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Gestión pública local

Departamento Nacional de Planeación, DNPwww.dnp.gov.co

Dirección Carolina Rentería Rodríguez

Subdirección Andrés Escobar Arango

Dirección Técnica de Desarrollo Territorial SostenibleOswaldo Aharón Porras Vallejo

Grupo de Gestión Pública TerritorialMaritza Pomares Quimbaya Lina Margarita Bravo Ardila Margarita Jaramillo Marín Rafael Alberto Cerón Bravo

ConsultorCarlos Augusto Giraldo

Proyecto Profundización de la Descentralización en Colombia José Oswaldo Espinosa CuervoAlberto Maldonado CopelloHernando González MurilloÍngrid Johanna Neira Barrero Liliana María Girón Aponte Con la colaboración especial de:

Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Luz Helena Chamorro Arboleda

Subdirección de Finanzas Públicas terrtoriales Luz Stella Carrillo Silva

Grupo de Análisis Finanzas Públicas TerritorialesWilliam Augusto Jiménez Santana

Grupo de Comunicaciones y Relaciones PúblicasCarmen Elisa Villamizar CamargoLuz Ángela Andrade ArévaloLuz Dary Madroñero Pachón

© Departamento Nacional de PlaneaciónCalle 26 Núm. 13-19, Bogotá, D.C.Teléfono: 5960300 / 5663666

ISBN: 978-958-8340-06-7

Impreso y hecho en ColombiaBogotá D.C., ColombiaOctubre de 2007

Escuela Superior de Administración Pública, ESAPwww.esap.edu.co

Director Nacional Honorio Miguel Henríquez Pinedo

Subdirectora de Alto GobiernoMaría Magdalena Forero Moreno

Subdirector AcadémicoCarlos Roberto Cubides Olarte

Subdirectora de Proyección InstitucionalLuz Amparo González Agudelo

Subdirector Administrativo y FinancieroMauricio Villalobos Rodríguez

Secretario General Edgar Sierra Cardozo

Decano Facultad de Pregrado Jaime Antonio Quiceno Guerrero

Decana Facultad de Postgrado Zoraida Celis Carrillo

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Rubén Dario Calderón Jaramillo

Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Germán Insuasty Mora

Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas Andrea Villada Aristizabal

Jefe de Control Interno Salima Miserque Salomón

Revisión de textosMaría Juliana Ramírez ZeaIván Roberto Santoyo Pinzón

Escuela Superior de Administración PúblicaDiagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogotá. D.C.Conmutador: 2202790 Ext.: 7333e-mail: [email protected]

Diseño y diagramaciónDiana Muñoz Montoya | Diego Pinilla Amaya

IlustraciónNatalia Ninomiya

Impresión y acabadosImprenta Nacional de ColombiaDiagonal 22 Bis Núm. 67-70, Bogotá, D.C.

__ Agradecimiento

Agradecemos la dedicación y disposición de las Direcciones Técnicas del Departamento Nacional de Planeación, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes realizaron

importantes aportes para la elaboración de esta Cartilla.

[ � ]

__Contenido

__ Presentación [ pág. 6 ]

__ Introducción [ pág. 8 ]

__ Gestión pública orientada a resultados [ pág. 11 ]

__ Competencias [ pág. 15 ]2.1 Principios de las competencias [ 15 ]2.2 Reglamentación constitucional y legal [ 16 ]

__ Planificación [ pág. 21 ]3.1 Característicasdelaplanificación[22]3.2Instrumentosdelaplanificaciónmunicipal[23]

3.2.1 Planificaciónestratégica[23]3.2.2Planificaciónoperativa[25]

3.3Planificaciónfinanciera[25]3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ]3.3.2 Plan Financiero [ 26 ]3.3.3 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ]3.3.4 Presupuesto [ 26 ]

__ Organización Administrativa [ pág. 29 ]4.1 La estructura administrativa [ 29 ]4.2 Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ]4.3 Procesos [ 30 ]4.4 Control interno [ 31 ]

__ Recursos [ pág. 35 ]5.1 Talento humano [ 35 ]

5.1.1 Los actores del proceso de gestión [ 35 ]5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ]5.1.3 Régimen salarial y prestacional [ 40 ]5.1.4 Régimendisciplinario,fiscalypenal[42]

5.2 Recursos físicos y tecnológicos [ 42 ]5.2.1 Clasificacióndelosbienesyelementosdelaadministración[42]5.2.2 Recursos tecnológicos [ 44 ]

5.3Recursosfinancieros[44]5.3.1 Ingresos [ 45 ]5.3.2 Gastos [ 48 ]5.3.3Gestiónfinancieramunicipal[49]

Capítulo 1

Capítulo 2

Capítulo 3

Capítulo 4

Capítulo 5

[ 5 ]

__ Ejecución [ pág. 51 ]6.1 Gestión de proyectos [ 51 ]6.2 Ejecución de presupuesto [ 51 ]6.3 Contratación [ 53 ]

6.3.1 Esquema de contratación pública [ 53 ]6.3.1 Participación ciudadana en la contratación minicipal [ 58 ]

__ Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas [ pág. 61 ]7.1 Control [ 61 ]

7.1.1 Control interno [ 61 ]7.1.2 Control disciplinario [ 61 ]7.1.3 Controlfiscal[61]7.1.4 Control social [ 61 ]

7.2 Seguimiento [ 62 ]7.3 Evaluación [ 62 ]

7.3.1 Autoevaluación [ 62 ]7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación [ 63 ]7.3.3 El diseño del sistema de evaluación [ 63 ]7.3.4 Componentes del sistema de evaluación [ 64 ]

7.4 Rendición de cuentas [ 65 ]

__ Dirección [ pág. 67 ]8.1 Liderazgo democrático [ 67 ]8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ]8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano [ 68 ]8.4 Trabajo en equipo [ 68 ]

__ Gestión participativa [ pág. 71 ]Gestión participativa del desarrollo local [ 71 ]9.1 Coordinación [ 71 ]9.2 Alianzas público-privadas [ 71 ]9.3 Figuras asociativas [ 72 ]9.4 Mecanismos de la participación [ 72 ]

Capítulo 6

Capítulo 7

Capítulo 8

Capítulo 9

[ 6 ]

Al considerar la importancia asignada por la Consti-tución Política de Colombia al municipio como entidad fundamental de la organización territorial del Estado, por cuanto le corresponde prestar los servicios públi-cos, realizar las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, entre otras funciones asignadas por ley, el Departamento Nacional de Planeación presenta la guía Gestión Pública Local, con el fin de facilitar la labor de los alcaldes y susadministraciones. En esta guía se incluyen los principales compo-nentes de la administración –planeación, ejecución, seguimiento y evaluación– para cumplir tanto con las competencias y funciones asignadas a los municipios, como para alcanzar los objetivos y las metas de desa-rrollo acordados democráticamente en el programa de gobierno. La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto, por eso la gestión pública la podemos entender como la capacidad de los alcaldes y funcionarios guberna-mentales para ejecutar los lineamientos programáticos

consignados en los planes de desarrollo. Tal capacidad puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y re-comendaciones presentes en el actual documento que el DNP pone a disposición de las administraciones mu-nicipales colombianas, cuyo principal objetivo es dar orientaciones para que las prácticas gubernamentales seanejercidasconlegitimidad,transparencia,eficaciay eficiencia. El desarrollo de losmunicipios dependetambiéndelacalidadyeficienciadelaspolíticasydelagestión pública. El documento de Gestión Pública Local se plantea con un enfoque participativo, integral y sistémico con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual. Las prácticas para la administración de los recursos del Estado exigen la aplicación de criterios de racionalidad y uso de las herramientas de dirección, de planificación estratégica y financiera, de orga-nización administrativa, de manejo de recursos, de focalización, de formulación y ejecución proyectos, de contratación, de control, ejecución y seguimiento y de rendición de cuentas a la ciudadanía y a los órganos de control.

Carolina Rentería Rodríguez / Directora General Departamento Nacional de Planeación, DNP

*Pre sentación

[ � ]

Honorio Miguel Henríquez Pinedo / Director Nacional Escuela Superior de Administración Pública, ESAP

La Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación – DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto de 2006, celebrado entre la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, institución líder en capacitación y formación del saber y conocimiento administrativo público, y el Departamento Nacional de Planeación, estructuró para el “Seminario de Inducción a la Administración Pública para Alcaldes y Gobernadores” el texto “Gestión Pública Local”, indicativo de canales fundamentales tales como bases constitucionales, legales, teóricas, prácticas y apuntamientos sustanciales para ser aplicados en la gestión de la administración pública. El estudio presente está conformado de una Introducción y una parte estructural contentiva de nueve capítulos (Gestión Pública Orientada a Resultados; Competencias; Planificación; Organización Administrativa; Recursos; Ejecución; Control, Seguimiento, Evaluación y Rendición de Cuentas; Dirección y Gestión Participativa del Desarrollo Local). Estos contenidos que permitirán a alcaldes y gobernadores ponerse a tono con los nuevos rumbos de la gestión pública, gobernar con demostrado liderazgo y criterios gerenciales que busquen formas de excelencia administrativa cuando ésta es una obligación que debe estar siempre presente e inmersa en quienes gobiernan. Orienta el texto sobre el proceso de la Gestión Pública Local, que integra de forma permanente el ejercicio de la planificación, ejecución y evolución de las principales estrategias de desarrollo social, ambiental y el crecimiento económico, sobre la base de metas democráticamente definidas, que cuenta con instrumentos estratégicos del corto al largo plazo, a través de los cuales una administración local puede alcanzar sus propósitos de desarrollo, determinando que los resultados de una buena gestión dependan en gran medida de la voluntad y compromiso de alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la claridad en la definición de los objetivos, estrategias,

metas y programas y de la capacidad institucional para realizar en forma integral, con organización, eficacia, eficiencia y transparencia, las acciones suficientes y necesarias para dar cabal cumplimiento a lo establecido en el plan de desarrollo. La Gestión Pública Local demanda cambios estructurales de fondo, que serán posibles de existir la aptitud de construir sólidas y necesarias alianzas Estadotejido social, para impulsarlos desde adentro, ya que únicamente lo territorial está en capacidad de forjar y edificar su modelo de sociedad deseado que no es posible construir desde afuera, pues nadie que no quiera y pueda desarrollarlo logrará alcanzar tal propósito. El desarrollo implica cambios en los modos de pensar y actuar de la colectividad, por lo que tiene que incentivarse y empujarse, si es el caso, para que asuma las responsabilidades y comportamientos que sean menester en esa dirección; no es obligarla a cambiar su modo de pensar sino hacerla comprender la urgencia de interactuar y conducir los procesos colectivos a favor de los proyectos locales en los que ojalá haya intervenido la sociedad interesada en su vital y fundamental desarrollo. Lo expuesto lleva a comprender que el mayor desafío de la Gestión Pública Local, ha de ser su amoldamiento a los requerimientos del cambio y la armonía entre sus diferentes actuaciones, ya que las metas perseguidas deben estar siempre presentes como unas guías inspiradoras hasta de sus más intranscendentes movimientos, siendo preciso aclarar que los efectos de cada uno de éstos tendrán que calcularse de antemano, para no estrellarse con la marcha de otros organismos públicos. Esto exige la presencia activa de un plan congruente donde las finalidades irradien su influencia para imponer orden en la, muchas veces, descoordinada actividad del sector oficial siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitar distorsiones, conflictos inútiles y desasosiegos que a nada conducen y sí perturban la buena marcha de las administraciones municipales y departamentales.

[ 8 ]

*Introducción

[ 9 ]

Colombia es “un Estado social de derecho, organizado en forma de República uni-taria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativaypluralista...”.AsílodefinelaConstituciónPolítica. De igualmanera,elartículo2de laCartaPolíticaprecisaque“sonfinesesen-ciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Tal caracterización implica una estructura especial de Estado, en la cual la gestión pública –de la Nación, del departamento y del municipio– está orientada a obtener resultados. El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel básicoyunascompetencias.Elnivelnacional,porejemplo,seencargadedefinirlos objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del con-trol y supervisión de la aplicación de esa política en su jurisdicción, y el municipio –como entidad fundamental de la división político-administrativa– es el presta-dor de los servicios públicos que determine la ley, y el encargado de construir las obras demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,

promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cul-tural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes (CP, Artículo. 311)1. Por lo tanto, no sólo es el ejecutor básico del gasto público y primer intérprete de la comunidad, sinoqueeselescenariopropicioparaelcumplimientodelosfinesyde-beresesencialesdelEstadoyesendondesepuedemedirlaeficiencia,efectividad y equidad de las políticas públicas. Entalsentido,elfinúltimodelmunicipioessatisfacerlasnecesidadesbásicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo per-manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la acción de otros nivelesdegobierno,permitiráalcanzarlosfinesdelEstado.

De acuerdo con lo anterior, la administración local debe concebir a la entidad territorial como una organización que busca los mayores niveles de bienestar y de servicios sociales para su población. En consecuencia, el alcalde debe ser un líder queasumefuncionescomoplanificador,organizadorycontroladorde laorga-nización que dirige. En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en los objetivos, estrategias, y políticas priorizadas en el proceso de planificación; orientar la ejecución de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluacio-nesdelasaccionesadelantadas,conelfintantodedarcuentaalacomunidad,ya los órganos de control como de tomar correctivos. El concepto que reúne estos elementos –planeación, ejecución, seguimiento y evaluación para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de desarrollo acordadas democráticamente– es el de gestión pública integral orien-tada a resultados, objeto central del presente documento. Enlaprimerapartedelaguíasedefiniráelconceptodegestiónpúblicaintegralorientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo lugar, el lector encontrará los principales elementos de la planificación. En loscapítulos tres y cuatro se desarrollarán aspectos administrativos, organizaciona-les,yderecursoshumanos,físicos,tecnológicosyfinancieros.Elcapítulosextocomprende la fase de ejecución, en la cual se tratará la contratación. Por último, se presentarán los módulos de evaluación y control, y de gestión participativa.

(1) No obstante, existen

bienes y servicios prestados

por el nivel nacional, como la

defensa, las vías troncales, el

comercio exterior, entre otros.

El municipio es, en esencia,

un prestador de servicios

para la población. Es la

manifestación más cercana

del Estado a los ciudadanos.

[ 10 ]

1.Ca pítulo

[ 11 ]

__Gestión pública orientada a resultados

El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que logre una Administración, y se ha definido como: proceso dinámico, integral,sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimien-to, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. Enestostérminos,lagestiónpúblicadebebuscardemaneraeficazyeficienteresultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sos-tenible.Enelgráfico1seexponenloselementosfundamentalesdelagestión.

Gráfico 1. Elementos fundamentales de la gestión

[ 12 ]

La Constitución y la Ley establecen que la gestión, en el marco de los principios de la función administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho, enelcasoespecíficodelSistemaGeneraldeParticipacionesseseñalaquedebegarantizarse la prestación de los servicios y la ampliación de sus coberturas. De esta manera, la gestión debe orientarse al mejoramiento de las condiciones de vida y a la reducción de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtención de resultados en distintos sectores –mejorar el nivel educativo, las coberturas y la calidad educativa; la cobertura de afiliación al régimen subsidiado de salud, lamayor cobertura de vacunación; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc.– y, por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en condicionesdeeficiencia. Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformación de una organización que cumpla adecuadamente con todas las funciones y prin-cipios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la Ley. Ello implica desarrollar procesos de planeación estratégica y operativa, diseñar y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento de los objetivos, dirigir la acción administrativa, conformar y manejar el recurso humano y adelantar las acciones de control y evaluación requeridas para ajustar el proceso de gestión. Enelgráfico2sepresentaelpapelde losmunicipiosdentrodelconjuntodelEstado colombiano y su proceso de gestión.

Gráfico 2. Papel de los municipios y su gestión

(2) Para medir estos resultados

se han creado varios indica-

dores que sirven para evaluar

la situación de una entidad

territorialespecíficaypara

fijarsemetas:elindicadorde

pobreza según Necesidades

Básicas Insatisfechas (NBI), el

indicador de pobreza según

nivel de ingresos, el Indicador

de Desarrollo Humano (IDH),

el Indicador de Condiciones

de Vida (ICV) y el indicador

de pobreza según niveles del

sistemadeidentificaciónde

beneficiariosdelosservicios

sociales (Sisbén). Algunos

de estos indicadores están

disponibles para todos los mu-

nicipios o pueden construirse

con los datos del Censo general

de 2005, como el NBI o el ICV.

En el caso del Sisbén, todos

los municipios cuentan con la

correspondiente información.

La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social

[ 13 ]

[ 1� ]

2.Ca pítulo

[ 15 ]

La Gestión debe ser acorde con las competencias que la Constitución y las Leyes asignan a cada uno de los niveles de la administración pública: la Nación, los de-partamentos y los municipios.

__¡IMPORTANTE!

Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le esta-blece; de lo contrario, estaría sujeto a sanciones penales y disciplinarias por extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un tratado comercial con otro país porque esa función no se la asigna ni la ley ni la Constitución a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la República. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontaría sanciones disciplinarias y penales.

2.1 Principios de las competencias

Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejerci-das conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

La coordinación: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actua-cionesparaeladecuadocumplimientodelosfinesdelEstado,principioquedebedarse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.3 Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero de 1999 en el Eje Cafetero, la Nación, los departamentos de Quindío, Risaralda y Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a través del Forec4 se coordinaran las acciones de atención del desastre y la reconstrucción.

La concurrencia: se presenta cuando dos o más niveles de gobierno desarrollan actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común, y en procura de unamayor eficiencia, respetanmutuamente los fueros de competencia decada una de ellas5. Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educación, y tanto el alcalde como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso, cada mandatario realiza las tareas que están bajo su competencia: el alcalde cons-truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el gobernador asegura las plazas docentes.

La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas últimas, en la realización de actividades propias de ese nivel. Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo económi-co local, los cultivos y agregación de valor a las frutas tropicales; por su parte, la Nación promueve la exportación de tales frutas. Entonces, esta última, por

__Competencias

(3) En busca de desarrollar la

coordinación de este principio

se expidió el Decreto 1188

de 2003, mediante el cual se

establecieron procedimientos

para la coordinación de

funciones administrativas entre

los niveles nacional y territorial.

