores. Se pretende con esto facilitar lecturas integrales gráficas sobre determinadas situaciones, combinadas con la lectura y análisis de datos o descripciones de situaciones. El objetivo es disponer de mapas o fotos de la situación que permitan compilar de forma sencilla y visual la mayor cantidad de información relevante para la toma de decisiones estratégicas. Las fichas propuestas son orientativas. Se dividen entre los datos sobre factores que tienen influencia en el proceso, y los que tienen influencia operativa para la agencia de cooperación, para luego hacer un análisis combinado de ambos por cada tipo aspecto. En cualquier caso cada instrumento y análisis debe de ser adaptado a la complejidad del factor (y del contexto).

Análisis: uso de las Fichas

Aspectos individuales, familiares y comunitarios. El análisis combinado de los datos de ambas fichas permite valorar los retos culturales/étnicos/lingüísticos/históricos que la comunidad afectada puede presentar en su relación con los “otros” y en sus relaciones internas (resistencias, códigos, tabúes, etc.), y hacer un análisis somero de la capacidad instalada que la agencia tiene para enfrentarlos a medio y largo plazo, cuando muchos de éstos aspectos/retos/resistencias/tendencias van manifestándose y emergiendo.

Aspectos sociales y organizativos. Las fichas permiten recopilar información básica sobre actores locales e internacionales y caracterizarlos básicamente. Los códigos de colores (celdas llenas y vacías), nos permitirán identificar quién está y quien “falta”. Para el análisis de equilibrios esto representa una buena herramienta, y operativamente puede orientar la búsqueda de alianzas, así como la orientación de acciones. La identificación y caracterización de los actores locales es un primer paso para el mapa de Actores, cuya herramienta específica puede obtenerse en la citada referencia de internet. La integralidad es un requisito básico de una estrategia VARD

Capacidades institucionales. La combinación de ambas fichas arroja un mapa o directorio de responsables y responsabilidades en la respuesta y atención durante el proceso. La existencia

11 Una metodología para la realización de este mapa puede encontrarse en la documentación de COSUDE en http://www.deza.admin.ch/es/Pagina_principal/Temas/Prevencion_y_transformacion_de_conflictos/Prevencion_de_los_conflictos/ressources/resource_es_159292.pdf, desde una perspectiva de análisis de conflictos

http://www.deza.admin.ch/es/Pagina_principal/Temas/Prevencion_y_transformacion_de_conflictos/Prevencion_de_los_conflictos/ressources/resource_es_159292.pdf

http://www.deza.admin.ch/es/Pagina_principal/Temas/Prevencion_y_transformacion_de_conflictos/Prevencion_de_los_conflictos/ressources/resource_es_159292.pdf

19

de indicadores en rojo (faltantes) supone igualmente un elemento orientador frente a vacíos, equilibrios, etc.

Coyuntura Temporal. Los dos timelines se han elaborado para permitir incorporar una visión de al menos 10 meses vista. Cada situación precisará de lecturas más largas y afinadas, pero el formato induce a recopilar algunos de los datos más relevantes para construir escenarios de trabajo estratégicos.

Coyuntura Geográfica. La combinación de los datos de ambas fichas permite valorar zonas cubiertas y vacías, establecer estrategias de financiación, de atención, de cobertura, etc. En una perspectiva de adelantar procesos a largo plazo, el análisis puede dar la medida de cuánta financiación combinada/concentrada puede esperarse a futuro para sostener los esfuerzos.

Coyunturas Institucionales. Ambas fichas nos dan un mapa caracterizado por tipo de institución. Un escenario equilibrado es aquel dónde se presenta la participación de diferentes manifestaciones de la sociedad y la institucionalidad. El análisis de la pluralidad y de las actitudes permite tener un panorama básico de vacíos (retos) y llenos (oportunidades) de un solo vistazo

Coyunturas personales o de relaciones. Este análisis, incluso la cumplimentación de las dos fichas, no está exento de apuestas delicadas. Su empleo puede considerarse de “circulación restringida”, pero es un ejercicio clave, equivalente al anterior en gran medida.

Rutina de uso.

Respecto del uso de esta herramienta, durante el primer año posterior a la emergencia es prudente hacerlo cada 3-4 meses, dada la volatilidad de los contextos. En los años posteriores será pertinente un análisis semestral.

20

FC PRN 1

Actitudes no objetivas en relación con el riesgo: ¿Se identifica algún elemento

mítico, religioso o cultural que predisponga o prevenga a la comunidad frente a

algún riesgo o amenaza? (por ejemplo, expectativas de castigos divinos, ciclos

de desastres, miedo al mar, supersticiones sobre volcanes, prácticas morales

que provocan desastres, etc..)

Prácticas objetivas en relación con el riesgo: ¿Se identifican prácticas o

prevenciones adecuadas o inadecuadas de las comunidades frente a

determinados riesgos? (por ejemplo asentamiento en zonas de riesgo, tala

indiscriminada, comportamientos protectores frente a actores armados, )

Relaciones de poder con otros grupos

Subjetivas: ¿La comunidad o colectivo afectado era objeto -antes del desastre-

de algún tipo de discriminación positiva o negativa, no regulada formalmente,

en relación con otras? ¿Es estigmatizada tras el desastre por haber sido víctima

del mismo ("castigo divino", "culpabilidad" política, etc...)?

