gestion para la prevencion y atencion de desastres...

1

GGGGESTIÓN PARA LA

PPPPREVENCIÓN Y AAAATENCIÓN

DE DDDDESASTRES

NNNNATURALES PROGRAMA TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

AMBIENTAL

CARLOS EDUARDO GARCIA LOPEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2


Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico MAURICIO VILLALOBOS RODRÍGUEZ

Decano de pregrado ANDRÉS FELIPE ÁLVAREZ GRAJALES


CARLOS EDUARDO GARCIA LOPEZ

Bogotá D.C., Diciembre de 2009

3

INDICE

Los Núcleos Temáticos………………………………………………………………………… 11

El Núcleo Desarrollo y Gestión Ambiental Territorial…………………………… 12

El Modulo en Prevención y Atención de

Desastres…………………………………………………………………………………………………

14

El trabajo del Tutor………………………………………………………………………………… 18

Las Relaciones del Modulo en el Plan de estudios de la Tecnología en Gestión Publica Ambiental……………………………………………………………… 20

UNIDAD 1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

Introducción……………………………………………………………………………………………… 24

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 25

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 26

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 28

Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión………………… 29

1. Fundamentos conceptuales…………………………………………………………………. 31

1.1. Concepto y tipologías de amenazas.………………………………………. 31

1.2. Concepto y tipologías de la vulnerabilidad…………………………….. 35

1.3. Estudios de vulnerabilidad global……………………………………………. 36

1.4. Caracterización y gestión del riesgo………………………………………… 40

1.5. Prevención y atención de desastres………………………………………… 43

1.6. Planeación del desarrollo, ordenamiento territorial, gestión

ambiental y gestión del riesgo………….……………………………………… 47

Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 57

Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 59

4

Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 63

Hetero y coevaluación………………………………………………………………………………. 64

Resumen…………………………………………………………………………………………………….

65

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 67

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 69

UNIDAD 2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS

Introducción………………………………………………………………………………………………. 75

Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 77

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 78

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 79

Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión.………………. 80

2. Fundamentos Normativos……………………………………………………………………. 82

2.1. Principios y políticas internacionales en la Atención y

Prevención de Desastres…………………………………………………………. 82

2.2. Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento

territorial y la gestión ambiental en Colombia……………………….. 85

2.3. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.……………… 96

2.4. Análisis del sistema nacional para la atención y prevención

de desastres - SNPAD……………………………………………………………… 102


Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 111



Resumen……………………………………………………………………………………………………. 118

Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 119

Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 121

5

UNIDAD 3. TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Y LA PREVENCIÓN Y ATENCION DE DESASTRES

Introducción………………………………………………………………………………………………. 126

Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 127

Ideas Clave……………………………………………………………………………………………….. 128

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 129

Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión……………….. 130

3. Técnicas y metodologías para la gestión del riesgo y la prevención

y atención de desastres ……………………………………….………………………….. 136

3.1. Modelos de evaluación de amenazas naturales, antrópicas y

tecnológicas. ……………………………………………………….…………………

136

3.2. Modelos de análisis de vulnerabilidad. Modelos matemáticos,

estructurales, técnicos y sociales……………………………………………. 146

3.3. Modelos para la estimación del riesgo. Variables

socioculturales, económicas, ambientales, políticas,

institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas…………………… 151

3.4. Integración de estudios de amenazas y vulnerabilidad en

la configuración y evaluación del riesgo en planes de

desarrollo y planes de ordenamiento territorial……………………. 153


Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 169


Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 174

Resumen…………………………………………………………………………………………………… 175

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 177

6

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 180

UNIDAD 4. FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE PLANES PARA LA

GESTIÓN DE RIESGOS Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES

Introducción……………………………………………………………………………………………… 186

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 188

Ideas Clave…………………………………………………………………………………… ………… 189

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 190


4. Formulación e Implementación de Planes para la gestión de

Riesgos y la Prevención y Atención de Desastres………………… …………. 193

4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en

Atención, Prevención de Desastres…………………………………………. 193

4.1.1. En el contexto internacional………………………………………. 193

4.1.2. En el contexto nacional………………………………………………. 196

4.1.2. En el contexto municipal……………………………………………. 201

4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y

atención de Desastres……………………………………………………………… 206

4.3. Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la

Gestión de Riesgos…………………………………………………………………… 218

4.4. Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de

Emergencia………………………………………………………………………………

223

4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre……. 223

4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de

Áreas Afectadas………………………………………………………………………. 228

Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………… 229

Autoevaluación……………………………………………………………………………… ………….. 230

7

Solución a la autoevaluación…………………………………………………………………… 233


Resumen…………………………………………………………………………………………………… 235

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 236

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 238

UNIDAD 5. PLANES PARA LA GESTIÓN EN PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE

DESASTRES. PLANES ESPECÍFICOS

Introducción……………………………………………………………………………………………… 245

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 246

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………. 247

Mapa Conceptual……………………………………………………………………………………… 248


5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención de

Desastres…………………………………………………………………………………………… 251

5.1. Plan Nacional para Prevención y Atención de Desastres………… 252

5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias……………………………. 254

5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos ……………………………….. 272

5.4. Planes empresariales de emergencias y contingencias………… 275

Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………. .. 280

Autoevaluación………………………………………………………………………………………….. 283



Resumen…………………………………………………………………………………………………… 290

Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 291

Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 293

ÍNDICE DE GRÁFICOS

8

Grafico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención

y Atención de Desastres………………………………………………………… 104

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla No. 1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y

sus actividades esenciales. Adaptada con información

de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres

Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD,

2005)…………………………………………………………………………………. 207

Tabla No. 2. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por

amenaza remoción en

masa………………………………………………………………………………… 212


amenaza por procesos

erosivos…………………………………………………………………………….. 213


amenaza de

inundación……………………………………………..………………………….

214


amenaza por avenidas

torrenciales………………………………………………………………………. 214


amenaza por incendios

forestales………………………………………………………………………….. 215


reforzamiento estructural de

edificaciones………………………………………………………………………. 215

Tabla No. 8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en

sistemas urbanos. (Fuente García,

2003)………………………………………………………………………………. 216

9

Tabla No. 9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio

(Basada en información de Guía Metodológica para

elaboración del PLEC – DNPAD,

2008)………………………………………………………………………………. 255

Tabla No. 10. Justificación del PLEC (Basada en información de

Guía Metodológica para elaboración del PLEC –

DNPAD, 2008)………………………………………………………………….. 256

Tabla No. 11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica

para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)……………………. 256

Tabla No. 12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en

información de Guía Metodológica para elaboración

del PLEC – DNPAD, 2008)………………………………………………… 256

Tabla No. 13. Estimación del Riesgo (Basada en información de


DNPAD, 2008)…………………………………………………………………… 256

Tabla No. 14. Listado de referencia para identificar principales

amenazas. Fuente: Guía Metodológica para elaboración

de PLECs. DNPAD. 2008………………………………………………….. 258

Tabla No. 15. Vulnerabilidad en la organización institucional para

emergencias………………………………………………………………………

260

Tabla No. 16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la

población…………………………………………………………………………… 261

Tabla No. 17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos…… 262

Tabla No. 18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del

municipio…………………………………………………………………………... 263

Tabla No. 19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico………………… 265

Tabla No. 20. Organigrama local para la gestión de riesgo…………………… 265

Tabla No. 21. Organigrama del CLOPAD…………………………………………………. 265

Tabla No. 22. Coordinación en emergencias y contingencias………………… 265

Tabla No. 23. Inventario de recursos……………………………………………………… 265

Tabla No. 24. Organigrama de áreas funcionales…………………………………… 266

Tabla No. 25. Descripción de funciones por áreas funcionales……………… 266

10

Tabla No. 26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia

frente a principales amenazas del municipio…………………… 270

Tabla No. 27. Formación permanente de los integrantes del

CLOPAD……………………………………………………………………………… 271

Tabla No. 28. Información y divulgación de los PLECs…………………………… 271

Tabla No. 29. Evaluación y seguimiento…………………………………………………. 271

Tabla No. 30. Simulación y simulacro……………………………………………………… 272

Tabla No. 31. Actualización de contenidos……………………………………………… 272

11

Los Núcleos Temáticos

La Tecnología en Gestión Pública Ambiental -TGPA- es una herramienta para

articular las ciencias ecológicas y ambientales con la gestión pública y con los

sistemas sociales y culturales, y busca con el desarrollo de su currículo formar

tecnólogos con la capacidad de contribuir a resolver los problemas del

deterioro ambiental del país y del mundo, tiene como objetivos superiores

mejorar la calidad de vida y el bienestar social de la población.

Para la Escuela Superior de Administración Publica, la Tecnología en Gestión

Publica Ambiental es una propuesta de importancia estratégica, que está

acorde con la Misión Institucional, ya que busca la formación de ciudadanos y

ciudadanas desde un contexto universitario en valores capacidades y

conocimientos propios del saber administrativo público y que les permita

participar en la transformación de la sociedad y del Estado. Estas

transformaciones, implican la incorporación de la ESAP desde su Misión y

Visión en las grandes retos y desafíos contemporáneos de la sociedad y del

planeta.

De manera particular se requiere de la formación de profesionales con

comprensión de la naturaleza, el medio ambiente y la lógica de los

ecosistemas, y que puedan establecer la adecuada relación con los asuntos

públicos y con la capacidad de gestión requerida, teniendo como base una

concepción interdisciplinaria, interinstitucional y participativa, y que contribuya

decididamente a la construcción y la promoción del desarrollo sostenible del

país.

12

Para el desarrollo de estos objetivos el plan de de estudios se estructura en

dos grandes campos de formación: Formación Básica y Formación Nuclear. En

el primero se establecen los fundamentos de la formación cuantitativa en el

campo de las matemáticas, la estadística y la informática y los idiomas y en el

segundo se establecen los siguientes Núcleos Temáticos y Problemáticos:

- ESTADO Y PODER

- ECONOMIA DE LO PUBLICO

- DESARROLLO Y GESTION AMBIENTAL TERRITORIAL

- TRABAJO DE GRADO PROYECTO AMBIENTAL

Específicamente en el Núcleo: DESARROLLO Y GESTION AMBIENTAL

TERRITORIAL, se establecen los ámbitos de la gestión ambiental pública en los

que el Tecnólogo debe poseer capacidad de problematización efectiva.

El Núcleo en Desarrollo y Gestión Ambiental Territorial El núcleo en desarrollo y gestión ambiental territorial presenta los contenidos

necesarios para establecer y desarrollar las competencias y capacidades que

permitan al Tecnólogo en Gestión Publica Ambiental la comprensión de los

ecosistemas, el medio ambiente y su relación con las actividades humanas y la

sociedad, en el marco de la gestión ambiental en el territorio y de la relación

de los sectores públicos y privados para establecer condiciones de calidad de

vida y bienestar social.

Se integran en este núcleo los siguientes módulos:

Primer semestre: Introducción a la Gestión Ambiental

Segundo semestre: Ecología y medio ambiente

Tercer semestre: Ecología Humana

13

Cartografía

Cuarto semestre: Educación Ambiental

Sistemas de Información Cartográfica

Identificación y Evaluación de Impactos Ambientales

Quinto Semestre: Formulación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo

Autogestión Social y Desarrollo Comunitario

Gestión de Servicios Públicos

Gestión para la Producción Mas Limpia

Sexto Semestre: Gestión del Ordenamiento Territorial

Gestión para Prevención y Atención de Desastres

Saneamiento Básico Ambiental Rural

Gestión para el Manejo de Ecosistemas.

En este núcleo se relacionan los contenidos que permiten al tecnólogo

desarrollar la capacidad de gestión en términos de participar en procesos de

planeación de temáticas ambientales como el manejo de ecosistemas, los

procesos de educación ambiental, la formulación de proyectos ambientales y

proyectos de desarrollo, hacer gestión para establecer procesos de producción

mas limpia en el contexto de las organizaciones públicas, igualmente permite

comprensión del papel del tecnólogo en gestión pública ambiental para la

ejecución y la evaluación de los proyectos ambientales y su impacto en el

mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social, asi como en el

mejoramiento de la gestión pública en materia de su desempeño y compromiso

con el desarrollo sostenible territorial.

14

Sobre el Modulo: La Gestión para la

Prevención y Atención de Desastres:

Sin lugar a dudas, los desastres originados por fenómenos naturales,

tecnológicos y antrópicos tienen un alto impacto sobre la calidad de vida de la

sociedad y de la población en general, llegando a convertirse en problemas no

resueltos del desarrollo y alterando dramáticamente el funcionamiento de las

actividades humanas de tipo económico, social, cultural, ambiental e

institucional.

A nivel mundial la Organización de las Naciones Unidas considera que hacia la

segunda década del siglo XXI se puede llegar a cifras superiores a los 50

millones de seres humanos desplazados por la ocurrencia de desastres

naturales potenciados por problemas ambientales. Este hecho es significativo

en el contexto colombiano, dadas las condiciones actuales de desarrollo, las

marcadas diferencias económicas, sociales y tecnológicas entre regiones,

integradas con las condiciones topográficas y geográficas en las que se

desarrolla la vida, y que han configurado situaciones de vulnerabilidad y

susceptibilidad a dinámicas naturales, sociales y tecnológicas y han potenciado

la ocurrencia de desastres, fenómenos que alteran la calidad de vida y el

bienestar social y pueden obstaculizar visiones y proyectos de vida de la

población y de los territorios. En un alto número de ocasiones y como lo

plantea Andrew Maskrey: “los desastres no son naturales” y obedecen a

dinámicas sociales débiles en procesos de planeación, administración y

gestión; y son potenciados por la escasa capacidad de intervención

profesional y tecnológica no sólo en la intervención en la emergencia como tal,

15

sino en la capacidad para formular estrategias de prevención que disminuyan

la vulnerabilidad y por tanto el riesgo a dichos fenómenos.

Desde los planteamientos anteriores, un componente como la gestión en

atención y prevención de desastres en la Gestión Pública Ambiental, soporta la

cualificación de talento humano con capacidad de intervenir desde una

concepción técnico - científica, las organizaciones sociales, el sector

empresarial y el sector estatal para la articular en la planeación y el desarrollo

territorial, herramientas y estrategias para la ejecución y evaluación de

proyectos que conduzcan a la prevención como factor fundamental en el

desarrollo y a la intervención en la mitigación de riesgos y en la atención de

emergencias.

El módulo de Gestión para la Prevención y Atención de Desastres Naturales se

enmarca en las estrategias y políticas de orden mundial y nacional para el

fortalecimiento del recurso humano y de las organizaciones públicas y privadas

que permitan una gestión ambiental territorial que profundice los planes de

desarrollo territorial y los planes de ordenamiento territorial.

La gestión en atención y prevención de desastres en la Tecnología en Gestión

Publica Ambiental, busca generar una dinámica de producción y aplicación de

conocimiento que permite la formación de Tecnólogos para intervenir en la

sociedad, el sector económico y, fundamentalmente el sector público para

promover y generar condiciones de sostenibilidad y, por ende, de

productividad y competitividad territorial.

Para la Gestión Pública Ambiental, un reto, es la conceptualización alrededor

de los desastres, y particularmente de los riesgos y la vulnerabilidad, que

permita integrar en la gestión del desarrollo territorial, determinantes sociales,

culturales, institucionales y políticos, que permitan una dinámica territorial

propicia para la calidad de vida y el bienestar social. En efecto, el asunto se ha

centrado en fenómenos físicos y naturales tipo terremotos, inundaciones,

deslizamientos, avalanchas, entre otros; y ha dejado de lado la intervención

16

desde los enfoques gerenciales empresariales, las organizaciones sociales y los

entes territoriales, en la vulnerabilidad integral. Una concepción amplia y

holística de la vulnerabilidad y por ende del riesgo, señala la necesidad de

conceptualizar e intervenir la vulnerabilidad no como un problema de

exposición física a un fenómeno, sino a intervenir dicha susceptibilidad desde

una concepción social, cultural, política, económica, institucional, ideológica,

cultural, ambiental.

OBJETIVO GENERAL DEL MODULO

La relación de teorías, conceptos, normas y metodologías en la gestión y

atención de desastres para el desarrollo de competencias en administración,

planeación, ejecución y evaluación de proyectos para la prevención y reducción

de riesgos naturales, sociales y tecnológicos que afecten la calidad de vida y el

bienestar social e institucional

OBJETIVOS ESPECIFICOS

- Relacionar un marco conceptual y metodológico para el diagnóstico de

amenazas naturales, tecnológicas y antrópicas.

- Analizar y comprender el las políticas y el marco legal internacional y

nacional en la Atención y Prevención de Desastres.

- Apropiar y desarrollar capacidades en metodologías para estudios de

vulnerabilidad y riesgos en la sociedad, los sectores económicos y los

entes territoriales.

- Desarrollar competencias para la formulación de proyectos en

prevención, control y mitigación de riesgos naturales, sociales,

industriales en el marco de sistemas de aseguramiento de la calidad,

sistemas de gestión ambiental y sistemas de gestión de la salud

ocupacional.

17

- Facilitar en el estudiante de TGPA la comprensión e intervención de la

gestión en atención y prevención de desastres en la gestión pública

ambiental, la gestión de planes de desarrollo y el ordenamiento

territorial.

METODOLOGÍA

Dadas las características del programa, es necesario señalar la necesidad y

compromiso de estudiantes y tutor para el desarrollo de procesos de

autoformación, interformación y seguimiento presencial. En este sentido, se

establecen metodológicamente las siguientes acciones:

⇒ Lecturas Autorreguladas: Mapas conceptuales de lecturas realizadas,

promoviendo la construcción de preguntas del conocimiento sobre

problemáticas de la gestión pública ambiental en cuanto a gestión en

atención y prevención de desastres y su relación con el desarrollo en

Colombia.

⇒ Seguimiento a las temáticas del Módulo, relacionando aspectos como: las

deficiencias conceptuales o metodológicas en el desarrollo de las sesiones,

el trabajo de aplicación realizado, Síntesis analíticas o resúmenes, Aportes

del Grupo, de compañeros, del tutor.

⇒ Trabajo de aplicación. Estrategia que permite la aplicación del

conocimiento en un trabajo descriptivo y explicativo de un plan de gestión

de riesgos y de atención y prevención de desastres en un ente territorial

determinado con la orientación del tutor.

⇒ Sesión Presencial: El seminario – Taller como herramienta para solución de

inquietudes y construcción del conocimiento nuevo para los estudiantes,

desde la lectura previa de documentos, análisis de casos, estudio de

problemáticas, elaboración de protocolos.

18

Como estrategias pedagógicas se privilegiarán:

⇒ Elaboración de portafolio individual y grupal.

⇒ Lecturas autorreguladas previas a las sesiones presenciales

⇒ Elaboración de mapas conceptuales

⇒ Trabajo para estudios de casos y construcción de documentos socializados

en interacción con el tutor.

⇒ Sesiones Magistrales para la profundización de temáticas y síntesis en la

solución de inquietudes generales y para la socialización permanente de

avances en el trabajo de aplicación.

⇒ Procesos de autoevaluación de aprendizajes, de productos elaborados, de

construcciones colectivas y estrategias de estudio

⇒ Trabajo Dirigido. Elaboración de un proyecto o de un trabajo desde el inicio

del módulo para ser presentado en la última sesión presencial.

⇒ En la medida de lo posible, el trabajo de campo es una herramienta

fundamental para el reconocimiento de amenazas y condiciones de

vulnerabilidad, así como para la visita a casos significativos de integración

de la gestión en APD en la gestión ambiental, la planeación del desarrollo y

el ordenamiento territorial.

El trabajo del tutor

El tutor tiene libertad de cátedra frente a su posición teórica e ideológica de los

contenidos del modulo, pero el desarrollo de los contenidos del modulo, son de

estricto cumplimiento por parte de los tutores. Los tutores pueden

complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el

estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos del

modulo; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar solo los

contenidos del modulo.asi mismo la evaluación del tutor deberá diseñarse para

dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del modulo.

19

El tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de

tutoría (incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las

sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las

estrategias de evaluación del trabajo que le permita hacer seguimiento del

proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos de la Tecnología en

Gestión Publica Ambiental son de dos (2) créditos (16 horas de tutoría grupal

presencial por crédito para un total de 32 horas); tres (3) créditos (48 horas

de tutoría grupal presencial) y de cuatro (4) créditos (64 horas de tutoría

grupal presencial). Distribuidas así:

MODULO GESTION PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES

No.

Créditos

Horas

por

crédito

Total

horas

tutoría

grupal

No. De

sesiones

Horas

por

sesión

No.

Mínimo de

encuentros

tutoriales

No.

Máximo

de

sesiones

por

encuentro

2 16 32 8 4 2 8

3 16 48 12 4 3 12

4 16 64 16 4 4 16

20

Las Relaciones del Modulo en el Plan de estudios de la Tecnología en Gestión Publica Ambiental

El modulo de gestión para la prevención y atención de desastres se relaciona

estrechamente en la configuración del plan de estudios de la TGPA,

particularmente por la concepción de la gestión como un proceso integral en el

que se articula la planeación, con la ejecución y la evaluación.

Es indiscutible que para adelantar procesos de planeación se requiere de

desarrollar unas competencias muy especificas en la comprensión del estado

colombiano y el funcionamiento del sector público y de manera específica, en

primer lugar asuntos como la educación ambiental y ecología humana que le

permitan al tecnólogo participar activamente en la comunidad para la

identificar los problemas e impactos ambientales, promover la capacidad de

autogestión de la comunidad, y en segundo lugar, aspectos técnicos y

tecnológicos asociados al ordenamiento territorial, la planeación del desarrollo,

el manejo de sistemas de información geográfico, que le permiten al tecnólogo

la comprensión de las dinámicas territoriales, en términos sociales,

económicos, culturales en su relación con las características ambientales y

naturales, para desarrollar procesos que permitan disminuir, controlar y

prevenir riesgos asociados a eventos de orden natural o desencadenados por la

acción humana.