(4)Fondo para la

Reconstrucción del Eje

Cafetero.

(5)Para ello se puede acudir

a las entidades privadas o

asociaciones de municipios o

dedepartamentosconelfinde

obtenereficaciayeficienciaen

la prestación del servicio.

[ 16 ]

peticióndelmunicipioentraacofinanciar–conrecursosdelMinisteriodeAgricul-turayDesarrolloRural–elplanfitosanitariodeaquelmunicipiodirigidoatodoelproceso de las frutas hasta su exportación.

2.2 Reglamentación constitucional y legal

La Constitución señala algunas competencias generales que sirven de guía sobre hacia dónde debe orientar su gestión cada entidad territorial, la tabla 1 es un re-sumen de ello.

Tabla 1. Distribución de Competencias entre niveles de Gobierno

Nación Departamento Municipio Distrito

La Nación tiene como competencia la formulación de políticas y planes generales y la reglamenta-ción, control y evaluación en todos los sectores. Así mismo, le corresponde en forma exclusiva el manejo de los instrumentos macroeconómicos en materia monetaria, crediticia, de control de cambios y de comercio exterior, y los principales instrumentos de interven-ción en las actividades productivas. Adicionalmente, tiene competencias en aquellos bienes y servicios cuyos beneficiostienenimpactonacional como la defensa, las vías troncales o grandes obras de infraestructura, los parques nacionales, y de los que son considerados meritorios o de especial importancia como el bienestar familiar, la atención a poblaciones vulnerables y la capacitación para el trabajo.

Los departamentos tienen competencias de coordi-nación entre la Nación y las entidades territoriales, de asistenciafinanciera,técnica,administrativa, de control y evaluación. En cuanto a provisión de servicios tienen responsabili-dades principalmente en educación, salud, infraes-tructura vial y desarrollo económico, en competen-ciascuyosbeneficiossedirigen a todo el departa-mento o a grupos de municipios.

A los municipios les corresponde la provisión, en forma directa o indirecta, de bienes y servicios cuyos beneficiosseconcentranensu territorio. Igualmente, tienen responsabilidad por el ordenamiento territorial y por la promoción de la participación ciudadana.

Los distritos tienen las competencias de departa-mentos y municipios.

Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP

La ley básica de distribución de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor información se puede consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo-rado por el DNP y el libro orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del SGP, al cual se puede acceder en la página www.dnp.gov.co. La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio colombiano:

[ 17 ]

Tabla 2. Competencias municipales

Sector Distritos y municipios

Educación•DistritosymunicipioscertificadosDirigir,planificaryprestarelservicioeducativoenlosnivelesdepreescolar,básica,mediaensusdistintasmodalidades,encondicionesdeequidad,eficienciaycalidad.

- Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.- Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción.

•Municipiosnocertificados- Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen

para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1.

Salud - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus competencias:

Afiliaralapoblaciónpobrealrégimensubsidiado. FormularyejecutarelPlanNacionaldeSaludPúblicaajustadoalperfilepidemiológicodel

municipio. - Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998. - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de

establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artículo 34).

Servicio de agua potable y sanea-miento básico

- Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que se prestenasushabitantes,demaneraeficiente,losserviciosdomiciliariosdeacueducto,alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de serviciospúblicosdecarácteroficial,privadoomixto,odirectamenteporlaadministracióncentral del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.

Bienestar - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizará el diagnóstico de la situacióndelaniñezylaadolescenciaensumunicipio,conelfindeestablecerlosproblemasprioritarios que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello.2

- Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de 2006, la temática de infancia y adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementación.

- Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de población vulnerable, como por ejemplo, la población en condición de desplazamiento.

- Garantizar el servicio de alimentación escolar para los estudiantes de su jurisdicción, –según lo establecido por la Ley 715 de 2001–.

- Crear las Comisarías de Familia.- Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política Social.

Cultura - Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio.

- Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio.

- Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación tanto al crecimiento económico como a los procesos de construcción ciudadana.

- Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales –museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de organización del sector cultural.

- Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base en el Plan Decenal de Cultura.

Recreación, deporte y aprovechamiento del tiempo libre

- Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.- Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

Otros servicios públicos domiciliarios

Asegurarqueseprestenasushabitantes,demaneraeficiente,losserviciosdomiciliariosdeacueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresasdeserviciospúblicosdecarácteroficial,privadoomixto,odirectamenteporlaadministración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.

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Sectores Distritos y municipios

Ordenamiento territorial

- Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997; reglamentardemaneraespecíficalosusosdelsueloenlasáreasurbanas,deexpansiónyrurales de acuerdo con las leyes.

- Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Medio ambiente - Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del medio ambiente.- Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.- Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales.- Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua.- Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinación con otros

sectores.- Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de

control de contaminación del aire.- Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y defensa contra las

inundaciones.- Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas. - Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.- Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la producción más limpia y los

mercados verdes.

Prevención y atención de desastres

- Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, y les corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones específicascontenidasenelPlanNacionalparalaPrevenciónyAtencióndeDesastres.

- Involucrar el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.

- Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas que sean indispensables para atender una situación de desastre declarada como local.

Infraestructura de transporte

- Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredalesylasqueseanpropiedaddelmunicipio,lasinstalacionesportuarias,fluvialesymarítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.

Planeareidentificarprioridadesdeinfraestructuradetransporteensujurisdicciónydesarrollaralternativas viables.

Tránsito - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme con el censo aprobado, para el normal tránsito de sus vehículos podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993).

Vivienda - Promover programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios.

Equipamiento municipal

Construir,ampliarymantenerlainfraestructuradeledificiodelaAlcaldía,lasplazaspúblicas,elcementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

Desarrollo rural - Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertación entre las autoridades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.

- Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural.- Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y

control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades.

Promover,participary/ofinanciarproyectosdedesarrollodelárearuralquetenganimpactoregional y/o que conserven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria.

- Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.- Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia proyectos con potencial

exportador.

[ 19 ]

Sectores Distritos y municipios

Empleo y desarrollo económico

- Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial.

- Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial.- Promover el empleo y la protección a los desempleados.

Justicia, seguridad y convivencia ciudadana

- Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones.

- Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pública en su jurisdicción.- Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que

establezca el Presidente de la República.- Financiar las inspecciones de policía.- Generar condiciones de seguridad ciudadana.- Elaborar plan de convivencia y seguridad3.- Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH.- Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada.- Atender de manera oportuna e integral a la población víctima de la violencia.- Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.- Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la ley y su reintegración social

y económica. - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.- En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de gobierno se deberá

incorporar el tema de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial, con una políticaeinstrumentosclaros,quepermitanidentificarproblemasydebilidadesestructurales.En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales Únicos de Atención a la Población Desplazada.

CoordinarycofinanciarlaimplementacióndelSistemadeResponsabilidadPenaldeAdolescentes.

Participación comunitaria

- Promover mecanismos de participación comunitaria y control social, para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

Fortalecimiento institucional

- Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrolloeficientedesuscompetencias,dentrodesuslímitesfinancieros.

Adelantarlasactividadesrelacionadasconlareorganizacióndelaadministraciónlocalconelfinde optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales.

Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP

Notas en el cuadro anterior:

(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co /

desarrollo territorial / gestión pública territorial.

(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación.

(3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera con-

junta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que

laboranenunajurisdicciónespecífica–departamentoy/omunicipio,quegarantizaatender,apartirde

unaseriedeestrategias,programasyaccionesespecíficasdemaneraintegral,losproblemasyloshechos

quegeneranviolencia,coadyuvandoaafianzarrelacionessocialesderespetoalavidaydeproteccióna

los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciu-

dadana, deben contemplar el diseño y ejecución de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre

autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general –Programa Departamentos y Municipios

Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos

Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá–-.

En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado tra-

bajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la

importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.

[ 20 ]

3.Ca pítulo

[ 21 ]

La Constitución Política, en su artículo 339, establece que “Las entidades territoria-les elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planesdedesarrollo,conelobjetodeasegurarelusoeficientedesusrecursosyeldesempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Consti-tuciónylaLey”;locualsignificaquelagestióndelosgobernantesestásujetaaunejerciciodeplanificaciónquesematerializaenelinstrumentoPlandeDesarrollo. Planificarsignificaquelasdecisionesdehoyproduciránresultadosenelfuturo;resultadosquesedesprendendelafinalidadydelosobjetivosdelaorganización(Ivanicevich, 1997, p. 199) Elprocesodeplanificaciónpermiteanalizarlosproblemasqueenfrentaelmuni-cipioylasoportunidadesquedebepotenciar,asícomoidentificarlosmecanismospara la optimización de los recursos para obtener el máximo beneficio con elmínimocostoeconómicoysocial.Estaeslaconcepciónmásaplicadaenlaplanifi-cación; pero ella permite también anticiparse a los hechos futuros para cambiar su rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas. Además, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovechar-los (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos).

Recuadro 1: PLANIfIcAr ES tAMBIéN ANtIcIPArSE

Anticiparse para tomar medidas correctivasLas consecuencias del deterioro paulatino de los precios del café en los mercados internacionales fueron previstas porlosgobiernosregionalesdelEjeCafetero.Atravésdelprocesodeplanificación,setomaronmedidasanticipadasejecutadas durante varios años, consistentes en impulsar la reconversión de la economía regional hacia el turismo: lasfincascafeterasseconvirtieronenhotelesyhospedajesyseconstruyeronhitosturísticoscomoelParquedelCafé, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANACA y el Mariposario.

Anticiparse para aprovechar las tendenciasEn enero de 2006, el mundo asistió a un giro radical en la tendencia energética mundial. En efecto el presidente de los Estados Unidos anunció, en el llamado “Discurso sobre el Estado de la Unión”, que este país debería buscar otras fuentes energéticas para ser menos dependiente del petróleo. Un año después en el mismo discurso, el presidente anunció el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses después los presidentes de los Estados Unidos y el deBrasilfirmaronunacuerdodeentendimientoparaimpulsarloscombustiblesbiológicos–etanolderivadodevegetales: maíz, caña de azúcar, girasol, colza, etc–. De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsi-ble el alza en la demanda de cultivos productores de etanol.Anticiparseyaprovecharlastendenciassignifica,enestecaso,incluirenlosplanesdedesarrollolapromocióndecultivos productores de etanol, porque tendrán el mercado asegurado.

Deestamanera,laplanificaciónseconvierteenelprimermomentodelagestión,yaqueatravésdeellase identifican,ordenanyarmonizan–demanerapartici-pativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según la problemática y las oportunidades analizadas. Es conlaplanificaciónqueelmunicipiodecide,afuturo,cuálesaccionesyprogramasse ejecutarán para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza.

__Planificación

[ 22 ]

3.1 Características de la planificación

Laplanificaciónestállamada,principalmente,alograrconsensoseimpactos.Paraello debe cumplir con unas características:

Prospectiva.Elmunicipiomediantelaplanificacióndelargoplazooprospec-tiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en 10 ó 20 años. Esta visión permite orientar las acciones y recursos de manera continua y progresiva durante esos años. Con ello se evitan los cambios de rumbo en las prioridades de inversión y que se dan con cada cambio de admi-nistración.Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los compo-nentesdelagestiónlocal;esdecir,debeintegrarlosaspectosfísicos,geográficos,económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos y financieros parapoder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el largo plazo. Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. Debe identi-ficaryoptimizarlosdistintosrecursosycapacidadesdisponiblesenelmunicipio,en favor de proyectos estratégicos. Así, a manera de ejemplo, (a) para aumentar la cobertura en educación, quizás no se requiera la construcción de una nueva escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una vía veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar también un programa de producción de cítricos en esa misma vereda o subregión. Articulación interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección, el Estado colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferen-tesnivelesdegobiernoplanifiqueneldesarrolloarmonizadamenteysegúnsuscompetencias, para alcanzar los objetivos comunes.Participación efectiva y concertación, equidad. Elprocesodeplanificacióndeldesarrollo debe evitar todo tipo de discriminación y, por el contrario, debe ase-gurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que garanticen mejores condiciones de vida a toda la población, independientemente de factores como sexo, edad, posición política, religiosa, social o económica. Esa equidad apunta también a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o algunos sectores rurales privilegiados.Integración.Laplanificacióndeldesarrollomunicipaldebecontemplarnosólolos límites de su territorio. El marco de la integración regional recomienda con-siderar las posibilidades de integración y de prestación de servicios en asocio con sus municipios vecinos. La globalización manda que el municipio se considere como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. Así, unmunicipiocolombianoubicadoen laCuencadelPacífico,debecontemplarlas posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercanía del Océano y las demandas de materia prima por parte de China. flexibilidad. La planeación no es un proceso lineal y rígido que termina con la formulación de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige también adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisión cons-tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia de desarrollo al fomento de un producto agrícola determinado orientado a la exportación, pero un año después los precios en el mercado internacional se desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las nuevas circunstancias.

•

•

•

•

•

•

•

[ 23 ]

Evaluabilidad. Si la intención es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento fundamental de la gestión en el municipio y que sea la guía para ejecución de programas y proyectos y para la asignación de recursos, éste debe ser evalua-ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en elcumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos. Paraelloelplandebeidentificarclaramentelasmetascuantificablesylosim-pactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Número de aulas por construir) como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcan-zar en un periodo de tiempo).

3.2 Instrumentos de la planificación municipal

3.2.1 Planificación estRatégica

3.2.1.1 Plan de Desarrollo6

Como se mencionó anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla-nificaciónqueorientalagestióndelosdiferentesactoresdelterritorioduranteunperíodo de gobierno, en él se expresan de manera ordenada los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo son el resultado de un proceso de concertación, sino también que responden a los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las com-petenciasyrecursosdefinidosporlaConstituciónylaLey. Losplanesdebencontarindicadoresymetascuantificables7, que permitan ha-cerle seguimiento, control y evaluación a los resultados de la gestión.

__¡IMPORTANTE!

El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo tanto, la participación no puede reducirse a que la administración elabore un documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide.

3.2.1.2 Plan indicativo cuatrienal8,9

El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anuali-dades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En él se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del Plan.

3.2.1.3 Plan de Ordenamiento territorial10

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largo plazo, 9 años o más, que contribuye a reordenar físicamente el territorio del muni-cipio, de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico, social, ambiental. De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte del territorio municipal –caso urbano y rural–. A manera de ejemplo, puede es-tablecer que la ronda de inundación del río al lado del cual está ubicado el casco urbano, es zona de reserva natural y de protección, y por lo tanto, no se puede construir vivienda en esa franja del territorio.

•

(6) Para mayor información

consultar en la página Web

www.dnp.gov.co la Guía El

procesodeplanificaciónenlas

entidades territoriales: El plan

de desarrollo y sus instrumen-

tos para la gestión, elaborada

por el DNP. 2008 - 2011.

(7)La meta es un propósito

medible para poder llegar al

objetivo,eslacuantificacióndel

objetivo que se pretende alcan-

zar en un tiempo señalado, con

los recursos necesarios.

(8)El artículo 29 de la Ley 152

de 1994 establece que “…todos

los organismos de la adminis-

tración pública nacional de-

berán elaborar, con base en los

lineamientos del Plan Nacional

de Desarrollo y de las funciones

que le señale la ley, un plan

indicativo cuatrienal con planes

de acción anuales que se consti-

tuirá en la base para la posterior

evaluación de resultados”. Así

mismo, el artículo 36, establece

que “en materia de elabo-

ración, aprobación, ejecución,

seguimiento y evaluación de los

planes de desarrollo de las enti-

[ 2� ]

Así mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del mu-nicipio de acuerdo con su vocación, por ejemplo, si la entidad territorial tiene potenciales en el sector turístico, el POT permite organizar el casco urbano y la zonaruralmunicipal,detalmaneraqueseidentifiquenáreasderecreación,res-taurantes, espacios culturales; también, debe incluir proyectos que aseguren la dotación necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios públicos, y as-pectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas. El alcance de los POT varía según el tamaño del municipio –con base en su po-blación–, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 ha-bitantes deben realizar planes básicos y los que cuentan con menos de 30 mil habitantes sólo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territo-rial (tabla 3).

Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y población municipal

Población municipal tipo de Plan

Más 100.000 Plan de Ordenamiento Municipal

Entre 30.000 y 100.000 Plan Básico de Ordenamiento Territorial

Menor de 30.000 Esquema de Ordenamiento Territorial

3.2.1.4 sisbén11

La Constitución Nacional de 1991 establece la necesidad de focali-zar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con este mandato el Gobierno nacional diseñó una herramienta que permite establecer quiénes son los más necesitados y desprote-gidos: el Sisbén. Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy útil para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo porque facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos de la población y la selección técnica, objetiva, uniforme y equi-tativadebeneficiariosdeprogramassociales,deacuerdoconsucondición socioeconómica particular, representada mediante un indicador resumen de calidad de vida: índice sisbén.

Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbén12

Nación Departamento Municipios y distritos

• Diseñar el marco de las políticas, regulación y sanción.

• Elaborar instrumentos de focalización.

• Generar elementos de uso en la implementa-ción del instrumento.

• Consolidar y evaluar la calidad de la información.

• Sensibilizar a la comunidad y autoridades sobre el Sisbén.

• Apoyar a los municipios en la implementación del Sisbén.

• Sensibilizar a la comunidad y autoridades sobre el Sisbén.

• Apoyar a los municipios en la implementación del Sisbén.

• Controlar el desarrollo de los operativos.

• Sensibilizar a la población municipal sobre el Sisbén.

• Implantar, operar y administrar el Sisbén siguiendo las políticas y procedimiento creados para el efecto.

(11) Información adicional:

Grupo de Calidad de Vida,

Dirección de Desarrollo Social

–DNP.Calle26#1319,Edificio

FONADE (piso 5) -Bogotá. Tel.:

596 0300 - 566 3666.

www.dnp.gov.co. websisben@

dnp.gov.co.

(12) http://www.dnp.gov.co/

paginas_detalle.aspx?idp=592

El Índice Sisbén refleja un

puntaje de 0 a 100 para cada

una de las familias. Una familia

es más pobre cuanto más se

acerca su puntaje a 0 y menos

cuanto más se aproxima a 100.

dades territoriales, se aplicarán,

en cuanto sean compatibles, las

mismas reglas previstas en esta

Ley para el Plan Nacional de

Desarrollo”.