Objetivas: ¿La comunidad o colectivo afectado disfrutaba de derechos

particulares, (derechos étnicos, tributarios, subsidios, etc), que los

diferenciaban de otras? ¿Tienen figuras de poder o autoridad propias que son o

deben ser consultadas formalmente?

Históricas/Culturales: ¿La comunidad o colectivo afectado ha sufrido/ejercido

violencia o dominación por parte/hacia otras comunidades en un tiempo

reciente en la memoria colectiva? ¿Se identifica algun otro aspecto histórico o

cultural relevante en su relación con otros grupos sociales?

Relaciones de Poder al interior de la comunidad: Identificar roles, derechos,

deberes y discriminaciones entre géneros, entre miembros de la familia (niños,

adolescentes, adultos, ancianos) a nivel familiar y comunitario.

Sistema de Propiedad: Identificar los mecanismos de tenencia y propiedad de

las viviendas, las fincas productivas, los bosques, determinados medios de

producción, el agua y otros aspectos relevantes. Quién los regula, quien

resuelve los conflictos, quien registra dichos derechos.

Autoridad Moral: Identificar los mecanismos de control y regulación moral y

social desde la tradición y la religión, rol de abuelos, padres, líderes religiosos,

adscripción a grupos religiosos, papel de los líderes religiosos o autoridades

morales en la resolución de conflictos

Sistema Familiar: ¿Se identifican clanes o redes familiares/clientelares al

interior de la comunidad? ¿Tienen líderes identificables, reglas establecidas,

imponen comportamientos internos o son canales de comunicación obligados

para los externos?

HERRAMIENTA 1. Identificación de Factores Clave para una estrategia VARD

Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE PREVIOS en relación con la RESPUESTA NACIONAL

Asp

ecto

s in

div

idu

ales

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co

mu

nit

ario

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ult

ura

les,

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cep

ció

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rop

ia y

ext

ern

a

21

FC PRN 2

Haga una relación de los principales grupos de poder (formal o informal/ilegal)

presentes (a nivel municipal) y caracterícelas en función del ámbito en que

ejercen su influencia (coloree en azul tantas celdas como sea necesario por

organización):

Autoridad en

aspectos

sectoriales

(educación,

salud, vivienda,

otros)

Autoridad

política

Influencia

económica

Influencia

religiosa y

sobre los

comportamie

ntos morales

Poder

coactivo /

ejercicio de la

fuerza

Autoridad

judicial

/resolución de

conflictos

sociales o

familiares

Protección de

menores o

grupos

vulnerables

Reguladores

formales de la

propiedad

Grupo

reivindicativo

de derechos

Gremio

productivo

(agropercuari

o, industrial,

comeciantes,

otros)

Otros

(especificar)

Nombre del Grupo

Relacione las agencias/ministerios/departamentos nacionales, regionales y

municipales responsables de la respuesta en cada sector según los diferentes

niveles. (Si no hay, rellene la casilla con rojo.Si no está claro, rellene la casilla

con naranja):

Agriculture

Camp

Coordination/

Management

Early

RecoveryEducation Shelter Health

Water,

Sanitation and

Hygiene

Nutrition Protection Logistics

Emergency

Telecommunicat

ions

Responsabilidad en el Gobierno Nacional

Responsabilidad en el nivel local de intervención en que su organización trabaja

¿Quién es la entidad/referente Coordinadora / Financiadora a Nivel Nacional,

Local y Regional frente a la crisis específica que ha sucedido?No hay (rellene

en Rojo)

¿Su mandato

termina?

¿Cuándo?

Nivel Nacional

Nivel Regional

Nivel Municipal

Relacione las principales normas y procedimientos nacionales y locales que

afectan la respuesta ante crisis y en aspectos sectoriales en torno a la crisis y el

proceso en que se encuentran trabajando

Aspectos y Contenidos más relevantes para el procesoÁmbito de Aplicación

geográfica, temporal u otros

Cap

acid

ades

Inst

itu

cio

nal

es

Coordinación General

Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE PREVIOS en relación con la RESPUESTA NACIONAL /2

Financiación


Asp

ecto

s so

cial

es y

org

aniz

ati

vos

22

FC CRN

Enero -

FebreroMarzo-Abril Mayo-Junio Julio-Agosto Sept-Octubre

Nov-

Diciembre

Enero -


Elecciones Nacionales o Locales

Calendario Presupuestal. Tiempos de discusión y aprobación de presupuestos en las

asambleas locales o nacionalesTiempos productivos. Principales hitos productivos: siembras, cosechas, ferias,

migraciones periódicas, etcFiestas o tiempos especiales. Religiosas, nacionales y locales, fiestas patrias,

carnavales, ayunos, abstinencias, etcOtros aspectos releventes de la agenda nacional o local que puedan afectar el

proceso

Identifique por niveles las actitudes, capacidades o voluntades de las

principales instituciones involucradas en el proceso por nivel. Si es preciso,

inserte más filas en cada nivel. Use un código de tres colores: Verde, positivo/

Naranja, indiferente/ Rojo negativo o nulo

Nombre de la

Institución

Institución pública de nivel nacional (ministerio, agencia sectorial, otro)