21

Unidad I

Fundamentos Conceptuales de la Prevención y Atención de

Desastres Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magister en Medio Ambiente y Desarrollo

22

Noviembre de 2009


TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL

MÓDULO: GESTION PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE

DESASTRES

UNIDAD 1 FUNDAMENTOS CONCEPTUALES EN LA PREVENCIÓN Y

ATENCIÓN DE DESASTRES

23

Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magister en Medio Ambiente y Desarrollo

ÍNDICE

Introducción……………………………………………………………………………………………… 24

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 25

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 26

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 28


1. Fundamentos conceptuales…………………………………………………………………. 31

1.1. Concepto y tipologías de amenazas.………………………………………. 31

1.2. Concepto y tipologías de la vulnerabilidad…………………………….. 35

1.3. Estudios de vulnerabilidad global……………………………………………. 36

1.4. Caracterización y gestión del riesgo………………………………………… 40

1.5. Prevención y atención de desastres………………………………………… 43

1.6. Planeación del desarrollo, ordenamiento territorial, gestión

ambiental y gestión del riesgo………….……………………………………… 47


Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 59



Resumen……………………………………………………………………………………………………. 65

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 67

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 69

24

INTRODUCCIÓN

La gestión en la prevención y atención de desastres requiere de una

fundamentación teórica y conceptual sobre las amenazas, la vulnerabilidad y el

riesgo; de manera que permita la comprensión y adecuada asociación con la

gestión pública ambiental y sus relaciones con la sociedad, su calidad vida y el

bienestar social promovidos en la planeación del desarrollo y el ordenamiento

territorial.

Esta unidad establece un marco de referencia para reconocer diferencias

conceptuales entre los términos amenaza, vulnerabilidad, riesgo y desastre;

diferenciación que permitirá al Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental

alcanzar un mayor nivel de comprensión en la incorporación de la prevención y

atención de desastres en la gestión ambiental de los territorios.

Entre Los primeros elementos conceptuales, se asocia el término amenaza con

la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno de origen natural o generado por

actividades humanas; la vulnerabilidad se asocia con las condiciones de

susceptibilidad que tiene una sociedad determinada en función de

características físicas, ecológicas, sociales, ambientales, institucionales,

políticas y culturales; el riesgo se asocia con la probabilidad de pérdidas

humanas, técnicas, físicas y financieras que tiene una sociedad en función de

una situación amenazante y condiciones de vulnerabilidad establecidas.

En las últimas décadas del siglo XX, se estableció un desarrollo teórico y

conceptual alrededor de los términos amenaza, vulnerabilidad y riesgo y sus

relaciones con el ordenamiento territorial y la planeación del desarrollo,

Avances que se relacionan en el desarrollo de la presente unidad y que se

convierten en la fundamentación que permite integrar la prevención y atención

25

de desastres como un área temática y problemática en la gestión ambiental

territorial.

OBJETIVOS

Objetivo General

Establecer un marco conceptual sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgo como

fundamentos para la comprensión de la prevención y atención de desastres y

su relación con la gestión ambiental y los procesos de planeación y

ordenamiento del territorio.

Objetivos Específicos

Al concluir la unidad el estudiante estará en condiciones de:

• Relacionar los fundamentos conceptuales entre amenazas naturales y

antrópicas y sus tipologías con las principales metodologías para su

evaluación.

• Relacionar los avances teóricos y conceptuales sobre la vulnerabilidad y los

métodos de evaluación.

• Establecer la relación entre amenazas y vulnerabilidad en la configuración y

la comprensión del riesgo.

• Generar un marco de referencia para incorporar los fundamentos

conceptuales de la gestión del riesgo en la planeación del desarrollo, el

ordenamiento territorial y la gestión ambiental.

26

IDEAS CLAVE

� La gestión de riesgo y la atención y prevención de desastres requiere de

una fundamentación conceptual concreta en la que se establezcan los

límites teóricos de los términos asociados: amenaza, vulnerabilidad y

riesgo.

� Las amenazas se comprenden desde el reconocimiento de las dinámicas de

la naturaleza, la sociedad y el medio ambiente, y desde las alteraciones en

su funcionalidad. Un fenómeno de origen natural o antrópico, con

potencialidad de generar impactos adversos en una sociedad se convierte

en una amenaza. Las erupciones volcánicas, los sismos, las inundaciones,

los vendavales, una falla tecnológica o de infraestructura, un atentado

terrorista, el cambio climático, entre otras manifestaciones de las dinámicas

de la naturaleza y la sociedad pueden tener el potencial de afectación de

una comunidad.

� La vulnerabilidad se reconoce como las condiciones de susceptibilidad,

fragilidad, incapacidad de recuperación y nivel de exposición a fenómenos

naturales o antrópicos que tiene una sociedad determinada.

� La comprensión de la vulnerabilidad requiere de la asociación e integración

de variables de orden social, económico, ambiental, ecológico, institucional,

cultural, político como factores que limitan a una sociedad en sus

capacidades de anticipación, preparación y recuperación ante una situación

de emergencia o desastre.

� El riesgo es necesario comprenderlo desde la estrecha relación y

dependencia entre la amenaza y la vulnerabilidad. No hay amenaza si no

hay condiciones susceptibilidad de una comunidad en cuanto a exposición,

27

fragilidad social y capacidad de recuperación; no hay vulnerabilidad si no

hay un referente de amenaza sobre el cual evaluar condiciones de

susceptibilidad.

� El riesgo se refiere, por tanto, a la probabilidad de pérdida de una sociedad

en términos de sus recursos humanos, técnicos, tecnológicos, culturales y

patrimoniales y de infraestructura.

� Los desastres son la concreción de las condiciones de riesgo, son problemas

no resueltos del desarrollo por su potencialidad de cambiar la dirección de

una sociedad en cuanto a sus actividades socales y económicas.

� La degradación ambiental y el uso inadecuado de los recursos naturales ha

conducido al incremento en la potencialidad de las amenazas y se convierte

en un factor de vulnerabilidad frente a fenómenos naturales y antrópicos.

� La planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial son estrategias

fundamentales para consolidar la gestión del riesgo, así como la prevención

y atención en la reducción de desastres.

28

MAPA CONCEPTUAL

Riesgo

Posibles pérdidas humanas,

físicas, tecnológicas, sociales,

económicas.

Amenaza

Dada la

ocurrencia

de

Se den

condiciones de

Vulnerabilidad

Natural Antrópica

Exposición Fenómeno

Fragilidad

Capacidad de

recuperación

Ordenamiento

Territorial

Planeación del

Desarrollo

Gestión social

Gestión Económica

Gestión Ambiental

Integran a la

gestión del suelo

GESTION DEL RIESGO

En el componente

Busca la

reducción

Incrementar

capacidad de la

sociedad para

El conocimiento Para

REDUCIR ATENDER PREVENIR

Situaciones de emergencia y desastre

29

DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN Y ASUNTOS

PARA REFLEXIONAR

Texto de contextualización: Desarrollo Sostenible y Desastres.

La creciente ocurrencia de desastres en los países de la Subregión Andina

compromete la sostenibilidad del desarrollo; de otro lado, las debilidades

en los procesos de planificación que desconocen los fenómenos y las

dinámicas ambientales están acrecentando los riesgos de calamidades y

los desastres en la Subregión.

En consecuencia, con el fin de avanzar hacia el desarrollo sostenible, se

hace necesario abordar la problemática de los desastres naturales y

antrópicos de una manera nueva, reemplazando la respuesta coyuntural

y reactiva, por una visión que aborde de forma sistemática y planificada

la reducción del riesgo y del impacto de los desastres naturales y

antrópicos.

(Apartes de la introducción a la Estrategia Andina para la Prevención y

Atención de Desastres – Decisión 591 Consejo Andino de Ministros de

Relaciones Exteriores)

Pregunta o planteamiento del caso o problema:

Si los desastres conducen a la insostenibilidad del desarrollo ¿Cuál es el

papel de la gestión pública ambiental en la comprensión y solución de los

problemas del desarrollo de una sociedad?

30

� Cuestiones para reflexionar:

A manera de introducción en la temática del módulo y de la unidad, reflexione

con sus compañeros y grupo de trabajo, alrededor de los siguientes

cuestionamientos:

� ¿Existe una diferencia conceptual y metodológica entre los términos

amenaza, vulnerabilidad y riesgo?

� ¿Las amenazas se refieren exclusivamente a fenómenos de la naturaleza

sobre los cuales no tenemos control?

� ¿Qué relación existe entre las características culturales de una comunidad

determinada y sus condiciones de vulnerabilidad y riesgo?

� ¿Cuál es el papel del Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental en la Gestión

para la Prevención y Atención de Desastres?

� La planeación del desarrollo establece objetivos y metas para el

mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social ¿Cómo afecta la

ocurrencia de un desastre a las dinámicas y características sociales,

económicas y ambientales de una población, expresadas en su plan de

desarrollo?

31

1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

1.1. Concepto y Tipologías de las Amenaza

Una amenaza es un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o

de un sujeto expuesto, representado por la posible manifestación, dentro de

un periodo de tiempo, de un fenómeno peligroso de origen natural, tecnológico

o provocado por el hombre, que puede producir efectos adversos en las

personas, los bienes, servicios y el ambiente.

La amenaza puede tener una expresión matemática que representa la

probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta

intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición

determinado (Cardona, 2001). Este término tiene diferentes connotaciones en

función de si el origen del suceso está en la naturaleza o en las actividades

humanas.

Otra concepción de amenaza se refiere a un factor de riesgo externo de un

elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como la

� Concepto y Tipologías de las Amenazas � Concepto y Tipologías de la Vulnerabilidad (Fragilidad

Social, Exposición y Capacidad de Respuesta) � Estudios de Vulnerabilidad Global � Caracterización y Gestión del Riesgo. � Atención y Prevención de Desastres � Planeación del Desarrollo, Ordenamiento Territorial,

Gestión Ambiental y Gestión del Riesgo.

¿Qué es una amenaza? ¿Qué tipo de amenazas existen?

32

probabilidad de que un evento de intensidad y gravedad determinada, se

presente en un sitio especifico y en un periodo de tiempo determinado.

Para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT,

2005), la amenaza hace referencia a la probable ocurrencia de un fenómeno

sea natural o generado por el hombre de forma no intencional, que tenga la

potencialidad de generar daños y perdidas en un contexto social, temporal y

espacial determinado.

Tipología de las Amenazas

Una clasificación amplia de las amenazas propuesta por Allan Lavell, (1996)

consta de los siguientes tipos:

• Amenazas naturales: obedecen a la dinámica del planeta tierra expresada

en procesos hidrogeológicos, atmosféricos y biológicos. Como ejemplos de

estas amenazas se tienen fenómenos como los terremotos, tsunamis,

tornados, ciclones y vendavales.

• Amenazas socionaturales: ocasionadas por la intervención que el ser

humano realiza a la naturaleza y de la cual se induce la ocurrencia de

procesos que generalmente se conciben como naturales. Eventos como

deslizamientos, inundaciones, desertificación o hundimientos son

expresiones de este tipo de amenazas.

• Amenazas antrópico- contaminantes: Referidas a procesos de

contaminación ocasionados por derrames, emisiones o dispersiones de

sustancias tóxicas hacia el aire, suelo y agua.

• Amenazas antrópico – tecnológicas: referidas a posibles fallas en

procesos industriales e infraestructurales en espacios urbanos o que se

realizan en cercanía a ellos. Son ejemplos de este tipo de amenazas los

33

daños internos en tuberías acueducto, conducción de energía eléctrica, y

gas natural.

Una clasificación más general de las amenazas basada en sus causas, puede

sintetizarse en Amenazas Naturales y Amenazas Antrópicas, relacionando

los fenómenos que puedan dar su origen.

Los fenómenos que pueden generar amenazas naturales se pueden clasificar

en:

• Fenómenos geodinámicos: sismos, erupciones volcánicas, tsunamis o

maremotos y los fenómenos de deformación del suelo producidos por el

movimiento de fallas geológicas. Igualmente fenómenos de remoción en

masa: caída y volcamiento de rocas, deslizamientos, reptaciones, flujos de

escombros, avalanchas, subsidencias y hundimientos.

• Fenómenos Hidrológicos: inundaciones lentas en planicie, inundaciones

de régimen torrencial, desbordamientos de ríos y lagos, anegamiento de

zonas bajas por aumento de caudales, la erosión terrestre y costera, la

sedimentación, salinización, desertificación y las sequías.

• Fenómenos Atmosféricos: tornados y vendavales, lluvias torrenciales y

tormentas, heladas, granizadas, cambios fuertes de temperatura e

incendios forestales, huracanes (ciclones).

• Fenómenos Biológicos: Epidemias y Plagas.

Los fenómenos que pueden generar amenazas antrópicas son:

• Fenómenos Tecnológicos: Fallas en sistemas por descuido, falta de

mantenimiento, errores de operación, fatiga de materiales o mal

funcionamiento mecánico.

34

• Fenómenos Contaminantes: Por acción de agentes tóxicos o peligrosos

para el ser humano y en general para el medio ambiente.

• Fenómenos Antrópicos y Conflictos: Guerras, acciones terroristas,

vandalismo, conflictos civiles y militares.

En cuanto a la diferenciación entre uno y otro tipo de amenazas, es importante

considerar que existe una concatenación entre los eventos de tipo natural y

antrópico, igualmente entre las sinergias asociadas y que se evidencian en el

territorio, esto conduce a una dilución de la línea que separa las amenazas

naturales y antropogénicas o llega a provocar que en todo caso, tenga poca

validez la diferenciación absoluta y separada entre ambos tipos de amenaza en

la realidad compleja de las condiciones de riesgo y desastre (CEPREDENAC,

2003). Una amenaza particular, puede desencadenar una serie de otros

eventos físicos con potencial de afectación. Un sismo por ejemplo de cierta

magnitud desencadena procesos de licuefacción, deslizamientos y movimientos

de masa, ruptura de líneas vitales y de conducción de materiales como el gas

natural u otro tipo de hidrocarburos, ruptura de presas y diques e incendios,

señalando que una misma amenaza tiene múltiples manifestaciones y formas

de afectar a la sociedad.

Para profundizar en este tema consultar en: http://www.oas.org/dsd/publications/unit/oea57s/ch0

05.htm http://www.crc.gov.co/files/ConocimientoAmbiental/POT/padilla/TITULO%203%20%20Zonificacion%20de%20

Amenazas%20NaturaleS.pdf

35

1.2. Concepto y Tipologías de la Vulnerabilidad

La vulnerabilidad se puede definir como la “predisposición o susceptibilidad

física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada y

de sufrir daños en caso de que se manifieste un fenómeno desestabilizador de

origen natural o antropogénico” (Cardona, 2001).

García (2003), plantea que la vulnerabilidad es la medida de la factibilidad o

susceptibilidad que tiene un sistema determinado de ser afectado estructural y

funcionalmente por el fenómeno que caracteriza la amenaza. Esta concepción

implica una mirada al territorio como sistema de relaciones ambientales

involucrando las interacciones entre subsistemas como la sociedad –

naturaleza con mediaciones en la tecnología.

Para Cardona (2001b), existen tres factores que originan la vulnerabilidad: la

exposición, la fragilidad social y la falta de resiliencia (capacidad de

recuperación).

La exposición se refiere a la susceptibilidad que tiene un asentamiento humano

debido a su fragilidad física, las características de resistencia de los materiales

en los que se construye o por la proximidad a la zona de influencia de

fenómenos peligrosos.

La fragilidad social, considera las condiciones de marginalidad, pobreza,

segregación social de un asentamiento humano, así como desventajas

originadas por sus condiciones socioeconómicas, culturales, institucionales y

políticas.

¿En qué consiste la vulnerabilidad de una sociedad? ¿Cuál es el papel de la Fragilidad Social, Exposición y

Capacidad de Respuesta?

36

La falta de resiliencia o la incapacidad de recuperación, hace referencia a las

limitaciones de acceso y movilización de recursos del asentamiento humano,

las dificultades para dar respuesta a las emergencias y las deficiencias para

absorber el impacto que estos sucesos generan.

De acuerdo con estos elementos, una sociedad o un elemento expuesto está

en condiciones de vulnerabilidad cuando se encuentra en la proximidad y área

de influencia a la ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico; cuando su

infraestructura es frágil y no tiene las condiciones de resistencia necesarias;

cuando sus condiciones sociales, culturales, económicas, institucionales y

políticas señalan su fragilidad y condiciones de incapacidad para enfrentar una

emergencia; cuando no está en capacidad de reiniciar y recuperar la

normalidad de sus actividades una vez se ha concretado la situación de

desastre.

1.3. Estudios de Vulnerabilidad Global

Los estudios del territorio, así como los estudios del medio ambiente, tienen en

la primera parte del siglo XXI una concepción sistémica y compleja de las

relaciones que se dan entre los seres humanos y su entorno biofísico. La

construcción social y las actividades humanas en términos de economía,

cultura, ciencia, tecnología y política, entre otras, requieren de un análisis

multidimensional y de interacción entre estas dimensiones, lo que significa que

los procesos de desarrollo y de ordenamiento territorial requieren de un

enfoque amplio y global que trascienda el reduccionismo de algunos de los

enfoques de la ciencia o de radicalismos ideológicos y metodológicos.

En este sentido, una concepción holística relaciona los planteamientos de

Gustavo Wilches - Chaux (1989), quien concibe a la vulnerabilidad global como

la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el autoajuste, los

efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su

37

inflexibilidad o incapacidad para adaptarse a ese cambio. Este concepto implica

que la vulnerabilidad se debe analizar como un sistema dinámico, desde la

interacción de diferentes ángulos; no existe un factor único que determine las

condiciones de susceptibilidad de una población determinada. Estas

condiciones se concretan en la interacción de diversos factores de orden

natural, físico, económico, social, político, ideológico, cultural, educativo e

institucional, que configuran una condición de vulnerabilidad global de la

población. Estos factores pueden ser tratados como “vulnerabilidades” y a

continuación se describen brevemente:

• Vulnerabilidad natural: Referida a las características de los ecosistemas,

evidenciados en aspectos orgánicos de los seres vivos y que determinan las

condiciones y relaciones para la estabilidad de la vida.

• Vulnerabilidad física: referida a las características de ubicación en áreas

propensas a deficiencias de resistencia de elementos expuestos. Por

ejemplo la sismoresistencia de una edificación o la ubicación de una

comunidad en área de influencia de un deslizamiento.

• Vulnerabilidad económica: referida a la situación de la sociedad en términos

de pobreza, ingresos, desempleo, dificultad de acceso a servicios. Así

mismo aborda características de la sociedad en cuanto a diversificación

económica, productividad, características comerciales.

• Vulnerabilidad social: referida a las condiciones de la sociedad que

determinan el grado de cohesión social y que favorecen la capacidad de

reacción como grupo organizado.

• Vulnerabilidad política: referida al nivel de autonomía que tiene una

comunidad para el manejo de sus recursos y la capacidad para la toma de

decisiones. Esta faceta de la vulnerabilidad determina dificultades para

tomar decisiones y para disponer de recursos en el momento en que se

38

requieren en la prevención o en la atención de una emergencia que se

presente.

• Vulnerabilidad ideológica: referida a las ideas o creencias que tienen

individual y colectivamente las personas sobre el devenir y los hechos el

mundo. Relaciona igualmente actitudes pasivas y fatalistas de la

comunidad, que limitan la capacidad de reacción y de preparación ante

factores amenazantes.

• Vulnerabilidad cultural: referida a los imaginarios simbólicos de la

comunidad y la manera como se ven los individuos en la sociedad y como

construyen colectividad. Este factor puede determinar la realización de

actividades asociadas con factores amenazantes o el establecimiento de

actividades humanas en cercanía a sitios con alto potencial de dinámica

natural, que hacen a las comunidades más susceptibles de ser afectados.

• Vulnerabilidad educativa: referid a las dificultades en la educación como

falta de cobertura, falta de calidad, la ausencia de conocimientos sobre

causas, efectos y razones por las que se presentan los desastres. Factores

como el desconocimiento de la historia, falta de socialización de la

información y la falta de preparación son aspectos que incrementan la

vulnerabilidad de una comunidad.

• Vulnerabilidad ecológica: referida a la explotación inadecuada de los

recursos naturales y del medio ambiente, que conduce a que estos pierdan

su capacidad de autoajustarse y de regularse por procesos de homeostasis

para compensar los efectos directos e indirectos de las actividades

humanas.

• Vulnerabilidad institucional: referida a la incapacidad de las instituciones

para realizar procesos de gestión del riesgo como falta de planes para la

39

preparación, mitigación o intervención a las condiciones de vulnerabilidad o

de la concreción del riesgo.

El concepto de vulnerabilidad global, se redimensiona con los planteamientos

de Wilches Chaux (2007), señalando a los factores de vulnerabilidad asociados

con el concepto de sostenibilidad territorial. Las condiciones básicas en el

territorio se refieren a condiciones de seguridad alimentaria, seguridad

institucional, seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social, que

en su interrelación e integración construya un esquema de seguridad

territorial, que definen la fortaleza o debilidad de un territorio frente a

condiciones de riesgo a desastre.