(9)Guía El proceso de

planificaciónenlasentidades

territoriales: El plan de

desarrollo y sus instrumentos

para la gestión.

(10) Guía Metodológica 2:

Revisión y Ajuste de Planes de

Ordenamiento Territorial. Minis-

terio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial.

[ 25 ]

Nación Departamento Municipios y distritos

• Administrar las bases para su uso en programas de subsidios.

• Coordinar con otras instancias centrales.

• Diseñar mecanismos de depuración de las bases.

• Consolidar la información municipal del departamento.

• Administrar las bases para su uso en programas de subsidios.

• Diseñar mecanismos de depuración de las bases.

• Propiciar la participación activa tanto de los organismos de control y vigilancia municipal como de la comunidad para que se conviertan en veedores del proceso.

3.2.2 Planificación OPeRativa

En forma complementaria a la planeación estratégica, los municipios deben for-mular planes de acción, y proyectos de inversión, de acuerdo con parámetros mínimosquegaranticenlamayoreficaciayeficiencia.Además,debencontarconbancos de proyectos de inversión, en los cuales se registren todas las iniciativas que serán parte de los presupuestos públicos.

3.2.2.1 Plan de acción

El plan de acción contiene la distribución y organización anual de las tareas en las secretarías o dependencias de la alcaldía para cumplir los compromisos del plan de desarrollo municipal. En esa medida, también es un instrumento de apoyo para el seguimiento y la evaluación.

3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal

El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo al proceso de planeación, en el cual se registran todos los proyec-tosde inversiónviables,quesonsusceptiblesdeserfinanciadoscon recursos de cualquier fuente, y de interés para el municipio; además, registra información sobre todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos –formulación y evaluación, ejecución y operación–, esta herramienta proporciona información útil para diferentes propósitos relacionados con la planeación y, de manera especial, en la programación de las inversiones y con el seguimien-to a su ejecución. Los proyectos deben ser elaborados según las metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional. La comunidad puede participar en la identificación y elabo-ración de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir

con las condiciones técnicas necesarias para su viabilización, estimar los costos y tener en cuenta los recursos disponibles de la administración municipal. Los proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas con-cretos de la comunidad y no a la solución de necesidades particulares de uno de sus miembros.

3.3 Planificación financiera

Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se establezcanescenariosfiscalesysesustentenlaviabilidaddelosplanesdedesarrollo, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos.

El Banco de Programas y

Proyectos de Inversión Mu-

nicipal registra los proyectos de

inversión que son viables y sus-

ceptibles de ser financiados con

recursos de cualquier fuente.

[ 26 ]

3.3.1 MaRcO fiscal De MeDianO PlazO (MfMP)

Es una herramienta de análisis y previsión de la situación de ingresos y gastos para un plazo futuro de diez años; permite programar inversiones a largo plazo y tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeuda-miento pagable. El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a título informativo al Concejo, y seconstituyeenuncompromisodereferenciaparaquetodaslasdecisionesfinancieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestión financiera(sobreesteaspectosesugiereconsultarlaLey819de2003,pormediodelacualsedefinióelMFMPysucomposición).

__PARA TENER EN CUENTA

El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a título informativo al Concejo en el mismo período de presentación del presupuesto. Debe contener:

- El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 5).- Metas de superávit primario, nivel de deuda pública y su sostenibilidad.- Acciones para cumplir las metas del MFMP.- Informe de resultados fiscales de vigencia anterior.- Estimación del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la

vigencia anterior.- Relación de pasivos exigibles que puedan afectar la situación financiera del

municipio.- Costo fiscal de la implementación de los proyectos de acuerdo sancionados en

la vigencia anterior.

3.3.2 PLAN fINANcIEro

Además de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para analizar la situaciónfiscal yfinancierade losmunicipiosyparadefinirmedidasrespecto a los ingresos, gastos y su relación, durante el año siguiente o incluso en un período mayor, si así lo considera conveniente la administración –por ejemplo, para el periodo de 4 años, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio–. En el planfinancierosedefinenlasmetasdeingresos,ygastos,enespeciallasmetasde inversión para la vigencia siguiente.

3.3.3 Plan OPeRativO anual De inveRsiOnes (POai)

Es un instrumento de programación de la inversión anual. En él se relacionan los proyectosdeinversiónclasificadosporsectores,órganosyprogramas.Talpro-gramación debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, así el POAI es el principal vínculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal.

3.3.4 PResuPuestO

Es la estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos queesperaejecutarelmunicipioenlarespectivavigenciaanual.Debereflejarlas

[ 27 ]

prioridades de inversión y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de la deuda, transferencia y gastos de funcionamiento. El presupuesto como herramienta de gestión debe relacionar los indicadores de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes programas, es lo que se denomina Presupuesto Por resultados (PPR).

3.3.4.1 PROyectO De PResuPuestO

Es el estimativo de ingresos y la autorización máxima de gastos, que se espera ejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados, y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el Marco FiscaldeMedianoPlazo,asícomo,conlasprioridadesdeinversióndefinidasenelPlan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo.

3.3.4.2 aprobación del Presupuesto

El proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la adminis-tración municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobación –las fechas dependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente en el último periodo de sesiones octubre o noviembre–. En el Concejo se estudia y aprueba el proyecto mediante Acuerdo.

3.3.4.3 sanción y decreto de liquidación

Expedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde –quien puede objetarlo porilegalidadoinconveniencia,enlostérminosdefinidosenelestatutodepre-supuesto–, a través de la expedición de un decreto de liquidación que desagrega el Acuerdo respectivo.

[ 28 ]

4.Ca pítulo

[ 29 ]

�.1 La estructura administrativa

LaConstitución y la Leydefinen los elementosbásicos relacionados con la es-tructura municipal: alcaldía, concejo, personería y en algunos casos, contraloría; sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autónomas para aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamaño, y, por ende, a la especiali-zación en la prestación de servicios. Loimportante,esquelaorganizaciónquesedefinafaciliteelcumplimientodelas competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estruc-turasobredimensionadaeinflexible.Deestemodo,seestableceunnexoentrelas responsabilidades y la forma organizativa. Así, una ciudad con alto tránsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis-trativa una Secretaría de Tránsito; no sería sensata la existencia de tal secretaría enunmunicipiopequeñoconuntráficovehicularmínimo.Elgráfico3presentaunorganigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un municipio intermedio13:

Gráfico 3. Estructura Administrativa Municipal

__¡IMPORTANTE!

Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promo-ción del desarrollo económico y del empleo, pero no debe constituirse en una fuente de empleo por sí mismo, dentro de su estructura administrativa.

__Organización administrativa

(13) Tomado de El Alcalde

Municipal – ESAP.

[ 30 ]

�.2 Limitaciones a la estructura administrativa

Si bien no existe un límite propiamente dicho para la estructura administrativa, sí lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios –con los cuales se paga la nómina derivada de la estructura administrativa–.Es así como durante cadavigenciafiscallosgastosdefuncionamientodelosdistritosymunicipiosnopodrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación y su respectiva categoría, (tabla 5).

Tabla 5. Límites al gasto de funcionamiento municipal según los ingresos corrientes

categoría Límite(porcentaje de los ingresos corrientes)

Especial 50

Primera 65

Segunda y tercera 70

Cuarta, quinta y sexta 80

__RECUERDE

La Ley 617 de 2000 impone límites al costo de las estructuras administrativas, y los gastos de funcionamiento del municipio.

�.3 Procesos

Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que in-teraccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados. Corresponden a la organización interna y a la forma como la Administración adelanta su gestión para transformar los insumos en bienes y servicios con par-ticipación de la comunidad, la dirigencia política y demás actores que intervienen en el desarrollo municipal. Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamen-tada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propios sistemasdegestióndecalidadyeficienciaadministrativa,conelfindemejorarsudesempeño y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una aproximación al modelo de operación municipal con enfoque basado en procesos14, el cual debe ser adecuado en el marco de la implementación de un proceso de gestióndecalidadqueconlleveasucaracterizaciónyasucertificación.Gráfico4.

(Ver cuadro en la página siguiente)

(14) Según los sistemas de

gestión de calidad que deben

ser adoptados, el Modelo de

operación con enfoque basado

en procesos se compone de 4

tipos de procesos a saber:

• Procesos de Direc-

cionamiento estratégico,

referidos al diseño o revisión de

los compromisos de la entidad

entorno a los objetivos de

políticadefinidosenelPlande

Desarrollo, en cumplimiento de

su misión institucional.

• Procesos Misiona-

les: Los que debe realizar el

municipio para cumplir con las

funciones de tipo constitucional

y legal de acuerdo a sus compe-

tencias y naturaleza jurídica.

• Procesos de Apoyo,

aquellos que brindan los

[ 31 ]

Gráfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administración Municipal

�.� Control interno

Recuadro 2: coNcEPto DE coNtroL INtErNo

Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a través del funcionamiento y operación de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la estructura administrativa, asistiendo a la dirección de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005).

La administración municipal respecto a la aplicación del control interno en las entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos, implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el seguimientoa la gestión, conel finde asegurar el cumplimientode losobjeti-vos institucionales a los cuales se comprometió con la comunidad, con base en tres fundamentos básicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que tienen los servidorespúblicos enel desarrollode sus funciones coneficiencia,eficaciayefectividad;laautorregulación entendida como la responsabilidad que tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes políticas y actuaciones administrativas y la autogestión entendida como la responsabilidad que tiene la entidadpara cumplir con lafinalidad socialdel Estado,para la cual fue creadaconstitucionalmente. Conelfindefacilitarlealasentidadeselcumplimientodesusmetasyeldesarrollo de la gestión institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglamentó la creación de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos

recursos humanos, físicos,

financierosytecnológicospara

el cumplimiento de la misión

institucional.

• Procesos de

Evaluación, aquellos necesarios

para medir y recopilar datos

para el análisis del desempeño y

lamejoraeneficiencia,eficacia

y efectividad de la gestión

institucional.

[ 32 ]

los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estándar de Control Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el país; la fecha límite para dicha implementación es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007.

El objetivo fundamental El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulación y desarrollo de las acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento continuo, que las entidades públicas pue-dangarantizarunafunciónadministrativatransparente,eficiente,paracumplirlaConstitución, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participación de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, ético, transparente y cercano al ciudadano. ElMECIbuscaatravésdelacualificacióndesusfuncionarios,elfortalecimientode la cultura organizacional orientada hacia la ética pública, la mejora en el trata-miento de la información y la comunicación tanto interna como externa y en el mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comu-nidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea más competitivo y efectivo. El Modelo Estándar de Control Interno es un sistema que está conformado por tressubsistemas(gráfico5):elestratégico que se encarga de hacer seguimiento y monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos, la estructura y la administración del riesgo; es decir todo aquello que establece ha-cia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos. El de Gestión,seencargadehacerseguimiento,verificaciónymonitoreodelasdiferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formuló estra-tégicamente; además contempla el manejo de la información y la comunicación; el de Evaluación retroalimenta y contempla el diseño de acciones preventivas, correctivas y de mejoramiento a través de las evaluaciones realizadas por los ser-vidorespúblicos, laOficinadeControl Internoy lasContralorías, ademásde laformulación de planes de mejoramiento.

Gráfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005)

[ 33 ]

LaOficinadeControlInterno,olaentidadquehagasusveces,esunelementomás del Sistema de Control Interno, y en ningún momento es la responsable de su implementación.Dichaoficinaapoyayfortaleceelmejoramientocontinuoinsti-tucional a través de: el seguimiento, la evaluación y la asesoría multidisciplinaria a las directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funciona-miento del Sistema de Control Interno.

__¡IMPORTANTE!

La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratación externa para el desarrollo de la función de Control Interno, pero las entidades externas NO lo ejercerán, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboración de una oficina especializada o externa a la entidad. La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6 no están obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funcio-nes, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares, como sería la Secretaría de Planeación del municipio.

En el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tópicos dentro de loscualessedebendesempeñarlasOficinasdeControlInterno:(1)valoracióndelriesgo, (2) acompañamiento y asesoría, (3) evaluación y seguimiento, (4) fomento a la cultura de control y (5) relación con los entes externos. El roldeevaluador independiente,asignadoa lasOficinasdeControl Internose encuentra en el componente de Evaluación Independiente del Subsistema de Control de Evaluación del MECI.

listado de chequeo

El diseño del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes aspectos:

Organización de la función de control interno

Plan de organización o de operación de la entidad

Plan de desarrollo de la función de control interno

Manual general de control interno y por áreas

Plan de trabajo para la formalización y documentación de los demás procesos y procedimientos

Definicióndelosmecanismoseinstrumentosdecontrolinterno

La racionalización de trámites

Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento

Recurso humano idóneo

[ 3� ]

5.Ca pítulo

[ 35 ]

5.1 Talento humano

Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar cuáles son los actores que intervienen en el proceso de gestión, las personas que le sirven al municipio, el régimen salarial y prestacional y el régimen disciplinario, fiscalypenalaloscualessedebensujetar.

5.1.1 lOs actORes Del PROcesO De gestión

Los actores que participan en el proceso de gestión son la Administración, la diri-gencia política y la comunidad (individual y de manera organizada). La responsabilidad de la administración local es liderar el desarrollo del muni-cipio; por su parte, la dirigencia política15 representada en el Concejo Municipal, debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa al ejercer control social y es cogestora de las acciones y decisiones públicas. La tabla 6 muestra el papel de cada actor en el proceso de gestión pública.

Tabla 6. Actores del proceso de gestión, según su intervención en los momentos

Actores Planeación Ejecución Seguimiento y Evaluación

Administración Local Coordina y formula el Plan de Desarrollo sobre la base del programa de gobierno, a partir de los recursos disponibles para la inversión.

Elabora los planes de acción, el plan operativo de inversiones y el presupuesto.

Realiza procesos interad-ministrativos (contratación).

Elabora los informes de seguimiento y gestión con base en las metas del Plan.

Realiza procesos de rendición de cuentas.

Sociedad civil Participa en la formulación del Plan de Desarrollo a través del Consejo Territorial de Planeación Municipal directamente y a través de reuniones que promueva la Administración.

Participaenlaidentificación,formulación y ejecución de proyectos.

Se hace responsable por el buen uso de los bienes públicos.

Ejerce funciones de veeduría y control social de las acciones públicas en la entidad territorial.

Dirigencia política Aprueba las estrategias y programas establecidos en el Plan de Desarrollo.

Participa en las decisiones.

Aprueba el plan de inversión, el presupuesto y otras normas.

Recibe y aprueba los informes de gestión.

Realiza control político y veeduría.

__Recursos

(15) Son los representantes de

los cuerpos colegiados en el

municipio.

[ 36 ]

5.1.2 las PeRsOnas que siRven al MuniciPiO

Recuadro 3: clasificación De las PeRsOnas al seRviciO Del MuniciPiO

• Servidores públicos - Empleados públicos. Trabajadoresoficiales. - Miembros de las corporaciones públicas.

• Auxiliares de la administración - Contratistas. - Supernumerarios.

Para la ejecución de los servicios a cargo del municipio se debe vincular, o contratar, el recurso humano idóneo, capacitado y necesario para el cumplimiento de las diferentes funciones. Para tal, se deben tener en cuenta las reglamentaciones existentesparaesefin,entrelascualesseencuentranprincipalmentelasLeyes136 de 1994, 617 de 2000 y 909 de 2004. Las personas que sirven al municipio son los servidores públicos y los auxiliares de la administración pública, del modo como se enumera en el recuadro 3.

5.1.2.1 los servidores públicos

Existen tres modalidades de servidores públicos: empleados públicos16, traba-jadoresoficiales ymiembrosde las corporacionespúblicas –concejales para elcaso del municipio–. Ellos tienen diferentes regímenes salariales o de honorarios; también diferentes tratamientos en los aspectos esenciales de cualquier relación de trabajo: asignación de salario o sueldo, posibilidades de negociar pliegos de peticiones, forma de vinculación y jurisdicción ante la cual se resuelven los proble-mas surgidos de esa relación entre municipio y servidor público. La tabla 7 resume los aspectos citados.

Tabla 7. Servidores públicos de la administración municipal

Denominación ¿Dónde trabajar? ¿qué hace? funciones observaciones especiales

Empleado público Administración municipal central.

Establecimientos públicos municipales.

Funciones administrativas de carácter permanente.

Está vinculado por acto administrativo, no negocia pliegos, se rige por la ley administrativa y reglamenta-ciones especiales del Concejo.

Las controversias las dirime la jurisdicción Contencioso Administrativa.

Empresa industrial y comercial del municipio.

Sociedad de economía mixta (Municipio posee 90% o más del capital).

Actividades de manejo y confianzaasídeterminadaspor los estatutos.

Trabajadoroficial Administración municipal central.

Construcción y mantenimien-to de obras públicas.

Está vinculado por contrato de trabajo.

Sus asuntos laborales pueden ser objeto de negociación y pacto.

Las controversias las dirimen los jueces laborales.

Empresa industrial y comercial del municipio.

Sociedad de economía mixta donde el municipio posee el 90% o más del capital.

Funciones administrativas de carácter permanente.

(16) La Ley 909 de 2004, regula

lo relacionado con el empleo

público, la carrera administra-

tiva y la gerencia pública.

[ 37 ]

Denominación ¿Dónde trabajar? ¿qué hace? funciones observaciones especiales

Concejal Concejo Municipal como corporación.

Representación comunitaria y control político.

Perciben honorarios por asistir a sesiones.

Están sometidos a inhabili-dades.

a. Empleado Públicos17

Los empleados públicos pueden ingresar al servicio: (1) para ocupar empleos de libre nombramiento y remoción (2) para ocupar empleos de carrera administrativa, (3)porelección,paraocuparempleosdeperíodofijo(4)paraocuparempleostemporales.