Institución pública de nivel regional (Secretaría o Departamento sectorial)

Institución pública de nivel municipal

Universidad

Ministerio Público (Defensoría, Fiscalía, Procuraduría, Personería, otras)

Sociedad civil no local: ONG, Fundación, Asociación, Cooperativa, Grupo religioso,

otros Sociedad civil local: ONG, Fundación, Asociación, Cooperativa, Grupo religioso, otros

Entidades públicas sectoriales descentralizadas o autónomas (salud, medioambiente,

educación, otras)Empresa (alianza, no contrato)

Fuerza pública

Identifique por niveles las actitudes, capacidades o voluntades de las

principales personas involucradas en el proceso por nivel. Si es preciso, inserte

más filas en cada nivel. Use un código de tres colores: Verde, positivo/ Naranja,

indiferente/ Rojo negativo o nulo. Escriba en la celda alguna palabra clave

Cargo de la

persona




Universidad






Fuerza pública

Co

yun

tura

s In

stit

uci

on

ales

Co

yun

tura

s p

erso

nal

es o

de

rela

cio

nes

Co

yun

tura

Ge

ogr

áfic

a

Establezca una relación de las zonas afectadas (en su ámbito de trabajo) y

asigne un color según la afectación de la misma, por cada nivel geográfico,

empezando por el nivel más bajo. Establezca un único criterio de afectación

(pérdidas de vidas humanas, % de habitantes afectados, % de viviendas

dañadas, % de población desplazada, etc... Para los colores, establezca 3

rangos: verde menor afectación, naranja afectación media, rojo mayor

afectación

Nivel Nacional o Regional

Nivel Regional o Municipal

Nivel Municipal o Submunicipal

(barrio, aldea, etc)

Co

yun

tura

Tem

po

ral

Relacione los siguientes eventos en el bi-mes en que hayan ocurrido o sea

previsible que ocurran. (Coloree en azul la casilla si es favorecedor o en rojo si

no lo es):

Año en curso Año próximo

Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE COYUNTURALES en relación con la RESPUESTA NACIONAL


23

FC PRI

No hay

diferencias

Señale cuáles son los grupos étnicos, lingüisticos o culturales existentes según

la denominación local adecuada (ej.: Población mestiza, Afrodescendiente,

Kichwa, Tutsi,… / hispanohablante, kichwa, ...). Coloree en azul y escriba el

nombre en las siguientes celdas.

Señale (coloreando la casilla en azul y escribiendo) cuántas personas de su

equipo, por grupos, pertenecen a (escriba P), conoce la lengua (escriba L), o

tienen experiencia de trabajo (escriba E), en relación con cada una de las

comunidades descritas

Personal de dirección, Coordinación y/o Gestión

Personal Técnico (salud, educación, infraestructura, etc)

Personal Social (acompañamiento socio-organizativo)

Personal de Administración y Logística

Haga una relación de las principales organizaciones internacionales presentes

en la zona y caracterícelas (coloree en azul tantas casillas como sea necesario

por organización):Agriculture

Camp

Coordination/

Management

Early


Water,

Sanitation and

Hygiene


Emergency

Telecommunica

tions

Nombre de la Organización

Relacione las agencias/ministerios/departamentos/organizaciones

responsables de la respuesta en cada sector según los diferentes niveles. (Si no

hay, rellene la casilla con rojo.Si no está claro, rellene la casilla con naranja): Agriculture

Camp

Coordination/

Management

Early


Water,

Sanitation and

Hygiene


Emergency

Telecommunica

tions

Responsabilidad en el Gobierno Nacional

Responsabilidad en el Sistema de Clusters /Equipo Humanitario País

Responsabilidad en el nivel local de intervención en que su organización trabaja


Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE PREVIOS en relación con la RESPUESTA INTERNACIONAL /1C

apac

idad

es

Inst

itu

cio

nal

es

Diferentes Etnias Diferentes Lenguas Diferentes Culturas

Asp

ecto

s in

div

idu

ales

, fam

iliar

es y

com

un

itar

ios:

étn

ico

-cu

ltu

rale

s, h

istó

rico

s,

per

cep

ció

n p

rop

ia y

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Asp

ecto

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cial

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org

aniz

ativ

os

24

FC PRC 1

Agencia Donante

Enero -


Nov-

Diciembre

Enero -


Otros desastres relevantes a nivel mundial, regional o nacional, (escriba cuáles)

Convocatorias de ayudas o subvenciones (apertura, cierre y mes probable de

resolución) de diferentes organismos internacionales que puedan afectarVisitas de donantes, responsables políticos extranjeros, reuniones internacionales a

celebrarse en el país o regiónOtros aspectos releventes de la agenda internacional que puedan afectar el proceso