Importante: La vulnerabilidad de una comunidad, no es un tema asociado exclusivamente con sus condiciones físicas. La vulnerabilidad es una expresión de las condiciones sociales, ambientales, económicas, culturales, políticas, institucionales, ideológicas y educativas de una población.

Seguridad alimentaria: Capacidad de un territorio para garantizar a sus habitantes los alimentos básicos que requieren para disfrutar el derecho a la vida con calidad y dignidad. Seguridad ecológica: posibilidad de evitar que la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza para la comunidad y que ésta se convierta en amenaza para los ecosistemas. Capacidad de los ecosistemas para soportar bienes y servicios ambientales que la comunidad demanda. Seguridad social: existencia en el territorio de condiciones para generar los recursos necesarios para garantizar el derecho a la vida con calidad y dignidad. Seguridad económica: capacidad del territorio, del estado y de la sociedad para ofrecer acceso a sus habitantes a la producción y distribución de riqueza y de bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades. Seguridad jurídica-institucional: capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes un estado que tenga el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas las personas en condiciones de igualdad y equidad.

40

Para dimensionar el concepto de vulnerabilidad desde los factores mencionados

de seguridad territorial, se presenta el siguiente texto de Gustavo Wilches

Chaux, en el que se relacionan estos aspectos con las construcciones de

sostenibilidad de una sociedad:

“la complejidad del tejido social del sistema no se limita a los aspectos

organizativos de la comunidad, sino que comprende toda la red de relaciones e

interacciones con los distintos factores de los cuales dependen la vulnerabilidad

o la sostenibilidad del sistema. La sostenibilidad depende de la resistencia y de

la resiliencia de la telaraña, es decir de su capacidad para aguantar un

balonazo y para recuperarse de los efectos del mismo. Ese balonazo puede ser,

por ejemplo, un terremoto, una temporada invernal, una crisis económica

generalizada o un conflicto armado. Mas importantes que las características

independientes de cada uno de estos factores, son las relaciones que se

establecen entre ellos. Los factores son como clavos en la pared. Las

relaciones son las hamacas que colgamos en esos clavos” (En: “Un viaje por

los caminos de la comunicación social y la gestión participativa del riesgo” CISP

/ DIPECHO (Manabri – Los Rios Ecuador; Bogota, Colombia, 2005)

1.4. Caracterización y Gestión del Riesgo

En la última década del siglo XX, se aproxima el término Gestión del Riesgo,

para introducir en un nuevo paradigma de la prevención, que supera las

nociones de prevención y mitigación de desastres. Este es un término

Para profundizar en este tema consultar en: http://www.desenredando.org/public/libros/index.html

http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/html/cap2.htm

41

atribuible la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América

Latina Latinoamericana – LA RED1.

Un factor fundamental en la caracterización del riesgo, es el establecimiento de

una base conceptual de los términos amenaza, vulnerabilidad, riesgos y

desastre que permita establecer diferencias para una mejor aplicación efectiva

de los términos en los procesos de prevención y atención de desastres. Con

este objetivo es oportuno resaltar la diferenciación que realiza Cardona (2001),

anticipando que estos términos han sido utilizados como sinónimos, hecho que

disminuye la efectividad en su intervención y gestión.

En primer lugar, el riesgo se refiere al potencial de pérdidas que le pueden

suceder a un individuo, una comunidad o a un sistema expuesto y en

condiciones de vulnerabilidad, ante un fenómeno natural, antrópico o

tecnológico configurado como amenaza.

Los términos amenaza y vulnerabilidad anteriormente definidos, se pueden

relacionar recordando que, la amenaza es un factor de riesgo externo de un

sistema expuesto, en términos de la probabilidad de ocurrencia de un suceso

con intensidad especifica y referida a unas condiciones espacio-temporales

determinadas; a su vez la vulnerabilidad es un factor de riesgo interno del

sistema expuesto en términos de la factibilidad de que este sea afectado por la

amenaza.

En esta concepción del riesgo, se presenta convolución entre la amenaza y la

vulnerabilidad, esto significa un mutuo condicionamiento entre ambos: no se

puede ser vulnerable si no se está amenazado y no existe una condición de

amenaza si no se está expuesto a la acción potencial que esta representa. Esto

ha llevado a una expresión del riesgo según la cual:

1 Wilches – Chaux, 1998, Zilberth, Citado en Gestión Local del Riesgo. CEPREDENAC (2003)

Rie= f(Ai, Ve)

42

Donde, Ai: amenaza conocida; Ve: vulnerabilidad o predisposición intrínseca

de un elemento e de ser afectado por evento de intensidad i. Esta expresión

señala la relación directamente proporcional entre amenaza y vulnerabilidad

con el riesgo.

El riesgo integra las condiciones de amenaza y de vulnerabilidad de un sistema

determinado, e igualmente se puede concebir como “las pérdidas potenciales

en términos cuantitativos y cualitativos del sistema, expresado

matemáticamente como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias

sociales, naturales y tecnológicas (García, 2003).

Para autores como Velasques y Rosales del proyecto desinventar de La Red

Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención de Desastres, el riesgo se

asocia con el nivel de pérdidas ocurridas, y a su vez estas pérdidas están en

función directamente proporcional a la conjugación de las condiciones de

vulnerabilidad y de los factores detonantes de las amenazas y tienen una

relación inversamente proporcional con las medidas de mitigación que se han

implementado. Señalan los autores, un primer factor fundamental en la gestión

de riesgos, los procesos de mitigación de las amenazas y de las condiciones de

vulnerabilidad para disminuir la potencialidad de pérdidas asumidas como

riesgo. La expresión estaría representada por:

Perdidas ocurridas - PO = (condiciones de vulnerabilidad - V) (factores

detonantes - A) / (medidas de mitigación realizadas -MM)

Otra conceptualización del riesgo, involucra en su configuración el número

esperado de eventos por periodo de tiempo con la población expuesta y en

condiciones de vulnerabilidad asociadas al contexto social, político y

económico. Este concepto integrado por Peduzzi (2000), involucra la

P.O. = (A * V)/MM

43

concepción de riesgo total en sistemas con características naturales y sociales

complejas, estableciendo la vulnerabilidad frente a las diferentes amenazas

presentes.

Este planteamiento conduce a una concepción del riesgo total dado por la

valoración del riesgo en cada uno de los escenarios de las amenazas a las que

se expone una comunidad.

La prevención y reducción de riesgos se refiere al proceso que permita

disminuir las condiciones de alguno o de ambos factores involucrados en su

definición. De esta manera, la actuación integral sobre las amenazas y las

condiciones de vulnerabilidad, contribuyen decididamente al desarrollo de las

sociedades en las que se interviene (MAVDT, 2005).

En esencia la gestión de riesgos requiere: conocer y monitorear el riesgo;

determinar su nivel potencial de afectación; evaluar las medidas apropiadas

para corregirlo (mitigación), evitarlo (prevención) y asumirlo (preparativos

para emergencias, mecanismos de seguros y de transferencia); y el diseño de

acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción.

1.5. Prevención y Atención de Desastres

Un primer elemento es considerar que los desastres no son los fenómenos

naturales o antrópicos que se presenten, sino que son los efectos que se

producen en la sociedad (Alan Lavell, 1998). Este hecho señala la necesidad de

Riesgo = ∑(Riesgo por vulcanismo + riesgo por deslizamiento + … + Riesgo por N)

¿Qué es un desastre? ¿Qué elementos se consideran en prevención de desastres? ¿Qué elementos se consideran en la atención en situaciones de desastre?

44

existencia de una sociedad en condiciones de desarrollo caracterizadas por

deficiencias y susceptibilidades en aspectos sociales, económicos, de

infraestructura, que frente a la presencia de una amenaza, pone en peligro su

estabilidad. Las condiciones de intensidad, magnitud o duración se expresan en

términos del impacto y las pérdidas ocasionadas a los diferentes recursos de la

sociedad.

Para Cardona (2001) un desastre es: “una situación o proceso social que se

desencadena como resultado de la manifestación de un fenómeno de origen

natural, tecnológico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones

propicias de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas en

las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad”. También es

importante reconocer que los desastres se relacionan de una u otra forma con

una suma de prácticas humanas inadecuadas, como reflejo de las condiciones

en el desarrollo de la sociedad.

En el estudio de los desastres, es importante señalar que en la historia reciente

se ha diferenciado enfoques en las ciencias naturales, sociales y aplicadas que

han marcado reduccionismos en su comprensión y obviamente en la gestión

para avanzar en modelos de atención y prevención.

Este hecho señala la necesidad de avanzar en la construcción de una teoría

holística e integral del riesgo, de manera que permita trascender las miradas

parciales de las diferentes áreas del conocimiento e inclusive de las diferentes

La diferencia fundamental entre RIESGO y DESASTRE, es que el riesgo se refiere a un proceso que crea las condiciones para que suceda un desastre y éste se refiere a las consecuencias de no manejar o intervenir a tiempo las situaciones de riesgo. El Riesgo se puede intervenir o evitar con el objeto de que el desastre no se presente (MAVDT, 2005)

45

profesiones. Es importante recalcar, en primer lugar, que las ciencias naturales

hacen una lectura reducida de los desastres concibiendo a éstos como

sinónimo de amenaza, y enfrentando el riesgo exclusivamente asociado con la

probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural. En segundo lugar, las

ciencias aplicadas entre las que se encuentran la ingeniería y las tecnologías,

se centran en un análisis de los efectos del fenómeno sobre el sistema o los

elementos expuestos, hace énfasis en explicar el daño físico a la

infraestructura. Para el caso de las ciencias sociales, éstas abordan el concepto

de la vulnerabilidad desde una perspectiva social, económica, cultural, política;

distanciando su gestión de los estudios de las amenazas y sus fenómenos

detonantes. El análisis exclusivo desde cualquiera de estos campos, y desde

sus concepciones reduccionistas, dificulta la estimación del riesgo; es necesario

establecer el estudio de los desastres desde técnicas consistentes e integrales.

El manejo de los desastres implica la construcción de un sistema que involucre

los siguientes elementos siguiendo a Freeman y Martin (2001):

• Identificación del riesgo: Un primer elemento es la identificación del

riesgo en el que se consideran la determinación y evaluación de amenazas,

los estudios de vulnerabilidad y el análisis y clasificación del riesgo.

• Reducción del riesgo: Un segundo elemento se refiere a la mitigación y la

reducción del riesgo, que incluye la formulación y ejecución de políticas y

actividades que disminuyen la vulnerabilidad en cada una de sus facetas y a

la intervención de las amenazas en los casos en los que se pueda intervenir

los fenómenos, particularmente los sociales y tecnológicos.

Identificación de riesgos Reducción de riesgos Transferencia de riesgo Preparación, respuesta a emergencias Rehabilitación y reconstrucción

46

• Transferencia del riesgo: El tercer elemento es la transferencia del

riesgo, concebido como el hecho de transferir una porción de las perdidas y

del riesgo a un tercero, que por lo general es una compañía de seguros.

Este es un elemento, que evidencia el papel de los gobiernos en la

prevención de los desastres y que tiene como objetivo incrementar la

capacidad de recuperación de la sociedad, y por ende disminuir sus

condiciones de vulnerabilidad.

• Preparación: El cuarto elemento es la preparación, implica el

establecimiento y elaboración de respuestas a las emergencias y las

condiciones para construir capacidad de manejo. Esta etapa se debe

desarrollar en condiciones previas a un desastre y busca tener una

respuesta consolidada y más efectiva en el caso que se presente la

emergencia.

Algunas acciones que se pueden contemplar en el momento de la preparación

son: programas de capacitación para personal de respuesta, ejercicios y

repasos de planes de emergencia, información a la ciudadanía mediante

programas educativos, detección de riesgos y sistemas de advertencia,

identificación de rutas de evacuación, mantenimiento de materiales de

emergencia y sistemas de comunicación.

• Respuesta a emergencias: la respuesta a emergencias se refiere a las

acciones que se realizan antes – durante y después de un desastre. Se

pueden relacionar algunas acciones como evacuación de poblaciones

amenazadas y en condiciones de vulnerabilidad, atención a damnificados,

atención médica de emergencia, atención de riesgos secundarios como

incendios, operaciones de búsqueda y rescate, clausura de puentes y vías,

y provisión de agua.

47

• Reconstrucción y rehabilitación establecida en términos de programas y

planes de ayuda a largo plazo con el objetivo de facilitar a las comunidades

afectadas restituir en lo posible las condiciones previas al desastre.

1.6. Planeación del Desarrollo, Ordenamiento

Territorial, Gestión Ambiental y Gestión del Riesgo.

• Planeación del desarrollo

Una primera concepción de la planeación del desarrollo, se refiere como un

proceso dirigido a orientar el cambio social, en el que intervienen

sistemáticamente diferentes actores sociales, para construir el futuro,

garantizando el logro del desarrollo deseado y posible; protegiendo las

opciones para las generaciones futuras. Este concepto encierra la dimensión de

la sostenibilidad en términos de la continuidad entre generaciones de las

condiciones de transformación social para la calidad de vida y el bienestar

social.

El desarrollo es un proceso de cambio social que se orienta al incremento de

las opciones de autorrealización de la población (Saavedra y otros, 1998), una

característica esencial del desarrollo es su centro en el ser humano y el

desarrollo de sus potencialidades y capacidades, como proceso para

comprender una sociedad en un territorio, es necesario la integración de

variables de orden ambiental, social y económico.

Todas las sociedades han experimentado la necesidad de organizar sus

actividades en los campos sociales y económicos, en las últimas décadas el

¿Cómo se concibe la gestión del riesgo y la prevención y atención de desastres en los procesos de planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión pública ambiental?

48

énfasis se ha dado a las variables sociales. Los antiguos imperios planificaban

la construcción de sus redes de caminos, la preparación de sus terrenos para la

agricultura, (Saavedra y otros, 1998). Los primeros procesos y métodos

sistemáticos de planificación del desarrollo se dieron en Rusia a partir de la

revolución de 1917, otras sociedades iniciaron procesos de planificación

especialmente posterior a la segunda guerra mundial y en procesos de

reconstrucción, el objetivo era perfeccionar métodos para usar el suelo y

recobrar su productividad, rehabilitar las áreas anteriormente habitadas,

reacomodar pobladores, construir centros industriales y expandir puertos,

había un factor muy importante en la zonificación del uso del suelo según su

vocación, aspecto que señala la importancia de los recursos naturales y de su

dinámica en los procesos de planificación del desarrollo y el papel de éste en la

recuperación y reconstrucción de la sociedad posterior a un desastre.

En Francia se establece la planificación de la sociedad para aplicar

conocimiento en asuntos públicos, ingresando en el concepto de planeación del

desarrollo la necesidad del conocimiento científico para la solución de

problemas de la sociedad (Saavedra y otros, 1998)

Sin lugar a dudas, la evolución del concepto de planeación del desarrollo,

atraviesa por varios enfoques que van desde miradas netamente físicas y

económicas, hasta las actuales consideraciones en términos de la prioridad en

el ser humano y la sociedad, y en el manejo de los recursos naturales y del

medio ambiente, desde una perspectiva científica.

Partiendo de las consideraciones, en primer lugar, del concepto de planeación

como proceso de construcción de un futuro posible y deseado, así como los

medios, objetivos y actividades para alcanzarlos; y en segundo lugar de la

concepción de desarrollo como proceso de transformación de la sociedad para

que sus individuos se autorrealicen en términos de satisfacción de sus

necesidades de toda índole, puede plantearse que la planeación del desarrollo

implica un proceso de anticipación y de prevención, para aprovechar las

49

oportunidades que el futuro puede tener y disminuir el impacto de amenazas

de orden natural, social y tecnológico, en función de las fortalezas de una

sociedad.

Los grandes retos de la humanidad en cuanto a la planeación del desarrollo, se

pueden abordar desde los 8 objetivos de desarrollo del milenio (ODM),

promovidos por las Organización de las Naciones Unidas, entre los que es

necesario resaltar el papel que cumple la decidida acción por luchar contra la

pobreza, buscar la educación primaria universal para generar desde allí un

mayor nivel de escolaridad en la población, disminuir el riesgo de población

infantil y de las maternas, así como garantizar condiciones de equidad de

género y de manera muy pertinente para los interese de la gestión ambiental y

de la atención y prevención de desastres, garantizar la sostenibilidad ambiental

para lo cual se han establecido tres metas:

• Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los

programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

• Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que

carezcan de acceso sostenible a agua potable.

• Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo

menos 100 millones de habitantes de tugurios.

La formulación de políticas y programas que busquen el desarrollo sostenible,

requiere de la incorporación de variables sociales, económicas y ambientales

en los planes de desarrollo. Es fundamental retomar el concepto de desarrollo

sostenible establecido en la ley 99 de 1993: “se entiende por desarrollo

sostenible aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la

calidad de vida y el bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales

renovables en los que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente y el

derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus

50

propias necesidades”. Se resalta de este concepto relación e interdependencia

entre crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad del medio

ambiente, aquí es necesario establecer que las condiciones de equilibrio que

promueve el desarrollo sostenible, se pueden referir a una relación armónica

entre la sociedad y sus actividades con los recursos naturales y del medio

ambiente, desde una adecuada organización y planificación de las actividades

sociales; este se convierte en el reto fundamental de la planeación del

desarrollo.

La sostenibilidad del desarrollo en los términos en los que se ha planteado, se

ve comprometida con la permanente ocurrencia de desastres, dadas las

debilidades en los procesos de planeación, en las que no se incorpora un

conocimiento adecuado sobre las amenazas y las condiciones de

vulnerabilidad, así como el incremento en las problemáticas ambientales que

están acrecentando la ocurrencia de desastres a nivel mundial.

En esta medida es necesario que los procesos de planeación del desarrollo,

aborden de una manera sistemática, proactiva y anticipatoria los temas

relacionados con la gestión de riesgos, logrando trascender las actividades

coyunturales y reactivas.

• Riesgos y Ordenamiento Territorial

Para el Departamento Nacional de Planeación – DNP en Colombia, el

ordenamiento territorial tiene que ver, en primer lugar, con la organización

político administrativa que adopte el estado para gobernar las diferentes

territorialidades surgidas de la evolución económica, social, política y cultural,

en segundo lugar tiene que ver con los cambios en la ocupación física del

territorio, como resultado de la acción humana y de la misma naturaleza (DNP

– web site ordenamiento territorial).

51

Es importante considerar que ambas miradas al ordenamiento territorial son

interdependientes, ya que no se puede aislar la estructura administrativa de un

territorio, de sus condiciones sociales, económicas y ambientales, así como de

las necesarias transformaciones políticas e institucionales que se presentan en

la medida del proceso de evolución de la sociedad allí asentada y de la

dinámica natural y ecosistémica.

El ordenamiento territorial es la distribución espacial de la nación sobre el

territorio, de las configuraciones geográficas, las comunidades humanas, las

unidades político administrativas y los usos del suelo, urbanos y rurales,

existentes y propuestos. Incluye la regulación técnica, política y jurídica de los

elementos que ocupan el territorio2.

En el contexto europeo se plantean dos enfoques sobre el ordenamiento

territorial desde una perspectiva de planificación física en términos regionales,

subregionales o locales, el énfasis esta en el uso y ocupación del territorio; el

otro enfoque se centra en la planificación económica y social que procure el

equilibrio regional3.

En el caso latinoamericano, el enfoque del ordenamiento territorial se da desde

elementos que buscan una organización administrativa del territorio y la

relación de actividades económicas, sociales, culturales, ambientales y políticas

en función de las características físicas del territorio. Las diferentes teorías

sobre el desarrollo territorial han abordado de manera complementaria la

necesidad de integrar una nueva concepción geográfica de los territorios,

trascendiendo los enfoques netamente fisicalistas, mediante la relación de

aspectos sociales, económicos, políticos, culturales, e institucionales, en una

conceptualización más compleja y sistémica de territorio y en una redimensión

de las consideraciones ambientales territoriales.

2 Alberto Mendoza Morales. Sociedad Colombiana de Geografía. Ordenamiento Territorial: oportunidad para organizar a Colombia como un Estado regional. 2003. En www.sogeocol.edu.co/documentos/3otc.pdf 3 Citado en Gestion del Ordenamiento Territorial. Modulo Escuela Superior de Administración Publica. Jesús Camilo Bautista Beltrán, Olga Janet Malagon Devia. 2008.

52

El ordenamiento del territorio requiere, por tanto, de una conceptualización

decidida del medio ambiente como un sistema de interacción entre la sociedad

y la naturaleza mediada por la tecnología, en la cual se determinan dinámicas

de retroalimentación y de transferencia energética para su evolución, y que

tienen su máxima expresión en el territorio (García, 2003). De aquí, el

ordenamiento territorial tiene en su base una organización de los componentes

sistémicos del medio ambiente: social, natural y tecnológico.

Las dinámicas territoriales como expresión de la dinámica de los sistemas

sociales y naturales, desencadenan una serie de fenómenos que pueden alterar

el normal funcionamiento del territorio; en este sentido la relación amenazas,

vulnerabilidad y riesgo con el ordenamiento territorial, se da

fundamentalmente en la medida en que ordenar el territorio implica

necesariamente el reconocimiento de las amenazas de tipo natural o antrópico,

las condiciones de susceptibilidad de la sociedad ante estas amenazas y las

posibles pérdidas en términos territoriales, para promover su organización y

funcionalidad en condiciones económicas, sociales y ambientales sostenibles.

Un factor fundamental para el caso de Colombia se da a partir de los objetivos

del desarrollo y ordenamiento territorial dados por la Ley 388 de 1997, según

los cuales se busca promover el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y

racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural

y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.

