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Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia República de Guatemala
Guía para la elaboracióndel Plan de Ordenamiento
Territorial Municipal
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia9 calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro AméricaPBX 22326212www.segeplan.gob.gt
Coordinación proceso editorial: Jovita Bolaños SolaresDiseño de portada e interiores: Sergio Contreras Dávila
Se permite la reproducción de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los contenidos ni los créditos de autoría y edición.
Guatemala, SEGEPLAN
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.Marco conceptual y metodológico.
Guatemala, diciembre 2011.
120 p.; (Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal; 1)
1. Ordenamiento Territorial. 2. Guía de desarrollo local. 3. Planificación territorial. 4. Zonificación territorial. 5. Regulación y normativa de usos del suelo.
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EQUIPO CONDUCTOR
Karin Slowing UmañaSecretaria de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN
Ana Patricia Monge CabreraSub Secretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN
Jean Roch LebeauAsesor en Ordenamiento Territorial
Ana Violeta Reyna ContrerasDirectora de Ordenamiento Territorial
EQUIPO TÉCNICO
Dirección de Ordenamiento Territorial
Ana Violeta Reyna Contreras (coordinadora)Jean Roch Lebeau
Carlos Barillas Betzaida Revolorio
Hugo GomezElisa Herrera Carol Guerra
Asesoría de la Agencia de Cooperación Alemana, GIZ
Fabricio Rodríguez Marcus Mayr
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Contenido
CAPITULO I. A manera de introducción………………………51. ELEMENTOS CONCEPTUALES ..........................................................................................................................7
1.1. El territorio ..........................................................................................................................................................7
1.2. Ordenamiento Territorial...............................................................................................................................8
a. Beneficios del Ordenamiento Territorial .............................................................................................9b. Principios del ordenamiento territorial ........................................................................................... 11
1.3. La participación reflexiva ........................................................................................................................... 12
a. La interculturalidad ................................................................................................................................. 12b. En busca de la equidad de género .................................................................................................... 12c. Inclusión de grupos tradicionalmente excluidos de la planificación .................................... 12d. Transparencia y honestidad ................................................................................................................. 13
1.4. La Institucionalidad territorial .................................................................................................................. 13
2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MARCO
DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN ........................................................................................ 16
2.1. Aspectos Generales ...................................................................................................................................... 16
a. La relación entre el ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo .................. 16b. Niveles y competencias de Ordenamiento territorial ................................................................. 18c. El rol de la Dirección de Ordenamiento Territorial de SEGEPLAN en los procesos de ordenamiento territorial ........................................................................................................................ 20
2.2. El plan de ordenamiento territorial municipal ................................................................................... 21
a. Plan de Ordenamiento Territorial ....................................................................................................... 21b. Ejes transversales a considerar en un POT ..................................................................................... 21c. Prospectiva territorial ............................................................................................................................. 21d. Gestión del territorio .............................................................................................................................. 22e. Gestión territorial rural ........................................................................................................................... 23f. Gestión territorial indígena .................................................................................................................. 23g. Gestión urbana ......................................................................................................................................... 23
CAPITULO II. Procesos para la formulación de un POT………25USO Y ESTRUCTURA DE LA GUÍA EN EL PROCESO DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL ....................................................................................................... 27
ETAPA 1: Preparación para el Proceso de O.T.................................................................................................... 29
Paso a paso… ............................................................................................................................................................... 33
1. Actividades previas en la realización del proceso del POT ............................................................ 33
2. Conociendo la problemática territorial del municipio ................................................................... 34
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3. Evaluación de capacidades municipales para el POT ...................................................................... 38
4. Conocer quiénes transforman el territorio: Actores Territoriales ................................................ 39
5. Conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial ................................................................ 41
6. Comunicación y validación del proceso en el COMUDE ................................................................ 42
Productos de la etapa 1............................................................................................................................................. 44
ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales .................................................................... 47
Paso a Paso… ................................................................................................................................................................ 51
1. Recopilación y generación de información geográfica ................................................................... 51
2. Comprensión de la organización territorial actual del municipio ............................................... 55
3. Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales ............. 58
4. Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad ... 59
5. Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra
en el ámbito urbano y rural. ...................................................................................................................... 64
6. Análisis de las Dinámicas Económicas Territoriales........................................................................... 68
7. Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales. ................................................................ 73
Productos de la etapa 2............................................................................................................................................. 79
ETAPA 3: Elaboración del POT: Escenarios y directrices municipales ........................................................ 83
Paso a Paso .................................................................................................................................................................... 87
1. Congruencia entre las visiones territoriales y las de los planes de desarrollo ........................ 87
2. Construcción y selección de Escenarios de desarrollo territorial ................................................. 89
3. Directrices de Ordenamiento territorial ................................................................................................ 91
4. Organización territorial Futura: Plan de ocupación del territorio ................................................ 93
5. Plan de uso del suelo PLUS ........................................................................................................................ 94
6. Socialización, validación y aprobación del POT ................................................................................. 98
Productos de la etapa 3...........................................................................................................................................101
ETAPA 4: Gestión del POT: .....................................................................................................................................103
1. Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento territorial en base al POT .....107
2. Fortalecimiento organizacional municipal: Roles y Funciones ...................................................108
3. Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio ..............109
4. Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial ...........110
5. Identificación de medidas catalizadoras para la implementación del POT ...........................110
6. Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT ...................111
7. Elaboración de Políticas de OT ...............................................................................................................113
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CAPÍTULO I
A manera de introducción
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1.1 El territorio
El territorio es una construcción social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados. La idea de Territorio está referida a un espacio geográfico que ha sido apropiado, ocupado y delimitado por un grupo humano, el cual va organizando y transformando según las propiedades y condiciones físicas y según las ideas, valores y creencias que ese grupo ha desarrollado en el transcurso de su experiencia de vida. El territorio es un concepto más amplio y complejo que el espacio físico. En ese sentido, el territorio deja de ser el soporte físico de las actividades humanas, para transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales, políticos y culturales.
El territorio es una apropiación a la vez económica, ideológica y política (social) del espacio, por grupos o actores que brindan una representación particular de ellos mismos y de su historia.
El concepto de territorialidad designa un proceso de apropiación del territorio por un grupo social. Geográfica y teóricamente, el territorio puede ser definido como la unidad espacial en donde existe una identidad vinculada al lugar de vida. Es decir que el territorio representa las relaciones sociales espaciales, tanto en un sentido espacial como ideológico.
Asimismo, el territorio tiene sus actores, sus leyes y reglas de organización y de diferenciación que son por una parte universales y por otra parte propias a cada sistema social. En esa perspectiva, se encuentran, al menos, tres aspectos que integran la incidencia del ser humano sobre el territorio que ocupa:
• La decisión sobre el uso que se puede dara cada espacio del territorio, lo que implica decidir las actividades que se van a desarrollar.
• La decisión sobre cuánto territorio se vaa ocupar para humanizar o destinar a la actividad de la sociedad
• Ladecisióndepreservar la sostenibilidaddeldesarrollo, lo que implica tanto la preservación de los espacios no ocupados como aquellos en los que la actividad humana genera procesos de transformación del territorio.
El territorio en la percepción de un grupo de autoridades y vecinos
rurales quichés, Santa Cruz del Quiché. 2011
• El territorio se define por las culturas, lastradicionesylascostumbres
• Territorio es administrar los recursos quese tienen. Lo componen la población y losanimales.
• Parte de lamadre naturaleza: oxigeno, agua,clima,árboles,plantas,personas,animales
• Esunáreageográficaconsusculturas• Sontodas laspersonasqueestándentrode
unmunicipioquetienenunobjetivocomún.Estáconformadoporlanaturaleza,lacultura,laformadevivir,laagriculturaylosvalores.
1. Elementos conceptuales
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municipal. El Estado de Guatemala a través de sus gobiernos municipales tiene la obligación legítima (Ver Constitución y Código Municipal de Guatemala) de impulsar procesos de ordenamiento territorial. Para dicho efecto, la implementación de cada proceso de ordenamiento territorial requiere del desarrollo de un sistema legítimo de estrategias y reglas que definen
1.2 Ordenamiento TerritorialEl tema del Ordenamiento Territorial –OT- ha adquirido gran relevancia en los últimos años en Guatemala, y surge como una necesidad tanto de los gobiernos locales y nacionales, de las estructuras supranacionales y de las demandas de la sociedad civil, para ordenar los territorios en términos de desarrollo sustentable.
El Ordenamiento Territorial debe ser considerado como un proceso que se construye de manera participativa para promover el bienestar de todas las personas que viven en un determinado territorio. Tiene como objetivo superar desequilibrios económicos, ambientales y socio-culturales existentes y sentar las bases para un desarrollo equilibrado y sostenible a futuro, aprovechando las potencialidades y respetando las limitaciones de un espacio determinado.
El ordenamiento territorial se define como el arte o técnica (más que la ciencia) de disponer con orden, a través del espacio de un país y con una visión prospectiva, la población y sus actividades, los equipamientos y los medios de comunicación que se pueden utilizar, tomando en cuenta las restricciones naturales, humanas y económicas, incluso estratégicas1.
El ordenamiento territorial se concibe principalmente como un espacio de diálogo, discusión, negociación y concertación entre los diferentes actores que moldean el territorio y que pueden tener intereses particulares encontrados en él. El Ordenamiento Territorial como herramienta para la planificación del desarrollo tiene como objetivo identificar áreas de gestión territorial que favorecen el interés común o de sociedad, sobre el interés particular o individual.
De esta forma el Estado tiene el rol de velar por la equidad en el acceso a los recursos y oportunidades que brinda el territorio. También es deber del Estado garantizar la disponibilidad adecuada de recursos naturales, culturales, intelectuales y materiales, para que las siguientes generaciones puedan vivir de manera digna.
Desde la visión de SEGEPLAN, el abordaje práctico del ordenamiento territorial se basa en un proceso de diálogo ciudadano liderado por el gobierno
1 Guy di Meo, l’espace social, lecture géographique des sociétés, 1990
Algunas ideas básicas de Ordenamiento TerritorialSEGEPLAN, Guatemala
El Ordenamiento Territorial es un procesoque contribuye amejorar la calidad de vida delos pobladores de un territorio a través de laaplicación de un conjunto de instrumentos queidentificandemaneraestratégicaDÓNDE,cómoy con qué temporalidad, se necesita desarrollaracciones, intervencioneseinversionespúblicasyprivadasparallevarelniveldedesarrollodeunadeterminadalocalidadhaciaunomejor.
Este proceso busca fortalecer la capacidad delas autoridades municipales y nacionales paraentender y dar a entender las dinámicas delterritorio,pararegularusosyactividades,orientarlas inversiones públicas y estimular inversionesprivadas, así como territorializar las políticaspúblicas.
ElOrdenamientoTerritorial cobra vida a travésde su implementación y evaluación continua. Eléxitodeesteprocesodependeengranmedidadelavoluntadde losdiversosactores involucradosencaminarhaciaunavisiónconcertadasobrelostiposdeusoyeltipodegestiónqueseaplicaráenelterritorio.
En este sentido, el Ordenamiento Territorialse constituye en un proceso de negociación yconcertación ciudadana. Para lograr un impactodirecto en la práctica de la gestión territorial,la elaboración y la implementación del Plande Ordenamiento Territorial requieren de laparticipaciónreflexivade laciudadaníaydeunarelaciónde corresponsabilidadentre sociedadygobierno,quedesemboqueenun“pacto social territorial”.
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las posibilidades y los límites de la acción humana e institucional en el territorio, operativizando, a su vez, la normativa nacional en el territorio.
En este sentido, la SEGEPLAN - a través de su Dirección de Ordenamiento Territorial- asume su rol de coordinación interinstitucional para el abordaje integral y multidisciplinario del ordenamiento territorial en el marco del Sistema Nacional de Planificación SNP, contribuyendo a la articulación de un acompañamiento técnico sustentado por las diferentes instancias del Estado.
El territorio sufre constantes procesos de transformación por las actividades que llevan a cabo los distintos actores. Le corresponde al Estado, incluyendo la municipalidad, en vinculación con la sociedad civil, planificar sus propias intervenciones
y regular los procesos de transformación que llevan a cabo los actores, de forma que la “configuración territorial” responda a los intereses de la sociedad, tomando en cuenta las generaciones futuras. Por lo tanto, el ordenamiento territorial debe ser un PROCESO continuo en sí mismo.
Beneficios del Ordenamiento Territorial
Los beneficios del ordenamiento territorial son múltiples, entre los cuales se puede mencionar:
• Contribuyeamejorar lascondicionesdevidade la población al realizar una planificación integral del desarrollo, protegiendo, conservando y aprovechando de manera sostenible los recursos naturales y el ambiente.
• Ayuda a mejorar la distribución y ubicaciónpropicia de las inversiones (públicas y privadas)
• Provee un análisis fundamentado sobre laubicación de la población o actividades económicas tomando en cuenta factores de riesgo en el uso del suelo y del espacio.
• Identifica las necesidades de la poblacióna través de un análisis prospectivo y en esa medida orienta el aprovechamiento sostenible del territorio y sus recursos.
• Desarrolla reglas claras para la gestiónterritorial: todos saben lo que se puede hacer, dónde, cómo, qué beneficios se pueden obtener y qué limitantes existen.
• Mejoralacapacidaddelamunicipalidadparaque pueda atender a toda la población con equidad y a través de la provisión de servicios que atienden las necesidades del territorio.
• Identifica las potencialidades económicasy productivas en el territorio evaluando la vocación económica, los potenciales usos de los suelos, la disponibilidad de recursos naturales y culturales, la ubicación geográfica, la identidad y los talentos de la población.
• Determina las condiciones territorialesque requieren los agentes productivos y económicos para conectarse de manera ágil y oportuna con sus proveedores, mercados y servicios de apoyo.
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¿Para qué sirve el ordenamiento territorial? Según percepciones locales
Acuerdos para determinar usos del territorio• Ponernos de acuerdo en el uso que debemos darle a nuestro territorio según nuestra identidad:
conservarfuentesdeagua,conservarbosquesenlaspartesaltasdelasmontañas,manteneráreasparaproducirmaíz,protegerloslugaressagrados.
Servicios básicos• Ubicardemaneraoportunalainfraestructurapúblicaquebrindelosserviciosadecuadosalapoblación,
toandocriteriostécnicosparadeterminarsumejorubicaciónenelterritorio.
Ordenamiento urbano:• Permitirymantenerlamovilidaddepersonasybienes(ordenarelpasodevehículos,ladimensiónde
lasvías,etc.)• Ayudaaponernosdeacuerdodedóndeubicar los lugarespúblicoscomoelmercado, terminalde
buses,institutobásico,centrodesalud…• Ayuda a reconocer que es importantemantener lugares para caminar y para la recreación de las
familias.• Ayudaaorganizaryubicarenlugaresdiferenciadoslasactividadesqueserealizanennuestraciudad
(talleres,iglesias,bares,etc.).
Gestión del Riesgo:• Paraquelapoblaciónqueestéenlugaresconstantesdeinundaciónodeslavescomprendalanecesidad
derealizarlostrasladosnecesariosynovolveraocuparéstasáreasparavivienda.• Que lasobraspúblicasoprivadasque se realicen, comoescuelas, institutos, etc. no seubiquenen
lugaresdederrumbesoinundaciones.• Paraquelasnuevasviviendasoproyectosinmobiliariosnoseubiquenenlugaresderiesgo.
Fomento de las economías territoriales• Permite caracterizar dinámicas económicas territoriales y luego formular propuestas para el
aprovechamientodepotencialidadestomandoencuentanuestralógicaypercepciónlocal.
Fortalecimiento de la institucionalidad pública• Unaoportunidadparapoderasesorardeformamásprofesionalytécnicaalosgobiernosmunicipales
paraquecumplanconsusfuncionesdedesarrollo.• Una herramienta de incidencia en la gestión de recursos públicos, privados y de la cooperación
internacionalenbeneficiodeldesarrolloterritorial.
Fuente: Talleres realizados para la elaboración de planes de ordenamiento territorial en 18 municipios de Guatemala. 2010-2011. Dirección de Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN.
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Principios del ordenamiento territorial:
El desarrollo sostenible: un principio de aplicación y una meta en sí misma.
Los diversos aspectos que se integran en el ordenamiento territorial, deben buscar el objetivo último del desarrollo sostenible y la cohesión económica, social y territorial. En su carácter propositivo y estratégico, el Plan de Ordenamiento de cada territorio debe considerar y reflejar 4 aspectos de sostenibilidad íntimamente relacionados entre sí. Para que la orientación práctica del OT tenga una probabilidad real de trascender en el tiempo y logre un impacto positivo en el desarrollo territorial, ésta se desarrollará bajo las premisas de sostenibilidad. La planificación del Ordenamiento Territorial será:
1. Socialmente justa: El OT promueve el acceso equitativo a servicios de infraestructura, servicios públicos y equipamientos. En este sentido, la lógica de implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial debe estar orientada a mitigar desequilibrios sociales en los diferentes puntos del territorio, así como eliminar asimetrías por razones de género, identidad étnica, edad o situaciones específicas como la migración o la discapacidad, a través de la priorización de proyectos que beneficien a la sociedad en su conjunto, especialmente a grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad. El OT promueve y respeta las diferentes culturas que conviven en un territorio, favoreciendo relaciones interétnicas armónicas y la participación activa de los distintos pueblos.
2. Económicamente competitiva: A través de la planificación visionaria de i) sistemas de conectividad adaptados a las necesidades prospectivas del territorio, ii) infraestructura económica para la dinamización de motores económicos, iii) una zonificación en base a las potencialidades del suelo y a los talentos
y conocimientos de sus habitantes, el OT contribuye a generar un entorno atractivo para mantener, despertar y atraer la inversión de la empresa privada en el territorio.
3. Ambientalmente responsable: : “Generalmente, es más lo que tomamos de la madre naturaleza que lo que le retribuimos”2 El Ordenamiento Territorial promueve un sano equilibrio entre 1) las actividades de aprovechamiento y uso del suelo y 2) la presión que estás ejercen sobre los recursos naturales. Para tal efecto el OT norma el desarrollo de actividades como vivienda, transporte, industria, comercio, transporte, pesca, agricultura, ganadería, recreación, áreas para protección (ambiental o de otra índole) con el fin de garantizar un ambiente saludable, así como la disponibilidad de recursos naturales (agua, aire, bosque, etc.) para satisfacer las necesidades las generaciones actuales y aquellas por venir.
4. Institucionalmente sostenible: El OT identifica desde un inicio las capacidades institucionales disponibles en el territorio y plantea una ruta para fortalecerlas de tal manera, que su implementación sea posible a través del tiempo. La municipalidad necesita capacidades institucionales para responder a las prioridades planteadas en el POT en coordinación con los diferentes niveles de gobierno (coordinación vertical) y en colaboración con la sociedad civil y ciudadanía en general, el sector privado y la cooperación internacional (coordinación horizontal). Para que todos los involucrados acepten “las nuevas reglas del juego” como ´la columna vertebral´ de la gestión del territorio a largo plazo, es importante que exista un sistema institucional territorial capaz de implementar el POT de manera eficaz, mostrando los beneficios palpables para el territorio y legitimando constantemente su acción con la aceptación ciudadana.
2 Don Lucas, Coordinador de Interculturalidad, Municipalidad de Santa Cruz del Quiché.
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1.3 La participación reflexiva
La participación local para el OT se refiere a los procesos o mecanismos institucionales que permiten a los grupos sociales, personas o comunidades que se encuentran en un territorio, o que tienen intereses o acciones en ese territorio, puedan formar parte de la adopción de decisiones relativas a todos los aspectos de la planificación y ordenamiento territorial, desde la ordenación de los recursos (naturales, inmateriales o simbólicos) y la implementación de los marcos institucionales y de gestión- implementación.
La participación local es un proceso en donde una de las etapas, aunque no la única, consistirá en dar información a la población para que ésta pueda reflexionar sobre los cambios necesarios para la activación y las dinámicas sociales en el territorio que generen desarrollo territorial (el concepto de desarrollo que la población haya logrado consensuar en el PDM) y al mismo tiempo que los planificadores puedan recibir información de los pobladores locales incluyendo sus percepciones.
El intercambio de información entre la población local y los planificadores tendrá como objetivo principal propiciar espacios de apropiación y empoderamiento local para la implementación y gestión del POT. El ordenamiento territorial tiene contemplado un cambio en las dinámicas sociales y económicas que se establecen en el territorio para que puedan darse condiciones necesarias y favorables para el desarrollo. En la promoción de éstos cambios y dinámicas socio- políticas, el estado o entidades gubernamentales juegan un rol importante en donde los procesos autogestionarios desde lo local permitirán articulaciones y negociaciones necesarias para implementarlos.
El principal reto para que se realice una participación efectiva es lograr una participación legítima de diferentes grupos sociales, incluyendo a grupos tradicionalmente desfavorecidos, para desarrollar mecanismos de desarrollo con justicia social y para contrarrestar mecanismos de inequidad.
Es importante tomar en cuenta que existe una diversidad de percepciones e intereses tanto de los grupos sociales que se encuentran en el territorio que
se diferencian por su nivel económico y social, intereses identitarios o percepciones culturales; y diversidad también en los enfoques de los propios planificadores.
La interculturalidad
La propuesta de la presente guía es mostrar herramientas metodológicas democráticas de participación en la construcción de procesos de ordenamiento territorial, principalmente en aquellos territorios en donde existen pueblos indígenas o con gran trayectoria histórica en donde se tienen valores, percepciones y cosmovisiones propias del territorio. Esto se traduce en implementar acciones e iniciativas que permitan armonizar la cosmovisión de los pueblos indígenas en el proceso de ordenamiento territorial, enfatizando en el aprovechamiento sostenible y equilibrado de los recursos naturales.
La participación genera y alimenta discursos más informados en materia de política territorial que crean formas de colaboración y de planificación bajo el modelo: «planificando a través del debate». Ésta aproximación descubre las principales dificultades propias de todo el campo de estudio: afrontar acciones relacionadas con nuevas tendencias de democratización en el seno de la planificación misma.
En busca de la equidad de género
Las necesidades e intereses de las mujeres y los hombres son diferentes, y en consecuencia, su conocimiento, uso y necesidades territoriales también son diferentes. Es necesario desarrollar mecanismos para asegurar la debida participación de la población de hombres y mujeres (diferentes generaciones) en los procesos de ordenamiento territorial, para garantizar una visión amplia. Es importante asegurar la participación de las mujeres en los talleres de propuestas de planificación para usos territoriales, equipamiento y servicios básicos, principalmente a lo referente a mercados, terminales de buses, escuelas, etc.
Inclusión de población tradicionalmente excluidos de la planificación
En cada territorio existen grupos que enfrentan condiciones más desfavorables que el resto de la
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población, o que por determinado motivo son más susceptibles y vulnerables a la marginación social. En muchos casos, la marginación social se fundamenta en exclusión por género, la comunidad lingüística a la que se pertenece, la edad y/o el territorio en el que se vive, situaciones que pueden evidenciarse en los indicadores desagregadles por éstas variables. Éste es el caso de los jóvenes, que conforman la mayoría de la población en muchos territorios, no han sido involucrados en la planificación de la inversión pública y mucho menos tomados en cuenta seriamente en materia de inversión social. De esta forma, muchos municipios brindan escasas oportunidades de recreación, esparcimiento y desarrollo económico para la población joven. Por otro lado, la ubicación de la infraestructura de educación y salud no siempre está acorde a las características geográficas y dinámicas sociales del territorio.
Por otro lado, las ciudades y sus calles muchas veces omiten las necesidades de ancianos, de niños y de ciudadanos con necesidades especiales. En este sentido es un reto para el OT, desarrollar estrategias para identificar quiénes son estos grupos vulnerables, qué necesidades vinculadas al OT presentan, qué soluciones estratégicas pueden ser pensadas desde el POT.
¿Quién participa en el ordenamiento territorial?
La Ciudadanía y Las Autoridades tienenun papel protagónico en la elaboración, implementación y monitoreo de losacuerdoscolectivosquesealcanzanparaordenarunterritorio.Esunprocesodondecadaunadelas partes plantea sus intereses y propuestaspara alcanzar los objetivos de desarrollo. Eseprocesopermiterealizarunareflexiónyanálisisde la situación actual y definir los elementos yacciones que transformarán el territorio. Laconcertaciónconlosactoresyparalosactoresenel ordenamiento territorial requiere de arbitrardesdeelpoderpúblicointeresesdiferenciadosenelterritorio,queseexpresanconvisionesavecesantagónicasdeldesarrollo.
En este sentido es un reto para el OT, desarrollar estrategias para identificar quiénes son estos grupos vulnerables, qué necesidades vinculadas al OT presentan, qué soluciones estratégicas pueden ser pensadas desde el POT, para contribuir a generar un entorno más inclusivo, libre de discriminación y que contribuya a que las personas permanezcan en su
territorio.
Transparencia y honestidad
La honestidad y la transparencia son valores que deben aplicarse directamente durante todo el proceso. Ello supone una buena comunicación que conlleve a una buena práctica en el proceso participativo. Además, implica claridad, responsabilidad, el uso del idioma local y de un lenguaje simple y entendible asi como procedimientos transparentes, tales como reuniones abiertas. Para esto es necesario contar con la ayuda de un facilitador local que domine el idioma de la población que atenderá y que funcione como nexo entre el técnico de la institución externa y la comunidad.
1.4 La institucionalidad territorial La institucionalidad territorial se refiere a una autoridad territorial, de facto o de jure, que tiene la capacidad de conducción y toma de decisiones estratégicas sobre el territorio, incorporada dentro de su visión de desarrollo los valores de identidad territorial. Por carácter endógeno de la institucionalidad territorial se entiende que está construida sobre la base de esquemas representativos de los diversos actores del territorio donde hay una preocupación para alcanzar altos niveles de participación y democracia interna.
La institucionalidad territorial implica la posibilidad del control, manejo y poder de decisión por parte de sus actores, sobre el uso y distribución de los recursos que existen en el territorio. La institucionalidad se logra a partir de la coordinación de un conjunto de acciones distintas pero estrechamente relacionadas y coherentes entre sí, en un territorio que trasciende el ámbito geográfico inmediato a la comunidad de origen. Se trata de las formas de relación entre los diversos actores territoriales a partir de los cuales es posible
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La normativa local en tierras indígenas y bosques comunales en Guatemala
ParalelamentealainstitucionalidadconstruidaporelEstadoyrepresentadapor lasdiferentes institucionesgubernamentales(comoelMAGAelMARNyotrosministerios,lassecretarias,lasdireccionesdeplanificaciónmunicipal,etc.)queimplementannormativasenelterritorio,tambiénexisten,principalmenteenGuatemala, otras formas de gobernancia local, en donde secrean normativas comunitarias y a lo que se ha denominadoinstitucionalidadlocal.
La institucionalidad local, se refiere a las normas, acuerdos,penalizaciones y control en forma legítima ya sea forma deasociaciones o por derecho consuetudinario para el manejoderecursosnaturalesobienescomunes(bosquescomunales,fuentesdeagua,etc.)oaplicadosenlamismavidacotidianaatravésdeorganizacionescomunitarias.
Investigacionesanivelmundialmuestranque losprocesosdeinstitucionalidadlocal,yaseaterritorialoderecursosnaturales,respondenademandasrealizadasporpueblosindígenas,aunquetambién existen procesos de autogestión desarrollados porpueblos no indígenas. En Guatemala existe una correlaciónentrelaconservacióndemuchosbosquescomunalesatravésdelaaplicaciónconsuetudinariadelmanejolocaldelosrecursosnaturales. El CONAP reconoce en su estrategia nacional deBosquesComunalesenGuatemala,queenalgunasregionesdelpaísseha logradounacontribucióndepartede lapoblaciónindígena a la conservación de importantes remanentes debosques.
Cuando existan organizaciones ancestrales y sólidas esimportanteestablecermecanismosdeintercambioynegociacióndelosprocesoterritorialesqueseránimpulsados.
ordenar la convivencia y construir proyectos comunes, diseñar el futuro, obedecer normas, integrarse a la vida productiva y social de un espacio territorial.
La institucionalidad necesita tener facultades de enfrentar conflictos por las distintas visiones e interés sobre el uso de los recursos en el territorio, y dirigir la interlocución entre los actores territoriales y las instituciones gubernamentales o no gubernamentales
de diferentes niveles (municipal, regional si existiera, nacional o internacional). La concepción de propiciar una institucionalidad territorial se refiere a la necesidad de asumir el control de territorios más complejos a partir de la formulación de normas sobre uso y manejo de los recursos del territorio, para lo cual es necesaria la construcción de arreglos institucionales que tomen en cuenta la diversidad de intereses, potencialidades y problemas locales compartidos.
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Tejido institucional para el Ordenamiento Territorial
Institución CompetenciaInstrumentos de planificación
y gestión
MUNICIPALIDAD
Atenderlosserviciospúblicoslocales,elordenamientoterritorialdesujurisdicciónyparaemitirlasordenanzasyreglamentosrespectivos.(Artículos253al262delaConstituciónPolíticadelaRepública).Controlurbanísticodelacircunscripciónmunicipal.(Incisob),artículo35del“CódigoMunicipal”.
Planesdedesarrollomunicipal.Plandeordenamientoterritorial
MARN
Formularyejecutarpolíticaspúblicasorientadasagestarundesarrollointergeneracional,permitiendomejorarlacalidaddevidadetodoslosciudadanosguatemaltecosatravésdelaconservación,protecciónymejoramientodelambienteydelosrecursosnaturales.