Nivel Regional o Municipal

Nivel Municipal o Submunicipal

Relacione los siguientes eventos en el bi-mes en que hayan ocurrido o sea

previsible que ocurran. (Coloree en azul la casilla si es favorecedor o en rojo si

no lo es):

Año en curso Año próximo

Co

yun

tura

Geo

gráf

ica

Co

yun

tura

Tem

po

ral

Establezca una relación de las zonas afectadas y Relacione las principales

agencias donantes (máximo 10) involucradas en la crisis/proceso y sus zonas

de interés, por cada nivel geográfico, empezando por el nivel más bajo

Nivel Nacional o Regional


Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE COYUNTURALES en relación con la RESPUESTA INTERNACIONAL /1

25

FC PRC 2

Identifique por niveles alianzas existentes (color casilla Azul ) o posibles (color

casilla Verde) con instituciones o Agencias, por nivel. Indique el contenido

sectorial/es de la alianza en la casilla (ej.: salud-vacunación, educación-libros,

shelter-terrenos,…)

Nombre de la

Institución




Universidad






Fuerza pública

Embajadas o Agencias donantes

Agencia Internacional de Cooperación (ONG, Agencia ONU, otro)

Identifique por niveles alianzas existentes (color casilla Azul ) o posibles (color

casilla Verde) con personas, por nivel. Indique el contenido de la alianza en la

casilla, el interés común, el potencial, etc…

Nombre de la

Institución




Universidad






Fuerza pública

Embajadas o Agencias donantes

Agencia Internacional de Cooperación (ONG, Agencia ONU, otro)

Ficha de Identificación de FACTORES CLAVE COYUNTURALES en relación con la RESPUESTA INTERNACIONAL /2

Co

yun

tura

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on

ales

Co

yun

tura

s p

erso

nal

es o

de

rela

cio

nes


26

3. Herramienta para la identificación de desequilibrios en una

estrategia VARD (“Mapa de Equilibrios”)

Esta herramienta, que se ha denominado Mapa de Equilibrios, incorpora las preguntas básicas que conducen a identificar equilibrios entre 4 tensiones clave: la Afectación, la Respuesta en cada sector de atención, las Capacidades institucionales y las Capacidades comunitarias. Los análisis de caso y realizados y la experiencia muestran la importancia de los equilibrios entre lo comunitario y lo público, pero también al interior de cada uno de ésos ámbitos. A su vez, es importante ajustar la respuesta a la afectación, evitando sectores sub-atendidos o inequidades entre los diferentes colectivos de afectados, o en relación con otras poblaciones vulnerables. El Mapa de la figura ayuda a identificar si todo está bien, o si se presentan desvíos de una ideal situación de atención integral, pertinente y desarrollada en un escenario de responsabilidades y participación adecuado.

Como en la herramienta anterior, se induce a trabajar con códigos de colores. La identificación de desvíos o alertas en una situación ideal de equilibrio podrán representarse en un código de colores (verde, naranja, rojo), que permitan identificar aquellas situaciones en las que el proceso corre riesgos.

En éste caso, la Ficha de Análisis da orientaciones sobre la valoración de cada aspecto, para asignar los colores directamente sobre cada celda de la matriz. Esto permitirá tener un mapa de alertas y a partir de esta identificación, la/s agencia/s o institución/es responsables, pueden diseñar aquellas medidas que permitan corregir o equilibrar la situación para contribuir a garantizar procesos más equitativos y sostenibles.

La importancia de esto es determinante: por un lado resulta fundamental contribuir a garantizar la equidad, como mecanismo de prevención de conflictos y contribución a un desarrollo ordenado. Por otro, es clave reducir la dependencia de los procesos de pocos factores o actores, contribuyendo a la pluralidad en el ejercicio del poder, la participación y la incidencia, para garantizar la sostenibilidad a medio y largo plazo de los procesos, así como evitar en la medida de lo posible que los puntos de inflexión o reorientación sean traumáticos o conduzcan a situaciones sin salida o continuidad.

Como sucede con la herramienta de identificación de factores clave, durante el primer año posterior a la emergencia es prudente usar este mapa cada 3-4 meses, dada la volatilidad de los contextos. En los años posteriores será pertinente un análisis semestral.

27

La matriz

1. ¿Hay pluralidad política y/o

autonomía entre cada nivel político

del Estado involucrado (central,

regional, local)?

2a. ¿Hay un mecanismo institucional de

identificación de damnificados

equitativo, transparente y confiable?

2b. ¿Hay un marco de garantías

(protección de derechos, estándares,

delimitación de riesgo, garantía

sobre acuerdos, pólizas de seguro,

etc) exigible?

2c. ¿Cada sector de la respuesta

tiene una línea de base

(necesidades), un hilo conductor

(estrategia), un responsable

(institución)?

3. ¿Existe/n el/los espacio/s

necesarios que garanticen la

participación de los colectivos

afectados o beneficiados según sus

diferentes afectaciones e intereses?