• Riesgos y Gestión Ambiental Territorial

Con el objetivo de establecer la relación entre la gestión de riesgos y la gestión

ambiental, se considera en primer lugar el papel que estos procesos tienen en

la gestión pública. Así la gestión ambiental debe entenderse como un proceso

social y político continuo en el que intervienen diversos actores (políticos,

económicos, sociales) y en el que se definen, formulan y ejecutan un conjunto

de acciones que tienen como finalidad el desarrollo sostenible de un territorio y

53

el mejoramiento de la calidad de vida de la población. (González, 2001).

De esta manera la gestión ambiental en el contexto de la gestión pública se

relaciona con las acciones que realiza la sociedad para conservar, recuperar,

mejorar, proteger o utilizar moderadamente el suelo y los recursos naturales

renovables y no renovables para ocupar racionalmente un territorio

transformándolo y adaptándolo de manera sostenible. (Ministerio del Medio

Ambiente 2002).

En la gestión ambiental territorial se da la conjunción de responsabilidades y

misiones que se asignan al sector oficial y a la ciudadanía organizada con el

objetivo fundamental de orientar, controlar y promocionar una adecuada

actuación en los recursos naturales y del medio ambiente de todos los actores

territoriales, conforme con los lineamientos de la política y objetivos

ambientales estatales.

En el nivel municipal se concibe la gestión ambiental como el ejercicio

consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de

orientar los procesos culturales al logro de la sostenibilidad, a la construcción

de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y a revertir los efectos

del deterioro y la contaminación sobre la calidad de vida y la actividad

económica en el territorio rural y urbano del municipio (Ministerio del Medio

Ambiente. SIGAM 2002).

La estrecha relación entre los desastres y las condiciones de calidad de vida y

el bienestar de la sociedad, sus actividades económicas y culturales, han

permitido que se promuevan enfoques del desarrollo sostenible en los que éste

se podrá lograr, en la medida que la reducción y previsión del riesgo sea un

componente inherente de la planificación del desarrollo en los niveles

internacionales, nacionales, y locales, y en la planificación sectorial (entre

estos la gestión ambiental) y territorial. (Lavell, 1999).

Si se parte de la definición básica de gestión del riesgo como un proceso social

54

complejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y control permanente

del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro

de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles

(CEPREDENAC, 2003); se infiere, el papel de la gestión del riesgo en las

concepciones medioambientales del desarrollo, dada la relación de los

conceptos de amenaza y vulnerabilidad con el uso y aprovechamiento de los

recursos naturales y del medio ambiente.

La dinámica de la naturaleza, así como las mismas actividades humanas,

generan condiciones que desestabilizan estructural y funcionalmente el medio

ambiente territorial. La ocurrencia de erupciones volcánicas puede ocasionar

incendios forestales que generan desequilibrios en los ecosistemas

circundantes, alterando las condiciones ambientales en las zonas adyacentes y

en el área de influencia del fenómeno. Las cenizas derivadas de la erupción

volcánica pueden depositarse en cauces de agua generando alteración de las

condiciones físicas y químicas del agua para consumo humano, afectando un

factor fundamental para la calidad de vida de la población. Igualmente, el

avanzado estado de deterioro medioambiental, causado por el uso irracional de

los recursos naturales puede desencadenar la ocurrencia de amenazas que

pueden poner en riesgo a la población.

Situaciones como el inadecuado manejo de los residuos sólidos; la

contaminación de fuentes de agua, el incremento en las emisiones

atmosféricas, la presión sobre bosques y fuentes de abastecimiento de

acueductos en áreas urbanas y rurales, el crecimiento desordenado de las

ciudades, entre otros problemas ambientales, se convierten en factores

detonantes de fenómenos que pueden tener el potencial de amenaza y poner

en riesgo a la población.

Las características de la gestión ambiental municipal - GAM se pueden resumir

desde los enfoques que esta tiene:

55

• Enfoque estratégico: La GAM permite contar con un proyecto de

municipio deseable y posible; definir metas y objetivos en el largo, mediano

y corto plazo; definir estrategias; identificar prioridades y asignación de

recursos de manera coherente; identificar caminos posibles y alternativas

de acción.

• Enfoque proactivo: La GAM permite la formulación de planes, programas

y proyectos en función del proyecto de futuro del municipio, la asignación

de recursos en función de prioridades, la incorporación de instrumentos de

medición.

• Enfoque Integral: La GAM busca que los análisis trascienden el ámbito

municipal y se proyectan a la región (Visión urbano – rural); los análisis son

realizados por distintos grupos de interés; se otorga prioridad a la

identificación de procesos y relaciones; cada problema o potencialidad se

asocia con una solución; se identifican potencialidades con criterio realista y

objetivo

• Enfoque participativo: La comunidad participa en diagnósticos y sus

implicaciones; es convocada para tomar decisiones en todos los momentos

de la gestión (planeación, ejecución y evaluación); creación de espacios

idóneos para la concertación y solución de impactos.

Bajo estos enfoques la prevención y atención de desastres encuentra en la

gestión ambiental, un factor estratégico clave para la integración de la

temática en la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial. El medio

ambiente en un escenario territorial para la calidad de vida y el bienestar social

se convierte en un elemento estratégico, integral, proactivo y participativo

necesario para comprender el funcionamiento de la naturaleza, del ser humano

y sus construcciones en perspectiva de determinar planes, programas y

proyectos que disminuyen impactos sobre la sociedad derivada de la

configuración de condiciones de desastre.

56

En esta medida, la gestión ambiental y la gestión de riesgos se promueven

integral y complementariamente para construir políticas publicas que

establezcan las respuestas y acciones necesarias para intervenir, controlar,

mitigar y prevenir situaciones de vulnerabilidad y amenaza, esenciales en la

sostenibilidad del desarrollo de los territorios.

Para profundizar en este tema consultar en:

www.dnp.gov.co www.minambiente.gov.co (Vice ministerio de Vivienda y

Desarrollo Territorial)

57

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

Actividad 1. De análisis y reflexión

En la revisión del plan de desarrollo municipal, el plan de ordenamiento

territorial: ¿Puede inferirse un modelo conceptual de la gestión

ambiental que involucre decididamente la gestión de riesgos?

Para dar respuesta a este planteamiento, realice una revisión al plan de

desarrollo y al plan de ordenamiento territorial y analice los programas y

proyectos ambientales, siguiendo los contenidos de la unidad, en la

perspectiva de encontrar fundamentos conceptuales que impliquen la

comprensión de la realidad del territorio desde su concepción y

apropiación en la sociedad. Elabore un documento de dos páginas que

refleje sus análisis para exponerlo en su grupo de trabajo y en la

plenaria del grupo general.

Actividad 2. Relación y diferenciación de conceptos

Siguiendo la fundamentación conceptual presentada en la unidad, revise

en el plan de emergencias y contingencias del municipio, el plan de

desarrollo, el plan de ordenamiento territorial o la agenda ambiental y

determine:

• ¿Existe diferenciación entre los términos amenaza, vulnerabilidad y

riesgo? Evidencias desde las actividades y proyectos enfocados para

su prevención, control o mitigación.

• ¿Se plantea diferencia en riesgo y desastre?

58

El tutor determina un relator que elaborara un documento general del

grupo que se incorpora como protocolo del grupo.

Actividad 3. El debate:

En la tutoría se abre un espacio presencial o por medio virtual sobre los

planteamientos de cada uno de los participantes frente a:

• Fundamento conceptual del riesgo, la amenaza y la vulnerabilidad en

los planes de desarrollo, los planes de ordenamiento ambiental, los

PLECs o las agendas ambientales. Análisis realizado desde cada

participante.

• Diferenciación conceptual entre amenaza, riesgo y vulnerabilidad en

los proceso de planeación del municipio.

59

AUTOEVALUACIÓN

ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACION

A continuación se relacionan una serie de preguntas que tienen como objetivo

realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado.

PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA

1) La amenaza se puede conceptualizar como un fenómeno:

A. Natural o antrópico aislado y sin potencialidad de afectar a la

población.

B. Natural o antrópico con potencialidad de afectar a la población.

C. Natural o antrópico que busca la conservación de los recursos

ambientales.

D. Social y Tecnológico que genera calidad de vida

E. Tecnológico que mejora las condiciones de infraestructura.

2) Son ejemplos de amenazas naturales:

A. Fallas técnicas en industrias, incendios derivados de explosiones de

químicos.

B. La contaminación ambiental y la inadecuada gestión de riesgos.

C. Las erupciones volcánicas, los sismos, los vendavales y los huracanes.

D. Las guerras y los conflictos sociales

E. Derrames en ríos de hidrocarburos y sustancias toxicas por accidentes.

60

3) Las condiciones de vulnerabilidad de una sociedad desde una

perspectiva global se expresan en:

A. Condiciones dadas exclusivamente por la exposición en el área de

influencia de la amenaza.

B. Condiciones dadas exclusivamente por la debilidad de la infraestructura

civil.

C. Condiciones dadas por la no elaboración de un plan de desarrollo o de un

Plan de emergencias y contingencias.

D. Condiciones dadas por la exposición, fragilidad social y la incapacidad de

recuperación y respuesta de una comunidad expuesta a una amenaza.

E. Susceptibilidad dada por no tener asegurados todas las propiedades,

infraestructuras y recursos.

4) El riesgo se refiere al potencial de pérdidas que le pueden suceder a

un individuo o a un sistema expuesto y en condiciones de

vulnerabilidad, ante un fenómeno natural, antrópico o tecnológico

configurado como amenaza, este concepto significa que:

A. El riesgo se refiere exclusivamente a las amenazas.

B. El riesgo se refiere exclusivamente a las condiciones de vulnerabilidad.

C. El riesgo se refiere a la relación de la amenaza con condiciones de

vulnerabilidad.

D. El riesgo se refiere a la relación de la amenaza y sus factores detonantes

independiente de las condiciones de vulnerabilidad.

E. El riesgo se refiere a la vulnerabilidad de la población independiente de

si existe o no una amenaza con potencialidad de impacto.

61

PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA

INSTRUCCIONES

MARQUE A Si opciones 1, 2, 3 son correctas

MARQUE B Si opciones 1 y 3 son correctas

MARQUE C Si opciones 2 y 4 son correctas

MARQUE D Si sólo la opción 4 es correcta

MARQUE E Si todas las opciones son correctas

1) La relación entre gestión de riesgos y gestión ambiental territorial

se puede explicar desde :

1. La gestión de riesgos busca reducir las condiciones de vulnerabilidad de

una población generadas por la degradación del medio ambiente

2. La gestión de riesgos es un proceso independiente de la gestión

ambiental, no se relacionan ya que tienen enfoques y áreas de interés

diferentes.

3. La gestión de riesgos reconoce las características de los fenómenos

naturales y sociales como potenciales amenazas, para buscar

mecanismos de control.

4. La gestión ambiental de los territorios implica reconocer que desastres

han ocurrido en el pasado para desde allí planear y ordenar

ambientalmente el territorio y con estos procesos se no se vuelven a

presentar nunca.

2) La prevención y atención de desastres implica una serie de

actividades encadenadas y secuenciales, entre las que se

encuentran medidas como:

1. Establecer estudios para la identificación de los riesgos y mecanismos

para su reducción.

62

2. Definir mecanismos para realizar transferencia de riesgos, buscando el

aseguramiento como una de las medidas.

3. Establecer medidas para la preparación y respuesta a emergencias, así

como para la rehabilitación y reconstrucción.

4. Trasladar el riesgo a la capacidad individual de reacción según sus

inversiones y ahorros.

63

SOLUCION A LA AUTOEVALUACIÓN

PREGUNTAS MULTIPLE SELECCIÓN UNICA RESPUESTA

1) B

2) C

3) D

4) C

SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA

1) B

2) A

64

HETERO Y COEVALUACIÓN

En trabajo grupal 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas

procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el

cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus

respuestas en una plenaria.

PREGUNTAS ABIERTAS

1) Establezca una diferencia entre amenaza y vulnerabilidad y ejemplifique con

aspectos de la realidad de su municipio.

2) Que es esencia un plan de desarrollo?

3) Que es un plan de ordenamiento territorial?

4) Que es un plan ambiental o una agenda ambiental municipal?

5) Como se relacionan los tres procesos de planificación anteriores frente a la

prevención y atención de desastres.

65

RESUMEN

Los fundamentos conceptuales en la prevención y atención de desastres

permiten establecer comprensiones sobre los fenómenos de origen natural,

social y tecnológico que se convierten en amenazas por su potencial de

impactar negativamente a la sociedad.

Los impactos negativos están en función de las condiciones de exposición

física, de fragilidad social y de incapacidad para recuperarse que tenga la

población; esta susceptibilidad de ser afectado se conoce como la

vulnerabilidad e implica condiciones que trascienden la concepción netamente

física y de infraestructura de la sociedad, para integrar en el concepto

dimensiones de tipo social, ambiental, institucional, político, cultural,

ideológico, ecológico, natural, que determinan y dan connotaciones de

fragilidad frente a las amenazas identificadas en el territorio.

El riesgo se analiza desde la comprensión de los fenómenos que tienen

potencial de afectación a la población y el establecimiento de condiciones de

susceptibilidad de la comunidad, que configuran escenarios para que se

presenten pérdidas potenciales y probables. Estas pérdidas o esta

potencialidad de pérdidas, se denomina riesgo.

La planeación del desarrollo, el ordenamiento del territorio y la gestión

ambiental, complementan y se redimensionan con la gestión de riesgos, en la

medida en que la disminución de las condiciones de fragilidad de la sociedad y

la mitigación y control de factores que aceleran la ocurrencia de fenómenos

adversos, se convierten en la finalidad de todo proceso de planificación del

territorio: generar condiciones para la calidad de vida y el bienestar social.

Es fundamental la conceptualización, ya que permite al tecnólogo en gestión

pública ambiental establecer factores y variables diferenciadoras en amenazas,

66

vulnerabilidad y riesgo, y permitirán actuar en función de la claridad en

conceptos y enfoques en la prevención y atención de desastres.

67

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Noviembre de 2007.

GLOSARIO

69

GLOSARIO

Alerta

Es un estado que se declara con el fin de tomar precauciones

específicas, a causa de la probabilidad y cercanía de un fenómeno

natural o antrópico con potencialidad de impacto adverso.

Amenaza

Probabilidad de que un fenómeno de origen natural o humano,

potencialmente capaz de causar daño y generar pérdidas, se produzca

en un determinado tiempo y lugar. Por su origen pueden ser naturales,

socio-naturales o antrópicas.

Análisis de vulnerabilidad

Es el proceso que permite determinar el nivel de exposición y la

predisposición a la pérdida de un elemento o grupo de elementos ante

una amenaza específica.

Convolución

Una convolución es un operador matemático que transforma dos

funciones en una tercera función que representa la magnitud de

superposición de las dos funciones base. Por extensión, se asocia a la

relación entre amenaza y vulnerabilidad como variables que conforman

el riesgo.

Desastre

Situación causada por un fenómeno de origen natural, tecnológico o

antrópico, dadas las condiciones de vulnerabilidad de la población, que

genera alteraciones intensas en los habitantes, recursos naturales y del

medio ambiente, infraestructura física y genera impactos significativos

sobre las actividades económicas, sociales e institucionales.

70

Desarrollo sostenible

Proceso que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la

calidad de vida y el bienestar social, sin agotar la base de recursos

naturales renovables en los que se sustenta, ni deteriorar el medio

ambiente y el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la

satisfacción de sus propias necesidades.

Emergencia

Situación generada por la ocurrencia real o inminente de un evento

adverso, que requiere de una movilización de recursos, sin exceder la

capacidad de respuesta.

Evaluación de amenazas

Proceso para determinar la probabilidad de ocurrencia, así como la

intensidad de un evento en una escala espacial y temporal determinada.

Evaluación del riesgo

Relación de la amenaza y las condiciones de vulnerabilidad en términos

de intensidad del fenómeno, nivel de exposición, fragilidad social y

capacidad de recuperación, con el fin de determinar las posibles

consecuencias sociales, económicas y ambientales, expresadas por

pérdidas totales que se pueden presentar por la ocurrencia del evento.

Gestión del riesgo

Conjunto de actividades organizadas que se realizan con el fin de

reducir, controlar, prevenir o mitigar las condiciones de riesgo o que

permiten enfrentar las situaciones de emergencia en caso de ocurrencia.

Mitigación

La mitigación es el resultado de una intervención enfocada a la

reducción de riesgos. Las intervenciones pueden ser de tipo estructural y

no estructural.

71

Preparación

Conjunto de medidas y acciones para disminuir la pérdida de vidas

humanas y la ocurrencia de impactos negativos sobre otros factores de

infraestructura, actividades económicas, mediante la organización

oportuna y eficaz para la respuesta y la rehabilitación.

Prevención

Medidas o acciones de anticipación tendientes a evitar o impedir los

desastres o reducir su impacto.

Resiliencia

Capacidad de un sistema para recuperarse y regresar a la normalidad

de acción, una vez ha sido afectado por un evento.

Rehabilitación

Todas las acciones realizadas para el restablecer en el corto plazo, los

servicios básicos como: agua potable, energía, comunicación,

transporte, etc.

Reconstrucción

Medidas para la recuperación de la infraestructura afectada

(edificaciones, viviendas, sistemas viales, puentes), que se dan en el

mediano y largo plazo.

Vulnerabilidad

Susceptibilidad que tiene la sociedad de ser afectada y sufrir daño o

pérdidas, en caso de que ocurra un fenómeno amenazante.

72

FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y

ATENCIÓN DE DESASTRES

73

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA


MÓDULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE

DESASTRES

UNIDAD 2 FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA GESTIÓN PARA LA

PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo

74

ÍNDICE

Introducción………………………………………………………………………………………………. 75

Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 77

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 78

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 79


2. Fundamentos Normativos……………………………………………………………………. 82

5.0. Principios y políticas internacionales en la Atención y

Prevención de Desastres…………………………………………………………. 82

5.1. Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento

territorial y la gestión ambiental en Colombia……………………….. 85

5.2. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.……………… 96

5.3. Análisis del sistema nacional para la atención y prevención

de desastres - SNPAD……………………………………………………………… 102


Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 111



Resumen……………………………………………………………………………………………………. 118

Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 119

Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 121

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Grafico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención

y Atención de Desastres………………………………………………………… 104

75

INTRODUCCIÓN

La prevención y atención de desastres tiene una relación directa con la

planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial. Los procesos que

componen la gestión del riesgo, involucran directamente las interacciones de la

sociedad en su medio ambiente y le permiten adaptar condiciones sociales,

económicas y ambientales, para alcanzar la calidad de vida y el bienestar

social. El Estado organiza este proceso mediante una regulación normativa que

busca prevenir, controlar y mitigar los efectos adversos que pueden tener los

fenómenos naturales y antrópicos sobre la disposición territorial de las

comunidades.

El impacto sobre la sociedad humana que ha representado la ocurrencia de los

fenómenos naturales y antrópicos, es un problema no resuelto del desarrollo,

que ha estado en las agendas de trabajo de las reuniones de países afiliados a

organizaciones de carácter internacional y que han llegado a acuerdos y a

pronunciamientos que establecen directrices y lineamientos para que los países

involucrados profundicen su marco regulatorio en materia ambiental y

específicamente en el campo de la reducción de riesgos y la prevención y

atención de desastres.

En esta Unidad se presentan los principales acuerdos de orden internacional,

que han permitido integrar la prevención y atención de desastres en los

procesos de planeación del desarrollo, ordenamiento del territorio y gestión

ambiental, y que a la vez han permitido definir un marco normativo para la

gestión de riesgos, el cual se convierte en la referencia para establecer

condiciones que busquen el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar

social, al promover la disminución de las condiciones de vulnerabilidad de la

población.

76

Este marco normativo para la disminución de riesgos y prevención y atención

de desastres, es una herramienta fundamental para la gestión ambiental de

entes territoriales, dada su relación con procesos de tipo ambiental en

términos de la influencia de la dinámica natural y social, con las condiciones

de vulnerabilidad social, política, económica, ideológica, entre otras facetas,

para la configuración del riesgo. Un factor importante para los tecnólogos en

Gestión Pública Ambiental, es el conocimiento, la apropiación y el análisis

interpretativo y crítico del marco legal para avanzar en propuestas que

permitan profundizar los procesos de planeación del desarrollo y se puedan

involucrar en los ajustes a los procesos de ordenamiento territorial.

77

OBJETIVOS

Objetivo General

Relacionar el marco normativo para la prevención y atención de desastres en

Colombia en el marco de los acuerdos internacionales y en perspectiva de su

relación en la planeación del desarrollo, el ordenamiento del territorio y la

gestión ambiental.


Al finalizar la unidad el estudiante estará en capacidad de:

• Reconocer las principales conferencias y acuerdos internacionales en

materia de prevención y atención de desastres y la contextualización con la

gestión de riesgo en Colombia.

• Analizar la normatividad colombiana asociada con la planeación del

desarrollo, el ordenamiento del territorio y la gestión ambiental del

territorio, como escenario legal para la promoción de la gestión de riesgos y

la prevención y atención de desastres.

• Describir el marco legal para la prevención y atención de desastres en

Colombia y sus relaciones con la gestión ambiental territorial.

• Comprender el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de

Desastres, en perspectiva de su contextualización en la gestión ambiental y

la gestión de riesgos en el nivel regional y local.

78

IDEAS CLAVE

� La prevención y atención de desastres responde a iniciativas y esfuerzos

internacionales para consolidar programas y proyectos que busquen la

reducción de los impactos adversos sobre la humanidad.