NormativaambientalCorredoresBiológicosEstudiosdeImpactoAmbientalPolíticaMarinoCostera
MICIVI RegulacióndelaRedvialdelpaís Regulaciónvial
MAGA
PolíticasAgrícolas,PolíticasypropuestasdeManejodeCuencasHidrográficas.Manejodelatierraparafinesagropecuarios.Cartografíadelusodelsueloparafinesagrícolas
Estrategiademanejodecuencashidrográficas.Usodelsueloagrícola.
MINISTERIO DE CULTURA Y
DEPORTES(IDAEH)
Delimitaciónycategorizacióndesitiosarqueológicos,lugaressagradosymonumentoshistóricos
Regulacióndesitiosarqueológicos,lugaressagradosymonumentoshistóricos
SEGEPLANCoadyuvaralaformulacióndelapolíticageneraldedesarrollodelGobiernoyevaluarsuejecuciónyefectos.
Asesoríaparalaelaboracióndeplanesdedesarrollo(municipal,departamentalynacional)yplanesdeordenamientoterritorial.OrientacióndelainversiónPública.
SAA ConflictividadAgraria Resolucióndeconflictosdetierras
CONAPManejo,gestiónyregulacióndelasÁreasProtegidas
SistemaGuatemaltecodeÁreasprotegidasyPlanMaestro(LeyÁreasprotegidas)
INAB Orientaalsectoragrícolaenmateriaforestal PINFORyPINPET
OCRET RegularlasáreasdereservasterritorialesdelEstado CatastroyadministraciónenRTE
RICDesarrollodelcatastronacionalInformaciónparcelariaApoyoMunicipal
Catastronacional
IGNProducciónyadministracióndelainformacióngeográfica
CartografíaNacional
FONDO DE TIERRASAccesoyRegularizacióndetierras
PolíticasdeAccesoyregularizacióndetierras
INE ProduccióndeInformaciónestadística Informaciónestadística
CEPREDENAC / CONRED
EstrategiasdeGestióndeRiesgos GestióndeRiesgos
Gobernador Coordinacióninstitucionalenelniveldepartamental
DiputadosRepresentacióndelosciudadanosdeunterritorioanteelCongresodelaRepúblicadeGuatemala
Consejos de Desarrollo
Principiodeparticipaciónyrepresentaciónciudadanaydeinstitucionesdegobiernoenlosdiferentesniveles(municipal,departamental,regional)
COCODE,COMUDE,CODEDE
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2.1 Aspectos generalesGuatemala se encuentra actualmente realizando ejercicios masivos de planificación, con vista a consolidar un Sistema Nacional de Planificación que permita vincular a nivel sectorial y territorial, las políticas públicas, los planes y el presupuesto. La planificación territorial se refiere a la planificación elaborada con metodologías participativas, en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo e incorpora como eje el Ordenamiento del Territorio, con visión de corto, mediano y largo plazo; éste instrumento debe ser orientador y articulador de las políticas públicas y su expresión presupuestaria, a través de la inversión pública3. En éste sentido, la SEGEPLAN decidió incorporar a la planificación un enfoque de ordenamiento territorial como componente fundamental de la planificación del desarrollo sostenible, y cómo proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, para orientar de mejor manera la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas.
La relación entre el Ordenamiento Territorial y la planificación del desarrollo
En el caso de Guatemala y desde el punto de vista del Sistema Nacional de planificación, los instrumentos de planes de desarrollo municipal y planes de
3 Plan Estratégico SEGEPLAN
ordenamiento territorial son complementarios y el primero permite dar la pauta para desarrollar el segundo.
Como resultado de los procesos de planificación del desarrollo se elaboraron 321 Planes de Desarrollo Municipal (de 333 municipios), planes departamentales y 3 planes regionales (Franja Transversal del Norte, Litoral Pacífico y Petén), los cuales constituyen un entramado de planes de desarrollo con lógica territorial orientados al cumplimiento de los objetivos del milenio como agenda impostergable del desarrollo de Guatemala y al desarrollo de propuestas de intervención estratégica para la activación del desarrollo económico y social de los territorios.
En el ámbito municipal, los procesos de ordenamiento territorial le han dado seguimiento a los procesos de planificación del desarrollo. Los planes de desarrollo municipales han ofrecido una plataforma de concertación ciudadana a partir de la cual es posible inscribir las acciones del ordenamiento territorial. En los PDM se han definido elementos de base como una visión de desarrollo, el análisis del territorio y la cartera de proyectos que se constituyen en insumos valiosos para emprender los procesos de ordenamiento territorial.
2. El Ordenamiento Territorial en el marco del Sistema Nacional de Planificación
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En el ámbito regional, los planes de desarrollo regional integral permiten tener una mirada de las especificidades territoriales, los desequilibrios territoriales y las necesidades de intervención estratégica en el territorio para la activación o dinamización económica desde la mirada del desarrollo local, de tal cuenta que cuando se emprenden procesos de ordenamiento territorial municipal en donde ya existen planes regionales, es más fácil realizar un análisis de la vinculación del municipio con la región.
El Ordenamiento Territorial: Una herramienta para la planificacion del desarrollo
Elordenamientoterritorialpermiteutilizar,aplicarydesarrollarinstrumentostécnicosysocialesdeplanificación,deregulaciónydepolíticaspúblicasymunicipalesconlassiguientescaracterísticas:
a) Como instrumento técnico,permiteidentificarlasdinámicasdelterritoriodemaneraintegralylaorganizaciónsocialparareducirinequidadesterritoriales,especializarterritoriosyproyectarsuusoafuturo.
b) Como instrumento de regulación,permiteformularreglamentosynormasdeusodelterritorio,dezonificaciónparausosespecialesdelterritorio.Deestaformasecrearánespaciosdeacciónqueconsiderenlascaracterísticasambientales,sociales,culturalesyeconómicasenfuncióndelespacio,quepermitanmejorarlagestióndelterritorio.
c) Como instrumento de política,permite laasignacióndecompetencias, funciones,recursosyresponsablesparasuejecuciónoaplicación,ademásdefacilitarlatomadedecisionesydeterritorializarlaspolíticaspúblicas.
d) Como instrumento de inversión, a través de los procesos deOT se orienta la ubicacióngeográficadelainversiónpública,privadaydelacooperacióninternacional,conbasealaplanificaciónquesurjadesdeelterritorio.
e) Como instrumento de concertación y participación, los procesos de ordenamientoterritorialpermitendiscutirlasvisioneseinteresesdelosdistintosactoresenelterritorioyconsensuarunproyectocomúndetransformacióndelespacio.
f) Como instrumento para el fomento de economías territoriales:identificalasprincipalespotencialidades productivas y propone un sistema de acciones e inversiones estratégicas para unaprovechamiento adecuado del territorio y un equipamiento de infraestructura estratégica quecontribuyen a un entorno favorable para el desarrollo sostenible de la actividad económica en losterritorios.
El objetivo principal del OT consiste en la regulación de los usos del suelo, asignando, construyendo de manera conjunta las reglas de ocupación del territorio y las directrices para el desarrollo de las actividades económicas. En esa perspectiva, el ordenamiento territorial requiere de una mirada más profunda a las dinámicas territoriales, de la puesta en marcha de sistemas de información más detallados y de acuerdos ciudadanos sobre “qué hacer”, y “dónde hacer” en lo referente a inversiones vinculadas al desarrollo del municipio.
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A continuación, se muestra como complementar los dos ámbitos de acción de la planificación territorial del desarrollo y los procesos de ordenamiento territorial.
Figura 1. Ordenamiento y Planificación territorial
CIV, CONADUR) tiene la potestad de fijar principios directores territoriales y objetivos básicos comunes que propicien el desarrollo sostenible y equilibrado, basado en la cohesión económica, social y territorial. Es decir, la búsqueda de la reducción de las desigualdades sociales y del desarrollo económico y territorial.
• Algunas instituciones nacionales especializadas tienen la potestad de emitir regulaciones de uso del suelo con carácter vinculante (CONAP, SE-CONRED) y de aplicación obligatoria para los municipios.
• El ordenamiento territorial municipal: si bien el ente ejecutor del ordenamiento territorial lo constituye el municipio (según el código municipal), el ámbito municipal está estrechamente vinculado con las políticas y solicitudes de intervención nacional. La competencia municipal de ordenamiento territorial le permite atender las necesidades de planificación urbanística, así como las necesidades de regulación de usos del territorio en los espacios rurales.
Niveles y competencias del Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un sistema de normas y directrices de diferentes órdenes y niveles que se complementan para la regulación de los usos del suelo. La coherencia territorial entre niveles de actuación (de lo nacional a lo local) y la imbricación de los marcos regulatorios entre niveles administrativos.
El ordenamiento territorial se considera como una función pública, es decir compete a los gobiernos y administraciones desarrollar un sistema planificado, integrado y coordinado de gestión de usos del suelo en la perspectiva del desarrollo sostenible, buscando la coordinación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno.
En Guatemala, en términos de repartición de competencias, el ordenamiento territorial se puede analizar en tres ámbitos:
• El Estado de Guatemala, por medio de sus ministerios (MARN, MAGA, SEGEPLAN,
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Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en el CODIGO MUNICIPAL y sus reformas, DECRETO NÚMERO 22-2010
Capítulo II: Ordenamiento territorial y Desarrollo Integral. ARTICULO 142. Formulación y ejecución de planes.LasMunicipalidadesestánobligadasa formularyejecutarplanesdeordenamiento territorialydedesarrollo integraldesusmunicipios,yporconsiguiente, lescorresponde la funcióndeproyectar,realizaryreglamentarlaplaneación,proyección,ejecuciónycontrolurbanísticos,asícomolapreservaciónymejoramientodelentornoyelornato.
ARTICULO 143. Planes y usos del suelo.Losplanesdeordenamientoterritorialydedesarrollointegraldelmunicipiodebenrespetar,entodocaso,loslugaressagradosodesignificaciónhistóricaocultural,entreloscualesestánlosmonumentos,áreas,plazas,edificiosdevalorhistóricoyculturaldelaspoblaciones,asícomosusáreasdeinfluencia.Endichosplanessedeterminará,porotraparte,elusodelsuelodentrodelacircunscripciónterritorialdelmunicipio,deacuerdoconlavocacióndelmismoylastendenciasdecrecimientodeloscentrospobladosydesarrollourbanístico.
ARTICULO 144. Aprobación de los planes.Laaprobacióndelosplanesdeordenamientoterritorialydedesarrollointegral,asícomosusmodificaciones,seharáconelvotofavorabledelasdosterceras(2/3)partesdelosmiembrosqueintegranelConcejoMunicipal.
ARTICULO 145. Obras del Gobierno Central.La realización por parte del Gobierno Central o de otras dependencias públicas, de obraspúblicasqueserelacionenconeldesarrollourbanodeloscentrospoblados,seharáenarmoníaconelrespectivoplandeordenamientoterritorialyconocimientodelConcejoMunicipal.
ARTICULO 35.* Atribuciones generales del Concejo Municipal.SonatribucionesdelConcejoMunicipal:b)Elordenamientoterritorialycontrolurbanísticodelacircunscripciónmunicipal;
ARTICULO 36. Organizaciones de Comisiones.En su primera sesión ordinaria anual, el Concejo Municipal organizará las comisiones queconsiderenecesariasparaelestudioydictamendelosasuntosqueconocerádurantetodoelaño,teniendocarácterobligatoriolassiguientescomisiones:3.Servicios,infraestructura,ordenamientoterritorial,urbanismoyvivienda;
ARTICULO 96.* Funciones de la Dirección Municipal de Planificación.LaDirecciónMunicipaldePlanificacióntendrálassiguientesfunciones:c)Manteneractualizadaslasestadísticassocioeconómicasdelmunicipio,incluyendolainformacióngeográficadeordenamientoterritorialyderecursosnaturales
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Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en laLey de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Decreto 11-2002
1. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel nacional:ARTICULO 6. Funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.LasfuncionesdelConsejoNacionaldeDesarrolloUrbanoyRural,son:
a. Formularpolíticasdedesarrollourbanoyruralyordenamientoterritorial.
2. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel municipal:ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo. LasfuncionesdelosConsejosMunicipalesdeDesarrolloson:
e) Garantizarquelaspolíticas,planes,programasyproyectosdedesarrollodelmunicipioseanformuladosconbaseenlasnecesidades,problemasysolucionespriorizadasporlosConsejosComunitariosdeDesarrollo,yenviarlosalaCorporaciónMunicipalparasuincorporaciónenlaspolíticas,planes,programasyproyectosdedesarrollodeldepartamento.
f) Darseguimientoalaejecucióndelaspolíticas,planes,programasyproyectosdedesarrollomunicipalycomunitario,verificarsucumplimientoy,cuandoseaoportuno,proponermedidascorrectívasalaCorporaciónMunicipal,alConsejoDepartamentaldeDesarrollooalasentidadesresponsables.
g) Evaluarlaejecucióndelaspolíticas,planes,programasyproyectosmunicipalesdedesarrolloy,cuandoseaoportuno,proponeralaCorporaciónMunicipaloalConsejoDepartamentaldeDesarrollolasmedidascorrectivasparaellogrodelosobjetivosymetasprevistosenlosmismos.
En la práctica del acompañamiento de los procesos de Ordenamiento Territorial es importante vincular la normativa del código municipal, con la normativa del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El COMUDE es el espacio legítimo de participación ciudadana en el municipio, y es el vínculo entre la sociedad, las instituciones del Estado y la corporación municipal. Por dicha razón, es de suma importancia, validar el POT en sus diferentes etapas en el seno del COMUDE.
El rol de la Dirección de Ordenamiento Territorial de SEGEPLAN en los procesos de ordenamiento territorial
La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-, es el órgano de planificación del Estado, establecida como una institución de apoyo a las atribuciones de la Presidencia de la República para coadyuvar a la formulación de la política general
de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos. La SEGEPLAN decidió crear en su nuevo reglamento la Dirección de Ordenamiento Territorial, como la encargada de elaborar la propuesta de políticas, metodologías, normas, instrumentos y herramientas, que faciliten el ordenamiento del territorio, en el marco del apoyo técnico dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo y hacia las municipalidades, así como la puesta en marcha de los sistemas de información que sustenten las tomas de decisiones a nivel territorial.
La SEGEPLAN, a través de la dirección de Ordenamiento territorial, brinda asesoría técnica a procesos de planificación del ordenamiento territorial municipal, para realizar sus planes de ordenamiento territorial y se convierte en la institución encargada de velar por la calidad y el registro de los planes de ordenamiento territorial en todo el país. Además el sistema nacional de información territorial –SINIT- acompaña a las municipalidades e instituciones con presencia en los territorios: 1. Permitiendo el acceso y uso de la
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información geográfica generada por las diferentes instituciones gubernamentales (MAGA, MARN, INE, SEGEPLAN, etc.). 2. Brindando asesoría y formación de capacidades para el uso de la información geográfica y su utilización en el análisis territorial.
2.2 El plan de ordenamiento territorial municipal –POT–
Plan de Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) está compuesto por un conjunto de objetivos, acuerdos, directrices, metas, programas, acciones y normas adoptadas colectivamente para administrar y orientar estrategias que determinan las potencialidades de un territorio y la localización de la población, la vivienda, las actividades socioeconómicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas y de amenazas naturales, a corto, mediano y largo plazo. Estas acciones deben articularse con las programadas en los planes de desarrollo municipales.
Un POT debe contemplar un carácter normativo y por lo tanto debe ser obligatorio que sea aprobado como reglamento de aplicación por la Corporación Municipal. Incluso un documento que tenga los elementos necesarios para ser un POT, en la medida que no sea aprobado por la autoridad competente, en éste caso, el concejo municipal y el alcalde, posiblemente no sea más que una propuesta o un proyecto de POT.
El POT se relaciona con otros instrumentos de planificación municipal como los planes sectoriales, los planes de gobierno y los planes de desarrollo municipal.
A la par de la normativa, existe un ordenamiento territorial operacional, que permite a los diferentes actores poner en práctica a partir de herramientas e instrumentos apropiados, la organización del territorio. En práctica, el ordenamiento territorial operacional se puede considerar como gestión territorial. El nivel más detallado para la planificación territorial lo constituye el nivel parcelario. La asignación de usos del suelo a nivel de cada parcela se denomina la ordenación territorial.
Ejes transversales a considerar en un POT
Entre los principales ejes transversales de los POTMs se deben incluir la gestión del riesgo, la atención a grupos generalmente excluidos de la planificación: jóvenes, mujeres e indígenas. Debido a que algunos de estos componentes requieren estudios técnicos especializados que no siempre están al alcance de los municipios al momento de la realización de un POT, la estructura del plan puede incluir la realización de estos estudios como parte de su implementación y deberán ser incorporados de acuerdo a las necesidades y recursos disponibles en cada municipio al momento de su actualización anual o quinquenal. (Ver los principios del ordenamiento territorial)
Prospectiva territorial
El ordenamiento territorial se basa sobre la noción de prospectiva. Requiere de una proyección, lo que significa que debe ser comprendido en términos de presente-futuro. El ordenamiento territorial analiza no sólo lo que «es» actualmente, sino también lo que «va siendo». De esta manera, además de conocer los
¿Qué es un POT?
Un Plan de Ordenamiento Territorial o POTpuede definirse como el instrumento técnico,normativo y de gestión por medio del cual seenuncian, desarrollan y aplican los acuerdos deusodelterritorio.
Es un instrumento de gobernabilidad, es decirun “pacto social territorial” entre losactores que componen el municipio: población,institucionesyterritorio.
Además, debería de ser capaz de reorientarprocesosdetransformacióndelterritoriohacialosobjetivosplanteadosenconsensoconlapoblación,constituyéndose en un plan de convivencia queproveeasushabitantessalud,bienestar,seguridady oportunidades, permitiéndoles desarrollarseplenamentecomociudadanosenunentornodesostenibilidadambiental.
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Gestión del territorio
La gestión territorial4 supone un proceso de ampliación del control, manejo y poder de decisión del uso de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Por lo tanto no basta delimitar administrativa o geográficamente un territorio, sino que es necesario también tomar en cuenta la capacidad de influir y controlar los medios, instrumentos y recursos para la toma de decisiones estratégicas sobre el uso de los recursos del espacio territorial.
Se han identificado al menos tres elementos que constituyen un proceso de gestión territorial:
• Identidad territorial construida desde los habitantes del territorio que responde a un proceso de apropiación de un espacio particular;
• Institucionalidad territorial endógena que tiene la capacidad de lanzar propuestas y acciones de carácter estratégico en tanto que se plantean objetivos de mediano y largo plazo. Implica la posibilidad del control, manejo y poder de decisión sobre el uso y distribución de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Así como la interlocución entre los actores territoriales y las instituciones de escala regional, nacional o internacional, gubernamentales o no gubernamentales; y
• Instrumentos de manejo territorial y se expresan en estrategias colectivas (ordenamiento territorial, establecimiento de corredores biológicos, manejo de riesgos, estrategias productivas, ecoturismo, manejo de cuencas, conservación de suelo y agua, manejo de bosques, etc.) y acciones específicas por medio del establecimiento de normas y reglas que definen las relaciones entre los actores, la distribución y el uso de los recursos.
4 Tomado de: PRISMA. 2005. La gestión territorial participativa, hacia la búsqueda de medios de vida rurales sostenibles: el caso de la mancomunidad La Montañona. http://www.territorioscentroamericanos.org/experiencias/Documentos%20sobre%20desarrollo%20territorial/Gestion%20territo-rial%20participativa.pdf
recursos — naturales y humanos—de un territorio, y su situación desde el punto de vista ambiental, se requiere conocer las expectativas, la percepción, las imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando tanto el sector privado como el público.
El ordenamiento territorial promueve la construcción participativa de escenarios futuros, para espacios definidos, con base a un conjunto de análisis y estudios sobre las condiciones técnicas, científicas, económicas y sociales de la realidad futura con el fin de anticiparse a ello.
Principales características del plan de ordenamiento territorial
• Es el instrumento legal municipal para lagestión del territorio, porque permite alos municipios conocer las dinámicas delterritorio y a partir de allí desarrollarinstrumentosdeaplicaciónparalaconvivenciaylasintervencionesordenadasdeacuerdoauna visióndedesarrollo territorial desdeelterritorio
• Permite administrar y normar el uso desueloensusterritoriossegúnelmarcolegalexistenteenelpaís.
• Suelaboraciónyaprobaciónescompetenciadelasmunicipalidades.
• ElmodelodedesarrolloterritorialaconsiderarenelPOTdeberegirsedeacuerdoalavisión,misión, objetivos, programas y proyectospactadosenelPlandeDesarrolloMunicipaly losplanesregionaleso intermunicipales,siexistieran.
• Definelasclasesdeusodelsueloydelespacio(rural,urbano,deexpansiónydeprotección)ylasáreasdedesarrolloprioritariosegúnelPlandeDesarrollo.
• Esunmodelodeocupaciónyaprovechamientodelterritorio,paraevaluar,mediryguiarlosimpactosde losprogramas ypolíticas enellargoplazosobreelambientefísico,ambiental,económicoysocialenelmunicipio.
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El proceso de construcción de estos elementos no es necesariamente lineal, están mutuamente condicionados y se basa en las experiencias cotidianas de las comunidades y sus percepciones respecto de su problemática, sus recursos naturales, sus expectativas y capacidades.
Gestión territorial rural
La gestión territorial rural5 se refiere a territorios compuestos tanto por las zonas rurales agrícolas propiamente dichas, como por caseríos y aldeas; no obstante, a diferencia de los espacios circundantes a regiones metropolitanas o ciudades importantes, su dinámica incide fuertemente en los procesos rurales y, particularmente en el manejo de los recursos naturales. Se enfatiza el manejo de los recursos naturales como el corazón de este planteamiento de GTR precisamente porque los enfoques predominantes tienden a tener una fuerte orientación hacia la dimensión económica para lograr el desarrollo territorial y rural, que paradójicamente deniegan los productores-comunidades rurales más vinculados a los recursos naturales, que también representan al núcleo más duro de los pobres rurales. Por lo cual, este enfoque de GTR prevalece mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales mediante opciones vinculadas al manejo sostenible de los recursos naturales. De hecho, en Centroamérica existen experiencias de gestión territorial a diferentes escalas en zonas rurales,
5 KANDEL, SUSAN. 2007. Construyendo un abordaje para la Gestión Ter-ritorial Rural que favorece a las comunidades rurales más pobres. PRISMA. El Salvador. http://www.prisma.org.sv/uploads/media/abordajeGTR.pdf
que están abriendo nuevas opciones de gestión territorial rural, de manejo de recursos naturales y de diversificación de las estrategias de medios de vida rurales.
Gestión territorial indígena6
Los conceptos sobre la tierra y el territorio que manejan los distintos pueblos son el producto de sus evoluciones históricas y culturales. De tal manera, distintos procesos conducirán a diferentes percepciones y concepciones sobre el espacio que van desde su carácter simbólico hasta los valores que le asigna el mercado en las sociedades occidentales. La importancia de esto radica en que se constituye en la base sobre la cual cada pueblo opera sobre su territorio y en el sustrato de la legitimidad social que tienen las intervenciones transformadoras del espacio y los modelos de desarrollo que se derivan de ellas.
Gestión urbana
Es el conjunto de iniciativas, instrumentos y mecanismos para la normalización de la ocupación y uso del suelo urbano, articuladas por fuerzas políticas e iniciativas de la sociedad (gestión política) y que tiene como final la generación de procesos de planificación urbanística que deberán asegurar la preservación del interés público frente al privado (gestión urbanística).
6 Tomado de Camacho, 2008. Herramientas para la formulación de planes de gestión territorial indígena. Bolivia
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CAPÍTULO II
Procesos para laformulación de un
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La elaboración de un plan de ordenamiento territorial es un proceso que requiere el acompañamiento de profesionales con suficientes destrezas, habilidades, percepciones y conocimientos relacionados a la comprensión integral del territorio. Estos profesionales deben de convertirse en facilitadores del proceso y deben acompañar la propuesta técnica necesaria para elaborar un POT. Por lo tanto esta guía no puede aplicarse en forma indiscriminada o mecánica en todos los escenarios posibles. Como en todo proceso metodológico, el criterio profesional y el sentido común son ingredientes sumamente importantes para que pueda realizarse un procedimiento adecuado. Esta guía representa una propuesta de camino a recorrer para emprender el proceso del POT, pero el facilitador o consultor puede sentirse en toda libertad de ajustarla a la realidad presente en el municipio.
La guía se estructura en cuatro etapas que ayudaran a la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial a nivel municipal. Cada fase tiene un objetivo general.
Etapa I: Preparación para el Proceso de ordenamiento territorial
Etapa II: Análisis de las Dinámicas Territoriales
Etapa III: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT–
Etapa IV: Gestión e implementación del POT
Etapa I: Preparación para el proceso OT
En ésta etapa se define con claridad el tipo de ordenamiento territorial que se desea impulsar en el municipio y por qué. Se verifica si existen las condiciones mínimas para la realización del proceso y se determina en base al conocimiento preliminar del municipio cuál es la problemática que se pretende resolver con la implementación de un plan de ordenamiento territorial.
Etapa II: Análisis de Las dinámicas territoriales
El objetivo de ésta etapa es analizar información y desarrollar un acercamiento al territorio que permita comprender las dinámicas territoriales. La recolección de información requiere que el planificador reflexione y piense anticipadamente en los mecanismos más efectivos para completar esta tarea antes de comenzar a recolectar de manera indiscriminada o mecánica, sean estos relevantes o no.
Por otro lado establecer una línea base confiable es el primer paso para poder adoptar mecanismos efectivos de monitoreo y evaluación de resultados. Lo importante aquí es asegurarse de obtener la información necesaria para que la formulación de propuestas sea fundamentada y que el proceso de toma de decisiones sea informado y validado.
1. Uso y estructura de la Guía en el proceso de Ordenamiento Territorial municipal
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Etapa III: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT-: escenarios y directrices municipales
Esta es quizá la parte más interesante del proceso de planificación. Aquí es donde se preparan y presentan los escenarios futuros, posibles y deseables. Las ideas presentadas deben ser siempre revisadas acomodadas de tal forma que las instancias de decisión local y sectorial tanto públicas como privadas puedan dar su apoyo dentro del marco legal de de su competencia. Esta fase concluye con la adopción y la divulgación del plan.
Etapa IV: Gestión e implementación del POT
Esta fase reconoce que la elaboración de un plan no es un fin en sí mismo, el fin último es que éste constituya una herramienta útil de gestión y para que derive en acciones concretas de intervención. En esta fase se recomienda revisar una vez más las inconsistencias con el PDM, POA y otras herramientas de planificación para armonizar las estrategias. Un elemento fundamental de la implementación de los POTM es la elaboración de las normativas de ordenación del territorio.
Comopartecomplementariadeéstaguía,existeunmódulodenominado“Cajadeherramientasparalaelaboracióndelplandeordenamientoterritorial”,enlacualsepresentanlosinstrumentosdetalladosparala
realizacióndecadaunadelasactividadespropuestas.
Etapa 1
Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial
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ETAPA 1:Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial
Antes de iniciar el proceso es necesario tener bien claro cuáles son las iniciativas o inquietudes generales del municipio en el cual desea implementar un proceso de ordenamiento territorial. Es importante que el facilitador y/o consultor lea e interiorice los conceptos y principios de ordenamiento territorial contenidos en las primeras páginas de ésta guía.
La temporalidad de los POT está definida y estandarizada de acuerdo a las políticas de la SEGEPLAN, por lo que el horizonte temporal mínimo es de veinte años. Esta temporalidad está basada en buenas prácticas de planificación tanto a nivel nacional como internacional.
Como mínimo el POT deberá incluir:
a) Los problemas, retos y dinámicas territoriales que se pretenden comprender y tomar en cuenta para las propuestas de intervención
b) Un diagnostico que permite visualizar las
posibles causas de esos problemas, y permite analizar la estructura y funcionamiento del territorio y las tendencias de indicadores demográficos y económicos que tienen incidencia en su transformación
c) Una visión, objetivos y metas que se pretende alcanzar
d) Propuestas o escenarios de desarrollo futuro, con sus respectivas directrices, estándares y recomendaciones de crecimiento futuro,
e) Políticas municipales de ordenamiento territorial
f ) Estrategias para su implementación o gestión.
Existen por lo menos 4 elementos básicos que deberán ser abordados de manera conjunta en un POT municipal. La concurrencia en el análisis de estos es fundamental para que los objetivos del POT puedan ser alcanzados.
1. Los Usos de los recursos y del espacio realizado en el territorio
2. La Movilidad: incluyendo los Sistemas de Transporte
3. Los servicios básicos, la Infraestructura y Equipamientos
4. Las dinámicas poblacionales: flujos, migraciones, crecimiento, densidades, etc.
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En la etapa 1 se sugiere realizar 5 pasos o actividades, las cuales se esquematizan a continuación:
Pasos de la etapa 1: Preparación para el proceso de OT
Conociendo lasproblemáticas ypotencialidadesterritoriales del
municipio
Conociendoquienes
“trasforman elterritorio”
Actores Territoriales
Comunicando yvalidando el
proceso de OT en elCOMUDE
Evaluando lascapacidades
municipales para el proceso de OT
Conformando unaMesa de OT
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Etapa 1: Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial
Paso a paso…
1. Actividades previas en la realización del proceso del POT
Una de las primeras actividades para iniciar un proceso de OT es presentar al Concejo Municipal los beneficios y alcances que se obtendrán de impulsar éste proceso en su municipio. Es importante presentar la ruta metodológica, es decir explicar cada una de las etapas que hay que realizar para la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial municipal. Esta primera visita puede ser clave y determinante para que el proceso que se estará iniciando cuente con el respaldo de toda la Corporación Municipal. En este sentido, también puede aprovecharse la reunión para explicar los conceptos básicos sobre el ordenamiento territorial y el enfoque de análisis del territorio en forma integral y de desarrollo con identidad.