4a ¿Cuáles son los

colectivos más afectados?

4b. ¿La respuesta asegura que cada

colectivo de afectados está siendo

atendido de acuerdo con su tipo y nivel

de afectación?

4c. ¿La respuesta es de estricta

reconstrucción o apunta a

mejorar la calidad de vida

original de los afectados

(reconstrucción con

transformación)?

EQUILIBRIO4d. ¿La respuesta en un sector

genera vulnerabilidades que no

pueden ser suplidas en otro

sector?

4e. ¿Los contenidos y tiempos de

respuesta en cada fase se ajustan

a las necesidades y capacidades

de los afectados?

4f. ¿La respuesta asegura un

fortalecimiento y desarrollo de las

capacidades comunitarias (resiliencia)

equilibrada, o hay una preeminencia

desequilibrada de unos énfasis sobre

otros?

5. ¿La atención a los afectados es

muy superior a la que reciben otros

colectivos vulnerables en la misma

comunidad o municipio?

6b. ¿Hay una representación de los

diversos colectivos afectados, o los

diversos intereses están adecuadamente

representados?

6b. ¿Hay mecanismos de

independencia que aseguran de los

líderes respecto de las instituciones?

6c. ¿La comunidad afectada tiene

capacidad (tiempo,

conocimientos, idioma, aportes)

de absorber/gestionar la

respuesta combinada de todos

los sectores / agencias?

7. ¿Hay mecanismos de

responsabilidad y rendición de

cuentas adecuados de los líderes

hacia la comunidad?

Afe

ctac

ión

Re

spu

esta Se

ctorial

Capacidades Institucionales

Capacidades Comunitarias

28

Cuestión de Análisis Contenido del Análisis Criterios de Valoración

Gobernabilidad del proceso

1. ¿Hay pluralidad política y/o autonomía entre cada nivel político del Estado

involucrado (central, regional, local)?

En este punto el escenario más negativo es el de una alineación política total con una determinada posición

política emanada desde un centro (partido, gobierno, líder, etc), que elimina cualquier discrepancia o visión

distinta emanada de las diferentes visiones y responsabilidades que cada nivel del Estado debe de tener en

un proceso de reconstrucción postdesastre. Igualmente negativo es el escenario de ingobernabilidad del

proceso, donde cada administración actúa en contravía de las demás.

Al escenario de alineación política completamente uniforme le correspondería un valor rojo, pero también a

un escenario de ingobernabilidad completa. A un escenario de pluralidad adecuada un color verde. A las

situaciones intermedias, mejorables, puede asignarsele un valor naranja.

Marco de referencia

2a. ¿Hay un mecanismo institucional de identificación de damnificados equitativo,

transparente y confiable?

Este punto está orientado a la posibilidad de existencia de prácticas discriminatorias, clientelistas, corruptas

o sencillamente arbitrarias, que afecten o influyan la identificación de damnificados o víctimas . Se debe

valorar en función de la existencia de un marco formal/legal, así como desde el análisis de la existencia y

práctica de procedimientos adecuados .

Al escenario de identificación real rezonablemente equitativo, transparente y confiable (siempre pueden

producirse errores menores) le corresponderia un valor verde, y al marcado gravemente por prácticas

clientelares, discriminatorias, corruptas o sencillamente muy arbitrarias, un valor rojo

2b. ¿Hay un marco de garantías (protección de derechos, estándares, delimitación

de riesgo, garantía sobre acuerdos, pólizas de seguro, etc) exigible?

Aquí se evalúa la posibilidad de acudir a instancias de protección, apelación, resarcimiento o exigencia, en

caso de errores en la identificación de las víctimas, de inadecuada atención, generación de un daño

adicional, etc.

Si los damnificados se encuentran en general desprotegidos o existe un marco de garantías pero no pueden

acceder al mismo, el valor será rojo. Si hay mecanismos razonables y accesibles para exigir garantías,

rectificaciones o resarcimiento, se asignará un valor verde.

2c. ¿Cada sector de la respuesta tiene una línea de base (necesidades), un hilo

conductor (estrategia), un responsable (institución)?

En este punto se busca evaluar si los sectores más relevantes de atención están bien estructurados. Es tan

importante que estén todos los sectores relevantes contemplados, como que su estructura de respuesta sea

adecuada.

Si la respuesta contempla los sectores más relevantes, de acuerdo con las necesidades identificadas o que

pueden ser afectadas en el proceso, y en ellos hay una adecuada identificación de necesidades, una

estrategia clara y un responsable, el valor será verde. Si hay ausencia de sectores clave, o graves vacíos en la

estructuración de determinados sectores clave de respuesta, el valor será rojo. Las situaciones intermedias

pueden valorarse en naranja

Espacios de participación

3. ¿Existe/n el/los espacio/s necesarios que garanticen la participación de los

colectivos afectados o beneficiados según sus diferentes afectaciones e intereses?