� Los principales acuerdos a nivel internacional enfatizan en estrategias para

la difusión del conocimiento científico sobre amenazas de orden natural y

antrópico, la ejecución de acciones tendientes a disminuir las condiciones

de la vulnerabilidad de la población en áreas urbanas y rurales y la

prestación del apoyo técnico y económico para enfrentar las situaciones de

emergencia y la recuperación de las zonas afectadas.

� El marco legal en Colombia para la atención y prevención de desastres tiene

su referente fundamental en la Constitución Política Nacional, en la

normatividad para la elaboración de planes de desarrollo, planes de

ordenamiento territorial y planes para la gestión ambiental municipal.

� La prevención y atención de desastres en un país debe responder a una

estructura funcional que permita y facilite procesos de planeación, ejecución

y evaluación de actividades que conduzcan a la reducción de riesgos, así

como a la atención oportuna de situaciones de catástrofe. En Colombia el

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) es la

herramienta para la canalización de esfuerzos y recursos en la gestión de

riesgos.

� La normatividad para la prevención y atención de desastres permite la

acción e intervención desde el nivel local, mediante la conformación de

Comités Regionales y/o Locales para la Prevención y Atención de Desastres.

79

MAPA CONCEPTUAL

Normatividad en la gestión

de riesgos

Sistema Nacional de Prevención y Atención de

Desastres. Ley 48/88 – Decreto 919/89

Fundamenta

SE

ARTICULA

CON

DNPAD. D93/98

Políticas

Programas

CREPAD

DInamiza

CLOPAD

Cumbres y acuerdos

internacionales

Ejecutan

Legislación en planeación

del desarrollo Ley 152/94

Legislación en desarrollo

territorial Ley 388/97

Legislación ambiental

Ley 99/94

Estrategias

80

DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN – ASUNTOS

PARA LA REFLEXIÓN

A continuación se relacionan apartes del informe nacional intermediario en la

implementación del Marco de Acción de Hyogo – MAH. Periodo 2007 – 2009,

presentado por el Ministerio del Interior y Justicia, Dirección Nacional de

Prevención y Atención de Desastres: Objetivo Estratégico 1 Área 1:

“Durante la última década y en especial en el lustro reciente se ha avanzado en el

desarrollo, actualización e implementación del marco normativo correlacionado con la

gestión del riego. Se tiene una plataforma legislativa que fortalece la gestión del riesgo

y su obligatoria inclusión en los procesos de planeación territorial y sectorial a nivel

nacional, regional y municipal, sin embargo el país se enfrenta a un reto de

articulación entre los múltiples planes que conduzcan al desarrollo y crecimiento del

país, es de destacar como hitos transcendentales desde lo normativo la Ley 46/88,

Ley99/93, Ley388/97, y decretos reglamentarios en el cual se destaca el Dec 919/89 y

Dec 93/98 en el cual se presenta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres. En el marco de las políticas, la Gestión del Riesgo se ha incluido desde los

diferentes documentos de Política Social y Económica del País, en especial en los

CONPES 3146/01 y 3318/04, de igual forma dentro de los últimos Planes Nacionales de

Desarrollo, en especial en el del 2006 - 2010¨Estado Comunitario - Desarrollo para

Todos¨, en su componente ambiental, donde se plantean directrices claras para

optimizar la aplicación de la gestión del Riesgo en el desarrollo del país. A nivel de la

Gestión Ambiental: Se han impulsado a nivel municipal y regional la estructuración de

Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCAS) y Planes

relacionados con temas de desarrollo ambiental. La anterior tarea busca la efectiva

incorporación de la Gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial y por

ende en los Planes de Desarrollo. Como elemento complementario se ha fortalecido a

los prestadores de los servicios públicos en especial los referentes a los de agua en

relación a la Gestión del Riesgo.

Finalmente se puede concluir que el país ha avanzado en el desarrollo e integración de

las políticas relacionadas con la Gestión del Riesgo desde el prisma de lo ambiental en

81

lo Nacional, Departamental y Municipal, estos procesos están continuamente en una

evolución para optimizar su implementación a todo nivel.”

• Cuestiones para reflexionar:

� Como se ha señalado en el documento de contextualización la gestión del

riesgo se ha incorporado en los procesos de planeación del desarrollo,

ordenamiento territorial y gestión ambiental. Como elemento de entrada en

la presente unidad, indague históricamente como se enfrentaban

situaciones de desastres o de emergencia en su municipio en la década de

los 60s, 70s y 80s, como se incorporaban en los Planes de desarrollo y

como se procedía en ausencia del Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres y en especial de un Comité Local para la Prevención

y Atención de Desastres?

� Es importante reflexionar alrededor de las implicaciones de un desastre en

los planes de desarrollo y en los procesos de ordenamiento territorial, en la

medida en que se pueden alterar los programas y los objetivos de

desarrollo de un ente territorial ante la ocurrencia de un desastre. Sin

embargo que elementos se pueden considerar en un plan de desarrollo y en

un plan de ordenamiento territorial para que este tipo de situaciones tengan

un impacto menor sobre la población?

82

2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA PREVENCIÓN Y

ATENCIÓN DE DESASTRES.

2.1. Principios y Políticas Internacionales en la

Atención y Prevención de Desastres

En 1989 se estableció el “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres

Naturales”, las Naciones Unidas buscaron que en la última década del siglo XX,

se definiera: una acción internacional para la aplicación de la ciencia y la

tecnología para mejorar la capacidad de cada país en la reducción de riesgos y

en la adopción de sistemas de alerta regional, nacional y local.

En el transcurso de esta década, tuvieron lugar una serie de cumbres y

reuniones internacionales, en los que se debatió la problemática ambiental y el

tema de los desastres. Entre las principales reuniones se pueden citar:

• La cumbre de Rio de Janeiro en 1992 sobre medio ambiente y desarrollo.

• I Conferencia mundial sobre la reducción de desastres naturales –

Yokohama (Japón) 1995.

� Principios y políticas internacionales en la Prevención y Atención de Desastres.

� Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento territorial y la gestión ambiental en Colombia.

� Análisis del sistema nacional para la atención y prevención de desastres.

� Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.

¿Cuál es la importancia que ha tenido la prevención y atención de desastres en el contexto internacional?

83

• Protocolo de Kyoto 1997, sobre la reducción de emisiones atmosféricas.

• Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - EIRD. Adoptada

por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000. Eje central

de las Naciones Unidas para la identificación de las causas de los desastres

que puedan afectar el desarrollo de los países.

• Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Decisión 591

de 2004. XIII Reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones

Exteriores. Adoptan los lineamientos de la EIRD en los siguientes objetivos:

− Incrementar la concientización pública.

− Alcanzar compromisos por parte de las autoridades públicas.

− Estimular la formación de sociedades y redes multidisciplinarias e

intersectoriales.

− Fomentar el conocimiento científico.

− Continuar con la cooperación internacional para reducir los impactos

del niño y otras variaciones climáticas.

− Fortalecer capacidades para reducir los desastres a través de alertas

tempranas.

• Tercera Cumbre de las Naciones – Quebec 2001(Canadá), los presidentes

se comprometen a fortalecer la cooperación hemisférica para la reducción

de desastres y desarrollar un enfoque más integral de los desastres.

• El Marco de Acción de Hyogo – MAH - 2005 – 2015. Es el instrumento más

importante para la implementación de la reducción del riesgo de desastres

que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas en el 2005. Su

objetivo general es aumentar la resiliencia de las naciones y las

comunidades ante los desastres al lograr, para el año 2015, una reducción

considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos

84

de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y

ambientales de las comunidades y los países.

De manera particular, en el caso de los países latinoamericanos han tenido el

apoyo de organizaciones internacionales como el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Panamericana de la Salud

(OPS/OMS), la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR),

el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina de Ayuda

Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO). (CAPRADE, 2004).

Por otra parte, la temática de la prevención y atención de desastres se ha

incluido en las agendas de la Organización de Estados Americanos (OEA) y en

Agencias de cooperación internacional como GTZ de Alemania, JICA de Japón,

y AECI de España, entre otras.

Instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco

Mundial (BM), el Banco Caribeño de Desarrollo (BCD), la Corporación Andina

de Fomento (CAF), el Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente

(PNUMA), han hecho énfasis en sus programas sobre la prevención y atención

de desastres.

Como puede evidenciarse, existen acuerdos, programas y esfuerzos

internacionales que tienen su centro de reflexión, acción y apoyo en las

temáticas de la prevención y atención de desastres. En los respectivos sitios de

internet de estas organizaciones puede ampliarse la información.

Igualmente se ha definido un marco normativo relacionado con la prevención y

atención de desastres por parte de la comunidad internacional: referidos a

manuales de cancillería, acuerdos bilaterales, reglamentos aduaneros, el

Código de conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento

Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las Organizaciones No

Gubernamentales, la Carta Humanitaria del Proyecto Esfera, documentos

85

referenciales de otras subregiones como Centro de Prevención y Atención de

desastres en América Central (CEPREDENAC) en Centroamérica, El Comité

Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales – CIRDN de la

Organización de Estados Americanos (OEA) (De Windt, 2007).

2.2. Marco legal para la planeación del desarrollo,

ordenamiento territorial y la gestión ambiental en

Colombia.

• Planeación del desarrollo

Los primeros antecedentes legales referidos al proceso de planeación en

Colombia se remontan a la década de los 50, cuando se creó el Comité de

Desarrollo Económico y la Oficina de Planeación como entes asesores de la

Presidencia de la República, mediante los Decretos 2838 de 1950 y 1928 de

1951. Fue hasta 1968 que se fortaleció el Departamento Nacional de

Planeación DNP y el Consejo de Políticas Económica y Social – CONPES,

resultado de las reformas constitucionales de este año, y se estableció la

necesidad de que el presidente presentara los planes y programa para el

desarrollo armónico de las diferentes regiones.

Se presenta, por tanto, en la década de los 70 del siglo XX, los primeros planes

de desarrollo nacional en los que se definían programas que involucraban

elementos para el crecimiento económico y su relación con el bienestar social.


www.comunidadandina.org/predecan/ www.rds.org.co

www.desenredando.org http://www.oas.org/es/

86

En la Constitución Política de 1991, se establece en su artículo 339 la

necesidad que los diferentes entes territoriales del país tengan un plan de

desarrollo, compuesto de una parte estratégica y de un plan de inversiones, en

los que se definen objetivos, programas y proyectos en materia social,

económica y ambiental. Un factor fundamental en la planeación del desarrollo

lo determina el Artículo 340, al asegurar la participación de la comunidad en la

discusión del Plan de Desarrollo Nacional o Territorial.

El desarrollo de los lineamientos constitucionales se concreta en la Ley

Orgánica del Plan de Desarrollo – Ley 152 de 1994. Esta ley establece los

ámbitos de aplicación de la planeación del desarrollo en la nación, los

departamentos y los municipios y describe los componentes del plan en

términos de una parte estratégica y un plan de inversiones como se señalo en

el artículo 339 de la CPN.

La parte estratégica el plan debe contener: Los objetivos nacionales y

sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del

diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos

sociales; Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y

largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; Las

estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la

acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;

El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y

armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,

departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y

de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las

normas constitucionales vigentes.

Particularmente en materia ambiental, una de las políticas contundentes está

asociada con la formulación de planes de atención y prevención de desastres.

87

Por otra parte la incorporación de la prevención y atención de desastres y la

reducción de riesgos en la planeación del desarrollo, se ha dado también desde

los planteamientos de la Ley 9ª de 1989: Ley de Reforma Urbana, que dispuso

por obligatoriedad la inclusión de acciones concretas para la intervención del

territorio y la definición de responsabilidades con respecto a la visión de

futuro; igualmente, el decreto 919 de 1989 desde su artículo 6º., planteo a los

organismos de planeación del orden territorial el tener en cuenta las

orientaciones y directrices del plan nacional de prevención y atención de

desastres planificación territorial.

El decreto 93 de 1998, que aprobó el Plan Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres - PNPAD, establece en su artículo 5, los principios que

orientan a las entidades del orden nacional y territorial frente al plan. En

primer lugar, se resalta que en la elaboración, ejecución y seguimiento, el

papel que juega la descentralización para que municipios y regiones asuman

autónomamente sus responsabilidades; en segundo lugar los ámbitos de

competencia a los que se debe recurrir entre entes territoriales guardando los

principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia entre los

diferentes niveles de la estructura administrativa. En tercer lugar, el principio

de coordinación plantea la necesaria armonía, coherencia, consistencia y

continuidad de las actividades en prevención y atención de desastres entre las

entidades del orden nacional, regional y local; y en cuarto lugar, la

participación, las entidades deben garantizar en cada una de las etapas la

participación ciudadana según lo previsto por la ley.

Igualmente el decreto 93 de 1998, señala que en los planes de desarrollo de

las entidades territoriales se incorporen programas para la prevención y

reducción de riesgos en la planificación, mediante el establecimiento de

criterios preventivos y de seguridad, que estén incluidos como determinantes

en la toma de decisiones y sean considerados en los planes de inversión y de

gestión, garantizando así la asignación de recursos necesarios para su

cumplimiento.

88

• Ordenamiento Territorial

Los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial se direccionan en

Colombia desde la Ley de Desarrollo Territorial – Ley 388 de 1997. Los

objetivos de la ley son:

• Establecer mecanismos que le permitan a los municipios promover el

ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la

preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural y la prevención

de desastres en asentamientos de alto riesgo.

• Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se

ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los

derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos

domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así

como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.

El artículo 3 de esta ley, señala que la función pública del urbanismo busca

entre otros: mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante riesgos

naturales.

Para la Ley 388 de 1997, el ordenamiento del territorio municipal y distrital

comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación

física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas

metropolitanas, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el

desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,

transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de

desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las

tradiciones históricas y culturales. El objetivo del ordenamiento del territorio

municipal y distrital es complementar la planificación económica y social con la

dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y

orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

89

Así mismo, entre la acciones urbanísticas determinadas en el artículo 8 se

señala: determinar zonas no urbanizables que presenten riesgos para la

localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales; localizar las

áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así

como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística;

identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del

municipio, para su protección y manejo adecuados.

Entre los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, el artículo

12 determina las relacionadas con la conservación y protección del medio

ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos

naturales.

El plan de ordenamiento territorial debe contener entre otros: la determinación

y ubicación en planes de las zonas que presentan alto riesgo para la

localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o

por condiciones de insalubridad.

El componente urbano del POT, como instrumento para la administración del

desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y

suelo de expansión urbana, integra políticas de mediano y corto plazo,

procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. En este

componente se incluye: la delimitación, en suelo urbano y de expansión

urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales,

paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad

con la legislación general aplicable a cada caso. Igualmente, se deben incluir

las áreas expuestas a amenazas y riesgos.

En cuanto al componente rural del plan de ordenamiento territorial, articulo 14,

se considera que en este se incluyen: la delimitación de las áreas de

conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos

y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen

90

parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de

disposición final de desechos sólidos o líquidos.

En cuanto a los planes básicos de ordenamiento territorial que aplica en

municipios con una población entre 30.000 y 100.000 habitantes , se plantea

en el artículo 16 que estos deben presentar el inventario de las zonas que

presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por

amenazas naturales o por condiciones de insalubridad. Igualmente en el

articulo 17 se establece que entre los contenidos de un Esquema de

Ordenamiento Territorial – EOT (población menor a 30.000 habitantes) se

establece que deben contener como mínimo los objetivos, estrategias y

políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del

suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del

suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la

determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de

protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y

ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de

parcelación, urbanización y construcción.

Como se puede concluir, la concepción en el marco legal del ordenamiento

territorial está muy asociada con la gestión del riesgo, evidenciando que este

proceso requiere de una aplicación normativa amplia y que promueve en la

formulación de una visión futura del territorio, la consideración de la

prevención, el control y la mitigación de riesgos de origen natural o antrópico.

Entre los tipos de suelo, la ley plantea como suelo de protección, aquel que

esta constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de

cualquiera de los otros tipos: urbano, rural, suburbano y de expansión urbana,

que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por

formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de

infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las

áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos

humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

91

En caso de riesgo físico inminente, la ley plantea el traslado de las poblaciones,

a zonas que pueden ser declaradas de utilidad pública.

El Decreto 3600 de 2007, establece los determinantes de ordenamiento y

del desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en el

suelo rural, de acuerdo con lo definido en la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de

1997. Entre las categorías de protección del suelo rural, se establecen las

áreas de amenaza y riesgo, en las que se incluye zonas que presentan alto

riesgo para la localización de asentamientos humanos por amenazas o

riesgos naturales o por condiciones de insalubridad, y sobre las cuales como

unidades de planificación rural, se deben establecer normas para el manejo y

conservación, en donde se limiten procesos de urbanización o de expansión

urbana, o el desarrollo de actividades que puedan contribuir a la

desestabilización o incremento de las condiciones de riesgo.

Así mismo y frente al ordenamiento de centros poblados rurales, se requiere

de la delimitación y definición de los usos principales del suelo, compatibles,

condicionados y prohibidos.

• Gestión Ambiental y Gestión de Riesgos

Para el análisis del marco normativo en la gestión ambiental y gestión de

riesgos, es necesario establecer dos ámbitos para aproximar una revisión

normativa de la gestión ambiental:

La gestión ambiental territorial: Concebida como la conjunción de

responsabilidades y misiones asignadas a la organización oficial y a la

organización ciudadana con el objetivo fundamental de orientar, controlar y

promocionar una adecuada actuación medioambiental empresarial conforme

con los lineamientos de la política y objetivos ambientales estatales.

Se incluye en esta dimensión la gestión ambiental municipal, como ejercicio

consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de

92

orientar los procesos culturales al logro de la sostenibilidad, a la construcción

de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y a revertir los efectos

del deterioro y la contaminación de los sobre la calidad de vida y la actividad

económica4

La Gestión Ambiental Sectorial: Busca promover la implementación y el

seguimiento de las políticas, regulaciones y acuerdos de carácter ambiental en

los sectores de desarrollo. Busca: Diseñar y promover al interior de los

sectores productivos estrategias para la adopción de mejores prácticas

ambientales orientadas a mejorar la competitividad, productividad, autogestión

e internalización de costos ambientales.

Elementos internacionales para la normatividad ambiental en

Colombia: El marco normativo para la gestión ambiental en Colombia requiere

la relación de la dimensión internacional de la protección ambiental. Los

primeros indicios de la preocupación ambiental se encuentran en los protocolos

firmados entres Francia, Luxemburgo y Bélgica en 1950, para la protección de

aguas fronterizas; el Convenio de Londres para la prevención de la

contaminación del mar por hidrocarburos (1954). Una fuerte relación

ecológica se presenta a finales de la década de los 60; el consejo de Europa

adoptó la declaración sobre la lucha de la contaminación del aire en 1968, la

Carta europea del agua (1968), la Organización de la Unidad Africana adopto la

Convención Africana sobre protección de la naturaleza y los recursos naturales

(1968). De manera decidida, las cumbres y reuniones internacionales se dan

en los inicios de la década de los 70 en el siglo XX.

Conferencia de Estocolmo sobre el medio humano (1972): La

Organización de la Naciones Unidas (ONU) promovió una reunión sobre los

problemas ambientales y estableció la interconexión de los problemas

ambientales con asuntos como las disparidades del desarrollo y la efectiva

4 Ministerio del Medio Ambiente. Sistemas de Gestión Ambiental Municipal. Guía de Gestión Administrativa. 2002.

93

protección de los derechos humanos fundamentales, los instrumentos de la

política ambiental en procesos de planificación y gestión a escala nacional y la

necesaria cooperación internacional en materia ambiental. En esencia se

adoptaron elementos de un plan de acción para el medio ambiente relativo a

varios sectores que giran en torno a tres ejes: evaluación de los problemas,

medidas de gestión y medidas de apoyo5. Como aspecto fundamental se

estableció el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

(PNUMA).

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo

(Rio de Janeiro, 1992): Los resultados de esta Conferencia están enfocados

al logro del desarrollo sostenible, mediante la conciliación de las exigencias del

desarrollo económico con los imperativos de la protección del medio ambiente.

Básicamente los principios emanados de la conferencia centran su sentido en la

vinculación del desarrollo sostenible con la teoría de los derechos humanos al

señalar que los seres humanos tienen derecho a una vida saludable y

productiva en armonía con la naturaleza, y señala que el derecho al desarrollo

se ejerce de manera que responda a las necesidades de desarrollo y

ambientales de las generaciones presentes y futuras.

En esta reunión se aprobó el Programa 21, como plan de acción para el futuro

sostenible, un factor clave de la cumbre, fue crear conciencia sobre la

necesidad de integrar plenamente las consideraciones sociales y ambientales

en las políticas de desarrollo económico.

Normativas especificas para Colombia: Para Colombia, un hecho

anticipatorio en el manejo y en la gestión del medio ambiente, se refiere a los

lineamientos de la Constitución Política de 1991, que incluye en el artículo 79,

que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y en el

articulo 80, el deber del Estado en la planificación del manejo y

5 Juste Ruiz, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Mc Graw Hill. Madrid. 1999. Pg 19.

94

aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo

sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Este articulo soporta

los procesos de planificación ambiental en Colombia; de manera contundente

en la planeación y gestión del desarrollo, el artículo 339 de la CPN señala la

necesidad de un plan de desarrollo en el que se establezcan variables sociales,

económicas y ambientales como categorías para formular un plan de

desarrollo, dándole soporte constitucional a la política ambiental en la

planeación del desarrollo en Colombia.