Actividad:
Acordar una reunión únicamente con el Concejo Municipal donde se aborde el siguiente contenido:
• Intercambiodeopinionessobrelosbeneficiosy alcances de implementar un proceso de ordenamiento territorial a nivel municipal
• Explicación de cada una de las etapasmetodológicas para el proceso de OT en el municipio
• Puesta en común de los conceptos deterritorio, ordenamiento territorial y planes de ordenamiento territorial a utilizarse en el
municipio como herramientas de desarrollo planificado
• Puestaencomúndelabordajedegestiónderiesgo a tomar en cuenta en la elaboración del POT.
1.1 Definiendo términos de referencia para el acompañamiento del proceso:
Según las características y las capacidades técnicas y financieras con que cuente el municipio pueden existir varias vías de iniciar un proceso de ordenamiento territorial.
Si la municipalidad cuenta con recursos financieros, se están haciendo gestiones ante un grupo consultor o algún cooperante este interesado en financiar el proceso, es necesario que la presente guía se convierta en los términos de referencia para la contratación de un equipo externo. En éste caso la dirección de Ordenamiento territorial de la SEGEPLAN puede acompañar el proceso mediante la evaluación técnica del equipo consultor y de ésta manera asegurar un proceso adecuado.
En el caso que los municipios no cuenten con los recursos financieros y no tienen apoyo de un ente cooperante, la SEGEPLAN podrá acompañar el proceso de elaboración técnica, pero será necesario establecer el aporte de la municipalidad en la realización de los talleres y visitas necesarias.
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2. Conociendo la problemática territorial del municipio
2.1 Revisión de planes previos (planes de desarrollo, planes territoriales, planes de manejo, regionales, municipales, etc.)
Este paso es importante para asegurarse de que no se dupliquen esfuerzos, y que se construya sobre la base de esfuerzos previos de planificación realizados que puedan influenciar el futuro del municipio. En el centro de documentación de la SEGEPLAN se encuentra a disposición del público en general los planes y propuestas de desarrollo realizadas en los distintos ámbitos (municipal, regional, departamental etc.), tanto por la SEGEPLAN como por otras instituciones.
¿Cómo acompaña la SEGEPLAN a las municipalidades en su elaboración y gestión del POT?
ElacompañamientotécnicodepartedeladireccióndeordenamientoterritorialdelaSEGEPLANseiniciaunavezserecibedepartedelacorporaciónmunicipalodelalcaldemunicipal,unacartadesolicitudexpresadeacompañamiento,deéstacuentasepuedeiniciarunacoordinacióndeasesoríatécnicaalamunicipalidad.EsnecesarioelaborartérminosdereferenciaparaprecisarlaformulacióndelPlandeOrdenamientodeacuerdoalassiguientesalternativas:
• LamunicipalidadrealizasuPOTdirectamentecuandocuentaconlosrecursosadecuadoshumanos,técnicosyfinancieros,SEGEPLANacompañayasesoraalaDMPenlaelaboracióndelPOT
• ElmunicipiorealizasuPOTmediantecontratacióndeconsultoríasexternas,enéstecasolaSEGEPLANpuedeasesoraralmunicipioenlaevaluaciónderesultadosintermediosyfinalesdelPOTpresentadoporelequipoconsultor
AdemásquelaSEGEPLANacompañaelprocesodefortalecimientodelascapacidadesmunicipalesenfocadasalaelaboracióndelPOT,tambiénpuedefortalecerlacoordinacióninterinstitucionalparalagestióndelPOTendosámbitos
• Coninstanciasgubernamentalesentodoslosniveles• Conentidadesdelasociedadcivil,sectorprivadoyeneldialogoconciudadaníaengeneral.
Es importante conocer el contenido y nivel de profundidad y/o participación ciudadana con que se realizaron estos planes, por lo que será importante conocer qué nivel de aceptación y apropiación tienen éstos y con qué frecuencia son utilizados por la municipalidad.
2.2 Identificación de potencialidades, problemáticas y retos del municipio
Para abordar el análisis de potencialidades económicas en el territorio es importante partir de una definición de las mismas. En primer lugar, la palabra potencialidad asume una situación de déficit: existe una situación actual y una situación deseada respecto a los recursos disponibles en el territorio. No es raro escuchar expresiones como: “Aquí producimos papaya, pero se pudre en el campo, porque no tenemos mercado, ni posibilidades o conocimientos de transformación y almacenaje”.
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a 1Las potencialidades territoriales no solo se refieren a las
características geográficas, paisajísticas o productivas de una localidad determinada. Éstas se refieren al conjunto de recursos tanto naturales, culturales, humanos, así como factores de conocimiento o sistemas de infraestructura atribuibles al territorio, que no están siendo aprovechados de manera óptima o que no están siendo aprovechados en lo absoluto, y que por ende no están contribuyendo a la generación de oportunidades de desarrollo económico y productivo en el territorio.
En muchas comunidades las vías de acceso, es decir la conectividad limitada o inexistente son parte del problema (aunque no el único) para acceder a mercados para la venta de los productos. También hay factores adicionales que juegan un rol en el fomento de potencialidades, como la facilitación del acceso al crédito para la adquisición de transporte adecuado p.e., o el acceso a capacitación y asistencia técnica para el mejoramiento de estrategias de comercialización.
Algunas medidas son más relevantes para el ordenamiento territorial (sistemas de conectividad, ubicación de infraestructura de riego, mercados y terminales, regulación de usos del suelo) que otras (acceso al financiamiento, programas de capacitación y asistencia técnica), aunque el análisis espacial pueda jugar un papel indirecto en ´acercar los servicios de apoyo´ que requieren las diferentes unidades de producción, comercialización, transformación y mercadeo. Aunque no todas las medidas para desarrollar potencialidades económicas tengan un vínculo directo con el OT, es sumamente importante comprender estas dinámicas en sus interrelaciones, para poder proponer estrategias OT acordes a las necesidades de impulso al potencial territorial.
El desarrollo de las economías territoriales depende de la interacción de una serie de factores, interdependientes a cuatro niveles:
i. La identidad productiva y económica vinculada al territorio. Existen territorios con especialidades productivas que generan una identidad de sus pobladores dentro del territorio, como territorios cafetaleros, territorios comerciantes, territorios con una fuerte identidad portuaria. El orgullo y
la identidad local son decisivos en el nivel de apropiación que pueda desarrollar la población con su proceso de desarrollo local. Por tanto el OT busca identificar estos factores identitarios territoriales, para articularlos alrededor de una visión territorial de desarrollo socio-económico. Sin embargo, es importante recalcar que un territorio competitivo cuenta con agentes económicos capaces de incursionar e invertir en innovaciones para mejorar sus prácticas productivas y penetrar nuevos mercados.
Contribución del OT:A través de la planificación participativa y la formulación de una visión de desarrollo territorial integral, se estimula el fortalecimiento de valores ciudadanos orientados a promover la identidad local, identificando elementos diferenciadores de posicionamiento económico del territorio.
ii. En un segundo nivel se asume que las condiciones marco que proveen las entidades del Estado tanto a nivel nacional como en lo local a través de la estabilidad y credibilidad de las políticas públicas, la calidad en la provisión de servicios públicos, así como la responsabilidad fiscal y la transparencia en el acceso a la información estratégica del territorio, inciden en tener un entorno favorable o desfavorable para el desarrollo de la actividad económica.
Contribución del OT:El Ordenamiento Territorial contribuye a generar información estratégica y socializar tendencias de desarrollo territorial que orientan la inversión privada a mediano y largo plazo. Además contribuye a la (re)-formulación de políticas fiscales en base a la orientación estratégica de la gestión territorial, facilitando herramientas para la definición y concertación de mecanismos de fijación de tasas y/o arbitrios para el financiamiento del desarrollo local. El OT contribuye en la generación de condiciones de conectividad que mejoran o aperturan el intercambio de bienes y servicios con mercados con potencial.
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El OT planifica la infraestructura económica que requieren los territorios para dinamizar sus economías territoriales: puentes, sistemas viales, aeropuertos, sistemas de transporte de personas y de carga pesada, etc.
iii. La existencia de plataformas de colaboración público-privada, el nivel de asociatividad de los sectores productivos, así como la presencia de entidades de apoyo a la actividad económica en el territorio.
La capacidad de articulación de necesidades comunes por parte de los sectores productivos es un factor clave para la negociación de intereses vinculados al territorio. El sector de transportistas puede incidir y participar de mejor manera en un proceso de planificación y ordenamiento del territorio, en la medida en que pueda canalizar sus visiones y propuestas de manera conjunta. El OT hace un análisis de las relaciones y dinámicas económicas que se desarrollan en el territorio, tomando en cuenta los niveles de asociatividad de los sectores productivos y sus relaciones con organizaciones que les proveen de servicios de apoyo como capacitación, asistencia técnica, contable y financiera.
Contribución del OT: Contribuye al diálogo público-privado a través de las metodologías participativas en el análisis territorial y en el desarrollo participativo de estrategias OT. El OT puede analizar la pre-factibilidad de sistemas público-privados para la gestión del POT.
iv. La capacidad de gestión empresarial y productiva de los agentes económicos para articular acciones de generación de valor en el territorio en base a la satisfacción de las demandas de mercado.
Contribución del OT: El POT puede orientar la zonificación del territorio hacia la conformación de conglomerados de agentes económicos alrededor de una o más cadenas de valor e identifica la ubicación estratégica de los
respectivos servicios de apoyo. La regulación de usos del suelo brinda reglas del juego claras alrededor del tipo de actividad económica a desarrollarse en el territorio a largo plazo, bajo un marco de previsible en el tiempo, p.e. a través de la delimitación de zonas de desarrollo industrial, zonas de aprovechamiento agroforestal, combinaciones equilibradas de desarrollo comercial y residencial, etc. Un factor que contribuye de manera clara a una toma de decisiones empresariales más seguras, es el análisis de las áreas en riesgo en el territorio. Esto puede ser de especial relevancia para el sector de la construcción y sus servicios asociados.
Por otro lado, esta guía busca orientar el análisis de potencialidades económicas en estrecha relación con los criterios de sostenibilidad, antes abordados (equidad social, competitividad económica, responsabilidad ambiental y sostenibilidad institucional). Esto implica que la proliferación de actividades económicas en el territorio no necesariamente contribuye al desarrollo sostenible, si pone en riesgo la sostenibilidad ambiental, o si genera empleo no digno o incluso ilegal.
En este sentido, además del análisis de potencialidades bajo este esquema, existen dos categorías de análisis territorial que pueden ser de utilidad: las ventajas comparativas y las ventajas competitivas.
Para identificar potencialidades en el territorio, se recomienda enfocarse a las especificidades o identidades territoriales, para lo cual sería sumamente oportuno preguntar a los participantes del COMUDE:
• ¿Cuálessonlascaracterísticasqueidentificanala población y territorio de ese municipio?
• ¿Cómoselesreconocefueradelmunicipio?
• ¿Cómo lesgustaríaquese les reconocieraensu identidad territorial?
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Algunos ejemplos depotencialidades territoriales
Raxruhá: Grutas de Candelaria y cercanías aPeténcomopotencialparaelEco-turismodebasecomunitaria,centrodeservicioslogísticosparaeltransportedecarga(FTN),comerciodetallista.
Morales: IdentificacióndeventajacomparativaporlacercaníaaPuertoBarrios:Centrologísticodeabastecimientodeserviciosportuarios.
Petén: Concesiones forestales de basecomunitariacomoelementodegestiónterritorialorientada al aprovechamiento sostenible delbosqueyproductosnoforestales.Quetzaltenango: Centrologísticoenapoyoalageneracióndevalorenlasprincipalescadenasproductivas que se generan en el Altiplanoguatemalteco.
Santa Cruz del Quiché:Apoyoalascadenasagrícolasatravésdeinfraestructurademercadosdemayoreo,menudeoyterminaldebuses.
Es posible que algunos problemas percibidos por la mayoría de la población como los temas de mayor importancia para el municipio sean efectos de otros problemas que no son tan obvios para la población o comunidades, o que las percepciones estas muy influenciadas por eventos coyunturales que opaquen algunos problemas de largo alcance. Sin embargo se debe reconocer que los problemas sentidos por la población deben de ser considerados como punto de partida para la reflexión, para lograr una apropiación e implementación del POT, ya que de ésta manera se logrará desarrollar un mecanismo de participación local en donde la problemática sentida sea la prioridad local.
Se debe hacer una identificación preliminar de los problemas y retos sentidos, y su relación directa o indirecta con las propuestas de solución ofrecidas por el POT. Posteriormente el plan de trabajo a elaborar debe reflejar las problemáticas identificadas y su relación con OT. Es importante complementar la interpretación de la problemática con otros problemas importantes para el OT que no aparezcan en los documentos consultados o que no sean expresados por los entrevistados.
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2.3 Reflexión conjunta “Causas y efectos de la falta de OT”
El análisis causa-efecto es una herramienta metodológica de reflexión, en donde se trata de profundizar sobre las causas estructurales y las causas inmediatas que están afectando la buena gestión territorial en detrimento del nivel de vida de la población del municipio, además de tratar de establecer una reflexión conjunta de los aspectos reales que pueden solventarse a través de la realización de un POT.
Para hacer ésta reflexión, es necesario hacer un taller o reunión que permita la reflexión conjunta para evidenciar la complejidad del territorio y las consecuencias de no tener un manejo y gestión adecuados del mismo y de ésta manera reducir las causas que están afectando el territorio. El análisis de riesgo, considerando los conceptos de amenazas y vulnerabilidades puede ayudar en gran manera a determinar las causas de los desastres ocurridos en el municipio, además que se podrá evidenciar por qué es necesario regular el uso del suelo para minimizar el riesgo a desastres.
2.4 Revisión de información geográfica disponible
Es importante recopilar y organizar la información geográfica especializada que ayude a comprender y plantear soluciones para la problemática y potencialidades del municipio. Tener una idea clara de la información existente desde un inicio es muy importante ya que tendrá implicaciones muy significativas en la carga de trabajo de los facilitadores, consultores y sus colaboradores y por consiguiente en el presupuesto del plan.
Para comenzar, hay que revisar lo que está disponible en línea a través del Sistema Nacional de Información Territorial – SINIT – http://sinit.segeplan.gob.gt, esta herramienta ofrece bases de datos y mapas con indicadores georeferenciados. En segunda instancia, hay que informarse sobre la información disponible a nivel local comenzando por la información que tiene la DMP y otras agencias municipales.
3. Evaluación de capacidades municipales para el POT
3.1 Diagnóstico de capacidades municipales
El diagnóstico de capacidades municipales permite conocer la capacidad instalada en la municipalidad desde el punto de vista técnico, financiero y de la capacidad organizacional para la gestión e implementación del OT. Si bien algunas municipalidades utilizan instrumentos de aplicación territorial como el Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI), CATASTRO son pocas las que lo utilizan para fortalecer la capacidad de gestión del uso del suelo. Es decir, además de conocer con que instrumentos se cuenta, también es necesario saber el alcance de los mismos. De igual manera, la implementación de un POT requiere de personal y oficinas dedicadas a su gestión por lo que es importante conocer la capacidad de equipo y recurso humano que se le dedicaría al mismo. Es importante llenar la boleta de capacidades municipales anexada en esta fase, que permita hacer una reflexión para ir diseñando la reestructura organizativa en la municipalidad para la gestión del POT.
3.2 Identificación de necesidades de formación y capacitación para implementación de POT
Del documento de análisis de capacidades municipales se identificarán las necesidades de formación y capacitación para la implementación del POT. Sin embargo, es necesario también conocer el conocimiento que los funcionarios municipales tienen de ordenamiento territorial, las cuales se harán a través de la boleta de entrevista anexada en este documento. Como resultado de analizar las boletas se determinará el listado de temas de capacitación incluyendo también la necesidad de recurso humano y equipo necesario para que la municipalidad pueda implementar el POT de la manera más eficiente posible. Al tener identificados los temas priorizados se procederá a diseñar el proceso de capacitación, considerando también la ampliación de recurso humano y equipo técnico según las posibilidades de cada municipalidad.
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El personal de la municipalidad deberá estar capacitado en lo que implica el proceso de formulación y gestión del POT, es decir, el fortalecimiento de las capacidades municipales, principalmente la DMI, debe tener las competencias necesarias para saber cómo podrá participar en la elaboración, implementación y gestión del POT. Además es necesario el fortalecimiento de la capacidad de coordinación interinstitucional.
4. Conocer quiénes transforman el territorio: Actores territoriales
4.1 Identificación de actores territoriales
¿Quiénes son los actores territoriales?
Los actores territoriales son aquellos grupos, representantes de organizaciones o instituciones de carácter público, privado o comunitario que desarrollan actividades dentro de un territorio, que tienen influencia o interés en el territorio, por lo que se dice que inciden o moldean el territorio.
El diplomado de Ordenamiento Territorial en Petén
EnseguimientoalconveniofirmadoentreRICySEGEPLANenel2010,ladireccióndeOTdelaSEGEPLANacompañólarealizacióndeundiplomadodeOTparalos12municipiosdePeten,elcualtuvocomoobjetivoprincipalelfortalecimientodelascapacidadesmunicipales(DMP)paralautilizacióndelainformacióncatastralenelmarcodelordenamientoterritorialmunicipal.Eldiplomadoserealizódeagosto2010ajulio2011,contandoconlaparticipaciónactivade9municipalidadesdeldepartamento.ElrequisitoprincipalparalaobtencióndeldiplomaacreditadoporelCUDEPfuelarealizacióndeunapropuestadeordenamientoterritorialmunicipal,lacualseconstituyóenundocumentoanalítico,propositivoydegestiónmunicipalemitidodesdelasmismasdireccionesdeplanificaciónmunicipalqueparticiparonenlaformación.
Como resultado del diplomado, los participantes indicaron que ahora tienen las herramientas técnicas yanalíticasnecesariasparaimpulsarprocesosdeordenamientoterritorialensusmunicipios.Ademáseldiplomadopermitióunaretroalimentaciónpermanenteydeaprendizajedelosmunicipiosvecinosyunabordajeregionaleintermunicipalnecesariosparadesarrollarespecializaciónyespecificidaddeatenciónalascabecerasmunicipalesdeacuerdoalalógicaregional.EldiplomadocontóconapoyoyasesoríatécnicadelaGIZenPoptún,quepermitióelacompañamientotécnicoalasDMPparalarealizacióndetareas.
En el análisis de actores, es importante conocer su capacidad de incidencia en las formas de apropiación, ocupación y uso del territorio así como en el funcionamiento de la economía, la política, la vida social y cultural de la población distribuida en el territorio.
Elementos que caracterizan a los actores territoriales
Lascaracterísticasdelosactoresenelterritoriopueden ser analizadas en función de variosaspectos,entrelosquedestacan:• Interésquepresentaelactoreneldesarrollo/
explotacióndelterritorio.• Poderqueelactor,comoentesocial,ejerce
enelterritorioyhaciaotrosactores• Recursosqueposeeelactor.• Estrategias utilizadas por el actor para
conseguirsusinteresesenelterritorio.• Conocimiento e información del sistema
territorial.• Organizaciónyrepresentatividad• Limitacionesparasuparticipación.• Prácticasydiscursosdelactorenelterritorio• Percepciónyvisiónqueelactortienedesu
propiasituación.
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La situación del actor muchas veces está definida por su categoría social, pertenencia y su estatus. Otros aspectos a considerar en la caracterización de los actores territoriales son los desplazamientos, migraciones, poblaciones y los actores marginados.
-Intereses del actor en el territorio
Los intereses del actor en el territorio pueden deberse al interés de conservar y aprovechar los recursos que el actor ya posee en el territorio o bien porque visualiza intereses futuros en el territorio. Muchas veces los actores que viven en el territorio, tienen diferentes márgenes de maniobra según los recursos que posean.
-Relaciones de poder
Las relaciones de poder se definen como la capacidad de un actor de hacer actuar a otro. Los recursos del poder son: la competencia, el control (de las relaciones o vinculaciones que se ejercen hacia el medio natural y hacia los otros actores), el control de las comunicaciones, conocimientos de las normas de funcionamiento del sistema territorial. Algunas preguntas orientadoras pueden ser:
• ¿El actor controla el uso y acceso de otrosactores al medio natural (territorio)?
• ¿Elactorcontrolaaotrosactoresensuaccionaren el territorio?
• ¿El actor tiene un control sobre lascomunicaciones (transporte, caminos, internet, etc.?
• ¿El actor tiene conocimiento de las normasde funcionamiento del sistema territorial? (parcial, total, poco, nulo).
Otro aspecto que se puede considerar, son los recursos con que cuentan los actores, que puedan ser utilizados para motivar o desincentivar la toma de decisiones en el ordenamiento territorial.
4.2 Estrategia de abordaje de actores
¿Quiénes tienen mayor incidencia en la gestión del territorio?
Las estrategias se refieren al conjunto de acciones necesarias para alcanzar un objetivo. Se puede definir en función de las prácticas, cambios de prácticas y decisiones (inversiones a corto y largo plazo). Las limitaciones económicas, sociales e institucionales podrán definir “un campo de posibilidades” de acción para cada actor o grupo de actores que se encuentren en las mismas condiciones.
• ¿Cuáles son las condiciones del actor(limitantes o ventajas económicas, sociales e institucionales) para implementar su estrategia de acción?
• ¿Quémargendemaniobratieneelactorparamantener o modificar el sistema territorial de acuerdo a sus intereses?
• ¿Qué estrategias utiliza para alcanzar susintereses en el territorio?
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5. Conformación de la mesa de Ordenamiento Territorial
5.1 Decisión política y acuerdos municipales para el proceso del POT
En esta etapa se formaliza la decisión de las autoridades municipales del municipio de iniciar el proceso de ordenamiento y planificación del uso de su territorio. Esta decisión debe ser formalmente adoptada por el gobierno local, es decir, el Concejo Municipal, por medio de una declaración de su voluntad de iniciar dicho proceso, plasmada en un Acuerdo del Concejo Municipal. Tal acuerdo, junto con los demás documentos formales (actas de las sesiones del Concejo Municipal, de los talleres y demás reuniones participativas que se realicen en el proceso del POTM) son de suma importancia pues constituyen el fundamento legal de las decisiones que el Concejo Municipal adopte en cumplimiento de su obligación constitucional de llevar a cabo el ordenamiento de su territorio.
Fuente:Reunióndetrabajoconpersonal
de la municipalidad de Morales, Izabal.
SEGEPLAN2011
Los actores que tienen muchainfluencia en el territorio,no necesariamente son losque tienen mayor interés enparticiparenelprocesodeOT;sin embargo el ejercicio deanálisis de actores territorialespermite reflexionar sobrela necesidad de conocerlos actores que moldeanel territorio y la estrategianecesaria para vincularlos alprocesodeOT.
Análisis de actores territoriales en Morales, Izabal
5.2 Conformación de la mesa de Ordenamiento Territorial municipal
Junto con la formalización de la decisión de las autoridades municipales de iniciar el proceso de formulación de su Plan de Ordenamiento Territorial se requiere de la designación de las personas que guiarán desde el punto de vista técnico dicho proceso, actuando como asesores del Concejo Municipal en temas claves para la elaboración de políticas territoriales municipales y la toma de decisiones, tanto en la fase de la planificación como en la de gestión y ejecución de las disposiciones del POTM. La designación de estas personas deberá quedar igualmente plasmada en Acuerdo Municipal.
Dentro de las personas que pueden participar en la Mesa de Ordenamiento Territorial Municipal se encuentran por ejemplo el propio personal técnico de la Dirección Municipal de Planificación, profesionales y expertos en el tema de planificación, movilidad, crecimiento urbano, etc. Es fundamental
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recordar que aunque la Mesa de Ordenamiento Territorial posea los conocimientos técnicos que pueden ser aplicados a la planificación territorial municipal, los aportes que realicen deben estar
• Obligación conformar Comisión de Servicios, infraestructura,ordenamiento territorial,urbanismo y vivienda. Esta comisión elige un/a concejal que preside o coordina dentro de la corporación municipal y funge de enlace con la mesa OT instaurada en el COMUDE.
• En el COMUDE se convoca a la conformación de la Mesa de OT previa la socialización de la metodologias y las implicaciones del
proceso OT. La Mesa es presdida o coordinada por el o la Concejal que preside la Comisión de la Corporación Municipal.
• La mesa OT puede incorporar otros actores clave, que no necesariamente están presentes en el COMUDE, de acuerdo a la dinámica de cada proceso: P.e. sector de transportistas, sector financiero, autoridades ancestrales.
6. Comunicación y validación del proceso en el COMUDE
6.1 Elaboración de la estrategia y plan de trabajo
Una vez se encuentran identificados los actores y las problemáticas territoriales del municipio, es necesario reflexionar sobre el proceso y las actividades que se llevarán a cabo, los recursos disponibles y la forma en que se realizará el POT. Esta reflexión tendrá como resultado el desarrollo de los principales conceptos que servirán de base para formular la estrategia de trabajo y, por consecuencia, determinarán los distintos momentos del plan de trabajo a seguir, sirviendo como guía en el proceso de elaboración del POTM.
En esta etapa es necesario considerar los medios y la forma en que se logrará el involucramiento y participación de los actores territoriales (públicos y privados) previamente identificados; también se reflexiona sobre las condiciones óptimas para la realización del proceso de formulación del POT, y la forma en que pueden ser generadas. El Plan de trabajo deberá ser desarrollado a modo de cronograma, para establecer el inicio y el fin de cada etapa y de cada actividad. Así mismo se deberá establecer los responsables de realizar cada actividad, los materiales y/o insumos que necesiten y el objetivo y/o producto final esperado luego de ser realizada. Para formular el Plan de Trabajo el planificador deberá conocer cada etapa y cada fase de la presente metodología, para hacerlo congruente a la misma.
en todo momento basados en el conocimiento de la identidad y realidad del municipio y de sus dinámicas socio-económicas.
Ejemplo de conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial
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a 16.2 Presentaciones públicas de la
estrategia y del plan de trabajo
Es importante realizar diversas presentaciones de lo que significa emprender un proceso de OT, para poder comunicar las estrategias a la mayor cantidad de habitantes posible, y hacerlas por distintos grupos de interés, lo que permitirá abordar distintos puntos de vista y problemáticas especificas. Se propone realizar presentaciones a los siguientes grupos:
• Presentación oficial: En un primer momento deberán presentarse las estrategias de elaboración del POT al Concejo Municipal y al Alcalde, para poder validar los planteamientos antes de hacerlos públicos con la Comunidad.
• COMUDE y actores locales • CODEDE
El planificador deberá recordar que las presentaciones de información se realizaran a personas que no son profesionales de la planificación, por lo cual deberá ser claro y usar el lenguaje técnico lo menos posible. Es importante exponer los resultados que se pueden esperar y el involucramiento necesario.
La población deberá ser informada acerca de:• ¿Qué es el proceso de planificación y
ordenamiento territorial?
• ¿Qué es un Plan de Ordenamiento territorial-POT-?
• ¿Quétemas,enfoques,abordajesyelementosserán considerados?
• ¿Quiénes serán invitados a participar en elproceso de elaboración del POT?
• ¿La visión de qué actores deberán estarrepresentadas en el POT?
¿Quienharáeltrabajotécnico?- ¿Cuánto tiempo tomara la elaboración del
POT?
6.3 Presupuesto para la realización del POT
Antes de dar por iniciado de manera oficial el proceso es necesario saber cuánto costará la elaboración del POT y de donde saldrán los recursos para realizarlo e implementarlo. Para esto se deberá saber con los fondos que cuentan la municipalidad y las posibles aportaciones externas que se darán para hacer el Plan. Conocer los recursos con que se cuenta es fundamental para poder saber si la realización de POT es posible o no, para ayudar a minimizar el riesgo en las operaciones de la organización, y para garantizar la sostenibilidad del proceso.
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Productos de la Etapa 1
Pasos Actividades Insumos Producto
0. Actividades previas al POT
Reunión con el Concejo Municipal
Una presentación con el siguiente contenido: •Definicióndeordenamientoterritorial
y de planes de ordenamiento territorial como herramientas de desarrollo planificado y gestión de riesgo
•Explicacióndecadaunadelasetapasmetodológicas para el proceso de OT en el municipio
•Beneficiosyalcancesdeimplementarun proceso de ordenamiento territorial a nivel municipal.
1. Acta del Concejo Municipal
Definir Términos de referencia para el acompañamiento del proceso (cuando aplique)
El índice de contenido de la Metodología SEGEPLAN para POT Municipales se convierte en las características mínimas que debe contener un POT contratado por consultoría por la municipalidad.
2. Términos de referencia aprobados
1. Conociendo la problemática territorial del municipio
Búsqueda y revisión de información relacionada al territorio: Planes territoriales anteriores, tesis, libros, mapas, monografías, etc
•InformacióndisponibleenlaMunicipalidad
•EnlacesalSistemaNacionaldeInformación Territorial – SINIT
Visitas a centros de documentación. Búsqueda en línea.
3. Listado de fuentes de información disponibles y lista de datos relevantes existentes.
Analizar las potencialidades y problemáticas relacionadas al OT
•Seconocenlosprincipalesproblemasurbanos rurales y se explica cual es su vinculación con el OT.
•Seconocencualessonlaspotencialidades del territorio en términos competitivos y se conoce la identidad territorial
4. Fichas resumen donde se presentan:Las problemáticas vinculadas al OT (causas y efectos)Las potencialidades del territorio
2. Evaluando las capacidades municipales para impulsar un proceso de POT
Acompañar el proceso de evaluación de capacidades municipales
Ficha de evaluación de capacidades municipales
5. Ficha de evaluación de capacidades municipales para el POT e informe analítico.
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Pasos Actividades Insumos Producto
3. Conociendo quienes transforman el territorio: Actores Territoriales
Desarrollar un análisis de actores territoriales
Metodología para el Mapeo de actores.