En relación con el punto 2b., aquí se evalúa la existencia de espacios de participación y exigencia en función

de diferentes intereses,exista o no marco de garantías formal. Son por tanto dos cosas parecidas y

relacionadas, pero diferentes en su esencia.

Si no existen los espacios o existen pero dejan por fuera colectivos relevantes, debe de asignarse un valor

rojo. Si éxisten, pero no funcionan razonablemente o son puramente "decorativos", para justificarse, debe

de asignarse un valor naranja. Si son escenarios de discusión, concertación y permiten uintroducir ajustes,

reformas o correcciones reales, se asignaría un valor verde.

Respuesta estratégica e integral

4a ¿Están bien identificados los colectivos más afectados?

Aquí debe de evaluarse la calidad de la identificación, es decir, si deja fuera colectivos con afectaciones

relevantes, o si no diferencia adecuadamente las diferentes afectaciones que se presentan (por gravedad o

por vulnerabilidad de los individuos en función de sus aspectos diferenciales)

Si hay colectivos muy afectados, no identificados, el valor debe de ser rojo. Igualmente si "todo el mundo

está en la misma bolsa", es decir, se considera igual a los muy afectados que a aquellos con poca. Con color

naranja se representarían situaciones en las que no se hacen diferencias en la identificación de la afectación

en lo relativo a género, edad, etnia, etc. En verde una identificación adecuada y completa.

4b. ¿La respuesta asegura que cada colectivo de afectados está siendo atendido de

acuerdo con su tipo y nivel de afectación?

Este aspecto evalúa la calidad de la respuesta en función de los niveles de afectación, tanto en grado como

en función de la vulnerabilidad del afectado (no es lo mismo perder la casa para una familia "standard" que

para una mujer cabeza de hogar con 5 niños). Está íntimamente relacionada con la anterior, pero mide la

respuesta.

Si hay una respuesta igual para todos, independientemente de su vulnerabilidad y grado de afectación, el

valor debe de ser rojo.Con color naranja se representarían situaciones en las que no se hacen diferencias en

la atención en lo relativo a género, edad, etnia, etc. En verde una atención diferenciada en función del grado

de afectación y la vulnerabilidad.

4c. ¿La respuesta es de estricta reconstrucción o apunta a mejorar la calidad de

vida original de los afectados (reconstrucción con transformación)?

En una perspectiva VARD, el Desarrollo es una meta final, lo que implica ir más allá de la reconstrucción

estricta (de lo contrario sería VAR, exclusivamente).

Si estamos ante una estrategia que acaba con la restitución estricta de las condiciones iniciales, y éstas eran

pésimas, el valor es rojo. Si estamos ante una estrategia que restituye mejorando algunos elementos,

naranja. Si la estrategia/intervención es ambiciosa, y orientada a facilitar o inducir transformaciones que

suponen desarrollo, verde.

4d. ¿La respuesta en un sector genera vulnerabilidades que no pueden ser

suplidas en otro sector?

Este punto debe de valorarse en gran medida, en relación con el anterior. Por lo general una respuesta

ambiciosa implica una alta intervención en la vida de los beneficiarios. Un desequilibrio puede tener

algunos efectos negativos o problemáticos. Por ejemplo recibir vivienda formal sin tener cómo pagar

servicios públicos porque el nivel de ingresos no se ha mejorado.

Si los cambios inducidos son traumáticos y no se han previsto acciones de compensación o ajuste, color rojo.

Si los cambios generan esfuerzos en los colectivos, pero son asumibles por ellos mismos sin generarles

problemas graves, naranja. Si hay una intervención en los diferentes sectores que acompaña cambios en

todas las dimensiones, verde.

4e. ¿Los contenidos y tiempos de respuesta en cada fase se ajustan a las

necesidades y capacidades de los afectados?

Aquí se apunta a adecuación y gradación en el tiempo de la respuesta, en una estrategia a medio y largo

plazo, en la que deben de darse soluciones adaptadas la necesidad de cada fase (y cada fase genera también

su necesidad). Este punto tiene que ver con el anterior, y con el 6c. Aquí se evalúa si hay equilibrio entre

necesidades, capacidades e intervención. Un ejemplo sencillo es el tecnológico: ¿tienen los receptores de la

ayuda conocimientos para usar adecuadamente lo entregado (baños, máquinas, etc)? También está la

cuestión económica ¿tienen capacidad de mantener, de cuidar, de proteger? o la socio-organizativa ¿tienen

capacidad de decidir, de decir NO, de negociar?

Si se evidencia una estrategia graduada, que permite a los colectivos afectados/participantes irse

empoderando, fortaleciendo y adpatando a lo largo del proceso, verde. Si la actuación apunta a entregar

bienes o servicios para los cuáles los beneficiarios no están listos, no sienten la necesidad, no están

apropiados, no se corresponde con su cultura o tradición, rojo. Situaciones intermedias, naranja.

4f. ¿La respuesta asegura un fortalecimiento y desarrollo de las capacidades

comunitarias (resiliencia) equilibrada, o hay una preeminencia desequilibrada de

unos énfasis sobre otros?