1. Los cargos de libre nombramiento y remoción. Los ocupan empleados públicos y se crean para el desempeño funciones de dirección, de manejo, de conducción uorientacióninstitucional,olosqueimpliquenconfianza.Respectodeellos,elalcalde tiene libertad para decidir sobre la vinculación, permanencia y retiro; es decir, él puede escoger entre las personas que cumplen los requisitos y ocupar el cargo con un nombramiento ordinario y retirarlo del servicio, mediante de-claratoria de insubsistencia, en el momento que lo considere conveniente sin motivar su decisión.


La Ley de Cuotas En virtud de la denominada Ley de Cuotas que favorece la participación de la mujer en la vida pública nacional, se debe tener en cuenta que esta norma se materializó en la Ley 581 de 2000, la cual define entre otros, estos preceptos:

• Mínimo el 30% de los cargos de máximo nivel decisorio deben ser desempeña-dos por mujeres.

• En el nombramiento de cargos por medio de ternas, se debe incluir por lo menos una mujer para dicha elección, en el sistema de listas se deben incluir hombres y mujeres en proporciones iguales.

El incumplimiento de lo ordenado en la Ley, constituye causal de mala con-ducta, que será sancionada con suspensión hasta de 30 días en el ejercicio del cargo, y con la destitución en caso de persistir en la conducta, de conformidad con el régimen disciplinario.

Le corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública elaborar un informe anual sobre la participación de la mujer en el desempeño de cargos públicos de máximo nivel decisorio. Para ello ha dispuesto de un aplicativo en su página web: www.dafp.gov.co, en el vínculo aplicaciones en línea, encuesta ley de cuotas, al cual deberán reportar todas las entidades la información de génerodemaneraoportunayconfiabledeacuerdoconlas instruccionesim-partidas previamente por ese Departamento Administrativo.

2. La selección de las personas para desempeñar empleos de carrera administrativa18 se realiza por concursos de mérito19, y los cargos se ocupan o proveen con nombramientos en período de prueba hasta por seis meses, tiempo durante el

(18) Carrera administrativa

es un sistema técnico de ad-

ministración de personal que

tiene por objeto garantizar la

eficienciadelaadministración

pública y ofrecer a todos los

colombianos en igualdad de

oportunidades el acceso al

servicio público, la capacitación,

la estabilidad en sus empleos

y la posibilidad de ascender

(artículo. 1, Ley 27 de 1992).

(19) Por necesidades del

servicio y al estar los cargos de

carrera administrativa vacantes,

se pueden proveer de manera

transitoria mediante nom-

bramientos provisionales; no

obstante para ello se requiere

informar y solicitar autorización

a la Comisión Nacional del

Servicio Civil

(17) Este conjunto de empleos

también se denominan Función

Pública.

[ 38 ]

cualelfuncionarioestásometidoalacalificacióndeservicio;unavezterminadoéste de manera satisfactoria, el empleado se inscribe en carrera administrativa. Así mismo, la administración debe realizar la evaluación de desempeño laboral y calificacióndeserviciosdelosempleadosdecarreraadministrativa.Elretirodelos empleados de carrera lo realiza el nominador mediante un acto administrativo donde se explique los motivos o razones de la decisión –resolución motivada– y sólo pueden ser desvinculados en los siguientes casos: (1) por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, (2) por renuncia regularmente aceptada, (3) por supresión del empleo, (4) por retiro con derecho a jubilación, (5) por invalidez absoluta, (6) por edad de retiro forzoso, (7) por destitución, (8) por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo, (9) por vencimiento del período para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y (10) por orden o decisión judicial.

3. En la administración municipal la única persona que desempeña un empleo público de elección popular para períodos de cuatro años, no reelegible, es el Alcalde20.

4. Empleos temporales. Se entiende por empleos temporales los creados en las plantas de cargos para el ejercicio de las siguientes funciones:

• Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la Administración.

• Desarrollar programas o proyectos de duración determinada.• Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por

hechos excepcionales.• Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no

superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la natu-raleza de la institución.

Es importante señalar que:

• La creación debe tener una motivación técnica.• Se debe tener la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago

de salarios y prestaciones sociales y su provisión.• Su provisión se hace con base en la lista de elegibles vigente.

De acuerdo con lo anterior, la planta de personal es “el conjunto de los empleos permanentes requeridos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asig-nadas a una organización, identificados y ordenados jerárquicamente y quecorresponden a un sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración decargos legalmente establecido”21. El municipio para determinar el tamaño de la planta de personal debe tener en cuenta las competencias de carácter misional y legalquelefueronatribuidasyladisponibilidadderecursosparasufinanciación.

b. trabajadores oficiales

“Son aquellos que se vinculan a la administración mediante contrato de trabajo; su ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa. Para ellos existe un régimen de prestaciones sociales mínimas que debe ser expe-dido conforme al artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución, pero están en posibilidad de negociar las cláusulas económicas de su contrato y, por tanto,

(20) Constitución Política

Colombia, artículo 314,

modificadoporelActo

Legislativo 02 de 2002.

(21) Departamento Administra-

tivo de la Función Pública. Guía

de reestructuración de entidades

del nivel nacional. Bogotá, 2001

[ 39 ]

las prestaciones sociales son susceptibles de aumentarse convencionalmente. El contrato regula el régimen del servicio que se va a prestar, permitiendo discutir las condiciones. Esta categoría de servidores públicos corresponde a:

• Quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado y en sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de las acciones.

• Quienes desempeñan actividades de construcción y mantenimiento de las obras públicas en los Municipios.”22

c. Miembros de corporaciones públicas

Los miembros de las corporaciones públicas son elegidos popularmente para períodos de cuatro años, en el caso municipal, se denominan concejales y su número varía dependiendo de la población23 (no menos de siete, ni más de vein-tiún miembros). La Ley 617 de 2000 determina las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.

5.1.2.2 auxiliares de la administración

a. contratistas

Son personas que prestan servicios al municipio a través de contratos diferentes a los de trabajo, tales como consultoría, prestación de servicios, entre otros. Este tipo de relación no es de carácter laboral y no genera un vínculo de servidor de la administración; por lo tanto, se rigen por las disposiciones legales aplicables a cada tipo de contrato. Las principales características del contrato de prestación de servicios son24:

El contrato de prestación de servicios tiene por objeto desarrollar actividades relacionadas con las funciones de la entidad de carácter transitorio o que requie-ran conocimientos especializados. Por ejemplo, el municipio va a construir un parque infantil y dentro de su planta de personal no tiene un arquitecto o un ingeniero civil para que elabore los diseños, por lo tanto, puede contratar un profesional de estas áreas para que haga esta tarea. Luego, podría contratar la ejecución de la obra. El contrato de prestación de servicios debe contener cláusulas excepcionales25

definidasporlaLey80de1993.Enningúncasogenerarelaciónlaboralnipresta-ciones sociales.Se caracteriza por la autonomía del contratista el cual no tiene vínculos de sub-ordinación con la entidad ni horario. Desarrolla su trabajo en forma autónoma, en los términos y plazos convenidos, y entrega los productos o servicios para los cuales fue contratado.Como contraprestación al servicio prestado el contratista no se percibe remunera-ción o sueldo mensual sino honorarios; y por eso no rige para ellos la prohibición de artículo 128 de la Constitución: “nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público...”.

•

•

•

•

(22)http://cabildo.com.co/Ar-

ticulos/administraci%c3%B3n_

de_personal.htm

(23) Ley 136 de 1994, Art. 22.-

COMPOSICIÓN. Los concejos

municipales se compondrán

del siguiente número de

concejales: los municipios cuya

población no exceda de cinco

mil (5.000) habitantes elegirán,

siete (7); los que tengan de

cinco mil uno (5.001) a diez

mil (10.000 elegirán nueve

(9); los que tengan de diez mil

uno (10.001) hasta veinte mil

(20.000), elegirán once (11);

los que tengan de veinte mil

uno (20.001) a cincuenta mil

(50.000) elegirán trece (13); los

de cincuenta mil uno (50.001),

hasta cien mil (100.000) ele-

girán quince (15); los de cien mil

uno (100.001) hasta doscientos

cincuenta mil (250.000) elegirán

diecisiete (17); los de doscientos

cincuenta mil uno (250.0001), a

un millón (1.000.000), elegirán

diecinueve (19); los de un millón

uno (1.000.001) en adelante,

elegirán veintiuno (21).

(24) Adaptado de: Adminis-

tración de personal.

www.cabildo.com.co

(25) Disposiciones que por vía

de excepción a la igualdad entre

las partes, colocan al Estado en

condición de superioridad para

resolver de manera unilateral

aspectos contractuales.

[ �0 ]

b. Supernumerarios

Son personas que se vinculan a la administración para reemplazar vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, o para desarrollar actividades transitorias. La vinculación de supernumerarios se realiza mediante resolución administrativa en la cual debe estar consignado el término durante el cual prestarán los servicios y la asignación mensual que vaya a pagárseles. Por ejemplo, la secretaria de alcalde está disfrutando de la licencia de maternidad, en este caso se puede vincular a un supernumerario que cumpla con sus funciones durante el tiempo que dure tal licencia.

listado de chequeo

Ladefinicióndelaestructuradelasdependenciasdelaadministraciónmunicipallecompete a los concejos municipales, y de acuerdo con ello, se debe:

Determinar la planta de personal.

Señalar a cada empleo sus funciones.

Señalar la respectiva remuneración.

__¡IMPORTANTE!

El Alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado y debe respetar los límites para gastos de funcionamiento fijados, según la categoría del municipio, por la Ley 617 de 2000.

5.1.3 RégiMen salaRial y PRestaciOnal

El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos está determinado por las normas generales que dicte el Congreso (Ley 4 de 1992) y las disposiciones queendesarrollodeéstasexpidaelGobierno,paralostrabajadoresoficiales,porlas normas vigentes de contratación colectiva y por los mínimos del régimen de prestaciones sociales que dicte el Congreso.

__¡IMPORTANTE!

El régimen prestacional de los empleados públicos municipales es el que fije la ley y el Presidente de la República: los Concejos municipales no tienen tal facultad.

A los Concejos les corresponde la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, es decir, para atender a los diversos niveles, directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial con su res-pectiva nomenclatura.26

ElGobiernonacionalanualmenteexpideundecretopormediodelcualfijaellímite máximo salarial mensual del Alcalde, y con base en éste el Concejo Muni-cipalfijaelsalariomensualdelrespectivoAlcaldeydelosdemásempleadosdelmunicipio. Por su parte, los honorarios de los concejales, corresponden como máximo al salario (de un día) del Alcalde por cada sesión a la que asistan.(26) Decreto 785 de 2005.

[ �1 ]

Por ejemplo para el año 2007, el Decreto 626 de 2007 fijó, el límitemáximosalarial mensual que debieron tener en cuenta los concejos municipales para esta-blecer el salario mensual del respectivo Alcalde, y de las escalas de remuneración para los demás empleos.

Tabla 8. Límite salarial para alcaldes según categoría del municipio (2007)

categoría Límite máximo salarial mensual

Especial $9.156.724

Primera $7.758.602

Segunda $5.608.087

Tercera $4.498.579

Cuarta $3.763.249

Quinta $3.030.864

Sexta $2.289.930

Aportes al foNPEt

Antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, el Sistema Pensional de las entidades territoriales se caracterizaba porque éstas reconocían y pagaban sus pensiones directamente o a través de Cajas o Entidades de Previsión, que por disposición de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los Fondos Territoriales de Pensiones27. Luego, la Ley 549 de 1999, creó el FONPET: un fondo pensional de cotización (ahorro) obligatorio para departamentos y municipios.


Los municipios no pueden crear fondos de pensiones ni cajas de previsión para el recaudo de cotizaciones pensionales ni para pagar pensiones.

Recuadro 4: entiDaDes que tRansfieRen DiRectaMente lOs RecuRsOs al foNPEt

• El Ministerio de Hacienda y crédito PúblicotransfierelosrecursosdecadaentidadterritorialcorrespondientesalSituado Fiscal, los Ingresos Corrientes de la Nación y el Sistema General de Participaciones (el 2,9% del total de los recursos del SGP y el 10% de los recursos de propósito general del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001). Igualmente los recursos nacionales correspondientes al impuesto de timbre, privatizaciones y capitalizaciones. Mientras se cumple con los requisitos de orden legal y presupuestal para el envío de estos recursos a las entidades fiduciarias,sonadministradosporlaDirecciónGeneraldelTesoroNacional.

• La Dirección Nacional de Estupefacientestransfierelosrecursosprovenientesdelosbienescuyodominioseex-tinga a favor de la Nación

• La Empresa territorial para la Salud (ETESA),transfierelosrecursosprovenientesdelaexplotacióndelLotoÚnicoNacional.

• Los municipiostransfierenlosrecursoscorrespondientesal15%delasenajenacionesalsectorprivadodeaccioneso activos de la entidad.

• Los departamentos y distritostransfierenel20%delimpuestoderegistroyunporcentajedelosingresoscorrientesde libre destinación.

• El fondo Nacional de regalíastransfierelosrecursosderegalíascontempladosenlasLeyes549de1999y756de2002.

Fuente: Circular Externa Núm. 29 de julio de 2003, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(27)Tomado de la página Web

del Ministerio de Hacienda,

ícono FONPET. (enero de 2007)

[ �2 ]


El sector educativo es un régimen especial porque los asuntos salariales y presta-cionales, el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los directivos docentes y los docentes se rigen por normas especiales, entre ellas, la Ley 715 de 2001 y en el Decreto 1278 de 2002, por medio del cual se expidió el Estatuto de Profesiona-lización Docente.

5.1.4 RégiMen DisciPlinaRiO, fiscal y Penal

Las personas que prestan sus servicios al Estado y, por lo tanto al municipio, están sometidosadiferentescontroles:eldelegalidad,elcontrolpolítico,elfiscal,eldel Ministerio Público y el autocontrol administrativo. La tabla 9 detalla el tipo de control, su contenido y el (los) titular(es) para ejercerlo.

Tabla 9. Controles a los servidores municipales.

tipo de control ¿en qué consiste? ¿quién?

Ministerio Público Vigilancia al cumplimiento de los deberes, al ejercicio de derechos y funciones.

• Procuraduría General de la Nación• Personerías Municipales

Político Vigilancia que ejerce el Concejo municipal sobre las actuaciones del gobierno y la administración municipal.

• Concejo Municipal

Fiscal Vigilancia al uso de los recursos públicos y del patrimonio del Estado y también a los resultados.

• Contraloría General de la República (a los recursos de la Nación que ejecuta el municipio)• Contraloría municipal y, en su defecto, la departamental.

Autocontroladministrativo

Verificarquelasactividadesqueserealicensehaganenelmarco de las normas, metas y objetivos de la entidad y de su planeación.

•Oficinadecontrolinternodelmunicipio.• Todos los servidores públicos

5.2 Recursos físicos y tecnológicos

Además del talento humano, los alcaldes cuentan con recursos físicos y tecnológicos paraadelantarsugestión,loscualesdebenadministrarsedemaneraeficienteparagarantizarelcumplimientodelascompetenciasylasmetasdefinidasenelPlandeDesarrollo. A continuación se mencionan algunos aspectos relacionados al tema.

5.2.1 clasificación De lOs bienes y eleMentOs De la aDMinistRación

Los bienes o elementos de una administración son los materiales susceptibles de inventariarse, que posee una institución, excluido dinero en efectivo. Losbienesy/oelementosseclasificanentresgrandesgrupos:elementosdecon-sumo, elementos devolutivos –o bienes muebles– y los bienes inmuebles.

Elementos de consumo: los que se agotan con el primer uso que se hace de ellos. Son ejemplos de este tipo de elementos: aceites, grasas y lubricantes, combustibles, útiles de escritorio, papelería, repuestos para máquina y equipo, elementos para construcción, fungicidas, herbicidas, semillas, abonos etc.

•

[ �3 ]

Elementos devolutivos: los que se pueden transportar de un lugar a otro y no se consumen con el primer uso que se hace de ellos, aunque con el tiempo y por razón de su naturaleza se deterioran o desaparecen. Algunos ejemplos de este tipodeelementosson: losmueblesyenseres,equiposdeoficina,equiposdecómputo, equipos de comunicaciones, instrumentos musicales, herramientas, libros, semovientes etc. Bienes inmuebles: los que no son susceptibles de transportarse de un lugar a otro; ejemplos de este tipo de bienes son: carreteras, acueductos, construccio-nes, edificaciones,minas y yacimientos, obras portuarias, terrenos, centraleseléctricas etc.

Los bienes de uso público

Dentro de los bienes inmuebles es importante tener en cuenta que unos pueden estaralservicioexclusivodelmunicipio–porejemploeledificiodondefuncionalaadministraciónlocal–,mientrasotrossondeusopúblico,locualsignificaquepueden ser usados y disfrutados por todos los habitantes –ejemplos: las calles, puentes, plazas, parques, caminos, acueductos y otros del mismo tipo–. En el caso de los bienes de uso público y por su naturaleza, ninguna entidad es-tatal tiene la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, puesto que están destinados al servicio de todos los habitantes; por lo tanto, los ciudadanos también tienen una responsabilidad en el adecuado manejo de este tipo de bie-nes porque son sus principales usuarios. Debido a que estos bienes son de interés social, el Estado ejerce los derechos de administración, cuidado, protección y de policía para garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general. Adicionalmente están sujetos a un régimen jurídico en virtud del cual gozan de privilegios tales como la inalienabilidad28, inembargabilidad29 e imprescripti-bilidad30, que los colocan por fuera del comercio. Caso contrario sucede con los bienes inmuebles que son de uso y propiedad de la administración, los cuales son susceptibles de ser comercializados. Tanto los bienes inmuebles de uso de la administración como los bienes de uso público deben aparecer en el balance general del municipio.

__RECOMENDACIONES

• Mantener actualizados los inventarios de los bienes y elementos, y hacer los respectivos registros en el balance general del municipio.

• Cumplir con las responsabilidades legales para mantener saneada la propie-dad de bienes muebles. En especial se debe impedir que los bienes municipales sean ocupados –invadidos–. Se deben mantener al día los documentos que acrediten la propiedad municipal.