• VisitasdeCampo• Entrevistasdirectaseindirectas.
6. Resultados del taller, tabulación de matriz de actores (intereses y poderes), resumen analítico e interpretativo del análisis de actores.
4. Conformando la Mesa de Ordenamiento Territorial
Reunión Municipal para consolidar el equipo de trabajo en OTConvocatoria a conformación de la mesa
Ruta y propuesta para conformar la mesa de ordenamiento territorial
7. Acta de conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial para el municipio
5. Comunicando y validando el proceso POT en el COMUDE
Realizar procesos de comunicación masiva y realizar una exposición pública
Guías, diseño mediado, proceso comunicativo mediado
8. Informes de los resultados de la exposición. Resumen de los comentarios y sugerencias recibidas, análisis cualitativo de la actividad.
Etapa 2
Diagnóstico y análisis de lasdinámicas territoriales
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ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
El análisis territorial se define como la disciplina que tiene por objeto conocer, estudiar y explicitar los efectos (económicos, sociales, medioambientales, etc.) que se producen en el territorio. Requiere de información e instrumentos que permitan realizar un análisis y comprensión de las dinámicas territoriales, es decir, los flujos, procesos, cambios o estancamientos que se dan en el territorio. En términos generales, el análisis territorial busca responder a la serie de preguntas siguientes y contestarlas en forma espacial:
• ¿Quésehaceenesteterritorio?• ¿De qué vive la gente que habita en éste
territorio?• ¿Conquiénserelacionalapoblación?• ¿Cómo se moviliza y comunica por fines
sociales (educativos por ejemplo), económicos o culturales dentro y fuera del territorio municipal?
• ¿Quiénmovilizaelterritorio?• ¿Conquémediossedesarrolla?• ¿Haciadóndevaelterritorio?
El diagnóstico territorial constituye el corazón de la fase de análisis y la base para la definición del Plan de Ordenamiento territorial. Un buen diagnóstico permite en general realizar una buena planificación. Esta etapa debería de realizarse tomando en cuenta que la comprensión de las dinámicas que suceden en el territorio permitirá desarrollar de mejor manera las propuestas de intervención, es decir el objetivo principal que se busca en el POT es elaborar propuestas y prospección del territorio.
En esta fase debe procurarse centrar la atención en tres objetivos básicos:
1. Identificar y comprender las dinámicas territoriales que “moldean” el territorio (sociales, económicas, ambientales, políticas-institucionales, etc.)
2. Analizar, sistematizar y discutir las dinámicas del territorio
3. Socializar y validar la información, el análisis y las primeras propuestas obtenidas
Para realizar el diagnostico y análisis de las dinámicas territoriales es importante tomar en cuenta 3 ámbitos de trabajo diferente
1. El nivel municipal con sus lógicas y vinculaciones extra municipales o regionales
2. El nivel rural, principalmente con lógicas de uso y manejo de los recursos naturales y la productividad rural (agrícola, pecuaria, forestal, artesanal, etc) que se genera en el municipio
3. El nivel urbano, con sus lógicas de centralidades. Incluye la cabecera municipal y las principales aldeas o poblados que pudieran ser atendidas con lógica de funcionalidad urbana.
En otras palabras, en ésta fase se trataran de alcanzar los principales objetivos:
• Apoyaralacomprensióndelterritorioporlosactores locales.
• Generarlasbasescartográficasydeanálisisdelas dinámicas territoriales para la elaboración del POT.
• Llegar a consensosbásicosde lasdinámicasterritoriales que van a ser atendidas en el POT
• Generarlasbasessocialesparalaapropiacióne implementación del proceso POT.
• Incorporar dentro del análisis las causas yefectos de la inadecuada gestión territorial y empezar a formular propuestas de intervención territorial.
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Pasos de la Etapa 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
Recopilando ygenerando
informacióngeográfica
Comprendiendola organizaciónterritorial actual
del municipio
Análisis de riesgo
Análisis de lasdinámicas
económicasterritoriales y
medios de vida
Análisis de losusos de la tierra:
usos actuales,usos especiales yconflictos de uso
Análisis de losservicios básicos:
población,infraestructura,equipamiento y
movilidad
Reflexiónparticipativa
sobre lasdinámicas
territoriales
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ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
Paso a paso…
1. Recopilación y generación de información geográfica
1.1 Recopilación de información cartográfica y bases de datos e información
La información cartográfica expresa la dimensión espacial o territorial de la información, presentándose en forma de mapas que describen la geografía física del asentamiento urbano y su entorno.
Es importante considerar la información contenida en los Planes de Desarrollo Municipal, planes directores, planes maestros de conservación patrimonial, planes reguladores, estratégicos y todos aquellos que contengan información con relación al conocimiento del territorio municipal en sus 3 niveles (municipales, rurales y urbanos). Será de gran utilidad toda aquella información contenida en planes sectoriales y especialmente, en caso de su existencia y funcionamiento en la municipalidad la relacionada con el Catastro Urbano.
Los objetivos de la etapa de recopilación de información son:
• Proveer una base solida y confiable parala elaboración de políticas y estrategias recomendadas por el plan.
• Tener un conocimiento sustentado de laproblemática que se intenta resolver con el POTM.
• Visualizaroportunidadesyretosenfuncióndeinformación estratégica.
• Tener acceso a informaciónde tal formaquepermite tomar mejores decisiones
• Establecerunalíneabaseparamonitoreo• Poseer información para educar la opinión
pública.
Preguntas clave:
• ¿Qué temas requieren información y análisispara poder ser atendidos?
• ¿Qué datos, información y análisis estándisponibles o son fáciles de obtener?
• ¿Quédatos,informaciónyanálisisnosetieneny como priorizar su obtención?
• ¿Quéinformaciónnoofrecemayoresaportes?¿Cuálesdebenserdescartadosporlafaltadevalidez? ¿Cuáles no se podrán obtener paraeste proceso?
• ¿Cuáles son las fuentes adicionales deinformación que se deben considerar?
• ¿Esdeseablequeestablezcaunprogramaderecolección de datos continuo?
Información geográfica mínima a recopilar y generar para la elaboración
del POT
• Ubicaciónydelimitacióngeográficadel municipio• Evoluciónhistóricaenlaocupacióndel territorio• InformaciónBaseanivelmunicipal,incluye:
- Curvas topográficas, - Sistema hídrico, - Sistema vial, - Lugares poblados- Tipos de suelo, - Cobertura natural
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En el ámbito Municipal• Proyeccionesdecrecimientopoblacional(por lugar poblado)• Composiciónétnica• Gruposetarios• Poblaciónurbanayrural• Tipologíasdevivienda• Porcentajesdeviviendasquecuentancon servicios básicos (agua, luz y drenaje)• Poblacióneconómicamenteactivapor género.• IngresoFamiliarpromedio• Índicedepobreza• Niveldeescolaridadeíndicede analfabetismo.• Usosactualesdelsuelo(enHasyporcentajes): Usos productivos rurales y otros usos de patrimonio natural y cultural.
- Índice de cobertura forestal (número de hectáreas de bosque y extensión total del municipio)- Cambio en la cobertura forestal- Ocupación del suelo para actividades agrícolas, pecuarias, forestales, etc.- Fuentes de agua (utilizadas y sin utilizar)- Ubicación de áreas de recarga hídrica- Ubicación de áreas de uso agrícola extensivo- Ubicación de áreas de uso agrícola intensivo- Ubicación de áreas prioritarias para la producción agrícola de seguridad alimentaria - Ubicación de áreas de uso para manejo forestal de (producción de madera)- Ubicación de áreas para extracción de leña- Ubicación de áreas de pastizales, arbustales, etc.- Ubicación de áreas agroforestales- Sitios sagrados o de interés de conservación por la población local- Ubicación de áreas de producción pecuaria- Ubicación de áreas de reserva forestal
- Ubicación de tierras comunales y bosques comunales.- Bosques de galería (orillas de ríos o riachuelos)- Ubicación de áreas protegidas o de protección especial- Ubicación de viviendas dispersas.
Información Base en centros poblados (cabecera municipal y lugares poblados o núcleos rurales):
• Ubicacióndelasáreasresidenciales• Ubicacióndelasáreascomerciales• Ubicacióndelasactividades industriales• Ubicacióndelasinstituciones públicas y semipúblicas• Ubicacióndelasáreasrecreativasy parques• Ubicacióndelossistemasde infraestructura (líneas de drenajes y Agua)• Ubicacióndetorresdecomunicación y tanques elevados.• UbicacióndeEquipamientosdealto Impacto Ambiental (mercados, cementerios, basureros, plantas de tratamiento, etc.)• Ubicacióndeáreasdeapoyo a sistemas de transporte (medios, parqueos, paradas, terminales y áreas de transferencias)• Ubicacióndeáreasgeneradoras de tráfico (centros comerciales, universidades, fabricas etc.)• Ubicacióndesitiosbaldíosdentrodel perímetro urbano.• Sistemavial(materialidad,jerarquías, flujos)• Listadodeequipamientos institucionales (edificios o construcciones como escuelas, centros de salud, etc) urbanos• Numerodenuevasurbanizaciones aprobadas • Numerodenuevaslicenciasde construcción• Numerodenuevosnegocioso comercios autorizados
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• Númerodesolicitudesdeserviciode agua• Númerodelicenciasdetransporte comercial • Predioscatastrales(parcelas)
Otros mapas de interés: • Informaciónsobreáreasde riesgo (áreas de inundación, fallas geológicas, etc.) • Informaciónsobredeteriorodel medio físico natural • Informaciónsobrepatrimonio histórico• Informaciónsobrerecursosvisuales• Informaciónsobreempleos• Informaciónsobrecondiciones económicas• Informaciónsobreáreasdecrecimiento• Informaciónlegal• Informaciónsobreproyectosen construcción• Informaciónsobrecapacidadsoporte del suelo
Tomar en cuenta los formatos en los que se presentara la información:
• Definirlasescalasdelosmapasque permitan vincular los problemas con sus soluciones/recomendaciones• Definirlosdetallesquedebeincluir• Definireltamañodelosmapas(para documento plan)• Identificarfuentes.
Es importante recordar que en el SINIT http://sinit.segeplan.gob.gt se encuentra toda la información geográfica generada por los diferentes ministerios y sectores, tales como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; la información ambiental generada por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y las bases de datos del Instituto Geográfico Nacional. O bien puede solicitar la información geográfica en formato digital o impreso o los mapas sectoriales existentes para tenerlos de fuente dereferencia, consulta y análisis en la Dirección municipal de Planificación.
1.2 Actualización y generación de información territorial
El levantamiento de la información requiere una base de datos en donde la información territorial pueda ser vaciada y retroalimentada dentro de un proceso mucho más ambicioso, para esto es importante genera un mapa base en el nivel municipal, que indique toda la información territorial importante, se deben tener tres tipos de información:
• El ámbito municipal y sus vinculación extra municipales, para abordar el tema desde el Ordenamiento Territorial como estrategias de intervención.
• El ámbito rural, es importante el trabajo detallado del manejo de los recursos naturales a nivel de territorio, comunidad y de finca. Muchos estudios realizados en el marco de programas de desarrollo rural utilizan herramientas de mapeo participativo y muestran que se puede realizar información predial de unidades productivas que permiten posteriormente plantear escenarios de ordenamiento territorial en las áreas rurales. Esta herramienta es útil para:- La actualización de información territorial a
nivel de predios rurales- Desarrollo de incentivos territoriales rurales
enfocados a salvaguardar la producción de alimentos
- Desarrollo de incentivos ambientales y pago por servicios eco sistémicos para la protección de fuentes de agua o recursos naturales
- Mecanismos de compensación para preservación paisajística o escénica
- Mecanismos de compensación por conservación de patrimonio histórico
- Desarrollar el territorio de una forma compatible con el ambiente.
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• El ámbito urbano, que debe ser a un nivel mayor de detalle, esto permitirá no solo abordar el ordenamiento urbano sino implementar otros instrumentos de gestión del espacio, en éste caso la implementación de un Catastro Multifinalitario es una herramienta útil que permite:• Laactualizacióndelainformaciónterritoriala
nivel de predios.• Elcobrodelimpuestopredial(IUSI)herramienta
poderosa de captación de plusvalías y cuyo espíritu es devolver la recaudación del impuesto en obras de beneficio público.
• El cobro de la contribución por mejoras7, es fundamental que tanto los administradores del municipio como los ciudadanos comprendan el beneficio de la coparticipación entre el gobierno local y la ciudadanía en la construcción y mejora de la ciudad.
• Aplicacióndelanormativaconstructivaquenosolo estandarice las normas mínimas aplicadas a la construcción de obras, sino además garantizar la sostenibilidad urbana, ambiental y que proteja las vidas de sus ocupantes.
• Cobro de licencias de construcción yautorizaciones sobre urbanizaciones8
• Elaboración del catastro y actualización devalores catastrales9
Según el grado de fortalecimiento de las municipalidades, así será el alcance de la información y actualización cartográfica, geográfica y territorial.
Mapa base a nivel de predios y manzanas y base de datos predial georeferenciada
Es necesario que la Dirección Municipal de Planificación tenga información predial (predios y
7 El artículo 102 del Código Municipal establece que los vecinos beneficia-rios de las obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares en que estén situados sus inmuebles, pagarán las contribuciones que establezca el Concejo Municipal, las cuales no podrán exceder el costo de las mejoras.
8 Artículo 147 del Código Municipal.
9 Artículo 96 del Código Municipal.
manzanas) y un mapa base a nivel municipal; sin embargo, debido a que en muchos municipios no existe un levantamiento catastral, se puede realizar un levantamiento de información preliminar para fines de ordenamiento territorial, utilizando el método indirecto. Es decir, a partir las ortofotos del MAGA del año 2006, se deberá realizar un levantamiento de predios vía mapeo participativo y con corrección de campo según los cambios generados. Es fundamental mantener actualizado el mapa base, o en su defecto dentro del proceso de levantamiento es vital referir toda la información con la mayor veracidad posible, actualizando los cambios en el patrón de ocupación, poniendo énfasis en las áreas urbanas.
Se recomienda que exista una base de datos que contenga la siguiente información:
• Información sobre usos del suelo (definidospara el área urbana y rural)
• Información sobre líneas vitales (agua,drenajes, electricidad, disposición de desechos sólidos, etc)
Además es sumamente recomendable contar con un sistema de Información Predial (SIP) / Base Inmobiliaria Georeferenciada (BIG) y un Catastro Multifinalitario
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Información predial en la cabecera municipal de Raxruhá
Fuente:InformacióndelINTAconverificaciónencampoymapeoparticipativo.
1.3 Generar una línea base con indicadores territoriales
El facilitador completará un listado de indicadores que conformarán la línea base del proceso de ordenamiento territorial para el municipio. La información recopilada para tal efecto debe ser la más reciente que exista. La línea base debe contemplar como prioritaria las intervenciones orientadas a lograr los objetivos del milenio.
Para este paso es necesario revisar los indicadores ODM a nivel municipal que se encuentran disponibles en la SEGEPLAN o que pueden ser revisados del PDM realizado recientemente por la SEGEPLAN. En éste aspecto, es importante retomar la información geográfica generada y en consenso, generar un set de indicadores para el municipio. En la caja de herramientas que acompaña ésta guía se encuentra una propuesta de los principales indicadores territoriales.
2. Comprensión de la organización territorialactual del municipio
En términos generales, definir una apropiada organización del espacio municipal permitiría alcanzar los siguientes objetivos o metas:
• Caracterizar y clasificarel territoriomunicipalsegún sus redes, vinculaciones o falta de conectividad, iniciando el proceso de ordenamiento territorial.
• Identificar los diversos espacios económicospara dotarles de los medios de producción para un desarrollo económico local efectivo.
• Caracterizar los espacios físico- geográficos,en busca de consolidar áreas protegidas e identificar áreas bajo riesgo para darles un tratamiento especial.
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• Recuperarespaciosdeidentidadsocioculturalde pueblos indígenas: Ordenamiento territorial y planificación con pertinencia cultural. En el caso de Petén hay otras identidades no indígenas que se deben considerar, en algunos municipios no existe población indígena, pero es importante considerar identidades locales, como por ejemplo las comunidades de ex guerrilleros.
• YacomopartedeunprocesodeOrdenamientoTerritorial en su municipio, permitirá abrir espacios de participación, compatibilizando el territorio municipal con la organización social de los COCODES: Sentar las bases territoriales de la representación participativa de los consejos de segundo orden.
• Orientar las inversionesmunicipaleshacia laspotencialidades y necesidades reales de los territorios: Territorializar la inversión pública y de la cooperación internacional.
• Promover una planificación municipalparticipativa y enfocada a los grupos más vulnerables.
Previo a iniciar ésta tarea se recomienda revisar la propuesta Plan de Desarrollo Municipal para identificar los aportes directos que puede ofrecer al análisis de la movilidad y de la organización del espacio en el territorio.
2.1 Límites municipales y mapa base
Una parte fundamental del diagnóstico es contar con un mapa base único, que represente en forma gráfica los elementos principales o estructurales del territorio municipal. Este mapa base debe a incluir los siguientes temas:
• LímitesmunicipalesdefinidosporelIGN• Lugarespoblados(aldeas,caseríos…)• Hidrografía(ríos,lagos,lagunas)• Vías de comunicación (carreteras, autopistas,
vía férrea)• Relieve(curvasanivelcada10metros).
Tanto el mapa base como otros mapas temáticos deben ser elaborados por personal de la DMP capacitado en la utilización del software de cartografía (ArcView, ArcGIS, CVSIG, KOSMOS u otros) o de lo
contrario, solicitar apoyo a la SEGEPLAN, IGN, otros. Se recomienda que la escala del mapa base del territorio municipal sea de 1:50,000 a 1:25,000. Para el caso del detalle urbano, o de usos específicos en el territorio se recomiendan mapas a escala 1:10,000 a 1;5000.
Posteriormente es necesario, presentar ante la plenaria, dicho mapa base para discutir su contenido, consensuarlo y validarlo. De esta forma será posible trabajar toda la fase sobre una misma base cartográfica. Esto es particularmente importante en el caso de los límites municipales, ya que los límites oficiales muchas veces no coinciden con los límites reconocidos a nivel municipal. Para este objetivo pueden organizarse mesas de trabajo en función del número de participantes. Luego de validado, es conveniente imprimir varias copias del mapa base consensuado, pues es de utilidad para el resto de los pasos del mapeo participativo.
2.2 Dependencia, conectividad y movilidad de lugares poblados en el municipio
El objetivo de éste análisis es identificar y evaluar cada lugar poblado, para conocer las vinculaciones y jerarquías que se generan entre estos. Se proponen dos ejercicios distintos para lograrlo, uno de forma cualitativa y otro de forma semi-cuantitativa.
La evaluación cualitativa se realiza a través del ejercicio de análisis de dependencia entre lugares poblados. Se toma como principio que existen lugares poblados que dependen de otros que son más importantes, los cuales centralizan los servicios y las actividades productivas, o por razones de accesibilidad.
Algunas de las variables o funciones de los lugares poblados a ser evaluadas son las siguientes:
• Principalesactividadeseconómicas,• la relaciónentre lasáreasurbanasy lasáreas
rurales10,
10 Se recomienda diferenciar claramente en este ejercicio los lugares poblados que son urbanos de los rurales, ya que estos elementos servirán en el paso 5.1.
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• lasfuentesuorígenesdeempleooocupación• losserviciosfinancieros• los servicios sociales y equipamientos
(construcciones e infraestructura)
• losserviciosinstitucionalesyadministrativos• lostiposdetransporte.
2.3 Mapa de organización del espacio
A modo de síntesis, el mapa de organización del espacio resume las principales dinámicas relacionadas con la jerarquía de los lugares poblados y la organización territorial que se deriva de ésta. Con el fin de obtener dicho mapa, se debe hacer un esquema sobre el mapa base del municipio o de preferencia la ortofoto del mismo, en el que se ilustren:
• Principales lugares con el mismo númerode la tabla, y sus correspondientes lugares dependientes.
• Localizarlosserviciosbásicos.• Localizar los principales conflictos (viales, de
tierras, de agua, etc.)• Flujos de comunicación o rutas (buses, por
comercio, por servicios, etc.)
2.4 Evaluar la funcionalidad de la regionalización sub municipal actual del municipio
En este paso es muy útil hacer uso del “mapa de organización del espacio” realizado en la etapa anterior, pues incluye las variables a tomarse en cuenta para este ejercicio. Este mapa es una herramienta que permite analizar una serie de aspectos, como por ejemplo:
• La funcionalidad que tienen las vías de comunicación para la movilidad en servicios y la movilidad- conexión de la población a lo interno de cada una de las microrregiones y en el municipio por razones comerciales o sociales.
• El desarrollo económico local existente pormicrorregiones (avances en la producción y comercialización, iniciativas para mejorar procesos económicos: iniciativas industriales,
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de servicios, turísticas, etc.)• Los aspectos culturales y sociales que van
estableciendo territorios con identidad (considerar la diversidad cultural y la conformación de territorios con relaciones fuertes de intercambio cultural, comercial, etc.
• Las desigualdades en el territorio y sucapacidad o incapacidad de movilidad.
3. Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales
Se trata de identificar las áreas que presentan ciertas amenazas presentes en el territorio, deslizamientos, inundaciones, incendios, y riesgo sísmico que afecten tanto a la población, como a las infraestructuras y los recursos naturales. En este sentido, la amenaza es conceptualizada como la potencial ocurrencia de un suceso que se manifiesta en un lugar especifico, con una intensidad, magnitud y duración determinada.
Se debe considerar el avance en el análisis de las limitantes físicas considerando aspectos biofísicos como socioeconómicos, los cuales permitan identificar áreas amenazadas por fenómenos naturales como inundaciones, flujos aluviales intensos. Asimismo, se deberán considerar las fuentes potenciales de impacto ambiental.
Cartografía de CONRED publicada en su portal. CONRED lleva un registro en mapas de:
• Comportamientode la acumulaciónde aguaque presenta la susceptibilidad del territorio a la retención de agua
• Situación de la red vial con los registros deeventos sucedidos en los tramos carreteros principales del país
• Mapageneraldeincidentesactivos(todoslosque no se han atendido o se están atendiendo, sin que aun se haya terminado la obra).
Las SEGEPLAN, a través de la dirección de Gestión de Riesgo se encuentra realizando mapas de amenazas, vulnerabilidades y riesgo a nivel lugar poblado en los municipios de la FTN y realizará un análisis para todo el país, por lo tanto será oportuno que la DMP se comunique a la SEGEPLAN para obtener estos mapas y que formen parte del análisis. Si el mapa no está disponible, puede utilizar la metodología de mapeo participativo para el análisis de riesgo.
3.1 Evaluar la incidencia de amenazas, vulnerabilidades y riesgo en el municipio
Es posible localizar aproximadamente en el mapa base o en la ortofoto del municipio, las regiones en donde hay mayor recurrencia de las siguientes amenazas:1. Inundaciones2. Erupciones volcánicas3. Deslizamientos4. Deslaves5. Huracanes6. Sequías7. Vientos fuertes8. Hundimientos
Es conveniente asignarle una calificación de 1 a 5 a cada una de las amenazas identificadas según el nivel de presencia, recurrencia y afectación, en una matriz o en el mismo mapa base utilizado.
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Riesgo de inundación en Raxruhá.
4. Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad
4.1 Análisis de población y densidad
El análisis del comportamiento del crecimiento y densidad poblacional en el territorio municipal se puede realizar utilizando la información estadística georeferenciada que se tenga a nivel de micro región o lugar poblado. Como se requiere hacer un análisis de cambio o tendencias, es necesario contar con por lo menos 5 datos de población de fechas anteriores, se puede recurrir a los datos del censo poblacional a nivel de lugar poblado recurriendo a la base de datos del INE o buscando las fuentes del diccionario geográfico nacional (Censo de población y habitación para los años de 1950, 1964, 1981, 1994, 2002). Además del análisis
histórico anterior, es necesario realizar proyecciones de población posteriores a la fecha.
Esta comparación de variables lo largo del tiempo permite hacer estimaciones de crecimiento de población, de sus necesidades de servicios y abastecimientos crecientes y de la tendencia de crecimiento de los centros poblados del municipio. Tomando en cuenta la micro regionalización actual y los principales lugares poblados, es importante considerar la distribución de la población en el territorio tomando como punto de análisis:
• Comportamiento histórico del crecimientopoblacional en el municipio.
• Comportamientohistóricoygeográficode ladensidad poblacional.
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Para desarrollar el análisis de crecimiento y ocupación espacial de la población del municipio es necesario incluir las dinámicas de migración que ocurren en el territorio. En algunos casos, las cabeceras departamentales que se convierten en prestadoras de servicios educativos tienen procesos de migración de jóvenes que orienta la población de forma diferente; en otros casos, la construcción de una carretera y la apertura de dinámicas económicas puede dar lugar a procesos de inmigración hacia poblados que antes estaban completamente desconectados; en todo caso es importante preparar las cabeceras municipales para los procesos de emigración o inmigración que puedan desarrollarse en su territorio.
En el ámbito rural, los procesos de ocupación extensiva del territorio también generan procesos de migración poblacional, variable que debe ser tomada en cuenta por el planificador territorial y la municipalidad a la hora de analizar las implicaciones que tenga para su municipio. Por ejemplo, la implementación del cultivo extensivo de palma africana o palma aceitera en la Franja Transversal del Norte y sur de Peten han ocasionado procesos de movilidad y expulsión de comunidades que antes ocupaban éste territorio, las cuales han migrado a otros centros poblados cercanos, en donde las municipalidades no están preparadas para brindarles los servicios básicos necesarios.
4.2 Análisis de servicios básicos
El suministro de agua potable, el alcantarillado, la infraestructura eléctrica y de comunicaciones, así como el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos constituyen los sistemas prioritarios con lógicas de atención en el territorio.
El análisis sobre la dotación de agua entubada en el municipio permite identificar las áreas con mayores déficits en cobertura y plantear algunos criterios sobre la calidad del servicio existente. Se determina el perímetro de cobertura con base en la ubicación y características de las redes de conducción, distribución y las fuentes de abastecimiento.
La cobertura del servicio de alcantarillado se determina con base a la ubicación y características de las redes de recolección y conducción de aguas servidas.
El servicio de energía eléctrica, consiste en el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final. El perímetro de cobertura de este servicio se determina con base en la ubicación y características de las redes primarias como secundarias.
Con relación a las áreas de disposición de residuos sólidos y líquidos, se deberá identificar su localización, considerando su capacidad, vida útil y modalidad de tratamiento de los desechos. Posteriormente se hace necesario, con relación al uso actual y a los resultados de la zonificación identificar las áreas probables en el territorio urbano que puedan ser alternativas de ampliación para cobijar los desechos y residuos sólidos como líquidos producidos por la ciudad.
4.3 Equipamientos (edificaciones, inmuebles) de educación y salud
4.3.1 Educación
Se deberá analizar información cuantitativa, cualitativa y cartográfica, que permita comprender la distribución espacial de la prestación del servicio educativo, el cual incluye la infraestructura educativa y su cobertura o deficiencia con respecto a los lugares poblados del municipio y la prestación del servicio en sí. Es importante considerar la forma en que se calcula la cobertura educativa, en la mayoría de casos se realiza de manera radial, sin considerar las limitaciones geográficas o de movilidad que puedan afectar a la población en su desplazamiento y acceso al servicio (por ejemplo, no hay carretera, no hay un puente o hay un barranco entre la escuela y el lugar poblado relativamente próximo), por lo tanto es importante considerar en qué casos sí se puede aplicar un análisis radial y en qué casos no. Se deberá realizar un análisis de movilidad de los principales centros poblados y por mapeo participativo, determinar cuáles son las deficiencias reales.
Todo análisis de infraestructura y equipamiento de salud y educación debe complementarse con un análisis cualitativo de la prestación del servicio, lo cual incluye: número de maestros por grado y alumnos, educación contextualizada dotación de medicamentos, atención al público, etc.
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4.3.2 Salud
El análisis de cobertura del servicio de salud también se puede enfocar mediante la determinación espacial del déficit en materia de prestación del servicio. El déficit se evalúa en términos de capacidad considerando la relación entre el tamaño de la población a servir y la correspondiente capacidad de atención de los diferentes centros asistenciales.
4.4 Análisis de accesibilidad y movilidad a nivel municipal
La articulación del territorio también depende de la presencia o ausencia de infraestructura vial, la distancia, el costo del traslado, niveles de congestión y los tiempos de recorrido. Aspectos que están en función de las características de los medios de transporte y el nivel de articulación que exista para fines de movilidad social o comercial, por ejemplo, entre las zonas de producción agrícola con los espacios urbanos para el acopio; los centros de empleo con la ubicación de los centros poblados, etc.
Es necesario consultar la información de movilidad (educativa, de salud, costo y tiempo de movilidad, tipo de carreteras, etc.) realizada por mapeo participativo que se levantó en la fase de elaboración del PDM, el cual se deberá tomar como referencia para realizar éste análisis. También, es necesario realizar un esquema geográfico que señale las principales entradas y salidas al municipio así como los principales flujos de transporte dentro del mismo. El esquema de entradas y salidas debe reflejar la comunicación más importante con otros centros poblados y/o con otras regiones de tal manera que se pueda visualizar el movimiento actual dentro y fuera del municipio.
El análisis es un insumo inicial para jerarquizar ejes de crecimiento del municipio, el cual tiene que ser complementado con una evaluación de los flujos de personas, vehículos y carga a través de las carreteras u otras vías que vinculen los distintos centros poblados de forma interna y externa. Para realizar el análisis de flujos, es necesario considerar el del tipo de vías existentes (para el caso de las carreteras: pavimento, ripio o tierra).