Derivado de elementos constitucionales y de compromisos con el programa 21

derivado de la Cumbre de Rio de Janeiro, se establece la Ley 99 de 1993, por

medio de cual se creó el Ministerio de Medio Ambiente6 y se establecen los

principios generales y lineamientos para la gestión ambiental en Colombia y se

da un carácter institucional al medio ambiente en las políticas públicas a través

de la creación del Sistema Nacional Ambiental – SINA.

En cuanto a los principios ambientales generales, en el Artículo 1 numeral 10,

se alude de manera específica a la prevención de desastres como principio

ambiental, señalando que ésta es materia de interés colectivo y que las

medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de

obligatorio cumplimiento

El artículo 7 de la Ley 99 de 1993, señala un concepto importante en términos

de planeación del desarrollo territorial: EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL

TERRITORIO.

6 Desde el año 2002, reestructurado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MAVDT.

IMPORTANTE ¡ El Ordenamiento Ambiental del Territorio se entiende como la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible.

95

Igualmente el artículo 17, crea el Instituto de Hidrología, Meteorología y

Estudios Ambientales IDEAM y determina sus competencias en materia de

desarrollo territorial y gestión ambiental, el IDEAM, es el organismo encargado

del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los

ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de

establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio

nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio.

El IDEAM obtiene, analiza, estudia, procesa y divulga la información básica

sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos

biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y

aprovechamiento de los recursos biofísicos de la Nación y tiene a su cargo el

establecimiento y funcionamiento de infraestructuras meteorológicas e

hidrológicas nacionales para proveer informaciones, predicciones, avisos y

servicios de asesoramiento a la comunidad.

Un aspecto importante de señalar es la creación de las Corporaciones

Autónomas Regionales, señalándoles como funciones, entre otras, la

realización de actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de

desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas

en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias

y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales

programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como

control de erosión, manejo de cauces y reforestación.

Para la ejecución de una obra o actividad, se requiere de una licencia

ambiental que es una autorización que da la autoridad ambiental, en cuanto a

los requisitos para la prevención, mitigación, corrección, compensación y

manejo de efectos ambientales de la obra. Esta licencia ambiental se

reglamenta por el Decreto 1220 de 2005.

96

En cuanto a la planificación ambiental del territorio, esta se sujeta a los

principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario

(Decreto 1200 de 2004).

El Decreto 93 de 1998, que se amplía más adelante, establece entre los

programas fundamentales de articulación con los procesos de planeación

territorial, la articulación entre el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el

Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres (SNPAD),

mediante la armonización de las políticas, los actores y los recursos en cada

uno de los campos. Es importante que los estudios de mitigación de riesgos se

incluyan en los estudios de impacto y en los planes de manejo ambiental de los

proyectos de infraestructura y a nivel de aptitud ambiental municipal,

considerando el riesgo como restricción o determinante para la planificación del

hábitat y del desarrollo urbano.

Se complementa la normatividad para la gestión ambiental en Colombia, con

los lineamientos dados en: la ley 152 de 1994, ley orgánica del plan de

desarrollo, ley 134 de 1994, mecanismos de participación de la comunidad en

procesos de planeación territorial, la ley 142 de 1994, ley de servicios públicos

y la ley 388 de 1997, ley de desarrollo territorial.

2.3. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.

El marco legal en Colombia relacionado con la prevención y atención de

desastres es relativamente reciente y se desprende de la necesidad de

incorporar un marco regulatorio para la prevención, la atención y la

recuperación en situaciones de desastres, y de que se incorporara

decididamente en los procesos de planeación del desarrollo, en los inicios de la

década de los 90 del siglo XX.

Como actividad de clase: ¿En qué consisten estos principios y como se aplican en el municipio?

97

De acuerdo con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres, el principal marco legal relacionado con el tema es el siguiente:

El primer elemento es el Decreto 1547 de 1984, por medio del cual se crea

el Fondo Nacional de Calamidades (fue modificado por el artículo 70 del

Decreto 919 de 1989), que se concibe como una cuenta especial de la nación

sin personería jurídica con independencia patrimonial, administrativa, contable

y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la

atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre, o de

calamidad o de naturaleza similar.

Un avance significativo fue la Ley 48 de 1988, con la que se creó y organizó

el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD.

La reglamentación de esta ley se da en el Decreto 919 de 1989, Por el cual

se organiza el SNPAD, constituido como un conjunto de entidades públicas y

privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas

para definir funciones y responsabilidades de las entidades en fases de

prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo en situaciones

de desastre; igualmente integra esfuerzos públicos y privados y garantiza el

manejo oportuno y eficiente de todos los recursos indispensables en la

prevención y atención de desastres. Los principales aspectos de esta ley se dan

en los siguientes puntos:

El capítulo I sobre planeación y aspectos generales conceptualiza el sistema,

determina integrantes y responsabilidades y promueve la formulación del plan

nacional para prevención y atención de desastres, y determina la necesidad

que los organismos de planeación de orden territorial tengan en cuenta las

orientaciones y directrices de dicho plan.

En el capítulo II sobre el régimen de situaciones de desastre, establece los

lineamientos para la declaratoria de situación de desastre por parte del

Presidente de la República, y establece la necesidad de elaborar planes de

98

acción para el manejo de la situación de desastre, tanto en el nivel nacional,

como departamental y municipal. Igualmente se establecen las condiciones y

procedimientos para la contratación en situaciones de desastre declarado, de

ocupación temporal y demolición de inmuebles, la imposición de servidumbres

y resolución de conflictos, la adquisición y expropiación; la moratoria o

refinanciación de deudas de afectados por desastres ante entidades públicas el

control fiscal y el manejo de las donaciones.

El capítulo III conceptualiza las situaciones de calamidad pública, establece los

efectos de la declaratoria, los procedimientos para declarar el retorno a la

normalidad.

El Capítulo IV sobre aspectos institucionales determina la estructura y

funcionalidad del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres,

el Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres, la Oficina Nacional

para la Prevención y Atención de Desastres, los Comités Regionales y Locales

para la Prevención y Atención de Desastres. Igualmente define las funciones de

las entidades territoriales y las entidades descentralizadas del orden nacional

en la materia.

Existen unas Directivas Presidenciales como la No. 33 de 1991 que

establece las responsabilidades de los organismos y entidades del sector

publico en el desarrollo y operación del SNPAD. La Directiva Ministerial No.

13 de 1992, establece las responsabilidades del sistema educativo como

integrante del SNPAD, parte de esta directiva se profundiza en la unidad V, con

la presentación de un plan escolar para la gestión de riesgos.

Mediante la Resolución 7550 de 1994, se definen las actuaciones del

sistema educativo nacional en la prevención de emergencias y desastres. Se

busca impulsar a través de las secretarías de educación a nivel departamental

y municipal, las acciones necesarias para incorporar la prevención y atención

de desastres dentro del proyecto educativo institucional, según las necesidades

de la región. Se busca que en el PEI y mediante dichas acciones se propicie el

99

conocimiento del entorno geográfico, cultural, ambiental y económico,

reconociendo el riesgo que presenta cada establecimiento educativo y su área

de influencia, a partir de estudios e investigaciones realizadas conjuntamente

con directivos, docentes y alumnos con la respectiva asesoría técnica.

Un factor fundamental de esta Resolución es la directriz en cuanto a la creación

del comité escolar de prevención y atención de emergencias y desastres, así

como de las brigadas escolares, que permitan el conocimiento del riesgo de la

institución y la realización de simulacros escolares ante posibles amenazas.

Así mismo, promueve la organización de un comité educativo en el municipio

para la prevención y atención de emergencias, quien podrá solicitar la asesoría

y el apoyo técnico, humano y logístico del comité local y/o regional, para la

prevención y atención de desastres, de los grupos de voluntarios y operativos

de la Cruz Roja, la Policía Nacional, Cuerpo de Bomberos, la Defensa Civil y

otras entidades del orden departamental y municipal.

En concordancia con los planteamientos de la Naciones Unidas, los

establecimientos educativos celebrarán el "Día internacional para la reducción

de desastres", el segundo miércoles del mes de octubre fecha en la cual se

sugiere la realización de eventos tendientes a reflexionar sobre la importancia

de la prevención y atención de emergencias y desastres que incentiven el

interés y participación sobre el mencionado tema.

El Decreto 2190 de 1995, ordena la elaboración y desarrollo del Plan

Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y

Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.

En el Decreto 969 de 1995, organiza y reglamenta la Red Nacional de

Centros de Reserva para la atención de emergencias, que tiene como objetivo

disponer en cada uno de los departamentos del país, suministros básicos para

las comunidades afectadas, así como equipos y elementos especializados para

apoyar a las entidades operativas en la realización de actividades de control de

eventos de origen natural o antrópico, de rescate y salvamento, así como de

100

primera respuesta frente a situaciones de emergencia que se presenten en el

territorio nacional.

Un elemento normativo importante es la Ley 322 de 1996, que crea el

Sistema Nacional de Bomberos, atribuye funciones a los cuerpos de bomberos

y establece el papel de las instituciones frente a incendios y otros tipos de

emergencias. Plantea que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente

del servicio a todos los habitantes, y como sistema busca articular los

esfuerzos públicos y privados para la prevención y atención de incendios,

explosiones y demás calamidades conexas.

Con la expedición del Decreto 93 de 1998, se adopta el Plan Nacional para la

Prevención y Atención de Desastres y establece como objeto del PNPAD:

orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil para la prevención y

mitigación de riesgos, los preparativos para la atención y recuperación en caso

de desastres, y de esta manera contribuir al desarrollo sostenible de las

comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrópicos.

Establece como objetivos del PNPAD, determinar las medidas para:

1) Reducción de riesgos y prevención de desastres. 2) Respuesta efectiva en

caso de desastre. 3) Recuperación rápida de zonas afectadas.

En la unidad V, sobre procesos de planeación se presenta con mayor nivel de

detalle la estructura y funcionalidad del Plan Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres

La Ley 400 de 1998, adopta normas sobre construcciones sismo resistentes y

establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y

Las estrategias que soportan el PNPAD son: el conocimiento de los riesgos de origen natural y antrópico; la incorporación de la PAD en planes de desarrollo municipal y departamental y en los POT; el fortalecimiento del desarrollo institucional y la socialización de la mitigación y prevención de desastres manera coordinada entre entidades del orden nacional y local.

101

supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas

indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la

ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y

otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean

capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas

producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y

defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos.

En el Documento CONPES 3146 de 2001, se establece la estrategia para

consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo.

La estrategia se centra en fortalecer las cuatro líneas programáticas: 1)

conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico, 2) Prevención y

mitigación de riesgos en la planificación del desarrollo territorial, sectorial y en

la planificación del ordenamiento territorial, 3) Fortalecimiento institucional del

SNPAD; 4) Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y

desastres.

En el Decreto 2480 de 2005, se establece el subsidio para la atención a

hogares que han perdido la totalidad de la vivienda o haya sido afectada como

consecuencia de una situación de desastre, situación de calamidad pública o

emergencia, que se presenten o puedan acaecer por eventos de origen natural

y para aquellos que por causa de estas situaciones queden en condición de alto

riesgo no mitigable.

Es importante resaltar el papel que juega en la gestión pública ambiental, el hecho de reconocer la normatividad asociada con la gestión de riesgos y sus relaciones con la legislación sobre planeación del desarrollo y el ordenamiento del territorio.

102

2.4. Análisis del sistema nacional para la atención y

prevención de desastres - SNPAD.

El SNPAD es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias

integradas con el objeto de dar solución a los problemas de seguridad de la

población que se presenten en su entorno físico por la eventual ocurrencia de

fenómenos naturales o antrópicos.

El surgimiento del SNPAD se asocia a la ocurrencia de diferentes desastres en

la década de los 80s del siglo XX en Colombia, con la necesidad de establecer

un mecanismo para la gestión y organización a nivel interinstitucional que

determinara los lineamientos y directrices en cuanto a la prevención y atención

de desastres (Ley 46 de 1988 – Decreto Ley 919 de 1989), es en estos marcos

legales que se establecen las funciones y responsabilidades de cada uno de los

actores del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. Con el

decreto 93 de 1998 se establece y regula las acciones del Sistema, con la

adopción del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –

PNPAD.

IMPORTANTE ¡¡¡¡ El SNPAD se caracteriza por su carácter Interinstitucional, Intersectorial, participativo, descentralizado


http://www.sigpad.gov.co/legislacion_buscar.aspx?tp=1

103

Estrategias del SNPAD:

Como estrategias el SNPAD, se establecen cuatro lineamientos que soportan la

estructura programática del Plan Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres:

• Conocimiento sobre amenazas de origen natural y antrópico

Se promueve la investigación para obtener el conocimiento sobre las amenazas

de origen natural y social, desde énfasis en ciencias naturales, sociales y

tecnológicas e ingenierías, que permitan mayor capacidad para su

identificación.

• Incorporación de prevención y reducción de riesgos en la planificación (Plan

de desarrollo y planes de ordenamiento territorial)

La gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres, debe formar

parte activa en los programas y dimensiones de los planes de desarrollo

municipal, departamental y nacional; y debe ser el centro de los planes de

ordenamiento territorial.

• Fortalecimiento del desarrollo institucional

La gestión de riesgos requiere la constitución de organizaciones y de

instituciones que formalicen procesos, procedimientos y que tengan en sus

funciones la gestión en términos de planear, ejecutar y evaluar las acciones y

medidas emprendidas para la prevención y atención de desastres.

• Socialización de la prevención y mitigación de desastres.

Un factor fundamental en la prevención y atención de desastres es la

participación de todos los actores en el proceso de formulación, ejecución y

104

evaluación de los programas y proyectos que buscan la reducción de riesgos y

la prevención y atención de desastres.

La estructura del SNPAD:

En la estructura del SNPAD se tiene un Comité Nacional al cual se adscribe el

Fondo Nacional de Calamidades y la Dirección Nacional de Atención y

Prevención de Desastres. Desde la DNAPD se coordinan los Comités Regionales

para la Atención y Prevención de Desastres - CREPAD y los Comités Locales

para la Atención y Prevención de Desastres – CLOPAD.

El organigrama básico del SNPAD se muestra en la siguiente grafica:

Gráfico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres.

Comité Nacional

Comité Técnico DGPAD Comité Operativo

CREPAD

FNC

CLOPAD

COMUNIDAD

105

Niveles de Responsabilidad a nivel Regional en el SNPAD

Gobernador:

• Conforma y apoya el CREPAD.

• Asigna en el presupuesto departamental recursos para las diferentes fases

que involucran la gestión de riesgos.

• Fortalece las instituciones operativas del departamento.

• Promueve que a nivel municipal se involucre políticas sobre atención y

prevención de desastres, ambiente, saneamiento básico, salud y educación

en los POT.

• Gestiona programas de sensibilización, divulgación y capacitación en la

población vulnerable.

CREPAD

• Adelanta estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de

vulnerabilidad y evalúa riesgos potenciales en el departamento.

• Implementa sistemas de vigilancia, monitoreo y alerta de amenazas

potenciales en el departamento, con el apoyo de entidades técnicas.

• Promueve la integración de la reducción de riesgos en al ámbito local de las

políticas, la planificación del ordenamiento territorial, ambiente,

saneamiento básico, salud, educación y desarrollo sostenible entre las

entidades del sector público y privado.

• Formula e implementa el Plan Local de Prevención de Desastres y los Planes

de Emergencia y Contingencia.

• Desarrolla actividades de fortalecimiento comunitario e institucional para

mejorar capacidad de respuesta.

Alcalde:

• Conforma y apoya el CLOPAD

106

• Asigna en el presupuesto municipal recursos para las diferentes fases que

involucran la gestión de riesgos

• Fortalece las instituciones operativas del municipio para mejorar capacidad

de respuesta.

• Promueve la integración e inclusión en el POT de políticas sobre atención y

prevención de desastres, ambiente, saneamiento básico, salud y educación.

• Gestiona programas de sensibilización, divulgación y capacitación en la

población vulnerable del municipio.

CLOPAD

• Adelanta estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de

vulnerabilidad y evalúa riesgos potenciales en el municipio.

• Implementa sistemas de vigilancia, monitoreo y alerta de amenazas

potenciales en el municipio, con el apoyo de entidades técnicas.

• Promueve la integración de la reducción de riesgos en al ámbito local de las

políticas, la planificación del ordenamiento territorial, ambiente,

saneamiento básico, salud, educación y desarrollo sostenible entre las

entidades del sector público y privado.

• Formula e implementa el Plan Local de Prevención de Desastres y los Planes

de Emergencia y Contingencia.

• Desarrolla actividades de fortalecimiento comunitario e institucional para

mejorar capacidad de respuesta.

COMUNIDAD

• Se informa oportunamente de las amenazas y riesgos en su lugar o zona de

vivienda.

• Dispone de elementos e insumos mínimos para apoyo de la familia ante

probables emergencias o desastres.

• Organiza planes familiares y comunitarios de emergencia ante probables

emergencias o calamidades.

107

• Aplica normas de prevención, atención, mitigación establecidas por los

CLOPAD´s y CREPAD´s.

• Efectúa la primera respuesta al interior de la familia ante posibles

situaciones de emergencias.

• Ofrece apoyo a las personas y familias afectadas en el vecindario.

• Informa oportunamente a los organismos operativos de la localidad sobre

situaciones de emergencia, calamidad y/o desastres.

• Apoya a las instituciones y entidades del SNPAD en las acciones sede

rehabilitación, recuperación y desarrollo posterior a las emergencias.

Funcionalidad del SNPAD

En la funcionalidad del SNPAD se consideran los planes sectoriales de

emergencia, que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 919 de 1989

deben elaborar todas las entidades del orden nacional con responsabilidad en

situaciones de desastre. En los planes se tiene:

• Plan de Emergencia y Contingencias del Sector de Telecomunicaciones

• Plan Sectorial de Orden Público.

• Plan Sectorial de Emergencias de Accesibilidad y Transporte.

• Plan Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate.

• Plan Sectorial de Evaluación de Daños

• Plan Grupo Jurídico y Económico. Guía de actuación jurídica – económica

ante un desastre declarado de cobertura nacional.

108


Actividad de Aplicación

Las instituciones y su funcionalidad en materia de prevención y atención de

desastres es uno de los aspectos importantes que nos deja el recorrido por el

marco normativo en la reducción de riesgos y su relación con la planeación del

desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión ambiental.

En esta actividad, en grupos de tres a cinco estudiantes deben conseguir el

documento soporte y el plan de acción del respectivo Comité Local de

Prevención y Atención de Desastres del municipio de su jurisdicción, y realizar

el análisis soportado en los siguientes interrogantes:

• Existe un documento oficial que estructure y de funcionalidad al CLOPAD?

• Que actos administrativos soportan el funcionamiento del CLOPAD?

• Esta articulado el plan de acción con los lineamientos del Plan Municipal de

Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial y con el Plan Nacional para

la Prevención y Atención de Desastres?

• Cuál es el marco legal que se referencia en el Plan de Acción del CLOPAD?

• Cuál es el marco legal que se referencia en el programa o capítulo referido

a prevención y atención de desastres o a reducción de riesgos en el plan de

desarrollo del municipio y en el plan de ordenamiento territorial?

Con base en la solución de los anteriores interrogantes, elabore un documento

para ser entregado al docente y socializado en la sesión de tutoría.

109

Actividad de Investigación

Lea detenidamente el siguiente caso hipotético:

Si al amanecer de un día determinado, en su municipio se presenta una

avalancha que afecta directamente el acueducto y como consecuencia se

suspende el suministro de agua potable. ¿Cómo se activa el comité de

emergencias para dar respuesta oportuna a la situación?

Argumente su respuesta desde el marco legal.

Incorpore el documento de respuesta al portafolio individual.

Importante: El documento debe contener los elementos que permitan describir si en su municipio se dan o no las siguientes consideraciones: o Existencia de un marco legal y/o político institucional para la prevención

y atención de desastres. o Aplicación del marco legal revisado en la Unidad II. o Procesos para la aprobación del plan de acción y de su incorporación en

planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial. o Mecanismos de control y vigilancia del marco legal. o Elementos centrales del marco legal diferenciado por niveles de

intervención (alcaldía, secretarias, comunidad, sector hospitalario) o Características del marco legal en cuanto a financiación, aseguramiento

y provisión. o Organización de redes y actores involucrados en el nivel municipal y

departamental y su articulación en el nivel nacional. Realice un documento tipo ensayo complementario máximo de 2 páginas, en el que ustedes como grupo realicen un análisis y una propuesta de ajuste o de mejoramiento al marco legal y a la institucionalidad de la prevención y atención de desastres de su municipio.

110

Foro de discusión

Con base en los documentos aportados en la actividad 7.2. se realiza un foro

con los demás integrantes del grupo para discutir los planteamientos de cada

uno de los participantes.

El foro debe tener las siguientes características:

• Debe nombrarse un coordinador, que determinara el tiempo de intervención

de cada uno de los participantes.

• El coordinador nombrara un relator, quien elaborara un documento síntesis

para el portafolio grupal.

• Las participaciones se realizan por grupos.

• La orientación del foro se da alrededor de las situaciones de emergencia y

la activación de los diferentes planes de atención y de recuperación.

111

AUTOEVALUACIÓN



realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado


1) La importancia del marco internacional en la incorporación de la

prevención y atención de desastres en las políticas colombianas, se

explica porque este:

A. Se convierte en la única fuente para acceder a recursos para financiar

planes de emergencias y contingencias.

B. Es el marco que permite establecer los lineamientos para la gestión

ambiental a nivel internacional.

C. Presenta el panorama mundial y regional para la definición y

coordinación de estrategias de reducción de riesgos en los planes de

desarrollo nacional, departamental y municipal.