• El Almacén, o la dependencia que haga sus veces, debe contar con un lugar adecuado y con las condiciones necesarias para garantizar la seguridad, aseo y orden de los bienes y/o elementos para evitar su deterioro por descuido.

• Cuando sea necesario emprender procesos de compras, hacerlo obedeciendo las normas de contratación.

• Los bienes inmuebles deben ser registrados en el balance general de los muni-cipios, para lo cual previamente, deben ser avaluados e inventariados.

• Los bienes inmuebles en desuso, se pueden aprovechar para venderlos y así conseguir recursos adicionales que contribuyan a sanear las finanzas locales.

•

•

(28) No se puede pasar o

transmitir a alguien el dominio

de algo o algún otro derecho

sobre ello.

(29)No se puede retener

por mandamiento del juez o

autoridad competente.

(30)No se puede adquirir un

derecho real por el transcurso

del tiempo en las condiciones

previstas por la Ley.

[ �� ]

__¡IMPORTANTE!

Cuando existan evidencias del uso indebido de los bienes y elementos de las administraciones municipales, se debe proceder a efectuar la denuncia ante el organismo encargado del control fiscal, o sea, la respectiva contraloría. La Contraloría puede establecer responsabilidad fiscal de los funcionarios. En con-secuencia deberán restituir los bienes sustraídos, reparar los dañados por su culpa o descuido y pagar multas.


La gestión de los recursos físicos es una de las áreas que más cuidado requiere por parte de la administración municipal; además, es de las que más riesgos jurídicos generan para los servidores públicos.

• Cada entidad es autónoma en el manejo de sus bienes y debe establecer siste-mas contables, financieros, de información y de planeación, que le permitan administrarlos y protegerlos adecuadamente.

• La responsabilidad respecto de los bienes y recursos recae sobre todos los funcionarios que hacen parte de la administración local; sobre el alcalde, por ser la máxima autoridad administrativa municipal y por ser el ordenador del gasto; sobre el almacenista por ser el responsable de la administración, custo-dia y distribución de los bienes y porque debe informar permanentemente a la oficina o funcionario encargado de llevar la contabilidad acerca de los movi-mientos del almacén, los ingresos, y egresos.

• Es un deber de los funcionarios custodiar y cuidar en debida forma los bienes y recursos de la administración.

• Cada funcionario del municipio deberá responder personalmente por los bie-nes que se le entreguen para uso, custodia, administración y transporte.

• Los funcionarios que tengan bienes a su cargo, son responsables de la pérdida o daño que sufran, cuando lo anterior no se ocasione por el deterioro natural, por su uso normal o por otra causa justificada.

• El municipio debe tomar las medidas administrativas que permitan el control efectivo y transparente de los recursos físicos.

5.2.2 RecuRsOs tecnOlógicOs

El alcalde, junto con su equipo, deben propender por el uso y aprovechamien-to adecuado de los recursos tecnológicos, como herramientas de apoyo, en la consecución de las metas y objetivos institucionales de la entidad territorial. Así mismo, deben promover la sistematización de los diferentes procesos de la Ad-ministración.

5.3 Recursos financieros

Por mandato constitucional y legal todas las entidades territoriales deben pre-sentar anualmente la actualización o ajuste del presupuesto de ingresos y gastos de cada vigencia, en relación con el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, de acuerdo con los parámetros establecidos en la ley. Mediante estos pre-supuestos se busca llevar a la práctica tanto los objetivos como las estrategias de los planes de desarrollo.

[ �5 ]

5.3.1 ingResOs

5.3.1.1 Recursos propios

Dependen del esfuerzo de recaudo directo de la administración; en virtud de la Constitución puede el propio municipio determinarlos y cobrarlos directamente –respetandounasescalas y reglamentacióngeneraldefinidapor las leyes–. Secuentan entre ellos, el impuesto predial, la sobretasa a la gasolina y el impuesto de industria y comercio.

Tabla 10. Principales ingresos propios de las entidades territoriales

tipo ingresos características Departamentos Municipios

tRibutaRiOs

• Directos. Cuando corresponden a gravámenes establecidos por ley que consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas y, por lo tanto, no son trasladables a otros actores económicos.

• Son de propiedad de la entidad territorial.

• Tienen carácter obligatorio.• Son generales, según su

base gravable.• No generan contrapres-

tación alguna.• Son exigidos coactiva-

mente, si es del caso.

• Registro y anotación• Licores• Cerveza• Cigarrillos y tabaco• Degüello de ganado mayor• Sobretasa consumo

gasolina motor• Estampillas

• Circulación y tránsito •Predialunificado• Telefonía• Sobretasa ambiental• Industria y comercio• Avisos y tableros• Publicidad exterior visual• Delineación y urbanismo• Espectáculos públicos• Ocupación de vías • Ventas por sistema de clubes• Rifas municipales • Apuestas hípicas • Degüello de ganado menor • Sobretasa bomberil

• Sobretasa consumo gasolina motor

• Estampillas• Alumbrado público• Registro de marcas y

herretes• Pesas y medidas• Contribución contratos

obra pública

nO tRibutaRiOs Son los ingresos recibidos en forma regular, que se originan por la prestación de un servicio público, la explotación de bienes o la participación en los beneficiosdebienesoservicios, transferencias y demás recursos que ingresen periódicamente al presupuesto territorial, pero que no correspondan a impuestos.

• Tasas o tarifas.• Multas y sanciones• Contribuciones

• Tasas o tarifas• Multas y sanciones•Contribucionesfiscales• Participación en la

plusvalía• Peajes• Otros ingresos no

tributarios

5.3.1.2 Regalías

Tienen su origen en una contraprestación económica por concepto de explotación derecursosnaturalesnorenovables.Sedestinaafinanciarun90%proyectosdein-versión contemplados en el plan de desarrollo, con prioridad en salud, educación

[ �6 ]

yaguapotable,saneamientoambientalyelectrificación.Sepuededestinarel5%afinanciargastosdefuncionamientodedichosproyectosyel5%afinanciarsuin-terventoría (Ley 756, artículo 14). Las regalías se dividen en directas e indirectas.Lasregalíasdirectasbeneficiandirectamentealasentidadesterritorialesendondese adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, a los municipios conpuertosmarítimosyfluvialespordondesetransportandichosrecursosyalosmunicipiosdeláreadeinfluenciadeesospuertos.Lasregalíasdirectasdebendestinarse, por ley, a proyectos de inversión contenidos en los planes de desarro-llo territorial, con prioridad en saneamiento ambiental, cobertura y ampliación de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado, aseo y demás servicios públicos básicos esenciales31. Las regalías indirectas son recursos no asignados directamente a entidades territo-riales que ingresan al Fondo Nacional de Regalías (FNR), a los cuales pueden acceder todas las entidades territoriales presentando proyectos de promoción de minería, preservación delmedio ambiente y proyectos regionales de inversión definidoscomo prioritarios en los planes de desarrollo. Existen, además, destinaciones espe-cíficasderecursosFNRotorgadasporleyenfavordediferentesentidades32.

5.3.1.3 sistema general de Participaciones

SonrecursosqueenvirtuddelaConstituciónPolíticaylaLey715de2001setransfie-renalosmunicipios,departamentos,distritosyresguardosindígenas,parafinanciarel desarrollo de sus competencias. Estos recursos son estables y permanentes, en tanto sus giros se hacen regularmente por mes vencido. En la tabla 11 se pueden ob-servarloscomponentesdelSistemaGeneraldeParticipaciones,losbeneficiarios,ladestinación, los criterios de distribución de estos recursos y su giro.

Tabla 11. Recursos del Sistema General de Participaciones, SGP

concepto beneficiarios Destinación Distribución Giro ¿a quién gira?

1. El 4%: Destinaciones especiales (por deducción previa)1.1 El 0,52% para

resguardos indígenas.

Resguardos indígenas debidamente constituidos.

Educación, Salud, Agua Potable, Desarrollo Rural y Vivienda.

Según la población certificadapor el DANE.

10 primeros días del mes siguiente.

Cuenta del resguardo administrada por el municipio.

1.2 El 0,08% para municipios y distritos con ribera sobre el río Magdalena.

Municipios y distritos.

Libre inversión de acuerdo con las competencias.

Según km de ribera sobre el río Magdalena certificadospor IGAC.


Cuenta del municipio o distrito.

1.3 El 0,5% para programas de alimentación escolar de los distritos y municipios.


Restaurantes escolares.

Como propósito general.



1.4 El 2,9% para el FONPET.


Hacer una provisión en el Ministerio de Hacienda para cubrir los pasivos pensionales.

En proporción a SGP sin destinaciones especiales.


Cuenta del Ministerio de Hacienda.

(31) Tomado de la guía El

procesodeplanificaciónde

las entidades territoriales:

el plan de desarrollo y sus

instrumentos de gestión 2008-

2010. DNP - DDTS.

(32) Ídem.

[ �7 ]


2. El 96%: restante (se vuelve a constituir un nuevo cien por ciento)

2.1. El 58,5%: Participación educación

2.1.1 Prestación de servicios.

Departamentos, distritos y municipios certificados.

Pago de personal docente, directivo docente, administrativo de instituciones educativas, y otras acciones.

Según tipologías y matricula oficial.


Cuenta del departamento, distrito o municipio certificado.

2.1.2 Calidad. Municipios. Construcción, adecuación, mantenimiento de instituciones, dotación, etc.

Según matricula y NBI.


Cuenta del municipio.

2.2. El 24;5%: Participación salud

2.2.1 Régimen Subsidiado.

Municipios y departamentos con corregimientos.

Para mantener la cobertura de la poblaciónafiliadaalrégimen subsidiado o para ampliar los afiliados.

Per cápita de afiliados.


Cuenta del municipio.

2.2.2 Prestación servicios a la población no afiliada.

Departamentos y municipios certificados.

Convenios con instituciones prestadoras de servicios de salud para atender a la población vinculada.

Per cápita población vinculada.


Cuenta del departamento, distrito o municipio certificado.

2.2.3 Salud Pública. Departamentos, distritos y municipios.

Acciones generales de vacunación, control de factores de riesgo, y promoción de la salud, entre otros.

Población, riesgos y cumplimiento de metas.


Cuenta del departamento, distrito o municipio.

2.3. El 17%: Participación propósito general

El 20%, básica; el resto, por fórmula: el 40%, nivel relativo de pobreza; el 40%, población urbana y rural; el10%,eficienciafiscalyel10%,eficienciaadministrativa.

2.3.1 El 28% de Libre Asignación municipios de categorías 4 a 6.

Municipios de categoría 4 a 6.

Funcionamiento, inversión o servicios de la deuda.



2.3.2 Forzosa inversión: el 72% en municipios de categorías 4,5 o 6 y el 100% en el resto de municipios.

Municipios, Departamento San Andrés Providencia y Santa Catalina.

Inversión. 10 primeros días del mes siguiente.

2.3.2.1 El 41%: Agua Potable y Saneamiento Básico.

Subsidios o inversiones en agua potable y saneamiento básico.



2.3.2.2 El 4%: Deporte. Proyecto de acuerdo con las competencias de deporte.



2.3.2.3 El 3%: Cultura. Proyectos de acuerdo con competencia de cultura.



[ �8 ]


2.3.2.4 El 10%: FONPET.

Hacer provisión en el Ministerio de Hacienda para cubrir pasivos pensionales.


Cuenta del Ministerio de Hacienda.

2.3.2.5 El 42%: Libre inversión en su competencia.

Proyectos viables de acuerdo con competencias.



5.3.1.4 Recursos de crédito

Son aquellos que el municipio obtiene por medio de entidades crediticias nacio-nales o extranjeras, cuyo monto debe reembolsar de acuerdo con el plazo para su pago, en las condiciones establecidas para el efecto, con vencimiento mayor de un año, compromiso que se adquiere siempre y cuando el municipio tenga capaci-dad de endeudamiento en los términos establecidos por la ley.

5.3.1.5 Recursos de cofinanciación

Sondeorigennacionalodepartamentalorientadosaapoyar lafinanciacióndedeterminados proyectos según las prioridades de inversión del respectivo depar-tamento o de la Nación.

listado de chequeo

Principales ingresos municipales

Impuestos directos

Impuestos indirectos

Tasas, tarifas y cobro de derechos

Multas

Contribuciones

Sistema General de Participaciones

Contribuciones

Regalías

Rentas derivadas de contratos

Participaciones nacionales

Participaciones departamentales

Venta de bienes municipales

Crédito (endeudamiento)

Rendimientosporoperacionesfinancieras

Donaciones

5.3.2 GAStoS

Se conocen tres grandes bloques de gastos en todas las entidades públicas: (1) de funcionamiento, (2) de servicio de la deuda y (3) de inversión.

[ �9 ]

5.3.2.1 De funcionamiento

Son todos aquellos gastos que sirven para pagar las actividades continuas del municipio, cubren el pago de los servicios personales –para funcionarios de la administración–, los gastos generales en adquisición de materiales o insumos y en adquisición de equipos para la administración, y las transferencias que legal-mente deben hacerse a otras entidades como el concejo municipal, la contraloría, la junta de deportes, etc.

5.3.2.2 De servicio de la deuda

Son los gastos en que se incurre para pagar las deudas que el municipio ha con-traído,conentidadesbancariaspúblicasoprivadasuorganismosfinancieros,quele hayan otorgado créditos al municipio. Se subdividen en pago de intereses y pago de capital.

5.3.2.3 De inversión

Son los gastos susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económi-camente productivos o que tienen cuerpo de bienes de utilización perdurable. La inversión permite acrecentar la capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social.

5.3.3 gestión financieRa MuniciPal

Laconsecuciónde los recursosfinancierosy sumanejoeficienteporpartedelmunicipio es parte esencial de las tareas del Gobierno local. Para una adecuada gestiónfinancieraserequiere:

Contarconsuficientesrecursosparafinanciarelfuncionamiento.Hacer que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos corrientes de libre destinación.Realizar un buen recaudo de recursos propios.Buscar altos niveles de inversión.Manejar adecuadamente los recursos del crédito.

listado de chequeo

características de la buena gestión financiera municipal Buena gestión de recaudo de ingresos propios y una cultura ciudadana de pago de impuestos. La priorización del gasto de acuerdo con la disponibilidad real de ingresos.Elfinanciamientodelosgastosdefuncionamientocorrientesdelaadministraciónconingresoscorrientesquenotengandestinaciónespecifica,detalmaneraque se puedan liberar recursos para hacer más inversión social –cumplimiento de límites de gasto de la Ley 617 de 2000–.Equilibriofiscal,osea,buscardesdelaprogramaciónhastalaejecución,quelosgastos no excedan los ingresos disponibles.Alianzas con la comunidad, el sector privado, el nivel departamental o el nivel nacional, para garantizar que se potencien los recursos y se logren proyectos que realmente afecten positivamente a la comunidad, generando bienestar y promoviendo el crecimiento económico del municipio.Gestión responsable en el mediano plazo, en tanto el alcalde y el concejo se com-prometan a tomar decisiones que no sólo solucionen problemas coyunturales, sinoquetambiénnocomprometanlaestabilidadfiscaldelaentidadterritorial.

••

•••

[ 50 ]

6.Ca pítulo

[ 51 ]

Altenerclaridadsobrelascompetencias,alhaberplanificadoloquesevahacer,y al administrar adecuadamente el talento humano y los recursos, la alcaldía, en-tonces, debe ejecutar las acciones a favor de la comunidad. Para ello, gestiona proyectos y los ejecuta de manera directa o a través de contratación.

6.1 Gestión de proyectos

La ejecución exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos apunten al cumplimiento de sus objetivos y metas. En este sentido, es importante que se recurra al Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la entidad territorial el cual, como anteriormente se mencionó, es el principal instrumento para la gestión y asignación de recursos.

6.2 Ejecución del presupuesto

La ejecución del Plan de Desarrollo solo puede realizarse sobre el presupuesto aprobado en la respectiva vigencia, la cual comienza el 1 de enero y termina el 31dediciembre;sinembargo,losgobernantespuedenproponermodificacionespresentando proyectos al Concejo. Así mismo, el Alcalde mediante decreto pue-de congelar partidas o reducir gastos, conforme a la ley y a la disponibilidad de recursos. Estas modificaciones obedecen a diversos motivos, que van desde la incertidumbre en la disponibilidad de recursos, hasta el cambio de administración y por endelarecomposicióndelasprioridadespresupuestales.Lostiposdemodificaciónpresupuestal son: (1) traslados, (2) adiciones, (3) reducciones, (4) detalle de rubros, (5) globalización de programas y (6) congelamiento (tabla 12).

Tabla 12. Modificaciones al presupuesto

tipo de modificación Detalle de modificación trámite

Traslados Traslados que no afectan el valor de los programas, subprogramas o entidades.

Decreto del alcalde.

Trasladosderecursosclasificadosendiferentesprogramas,subpro-gramas o entidades.

Acuerdo del concejo municipal.

Adiciones Ingresos adicionales que alteran el monto global del presupuesto aprobado por el concejo. Se incluyen las adiciones a rubros ya existentes, como la creación de nuevos rubros.

Acuerdo del concejo municipal.

Reducciones Permite ajustar el gasto cuando los recaudos son inferiores a los programados, cuando no se logran los recursos de crédito previstos, etc.


__Ejecución

[ 52 ]

tipo de modificación Detalle de modificación trámite

Detallar Permiteespecificarcadarubropresupuestal,bienseaporprogramas, subprogramas o entidades, sin necesidad de adicionar ni reducir los recursos destinados.


Globalizar Se agrupan uno o más programas, subprogramas o entidades con sus respectivos recursos.

Acuerdo del Concejo municipal.

Congelamientos Ocurre cuando por disposiciones legales (p.e. distribución del SGP), la administración local no dispone de recursos, que aunque están asignados, aún no se ha hecho efectiva su entrega. Por esta razón, el alcalde congela el rubro hasta tanto no disponga efectivamente de los recursos.

Decreto del Alcalde.

__¡IMPORTANTE!

El Alcalde solo puede ejecutar lo que le autorizó el Concejo, sin sobrepasar los recursos asignados. Proceder de manera diferente puede acarrear para el Al-calde y el equipo financiero municipal, sanciones disciplinarias y penales.