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Este ejercicio ayuda a comprender, patrones de asentamientos espontáneos generados por las facilidades de transporte cercanos a un eje vial pero que pueden estar localizados en áreas que por razones de oportunidad, calidad de vida o riesgo, sería mejor que no fueran urbanizadas.
4.4.1 Ficha técnica de monitoreo de servicios básicos
Es importante llenar la “Ficha técnica de monitoreo de servicios básicos” (ver Anexo), de los principales lugares poblados (de acuerdo a la organización y jerarquía de lugares poblados). Además del análisis preliminar de la prestación de servicios, estas fichas serán el instrumento de monitoreo de la prestación de los mismos durante la implementación del POT.
En el área urbana se requiere de un análisis más detallado tanto técnico como financiero que permita conocer la situación actual de la prestación del servicio y las posibles soluciones por evaluarse.
Cada ficha recoge la información necesaria para conocer cómo funciona actualmente la prestación de los servicios desde una perspectiva general; sin embargo es necesario realizar un análisis que permita determinar soluciones orientadas hacia una prestación eficiente de los mismos desde el punto de vista de auto-sostenibilidad financiera y vialidad técnico-ambiental. Por ejemplo, existen algunos municipios que subsidian la prestación de los servicios casi en un 100% a veces directamente y a veces a través del pago de energía eléctrica para bombeo de agua potable, limitando de esta manera la capacidad municipal para expandir su cobertura y más aún para prestar un servicio de buena calidad. Cada ficha quedará instalada en las Direcciones Municipales de Planificación y serán utilizadas durante la implementación del POT, permitiendo evaluar la calidad de la prestación de los servicios y los cambios en la demanda y oferta de los mismos.
4.5 Equipamientos pendientes o en proceso de construcción
Además de la demanda actual de servicios y de equipamiento de infraestructura social e infraestructura básica, todos los municipios están en una constante transformación, la cual al momento de hacer la formulación del POT existirán urbanizaciones, proyectos de infraestructura, proyectos industriales y/o proyectos comerciales en fase de planificación o ya en fase de construcción. Es necesario hacer un listado de todas las proyecciones de infraestructura en ejecución y/o en planificación para luego identificarlas en un mapa/orto foto. De esta manera se obtendrá también una visualización de las transformaciones que el territorio tendrá en el corto plazo y se podrá actualizar los últimos cambios significativos.
Durante la formulación de los Planes de Desarrollo Municipal se elaboraron propuestas de equipamientos, los cuales es importante identificarlos y señalarlos en el mapa descrito anteriormente. Cada proyecto representará una demanda futura adicional de servicios de funcionamiento y/o mantenimiento la cual debe ser prevista durante la formulación del POT.
4.6 Crecimiento habitacional seguro
La respuesta a la demanda futura de vivienda es también un elemento importante para considerar en el análisis del territorio. El espacio hacia donde se oriente el crecimiento representará también un aumento en la demanda de servicios de educación, de salud, de movilidad y de servicios básicos, el cual deberá ser tomado en cuenta por la municipalidad. Además es necesario tener claro desde la perspectiva municipal la localización de este crecimiento con relación a zonas de amenazas, principalmente en el sentido de evitar generar más zonas de riesgo.
Además de las urbanizaciones y/o proyectos habitacionales también es probable que existan proyectos de inversión privada capaces de influenciar significativamente las dinámicas territoriales por lo que es necesario recoger el listado de éstas, ubicarlas en un mapa y agregarlos al análisis de crecimiento habitacional seguro mencionado anteriormente.
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4.7 Identificación de espacios públicos
El concepto de espacio público hace referencia a una parte esencial del territorio urbano de dominio no privado y de uso de toda la colectividad. De esta manera, el espacio público se constituye en la representación de los elementos del territorio que permiten la integración y cohesión del conjunto de la población.
En el caso de los espacios urbanos, se debe apuntar hacia la recuperación y mejora de los espacios públicos ya que representan un eje articulador. Asimismo, el espacio público debe ser revalorizado como instancia de socialización y encuentro que permite comunicación entre los miembros de la ciudad, barrio, colonia, etc., y permite la reafirmación de identidades mayores, por ejemplo, a las del propio barrio.
En el caso de las áreas rurales, es necesario considerar los espacios de uso común y los espacios de uso público que generan valores de identidad territorial, como las áreas deportivas (cancha de futbol), salón comunal, remanentes de bosques comunales, cementerios, etc. Además, en general, es importante identificar las áreas de importancia para la gestión ambiental.
5. Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra en el ámbito urbano y rural.
5.1 Usos del territorio o usos del espacio:
Cuando se desarrolla un POT se debe en primer lugar, hacer algunas consideraciones sobre los usos actuales que existen en el territorio. En otras palabras, qué actividades tienen lugar y en qué partes del territorio.
La estructuración de la ocupación del territorio tiene tres elementos fundamentales: las características físicas, las condicionantes de tipo económico y las de tipo social. Las aptitudes para los usos más apropiados, aunque no necesariamente los existentes, también pueden explicarse en función de esas tres variables.
La ocupación del territorio está muy ligada a las actividades económicas que los seres humanos ejercen sobre su espacio, además no hay que olvidar las posibilidades y los poderes e interés que le dan dinamismo al territorio. Tanto en el ámbito urbano como rural, el uso del territorio y del espacio puede ser influenciado por las percepciones, costumbres, valores e identidades de los individuos y sociedades, asignándoles usos a un determinado espacio o un determinado territorio.
Desde el punto de vista economicista, los espacios o porciones de territorio cercanos a los servicios o a la dotación de infraestructura productiva generan mayor posibilidades de ocupación y por lo tanto generan plusvalía. Esta plusvalía, sin embargo, puede ser dejada en manos del mercado, o bien regulada por instituciones públicas, en éste caso la municipalidad.
Las clasificaciones en función de la actividad
Tienen que ver con la naturaleza de lo que existe o se hace en el lugar.
A continuación se presenta un listado de usos posibles que pueden encontrarse, tanto en el ámbito urbano, cómo en el rural:
• Usos residenciales, comerciales, industriales,institucionales y los espacios abiertos o de uso recreativo,
• Usosdeproducciónagrícola,forestal,minera,pecuaria, etc.
• Áreas habitadas con sus respectivosequipamientos y
• Áreas de procesamiento de las actividadesproductivas.
5.2 Identificación de áreas y espacios de usos y manejos especiales
Como parte del análisis territorial deben identificarse aquellas áreas que se encuentran destinadas a actividades que por sus características especiales de uso y aprovechamiento, son susceptibles de generar
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consecuencias de gran impacto sobre el territorio y requieren por lo tanto de una consideración particular.
La identificación de estas áreas posee una doble finalidad:
1. En primer lugar, identificar la potencialidad de la existencia de dichas áreas en un determinado territorio (por ejemplo, en el caso de un aeropuerto que no ha sido construido, o un área susceptible de ser declarada protegida) se pretende evaluar las externalidades tanto positivas como negativas que su gestión, regulación y manejo puedan tener sobre las dinámicas territoriales existentes o potenciales, y con base en esto llegar a una posterior determinación del régimen de manejo al que deberán estar sujetas ellas mismas y sus áreas circundantes.
2. En segundo lugar, al identificar la existencia real y efectiva (por ejemplo, un área protegida que ya ha sido declarada, un aeropuerto que se encuentra en funcionamiento o una extracción minera en proceso) se pretende determinar cuál es el régimen legal al que se encuentran subordinadas para poder integrar de mejor manera el mismo a las disposiciones municipales de ordenamiento territorial y tomar en cuenta las implicaciones que puede tener en la gestión del territorio, ya sea a favor o en contra del beneficio de la población.
Es importante que se localicen y delimiten éstas áreas de manejo especial, en mapas con sus características particulares, de tal forma que sea posible determinar casos en los que por sobreponerse unas con otras puedan convertirse en factores desencadenantes de conflictos en el uso del territorio.
Identificación de áreas especiales:
Ubicar cada uno de esas categorías sobre ortofoto 1. Identificación de ejidos y predios municipales. 2. AnálisisdelasÁreasProtegidasyzonasde recarga hídrica 3. Zona franca, zona OCRET, etc. 4. Tierras baldías y del Estado 5. Tierra y bosques comunales (comunidades indígenas o no indígenas,
con o sin administración municipal) 6. Áreasdereservadelanación7. Actividades de extracción (minera, petrolera, etc.) 8. Sitios arqueológicos y sagrados
A manera de ejemplo, en el norte de Huehuetenango existen importantes remanentes boscosos y fuentes de agua que cumplen con una función ambiental y de recreación necesarios para la población local. Estos espacios es necesarios considerarlos como “usos especiales”, dentro del proceso de ordenamiento territorial.
5.3 Análisis de conflicto de uso del suelo
A este punto de la elaboración del POT, y luego de obtener la información cartográfica disponible para el territorio que se está analizando, en la mayoría de los casos, será necesario realizar una actualización del uso del suelo y una aproximación al ámbito municipal del mapa de capacidad de uso. Lo anterior motivado por la escala a la que la información existente ha sido levantada y que no será de utilidad para el detalle que el Plan de Ordenamiento Territorial requiere y, segundo por la naturaleza dinámica del uso del territorio, lo que hará que gran parte de la información no sea coincidente, especialmente en los usos actuales del territorio en mayor detalle.
Esta actualización será insumo para analizar la evolución histórica del uso del territorio, (momentos importantes) la existencia o no de conflictos en el uso
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del suelo, y la necesidad de replantear la reclasificación y posteriormente políticas de cambios de uso. En este sentido no debe haber confusión respecto al término reclasificar, en este momento del proceso implica que al actualizar y analizar el mapa de usos actuales el resultado será un mapa con la reclasificación del uso actual y la identificación técnica de áreas de conflicto de uso del suelo.
5.3.1 Actualización y reclasificación de uso actual del territorio
La base para la actualización será el mapa de uso actual y uso potencial del suelo elaborados por el MAGA (2006 que puede consultarse en línea); mapa de espacios de usos y manejo especiales (de la etapa anterior); ortofotos y otra cartografía que según la naturaleza del territorio se considere necesaria. Para el análisis deberá considerarse el ámbito municipal, urbano y rural. En la realidad nacional, el ámbito rural posee información más detallada de los usos, y por lo general orientada al tipo de cultivo. En lo urbano, generalmente, no hay mapas que identifiquen usos detallados.
Este paso considera tres grandes actividades:
1. Identificación y localización de los usos históricos, actuales y potenciales del territorio;2. Reclasificar o nombrar de acuerdo al uso general de primera categoría3. Detallar usos: tipo de agricultura, pastos, tipo de bosques, área protegida, forestal, residencial, industrial, terciario o de servicios
Tomando en consideración la información recopilada, la elaboración del Mapa de Uso Actual y de Cobertura del Suelo representa una de las herramientas y componentes fundamentales del Ordenamiento Territorial. La cobertura se constituye en un atributo de la tierra que ocupa una porción de la superficie, mientras que sus características definen distintas clases de coberturas por ejemplo la vegetación con sus diferentes variantes, los cuerpos de agua y áreas de asentamientos.
Así, el uso se refiere al empleo que hace la sociedad de las coberturas. En todo caso, se deberá realizar un análisis del área rural caracterizado por las zonas productivas y agrícolas, tipos de bosques y pastos, entre otros.; y del espacio urbano a través del uso detallado (comercial, residencial, industrial, mixto, servicios públicos, etc.).
Como producto final de ésta etapa se requiere contar con mapas de uso actualizado del suelo “usos culturales del suelo”, en el cual deberá aparecer definidas las áreas consideradas como rurales y las áreas consideradas urbanas. Cada una de estas áreas con grandes categorías de uso y los usos específicos considerando porcentajes o predominancia de uso.
En cuanto a la caracterización del uso de las áreas del núcleo urbano y debido al alto porcentaje de usos múltiples para una misma unidad funcional urbana, se pueden presentar algunas generalizaciones con el fin de mantener ciertas categorías que resulten prácticas en el momento de efectuar los distintos análisis.
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5.3.2 Afinar mapa de capacidad de uso (MAGA)
En el contexto nacional, en la mayoría de los procesos de análisis de uso del territorio, será necesario afinar el mapa de capacidades de uso de la tierra, con el objeto de identificar las diferentes categoría11 en el territorio municipal analizado.
La obtención del mapa de capacidad de uso para todo el municipio, permitirá comparar con el mapa de usos actuales del suelo y el resultado de esta superposición será el mapa de intensidad de uso del suelo. El objeto de este ejercicio es identificar los usos inadecuados y que inciden en la calidad de vida de la población, sin embargo, este no será el único insumo que permitirá definir indicadores, ya que está enfocado en la productividad agrícola. Otro indicador que deberá considerarse es el porcentaje de suelo o territorio destinado a un uso.
11 Mapa preliminar de capacidad de uso de la tierra de la república de Guatemala (metodología USAD). I a VIII categorías.
Utilizando mapa de pendientes, erosión, series de suelo, ortofoto y otros que se consideren útiles. Ejercicio técnico, multidisciplinario.
• Identificar criterios (pueden considerarsemetodología USDA, ECUT, u otros) para determinar la capacidad de uso de la tierra al nivel municipal.
• Definirpolígonoshomogéneosparaaproximargrandes categorías a nivel municipal
Producto: mapa municipal “aproximación de capacidad de Uso de la Tierra” y tabla de parámetros considerados.
El análisis realizado terminará definiendo, especialmente en las áreas rurales, tres tipos de clasificaciones.
1. Uso correcto, cuando existe una correspondencia en el proceso de comparación entre el uso actual y la vocación del suelo. Mapa en verde.
2. Sub Uso, en donde el actual uso de suelo podría tener el potencial de un uso más intensivo y se encuentra subutilizado. Mapa en café.
3. Sobre uso, cuando no existe correspondencia entre uso actual y su vocación. Mapa en rojo.
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Como ya se mencionó, el análisis no puede limitarse únicamente a la capacidad de uso, ya que puede existir un uso adecuado o correcto pero provocar problemas sociales.
6. Análisis de dinámicas económicas territoriales
La economía del territorio municipal comprende todas las actividades que generan bienes y servicios en el municipio utilizando determinados recursos y aprovechando características específicas del territorio para abastecer mercados tanto internos como externos. La economía municipal no se circunscribe a los límites político-administrativos del mismo. Ésta se sustenta en un tejido de interrelaciones de diversa intensidad y modalidad con otros territorios.
Tradicionalmente, en Guatemala, los municipios han sido más receptores que configuradores de las dinámicas económicas que marcan el territorio. Aunque éstas no se definen exclusivamente desde el territorio, porque en muchos casos dependen de políticas nacionales y coyunturas globales, los municipios tienen la posibilidad de jugar un rol proactivo en el estímulo de la economía local a través del ordenamiento territorial:
En la etapa de análisis territorial:
• determinando potencialidades económicasvinculadas a la identidad y vocación productiva del municipio
• evaluando las ventajas comparativas delmunicipio frente a otros territorios,
En la etapa propositiva:
• definiendoestrategiasparadotaral territoriode condiciones más atractivas y favorables para mantener y despertar la inversión local, atraer inversión externa y posicionarse de forma más competitiva frente a otras regiones.
6.1 El análisis de las dinámicas económicas en el municipio
Los agentes económicos y productivos interactúan en el territorio y desde el territorio, respondiendo a impulsos provenientes de la economía del mercado y a estímulos o barreras establecidos por políticas institucionales y comerciales que van desde lo local hasta lo global. En este sentido, el territorio se convierte en un espacio de consumo y producción, en un entorno de negocios y en un mercado de intercambio de bienes y servicios en sí mismo.La actividad económica juega un papel relevante en la configuración del territorio y sus dinámicas, ya que por ejemplo:
• incide en el interés y la capacidad dedeterminados grupos de la sociedad por acceder a la tierra para fines productivos, comerciales o residenciales
• demanda fuerza laboral en diversas ramas,generando flujos de personas en función de las oportunidades de empleo en la ciudad y en el campo
• puede contribuir a la degradación delambiente y al abuso de los recursos naturales, si no se realiza en congruencia con parámetros de sostenibilidad y responsabilidad
• influyeenelritmoytipodeasentamientodeviviendas y en la intensidad de demanda de los servicios públicos
• tieneespecial relevanciapara laconstrucciónde infraestructura pública de movilidad y conectividad
• marcalasrelacionesentrelaciudadyelcampo,especialmente en el caso de la agricultura y la producción de alimentos
Desde el enfoque del Ordenamiento Territorial, las potencialidades económicas del territorio se refieren al conjunto de recursos tanto naturales, culturales, humanos, así como factores de conocimiento o sistemas de infraestructura atribuibles al territorio que no están siendo aprovechados o ´interconectados´ para la generación de oportunidades de desarrollo económico y productivo en el territorio.
A nivel reflexivo, se proponen algunos elementos para el abordaje del desarrollo de la economía local en el marco de procesos OT.
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Problematizar: Es importante identificar las principales problemáticas socio-económicas del municipio.
• ¿Cuál es la situación deficitaria que unmunicipio aspira enfrentar?
¿Existen dinámicas socio-económicas en elterritorio, que se aspiran re direccionar en base al ordenamiento territorial, como por ejemplo la desarticulación entre áreas de producción agrícola y nodos de comercialización sin la infraestructura adecuada?
• Identificar las dinámicas estructurantesinternas y externas en el municipio y dimensionar los impactos socio-económicos y ambientales en el territorio en análisis retrospectivo y prospectivo. ¿Existe algúntipo de actividad productiva con una fuerte tendencia de crecimiento o contracción en losúltimos10a15años?¿Quéefectoscausanlas principales actividades sobre el ambiente y los recursos naturales? Qué tipo de empleo genera y qué impacto tiene sobre la calidad de vidadeloshabitantes?¿Quiénesinviertenenelmunicipio? ¿Existendinámicaseconómicasexternas al municipio que moldean el territorio, como remesas, programas gubernamentales, políticas comerciales u otras?
Para determinar potencialidades económicas en el territorio, la principal pregunta orientadora es:¿existen oportunidades de mercado dentro o fueradel municipio, que se pueden atender en base a un mejor aprovechamiento de recursos y factores socio-económicos propios del municipio? Para responder de forma analítica a esta pregunta debemos:
• Identificarrecursosycapacidades(humanaseinstitucionales) disponibles en el territorio
• Identificar los déficits en materia decapacidades en el territorio
• Identificarfactorespotencialesdiferenciadoresdel municipio en función de su identidad cultural
• Identificaractividadeseconómicasenraizadasculturalmente en el territorio
• Identificar oportunidades de mercado fueradel territorio que podrían ser atendidas en base a los recursos del territorio.
Para poder desarrollar un nivel de comprensión de las dinámicas territoriales del municipio es importante poder situar al municipio y sus principales ramas
de actividad económica en el contexto nacional e internacional de mercado. Este análisis del municipio en el entorno territorial y global permite tener una apreciación de las ventajas comparativas del territorio.
Para identificar las ventajas comparativas del municipio en relación a otros territorios, nos preguntamos:
• ¿con qué recursos o capacidades,características específicas cuenta el municipio para el desarrollo de actividades económicas específicas, que no se podrían desarrollar de forma igualmente favorable en otros territorios?
• ¿qué factores diferenciadores construidoshistórica y socialmente en el territorio, dotan al municipio de argumentos favorables y atractivos para desarrollar o fomentar una determinada rama económica?
Para el análisis de la economía local que incluye la identificación de potencialidades y la apreciación de las ventajas comparativas del territorio, se recomienda conformar un equipo interdisciplinario, que conjugue expertise local, nacional, internacional, estatal, empresarial y de la sociedad civil.
Es muy probable, que éste ejercicio deba ser apoyado por estudios de mercado específicos, que muchas veces están en entidades nacionales como Ministerios de Economía, Cámaras de Exportación, así como Organizaciones Nacionales e Internacionales dedicadas a la exploración de oportunidades de mercado. En dado caso, los territorios necesitarán contratar estudios técnicos especializados para conocer más de cerca las tendencias en las diferentes ramas económicas relevantes para su municipio.
El ordenamiento territorial aporta adicionalmente elementos para la construcción y el fomento de ventajas competitivas en el territorio. Este proceso se refiere a la estrategia de inversión en el territorio, que busca activar las potencialidades del municipio para generar flujos dinamizadores de la economía local, y una mejor inserción del territorio en los mercados económicos. A continuación se brinda una gama de variables a tomar en cuenta para la construcción de entornos territoriales que promueven el desarrollo de una economía dinámica y sostenible, a partir del ordenamiento territorial:
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FOTOGRAFÍA:MercadodeChichicastenango,Quiché.Losmercadossonvitalesparalosprocesoseconómicoslocales,principalmenteparamedianosypequeñosproductores.Sinembargo,muchosmunicipiosauncarecendeinfraestructuraadecuadaparaapoyarlossistemasdecomercializacióndeproductosderelevanciaregional,nacionaleinternacional,situaciónquelimitasusoportunidadescomerciales.Losmercadosenlasprincipalesaldeasylossistemasdetransporte,sondelasdemandasciudadanasquesehanreflejadoenlosplanesdedesarrollomunicipalyquesonderesponsabilidadycompetenciadelascorporacionesmunicipales.
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Creando un entorno transparente y visionario:
• El ordenamiento territorial es un procesoque debe estar orientado a promover la transparencia y credibilidad del gobierno local frente al sector privado. El POT debe ser comprendido como un instrumento que aumenta la predictibilidad de las estrategias públicas a corto, mediano y largo plazo, generando de esta manera impulsos para la inversión privada.
• Durante el ejercicio de ordenamientoterritorial es importante identificar la visión de desarrollo económico en base a la especialización económica del municipio (principio de diferenciación), para poder formular propuestas de inscripción del territorio, sus centralidades y jerarquías en el ámbito funcional regional (principio de complementariedad).
• La comunicación explícita de estos factoresaumenta la transparencia del entorno institucional del territorio, orientando acciones en el sector privado.
Evaluando el entorno de competitividad productiva y económica. Durante el proceso de ordenamiento territorial es necesario valorar una serie de variables y su impacto sobre la economía local:
• Cobertura, calidad y continuidad delos sistemas de comunicación vial y sus subsistemas de apoyo (parqueo, distribución de combustible)
• Cobertura, calidad y continuidad de lossistemas de transporte de personas y de carga (incluye proyectos estratégicos como centrales de distribución/terminales)
• Sistemas de apoyo a la producción,comercialización y acopio (sistemas de riego/infraestructura de mercados/bodegas/cuartos fríos)
• Calidadydisponibilidaddesuelos(vocaciónyproductividad)
• Coberturaycostosdeenergíaeléctrica• Certezajurídicaycostosdetierras
Estimulando un entorno de innovación:
• La interacciónde instituciones investigativas,instituciones de capacitación y asistencia técnica con los principales motores económicos es decisiva en el desarrollo económico de los territorios y municipios. El OT puede establecer estrategias para el asentamiento adecuado y oportuno de estos establecimiento promoviendo, caminos cortos entre entidades de investigación, Estado y unidades económicas.
• Para promover el asentamiento dedeterminadas actividades económicas, las empresas y unidades productivas requieren de mano de obra calificada en función de mercados emergentes. Los territorios pueden generar estrategias para atraer mano de obra calificada al territorio y/o promover el asentamiento de entidades que cubran esta necesidad.
Promoviendo un entorno de sostenibilidad:
• ElOrdenamientoTerritorialdebe fortalecer lacapacidad por parte del gobierno local y de las entidades sectoriales estatales para pronosticar y calcular los impactos ambientales de los sectores económicos, vivienda, y la capacidad prospectiva de provisión de servicios básicos frente a tendencias poblacionales.
Creando un entorno amigable y saludable para vivir: A través del ordenamiento territorial, el municipio puede construir un entorno que brinda condiciones dignas y atractivas para su población y la población visitante. En este sentido existen algunas variables, que hacen de un territorio un territorio atractivo para que la inversión ya instalada en el territorio permanezca y otras inversiones sean atraídas hacia el mismo:
• Cobertura,calidadycontinuidaddelosservicios de agua potable, incluso en casos de emergencia (p.e. en casos de fenómenos naturales)
• Cobertura,calidadycontinuidaddelosservicios de saneamiento, vinculados a las condiciones de salubridad, imagen urbana y rural (ornato)
• Espaciosrecreativos
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• Atractivopaisajístico• Asentamientodeinstitucionesculturales• Calidadycompetitividadenelaccesoa
vivienda segura y digna
En este sentido, en el marco de procesos de OT los territorios tienen la oportunidad de revalorizar su identidad territorial desarrollando una visión de desarrollo económico concertada en el territorio, y un conjunto de intervenciones estratégicas en los lugares que mejores condiciones presten para ello. Además los municipios pueden identificar los factores económicos que los diferencien e identifiquen como territorio, los posicione y los visibilice para fortalecer la gestión de inversión pública y privada (principio de diferenciación) en beneficio de su población.
Sobre la base del análisis de potenciales territoriales y ventajas comparativas, los territorios pueden emprender una ruta de diseño e implementación de estrategias para el fortalecimiento e impulso de ventajas competitivas territoriales.
continuación se brinda una orientación metodológica para el desarrollo de estrategias de fomento de ventajas competitivas a partir del ordenamiento territorial:
• Focalizar: el análisis territorial aporta elementos para identificar las áreas de intervención y actuación en el territorio en función de las principales problemáticas y potencialidades identificadas.
• Ubicar: localizar los recursos estratégicos del municipio, y caracterizar su potencial aporte al desarrollo local
• Conectar: desarrollar circuitos económicos para interconectar los puntos estratégicos (sitios ancla) del territorio, articular la infraestructura existente y diseñar la infraestructura nueva que se requiera para articular economías en el territorio.
• Mantener y Mejorar la inversión existente: dotar de mejores condiciones territoriales a las actividades económicas en el territorio con el fin de evitar la migración de inversión hacia otras localidades, que ofrezcan mejores condiciones.
• Despertar inversión local: El POT es una herramienta que puede orientar a los habitantes del territorio para realizar determinadas inversiones en su propio territorio. El POT permite una lectura estratégica del territorio a largo plazo y sobre una base técnica. Si el POT cuenta con una orientación clara del tipo de economía que el municipio busca, esto puede despertar inversiones locales en la dirección deseada.
• Atraer nuevas inversiones: El POT puede determinar áreas para el asentamiento de determinado tipo de actividad económica, acorde a las posibilidades que brinda el territorio.
Construir una apuesta de dinamización económica:
• Conjugar potencialidades y estrategias en función de un proyecto articulador desde el Ordenamiento Territorial: El reto consiste en que los POT cobren vida en los territorios. Son muy pocos los municipios en donde sus habitantes no busquen el desarrollo económico de la localidad. Sin embargo, puede haber territorios, cuya prioridad a mediano y largo plazo esté orientada a la gestión del riesgo, a resolver problemas sociales o de seguridad, etc. Si los municipios muestran condiciones productivas y económicas que marcan el territorio de tal forma, que las estrategias de atención son evidentes y necesarias, es importante diseñar y concertar una apuesta de gestión territorial para promover competitividad territorial: ej.:
- Quetzaltenango: una apuesta por la generación de valor en la agroindustria regional, vivienda segura y accesible, y fortalecimiento como nodo comercial regional
- Morales: centro de servicios logísticos portuarios y desarrollo agroindustrial, ciudad de paso y estadías cortas
- Raxruhá: centro emergente de servicios logísticos para el transporte de carga, puente eco-turístico entre Petén Verapaces e Izabal.
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• Evaluarlascondicionesinstitucionalesydesarrollarcapacidades:- Los territorios se desarrollan sobre la base de
los recursos y las capacidades. Es importante identificar la trayectoria de los territorios en materia de gestión del desarrollo, analizar los déficits existentes y desarrollar programas de fortalecimiento de capacidades en dichas áreas.
- Las instituciones son determinantes en la implementación de estrategias de desarrollo local. Por tanto, se requiere determinar ¿quéinstituciones y normas requiere el territorio para darle vida y acompañamiento a la estrategia? ¿Oficinas Municipales de OT y/oDEL, Comisiones Ciudadanas, gremios público-privados,etc.?¿Cómosepuedecaracterizarlacultura de cooperación interinstitucional en el territorio? ¿Existe un ambiente propicio y deliderazgo para la concertación y gestión de iniciativas de desarrollo local?
• Documentar, monitorear y comunicar:Los cambios del territorio en la dirección deseada motivan a todos los involucrados. Sin cambios palpables la planificación y el ordenamiento territorial no pasan de ser un ejercicio teórico y trabajo adicional. Durante los procesos de OT se dan cambios de mejora en la gestión territorial, sin necesidad de haber culminado el proceso: porque la DMP tiene una mejor comprensión del territorio o porque las especialidades territoriales son más visibles y se han discutido.
7. Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales
7.1 Generación de proyecciones y análisis de tendencias
En esta etapa se desarrolla las ideas que tienen que ver con las tendencias y los eventos que se ha identificado tendrán efectos directos en las condiciones físicas, sociales, económicas y/o ambientales del municipio en los próximos veinte o menos años. Debe considerarse que muchos de estos se deben a circunstancias o fuerzas externas que sobrepasan los límites municipales. Sin embargo muchas de las decisiones locales se ven influenciadas fuertemente por condiciones que se generan fuera de la localidad, y escapan en gran medida al control del municipio.
En base al análisis de los ejercicios previos, se deberá precisar qué tendencias, proyectos y/o eventos tendrán efectos importantes en las dinámicas territoriales locales. Además, identificar quienes son las personas, instituciones o características naturales que condicionan esas tendencias o circunstancias. En algunos casos las iniciativas municipales pueden tomar acciones que pueden modificar las tendencias o decisiones que se originan fuera del municipio, en otros casos todo lo que la comunidad puede hacer es adaptarse y prepararse para enfrentar lo que es inevitable. Permite tener argumentos de interpretación técnica a la hora de presentar las dinámicas territoriales.