D. Es un marco de referencia poco relevante para el desarrollo, no hay una

importancia que pueda derivarse de sus planteamientos.

E. Es un marco de referencia importante ya que no existe posibilidad de

definir un plan nacional o regional o municipal, si no ha sido formulado

el plan mundial de prevención y atención de desastres.

112

2) El desarrollo de un marco legal contundente en Colombia para

enfrentar desde un enfoque sistémico las situaciones de prevención

y atención de desastres se da porque:

A. La segunda guerra mundial genero una expresión de inseguridad que se

enfrento con la organización del Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres.

B. Las situaciones presentadas a nivel mundial frente a las condiciones de

cambio climático han acelerado desastres en la primera década del siglo

XXI.

C. Situaciones como los movimientos sísmicos en Manizales (1979) y la

avalancha que afecto a la población de Armero (1985), evidenciaron que

no existía un sistema que promoviera la atención de desastres.

D. Situaciones como el terremoto de Armenia en 1999 y las olas invernales

de la primera década del siglo XXI evidenciaron que en Colombia no se

cuenta con sistema que promoviera la atención de desastres.

E. Colombia en atención a las directrices de la Cumbre de Rio de Janeiro

sobre Medio Ambiente y Desarrollo, desarrollo la Ley 99 de 1993, por

medio de la cual se organizo el Sistema Nacional para la Atención y

Prevención de desastres.

3) La ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997) establece como

uno de sus objetivos: Establecer mecanismos que le permitan a los

municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y

racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y

cultural y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo. Esto

significa que:

A. La ley da prioridad a la protección del patrimonio ecológico.

B. La ley da prioridad al uso racional de suelo para no generar procesos de

expansión de las actividades humanas.

C. La ley da prioridad a la prevención de desastres.

113

D. La ley da prioridad a una concepción sistémica del territorio buscando su

ordenamiento e integración de factores sociales, económicos y

ambientales, disminuyendo condiciones de vulnerabilidad y de riesgo.

E. La ley da prioridad a una concepción física del territorio, determinando,

la organización de las actividades sociales en zonas de protección del

patrimonio ecológico y en zonas con homogeneidad de las características

geográficas del suelo.

4) En la planificación ambiental se orienta el principio del rigor

subsidiario, el cual significa que a nivel municipal:

A. La ley se puede hacer más flexible y no más fuerte.

B. La ley se puede hacer más fuerte pero no más flexible.

C. Que la ley no se puede hacer ni más fuerte ni más flexible.

D. Que la ley debe tener rigor y permitir que los municipios den subsidios.

E. Que la ley para su cumplimiento requiere del rigor en los subsidios del

nivel nacional e internacional.


INSTRUCCIONES





MARQUE E Sí todas las opciones son correctas

114

1) La gestión de riesgos y su incorporación en los planes de desarrollo,

planes de ordenamiento territorial y planes de gestión ambiental en

Colombia tiene como marco normativo:

1. El decreto 919 de 1989 sobre el sistema nacional de prevención y


2. La ley 99 de 1993 sobre medio ambiente.

3. La Constitución Política Nacional, como marco general para la legislación

en Colombia.

4. La ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo) y la Ley 388 de

1997 (Desarrollo Territorial)

2) Los niveles de responsabilidad dados por la ley en materia de

prevención y atención de desastres en el nivel municipal,

departamental y nacional, se asignan respectivamente a:

1. CLOPAD, Corporación Autónoma Regional, Gobernaciones y Ministerio

de Educación.

2. CLOPAD, Alcaldía, Secretaria de Gobierno Departamental y Presidencia

de la República.

3. CREPAD, CLOPAD, Secretarias de Gobierno.

4. CLOPAD, CREPAD Y DNPAD.

(CLOPAD: Comité Local de Prevención y Atención de Desastres; CREPAD:

Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres; DNPAD: Dirección

Nacional de Prevención y Atención de Desastres)

115

PREGUNTAS FALSO – VERDADERO

1) La legislación en Colombia en materia de prevención y atención de

desastres es consecuencia y se derivo exclusivamente de los lineamientos

dados por la Constitución Política Nacional:

V______ F_______

2) El marco legal colombiano brinda las herramientas suficientes para el

desarrollo de planes y programas tendientes a disminuir el riesgo de

desastre en el nivel municipal, y particularmente la aplicación en Colombia

ha permitido que no se presenten desastres en los últimos 10 años:

V______ F_______

3) El Rigor subsidiario en la planificación ambiental significa que la ley y los

lineamientos regulatorios del orden nacional, se pueden hacer más

rigurosos pero no más flexibles en el orden departamental y municipal:

V_______ F_______

116

SOLUCIÓN A LA AUTOEVALUACIÓN

SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA

1. C

2. C

3. D

4. B

SELECCIÓN MULTIPLE MULTIPLE RESPUESTA

1. E

2. D

PREGUNTAS FALSO VERDADERO

1. F

2. F

3. V

117


En trabajo grupal entre 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas




PREGUNTAS ABIERTAS

1) Explique brevemente el principio ambiental según el cual: la prevención de

desastres es materia de interés colectivo y que las medidas tomadas para

evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio

cumplimiento.

2) Explique brevemente la relación entre el Sistema Nacional Ambiental, el

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y los planes

de desarrollo.

3) Explique brevemente la relación entre el Sistema Nacional Ambiental, el

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y los planes

de ordenamiento territorial.

118

RESUMEN

Los fundamentos normativos en materia de prevención y atención de desastres

tienen marco de referencia fundamental en los acuerdos internacionales en la

materia y aquellos asociados al medio ambiente. De ellos se desprenden

lineamientos importantes para su incorporación en las regulaciones del orden

nacional en el campo de la planeación del desarrollo y del ordenamiento

territorial.

Esencialmente, en Colombia el marco normativo en prevención y atención de

desastres involucra leyes y decretos que organizan un sistema nacional para la

prevención y atención de desastres y desarrollan un plan nacional para la

prevención y atención de desastres, Decreto 919 de 1989 y Decreto 93 de

1998, respectivamente.

Los lineamientos para la acción institucional y la definición de áreas

programáticas para la reducción de riesgos señalados en los decretos

anteriores, establecen los mecanismos para la articulación con los planes de

desarrollo nacional, departamental y municipal, regulados desde la ley 152 de

1994; igualmente, se articulan con los objetivos y lineamientos de la ley 388

de 1997, que promueve la formulación, ejecución y evaluación de planes de

ordenamiento territorial, que buscan esencialmente la organización del espacio

físico en función de sus características naturales y de las actividades humanas

asociadas.

La ley 99 de 1993, que define los principios ambientales generales para la

política ambiental en Colombia, señala las directrices para la funcionalidad del

Sistema Nacional Ambiental - SINA, y establece los procesos, instrumentos y

recursos para la gestión ambiental en los municipios y los departamentos en

coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR, entre los

lineamientos se establece la relación entre la gestión de riesgos y la gestión

ambiental.

119

BIBLIOGRAFÍA

Corporación Andina de Fomento – CAF, 2007. Región andina preandino:

iniciativa orientada a la reducción de riesgos de desastres en los procesos de

desarrollo. Editorial Corporación Andina de Fomento. 2007.

De Windt, Claudia S. (2007). Legislación de desastres: hacia un marco

normativo de las Américas. Departamento de Desarrollo Sostenible.

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Juste Ruiz, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Ediciones

McGraw Hill. Madrid. 1999.

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territorial. Guía No.1: Guía metodológica para incorporar la prevención y

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Ministerio de Comunicaciones. Republica de Colombia. Plan de

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http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/PL

AN%20Sectorial%20de%20Emergencias%20Sector%20Telecomunicaciones.pd

f.

Ministerio de Transportes. República de Colombia. Plan Sectorial de

Emergencias de Accesibilidad y Transporte. Mayo de 2006. En:

http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/Pla

n%20sectorial%20accesibilidad%20y%20transporte.pdf.

120

Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres. SNPAD. Plan

Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate. Mayo de 2006.

En:


n%20Sectorial%20de%20Busqueda%20y%20Rescate.pdf

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Sectorial para la

Actuación en Caso de un Desastre Nacional de Carácter Súbito.


AN%20SECTORIAL%20EMERGENCIA%20AGRICULTURA%2026-05-06-3.pdf

Ministerio de Interior y Justicia. República de Colombia. Guía

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Contingencias - PLECs. Junio de 2008.

Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres (CAPRADE).

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andinos. Septiembre de 2008. Países Andinos Miembros: Colombia, Perú,

Ecuador, Bolivia.


Decisión 591 de 2004. Estrategia Andina para la Prevención y Atención de

Desastres. Tomado de: http://www.caprade.org/caprade/doc_estrat/eapad.pdf

Acuerdos Internacionales para la atención y prevención de desastres: en

http://www.sigpad.gov.co/archivos/legislacion/RESOLUCIÓN%207550%20DE

%201994.doc

121

GLOSARIO

CLOPAD

Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres. Organismo del

orden municipal para la gestión de riesgos y la prevención y atención de

desastres.

CREPAD

Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres. Organismo del

orden departamental para la gestión de riesgos y la prevención y atención

de desastres.

DNPAD

Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

IDEAM

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales. Instituto

encargado del manejo de información asociada con hidrología, climatología

y sus relaciones con el medio ambiente.

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

POT

Plan de Ordenamiento Territorial. Regulado por la Ley 388 de 1997, que

busca esencialmente el ordenamiento de las actividades humanas en el

nivel urbano y rural en función de las características biofísicas del

territorio.

PRINCIPIO DE ARMONIA REGIONAL

Principio de la planificación ambiental según la cual las departamentos,

municipios y demás entidades territoriales ejercerán sus funciones legales

122

en materia de medio ambiente de manera coordinada y armónica, con

sujeción a las normas de carácter superior y las directrices de la política

nacional ambiental.

PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA

Principio de planificación ambiental que establece que en materia normativa

las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio

ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter

superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por

autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la

comprensión territorial de sus competencias.

PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO

Principio de la planificación ambiental según el cual las normas y

medidas de política ambiental, podrán hacerse sucesiva y respectivamente

más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes

del nivel regional, departamental, distrital o municipal.

SINA

Sistema Nacional Ambiental. Sistema que integra políticas, actores,

instituciones y normatividad sobre medio ambiente en Colombia.

SNPAD

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

123

TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA

PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES

124



MÓDULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE

DESASTRES

UNIDAD 3 TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL

RIESGO Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo

125

ÍNDICE

Introducción………………………………………………………………………………………………. 126

Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 127

Ideas Clave……………………………………………………………………………………………….. 128

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 129

Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión……………….. 130

3. Técnicas y metodologías para la gestión del riesgo y la prevención

y atención de desastres ……………………………………….………………………….. 136

3.1. Modelos de evaluación de amenazas naturales, antrópicas y

tecnológicas. ……………………………………………………….…………………

136

3.2. Modelos de análisis de vulnerabilidad. Modelos matemáticos,

estructurales, técnicos y sociales……………………………………………. 146

3.3. Modelos para la estimación del riesgo. Variables

socioculturales, económicas, ambientales, políticas,

institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas…………………… 151

3.4. Integración de estudios de amenazas y vulnerabilidad en

la configuración y evaluación del riesgo en planes de

desarrollo y planes de ordenamiento territorial……………………. 153


Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 169



Resumen…………………………………………………………………………………………………… 175

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 177

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 180

126

INTRODUCCIÓN

La relación de metodologías, herramientas e instrumentos para la gestión del

riesgo y para la prevención y atención de desastres, es un factor fundamental

que posibilita la operacionalización de los planes de desarrollo, los planes de

ordenamiento territorial y los planes ambientales en un territorio determinado.

La fundamentación conceptual y el marco legal, se concretan en los procesos

metodológicos que le permiten al tecnólogo en Gestión Pública Ambiental

participar de manera decidida y pertinente en grupos de trabajo

interdisciplinario, en la estimación del riesgo de una sociedad o comunidad

frente a una amenaza determinada y en el establecimiento de las medidas

necesarias para reducir el riesgo y prevenir los desastres.

La evaluación de las amenazas busca la identificación y la determinación de los

fenómenos naturales o antrópicos que pueden afectar a la sociedad. Así como

su ciclicidad y sus manifestaciones en el tiempo y el espacio geográfico. El

análisis de la vulnerabilidad permite el reconocimiento cualitativo y cuantitativo

de las condiciones de exposición, fragilidad y capacidad de recuperación que

una población tiene frente a fenómenos que los pueden afectar. En esta

medida se pueden estimar las pérdidas humanas, físicas, técnicas y

económicas a las que una población está expuesta; y así poder implementar

medidas para la prevención y disminución de condiciones de vulnerabilidad,

para la atención de situaciones de emergencia y para la recuperación y

reconstrucción de las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de

la sociedad afectada.

El conocimiento y la relación de estos estudios sobre metodologías de

evaluación y análisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo, le permiten al

tecnólogo la comprensión del papel de la gestión de riesgos en la planeación

del desarrollo y el ordenamiento ambiental y territorial.

127

OBJETIVOS

Objetivo General

Relacionar metodologías y herramientas para la evaluación de amenazas, el

análisis de vulnerabilidad y la estimación del riesgo, que permitan el desarrollo

de competencias y capacidades para el diagnóstico y la integración de estudios

de gestión de riesgos en la planeación del desarrollo, el ordenamiento

territorial y la gestión ambiental territorial.


Con el desarrollo de la presente unidad el estudiante estará en capacidad de:

• Analizar las principales metodologías y técnicas para la evaluación de

amenazas naturales, antrópicas y tecnológicas

• Reconocer las herramientas para el análisis de la vulnerabilidad desde una

perspectiva multidimensional.

• Establecer las bases metodológicas para la estimación y valoración del

riesgo y su incorporación en los procesos de planeación, ordenamiento y

gestión ambiental territorial.

128

IDEAS CLAVE

� La evaluación de amenazas consiste en identificar el tipo de fenómenos

naturales o antrópicos que tienen potencial de afectación a una sociedad

determinada, así como su probabilidad de ocurrencia, su intensidad y la

extensión geográfica en la que tendría influencia.

� La evaluación de vulnerabilidad permite determinar las condiciones de

susceptibilidad de una población, de su entorno biofísico y de su

infraestructura.

� La valoración del nivel de exposición que tiene una sociedad a una

amenaza, su fragilidad social y su capacidad de recuperación, son variables

que permiten la incorporación del riesgo en los procesos de ordenamiento

territorial y planeación del desarrollo, cuyo objetivo esencial es incrementar

la calidad de vida y el bienestar social en condiciones de sostenibilidad.

� El avance de la ciencia y la tecnología ha permitido el desarrollo de

sistemas de información geográfico que facilitan el manejo de las amenazas

y la vulnerabilidad, para zonificar estos procesos y construir mapas de

riesgo y sistemas de alerta temprana que contribuyen decididamente a

disminuir el riesgo y a prevenir la ocurrencia de desastres.

129

MAPA CONCEPTUAL

Evaluación de Amenazas

desde

Evaluación

del Riesgo

Juicios de expertos

Métodos

cuantitativos

Se apoya en

Efectos Indirectos

Incorporación

Social

Ordenamiento

Territorial

Métodos

cualitativos

Análisis de Vulnerabilidad

Cuantificación y

modelación de

variables

Económica

Ambiental

Política

Institucional

Cultural

Física

E

x

p

o

s

i

c

i

o

n

F

r

a

g

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R

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s

i

l

i

e

n

c

i

a

Efectos Directos

Planeación del

desarrollo

Planeación

Ambiental

Planeación

sectorial

130


PARA LA REFLEXIÓN

Texto de Contextualización.

En el siguiente texto de contextualización se presentan apartes del documento

preparado por el Centro de Administración de Desastres de la Universidad de

Winsconsin- Madison con soporte financiero de la Oficina de los Estados Unidos

de Asistencia de Desastres en el Extranjero, y la Agencia Internacional de

Desarrollo Internacional (OFDA/USAID). 1995

TECNOLOGIAS DE LA ADMINISTRACION DE DESASTRES

Los administradores de desastres deberían estar familiarizados con ciertas

tecnologías o conjuntos de información usados en administración de desastres.

Entre los más importantes están mapeo, interpretación de fotografías aéreas,

comunicaciones, administración de información, logística y aplicaciones de

computadores, epidemiología y medicina preventiva.

MAPEO

La administración de desastres se basa fuertemente en el uso de mapas y

técnicas de mapeo para control de desastres y para administración de la

respuesta. Como mínimo, los administradores de desastres deben estar

familiarizados con una variedad de diferentes tipos de mapas incluyendo

mapas topográficos, mapas de uso de tierras, mapas de peligros, mapas

geológicos, mapas de vegetación, mapas de distribución de poblaciones,

mapas sísmicos y mapas de seguimiento de huracanes. Los administradores de

desastres deben saber como leer mapas. Deben también conocer cómo dibujar

información de forma adecuada en los mapas y cómo interpretar las tendencias

a través de la lectura de mapas.

La introducción de los computadores al manejo de desastres incrementará el

uso de los mapas generados por computador. Los mapas esquemáticos

131

generados a través de gráficas de computadora están siendo usados para dar

información actualizada acerca de situaciones de desastres a medida que se

desarrollan. Por ejemplo, estos mapas pueden ser usados para monitorear las

inundaciones y guiar a un administrador de desastres quien debe decidir

cuando evacuar ciertas áreas. Al monitorear el flujo de los arroyos y los niveles

de los ríos en una localidad río arriba, un administrador de desastres puede

mapear la zona de inundación esperada y predecir las áreas amenazadas, la

extensión de las inundaciones y áreas que deberían ser evacuadas

prioritariamente. El administrador puede por tanto determinar donde enfocar

las actividades de control de inundaciones.

Los mapas generados por computador son usados en análisis de riesgo,

análisis de vulnerabilidad, planeación de evacuaciones, monitoreo de

inundaciones, evaluación de daños, y planeación de reconstrucción.

FOTOGRAFÍA AEREA Y SENSORES REMOTOS

La fotografía aérea es una herramienta valiosa para la administración de

desastres. Puede ser una herramienta demasiado cara si no se usa bien. Los

administradores de Desastres deben conocer como interpretar fotografía aérea

y como aplicarla a planeación previa al desastre y actividades de respuesta

post-desastre. Los usos posibles de la fotografía aérea incluyen análisis y

mapeo de peligros, los análisis de vulnerabilidad y mapeo, evaluación de

desastres, planeación de reconstrucción y administración.

Los sensores remotos es la adquisición de información para un sujeto que está

a distancia del dispositivo que recoge información. Los radares de clima,

satélites climáticos, sismógrafos, boyas sónicas, y videocámaras son ejemplos

de sistemas de sensores remotos. La fotografía aérea es una forma de sensor

remoto, pero en la administración de desastres el término generalmente se

refiere al uso de satélites con imágenes satelitales, que produce una imagen

generada por computador que parece una fotografía y con otros dispositivos de

132

monitoreo electrónico. La "foto" del huracán es una imagen generada por

computador hecha por los sensores de los satélites.

El uso de sensores remotos en la administración de desastres está

incrementando. El pre-desastre usa análisis de riesgos y mapeos; alerta de

desastres, especialmente el seguimiento de ciclones, monitoreo de sequías,

volcanes, fuegos a gran escala y producción agrícola; y evaluación de

desastres, especialmente monitoreo y evaluación de inundaciones, estimación

de daños a las siembras y bosques, y monitoreo en los cambios de uso de la

tierra posteriores a un desastre. Los satélites meteorológicos monitorean los

patrones de clima, detectan y siguen sistemas de tormentas, y monitorean

heladas e inundaciones.

COMUNICACIONES

Las comunicaciones electrónicas son una tecnología importante de

administración de desastres. Las comunicaciones electrónicas son usadas para

coordinación y control, evaluación, reporte, monitoreo y planeación de la

logística y reunificación y seguimiento de familias separadas. Un administrador

de desastres debe estar familiarizado con equipos de comunicaciones y sus

limitaciones y debe entender el uso efectivo de redes de comunicación tanto

para antes como después del desastre.

Un administrador de desastres debe sobre todo saber como comunicarse, qué

comunicar, y con quién comunicarse, usando las diferentes tecnologías

disponibles. Las comunicaciones electrónicas demasiado a menudo dan a los

administradores de desastres la impresión de que pueden controlar una

situación simplemente comunicándose. La información que viene a través de

comunicaciones electrónica puede a menudo agobiar y/o desinformar al

administrador. Entonces el administrados debe conocer acerca de los sistemas,

pero el o ella debe también saber cómo estructuras un sistema de

comunicaciones. La estructuración permitirá una comunicación rápida de

información vital y evaluación exacta de una situación en desarrollo.

133

ADMINISTRACION DE INFORMACION

La administración de desastres es altamente dependiente de la recolección e

interpretación de una información exacta. Los administradores de desastres

deben por eso estar familiarizados con cómo recolectar, estructurar y evaluar

la información en situaciones de emergencia. Esto es usualmente hecho al

establecer un sistema de administración de información. En los años recientes

los computadores han dado a los administradores de desastres una nueva

herramienta para estructurar información y datos y analizar patrones y

tendencias de la información. Los computadores son ahora usados de forma

rutinaria para planeación del programa, proyectos de planeación y monitoreo,

administración de logística, evaluación de daños, administración de víctimas,

comunicaciones, y administración de costos.

LOGISTICA

Todos los administradores de desastres eventualmente se involucran en la

logística. Por ello, el o ella debe estar familiarizado con la planeación de la

logística básica, administración de inventarios, procedimiento de control de

almacenamiento de bodegaje, métodos de distribución de materiales, y

procedimientos de contabilidad.