Este punto implica una mirada de conjunto sobre las capacidades de la comunidad y valora la integralidad

de la intervención, para evaluar si los aspectos materiales y económicos se atienden en paralelo a los

sociales/organizativos/políticos, incluyendo las capacidades de participación, de resolución de conflictos, de

planificación del propio desarrrollo, etc.

Si se evidencia una estrategia integral, que apunta a mejorar condiciones materiales, economicas y sociales

de forma articulada, verde. Si se dan actuaciones en las diferentes dimensiones, pero no están articuladas, o

hay un desequilibrio entre los énfasis, naranja. Si sólo se actúa en una dimensión, por ejemplo la solución de

aspectos materiales, o sólo aspectos organizativos, y los demás no se contemplan y desarrollan, rojo.

HERRAMIENTA 2. Identificación de desequilibrios en una estrategia VARD. Ficha de Análisis /2

29

Cuestión de Análisis Contenido del Análisis Criterios de Valoración

Integración social de los afectados

5. ¿La atención a los afectados es muy superior a la que reciben otros colectivos

vulnerables en la misma comunidad o municipio?

Este aspecto tiene que ver con una atención equilibrada que no genere diferencias enormes entre colectivos

de la misma comunidad. Generalmente los grupos afectados se integran en comunidades vulnerables. El

simple hecho de asegurar su integración y evitar conflictos, precisa de una equilibrada atención, que en

muchas ocasiones implica inversiones en las comunidades receptoras.

Si se evidencia una estrategia de inversión y atención que asegura la integración del colectivo afectado en su

comunidad receptora o beneficia evidentemente a la comunidad en que se integra, verde. Si por el contrario

el apoyo a los afectados genera grandes diferencias comparativas entre afectados y vulnerables "históricos",

rojo. Situaciones intermedias, sin estrategia de compensación, pero sin conflcitos evidentes, naranja.

Aspectos organizativos de los afectados

6b. ¿Hay una representación de los diversos colectivos afectados, o los diversos

intereses están adecuadamente representados?

Relacionado con el punto 3, la mirada aquí apunta a los mecanismos internos, evaluando no si hay espacio

para la expresión de los diversos intereses, sino si éstos diferentes intereses tienen representantes o los

líderes hablan por todos, o sólo por determinados colectivos

Si hay grupos excluidos de la organización, o los líderes sólo representan intereses de algun/algunos grupos

respecto de otros, Rojo. Si todos o casi todos los intereses están "sobre el papel" representados, pero en la

realidad priman intereses de ciertos sectores, o se practica el clientelismo, favoritismos o corrupcion en la

representación, naranja. Liderazgos colegiados, representación plural o democráticamente elegida por parte

de los diversos grupos de interés, verde.

6b. ¿Hay mecanismos que aseguran la independencia de los líderes respecto de

las instituciones?

Aquí se valora la posibilidad de cooptación de los líderes por parte de las instituciones, limitando su

capacidad de representar y exigir en función de los intereses de los afectados.

Si hay imposición de los repesentantes por parte de la institucionalidad, evidencias de sobornos o presiones

indebidas sobre los líderes, rojo. Si los líderes son progresivamente integrados en estructuras funcionariales,

financiados totalmente o se presentan otras formas de cooptación "suave", naranja. Si los líderes mantienen

independencia económica y política respecto de la institucionalidad responsable de la atención, verde.

6c. ¿La comunidad afectada tiene capacidad (tiempo, conocimientos, idioma,

aportes) de absorber/gestionar la respuesta combinada de todos los sectores /

agencias?

Punto muy relacionado con el 4e. Con frecuencia, se superponen agencias, respuestas y agendas sobre las

mismas poblaciones, que además de vulnerables han sido vulneradas, generando exigencias y compromisos

(de asistencia, de aporte, etc) que pueden estar por encima de su capacidad de recursos (temporales, de

dinero, famliares) para cumplir adecuadamente, e incluso afectarlas negativamente.

Si las demandas que generan las intervenciones están concertadas y coordinadas, o simplemente son

asumibles por los beneficiarios de las acciones, verde. Si se evidencian desequilibrios, agotamiento de la

población en determinados momentos (picos de trabajo, fines de semana, etc), naranja. Si se evidencian

afectaciones graves, con consecuencias sostenibles (endeudamiento, rupturas familiares, conflictos, etc),

Rojo.

Transparencia y apropiación

7. ¿Hay mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas adecuados de los

líderes hacia la comunidad?

Aquí se evalúa el grado de conocimiento del proceso por parte de la comunidad en su conjunto, frente a

situaciones frecuentes de ejecicios "tutelados" o autoritarios por parte de los líderes, opacos hacia las bases

Si hay ejercicios de rendición de cuentas periódicos y honestos (ambas condiciones), verde. Si se presenta el

espacio, pero los líderes los manipulan; o si por el contrario hay rendiciones de cuentas parciales y/o

ocasionales, naranja. Si la comunidad no tiene mecanismos (fuera de chismes, rumores o espacios

informales) para conocer sobre el proceso, avances, acuerdos, etc, Rojo.