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Variables para generar proyecciones e identificar tendencias
Variable Factores a considerar
Población
• Crecimientonatural(últimos20años).Rural/urbana
• Crecimientopormigración,emigración(últimos20años)
Serviciosbásicos:infraestructura,equipamientoyprestacióndelservicioparalaatencióneneducación,saludyotros
• Secalculalasnecesidadesdelainfraestructurayprestacióndelserviciodesaludyeducaciónenbasealcrecimientopoblacionalporgruposetarios(población7a14añosproyectada)yeldéficitdeatenciónactual
Serviciosbásicos•Rellenossanitarios(lugar)Tratamientodedesechosy
residuossólidosylíquidos
• Proyectarelaumentodebotaderosnoautorizados/año
• Toneladas/año• Disposicióndedesechosyresiduossegún
crecimientoproyectado.
Movilidad• Necesidaddedesarrollarconectividady
movilidadenloslugarespobladosdeacuerdoalasnecesidadesdelapoblación.
Suelourbanizable• Deacuerdoalcrecimientopoblacional,calcular
lanecesidaddeprediosydesueloyáreaquesenecesitaparasoportaréstecrecimiento.
Vivienda:déficitdeviviendayofertanecesaria
• Calcularelnúmerodeviviendasquesenecesitarían,deacuerdoalasfamiliasproyectadasqueviviránenelmunicipio
Aspectosambientales:• Agua
• Bosque/Tendenciasdedeforestación
• Cantidaddeagualimpianecesariaparacubrirlasnecesidadesdelapoblaciónproyectadaa20años.Cantidaddeaguanecesariaparacubriractividadeseconómicas(industria,comercio,etc)segúnlaspropuestasdeintervención
• índicesdedeforestación,cantidaddebosquenecesarioparacubrirexpectativasdeusodeleña,usosambientales,etc.
Necesidaddeproducciónagrícola.• CantidadycalidaddeTierraruralvinculadacon
laseguridadalimentariaparaelmunicipio
PEA(empleo)
• CrecimientodelaPEAenfuncióndelasactividadeseconómicasproyectadasparaelmunicipio.Demandademanodeobraenlasprincipalesramaseconómicasquesedesarrollaranenelmunicipio.
Tendenciasporsectorotema,porejemploturismo,industria,comercio,etc.
• Proyectarposiblesintervencionesenelterritorioparacreardesarrolloeconómicolocal.
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7.2 Síntesis del diagnóstico y MDTA
El Modelo de Desarrollo Territorial Actual MDTA, es una visión de síntesis de la situación integral del municipio en el punto inicial del proceso de planificación. Se construye a partir de la caracterización y el análisis territorial, teniendo en cuenta las diversas variables y elementos que lo conforman.
La representación gráfica del MDTA se elabora conjugando sistemas visuales reales con otros de carácter más abstracto, pero que permiten una rápida comprensión de las dinámicas territoriales existentes en el municipio. Esto implicará que ciertos elementos visualizados en el MDTA se configurarán a partir del uso de las herramientas de edición gráfica del SIG u otros programas informáticos. Se puede considerar, en definitiva, al MDTA como el punto de partida de la realidad socioeconómica y territorial que se desea modificar con la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial, a fin de alcanzar, a partir de una visión prospectiva, una visión y un modelo territorial futuro. En ésta etapa es necesario retomar el MDTA desarrollado en el Plan de desarrollo municipal y adaptarlo a las necesidades de comprensión que requiere la elaboración del POT, principalmente para que evidencie la comprensión de las lógicas territoriales.
Cómo mínimo la información que debe mostrarse en el Modelo de Desarrollo Territorial Actual es la siguiente:
• Sistema de asentamientos. Se representarán los lugares poblados del municipio, y asociado a ellos el volumen demográfico de los mismos, con la finalidad de identificar las áreas de mayor presencia humana. Se reproduce la capa de información del mapa de volumen demográfico procedente de la caracterización y el diagnóstico.
• Organización territorial. Se representan las
principales centralidades (aldeas y poblados principales que prestan servicios), y el análisis de la funcionalidad de las sub regiones, con la finalidad de identificar la organización territorial intramunicipal.
• Áreas mayor presión humana. Se representan aquellas zonas que en el momento actual soportan una mayor presión humana. Estas áreas se extraen de la visualización de los diferentes ejes temáticos de carácter demográfico. Su finalidad es percibir la dinámica futura de ocupación del suelo por parte de los asentamientos humanos. Se marcarán las principales áreas urbanas de cada municipio. Así mismo se prestará atención a las principales áreas de riesgo y vulnerabilidad que afecten a estos espacios. También es importante representar las áreas de cambio en el uso del suelo en el territorio rural, por ejemplo: el avance de la frontera agrícola, áreas con fuerte erosión, cambio de cultivos para producción de alimentos por cultivos extensivos, etc.
• Áreas de mayores carencias. Se representan aquellas zonas que cuentan con un mayor nivel de carencias en aquellas variables de repercusión directa en la calidad de vida y el desarrollo humano de la población.
• Ejes de comunicación. Se representan los principales ejes comunicativos. Se realiza una abstracción de la red vial, dibujando sobre la cartografía mediante flechas los principales flujos de comunicación que existen en la circunscripción municipal.
• Caracterización económica básica. Se representa mediante un sistema de representación abstracto las principales vocaciones productivas del territorio municipal. Se utilizarán sistemas de rayados individualizados en relación con las bases productivas predominantes en cada área, con especial atención a las áreas de agricultura comercial y a las localizaciones industriales.
• Territorialidad indígena. Se representará los espacios con presencia de población indígena distinguiendo las diferentes comunidades lingüísticas presentes en el territorio.
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7.3 Discusión participativa del diagnóstico
7.3.1 Presentación y discusión del diagnóstico
Una de las características fundamentales para la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial es la participación social y posterior concertación que pueda darse entre los actores del territorio. Es por ello que el proceso se orienta a fortalecer y promover condiciones necesarias para que se dé la cooperación, confianza y reciprocidad entre los actores del territorio, (es decir, fortalecer el capital social).
Un proceso es participativo en cuanto los actores asumen un rol en la toma de decisiones en aspectos relacionados a su vida, su espacio y su territorio; sin embargo las decisiones deben ser tomadas a partir de un proceso de reflexión y con criterios técnicos.
La presentación y discusión del diagnóstico se realiza con la finalidad de generar ese proceso de participación reflexiva e informada, lo que representa un reto para quienes implementen el proceso en cuanto a lograr transmitir los mensajes de tal forma que lleguen claros a los actores territoriales y éstos puedan formar su propia opinión al respecto. La participación efectiva crea condiciones para el fortalecimiento del proceso de autogestión para la toma de decisiones de intereses y aspiraciones vitales y de largo plazo de los pobladores locales.
Si bien la participación de los actores del territorio en el análisis territorial se ha venido trabajando como un proceso dinámico en los pasos anteriores, es importante que se dediquen algunos esfuerzos de comunicación social mediatizada, para asegurar que la mayor población del territorio conozca, comprenda y de su opinión acerca de las dinámicas sociales, económicas y ambientales que están sucediendo en su municipio. Además, éste proceso de comunicación social está orientado a generar apropiación por parte de la población de la necesidad, los beneficios y los avances en el ordenamiento territorial de su municipio.
Para desarrollar ésta actividad es necesario realizar un taller de presentación del diagnostico y análisis territorial con la mesa de ordenamiento territorial, el COMUDE y otros actores clave previamente identificados. Además se podrá solicitar un espacio en una reunión ordinaria del COCODE para presentar el análisis territorial del municipio y tratar de lograr una retroalimentación a niveles supra municipales. Los planes que son preparados con la participación de la comunidad generalmente reflejan los valores y las aspiraciones de la comunidad de mejor manera que un documento preparado por “un experto de afuera”.
Cuando la población se identifica y se siente involucrada en el proceso de construcción, discusión y toma de decisiones de un diagnóstico territorial es más fácil desarrollar la etapa medular y crítica del proceso de elaboración del POT, es por esto que deberá darse el tiempo necesario para que las personas que participen en el COMUDE puedan expresar sus comentarios y sugerencias. Es por ello que prioritariamente ésta discusión se recomienda se realice a través de un taller y no únicamente como un punto de la agenda de la reunión ordinaria del COMUDE.
Preparar un plan de participación ciudadana que utiliza de manera eficiente el conocimiento local, esto creará mayor entusiasmo e interés que tener una gran cantidad de reuniones en las que se sostengan grandes discusiones sin llegar a alcanzar avances claros en el proceso.
7.3.2 Desarrollar una exposición pública de avances: “¿cómo estamos?”
La exposición pública de los avances en el proceso de ordenamiento territorial y específicamente el análisis de las dinámicas territoriales, permitirá que la población que no ha tenido oportunidad de participar o que no ha estado interesada en el proceso pueda tener un acercamiento al mismo.
Esta etapa se constituye en una herramienta de comunicación masiva, teniendo como grupo meta la población rural y urbana del municipio, por lo que se tratará que la información expuesta sea fácilmente asimilable por cualquier persona y que tenga como
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objetivo lograr una reflexión sobre las principales problemáticas, tendencias, cambios y procesos territoriales actuales y la necesidad de hacer propuestas de intervención en forma prospectiva (a futuro).
Se sugiere utilizar algunas herramientas de comunicación para desarrollar ésta actividad, sin embargo las personas que desarrollen el proceso puede generar sus propias ideas y utilizar otros medios, siempre y cuando se logre hacer llegar adecuadamente el mensaje a la población. Las actividades sugeridas son:
• Usodemediosvisualesenlamunicipalidadyotros lugares claves (convergencia)
• Exposición de avances a colocar frente a lamunicipalidad por espacio de un mes mínimo: mapas tipo posters con leyenda explicativa mediada, medios visuales
• Buzóndesugerencias• Documentoabiertoaconsulta• Informes
Si existe población indígena en el municipio que se está trabajando, es importante realizar una
traducción mediada de la explicación del proceso y de los principales resultados del análisis territorial. Además la explicación y leyenda que se encuentre en los mapas tipo póster que estarán colocados frente a la municipalidad deberán también ser traducidos al idioma indígena de la localidad y contener explicaciones básicas más que la referencia técnica.
7.3.3 Incorporar al diagnóstico los aportes del proceso de discusión
El facilitador o equipo consultor que lleva el proceso de elaboración del POT debe asegurarse de incorporar en el diagnostico los comentarios, sugerencias o acuerdos establecidos. Si surgieran comentarios que no necesariamente son viables o que tienen un análisis técnico incorrecto, pueden incorporarse como percepciones de la población en torno a una problemática. Será importante que los actores que han podido participar en la presentación y discusión del diagnostico sientan que han sido tomadas en cuenta sus comentarios, reflexiones o sugerencias.
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Temas necesarios a abordar para presentar la problemática vinculada al Ordenamiento territorial municipal.
a) ÁmbitoMunicipal• Usosdelterritorio(destacandolorelacionadoconlospatronesdeocupacióndel
territorio).• DesarrolloEconómico(retosdelabaseeconómicalocal)• CalidaddeVidayserviciosbásicos(Equipamientosyprestacióndelservicio,
prestacióndeserviciosdeusocomunitario)• Accesoaservicios,equipamientoseInfraestructuraparaelaccesoaservicios
básicos(educación,salud,recreación,agua,drenaje,electricidad,etc.)• MedioAmbiente(elimpactoquetieneenelambientelasactividadeseconómicas
ysocialesquesedesarrollanenelmunicipio)• MediosdeComunicaciónyTransporte• Aspectosdeorganizaciónsocialycomunitariarelacionadosalagestióndel
territorio(actoresterritoriales,institucionesformales,actoreslocalesyorganizacionescomunitarias).
b) Territoriosrurales• Usosprincipalesdelterritorioruralparaactividadesproductivas,economías
campesinas,patronesdeocupacióndevivienda,comercioytransformaciónenelámbitorural.
• Movilidadycomunicaciónparaeldesarrollodeactividadesproductivasyeconomíaslocalesyparaelaccesoaserviciospúblicosyprivados,retomarlasvariablesbásicasdeanálisisdemovilidad(tiempo,costoydistancia,quepuedetraducirseenelanálisisdetipodecarreteras,tipodetransportedecargaypasajeros,tiemposdedesplazamiento,etc)
• Sistemasdeeconomíaslocalesnoagrícolasenáreasrurales:artesanía,comercio,economíascampesinas,remesas,etc.Ysupocavinculaciónalmercadoygeneracióndecadenasdevalor
• Áreasespecialesparaelmanejoforestalcomunitario,prestacióndeserviciosecosistémicos,conservación,etc.
c) TerritoriosUrbanos• Usosdelespaciourbano,tendenciasdeocupaciónyanálisis• Espaciospúblicos(parques,áreasverdes,etc)• MovilidadySistemasymediosdetransporte(vehicular,colectivo,peatonal,
bicicletas)• EquipamientoseInfraestructuraparaelaccesoaserviciosbásicos(educación,
salud,recreación,agua,drenaje,electricidad,etc.)• Economíadesoporte.
d) EstrategiasdeGestióndelRiesgo• AnálisisdeAmenazas,vulnerabilidadyzonasdeRiesgo,tantoparaeláreaurbana
comorural.
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Productos de la Etapa 2
Pasos Actividades Insumos Productos
1. Recopilación y generación de información geográfica
Recopilacióndeinformacióncartográficaybasededatoseinformación
Informacióncartográficaybasededatosdelmunicipio,región,mancomunidad,etc.defuentesoficialesygeneradasporlamismamunicipalidad,academiauotrasfuentes.
Mapasgeneradoseimpresosguardadosenunsistemadeinformacióngeográfico.Basesdedatosgeoreferenciadas.
Actualizaciónygeneracióndeinformaciónterritorial
Informacióngeneradaporelcatastroolamunicipalidad.Enelcasodesernecesariolevantarinformaciónpredialyterritorialpormediodeencuestasyboletas,apoyadosporlosestudiantesdecentroseducativosdelmunicipio.
Mapabaseaniveldeprediosymanzanas.Basededatospredialgeoreferenciada
Generarlíneabaseconindicadoresterritoriales
Informaciónestadística(INE,Municipalidad,salud)IndicadoresODM(verPlandeDesarrolloMunicipaloenelsitiowebdeSEGEPLAN)
IndicadoresODManalizadosporlugarpobladooporáreasterritoriales.
2. Comprensión de la organización territorial actual del municipio
Analizarlaorganizacióndelmunicipiodeacuerdoasumovilidad,dependenciayjerarquíadelugarespoblados
Mapabaseconlímitesmunicipales,pobladosysuanálisisdedependencia.Mapeoparticipativosobremovilidad(social,económica,productiva,etc)
Mapadeconectividadydependenciadelugarespoblados.Informenarrativosobrelaorganizacióndelespacio(dependenciayjerarquíadelugarespoblados)consurespectivomapa.Informedeanálisisdelafuncionalidaddelasmicrorregionesactualesenelmunicipio.
3. Análisis de Riesgo
Realizaractividadesdemapeoparticipativoparaubicaráreasdemayorriesgoenelmunicipio.
Mapeoparticipativoparadeterminaramenazas,vulnerabilidadesyriesgoenelterritoriomunicipal.Buscarinformacióndefuentessecundariasyentrevistarapersonasdemayoredad
Informeanalíticosobredelaincidenciadeamenazas,vulnerabilidadesyriesgoenelterritoriomunicipal,consusrespectivosmapas.
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4. Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura, equipamiento y movilidad
Desarrollarunanálisisdelosserviciosbásicosenelmunicipioysucoberturaocarenciasdeacuerdoalapoblación.
Comportamientohistóricoyproyeccionesdepoblación(cantidadydensidaddemográfica)Mapeodeserviciosbásicos:infraestructurayequipamientodesaludyeducación.Mapeodeaccesibilidadymovilidadmunicipal.Mapeodeequipamientospendientesoenprocesodeconstrucción.Fichatécnicademonitoreodeserviciosbásicos.Identificacióndeespaciospúblicos.Análisisdelcrecimientohabitacionalseguro.
Informeanalíticoymapasquemuestrenubicacióndeinfraestructura,equipamientoyserviciosbásicosysucoberturadeatencióndeacuerdoalosrequerimientosdelapoblación
5. Análisis de los usos de la tierra: usos actuales, usos especiales y conflictos de uso
Actualizarycontextualizarpormapeoparticipativousosdelsueloactualesyconflictosdeusoenáreasruralesyurbanas
Mapadeusoactualdelsuelo(MAGA2006)yusospotencialesdelsuelo.Mapeodeintensidaddeusodelsuelo.Mapeoparticipativosparadeterminarusosculturalesdelsuelo.Levantamientodeinformaciónpredialparadeterminarusoseneláreaurbana(residencial,comercial,industrial,mixto,institucional,etc)
Informeycartografíabásicasobreusosactualesenelterritoriodelmunicipio(enelámbitoruralyurbano).
Determinaryubicarlosusosymanejosespecialesqueestánpresentesenelmunicipio
Mapasdeusosespeciales(ejidosyprediosmunicipales,áreasprotegidasyzonasderecargahídrica,zonafranca,zonaOCRET,etc.tierrasbaldíasydelEstado,tierrasybosquescomunales,áreasdereservadelanación,áreasconcesionadasparaactividadesdeexploracióny/oextracción(minera,petrolera,entreotros),sitiosarqueológicos,sitiossagrados,etc.)
Informeanalíticoygraficodeloquerepresentaparaelmunicipiocontar(ono)conáreasoespaciosdeusodemanejoespecialysusimplicacionesparadesarrollarunabuenagestióndeestasáreas.
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Pasos Actividades Insumos Productos
6. Análisis de las dinámicas económicas territoriales
• Identificacióndepotencialeseconómicosdelterritorio.
• Mapeoparticipativodeventajascomparativas.
• ConstruccióndeunaapuestadedinamizacióneconómicadesdeelOT
• Estadísticaseconómicas,censosmunicipales,estudioslocales,tesisuniversitarias.
• Conocimientostécnicosdelterritorio,percepcionesdeactoresclave,recorridosdecampo.
• PDM,agendaslocalesdedesarrollo,ejemplosdeotrosterritorios
•Caracterizacióndepotencialeseconómicosdelterritorio
•Mapadeventajascomparativasdelterritorio
•Mapadeproyecciónestratégicaparalapromocióndeventajascompetitivasterritoriales
7. Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales
Facilitaryorientarunareflexiónparticipativasobrelasdinámicasterritorialesenelmunicipio
• Proyeccionesyanálisisdetendenciasdelapoblaciónylanecesidadderecursos.
• Modelodedesarrolloterritorial–MDTA-
• Presentacionesdinámicasymediadasdelosresultadosanalíticosdelasdinámicasterritorialesenelmunicipio(serviciosbásicos,movilidad,usosdelterritorio,dinámicaseconómicas,riesgo,etc)
• Exposiciónpúblicaderesultados
Informedelosresultadosdelaexposiciónpúblicadeavances“¿cómoestamos?”tomandoencuentacomentariosysugerenciasrecibidas.
Primerdocumentoanalíticodelasdinámicasquemoldeanelterritorioendondeseincorporanlosaportesrecibidos.
Etapa 3
Escenarios y directrices municipales
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Etapa 3:Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales
En esta etapa se procede a visualizar y discutir la mejor manera de presentar los escenarios futuros, posibles y deseables. También se dedica tiempo a estudiar aspectos de carácter técnico como estándares y buenas prácticas de ordenamiento territorial que podrían adoptarse como alternativas viables para enfrentar los problemas identificados en las fases previas.
Las ideas consideradas que luego se transforman en propuestas especificas deben ser revisadas y acomodadas de tal forma que tanto el concejo municipal, los representantes de los sectores de la sociedad civil y otras autoridades e instituciones nacionales, regionales y/o locales puedan dar su apoyo dentro del marco legal, político y/o financiero que corresponda dentro de sus competencias.
Es posible que como resultado de la adopción del nuevo POT, algunas normativas o reglamentos municipales deban ser revisados, actualizados o enmendados. Si este fuera el caso esta situación debe ser claramente presentada en las recomendaciones finales del POTM como una acción complementaria antes de poder lograr que el plan sea implementado.
No se debe olvidar que el POTM es una expresión político administrativa que puede llegar a tener ramificaciones legales y económicas. Dados los retos técnicos institucionales que predominan en la mayoría de municipios del país es importante que el facilitador/consultor a cargo de la realización del POTM colabore con las autoridades municipales de tal forma que el proceso permita fortalecer todas las instancias institucionales municipales posibles. El tener opiniones técnico-jurídicas que permitan hacer del proceso de toma decisiones adecuadamente informado presenta una gran oportunidad para darle mayor credibilidad al plan.
El facilitador y/o consultor con el apoyo de la mesa de ordenamiento territorial y el Concejo Municipal procederá a:
1. Establecer la visión de lo que se pretende alcanzar con el POT
2. Plantear los escenarios posibles e identificar los deseables.
3. Formular la argumentación técnica para el desarrollo de intervenciones
4. Definir directrices del POT y decidir que propuestas serán recomendadas para su implementación
5. Definir las metas y objetivos que espera alcanzar con el ordenamiento territorial municipal.
6. Presentar los planes de usos del suelo propuestos y su relación con los sistemas de transporte, la infraestructura y el equipamiento público.
7. Identificar manera general las acciones necesarias para implementar el plan. Aquí se debe diferenciar las acciones de tipo normativo, los incentivos y las inversiones en proyectos catalizadores.
8. Estimar el impacto del POT sobre el medio ambiente, el patrimonio histórico y cultural, la economía local, el conglomerado social, y la gestión del riesgo.
9. Iniciar el proceso que permitirá hacer una divulgación adecuada del POT.
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Pasos de la Etapa 3: Elaboración del POT Municipal: escenarios y directrices municipales
Visionesterritoriales (a
partir del PDM)
Desarrollo dedirectrices
municipales deOT
Plan de uso delsuelo -PLUS- (se
consolida lapropuesta OT)
Construcción yselección de
escenarios dederarrolloterritorial
Construcción dela organización
territorial futura
Socialización,validación y
aprobación delPLUS
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Etapa 3: Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales
Paso a paso…
en el POT estarán en función de buscar las medidas técnicas necesarias para ir “territorializando” la visión de desarrollo plasmada.
Para la construcción de la imagen objetivo o la territorialización de la visión de desarrollo, es necesario considerar los siguientes criterios:
• Considerar proyectos catalizadores ogeneradores de desarrollo para el municipio, tratando de empezar a visualizar su ubicación, función y vinculación con el resto del municipio.
• Tomar en cuenta la preservación de losecosistemas y el impacto que producen sobre estos las dinámicas económicas, sociales, de urbanización, de inversiones, etc que puedan plantearse para el desarrollo económico local.
• Por principios de seguridad alimentaria sedebe procurar, hasta donde sea posible, no urbanizar los territorios con alta aptitud agropecuaria.
• Laszonasconamenazasnaturalesnodeberíanser potenciales de urbanización, en todo caso, cuando ya existen zonas ocupadas es necesario evaluar si con obras de contención se puede minimizar el riesgo; en casos extremos que el municipio no cuente con otras tierras potenciales para urbanizar, se deberían de seguir especificaciones técnicas estrictas para minimizar el riesgo, siempre y cuando se realice una evaluación al respecto y se llegue a la conclusión que es viable urbanizar.
• Sedebeevitarlaurbanizaciónenterrenosquepresenten limitaciones para la conexión de redes de servicios básicos.
• Tomar en cuenta las necesidades de lapoblación y la ubicación de los servicios básicos de manera estratégica, para que puedan ser eficientes y llegar al mayor número de población.
• Tomar en cuenta los usos que se requieren“proteger” en el territorio.
• Tomar en cuenta los valores y percepcioneslocales e indígenas para proyectarlos a futuro.
1. Congruencia entre las visiones territoriales y las de los planes de desarrollo.
La visión del ordenamiento territorial municipal no se restringe al ámbito municipal puesto que el municipio puede verse afectado por dinámicas supramunicipales, contextos regionales e incluso transfronterizos. En el caso de los municipios ubicados en una región para la cual existe un plan de desarrollo regional (como FTN, Litoral Pacífico y Peten) se sugiere partir de la visión regional a la cual se vincule la visión de desarrollo y de ordenamiento territorial municipal. Además es de suma importancia retomar la visión de desarrollo plasmada en el PDM, de tal manera que puedan irse construyendo nuevas visiones objetivo OT a partir de una visión de desarrollo municipal.
Este proceso se constituye en la base para la definición de la visión estratégica y aporte al ajuste o confirmación de la visión establecida en los Planes de Desarrollo del Municipio, la formulación de objetivos y el diseño de directrices municipales.
1.1 Darle sentido de ordenamiento territorial a la visión plasmada en el PDM.
La imagen objetivo o construcción de una visión consiste en un conjunto de escenarios de representación del futuro del municipio y que permiten sentar las bases para las acciones presentes. Las visiones de ordenamiento territorial se construyen a partir de 3 insumos: 1.) el análisis de dinámicas territoriales realizadas hasta el momento; 2.) la visión de desarrollo plasmada en el PDM, y 3.) las acciones o intervenciones necesarias y específicas vinculadas al ordenamiento territorial. Por ejemplo, si la visión de desarrollo del PDM dice que es necesario mantener un ambiente protegido, las visiones a desarrollar
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Las aspiraciones o visiones mencionadas en el POT deberán ser contrastadas con la visón del Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
En esta etapa se trabajará de manera conjunta con la mesa de OT con el ánimo de establecer una serie de visiones conjuntas que le darán vida al POT.
Congruencia, complementariedad o contradicción con las intervenciones deseadas en el territorio (proyectos catalizadores de desarrollo) y su
vinculación con el Plan de desarrollo municipal
Es necesario recordar que pueden existir propuestas de intervención plasmados en el PDM(principalmente a lo expresado comodemandas ciudadanas y carterade ideasdeproyectos), quepuedenonocoincidirconlasideas,visionesopropuestasqueseiránconstruyendoconelplandeordenamientoterritorial,pudiéndosedarlassiguientescaracterísticas:
Ideas de proyectos comunes(demuestranconcurrencia),algunasideasdeproyectosydemandassoncompatiblestécnicamenteyconvenientesparaeldesarrollodelmunicipio,enéstecasoelPDMpermitedaravancessustancialesalprocesodelPOTylasiniciativasdeproyectosqueseconcretenvanatenermayoraceptacióndelapoblación.
Ideas de proyectos complementarios (denotan armonía), algunas ideas de proyectos eintervencionesplasmadosenelPDMpuedeserquenollegaronaunniveldedetalletécnico,peroqueconelanálisisterritorialdesarrolladoenelPOT,ycontrastandoconlasideasdeordenamientoterritorial,puedenseragrupadosenotrasideasointervencionesestratégicas.
Ideas de proyectos contradictorios(debenserrevisadasyconsensuadasparalograrconsistencia.Enéstecaso,algunasideasdeproyectosplasmadasenelPDMpuedequenoseanposiblesrealizarlasporque no cumplen con las necesidades reales del territorio, pueden profundizar las inequidadesterritoriales,porejemploendotacióndeserviciossisedemuestraquelapoblaciónnonecesariamenteestádesatendida,noeslasolucióntécnicanecesaria,nopuedeconstruirseunaobraoinfraestructuraporestarenunazonadealtoriesgo,etc.Tambiénpuedeserunproyectoconaltosimpactosnegativosal ambienteobienporqueel análisis territorialmuestraquenonecesariamenteel territorio estápreparadoconventajascompetitivasparaqueésteseaviable.Entodocaso,laargumentacióntécnicaesindispensableparaquelademandadeproyectosdedesarrolloseacompatiblesoesténenarmoníacon losprincipiosdesostenibilidadambientalysocialypor lotantotengauna lógicadegestiónyordenamientoterritorial.
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1.3 Validación de la visión
Es necesaria la organización de un taller en el que se presente la visión de OT municipal ante la sociedad civil organizada y las instancias que han participado en el proceso. Dicha visión técnica es entonces discutida, validada y consensuada entre los participantes para dar lugar a una visión más legitima del modelo futuro de ordenamiento territorial del municipio.
2. Construcción y selección de escenarios de desarrollo territorial
2.1 Criterios para construcción de escenarios
La elaboración de distintos escenarios es una tarea fundamental para el proceso de ordenamiento territorial, que requiere asesoría del planificador pero con estrecha comunicación con la mesa de ordenamiento territorial. Esta acción es clave y permite demostrar a los actores locales los diferentes caminos que un municipio pudiera tomar, y por consecuencia la imagen futura vinculada a esta decisión. Además esta actividad fomentará la discusión sobre las directrices que se deben seguir y los resultados derivados de esta acción, dando a los participantes del proceso una visión integral del territorio.
Para que se implemente un proceso de discusión es necesario como mínimo determinar tres tipos de escenarios: Escenario Real, Tendencial y Normativo, los cuales brindarán la posibilidad de construir un análisis claro para establecer las tendencias.
Tomando en cuenta los resultados del análisis de las dinámicas territoriales y las visiones de ordenamiento territorial y planificación del desarrollo, se desarrollan los 3 escenarios con las siguientes características:
• Escenario Real, el cual representa el presente, la situación actual donde se desenvuelven los actores y sobre todo los problemas más importantes que fueron identificados en el análisis territorial. Constituye en un análisis
de la situación actual donde se detectan las necesidades y requerimientos a cubrir, jerarquizándose los problemas.
• Escenario Tendencial (sin intervención de OT), el cual representa lo previsto, el futuro y la situación actual proyectada. En este escenario se utilizan las proyecciones desarrolladas en el diagnóstico para obtener una idea clara de que pasaría sin la intervención de un plan de ordenamiento territorial.