Es así como, la ejecución de los recursos sólo se puede realizar sobre lo aprobado, de tal manera que cuando se quiere ejecutar un gasto debe preguntarse a la dependencia de Hacienda si hay disponibilidad, es decir, si el Concejo autorizó ese gasto en el presupuesto, esto se concreta a través de un documento llamado Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP). Posteriormente, laAdministración contrae la obligación, puede ser mediante un contrato o convenio para lograr el objetivo de la apropiación, luego, el contrato o compromiso vuelve a la Secretaría de Hacienda –o quien haga sus veces– donde se le da el registro presupuestalqueconsisteencomprometerdefinitivamentelosrecursos,conformea lo autorizado. Una vez ejecutado el objeto del compromiso se procederá al pago correspon-diente; vale anotar que para ello, la administración debe considerar el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) en el cual, conforme a la mensualización de ingresos ydegastosalatenderlasdestinacionesespecíficas,seconoceránlasfechasenlascuales se podrán cancelar los compromisos pactados. Finalmente,a31dediciembresecierralavigenciafiscaly,porlotanto,yanoesposible seguir ejecutando el presupuesto, puesto que el 1 de enero entrará a regir uno nuevo previamente aprobado, en los términos ya expuestos.

__¡IMPORTANTE!

No se puede efectuar gasto que no figure en el presupuesto para lo cual se re-quiere contar previamente con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Todos los compromisos requieren de Registro Presupuestal. No se pueden pactar planes de pago sin contar previamente con el PAC men-sual requerido.

[ 53 ]

6.3 Contratación

Para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo, los recursos presupuestados pue-den ejecutarse directamente o a través de terceros, mediante procesos de contratación de bienes, servicios u obras requeridas, para lo cual es indispensable contar antes de la apertura del proceso de contratación, con las apropiaciones presupuestales que soporten el gasto y, además, con el estudio específico denecesidad, conveniencia y oportunidad. La contratación estatal involucra los actos jurídicos generadores de derechos y obligaciones tendientes a satisfacer las necesidades de la administración para el logrodelosfinespúblicosperseguidos,quesetraducenencontratosoconvenioscelebrados por las entidades estatales con otras entidades públicas o privadas para la provisión de ciertos bienes, servicios u obras. El Estado, en este caso el mu-nicipio, acude a la contratación cuando no puede directamente realizar el servicio o proveer los bienes requeridos. Existen fundamentalmente dos tipos o formas de contratación: (1) la licitación o concurso de méritos y (2) la directa. Para acudir a una u otra modalidad, deben cumplirse requisitos y procedimientos reglamentados por la legislación. Ello se hace para garantizar la transparencia, equidad así como la participación y vee-duría ciudadanas.

6.3.1 esqueMa De cOntRatación Pública

La contratación que realicen las “entidades estatales”, categoría ésta com-prehensiva de los Departamentos y Municipios33, exige normativamente ser instrumentada a través de distintos procesos de selección, establecidos impera-tivamente para el efecto por la Ley 80 de 199334 y demás normas reglamentarias y concordantes. En ese sentido, la normatividad anterior a la Ley 1150 de 2007 establecía la licita-ción pública, el concurso público y la contratación directa como únicos procesos de selección. Obsérvese en este punto, que mientras la licitación pública y el con-curso público seguían un mismo procedimiento35, la contratación directa contaba con el suyo propio36. Con la promulgación de la Ley 1150 de 2007, se adicionaron nuevos procesos de selección, con procedimientos independientes de acuerdo con lo que establezcan los decretos reglamentarios que desarrollen dichos procedimientos –decretos que se encuentran en proceso de elaboración para ser aplicados una vez la ley antedicha entre en vigencia–. Dentro de ese contexto, la Ley 1150 de 2007 establece la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la contratación directa como únicos procesos de selección. No sobra advertir, que las normas contentivas de los nue-vos procesos de selección entrarán a regir 6 meses37 después de la promulgación de la Ley 1150 de 2007, esto es, el 17 de enero de 2008. A continuación, cabe advertir que la licitación pública continúa siendo la regla general, esto es, que sólo cabe excluirla como proceso de selección, en cuanto, se presenten objetivamente las circunstancias y causales que compelan a acudir a los demás procesos de selección. En ese marco, es importante indicar que una vez entre en vigencia la Ley 1150 de 2007, la entidad estatal respectiva debe “jus-tificardemanerapreviaalaaperturadelprocesodeseleccióndequesetrate,losfundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar”38.

(33) Artículo 2 de la Ley 80 de

1993.

(34)Cualquier referencia a la

Ley 80 de 1993, debe considerar

la reforma de la que ésta fue

objeto por virtud de la Ley 1150

de 2007.

(35)Artículo 30 de la Ley 80

de 1993.


de 1993, así como los decretos

reglamentarios 855 de 1994 y

2170 de 2002, entre otros.


de 2007.

(38)Parágrafo 1 del Artículo 2

de la Ley 1150 de 2007.

[ 5� ]

Por ahora y dado que están pendientes de reglamentación39 los procedimientos de los nuevos procesos de selección, se abordarán algunas pautas generales res-pecto de éstos.

6.3.1.1. la licitación Pública

La Licitación Pública40 es “el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una convocatoria para que, en condiciones de igualdad, los interesados presenten sus ofertas y se seleccione entre ellas la más favorable”. El objetivo de este proceso de selección – al igual que el de los demás – es asegurar que las actuaciones de dicho proceso se desarrollen con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa41. En una licitación pública pueden participar todas las personas que cumplan con los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones que rigen dicho proceso de selección, de estirpe jurídica, técnica, administrativa y financiera, entre otras.Debe señalarse que la exigencia de dichos requisitos debe ser razonablemente justificada, ello con el ánimo de soslayar el direccionamiento de una licitaciónpública respecto de únicos oferentes que cumplen con aquellos requisitos. Como preparación para la apertura del proceso de licitación pública, la entidad ter-ritorial debe contar previamente con la elaboración de los estudios que determinen la necesidad del bien, obra o servicio a contratar, la conveniencia y oportunidad de contratar42 y la adecuación al Plan de Desarrollo Municipal, el presupuesto de inver-sión o funcionamiento, según el caso, y las apropiaciones para el caso. Así mismo, debe tener el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (cDP), queampareelgastoobjetodelprocesodelicitaciónpública.Estecertificadoesun acto de la administración que indica la disponibilidad de unos determinados recursos en el rubro presupuestal correspondiente, para ser ejecutados en una específicavigenciafiscal43. La contratación pública, instrumentada a través del procedimiento de licitación pública, está compuesta de las siguientes etapas: Etapa Precontractual:

Una vez atendido lo precedente, se procede a la elaboración y publicación de un “proyecto o borrador” de “pliegos de condiciones”, documento éste en el que constan, entre otros, los requisitos técnicos y factores de escogencia de la mejor propuesta; ladefinicióndelobjeto,elplazoy laformadepagodelcontrato;elpresupuestooficialestimadoparatalcontrato;lugardeejecucióndelcontrato;calidad y requisitos mínimos a cumplir; las condiciones técnicas y operativas de la contratación y los plazos estimados para las diferentes etapas del proceso (obser-vaciones, presentación de ofertas, evaluación, adjudicación etc.).

__¡ALERTA!

Sanciones penalesLa contratación es una de las actividades más riesgosas para los servidores pú-blicos. En efecto, el servidor público que tramite un contrato sin la observancia de los requisitos esenciales puede ser sancionado con pena de prisión de cuatro a doce años (Cfr. Código Penal, Art. 410).

(39)No se debería abordar

el estudio de la contratación

directa, dado que la nueva

configuraciónquerespecto

de las causales concernientes

a la misma hizo la Ley 1150 de

2007, obliga a seguir los nuevos

parámetros que determine

el Gobierno al reglamentar

nuevamente su procedimiento.

No obstante, dado que las

normas derogadas relativas a la

contratación directa se encuen-

tran vigentes aún – hasta la

efectiva entrada en vigencia de

la Ley 1150 de 2007 – no sobra

referirse a aquellas.

(40)Definicióntomadadela

Guía No.1 sobre Contratación

Pública elaborada por La Procu-

raduría General de la Nación, la

Vicepresidencia de la República

y el Departamento Nacional de

Planeación. Mayo de 2003.

(41) Artículo 209 de la Consti-

tución Política y artículo 23 de la

Ley 80 de 1993.

(42)Numerales 7 y 12 del

artículo 25 de la Ley 80 de 1993

y artículo 8 del Decreto 2170

de 2002.

(43)Numeral 6 del artículo 25

de la Ley 80 de 1993.

[ 55 ]

Los municipios deben publicar los proyectos de pliegos de condiciones en el Portal Único de Contratación, salvo que no cuenten con los recursos tecnológi-cos que provean una adecuada conectividad para enviar la información a dicho Portal, caso este último en el cual, deben reportar esa circunstancia al Ministerio de Comunicaciones dentro de los plazos establecidos por la ley, e informar la es-trategia y plan de acción a desarrollar para efecto de cumplir con la obligación de publicidad de los proyectos de pliegos de condiciones44. El Representante Legal del Municipio expide un acto a través del cual declara abierta la licitación pública. Ese acto administrativo es de singular importancia puesto que constituye el punto de partida en el cómputo de los plazos45 y prórrogas de las distintas etapas del procedimiento de la licitación pública, establecidos en elpliegodecondicionesdefinitivoyenlaley,asíporejemplo,tendránquetenersepresentes los cómputos del plazo de la licitación, el plazo para la evaluación de las ofertas, el plazo de adjudicación, entre otros. El advenimiento de la apertura de la licitación pública, supone también la en-trega de los pliegos de condiciones a los interesados oferentes. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, “las entidades estatales no podrán exigir el pago de valor alguno por el derecho a participar en un proceso de selec-ción, razón por la cual no podrán ser objeto de cobro los pliegos de condiciones correspondientes”46. Elcierredelalicitaciónpública,implicaasuturno,lafinalizacióndelplazoquetienen los potenciales oferentes para presentar sus propuestas. Enseguida, una vez acaecido el cierre de la licitación pública, se procede a la evaluación de las propuestas allegadas oportunamente a la entidad estatal, evaluación que requiere del examen de dos tipos de requisitos, unos habilitantes de los oferentes para participar en el proceso de selección y otros de evaluación de la oferta propiamente dichos. De la evaluación de las ofertas se pasa a la selección de la mejor propuesta, circunstancia ésta que otorgará a su turno, el derecho del proponente o adjudica-tario escogido a la adjudicación y suscripción del respectivo contrato. Etapa Contractual:

Fenecida la etapa de selección, el adjudicatario de ésta tendrá el derecho a la sus-cripción del contrato dentro del plazo establecido en el pliego de condiciones. Dicha suscripción exigirá el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normatividad para el perfeccionamiento de los contratos estatales, entre los que vale destacarse, el que el contrato estatal conste por escrito47. Suscrito y perfeccionado el contrato, éste se encontrará en condiciones de eje-cutarse una vez cumplidos los requisitos establecidos igualmente para el efecto por la normatividad, entre los que vale destacarse, la aprobación de la garantía y la existencia de disponibilidades presupuestales correspondientes48. Durante la etapa de ejecución del contrato las entidades estatales deben adelan-tar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados,paraverificarqueelloscumplenconlascondicionesofrecidasporlos contratistas49. Finalmente, al terminar el plazo de ejecución del contrato, las entidades estata-les deben proceder a la liquidación de los mismos, siguiendo un procedimiento escalonado que se extiende hasta que la liquidación tenga lugar efectivamente ydentrodeltiempofijadodemutuoacuerdoenlospliegosdecondiciones.Deno existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a

(44)Artículos 1 y 5 del Decreto

2434 de 2006.

(45) De naturaleza preclusiva y

perentoria por lo demás, según

el numeral 1 del artículo 25 de la

Ley 80 de 1993.

(46)Parágrafo 4 del artículo 2

de la Ley 1150 de 2007.

(47)Artículos 39 y 41 de la Ley

80 de 1993.

(48)Numeral 13 del artículo 25 y

artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

(49)Numeral 4 del artículo 4 de

la Ley 80 de 1993.

[ 56 ]

la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga50.

6.3.1.2. la selección abreviada.

Esta modalidad corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en los que por las características del objeto a contratar, las circuns-tancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de lagestión contractual.

Se podrá utilizar la selección abreviada en los siguientes casos:

La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uni-formes y de común utilización por parte de las entidades. La contratación de menor cuantía.La celebración de contratos para la prestación de servicios de salud, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007.La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto.LaenajenacióndebienesdelEstado,conexcepcióndeaquellosaqueserefierela Ley 226 de 1995.Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas.Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativoidentificaelartículo32delaLey80de1993.Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovili-zación y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley.La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguri-dad nacional.

6.3.1.2.1 La contratación de menor cuantía51

Esta causal tiene carácter relativo, puesto que su configuración depende delpresupuesto de la entidad estatal de que se trate. En efecto, la procedencia de la causal, está condicionada por el valor del bien o servicio a ser contratado en relación con presupuesto de la respectiva entidad estatal – Departamentos y Mu-nicipios en el presente caso –. (Ver Ley 1150 de 2007, y Cuadro 12).

Tabla 12. Límites para contratación de menor cuantía según presupuesto del municipio

rango de Presupuesto Municipal Límite de contratación

> o = 1.200.000 Hasta 1.000*

> o = 850.000 y < a 1.200.000 Hasta 850

> o = 400.000 y < a 850.000 Hasta 650

> o = 120.000 y < a 400.000 Hasta 450

> a 120.000 Hasta 280

*: smlmv: salarios mínimos legales mensuales vigentes

•

••

••

•

•

•

•

(50)Artículos 60 y 61 de la Ley

80 de 1993 y numeral 10 del

artículo 136 del Código Conten-

cioso Administrativo y una vez

entre en vigencia, el artículo 11

de la Ley 1150 de 2007.

(51) En vigencia de la Ley 1150

de 2007, la “menor cuantía”

está establecida como causal de

procedencia del proceso de se-

lección abreviada, circunstancia

que comportó la derogatoria

expresa del literal a) del nu-

meral 1 del artículo 24 de la Ley

80 de 1993, que la establecía

como causal de procedencia de

la contratación directa.

[ 57 ]

6.3.1.3. concurso de méritos

Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyec-tos,enlaquesepodránutilizarsistemasdeconcursoabiertoodeprecalificación.Enesteúltimocaso,laconformacióndelalistadeprecalificadosseharámedianteconvocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes utili-zando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.

6.3.1.4 la contratación directa Sin perjuicio de que las normas contentivas del proceso de selección de contratación directa fueron expresamente derogadas por la Ley 1150 de 2007, aquellas se entienden aplicables hasta la entrada en vigencia de ésta, razón por la cual, dichas normas aún conservan su aplicabilidad. En todo caso se reitera, la configuracióndeesteprocesodeselecciónfuereestructuradaporlaLey1150de2007, excluyéndose algunas de las causales establecidas para su procedencia, y adicionándose causales nuevas52. Se entiende por contratación directa, la facultad que tiene el representante le-galdeunaentidadestatalo sudelegado,deproceder–unavez configuradaslas causales establecidas por el ordenamiento jurídico53 – a escoger sin el procedi-miento de la licitación o concurso públicos, las personas naturales o jurídicas, con las cuales se va a suscribir un contrato estatal. La modalidad de selección de contratación directa, una vez entre en vigencia la Ley 1150 de 2007, solamente procederá en los siguientes casos:

a) Urgenciamanifiesta.b) Contratación de empréstitos.c) Contratos interadministrativos. d) La contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición.e) Loscontratosparaeldesarrollodeactividadescientíficasytecnológicas.f) Los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territorialescuandoinicianelAcuerdodeReestructuracióndePasivosaqueserefierenlasLeyes550de1999,617de2000ylasnormasquelasmodifiquenoadicionen,siempreycuandoloscelebrenconentidadesfinancierasdelsectorpúblico.

g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado.h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la

ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determina-das personas naturales;

i) El arrendamiento o adquisición de inmuebles.

__¡ALERTA!

Es importante tener en cuenta que no se puede contratar directamente con quienes hayan presentado propuestas artificialmente bajas en el proceso licita-torio o concurso declarado desierto o cuyas propuestas no se hayan ajustado a las reglas de la licitación. De todas las circunstancias que ameritan los casos de contratación especial se debe dejar constancia escrita. En el proceso de contratación privada se debe verificar el cumplimiento de los requisitos legales de la contratación directa en cada una de sus etapas.

(52) Literales a) a i) del numeral

4 del artículo 2 de la Ley 1150

de 2007.

(53) Literal a) del numeral 1 del

artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

[ 58 ]

6.3.2. PaRticiPación ciuDaDana en la cOntRatación MuniciPal

La contratación pública constituye uno de los escenarios en los que se desarrolla el cometido constitucional de la participación ciudadana. En ese sentido, la Ley 80 de 1993 y los decretos reglamentarios 2170 de 2002 y 2434 de 2006 garantizan esa participación.

¿Para qué participa la comunidad en la contratación municipal?

Garantizar el principio de transparencia de la actividad contractualAumentar los mecanismos de participación ciudadanaEvitar la corrupción, haciendo más participativo el procesoEjercer especial vigilancia sobre la contratación directa.

Recuadro 5: MODificaciOnes a la ley 80 De 1993

El Decreto 2170 de 2002, hizo más rigurosas las disposiciones del Estatuto de Contratación Pública (Ley 80 de 1993). Esarigurosidadestáorientadaaaumentarlatransparenciadelprocesoyrefinarlasposibilidadesdeparticipaciónciudadana. Veamos:

• Se hacen más estrictos algunos aspectos de la contratación directa, de ahí que no se haga una invitación particular a participar sino una publicación para que la comunidad conozca los contenidos de los pliegos de condiciones o términos de referencia.

• Se desarrollan los sistemas de selección de oferta, a través de las subastas.• Se aplican medios electrónicos en la contratación.• Se establecen nuevas reglas para contratos con cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, las cuales

se someten a los procesos de selección en los que participan en igualdad de condiciones con los particulares. • Se establecen reglas para contratar la administración de recursos con organismos de cooperación y asistencia

técnica internacional.•Loscontratosdebenestablecerindicadoresparalamedicióndelagestiónduranteelcontrato;además,alfinalizarelcontratoesobligaciónentregaruninformefinalauditado.