HERRAMIENTA 2. Identificación de desequilibrios en una estrategia VARD. Ficha de Análisis /2

31

Bibliografía de Referencia La presente bibliografía sobre VARD ha sido tomada del estudio encargado y supervisado por la Oficina de Acción Humanitaria de la AECID entre 2009 y 2010

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Equipo Consultor

Ignacio Martín Eresta, Arquitecto, con una trayectoria en la cooperación internacional desde 1998, combina la experiencia directa de trabajo en terreno con el diseño y dirección estratégica, integrando los diferentes ámbitos de trabajo (Humanitario, Transición o Desarrollo) en una perspectiva orientada integrar poblaciones de contextos, culturas y capacidades desiguales. Su experiencia de terreno se ha desarrollado alrededor del tema VARD en Colombia como representante legal de Solidaridad Internacional, destacando el diseño y ejecución de dos proyectos plurianuales de la Línea Desarraigados de la Comisión Europea para el restablecimiento de población desplazada y afectada por el conflicto colombiano. Está familiarizado con el tema de hábitat y desastres en Sudamérica, América Central y El Caribe, donde ha trabajado tanto en la ejecución como en la evaluación de Respuestas de Emergencia (Colombia, Haití) y Programas de reconstrucción post desastres (El Salvador) durante varios años. Del mismo modo, acumula una importante experiencia en procesos de desarrollo, tanto en su diseño (como la Estrategia española de cooperación con poblaciones Afrodescendientes), como en su ejecución y evaluación (Filipinas, Ecuador, El Salvador, Colombia o Guatemala)

Ha sido miembro del Equipo Directivo de la AECID, entre septiembre de 2008 y febrero de 2010, como Jefe de la Oficina de Acción Humanitaria (OAH), con rango de Director General. En esta fase impulsó las cuestiones de VARD en el III Plan Director de la Cooperación Española. Actualmente se desempeña como consultor independiente adelantando trabajos de diseño, sistematización, análisis y evaluación para Organismos Internacionales (ACNUR, OCHA, PNUD, FICR), ONGs (ACH, OXFAM GB, Save The Children, Consejo Noruego de Refugiados, Manos Unidas o MPDL, entre otras) y Agencias Donantes (COSUDE), así como de docencia en Másteres (Deusto-Bilbao, Universidad Politécnica de Madrid, Universidad del Rosario-Bogotá) o de desarrollo de políticas de cooperación con administraciones públicas (Gobierno Vasco). Entre sus trabajos de análisis y sistematización sobre VARD destaca “La construcción del Hábitat como estrategia integral de Vinculación entre Acción Humanitaria, Restablecimiento y Desarrollo. Buenaventura, Colombia.”

Eduardo Irigoyen Soria, licenciado en Derecho, con una larga trayectoria de dirección y coordinación de equipos de terreno, tiene experiencia de trabajo en Cooperación al Desarrollo en contextos complejos con diversas Organizaciones No Gubernamentales en Colombia, Sahara o Palestina. Ha coordinado proyectos plurianuales de diversos donantes (AECID, UE, Comunidades Autónomas) de contenido multisectorial (Fortalecimiento institucional, Generación de Ingresos, Vivienda/Agua y Saneamiento y Organización Comunitaria), bajo una perspectiva VARD. Destaca aquí su papel en el diseño y coordinación del primer proyecto de la Línea Desarraigados de la CE en Colombia, donde se combinaban financiaciones de ECHO y de otras líneas de transición y desarrollo.

De su trabajo con la AECID, es relevante su responsabilidad en la redacción del Capítulo III del Real Decreto 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional y se abordan las cuestiones de emergencia y rehabilitación temprana; o el desarrollo de las cuestiones de VARD al interior de la OAH, supervisando el desarrollo del primer Policy Paper sobre este asunto en la Cooperación oficial Española. En coordinación con la Unidad de ONGs de la AECID, ha sido responsable de desarrollar los mecanismos de seguimiento de Convenios Humanitarios en 2009-2010. Actualmente se desempeña como consultor en aspectos de diseño, sistematización y evaluación de programas tanto de Acción Humanitaria como de Desarrollo, en escenarios tan diversos como Filipinas, Ecuador, OPT, Haití o Sahara. En el caso de Haití desarrolló con Ignacio Martín una evaluación basada en la respuesta al terremoto de 2010 desde una perspectiva VARD.

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En 2012 crearon juntos LINK C+D, un Equipo de Trabajo concebido para reunir la experiencia de sus miembros, y su esfuerzo está orientado a contribuir a la mejora práctica de los procesos estratégicos y técnicos en cooperación internacional, articulando lógicas y prácticas de la Ayuda Humanitaria, el Desarrollo y la Adaptación al Cambio Climático.

Rocío García de las Heras, experta en Cooperación Internacional en Centroamérica, e Isabel Santos, trabajadora social, orientaron metodológicamente el trabajo de Género y Etnia para su desarrollo en terreno.

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