• Escenario Normativo (con implementación de OT), el cual se constituye en este caso en la propia formulación del Plan de Ordenamiento Territorial municipal y que representa la solución de los problemas detectados y de aquellos que requieren una solución inmediata.
La formulación de escenarios le permitirá al facilitador de OT y a la municipalidad, mostrar los efectos de las transformaciones del territorio que podrían surgir a partir de las intervenciones, inversiones y cambios bien ordenados y con argumento técnico (cambios económicos, las mejoras a la infraestructura, etc.). El objetivo final de esta etapa es tomar conciencia de los posibles efectos del crecimiento futuro, y contar con proyecciones que puedan ser utilizadas como base para tomar las acciones necesarias que permitan alcanzar los objetivos del POT.
2.2 Propuestas esquemáticas de escenarios
Se realiza una representación grafica (dibujos y mapas) que permita visualizar los escenarios tendencial y normativo. Es importante tomar en cuenta los cambios que se desarrollaran a futuro (en un lapso de 10 20 años) y sus implicaciones relacionadas con los usos en el territorio, intervenciones estratégicas para activar o fortalecer la economía local, movilidad y transporte que articulan el territorio, el desarrollo económico, la protección y manejo ambiental, y los servicios y equipamientos necesarios para responder a las necesidades de la población en el ámbito urbano y rural.
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Las preguntas orientadoras que pueden servir para generar estos dos escenarios son:
Dentro de 20 añosa) ¿Cómo,dóndeyconquélógicaterritorialse va a dotar de servicios básicos a la población de las aldeas? b) ¿Dedóndevendráelaguaquenecesitamos?c) ¿Quépasasielmunicipiocontinúateniendo un crecimiento económico sobre la base del deterioro ambiental? d) ¿Dóndeseproduciránalimentosysegenerará materia prima para el municipio?e) ¿Enquésentidooconqueespecialidady especificidad cambiará el territorio rural? f ) ¿Dequévivirálagentedelcascourbano?g) ¿Continuaradeteriorándoselacalidaddevida en el municipio? h) ¿Losserviciospúblicoscontinuaransiendo deficientes, tanto en el área urbana como rural? i) ¿Dóndeyconquélógicasedebenconstruir nuevas carreteras, nuevas inversiones productivas, etc.?j) ¿Quéotrosmediosdetransportesesumaran durante los siguientes 20 años? k) ¿Cómoasimilaráelcascourbanola concentración de población y la dotación de servicios para el área rural? l) ¿Haciadóndecrecerálapoblaciónysu ocupación?
m) ¿Cómosepuedenevitardesastrespor amenazas naturales y creadas?
2.3 Diseño de escenarios
Luego de haber desarrollado los esquemas de los distintos escenarios propuestos y de ser discutido con la mesa de ordenamiento territorial, será necesario territorializar sus distintas propuestas.
Para ello será fundamental elaborar los siguientes productos:
a. Establecer, a través de una primera zonificación general, donde colocará determinados usos del territorio, vinculados a los escenarios. Aquí, la principal pregunta que el planificador se deberáplanteares¿dónde?Elresultadodeestaactividad deberán ser mapas que trasmitan la localización de nuevos usos o de nuevas intervenciones en el territorio, definiendo así la forma que éste tendrá a futuro si se siguen determinadas líneas de acción.
b. Elaborar una propuesta de proyectos catalizadores, con su precisa ubicación. Este tipo de proyectos estratégicos son fundamentales para alcanzar las metas planteadas en los escenarios. Darán una ayuda fundamental, si son bien planteados, a impulsar una actividad determinada en el
Listado denecesidades y
requerimientos:Priorización de
problemas Se implementa unproceso de
ordenamientoterritorial
Se continua una tendenciade crecimiento con la
misma problemática, noexiste intervención de
proceso de OT
Escenarioreal
Escenariotendencial
Escenarionormativo
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territorio, fortaleciendo así la sostenibilidad del Plan y la aplicabilidad de sus políticas. Ahora el planificador deberá pensar ¿quécosa?y¿dónde?Atravésdelacreacióndeunacartera de proyectos, es posible establecer la dirección que la economía de un municipio puede tener. Por ejemplo, si se desea fomentar el comercio, podrá proponerse como proyecto la construcción de una Central de Mercadeo que pueda atender los flujos comerciales regionales, con infraestructura de calidad, buenas conexiones viales y una adecuada terminal de buses, para que puedan recibir muchas personas que llegan al municipio a vender o comprar productos. Estos proyectos deberán tener una localización específica, así como carácter general del mismo tal como costo, dimensión, capacidad, etc.
2.4 Selección participativa de escenarios de OT
Es un espacio más amplio para que los ciudadanos puedan: informarse, preguntar, apoyar y plantear inquietudes. Se sugiere tomar en cuenta los siguientes aspectos:
• Presentacióndepropuestasdeescenarios• Presentación, revisión y validación de
escenarios diseñados ante la mesa OT• Selecciónconsensuadadelescenariodeseado• Modificacionesalescenarioseleccionado• Sistematizaciónyconsolidacióndelescenario
3. Directrices de Ordenamiento Territorial
Las directrices de ordenamiento territorial son el resultado de un ejercicio de análisis estratégico de base técnica, que propone temas o líneas de intervención en el territorio en base a las problemáticas y potencialidades identificadas durante el análisis territorial. Las directrices OT se derivan del escenario normativo, y se constituyen en los lineamientos técnicos para la formulación de políticas, programas y proyectos territoriales en el municipio, p.e. para la atención de servicios básicos, gestión ambiental, usos del territorio y desarrollo económico local.
Las directrices o líneas estratégicas de intervención en el territorio municipal tendrán como objetivo la orientación y adecuación operativa de la gestión territorial en función de los cambios esperados y necesarios sobre la ocupación del territorio y el futuro del municipio. En este sentido, el esquema de directrices OT es la carta de navegación para el Concejo Municipal, el Alcalde y de la Mesa OT durante la fase de gestión del mismo. Para desarrollar directrices de ordenamiento territorial en el municipio es importante retomar el análisis territorial y analizar las interdependencias entre las diferentes problemáticas y potencialidades territoriales identificadas.
Los pasos metodológicos propuestos son:
1. Retomar el análisis territorial en una exposición sobre potencialidades y retos del municipio
2. Hacer un recuento del ejercicio de selección de escenarios y estudiar las implicaciones del escenario normativo
3. Realizar una lluvia de ideas y priorizar los 10 factores clave que inciden en el desarrollo territorial del municipio
4. Realizar un análisis cruzado de interdependencias entre los 10 factores clave, priorizando los factores que más influyen sobre los demás
5. Desarrollar un esquema de directrices que articule de forma congruente y plausible los diferentes factores clave en función del desarrollo sostenible del territorio.
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El ejercicio de carácter estratégico puede considerar varios momentos, en algunos casos con la mesa de OT, en donde el facilitador jugará un rol importante para guiarlo, estimulando la reflexión crítica de los participantes respecto a las problemáticas del municipio y sus interdependencias. También, el facilitador OT puede desarrollar un taller de análisis estratégico con seleccionados actores y cruzar los
Esquema de articulación del POT en función de su contribución al Desarrollo Territorial Sostenible: El caso de San Antonio Huista.
En San Antonio Huista, se realizó un ejercicio para determinar las directrices posibles de ordenamiento territorial, donde participaron niveles técnicos de diferentes disciplinas, el facilitador de OT y el aporte y conocimiento de la Dirección Municipal y la mesa de OT. El ejercicio tuvo como objetivo determinar cuáles podrían ser las directrices ampliamente vinculadas al ordenamiento territorial en el municipio, en función del tema articulador y de mayor trascendencia (según los participantes): El desarrollo económico rural.
resultados de los diferentes momentos. Finalmente es importante que el facilitador tenga un momento de reflexión y propuesta estratégica que se valide luego con la mesa OT y las autoridades municipales. En esta etapa se propone utilizar las técnicas adecuadas. Una técnica de referencia es la computadora de papel, que se encuentra descrita en la caja de herramientas.
Desarrollo Económico Rural-café, granos básicos, miel
-diversificación productiva y valor agregadoagroturismo
Fortalecimiento Institucional
•Sistemavialenfuncióndecentralidades
•Recursosnaturales•Asentamientoshumanos•SeguridadAlimentaria
•Fortalecimientodenúcleosrurales•Especialidadesyjerarquías •Conectividadregionalen
funcióndeexportación decaféyotros•Gestióndelosrecursosnaturales
Plan de Ordenamiento Territorial-Directrices-
Sistema deCentros Poblados
VinculaciónRegional
Gestión de Riesgo
ConectividadTerritorial
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4. Organización territorial futura: Plan de ocupación del territorio
4.1 Plan de ocupación del territorio
El Plan de Ocupación del Territorio se constituye en un instrumento que tiene un carácter orientador promotor y dinamizador de la estructura de ocupación del territorio, en su carácter espacial.
Para construir el plan de ocupación del territorio es necesario contar con los siguientes insumos:
• Retomar el mapa de organización social delterritorio y jerarquía de lugares poblados.
• Tomar en cuenta mapas de movilidad einfraestructura de comunicación.
• Utilizarmapasdeáreasdemanejoespecial• Utilizarelmapadeusoactualypotencialdel
territorio • Retomar losescenariosdeseados, incluyendo
todas las intervenciones propuestas (proyectos para la atención de servicios básicos, dinámicas económicas, gestión ambiental, etc)
• Considerardeformapermanentelosmapasdeamenazas, vulnerabilidades y riesgo
• Reconsiderar las especificidades,potencialidades y proyectos catalizadores para el desarrollo del municipio en su vinculación intermunicipal o regional.
• Tomar en cuenta aspectos de identidadterritorial y la institucionalidad en el municipio.
• Utilizar losmapas de información geográficagenerados (características biofísicas, cuencas, hidrología, características de suelos, pendientes, zonas de vida. etc).
Las recomendaciones establecidas en el Plan de Ocupación deberán ser contrastadas con el paquete de programas y proyectos determinados en el Plan de Desarrollo Municipal, de tal manera que se pueda reforzar ciertas áreas de inversión pública o desestimar otras aún no ejecutadas de acuerdo a las especificaciones técnicas establecidas por el Plan de Ocupación y los resultados del Plan de Uso del Espacio
El modelo de ocupación del territorio como componente fundamental del Ordenamiento Territorial se puede sintetizar en los siguientes elementos:
• La readecuación del tejido ya construido (organización social del territorio, movilidades, intercambios, especificidades, etc, tanto del casco municipal, como de las principales aldeas identificadas como espacios de desconcentración de servicios.
• Nuevas centralidades que estructuran el tejido y acercan los servicios a los ciudadanos;
• La dotación de espacios públicos para recreación y protección (parques, mercado, canchas deportivas, salón comunal, bosques comunales, fuentes de agua, etc.) , tanto en la cabecera municipal como en los lugares poblados, que les permita consolidar su identidad;
• La concepción de una red vial que apoya las relaciones entre aldeas y zona urbanas y descongestiona el sistema vial principal, con una estrecha relación con la ruralidad y;
• La continuación y profundización delprograma de dotación de servicios básicos: infraestructuras, equipamientos y atención con calidad en la circunscripción municipal
• La Gestión ambiental, del recurso Hídrico y del bosque.
• El fomento de la revalorización rural y su vinculación urbano- rural.
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4.1.2 Clasificación del suelo y del espacio en el municipio para la formulación del plan de ocupación territorial:
Es importante considerar las variables sociales, culturales y los impactos de desarrollo económico que tienen un rol en la ocupación del territorio, no debe olvidar que el bienestar, la salud y la seguridad de la colectividad es lo que hace del ordenamiento territorial un objeto de interés primordial. La clasificación de los usos del suelo y del espacio en el territorio son factores básicos para una correcta planificación territorial, al posibilitar la ordenación de los diferentes usos potenciales que se pueden desenvolver sobre una porción espacial.
La distribución de los usos del espacio debe ser coherente con la vocación y la gestión del riesgo, en relación a la dinámica de ocupación del espacio, y debe permitir armonizar la convivencia del conjunto posible de usos. La conjunción de los diferentes usos del territorio, deben favorecer el desarrollo de las actividades económico productivas que la población del municipio ha definido como su visión de desarrollo territorial, considerando la gestión ambiental adecuada, incluyendo el manejo de los recursos naturales para beneficio de la población. Los usos del suelo, del espacio y del territorio deben promover como objetivo primordial una mejor calidad de vida.
La ordenación de usos, en definitiva, plantea evitar la localización impropia de las actividades humanas, minimizar sus costes derivados (sociales, económicos y ambientales).
En este punto es importante enfatizar que el criterio de zonificación debe utilizar como insumo básico el mapa de vocación del uso de suelo, sin embargo en muchos de los casos el uso actual podrá o no, estar acorde a su vocación, es por ello que la propuesta de cambio de uso quedará como un “deber ser”, al hablar de que el uso actual pueda predominar sobre su vocación es un ejercicio pragmático ya que podrá quedar sugerido en el plan de uso un cambio por ejemplo de agrícola a forestal porque su vocación lo exige, sin embargo si detrás de esto hay familias campesinas que su medio
de subsistencia depende de la productividad agrícola, es cuestionable el cambio de uso, o bien un gran propietario que simplemente no le interesa el cambio de uso, quedará en un mero ejercicio técnico.
Por lo anterior es que tanto la participación ciudadana y la comunicación del plan puede permitir un cambio en la percepción de los actores; sin embargo; principalmente para Guatemala es necesario avanzar en una ley de desarrollo territorial que permita regular y darle un carácter coercitivo a la prohibición de ciertos usos del territorio que atentan contra el desarrollo sostenible.
5. Plan de uso del suelo -PLUS-
El Plan de Uso del Suelo se constituye en un instrumento técnico-normativo para el ordenamiento territorial. Está compuesto por un mapa y una memoria explicativa con indicación de los usos posibles, las recomendaciones y limitaciones aplicables. Es el resultado de la interpretación de los mapas citados anteriormente en el plan de ocupación del territorio, conjuntamente a un análisis del uso actual de la tierra, la cobertura vegetal existente, áreas de riesgo y los conflictos resultantes del uso actual de las tierras y su zonificación así como de las disposiciones legales y las actividades antrópicas existentes.
Para el establecimiento del Plan de Uso de Suelo, es necesario plantear de modo inicial una zonificación de los diferentes usos potenciales de cada porción del territorio municipal. Esta debe realizarse a partir de una clasificación del suelo que permita marcar los usos más aptos que cada área puede acoger desde una perspectiva integral.
Las categorías de clasificación del suelo (espacio y territorio) para Guatemala serán las siguientes:
1. Espacios con predominancia Rural2. Espacios con predominancia urbana3. Espacios especiales4. Áreasdeprotección.
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3.2 Clasificación: categorías y sub categorías especificas propuestas para el contexto nacional:
Clasificación del espacio/suelo
Carácter general
Categorías(1:50000-1:25000)
Sub-categoríasespecíficas(1:25000-1:5000)
Urb
ano
ResidencialRES
ResidencialbajadensidadRES-BDIncluye:viviendaindividualy/ounifamiliar,comerciosaisladosasociados,instalacionespúblicaspequeñas,zonasverdes.
ResidencialaltadensidadRES-ADIncluye:viviendauni-y/omultifamiliar,comercio,instalacionespúblicas,talleresno-perturbadores,zonasverdes.
ZonaMixtaRES-MXIncluye:Vivienda,comercios,industria,talleres,instalacionespúblicas,transporte,zonasverdes.
ComercialCOM
ComercioCOM-COIncluye:comercio,servicios,institucional,gobierno,turismo,equipamientospúblicos,transporte,viviendasaisladas,talleres,zonasverdes.
IndustriaCOM-INIncluye:industria,equipamientospúblicos,usosasociados,comercioaislado.
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Ru
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Núcleorural-NUR
ZonaRuralResidencialNUR-REIncluye:vivienda,comerciospequeñosasociados,instalacionespúblicas/comerciales,zonasverdes,huertosfamiliares,ganadomenor.
ZonaRuralMixtoNUR-MXIncluye:vivienda,comerciospequeñosasociados,instalacionespúblicas/comerciales,zonasverdes,huertosfamiliares,ganadomenor,industria,comercio,equipamientospúblicos.
Agricultura:AGR
AgriculturacampesinaAGR-CAIncluye:agricultura,usoresidencialfamiliar,artesanía,comerciospequeños.
AgriculturacomercialextensivaAGR-EXAptitudagriculturaextensiva,aptitudagroforestal,aptitudpecuaria,manejoespecial,extracciónextensivafamiliar.
AgriculturacomercialintensivaAGR-INAptitudagriculturaintensiva,aptitudagroforestal,aptitudpecuaria,manejoespecial.
Forestal:FOR
Bosquesyvegetaciónnatural,Bosquesdeconíferas,bosquesmixtos,selvastropicales,bosquesecundarioypastizalesnaturales.
Plantacionesforestales
ZonadeProducciónsinpredominanciaagrícolaPRO
ExtracciónPRO-EXExtracciónintensa,Minería,Petróleo.
ZonaRuralProductivoPRO-PRArtesanía,comercio,equipamientospúblicos,industriapequeña,producciónconcarácterespecial.
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Esp
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al
ZonaEspecialESP
ZonaEspecialUrbanoESP-UR(+definición)Zonasdeusoespecial(definiciónmunicipalp.ej.aeropuertos,terminaldebuses,parques,instalacionesgrandes,zonafranca,educación/universidad,salud/hospitalodezonasmixtasdeindustria/comercio,centrocomercialenlaperiferiaetc.
ZonaEspecialRuralESP-RU(+definición)Tierrascomunales,Ejidosmunicipales,Bosquescomunales,Instalacionespúblicas(salud/educación/casacomunitaria,iglesiaetc.).
GestióndeRiesgoESP-RIZonasderecuperacióny/oadaptación,áreasdondeseaplicanmedidasdemitigacióny/oreduccióndevulnerabilidades.
TransformaciónESP-TRcambiodeuso.
AprovechamientoSostenibleESP-ASUsoderecursosnaturalesquenoexcedasucapacidadderegeneración(p.ej.agroforestaríasostenible.
Pro
tecc
ión
ÁreadeprotecciónPTE
ProtecciónespacialZonasnaturales,Zonasvulnerables(Barrancos,riveras,etc.),ReservasdelEstado.
ProteccióndeestructurasEquipamientos,Complejoarquitectónicoprotegidoohistórico(Ej.Calvario),Lugarsagrado,Protecciónvial.
ProteccióndelusoAccesoprotegido(a…)porejemploaccesoafuentesdeagua(servidumbre/derechodepaso)Zonasvulnerables(Barrancos,riveras,etc.).
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6. Socialización, validación y aprobación del POT
6.1 Integración del documento final del POT
En esta etapa se pretende consolidar los distintos documentos que fueron generados como consecuencia del análisis del territorio, la selección del escenario prospectivo y el plan de ocupación del territorio
El documento final del POT deberá estar integrado por los documentos cartográficos de ordenamiento territorial y ocupación del territorio, en donde cobre sentido el plan de uso del suelo. Así como por el documento escrito que explique cómo funcionan y cómo se aplican toda la cartografía generada También, puede establecerse cuáles de los documentos que fueron analizados y generados durante el proceso poseen un carácter orientador y cuáles deben necesariamente ser tomados en cuenta para la elaboración de la normativa del Plan.
A la hora de escribir el documento del POT, es necesario volver a evaluar si las intervenciones o propuestas de ocupación del territorio son analizados a la luz de los principios de OT y el desarrollo sustentable, a saber: ambientalmente sostenible: el medio ambiente natural, el patrimonio histórico y cultural; económica y socialmente justa: la economía local, impacto social, equidad de género y la gestión del riesgo. Como producto de la evaluación se podrá identificar si existen áreas que merecen un tratamiento especial o deben ser coordinadas con otras herramientas de planificación (Plan regional, distrital, sectorial etc.).
Con base en los acuerdos alcanzados respecto de la visión y el escenario de ordenamiento territorial deseado se recopilarán y redactaran los documentos explicativos y propositivos necesarios para permitir el acceso de todas las personas a los resultados del proceso de planificación del territorio, a través de la publicación del Plan de ordenamiento territorial y posteriormente su normativa.
6.2 Aprobación por autoridades municipales
Al tener integrado el documento final del POT será necesaria su presentación al Concejo Municipal para su aprobación.
Las autoridades municipales deberán conocer el documento en una de sus sesiones, y hacer constar su aprobación formal por medio de acta del Concejo Municipal. El o los reglamentos que se hubieren elaborado al momento de la integración del documento final del POT así como la normativa específica que se redacte con posterioridad, deberán ser aprobados en la misma forma.
6.3 Conocimiento del POT por consejo municipal
El objetivo de esta etapa es hacer la presentación formal del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal a la población, para que las autoridades municipales lo puedan adoptar como su política pública.
6.4 Aprobación por medio de acta del concejo municipal de la propuesta de OT y el reglamento básico del POT
El POT deberá ser aprobado una vez que los resultados alcanzados han sido concertados con el conjunto de la sociedad civil y se cuenta con un informe técnico final por parte del equipo técnico que lo haya acompañado. A solicitud de la municipalidad, la SEGEPLAN puede llegar a constituirse en un ente evaluador del plan de ordenamiento territorial, para asegurar que éste cumple con los requisitos técnicos de calidad y jurídicos necesarios. El plan de ordenamiento territorial debe ser aprobado por dos terceras partes de los miembros que integran el Concejo Municipal (artículo 144 del Código Municipal) mediante acuerdo municipal. Por ser un reglamento de observancia general deberá ser publicado en el Diario oficial, a más tardar dentro de los treinta días siguientes de la recepción del instrumento correspondiente. (Artículo 42 del Código Municipal y sus reformas 22-2010).
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La aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) por parte del Concejo Municipal y sus instrumentos técnicos normativo requerirá que el mismo sea considerado como el medio de aplicación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan Operativo Anual (POA).
EjemplodecontenidomínimoadesarrollarparaelaborarunaprimerapropuestadeunPlandeOrdenamientoterritorial
IntroducciónSedeberáredactaralgunoscriteriosgeneralesdeOrdenamientoTerritorialcontextualizados,contestandolassiguientespreguntasorientadoras:
• QuévamosaentendercomoOrdenamientoTerritorialennuestromunicipio.• Cuálessonlosprincipiosqueacordamosdaránvidaalordenamientoterritorial• Cuálessonlosbeneficiosqueesperamoscomoresultadodelprocesodegestiónyordenamiento
territorialparanuestromunicipio• CuálessonlosefectosdeseadosdetenerunPOTennuestromunicipio• Cuáleslaviabilidadpolíticayfinancieradeimplementarunprocesodegestiónterritorialendonde
elPOTesunaherramientadegestiónennuestromunicipio
Antecedentes de PlanificaciónEnesteapartadosedeberádesarrollarunanálisissobrelosinstrumentosdeplanificaciónexistentesenelmunicipio(ej.Planesdedesarrollomunicipal,Planesmaestros,etc.)queserviríandeapoyoalprocesodeformulacióndelPOT.DelprocesodelosPlanesdeDesarrollomunicipalesencadamunicipio,esimportantemencionarquétemasestánvinculadosconelOrdenamientoterritorial,ycómonosvanaserviryguiarelprocesodelPOT.ElPDMdicequenecesitaelmunicipioparasudesarrollo,yelPOTtendráqueabordarunanálisistécnicoquepermitadecirdóndeycómohacerlo.
Análisis territorial para la elaboración del POTEnésteapartadoesimportantecomprenderyexplicarlasdinámicasrelacionadasalosusosactualesdelterritorio,laorganizaciónespacialylasdinámicasterritorialesdelmunicipio.Retomandoporlomenos4grandeslíneasdetrabajo1. Dotacióndeserviciosbásicosconequidadterritorial,2. Uso,manejoydecisionessobrelosrecursosnaturales(gestiónambiental)3. Desarrolloeconómicolocal,etc.4. Usoactualesdelsuelo,elespacioydelterritorioEsimportanteexplicarlasprincipalespotencialidadesyproblemáticasdelterritorio,ycómoestassetomanencuentaparalaconstruccióndelavisióndeordenamientoterritorialmunicipalSedeberáincluirlossiguientesaspectos:análisisderiesgos,Elcomportamientodelapoblación,lasformasdemovilidadexistentes,lospobladosprincipalesqueestructuranactualmenteelterritorio.Comoconclusióndeesteapartadosedeberáagregarlapropuestarealizadadenuevamicroregionalización,consurespectivajustificacióndel por qué se plantea esta división, conjuntamente con la propuesta deOrganizacióndelespaciofutura.
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Visión, Escenarios y Directrices municipales para el ordenamiento territorialApartirdelavisiónterritorializadadelmunicipio,esnecesariopresentarlosescenariosdeintervencióntrabajados,locualnosdarálasdirectricesparalaformulacióndelapropuestadeintervenciónterritorialyelplandeocupacióndelterritorio.Lavisióndeberáestaracompañadade la formulacióndedistintosescenariosposiblesdecrecimiento(porlomenos2),yluegojustificarlaseleccióndelescenariodeseado(¿Porquéescogimoseste?),elcualservirádebaseparalaelaboracióndelapropuestaocupacióndelespacio.
Propuesta de Clasificación de usos y manejo del suelo y del espacio (del territorio)Formulacióndelapropuestadeusoymanejodelsueloydelespacioafuturo.Aquípodránincluirotrosmapas sectoriales, como por ejemplo una propuesta futura demovilidad (nuevos ejes viales, líneas detransporte,terminales,espaciospeatonales,etc.),creacióndeinfraestructuraparacentralidadeseconómicas(centralidades industriales, comerciales, financieras, etc.), crecimiento poblacional, planificación delcrecimientoderedesdeinfraestructurabásica.Lógicamenteentremásmapasseelaboren,mayorsustentotendrálapropuestafinal.
NormativaFormulaciónde ideasde la normativaque concretizará la propuestade clasificacióndeusos ymanejodelsueloydelespacio.Estanormativaayudaahacerrealidadlasdirectricesdeordenamientoterritorialpropuestas,especificandocomodeberácrecernuestromunicipio.Esteapartadodeberáserbastanteclaro,endondeseproponganpropuestasdepolíticasaserpresentadasparasuabordajeyaprobaciónporpartedelalcaldemunicipal.
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Productos de la etapa 3
Pasos Actividades Insumos Producto
1. Visiones territoriales (a partir del POT)
-TerritorializarlavisióndedesarrolloplasmadaenelPDMydarleunsentidoorientadordeaccionesdeordenamientoterritorial.
VisióndedesarrollodelPDM.Visióndedesarrollodelplandedesarrolloregional(siexiste).Análisisdelosproyectoscomunes,complementariosycontradictoriosdelPDMylaspropuestasparaelPOT.Tallerdevalidacióndelavisióndedesarrolloterritorializada(OT).
Redaccióndelasvisionesdeordenamientoterritorialacordealasaspiracionesdedesarrollodelmunicipio.
2. Construcción y selección de escenarios de desarrollo territorial
-Diseñoyvalidacióndelosescenarios(real,tendencialynormativo)
ListadodenecesidadesyrequerimientossegúnPDM.Resultadodelanálisisdelasdinámicasterritorialesenelmunicipio.Proyeccionesdepoblaciónytendenciadeusoderecursos.Preguntasorientadorascontestadasparahacerescenariosnormativos.
EsquemasyresumenanalíticodelosescenariosconsensuadosenfuncióndelosestándaresydefinicionesquepermitenelOT.Informedeltallerdevalidacióndeescenarios.
3. Desarrollo de directrices municipales de OT
Elaboraryvalidarlíneasdeintervenciónterritorialenbasealasproblemáticasypotencialidadesydeacuerdoalescenarionormativoconsensuado.
Análisisterritorial(potencialidadesyretosdelmunicipio).Implicacionesdelescenarionormativo.Resultadodelaaplicacióndelacomputadoradepapel.
UnesquemaconlasdirectricesquearticulalosfactoresclavedeOTenfuncióndeldesarrollosostenibledelterritorio.InformeexplicativosobrelasdirectricesconsensuadasqueservirándehiloconductorparaelPOT
4. Construcción de la organización territorial futura (Plan de ocupación del territorio)
Elaboracióndelesquema,mapaeinformequesinteticeelplandeocupacióndelterritorio.
Mapadeorganizaciónsocialdelterritorio(jerarquíaydependencias).Mapasdemovilidadeinfraestructuradecomunicación.Mapasdeusoactualypotencialdelsuelo.Escenarionormativodeseadoypropuestasdeintervención.Mapasdeamenaza,vulnerabilidadesyriesgo.Especificidadesterritoriales.
Mapadeplandeocupacióndelterritorio.Informeexplicativodelasdecisionesdeusoqueseencuentranenelplandeocupacióndelterritorio
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Pasos Actividades Insumos Producto
5. Plan de uso del suelo
Elaborarelplandeusodelsueloydelespacioenelmunicipio.
Cuadrosíntesisdelaclasificación,categoríasysubcategoríasdelespacioydelsuelo.
Mapadeclasificaciónysubclasificacióndelespacioydelsuelo.Informeexplicativodelplandeusodelsuelo.
6. Socialización, validación y aprobación del POT
Integracióndeldocumentoymapasdelplandeordenamientoterritorialmunicipal.SocializaciónyaprobacióndelPOTporlasautoridadesmunicipales.
VisionesdeordenamientoterritorialelaboradasEsquemasyresumenanalíticodelosescenariosconsensuadosInformedeltallerdevalidacióndeescenarios.DirectricesquearticulanlosfactoresclavedeOTenfuncióndeldesarrollosostenibledelterritorio.Mapadeplandeocupacióndelterritorio.InformeexplicativodelasdecisionesdeusoqueseencuentranenelplandeocupacióndelterritorioMapadeclasificaciónysubclasificacióndelespacioydelsuelo.Informeexplicativodelplandeusodelsuelo.