•Semodificólaformadeevaluarlasofertas.Enefecto,inicialmentelaofertaseevaluabaatendiendoindistinta-mente los requisitos habilitantes y los requisitos de la oferta. Hoy en día se tiene claro que los requisitos habilitan-tes atienden al derecho de los oferentes a participar en un proceso de selección, en tanto que los requisitos de la oferta atienden al derecho a la evaluación propiamente dicha de las ofertas presentadas.

6.3.2.1. Mecanismos e instrumentos de participación en la contratación

Los requisitos y procesos de contratación pública están orientados en gran me-dida a garantizar que la comunidad pueda ejercer sus funciones participativas en tales eventos. Se destacan como factores garantistas de la participación los siguientes:

La publicación tanto de los proyectos de pliegos de condiciones54 como de los pliegosdefinitivos.Lacomunidadpuedepresentarobservacionesalproyectodepliegos o a los términos de referenciaLa realización obligatoria de las audiencias públicas de adjudicación en toda licitación.El carácter público (accesibles a cualquier ciudadano) que tienen todos los docu-mentos y actos relacionados con la contratación. Comprende a los actos previos, a los de concurso, los de adjudicación y los de ejecución y liquidación del contrato.

••••

•

•

•

(54) A partir de la entrada en

vigencia de la Ley 1150 de 2007,

se eliminó la expresión “térmi-

nos de referencia” para utilizar

solamente la de “pliegos de

condiciones” en los procesos

de selección que lo requieran.

[ 59 ]

Los ciudadanos pueden analizar y evaluar las propuestas y detectar posibles irre-gularidades que consideren vaya en detrimento del patrimonio de la entidad estatal – Departamento o Municipio en el presente caso –. Ante estos hechos pu-ede instaurar peticiones, quejas, reclamos, denuncias y sugerencias, aportando los documentos que así lo demuestre a la Contraloría respectiva.Las Veedurías ciudadanas pueden desarrollar su actividad en las etapas pre-contrac-tual, y post-contractual, formulando recomendaciones preventivas, correctivas o propositivas ante los organismos que ejercen el control del Estado55.

•

• (55) Artículo 9 del Decreto 2170

de 2002.

[ 60 ]

7.Ca pítulo

[ 61 ]

7.1 Control

La gestión pública moderna demanda un proceso permanente de control y seguimiento desde el interior de la municipalidad y por parte de los organismos establecidos para efectuarlo y la comunidad. En este sentido, existen diferentes tiposdecontrol:interno,disciplinario,fiscalysocial.

7.1.1 cOntROl inteRnO56

Como anteriormente se mencionó, es un proceso continuo realizado tanto por la autoridad máxima de una entidad como por cada servidor público, para pro-porcionar la efectividad en el uso de los recursos y el cumplimiento de objetivos previstos y la normativa vigente dentro de la entidad territorial.

7.1.2 cOntROl DisciPlinaRiO57

El control disciplinario en una entidad es el garante del correcto ejercicio de la función pública; en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, se establecen las faltas disciplinarias y se da lugar a la imposición de las sanciones correspon-dientes a las conductas previstas en dicha ley que conlleven a incumplimiento de deberes, irregularidad en el ejercicio de derechos y funciones, violación del régimen de inhabilidades, sin estar amparado por las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria (artículo 28). CabeprecisarquenoesprocedentejurídicamenteintegrarlaoficinadeControlDisciplinarioalaoficinadeControlInterno,puesestaúltimatieneasignadasfun-cionesdeverificaciónrespectodelaprimera,yporlotanto,nopuedeconstituirseen juez y parte.

7.1.3 cOntROl fiscal58

El controlfiscal sedefinecomoel conjuntodemecanismos legales, técnicosyadministrativos que utiliza el Estado en cabeza de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales para realizar de manera selectiva, y no permanente,lavigilanciadegestiónfiscaldelaadministración,delosparticulareso entidades que manejan recursos del Estado.

7.1.4 cOntROl sOcial

Como su nombre lo indica es el control y vigilancia que el ciudadano ejerce sobre la gestión pública, sobre sus resultados, y la prestación de servicios públicos sumi-nistrados por el Estado, o bien por particulares que ejercen funciones públicas. El control social es un derecho y un deber de los ciudadanos o grupos sociales. Las organizaciones sociales que tienen como objetivo adelantar el control social a la gestión pública pueden recibir diversas denominaciones, como veedurías ciudadanas, comités de vigilancia, juntas de vigilancia, comités de control social, entro otros59.

__Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas

(56) Compilación actualizada y

complementada de conceptos

sobre Control Interno,

Departamento Administrativo

de la Función Pública, 2002.

(57)Circular Conjunta 001 2 de

abril de 2002, Departamento

Administrativo de la Función

Pública - Procuraduría General

de la Nación.

Ley 734 de 2002.

(58)Compilación actualizada y

complementada de conceptos

sobre de Control Interno,

Departamento Administrativo

de la Función Pública, 2002.

(59)Departamento

Administrativo de la Función

Pública, Ministerio de la

Protección Social, Ministerio

del Interior y de Justicia, y

otras. Participación en el Control

Social a la Gestión Pública. Serie

Documentos de Consulta del

Plan Nacional de Formación y

Capacitación. Módulo 1. Bogotá:

Editorial Zeta Periodismo

- Imprenta Nacional, 2003.

[ 62 ]

En consecuencia, el papel de la comunidad en la gestión, se concreta mediante:

El control y la veeduría, al observar que se cumplan los procedimientos legales, la destinación de los recursos y los objetivos previstos. La realización de propuestas que se concreten en proyectos elaborados e inscri-tos en el Banco de Programas y Proyectos. Elapoyodealianzasparapotenciarlosrecursosyhacermáseficienteyeficazelgasto municipal.

7.2 Seguimiento

El seguimiento provee información, sobre el progreso de una política, programa o entidad, para comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. Con un enfoque en el desempeño, proporciona elementos para la acción correctiva y establece responsabilidad entre los ejecutores y sus resultados, pero no examina la causalidad entre las intervenciones y sus efectos.60

7.3 Evaluación

La evaluación consiste en una valoración exhaustiva de la causali-dad entre una intervención del Estado y sus efectos –positivos, negativos,esperadosono–paradeterminarsurelevancia,eficien-cia, efectividad, impacto y sostenibilidad.61

El objetivo fundamental es incorporar las lecciones aprendidas para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar, reorientar, crear o eliminar una política, un programa o un arreglo institucional.

7.3.1 autOevaluación

El uso de la evaluación para valorar y mejorar las acciones de go-bierno y la planeación, puede ser efectuada directamente por los agentes e instituciones responsables del plan, o a través de evaluadores externos. La articulación de la evaluación con las acciones de gobierno y la planeación, de la que depende la inte-gridad de la gestión y su orientación a resultados, se logra más adecuadamente cuando los responsables de ella son los mismos actores que adelantan las acciones, es decir, cuando se realiza una verdadera autoevaluación. Lo anterior, implica que mientras las organizaciones, representadas por sus funcionarios o agentes,

evalúen la consecución de las metas expuestas en sus planes y programas, serán responsablesporresultadosespecíficos. Los enfoques modernos de evaluación buscan actuar sobre el autocontrol y la autorregulación para enfrentar los problemas o aspectos que impiden la eje-cución del plan con oportunidad y celeridad, y no esperar a que se den situaciones irreversibles para evaluar lo negativo. Sin embargo, la evaluación que realizan instituciones o agentes externos a la organizacióntambiénesconveniente,conelfindecontarconparámetrosdede-sempeño y recomendaciones provenientes de la observación de elementos que es posible que la administración no haya tenido en cuenta o contengan juicios subjetivos.

•

•

•

Una buena gestión se mide

por el cumplimiento de la

responsabilidad del Estado

frente a la sociedad civil en

términos del cumplimiento

de objetivos que contribuyan

a la creación de nuevas

oportunidades de desarrollo

económico, social y ambiental

para la población.

(60) Conpes 3294 de 2004.

(61) Ídem.

[ 63 ]


La autoevaluación de la gestión local es fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado, ya que permite tomar decisiones racionales orientadas a la prestación de los servicios sociales; se constituye en fuente de información que hagan otros niveles superiores de gobierno y permite la rendición de cuentas y el control social.

7.3.2 ÁMbitOs y aPlicaciOnes De la evaluación

En términos generales es posible hablar de tres áreas principales de aplicación62 de la evaluación: (1) colaborar a la toma de decisiones y contribuir a optimizar la gestiónpública;(2)generarconocimientoyaprendizajeseneláreadelaplanifi-cación, y (3) aportar al control ciudadano.

Tabla 14. Aplicaciones de la función evaluación

En la gestión pública en la planificación En el control ciudadano

• Respalda y fundamenta la toma de decisiones.

• Fortalece la responsabilidad de las entidades gubernamentales.

•Contribuyeaunaasignaciónmáseficientede los recursos.

• Facilita el control y las decisiones presupuestales.

• Informa a quienes diseñan políticas y planes.

•Posibilitamodificacionesoajustesaprogramas en curso.

• Contribuye a mejorar el desempeño de procesos, programas y proyectos

• Suministra información a los directivos sobre la marcha de planes, programas y resultados obtenidos.

• Genera aprendizaje organizacional.

• Vigila por la calidad de la metodología utilizada en la planeación.

•Otorgaflexibilidadalaplaneación.

• Permite hacer ajustes oportunos.•Identificalapertinenciadelos

diseños y estrategias meto-dológicas.

• Permite el contraste de metodologías.

•Identificaydocumentabuenasprácticas.

• Contribuye a la responsabilidad.• Suministra información para el

control ciudadano.•Permitemostrareficienciay

rendir cuentas.• Facilita la participación.

Fuente: Serrano, Claudia y Raczynski, Dagmar. La función de evaluación de políticas sociales. Ibíd (ajustado).

Bajo un enfoque de gestión pública orientada a resultados y en el marco de una democracia participativa, la evaluación como un proceso integral de la gestión, genera información útil que le permite al Gobierno la rendición de cuentas sobre los compromisos asumidos y acordados democráticamente al hacer más transparente su gestión, facilitar el ejercicio del control social a que tiene derecho el ciudadano y favorecer la gobernabilidad y legitimidad de las acciones de gobierno.

7.3.3 el DiseñO Del sisteMa De evaluación

Los planes de desarrollo municipales, y en general todos los planes de una orga-nización, deben contener un componente explícito de evaluación en el cual se presente la metodología que seguirá la administración para hacer seguimiento y evaluación de su plan, incluidos informes de gestión periódicos en los que se establezcan los avances y logros obtenidos, el proceso de uso de recursos, así

(62) Serrano, Claudia y

Raczynsk,i Dagmar. La función

evaluación de políticas sociales.

Asesorías para el desarrollo.

Santiago de Chile, 2002

[ 6� ]

comolaidentificacióndefactoresquepermitieronoimpidieronalcanzarmejoresresultados;estoúltimoconelfindetomarloscorrectivosnecesariosycontinuarel proceso de gestión con mayor éxito. En el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación es necesario tener en cuenta los siguientes elementos:

Unbuenejerciciodeevaluación,partedeunadefiniciónprecisadelosobjetivos,ydemetascuantificablesacompañadasdeldiseñodelosindicadores,loscualespermitirán analizar los avances tanto en términos de resultado como de producto. Unadefiniciónpreviadelusoyaccesoquesepermitiráalosindicadoresyresul-tados de la evaluación.Establecerparaquiénesestarádestinadoelsistema,losusuariosylafinalidadde su uso (administración, rendición de cuentas, veeduría, control, etc.).Disponibilidad de información y recursos disponibles.Compromisos de las autoridades y responsabilidades legales.Articulación de todas las dependencias de la organización en el proceso de evaluación, ya que en muchos casos los resultados dependen de la acción con-junta de ellas.

7.3.4 cOMPOnentes Del sisteMa De evaluación

El objetivo del municipio o de las organizaciones sociales es obtener los mayores niveles de bienes y servicios –productos y resultados– que redunden en una mayor calidad de vida para sus comunidades. El concepto que relaciona los resultados al-canzados con las metas propuestas –en el Plan de Desarrollo– es la EFICACIA. Ésta mide el desempeño de la entidad para cumplir con las metas propuestas en el plan de desarrollo. Es el grado de consecución de los objetivos y las metas. Entre mayor sea el grado de cumplimiento en las metas trazadas, mayor es el nivel deeficaciaobtenido. Sin embargo, no es suficiente obtener altos niveles de producto sin tener encuenta los insumos utilizados. Así como el objetivo de una empresa es maximizar las utilidades –entendidas como los ingresos menos los costos–, el objetivo de cual-quier municipio u organización social es maximizar o alcanzar los mayores niveles de producto –bienes y servicios sociales– con un óptimo aprovechamiento de los recursos o insumos disponibles, lo que representa una medida de EFICIENCIA. Existiráineficienciaenlagestión,siesposibleaumentarlaproducciónconlosrecursos utilizados o si es posible reducir su uso para obtener el mismo nivel de producto. En el diseño del esquema de evaluación es necesario tener en cuenta los facto-res externos e internos que afectan la ejecución de los planes. En tal sentido, otro componente que debe contener el sistema de evaluación de la gestión territorial es el de GESTIÓN Y ENTORNO, el cual busca determinar qué factores de índole institucional,financiera,políticaydegestiónsectorialtienenmayorincidenciaenlosresultadosobtenidosenlasevaluacionesdeeficaciayeficiencia63.Finalmente, el esquema deberá contener un componente de evaluación del CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES, cuyo objeto es determinar el grado de cumplimiento de las competencias de los municipios, establecidas en las leyes en el marco de la descentralización. En resumen, el esquema de evaluación del desempeño de la gestión integral debe contenermedicionesdeeficacia,tantodeproductoscomoderesultados,deefi-ciencia, de incidencia de variables de gestión y entorno en esos resultados, y el cumplimiento de los requisitos legales.

•

•

•

•••

(63) En las administraciones

locales, los problemas de orden

público,elconflictoarmado,

las relaciones políticas entre

el concejo y el alcalde, las

relaciones con la comunidad

son factores del entorno que

afectan la organización. Por

lo general, las organizaciones

tienen poco o ningún control

sobre los factores del entorno

y esto hace altamente

vulnerables los resultados de la

gestión. Conocer las variables

de entorno y el grado de

gobernabilidad que se tiene

sobre ellas, es cada vez más

estratégico para la efectividad

de la gestión.

[ 65 ]

listado de chequeo

En resumen, el esquema de evaluación del desempeño de la gestión integral debe contener mediciones:

Deeficaciatantodeproductoscomoderesultados,

Deeficiencia,

De la incidencia de variables de gestión y entorno en esos resultados, y

El cumplimiento de los requisitos legales.

Desempeño integral

eficacia ResultaDOs + eficacia PRODuctOs + eficiencia+ gestión + RequisitOs legales+entORnO

__¡IMPORTANTE!

No olvide los problemas identificados con la comunidad en la elaboración del plan de desarrollo para hacerles un seguimiento continuo y mostrar resultados en la evaluación al final de su período de gobierno.

7.� Rendición de cuentas

En el marco de la democracia participativa, la rendición de cuentas es una práctica social ypolíticade interlocuciónentre losgobiernosy la ciudadanía, conelfindegenerar transparencia, condicionesde confianzaentre ciudadanosygober-nantes, y fortalecer el ejercicio del control social a la administración pública. La administración pública debe garantizar la información, los espacios de inter-locución y los mecanismos, para que la ciudadanía y sus organizaciones puedan evaluar, vigilar la gestión pública, construir opinión y hacer propuestas para mejo-rar el desempeño de la administración. Para las autoridades públicas la rendición de cuentas implica responsabilidades del poder y debe entenderse como un proceso político mediante el cual los gober-nantes informan, explican, responden y están dispuestos a recibir sanciones, con elfindegenerargobernabilidad64.

(64) Guía para la rendición

de cuentas de las entidades

territoriales.

[ 66 ]

8.Ca pítulo

[ 67 ]

Los principales aspectos de la dirección asociados a un buen gobierno están relacionados con el liderazgo democrático, las relaciones con el concejo; la profe-sionalización, la política de desarrollo humano y el trabajo en equipo.

8.1 Liderazgo65 democrático

Este aspecto resulta de especial interés, ya que contribuye a rescatar la credibili-dadylaconfianzadelosciudadanosensusinstituciones,yaconstruirunliderazgopolítico que permita enfrentar el nuevo orden mundial. La construcción de un liderazgo político renovado, efectivo y de amplia visión, es un reto que demanda el desarrollo de habilidades del alcalde y los conce-jales para conducir a los diferentes actores del territorio hacia la búsqueda de respuestas concretas y consensos que contribuyan a solucionar los problemas y el aprovechar las oportunidades. Todo ello implica que se requieren líderes con vocación de servicio y compro-misocon lascomunidadesysussectoresmenosfavorecidos,quebeneficien lacreación de una nueva cultura de diálogo, participación, consensos y tolerancia y que sepan conducir al territorio por caminos la paz, democracia y desarrollo. Un efectivo liderazgo político debe cumplir con dos características: la hones-tidad y la democracia. La primera de ellas, implica hablar con la verdad y no comprometerse a realizar cosas imposibles de hacer, razón por la cual alcaldes y concejales deben conocer las posibilidades de recursos, la situación de endeudamiento y las posibles alianzas que puedan celebrarse con municipios vecinos, instituciones locales o con los niveles departamental y nacional, antes de establecer compromisos. La honestidad también incluye la transparencia en las acciones, la cual puede evidenciarse en el interés en la rendición de cuentas a los actores locales, or-ganismos de control y ciudadanía en general, el establecimiento de sistemas de comunicación y mecanismos para evitar la corrupción, la conformación e interac-ción con veedurías y organismos de control social a la gestión. La implementación de Gobiernos electrónicos es una estrategia para el desarro-llo de la democracia, la transparencia y el fortalecimiento de la gobernabilidad, esto está íntimamente asociado a generar mayores desarrollos de la tecnología de información. Ser democráticos es la segunda característica fundamental del liderazgo políti-co; un líder político no debe imponer, sino proponer y consultar a los actores locales sobre las decisiones por tomar en términos de los objetivos de desarrollo y otras que considere de interés general. Por ende debe buscar el consenso, la concertación y llegar a acuerdos y obtener compromisos de los actores locales. En este contexto, se requiere que un buen líder político tenga sólidos conocimien-tos; debe estudiar de todos los temas importantes inherentes a la administración municipal,economía,política,finanzas,asímismo,conocersuculturayladesusciudadanos, estar bien informado sobre lo que sucede en su ámbito territorial, sus municipios vecinos, su departamento, su país y en países vecinos.