PlandeOrdenamientoterritorialaprobadoporlasautoridadesmunicipales,consusmapasdeocupacióndelterritorioyclasificacióndelusodelsueloydelespacio.Actadeaprobacióndelplandeordenamientoterritorial.
Etapa 4
Gestión del POT
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Etapa 4:Gestión del POT
El proceso de ordenamiento territorial no concluye al tener un documento escrito o un conjunto de normativas aprobadas por el Concejo Municipal. El Ordenamiento Territorial cobra vida práctica para el territorio en su etapa de gestión. La gestión puede comprenderse tanto como las acciones que acompañan un proceso con la finalidad de llevar éste hacia sus objetivos, pero también como el conjunto de acciones necesarias para lograr que se concreten aquellas decisiones que se han tomado.
Las acciones para generar condiciones para implementar el POT se realizan desde el inicio de éste proceso. Por ejemplo, una buena participación ciudadana promueve una mejor viabilidad del POT al momento de ser gestionado.
También, es cierto que no siempre el equipo que prepara el plan es el responsable de su implementación. Sin embargo es muy probable que la implementación del Plan requiera de seguimiento a través de otros planes complementarios, con la elaboración de normativas y/o con la preparación de proyectos y/o programas que requieran tomar en consideración los productos de las fases previas para poder asegurar que estos sean una realidad.
Es importante mencionar que con la aprobación del POT por parte de las dos terceras partes del Concejo Municipal como el mínimo establecido por ley, la Corporación Municipal toma la posta como principal
responsable del proceso junto con el Alcalde como su presidente y presidente del COMUDE, y de forma conjunta con la Mesa de Ordenamiento Territorial del municipio.
La etapa de gestión está concebida en esta guía como parte de la panorámica de la construcción misma del POT. Sin embargo, es importante mencionar que la gestión del POT merece un abordaje exclusivo, gestado desde y por los territorios en base a sus propias dinámicas y contextos identitarios. A continuación se brinda una mirada general a un tema, que requiere ser abordado en el momento y en el contexto mismo de su arranque en territorio.
La gestión se comprende a continuación a través de 6 momentos con carácter orientador:
1. Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento Territorial en base al POT.2. Fortalecimiento Organizacional Municipal. Roles y Funciones.3. Revisión de Normativa Vigente y desarrollo de normativa específica al territorio.4. Instalación de los Sistemas de Información y gestión del ordenamiento territorial.5. Identificación de elementos catalizadores para la implementación del POT.6. Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT.
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Etapas de la fase IV
Arranqueinstitucionalizado del
proceso OT(fortalecimiento de
capacidades yrespaldo institucional)
Revisión de normativavigente y desarrollo
de normativaespecífica al territorio
Priorización deproyectos
estratégicos de corto, mediano y largo
plazo
Fortalecimientoorganizacional
municipal (funciones y roles, mecanismos)
Instalación de lossistemas de
información y gestióndel ordenamiento
territorial
Desarrollo eimplementación del
sistema de monitoreoy evaluación
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1. Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento Territorial en base al POT
Con la aprobación del POT por parte del Concejo Municipal, el proceso de ordenamiento territorial cobra carácter vinculante en el territorio municipal. De esta manera el POT adquiere la trascendencia institucional para que la Municipalidad, las entidades públicas sectoriales, las organizaciones civiles, la empresa privada, y la ciudadanía en general, puedan ocupar, proteger y aprovechar el territorio en congruencia con las directrices y normativas técnicamente establecidas en el POT.
Dado que la aprobación del POT demarca nuevas ´reglas del juego´ para la actuación en el municipio, es importante sentar un hito de arranque institucionalizado del proceso. En esta fase, es de suma importancia desarrollar los siguientes pasos:
Taller de Trabajo con Corporación Municipal y Mesa de OT para:
• Retomar el análisis territorial y las directricesestablecidas en el POT, a manera de analizar las implicaciones de su implementación para los diversos grupos o sectores integrantes de la sociedad.
• Determinarlasposiblesáreasdeintervenciónprioritaria en función de las problemáticas y potencialidades territoriales a partir del POT
• Evaluar el ´clima de reforma actual´ enel municipio y desarrollar una estrategia de comunicación adecuada del POT, sus directrices y sus implicaciones para la actuación y convivencia en el territorio.
Taller de Trabajo con el COMUDE:• SocializarlaaprobacióndelPOTporpartedel
Concejo Municipal y explicar detalladamente las implicaciones de contar con un instrumento de ordenamiento territorial en el municipio.
• Presentar de manera oficial a la Mesa deOrdenamiento Territorial y sus integrantes, detallando las funciones que asumiría cada uno de ellos. Adicionalmente, es importante considerar que el proceso de OT podrá ir integrando actores en el transcurso del tiempo y creando grupos de trabajo específicos de acuerdo a lo que el proceso requiera. Es probable que el COMUDE vea la necesidad de reorganizar su estructura de comisiones o sistema de interacción en función de las necesidades de actuación establecidas en el POT.
• Iniciar de manera oficial un proceso desensibilización para la implementación del POT. Es importante al inicio de la fase de gestión presentar nuevamente el POT y sus implicaciones para la gestión del territorio. Aunque esto pueda parecer repetitivo, el proceso de comprensión y apropiación del POT como instrumento para la gestión del territorio es complejo. Los integrantes del COMUDE tienen diversos niveles de comprensión de la temática y conocimiento del territorio. A manera de ejemplo, dependiendo de las características del territorio, será importante tener abordajes diferenciados respecto a la gestión del POT en el área rural y en el área urbana, conformando grupos respectivamente. Luego, es pertinente tener un momento para analizar las interrelaciones urbano-rurales en el municipio, tomando en cuenta las especificidades del territorio en función del departamento y la región.
Bajo este procedimiento, a manera de orientación, se habrá promovido un arranque institucionalizado del proceso de gestión del POT. Cabe resaltar que la Municipalidad y el COMUDE podrán desarrollar acciones complementarias en materia de convocatoria a medios de comunicación y desarrollo de materiales de divulgación popular del proceso, acordes a los requerimientos lingüísticos y culturales en el territorio.
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2. Fortalecimiento organizacional municipal: roles y funciones
El Plan de Ordenamiento Territorial aprobado y vigente en el territorio requiere de un equipo municipal que cuente con las capacidades institucionales para hacer del POT un instrumento efectivo de gestión territorial en el municipio. La implementación adecuada del POT dará mayor credibilidad y legitimidad tanto a la Corporación Municipal como al COMUDE, y a sus integrantes. Adicionalmente, la ciudadanía incrementará el nivel de confianza frente a la gestión estatal para apoyar y asumir su responsabilidad y contribución a los procesos de cambio que plantea el POT.
En el marco del proceso de gestión es de especial importancia dotar a la Municipalidad de capacidades para articular el proceso de gestión del POT en sinergia con el COMUDE y ciudadanía en general. En esta fase se recomienda hacer un análisis en las siguientes esferas:
¿Cómo está organizada la estructura institucional municipal? Qué se requiere adaptar y/ o cambiar para hacer viable la gestión del POT?
Analizar el organigrama municipal y su funcionalidad tomando en cuenta las siguientes preguntas orientadoras
• ¿Cómo interactúan las diferentes oficinasmunicipales entre sí?
• ¿Cuentanconpersonalcapacitadoyacordeasus áreas de trabajo?
• ¿Qué canales de comunicación tienen con elConcejo Municipal?
• ¿Hayoficinasconmayorrespaldopolíticoqueotras y a qué se debe?
• ¿Existen conflictos en la coordinación deltrabajo entre oficinas?
• ¿Cómosemanejanycómoinfluyenéstosenlaatención de las necesidades del municipio?
• ¿Existen experiencias positivas o negativasde trabajo entre las comisiones del Concejo Municipal y el COMUDE?
• ¿Quéfactoresvaldríalapenaretomar?
• ¿Quéaprendizajesexisten?• ¿Qué visiones existen dentro de la
Municipalidad para organizar sus oficinas en función de la implementación del POT?
• ¿Existen propuestas para instalar unaOficinade Ordenamiento Territorial?
• ¿Cuálseríasurelaciónconlasdemásoficinas,p.e. Servicios Públicos, AFIM, Catastro, Obras Públicas, Unidad de Gestión Ambiental, Oficina Forestal, Juzgado de Asuntos Municipales, PMT, Comunicación Social etc.?
• Enbaseaesteanálisis,¿quépropuestatécnicase puede hacer para adecuar el organigrama municipal a los requerimientos del POT y cómo se pueden (re)definir las funciones de cada dependencia municipal en función de las directrices del POT?
¿Cómo percibe la municipalidad su rol en la gestión territorial?
La Municipalidad juega diversos roles en la gestión territorial: la Municipalidad es representante del municipio, es administradora y negociadora de recursos y procesos, es orientadora técnica, formuladora y decisora de políticas locales, tiene la función de normar y regular los asuntos de interés público y asume otros roles en función de los requerimientos del desarrollo en el nivel municipal.
En municipios que han construido un POT estos roles pueden ganar mayor peso en función de las diferentes fases. En la etapa de gestión, el rol concertador –muy subrayado en la fase de planificación- sigue teniendo vigencia. Sin embargo, partiendo del escenario normativo definido en el POT, la Municipalidad tendrá que fortalecerse en su función de normar y regular de manera que las reglas del POT apliquen para todos. Sin embargo, el POT es un instrumento que puede motivar a los vecinos para valorar el bien común y ser partícipes activos de tener un territorio más ordenado y agradable. También es importante destacar, que el hecho de contar con reglas claras para la actuación en el territorio no sólo conlleva limitaciones y restricciones, sino también claros beneficios y posibles estímulos.
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En este sentido, es importante que la Municipalidad entienda y profundice su auto percepción institucional como promotor del desarrollo sostenible en base a la gestión y al ordenamiento territorial. En este sentido es importante orientar a la Corporación Municipal en sus niveles técnicos y políticos para:
• Comprender y apropiarse del POT comounaherramienta de fundamento técnico que fortalece su capacidad institucional para tomar decisiones respecto del territorio que representa, gobierna y administra.
• Comprender y apropiarse del POT comounaherramienta de articulación de las acciones de las entidades estatales con actuación en el municipio a través del COMUDE y el CODEDE.
• Utilizar el POT como medio de diálogo ycomunicación con la ciudadanía para decidir sobre la manera de utilizar los recursos limitados del municipio y focalizar intervenciones en función del desarrollo territorial
• Comprometer y empoderar a la ciudadaníade la importancia de tener reglas claras y transparentes del juego, que hacen que los beneficios colectivos e individuales del POT cobren vida real en el territorio.
En síntesis, el tipo de organización municipal tiene que ser un traje a la medida del territorio y de su Municipalidad en función del POT y de sus directrices. Por tanto, en esta fase es importante analizar y definir un organigrama funcional y acorde a las directrices del POT. Una condición importante para este ejercicio, es que el Ordenamiento Territorial es una competencia municipal de alta sinergia con otras dependencias e instituciones del gobierno central, con el COMUDE, con el CODEDE y con la sociedad en general. Por tanto, el diseño organizacional municipal para el Ordenamiento Territorial tendrá que responder a este requerimiento y la municipalidad tendrá que fortalecerse en su rol promotor del desarrollo sostenible en el territorio utilizando el POT como un instrumento para ello. Para lograr este objetivo, se recomienda gestionar asistencia técnica de SEGEPLAN y otras entidades de apoyo, realizar intercambios de experiencias y recurrir a prácticas municipales con éxito y aprendizajes del pasado.
3. Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio
El Plan de Ordenamiento Territorial tiene cuatro ámbitos de acción normativa.
• El POT es el instrumento que implementa
la normativa nacional con relevancia para el OT al contexto del territorio municipal. Este punto es importante, porque permite comprender que el municipio es una unidad territorial integrada a la normativa nacional. En este sentido, el nivel municipal tiene el rol de adaptar y darle un carácter operativo a las normativas nacionales pertinentes al contexto integral (histórico, cultural, social, económico, geográfico) del municipio. En este sentido, es necesario que los municipios
• a) hagan una revisión técnicamenteacompañada de la normativa nacional vigente y sus implicaciones para el nivel municipal
• b) desarrollen mecanismos para suimplementación en el nivel municipal.
• El POT hace necesaria la revisión de la normativa ya existente en el municipio. En la fase de gestión del POT es importante revisar la reglamentación existente en los municipios con el fin de actualizarla y articularlas en función de las directrices del POT. Esto puede incluir normativa municipal referente a la regulación del tránsito, de la construcción, de la gestión de los servicios públicos, o del manejo de áreas específicas.
• El POT debe desarrollar normativa específica para el contexto territorial del municipio. El desarrollo de normativa en el nivel municipal es de alta relevancia, porque precisa las reglas del juego para el nivel municipal, que la normativa nacional no logra cubrir. Dado que la normativa municipal se deriva de un profundo análisis territorial actualizado y de la concepción de soluciones (en forma de directrices) prospectivas, es importante desarrollar instrumentos de reglamentación que atiendan los retos con el nivel de detalle y cercanía planteados en el POT.
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• Por otro lado, es de suma importancia en elcontexto Guatemalteco el reconocimiento de las normas ancestrales de gestión del territorio en áreas rurales y en áreas de población indígena, como ya se mencionó en capítulos anteriores. En este sentido, en base al Convenio 169 de la OIT, ratificado por Guatemala el 5 de Junio de 1996, la población indígena y las municipalidades cuentan con instrumentos adicionales para gestionar el territorio en armonía con sus principios y comprensión del territorio. En este sentido es importante revisar las normas de gestión del territorio en el ámbito rural y comunitario, en función de la implementación del POT.
Dado que la municipalidad está facultada para desarrollar los instrumentos necesarios para la implementación del POT, ésta tiene adicionalmente la posibilidad de actualizar y/o precisar elementos normativos que puedan haber perdido vigencia práctica en el marco jurídico nacional y determinar elementos de multiculturalidad, que sean necesarios integrar en la gestión territorial.
4. Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial
La gestión del ordenamiento territorial es un proceso de toma de decisiones respecto al territorio y cómo este se irá desarrollando a través del tiempo. Para tal efecto, las municipalidades pueden apoyarse en una serie de herramientas tecnológicas que facilitan esta tarea.
Los sistemas de información territorial son herramientas que nos permiten analizar qué está ocurriendo en el territorio en base a una lectura espacial de diferentes variables con referencia geográfica. Dado que la realidad de los territorios es muy compleja, es importante tener la posibilidad de simplificar la lectura del espacio para poder tomar decisiones sobre qué cosas hacer, en dónde y porqué.
Las municipalidades pueden hacer uso del SINIT (Sistema Nacional de Información Territorial). El SINIT se concibe como un sistema institucional multinivel para la administración, visualización y utilización de la información espacial de Guatemala, para la toma de decisiones y de la planificación de desarrollo del territorio. El SINIT es administrado por la SEGEPLAN, en el marco de coordinación técnica del Instituto Geográfico Nacional -IGN- y del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación – MAGA- y en el marco de una amplia coordinación con las demás instituciones productoras de geo información del país. Se puede acceder al SINIT a través del enlace: http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com.
Así mismo, la municipalidad cuenta con varios sistemas que son de utilidad para la gestión del territorio, como los sistemas de información catastral. Estos sistemas, dependiendo de su nivel de desarrollo, pueden aglutinar información específica sobre predios y parcelamientos del municipio, que pueden apoyar el desarrollo de estrategias de gestión territorial.
También las municipalidades pueden hacer uso del SIAF-Muni, que es el sistema integrado de administración financiera municipal. Esta herramienta permite vincular la administración financiera municipal a los lineamientos del POT.
5. Identificación de medidas catalizadoras para la implementación del POT
En las ciencias químicas se denomina “catalizadora”, a la sustancia que, en un proceso llamado catálisis, modifica la velocidad de una reacción química. Existen “catalizadores inhibidores”, que son aquellos que hacen que una reacción química ocurra con mayor lentitud. Así mismo, existen “catalizadores promotores”, que son aquellos que provocan que una reacción determinada ocurra con mayor velocidad.
Con “medidas catalizadoras” nos referimos en esta guía a aquellos proyectos de cambio derivados del POT, que la Corporación Municipal, el Alcalde y la Mesa OT deciden priorizar, para promover una reacción en la
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sociedad a favor de la implementación del POT -sobre todo- en su fase inicial.
La implementación eficaz del POT depende en gran medida de la apropiación y aceptación del mismo por parte de las autoridades y de la población. Dado que el ordenamiento territorial es una experiencia nueva en muchos contextos locales, es muy probable que al inicio del proceso, las restricciones del OT se perciban más rápidamente y con mayor claridad que los beneficios del mismo para el territorio y sus habitantes. Esto puede causar “timidez de reforma” en las autoridades y malestar o renuencia en la población.
Para que no solo las restricciones, sino también los beneficios del proceso de OT sean palpables y plausibles en el territorio desde el arranque, es importante derivar medidas con carácter estratégico a partir del POT, que puedan visibilizar de manera rápida las bondades del ordenamiento territorial para el municipio.
En este sentido se recomiendan algunos elementos estratégicos a tomar en cuenta en la identificación de las medidas, tomando en cuenta experiencias de cambio gestionadas de manera exitosa en el mismo municipio, y tomando como punto de partida otras experiencias de OT en contextos similares, que puedan ser visitadas y/o invitadas como referentes:
• DebenserlideradasporelConcejoMunicipal,
el Alcalde y la Mesa de Ordenamiento Territorial. Es importante, por tal motivo, llegar a un consenso rápido sobre ´proyectos de cambio´ que puedan ser implementados con el apoyo, respaldo y convicción de este grupo de actores en beneficio del ordenamiento del municipio.
• Apelar claramente al fortalecimiento de laidentidad territorial local en congruencia con las visiones y directrices del POT.
• Brindar solución a una vieja problemáticacon propuestas creativas e innovadoras, que puedan contagiar a más actores. En este sentido es importante tomar en cuenta las capacidades de acción de la municipalidad y los socios involucrados, para no defraudar a la población, al no poder atender los compromisos que requiera la medida específica.
• Denominar la medida en base al cambiopositivo propuesto. P.e. “Morales: un municipio que fluye.”
• Articularunplandeacciónydefinirlosrecursosa movilizar
• MonitorearyComunicar loscambiossobre labase de una plataforma de diálogo continuo con la población.
Para profundizar sobre este aspecto de gestión territorial, en donde la Corporación Municipal y la Mesa OT emprenden una apuesta de cambio en el municipio, puede ser valioso recurrir al enfoque de política pública en el ámbito municipal. Para tal efecto, el programa PROMUDEL, ejecutado por GIZ ha formulado una guía orientadora, que se puede encontrar bajo el siguiente enlace: http://www.promudel.org.gt/cms/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=89&itemid=53
6. Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT: ¿Cómo vamos con el POT?
El Ordenamiento Territorial es una competencia del Estado, en su rol promotor del desarrollo sostenible. Por tanto, es importante que la Corporación Municipal y la Mesa de OT realicen una revisión periódica y continúa de los avances que presenta el POT en el municipio, a fin de rendir cuentas a la ciudadanía sobre los efectos e implicaciones de su implementación. A este proceso se le denomina Monitoreo.
El Monitoreo es una herramienta de aprendizaje continuo que permite tomar decisiones de carácter estratégico, reforzando buenas prácticas y redireccionando acciones, que se desvelen como ´poco prometedoras´ en la marcha del proceso OT. Este proceso puede resultar en el desarrollo de instrumentos específicos para reforzar una tarea específica del POT, o el diseño de una campaña de comunicación y sensibilización para despejar posibles distorsiones alrededor del proceso OT, o identificar el diálogo y la armonización con determinado sector social o institucional para hacer realidad una o más facetas del proceso de ordenamiento del municipio.
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Estos son solamente algunos ejemplos.
En este sentido, es responsabilidad de la Corporación Municipal, del Alcalde y de la Mesa OT, desarrollar un sistema de monitoreo, como herramienta para la gestión del POT, tomando en cuenta algunas preguntas orientadoras presentadas a continuación:
Como parte del proceso de OT, habrá que fijar un plan de implementación del POT, no solo con relevancia para el período de gobierno municipal vigente, sino con visión prospectiva y de largo plazo que responda:
¿Hacia dónde queremos caminar? ¿Cuáles son nuestros objetivos y metas?
• ¿Qué queremos lograr en el corto, medianoy largo plazo? ¿Cuáles son los objetivos ylas metas que nos queremos plantear para monitorearelavancedenuestrotrabajo?¿Enqué ámbitos quisiéramos avanzar?
• ¿Québeneficiosesperamosparaelmunicipioa partir de la implementación del POT? Para la población? para determinados grupos vulnerables? Para las instituciones? Para los visitantes?
¿Cómo estamos haciendo el proceso de OT? ¿Estamos logrando lo que nos proponemos? ¿Cómo fortalecemos lo que funciona y cómo re direccionamos lo que no da resultado?
• ¿Cómo estamos respondiendoinstitucionalmente a los requerimientos del POT? ¿Qué capacidades, destrezas,herramientas, mecanismos o procedimientos necesitamos adquirir o fortalecer?
• ¿Qué nivel de relevancia está teniendo elPOT para las instituciones y los actores que moldean el territorio?
• ¿Qué factores influyen favorablementeo desfavorablemente en la utilización o apropiación del POT por parte de las entidades públicas y privadas?
• ¿Cuáles son las fuerzas obstaculizadoras enel proceso de OT? ¿Qué fuerzas favorablesse observan? ¿Cómo podemos fortalecer eltrabajo y el acercamiento con ellas?
¿Cómo verificamos nuestros logros? En dónde obtenemos la información? Es información confiable, disponible y actualizada?
• ¿Hay avances cuantificables? Por ejemplo 5empresas de manufactura han trasladado su producción del centro histórico al área de desarrollo industrial del municipio. En los predios antiguos se han instalado actividades comerciales en congruencia con el POT. El registro catastral da prueba de ello.
• ¿Qué logros cualitativos hemos alcanzado?Por ejemplo las mujeres perciben mejoras en su calidad de vida, a partir de la instalación del alumbrado público y el acceso a agua potable en su casa, porque ya no tienen que caminar largas distancias, y a veces en la oscuridad, como antes. Esta percepción la respalda una encuesta independiente realizada a XX mujeres, en XX fecha, en el área rural del municipio XX.
Una evaluación del POT es recomendable realizarla luego de 3 a 5 años de implementación. En este sentido, el foco de interés se sitúa a un nivel más amplio. El interés principal del ejercicio de evaluación debería ser la valoración de la contribución del POT al desarrollo sostenible del territorio:
• ¿Qué cambios medibles se han manifestadoen el territorio a partir de la implementación del POT en función de la calidad de vida de sus habitantes?
• ¿Existen cambios en la estructura de gestióndel municipio que promueven un mayor equilibrio entre el aprovechamiento y/o la protección de los recursos naturales y las actividades económicas?
• ¿Se denota un proceso de fortalecimientoinstitucional a partir del proceso de OT que promueve una cultura de cooperación
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entre Estado y sociedad, y un mayor nivel de credibilidad en el sector público en general?
• ¿Hasidoposiblealcanzarlasmetasplasmadasen los ODM de manera más ágil y focalizada a través del POT?
• ¿Ha sido posible sobrepasar brechas deinequidad en el acceso a determinados servicios gracias al POT?
• ¿Se ha podido generarmayor dinamismo enla actividad económica a partir del proceso de OT? Ha habido una reacción positiva por parte de la inversión privada local y externa que promueva más y mejores empleos en el municipio? ¿Se ha logrado activar circuitoseconómicos en base a las potencialidades locales, generando mayor valor agregado en el territorio?
• ¿Se ha logrado utilizar el POT como uninstrumento de diálogo pacífico entre diferentes sectores sociales y de la población para establecer una convivencia basada en la responsabilidad individual y el bien común?
• ¿Ha contribuido el POT a mejorar lascondiciones de vida de grupos hasta el momento marginados del desarrollo del municipio?
7. Elaboración de políticas de OT
Discusión y construcción de políticas
Las políticas de ordenamiento territorial contribuyen a dar contenido al plan de inversiones anuales del municipio, dado que el diagnóstico sobre los grandes marcos de orientación para la gestión del territorio ya define las potencialidades estratégicas del desarrollo. En este caso la Dirección Municipal de Planificación brindará la información técnica para la decisión de la Corporación Municipal respecto a la dirección de las inversiones. La garantía de las inversiones de orientarse con sentido estratégico estará dada a partir de la Política y el Plan de acción de Ordenamiento Territorial. Las políticas de Ordenamiento Territorial Municipal orientan, fomentan y regulan el desarrollo integral del territorio municipal con sentido estratégico y en especial de sus centros poblados y sus sistemas de espacios públicos.
El diseño de políticas deberá contrastarse con las existentes en el PDM y en los planes de tipo sectorial. Los objetivos y la imagen objetivo establecida se constituyen en bases importantes para la definición de políticas de uso del suelo y ocupación del territorio. Con relación a los productos del Plan de Uso del Suelo y de la Ocupación, las políticas que se establezcan deberán contemplar el corto, mediano y largo plazo
En esta etapa se debe establecer de manera general el tipo de políticas, programas y proyectos que permitirán que el plan pueda ser implementado. Es necesario identificar las políticas, programas y los proyectos que permitirán alcanzar la imagen objetivo generado por el escenario futuro deseado. Tomar en cuenta las siguientes:
• Políticas: Constituyen un curso de acción adoptado por el Estado (en éste caso la municipalidad) con el objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes, a través de un proceso donde participan agentes económicos o sociales.
• Programas: Constituyen una determinada serie de actividades o acciones a realizarse en forma continua, de manera periódica y con cierto objetivo de gestión pública. Un programa puede ser por ejemplo de educación vial, capacitación para la productividad, reforestación etc. Proyectos: Dentro de un marco general, se elige un objetivo muy concreto que, enmarcado en un lugar y tiempo dado, apunta a generar un desarrollo o cubrir una necesidad. Los proyectos en un POT generalmente se refieren a intervenciones que tienen como finalidad facilitar, acelerar o re-direccionar la ocupación del territorio, no se refieren únicamente a proyectos físicos ni de urbanismo, ya que en algunos casos desarrollar consensos y gobernanza tienen mayores impactos que una obra gris ejecutada sin ningún sentido.
• Normativas: Se refiere al establecimiento yapropiación de normas, acuerdos, reglamentos, leyes, y procedimientos que son adoptados por el municipio con el fin de ordenar y gestionar el territorio municipal de manera congruente
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con el POT y las políticas públicas adoptadas para tal efecto. Entre los principios rectores de la adopción de normativas municipales para el OT se encuentran.
• Darpesojurídicoalaspolíticaslocalesquenormanel proceso de gestión territorial.
• Herramienta de orientación e inversión para elsector privado y público.
• Brindar certidumbre y confianza en el desarrollodel municipio.
• Proteger la salud, seguridad y bienestar de losresidentes que viven en el municipio.
• Promoverusoscompatiblesenelterritorio.• Brindarcriteriosdecrecimientourbanoordenado
y con lógicas de desarrollo territorial. • Protegerelpatrimonioindividualycolectivodelos
residentes del municipio.• Incrementarlaeficienciayeficaciadelasinversiones
públicas en equipamiento e infraestructura.• Evitar que las intervenciones creen inequidades
territoriales.
El papel del Consejo Municipal de Desarrollo COMUDE en la validación y legitimación ciudadana, es determinante en la validación de las políticas de desarrollo territorial, considerando que éstas incidirán en el Plan de inversión municipal. Los riesgos de no informar con claridad y no contar con el respaldo ciudadano tienden al fracaso y a la pérdida de recursos financieros y hasta riesgos de alteraciones sociales. Por ello es importante tener en cuenta los siguientes aspectos:
a. El Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE) articulará procesos de validación con los Consejos Comunitarios de desarrollo (COCODES) para la validación.
b. Realizar acciones que brinden evidencia visual convincente de signos externos de carácter público, es decir: anuncios visuales, anuncios en los medios masivos de comunicación como radios, tv de cable local, medios escritos.
c. Abrir espacios de foros públicos, audiencias públicas y presentaciones sobre la propuesta.
7.1 Elaboración de metas y estrategias por cada una de las políticas
En esta etapa se tiene como fin el establecimiento de los objetivos y las metas que se quieren lograr a través de cada una de las políticas de Ordenamiento Territorial adoptadas y teniendo siempre presente la Visión del Plan, de tal forma que se cuente con una progresión lógica del proceso. Los objetivos deben derivarse de los problemas territoriales identificados, y constituyen uno de los elementos centrales del Plan y son las guías de acción para el establecimiento de las metas. Su formulación es de carácter general y abstracto.
Las metas que se derivan de los objetivos, al contrario que éstos, tienen un carácter específico y deben ser formuladas de tal forma que los resultados de las acciones que ellas impulsen puedan ser medibles y cuantificables. En general puede decirse que tanto los objetivos como las metas plantean soluciones a las problemáticas del territorio identificadas en la fase de diagnóstico, los primeros en forma general y los segundos en forma especial o específica, en congruencia ambos con la Visión del Plan de Ordenamiento territorial y las Políticas Territoriales construidas previamente.
Se establecerán estrategias para cada una de las metas, a través de la consideración de los medios, instrumentos o herramientas que serán utilizados para conseguir los resultados esperados. Su definición conlleva asimismo la consideración de los procesos y procedimientos que deberán implementarse así como la determinación de los actores que deberán formar parte y participar en su desarrollo. Una estrategia debe indicar cómo transformar los recursos existentes y superar los obstáculos para lograr los objetivos y conseguir los resultados especificados en las metas.
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