__Dirección

(65) Según investigaciones

sintetizadas por el Instituto

Centroamericano de Estudios

Políticos (INCEP), el concepto

de liderazgo es entendido como

una función ejercida como parte

del trabajo de un líder –persona

específica–quepertenecea

una organización. A su vez, es

concebido como un proceso

desarrollado en cinco pasos:

a. Definir la realidad. El proceso

del liderazgo comienza por

definirelpuntodepartida,la

realidad. La primera pregunta

es ¿Dónde estamos? Un

buen líder tiene sentido de

la realidad, sabe donde está

parado y sobre qué bases se

asienta,identificalosproblemas

por resolver y las posibles

soluciones.

b. Construir y compartir

una Visión. Una vez conoce

la realidad del municipio, el

líder debe preguntarse ¿hacía

dónde vamos?, para encontrar

la respuesta, se necesita

desarrollar una visión de futuro

consensuada con actores

locales y compartirla con el

equipo. Esto es esencial para

marcar el rumbo y para guiar las

acciones de los actores hacia un

mañana mejor que el hoy.

c. Armar el Equipo. Bajo

la premisa de que “no hay líder

sin equipo y no hay equipo sin

líder”, se debe responder a la

pregunta ¿quiénes vamos? El

equipo debe ser conformado

con personas idóneas y con

competencias para cada cargo.

[ 68 ]

En la práctica, cuando una persona tiene un verdadero liderazgo político, conoce la situación de su territorio, las causas que la originan y las acciones por implemen-tar para alcanzar ciertos objetivos y metas.


El papel de los líderes en el contexto de la gestión pública cobra creciente im-portancia. La modernización de la administración pública local exige que la comunidad y los líderes jueguen un papel importante en la concertación de de-cisiones que afectan a la comunidad municipal.

8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal

Los concejos municipales, como corporaciones integradas por representantes de los diferentes partidos políticos elegidos popularmente, tienen una importante funciónen las administracionesmunicipales frentealprocesodeplanificación,el diseño de políticas locales y aprobación de instrumentos legales en temas rele-vantes para el desarrollo local. No obstante, sus actuaciones en un momento dado pueden dinamizar u obstaculizar a una administración en el cumplimiento de los compromisos adquiridos; por ende, debe existir comunicación e interac-ción permanente entre la administración local y la corporación pública y dentro de ese organismo, bajo el principio de que en todas las decisiones debe primar el interés colectivo antes que el particular y que, a su vez, dichas decisiones deben contribuir con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo concertados.

8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano

Para la ejecución de los servicios a cargo del municipio se debe vincular recurso humano idóneo y capacitado, pues este es el principal recurso con que cuentan lasadministracionesparamejorarsucapacidaddegestión.Ellosignificaqueunode los aspectos de interés para los mandatarios consiste en conocer las fortalezas y debilidades del personal de la planta del municipio, otro es implementar políti-cas o promover acciones tendientes a la actualización y formación permanente delrecursohumano,entemasmuyafinesalejerciciodesuslaboresparamejorarel desempeño en cumplimiento de las funciones asignadas.

8.� Trabajo en equipo

El liderazgo democrático debe estimular la participación, el libre intercambio y el debate de las ideas; tomar en cuenta los diferentes pensamientos y reconocer el valor de cada persona y sus contribuciones; descubrir las prácticas que con-tribuyen hacia el desarrollo de los potenciales de los miembros, y promover la unidad para la mejor ejecución de las tareas del equipo de trabajo en función de los objetivos y compromisos del Plan de desarrollo municipal. Uno de los espacios que propician el trabajo en equipo en la administración municipal son los consejos de gobierno, mecanismo que a veces es muy poco utilizado por los mandatarios locales.

El líder, facilita y suministra

elementos a su equipo para la

acción.

d. Guiar el equipo. Un

líder es principalmente un guía,

es la persona que enseña a

otras el camino, su rol es guiar

el equipo hacia la construcción

de la visión y mantenerlo en

ruta, sirviendo de modelo,

caminando delante o junto con

su equipo. Su lema es “Vamos”.

e. Celebrar los logros.

Un buen líder ayuda al equipo

a constatar sus logros y a

celebrarlos. Cada meta lograda

es un triunfo que refuerza

al equipo, su liderazgo y su

sentido. Hay que saber apreciar

los errores que se cometieron

para aprender y corregirlos.

Pero más importante es

que hay que saber apreciar

los aciertos que se tuvieron

para reforzarlos y aprender.

Hay que saber evaluar para

aprender. Los buenos líderes

son eternos aprendices,

eternos facilitadores y eternos

maestros.

Las tres funciones

básicas de cualquier liderazgo

son: (1) mantener y fortalecer

la unidad de la organización;

(2) realizar las tareas para las

cuales la organización fue

creada y (3) desarrollar las

virtudes de los miembros de la

organización.

[ 69 ]

[ 70 ]

9.Ca pítulo

[ 71 ]

Una clave del Buen Gobierno Local es la Gestión Participativa, la cual se fundamen-ta en la búsqueda sistemática para aunar voluntades y lograr acuerdos conjuntos frente a los objetivos de desarrollo. Es decir, que si se pretende fomentar el desarrollo del municipio, una condición inherente es la participación de los ciu-dadanosenlaplanificaciónyenlatomadedecisionesdelgobiernomunicipal.Estosignificaqueesnecesaria laexistenciadeunaresponsabilidadcompartidaentre gobernantes y gobernados, para lo cual ambos actores deben tener clari-dad y estar sensibilizados respecto de sus derechos y deberes en el accionar de la gestión municipal.

Gestión participativa del desarrollo local

Atravésdeesteaspecto,seidentificancomponentescomolacapacidaddego-biernoparacoordinar,promoveralianzaspúblicoprivadasyfigurasasociativas,utilizar mecanismos de participación comunitaria66, e incentivar la participación ciudadana67 y de la sociedad civil.

9.1 Coordinación

La búsqueda de más capacidad de gestión supone avanzar hacia un modelo de alta coordinación entre políticas públicas, sectores y programas y entre actores e instituciones, para profundizar en los procesos de articulación territorial, sectorial y vertical, –entre niveles de gobierno–. Es importante anotar que cuando se habla de coordinación, por lo general se hace referencia a una adecuada ejecución de políticas públicas, razón por la cual, implica un alto contenido técnico y político. En este contexto, la coordinación –concebida como un espacio intermedio entrelaplanificaciónylaejecución–,requieredeunainstitucionalidadcapazdeconjugar el sentido de lo estratégico con el principio de la realidad municipal, en donde se establezca la precedencia jerárquica y temporal de las diferentes metas establecidas como prioridades y se den las posibilidades de interacción con los diferentes actores instituciones y los niveles de gobierno. En el mismo sentido, la programación en la asignación de recursos debe ser ob-jeto de coordinación intersectorial, actividad que también responde a un ejercicio técnico de programación y aun proceso político que pueden ser expresados a través de “Acuerdos”, como el celebrado entre los Gobiernos nacional, depar-tamentales y municipales para el sector de agua potable y saneamiento básico y demás que se establezcan.

9.2 Alianzas público-privadas

Son mecanismos que pueden ser utilizados para la ejecución de programas o proyectos considerados de interés para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. También incluye lo académico en lo relacionado con la ciencia la tec-nología y la innovación.

__Gestión participativa

(66)Serefiereaacciones

colectivas de los ciudadanos

para mejorar sus condiciones

de vida. Usualmente está

relacionada con la mejora

del desarrollo comunitario.

promover la realización de

obrasdebeneficiocomúnyla

participación en la ejecución de

proyectos de tipo comunitario –

ejemplo: pavimentación de una

calle–. Se da fundamentalmente

a través de las juntas de acción

comunal (JAC).

(67) Está determinada por la

intervención de ciudadanos

en determinados ámbitos que

tienen incidencia colectiva

–ejemplo: empresas de

servicios públicos–. Está dirigida

por intereses comunes de la

población y con su participación

se busca el interés general.

[ 72 ]

9.3 Figuras asociativas

Conceptualmente,lasfigurasasociativassonmecanismosdecooperaciónyaccióncolectiva para establecer relaciones o articulaciones entre individuos y grupos de individuos en pos de un objetivo común. En el desarrollo del quehacer municipal la necesidad de asociarse puede ser considerada desde dos puntos de vista; en primer lugar, para la prestación de algunos bienes y servicios, ejecución de obras y cumplimiento de funciones ad-ministrativas en razón a limitaciones de carácter presupuestal, físico y de recurso humano, y/o a que existen bienes y servicios que superan la escala local y, por lo tanto, producirlos colectivamente reduce los costos; y en segundo lugar, para complementarse en lo relacionado con la competitividad económica territorial. Es así que, la Ley 136 de 1994 en sus artículos 148 y 149 expresa que “dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar de manera conjunta la prestación de servicios públicos, ejecución de obras, o el cumplimientode funcionesadministrativas,procurandoeficiencia yeficaciaenlos mismos, así como el desarrollo integral de los territorios y colaborar mutua-mente en la ejecución de obras públicas.” En este sentido, se debe buscar no sólo privilegiar la atención a las necesidades sociales básicas, sino también propiciar el empoderamiento frente al propio desarrollo local. Para ello, se considera que en la modernización de las adminis-traciones locales se deben incorporar mecanismos innovadores, que permitan el cumplimiento de su nuevo rol de promotores y animadores del desarrollo económicolocal,conelfindequejuntoconlosactoreslocalespúblicos,priva-dos y el resto de la sociedad civil, puedan construir ambientes propicios para el fomento productivo, de manera que el crecimiento económico se revierta en de-sarrollo local.

__EJEMPLO

Un alcalde de un municipio mediano en Alemania, dedica hasta una tercera par-te de su tiempo a resolver e impulsar los asuntos relacionados con la prestación de servicios municipales en algún tipo de asociación o cooperación con otros municipios.

__¡IMPORTANTE!

En el tema de delegación en la prestación de los servicios públicos, a pesar de haber trasladado esta función a la asociación no deja de ser competencia di-recta del ente territorial, por lo cual es su deber asegurar la buena prestación del servicio delegado, a través del seguimiento a dicha prestación.

9.� Mecanismos de la participación

La democracia moderna además de representativa, busca consolidar la democra-cia participativa. El éxito de la gestión, en gran medida depende de la calidad de la participación, razón por la cual es fundamental que las nuevas administraciones

[ 73 ]

apoyen los distintos mecanismos de participación comunitaria ciudadana y de la sociedad civil, a través del fortalecimiento de los canales de comunicación e in-teracción de todos los actores presentes en el territorio, de forma que puedan expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo para el municipio. La Constitución Política y de manera particular la Ley 134 de 1994, además de las diferentes leyes sectoriales, establecen una serie de mecanismos que permiten que las comunidades tengan un papel proactivo frente a las decisiones públicas. Entre ellos se destacan: los consejos municipales de planeación, las juntas adminis-tradoras locales, las juntas de acción comunal, los comités de veeduría popular, las asociaciones de usuarios, los consejos de política social, y los consejos munici-pales de desarrollo rural, ente otros. La tabla 15 resume los principales espacios departicipación,sufinalidadysusfunciones,ysuformadeactuación.

__¡IMPORTANTE!

Corresponde a cada alcalde fomentar la participación ciudadana, específica-mente velar por la conformación de los comités de desarrollo y control social por cada servicio público domiciliario. Si en el municipio se atienden menos de 2500 usuarios, se puede constituir un solo comité para todos los servicios68.

Tabla 15. Espacios de participación - finalidad y procedimiento

Espacios ¿Para qué? (funciones) ¿cómo actúa?

Juntas de acción comunal.

Actúan como forma primaria de organización de las comunidades. Su objetivo es actuar como gestoras, intermediarias y copartícipes del desarrollo de su comunidad.

Asociación de vecinos con personería jurídica; mínimo60afiliadosenáreasurbanasy25enrurales.

Comités de desarrollo y control social de servicios públicos.

Aseguran la participación de los usuarios en la gestiónyfiscalizacióndelasempresasdeservicios públicos.

Se conforman a iniciativa de los propios usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más servicios públicos.Los comités designan vocales de control por cada servicio.

Juntas de vigilancia de servicios públicos.

Velan por la prestación de los servicios públicos domiciliarios cuando no se prestan por una entidad descentralizada. Ejemplo: en el municipio de El Antojo, el servicio de acueducto no es prestado por una empresa del municipio sino por una empresa privada o por una empresa pública de otro municipio.

Pueden citar a empleados de las empresas que vigilan para solicitarles informes.Ponen en conocimiento de las autoridades las anomalías en la prestación del servicio y su administración.

Veedurías ciudadanas.1 Garantizan la transparencia y la no desviación de los recursos públicos. Vigilan la gestión pública y sus resultados –a nivel municipal–.

Conformada por convocatoria en medios de comunicación. Pueden ser constituidas por las organizaciones civiles. En pequeñas obras los beneficiariosescogenaunapersonacomoveedor.

Consejo Municipal de Desarrollo Rural.2

Organismo de concertación local entre autoridades y comunidad, de todo lo relacionado con el desarrollo rural.Prioriza proyectos y participa en la formu-lación del Plan de Desarrollo Rural y el Programa Agropecuario Municipal o regional.

Cuatro miembros en representación de las autoridades y siete de las comunidades rurales.

(68) Ley 142/94, Art. 62.

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Espacios ¿Para qué? (funciones) ¿cómo actúa?

Consejo Territorial de Salud.3

Presta asesoría a la dirección local de salud en la formulación de planes y estrategias municipales en el área.Hace seguimiento a la evaluación del Sisbén.

Integrado al menos por catorce personas entre autoridades, gremios y comunidades organizadas como usuarios de los servicios de seguridad social en salud.4

Notas en el cuadro anterior:

(1) Ley 134 de 1994, Art. 100, Ley 563 de 2000 y Ley 850 de 2003.

(2) Ley 101 de 1993.

(3) Ley 100 de 1993, artículo 175. Decreto 1877 de 1994.

(4) Decreto 1877 de 1994 artículo 3.


Es necesario que el Alcalde impulse la constitución de todos los medios de par-ticipación comunitaria. De lo contrario, podría ser investigado y sancionado disciplinariamente

los consejos territoriales de planeación municipal (ctPM)

Recuadro 6:

La Ley 152 de 1994 en el artículo 35, en el párrafo dice: “La dependencia de planeación de la correspondiente entidad territorial prestará al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funciona-miento.”; este apoyo debe entenderse no sólo como una asignación de recursos económicos sino también de apoyos precisos como transporte cuando los consejeros lo requieren; ayudas didácticas que les permitan organizarse, reali-zarcapacitaciones,talleres,facilidaddeequiposdeoficinaymaterialdetrabajo.

Los consejos territoriales de planeación, en el caso colombiano, son instancias de carácterconsultivoyespaciosdeparticipacióncomunitaria,tantoparalaplanifi-cación como para el control social de las políticas de desarrollo económico, social, cultural y territorial del municipio o el departamento, respectivamente. Sumisiónesrepresentaralascomunidadesenlosprocesosdeplanificación.Sonla instancia de discusión del Plan de Desarrollo. Actúan durante todo el proceso de laplaneación:(1)enlaformulaciónyaprobacióndelPlan,(2)enlasmodificacionesy ajustes y (3) en el seguimiento y evaluación. En este sentido, los consejos territo-rialesdeplaneacióntienenpermanenciaenelprocesodeplanificaciónlocal.

__¡IMPORTANTE!

Los consejos territoriales de planeación no deben convertirse en unidades administrativas de los municipios, pues se puede romper su naturaleza de ins-tancia de la sociedad civil. Para ello es suficiente que el municipio les preste ayuda logística para el cumplimiento de sus tareas.

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Recuadro 7: PRinciPales funciOnes De lOs cOnsejOs MuniciPales De Planeación

• Analizar y discutir el proyecto del Plan de desarrollo elaborado por la Secretaría de Planeación Municipal.• Organizar y coordinar una amplia discusión sobre ese proyecto de plan. • Absolver las consultas que formule la Administración o las demás autoridades de planeación durante la discusión

del proyecto del plan. • Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del

plan. • Conceptuar sobre el proyecto del plan de desarrollo. • Emitir, por lo menos cada año, un concepto sobre la evolución, desarrollo y cumplimiento del plan de desarrollo.• Cada año, en octubre, emitir un concepto sobre la correspondencia del proyecto de Presupuesto, en trámite en la

Alcaldía y el Concejo, con el plan de desarrollo. • Emitir conceptos periódicos sobre la evolución de los programas, proyectos y, en general, sobre los avances del

plan de desarrollo.• Desarrollar procesos continuos y sistemáticos de formación ciudadana sobre participación y planeación partici-

pativa.• Preguntas sugeridas para emitir el concepto sobre el proyecto de Plan:

- ¿Las líneas principales del programa de gobierno presentadas por el ahora Alcalde, cuando era candidato, están contenidas en el Plan?¿Serealizaronacuerdospreviosconlacomunidadparadefinirobjetivos,obras,metasdelPlan?- ¿Las propuestas realizadas en los foros o elaboradas por la comunidad fueron consideradas o incluidas en el Plan

de Desarrollo?- ¿Son viables las estrategias propuestas para llevar a cabo el Plan con sus objetivos y metas? ¿Se pueden medir esas

metas?

Esta publicación se terminó de imprimir en los talleres de la Imprenta Nacional

en el mes de octubre de 2007.

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