La planeación logística puede incluir, por ejemplo, evaluar la capacidad e

idoneidad para mover suministros a través del sistema de atención

identificando cuellos de botella y desarrollando soluciones alternativas. El

planear la logística en una ciudad golpeada por un desastres puede incluir la

estimación de la capacidad de recibir suministros por aire, y los puertos

marítimos descargar los suministros y recargarlos en camiones. Podría incluir

determinar la suficiencia de camiones del tipo y tamaño correctos, y la

disponibilidad de repuestos y combustible para los camiones. Otras

consideraciones podrían ser caminos adecuados al sitio de atención, albergues

adecuados, en los puntos de recolección, y un sistema de distribución con la

134

capacidad administrativa y los métodos para entregar las mercancías al punto

final de utilización.

EPIDEMIOLOGIA

La epidemiología es la rama de la medicina que investiga las causas y el

control de epidemias. En relación con la epidemiología de los desastres ha

tomado el sentido de la evaluación de todas las causas de ocurrencia y no

ocurrencia de una enfermedad (y más ampliamente de la muerte y lesiones)

resultantes de un desastre. La vigilancia epidemiológica luego de los desastres

y las crisis de refugiados incluyen la identificación de las enfermedades dentro

de vigilancia; la recolección, interpretación y utilización de datos; diagnósticos

de laboratorio de muestras; desarrollo de políticas y planes de programas de

salud pública; y el establecimiento de un programa para el control de

enfermedades transmisibles. Los últimos dos puntos coinciden con programas

en la administración de salud ambiental y la medicina preventiva.

135

Cuestiones para reflexionar

Con base en el documento anterior sobre tecnologías en la administración de

desastres de la Universidad de Wisconsin, se realizan los siguientes

planteamientos, alrededor de los cuales se debe realizar una reflexión previa

por parte de los estudiantes:

• ¿Cuál es el papel de la cartografía en el estudio de los fenómenos

naturales?

• En un proceso de planeación en un municipio, ¿Qué papel juega los mapas?

• Qué tipo de mapas conocen los integrantes del grupo y como los han

aplicado?

• Reflexione alrededor de la importancia de conocer e identificar las

amenazas por fenómenos naturales en su municipio. ¿Cómo se han

identificado? ¿Cómo se ha hecho difusión de los tipos amenazas

identificadas?

136

3. TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS EN LA GESTION DE RIESGO Y LA

PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES

3.1. Modelos de Evaluación de Amenazas Naturales,

Antrópicas y Tecnológicas.

La evaluación de una amenaza consiste en pronosticar la ocurrencia de un

fenómeno natural o antrópico, con base en el estudio de su mecanismo

generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en

el tiempo. El pronóstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la

búsqueda e interpretación de señales o eventos premonitorios; a mediano

plazo, basado en la información probabilística de parámetros indicadores, y a

largo plazo, basado en la determinación del evento máximo probable en un

período de tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área

potencialmente afectable (Cardona, 2001). En este sentido, la evaluación de la

amenaza busca establecer la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno con

potencial de afectación a una comunidad, así como su severidad en un periodo

de tiempo y en espacio geográfico determinado.

� Modelos de Evaluación de Amenazas Naturales y Tecnológicas.

� Modelos de Análisis de Vulnerabilidad. Modelos Matemáticos, Estructurales, técnicos, Sociales.

� Modelos para la Estimación del Riesgo. Variables Socioculturales, económicas, ambientales, políticas, institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas.

� Integración de Estudios de Amenazas y Vulnerabilidad en la Configuración y Evaluación del Riesgo en Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial.

¿Cómo se evalúa una Amenaza? ¿Qué herramientas y técnicas se utilizan para evaluar una amenaza?

137

Básicamente existen dos tipos de análisis en la evaluación de las amenazas:

• Análisis cualitativos:

La evaluación de los elementos y los factores de la amenaza se realiza

subjetivamente recurriendo al juicio de expertos, mediante la asignación de

rangos de intensidad con los que se establecen los niveles o los grados de la

amenaza.

El establecimiento de un sistema de expertos permite el desarrollo de una

metodología que integra en la actualidad algunas herramientas como la lógica

difusa, las redes neuronales y la construcción de indicadores relativos. Estos

sistemas se alimentan del conocimiento y la experiencia histórica en la

comprensión de amenazas naturales, antrópicas y tecnológicas, para definir

parámetros numéricos que permitan la descripción y posibilidad de ocurrencia

de un fenómeno reconocido como amenaza.

• Análisis cuantitativos

En los análisis cuantitativos las variables y los componentes de la amenaza se

estiman en términos físicos y matemáticos, que permiten no solo su

cuantificación sino su modelación matemática.

El análisis cuantitativo de un fenómeno natural, tipo una erupción volcánica o

un sismo, requiere de un estudio probabilístico de la ocurrencia del fenómeno,

en términos de su ciclicidad y periodos de retorno.

La dinámica terrestre se puede predecir realizando procesos de modelación y

de simulación de los fenómenos, no se considera viable en términos científicos

y técnicos la predicción con exactitud de las intensidades, magnitudes y

duración.

138

Para el caso de una amenaza de origen natural, la evaluación implica:

� El estudio de los factores internos.

� Los posibles eventos detonantes.

� El potencial de energía destructiva interna.

� La probabilidad de impacto sobre un sistema social o tecnológico

determinado.

• Los Sistemas de Información Geográfica - SIG y la evaluación de

amenazas

Uno de los avances significativos en ciencia y tecnología asociado a la gestión de

riesgos, está relacionado con la capacidad de las técnicas computarizadas para

manejar y sistematizar un volumen de información cada vez mayor. En este

sentido los Sistemas de Información Geográfica se convierten en una

herramienta valiosa para recolectar, organizar, analizar y presentar datos. Los

SIG son un medio que permite sistematizar la información sobre una entidad

territorial específica, en cada una de sus múltiples dimensiones de orden social,

ambiental, infraestructural, económico, entre otras.

Las características de un SIG en sus etapas de construcción se refieren a:

• Captura de datos: se puede dar por digitalización de la información

obtenida en trabajo de campo manual o electrónicamente, capturada con

GPS o por la generación de archivos digitales.

• Almacenamiento de datos: datos vectoriales y en formato raster; los

primeros se relacionan con puntos, líneas y polígonos representados con

coordenadas exactas, y los segundos se refieren a la representación de la

información digital por medio de cuadros (pixeles), provenientes de sensores

como imágenes satelitales, cámaras de video y fotografía digitales.

• La información geográfica: los datos geográficos se componen de datos

espaciales (gráficos) y datos tabulares descriptivos; que permiten sobre un

139

mapa tener símbolos y textos que describen los elementos de un mapa

especifico.

• Despliegue de datos: el SIG puede desplegar datos e información desde la

misma pantalla del computador o pueden ser utilizados para generar mapas a

partir de la relaciones entre los datos.

• Consulta de datos: consultas específicas a las bases de datos de los

elementos cartográficos y geográficos. La información puede encontrarse en

forma gráfica o en forma tabular.

• Ejecución de análisis espacial geográfico: en el SIG se encuentran bases

de datos independientes correspondientes con categorías geográficas o

cartográficas especificas, para realizar análisis se requiere de unir e integrar

diferentes capas o temas específicos, de manera que se permita relacionar

información de tipo geológica con información asociada a otra capa en cuanto

a infraestructura o usos del suelo.

En un SIG se puede encontrar los siguientes tipos de información referente a las

amenazas:

• Información de fenómenos naturales: su ubicación, su intensidad, su

distribución geográfica y las probabilidades de ocurrencia.

• Información de ecosistemas naturales: información de tipo geomorfológico,

hidrológico, biológico y atmosférico, que permiten determinar los bienes y

servicios ambientales que puede ofrecer un ecosistema determinado.

• Información sobre las actividades humanas en términos sociales,

económicos, culturales, institucionales e infraestructurales que permiten

establecer la relación de los fenómenos naturales con las actividades

humanas y viceversa, para establecer las condiciones de las amenazas.

Como se ha planteado el SIG se convierte en una herramienta de análisis

geográfico, con la capacidad de almacenar, acceder, analizar, manipular,

desplegar e integrar información territorial en un único sistema, desde variables

140

sociales, económicas y ambientales. Asociado el uso de SIG con la gestión de

riesgos, se puede señalar que el beneficio que tiene el SIG está en:

• La posibilidad de realizar superposición de datos, para poder y confrontar y

comparar información que permita presentar cambios territoriales en

escalas temporales.

• Permite realizar ajustes en la escala para realizar análisis locales y

regionales de la información

• Obtención de datos de la relación de factores conocidos en los planos.

• Integración de información de ciencias sociales, naturales y tecnológicas.

• Incorporación de datos obtenidos del uso de sensores remotos: imágenes

de satélite.

• Modelación de procesos sociales y naturales con propósitos de simulación y

predicción.

La utilidad de los SIG en la gestión del riesgo se puede encontrar en su

contribución en los siguientes aspectos (Villalobos, 2009):

• Determinación de poblaciones o elementos vulnerables, de acuerdo con las

amenazas identificadas.

• Superposición de datos para fines comparativos.

• Generación de modelos para la predicción del alcance de un determinado

evento natural. Por ejemplo se pueden predecir zonas afectadas por

posibles avalanchas, profundidad y extensión de posibles inundaciones y

zonas con diferentes grados de amenaza en el área de influencia de una

erupción volcánica.

• Actualización de información que ilustre cambios en el tiempo a partir de

datos sociales y físicos.

141

• Generación de escenarios o patrones de crecimiento de centros urbanos

con el fin de analizar los cambios en la vulnerabilidad de su población en

función del crecimiento demográfico.

• Modelado de procesos sociales para efectos de simulación y predicción.

• Generación de escenarios de zonificación y uso potencial de la tierra, con el

fin de identificar amenazas, reducir vulnerabilidades y recomendar medidas

de mitigación y prevención en los casos en que sea necesario.

• Monitoreo de amenazas naturales, por ejemplo: deslizamientos, con el fin

establecer patrones de comportamiento y brindar sistemas de alerta

temprana.

En síntesis, los sistemas de información geográfica (SIG) se utilizan en la

aplicación de estrategias de gestión del riesgo, entre las que se incluyen: el

ordenamiento del territorio, la prevención de desastres, la gestión ambiental,

el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y el aumento de la

capacidad de respuesta para la atención de emergencias7.

Desde una perspectiva institucional, los SIG permiten centralizar e integrar

información normalmente dispersa y que se encuentran en diferentes formatos,

y que ha sido obtenida por diferentes organizaciones, y de esta manera permite

obtener nueva información, en función de los requerimientos y necesidades de

los usuarios y de sus aplicaciones (Maskrey, 1998).

En la evaluación de amenazas, los SIG facilita la integración de información

derivada de investigaciones de diversas áreas del conocimiento como la

geología, climatología, hidrología, que normalmente han estado parcializadas

según el interés de la disciplina; el hecho significativo es la posibilidad de

superponer estos planos con la información de los usos del suelo por la sociedad

7 Para mayor ampliación se recomienda visitar el sitio http://www.ceagi.org/

142

en términos de actividades económicas, sociales, culturales y la disposición de la

infraestructura y de las obras civiles facilitando la relación entre amenazas

naturales y características de la sociedad; así como de amenazas antrópicas y

sus relaciones en áreas urbanas y rurales y sus posibilidades de impacto sobre

los recursos naturales y del medio ambiente. En tal sentido los SIG son una

poderosa herramienta para evaluar integralmente las amenazas.

Sistemas de Monitoreo, Sensores Remotos y Evaluación de Amenazas

El avance de la ciencia y tecnología ha permitido el desarrollo de sistemas

especializados para el estudio de los fenómenos naturales y de las características

geográficas, sociales y económicas de los territorios. Estos avances se han

incorporado en los procesos de planeación y de manera específica en la gestión

de riesgos, utilizando técnicas como los sensores remotos, las redes de vigilancia

y los sistemas de monitoreo. A continuación se realiza una breve descripción de

estas tecnologías, con información obtenida de INGEOMINAS y del IDEAM.

Los sensores remotos son instrumentos ubicados en un avión o en un satélite

que permiten grabar información de la superficie terrestre. Entre las técnicas y

sistemas aéreos se cuenta con: las fotografías aéreas, los radares aéreos y los

sensores térmico infrarrojos.

Las fotografías aéreas son imágenes en blanco y negro o en color que muestran

las características de la superficie terrestre y tienen limitaciones en el tiempo en

que se toman y en las condiciones climáticas que pueden generar espacios

vacios y sin información; los radares aéreos son sensores que producen su

propia luz y no tienen dificultades por el tiempo y las condiciones climáticas; los

sensores térmicos infrarrojos producen imágenes basadas en las características

térmicas del terreno.

143

Los sensores remotos satelitales, tienen en la actualidad un avance significativo

dado el nivel de precisión de la información obtenida y la continuidad en la

información referenciada.

Aplicaciones en la evaluación de amenazas naturales

Inundaciones: las imágenes derivadas de sensores remotos permiten

identificar planicies de inundación y áreas propensas a inundaciones. El uso mas

significativo es la obtención de una base cartográfica de las áreas susceptibles,

así como el seguimiento que puede realizarse antes, durante y después de la

inundación. En tierra se utilizan estaciones automáticas o estaciones

hidrométricas que envían información en tiempo real por radio y teléfono y

permiten establecer aviso o alertas oportunas.

Huracanes: se utilizan imágenes satelitales de alta resolución, para determinar

áreas de nubes organizadas alrededor de un núcleo con un centro de baja

presión, concentradas en la atmosfera que desencadenan en huracanes y se

puede calcular su dirección y velocidad, así como hacer simulación de su

comportamiento.

Sismos: los sensores remotos ofrecen información sobre zonas de fallas

geológicas, sobre depósitos de material no consolidado y permiten delinear áreas

en las que un sismo puede generar deslizamientos. Pueden utilizarse imágenes

en color infrarrojo producidas por satélites en escalas de hasta 1:100.000 para

definir zonas de fallas activas en la superficie.

El estudio de la actividad sísmica se refiere a la realización de estudios de

predicción científica que permiten especificar: posibles zonas epicentrales,

magnitudes estimadas de sismos potenciales y el intervalo de tiempo en el que

puede ocurrir cada sismo.

144

Algunos factores que permiten evaluar la amenaza sísmica pueden ser (con

información de www.geofisica.cl/Predicc_Sismos.htm):

- Cambios topográficos: dilatación de la corteza terrestre.

- Anomalías infrarrojas: calor generado en la corteza.

- Anomalías magnéticas: variaciones en el campo magnético de la corteza.

- Estadísticas sísmicas.

- Monitoreo de vulcanismo.

- Estudios de relieve de las placas tectónicas cerca de zonas de subducción.

- Otros aspectos tenidos en cuenta: anomalías gravitatorias, potencial sísmico,

periodos de recurrencia sísmica, efectos piezoeléctricos.

Actividad Volcánica: los sensores térmicos infrarrojos son una herramienta

que permite estudiar las características geotérmicas de un volcán. Se pueden

detectar el calor y su flujo en el interior y áreas subyacentes de un volcán.

En el seguimiento a la actividad volcánica se implementan redes de vigilancia

que encadenan una serie de técnicas que permiten la valoración de las

condiciones y características de evolución del proceso y generar las alertas

respectivas. Entre las técnicas que se incorporan a una red de vigilancia se

pueden tener (INGEOMINAS, 2009):

- Red de monitoreo sísmico

- Red de monitoreo en deformación. Red de inclinómetros telemétricos

electrónicos: permiten medir deformaciones del terreno.

- Red de monitores de emisiones en suelos de isotopos Radón Rn-222

- Red de monitoreo de emisiones de Dióxido de Azufre

- Red de monitoreo de campo electromagnético

- Red de monitoreo de potenciales eléctricos espontáneos

- Monitoreo de actividad superficial y cambios geomorfológicos.

145

- Monitoreo aéreo de actividad superficial – cambios geomorfológicos y

térmicos.

- Monitoreo satelital de emisiones volcánicas

En los últimos años, la vigilancia sobre la actividad volcánica ha permitido la

incorporación de avances científicos y tecnológicos, como los enunciados y

permiten generar sistemas de alerta temprana favoreciendo medidas de

prevención para evitar fuertes impactos sobre la población.

Deslizamientos: los sensores remotos específicamente las fotografías aéreas

permiten identificar las evidencias de procesos de movimiento en masas

anteriores y ubicar áreas con potencial de deslizamiento.

En la evaluación de las amenazas se han incorporado avances científicos que

permiten observar la evolución de los fenómenos en pequeñas medianas y

grandes escalas, en periodos cortos o largos de tiempo. La importancia de la

incorporación de avances científicos, radica en el desarrollo de esquemas de

pronóstico y alerta, fundamentales para formular planes y establecer medidas

que disminuyan impacto y efectos negativos por la ocurrencia de estos

fenómenos.

En el caso de fenómenos hidrometeorológicos como: huracanes, tormentas,

tornados, inundaciones, ventiscas, sequia, fenómeno del niño, calentamiento

global; se han desarrollado modernos sistemas de observación como satélites

meteorológicos que proveen información que permiten registrar actividades

de convección en la atmósfera, temperatura en la superficie del mar, color de


http://intranet.ingeominas.gov.co/pasto/Red_de_vigilancia www.ideam.gov.co http://www.desastres.org/page.php?id=satelite http://www.ceagi.org/portal/?q=node/140 http://www.igac.gov.co/

146

la vegetación, caudales en ríos, entre otros; los radares meteorológicos,

permiten estimar la intensidad de los fenómenos hidrometeorológicos como

tormentas o granizadas, basados en estudio de la precipitación para generar

pronósticos en el corto plazo; las boyas, redes de instrumentos ubicados en

los océanos que permiten detectar los cambios en la estructura térmica del

mar y en la atmosfera (Magaña, 2001)

3.2. Modelos de Análisis de Vulnerabilidad. Modelos

Matemáticos, Estructurales, técnicos y Sociales.

El análisis de la vulnerabilidad consiste en un estudio de la capacidad que tiene

un sistema, comunidad o territorio de resistir los efectos posibles por la

concreción de una amenaza. Este análisis establece las posibilidades de cada uno

de los componentes del sistema o del territorio para resistir, responder y

recuperarse ante los efectos de un fenómeno natural o antrópico.

La esencia de la evaluación de la vulnerabilidad es determinar la propensión de

sufrir daños y medir las dificultades de una sociedad para recuperarse del daño

sufrido (Lavell, 2000). Bajo una concepción integral de la vulnerabilidad, su

evaluación implica un análisis de medidas a tomar en elementos sociales (falta

de resiliencia, aspectos económicos, educativos, culturales) y técnicos

(cuantificables) del sistema en procesos de preparación, prevención, resistencia,

atención y recuperación frente a un fenómeno, en este sentido la evaluación de

la vulnerabilidad implica el estudio de las condiciones de susceptibilidad antes,

durante y después de un desastre.

En cuanto a estudios técnicos en evaluación de vulnerabilidad, un ejemplo es el

estudio de las propiedades de sismoresistencia en edificaciones e infraestructura,

en sistemas de transporte, de comunicaciones, de acueducto y alcantarillado,

estudios técnicos del suelo, obras de ingeniería para estabilización de terrenos.

Los estudios técnicos no se limitan exclusivamente a evaluaciones físicas y de

147

resistencia de infraestructura, se incluye en estos estudios el análisis de la

exposición o la ubicación en área de influencia del fenómeno.

Los criterios sociales implican la valoración de las condiciones de la sociedad

humana en cuanto a aspectos ideológicos, educativos, políticos, culturales,

institucionales que determinan aspectos cualitativos de la sociedad.

Para la OEA (2000), las metodologías de evaluación de la vulnerabilidad deben

responder a una estructura y una funcionalidad. La estructura incluye factores

como población, amenazas naturales, sectores involucrados, las medidas de

impacto, el foco geográfico ubicación e infraestructura asociada. La funcionalidad

incluye: impactos posibles y condiciones relativas de la población como la

pobreza; condiciones de desarrollo; planes y políticas; información; existencia de

fondos comunes; información pertinente para la asistencia en la reconstrucción

postdesastre.

Metodologías para evaluar la vulnerabilidad.

En reuniones de expertos realizadas por el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo - PNUD en los primeros años del siglo XXI, se han presentado

los principales avances en la formulación de metodologías para la evaluación de

vulnerabilidad:

En el caso de Centro América, la universidad de Costa Rica planteó la necesidad

de integrar los avances en Sistemas de Información Geográficos (SIG) y la

cartografía de riesgos, como herramientas para el suministro de información

sobre medidas espaciales y geográficas, y con la inclusión de criterios de orden

social. La base está en la determinación de un modelo espacial multicriterio,

reforzado con la combinación de métodos inductivos y deductivos. Los métodos

inductivos involucran estudios técnicos y de mapeo de factores geodinámicas; en

los métodos deductivos se refieren a estudios históricos de fenómenos y de

impacto de los desastres sobre la comunidad (Girot, 2000).

148

Los elementos fundamentales en cualquier estrategia para el diseño e

implementación de un SIG que permita la evaluación de la vulnerabilidad según

los escenarios de riesgo son:

� Definir una estructura conceptual, lógica y real.

� Acceder al conocimiento de los usuarios y la estructura de la información

demandada.

� Tener el inventario sistemático de datos e información existente.

� Diseñar un modelo espacio – temporal para el análisis de datos que

contemple una adecuada estrategia de manejo de error e incertidumbre.

En el modelo se incluye información sobre el origen de los datos (fuentes,

medidas, sistemas de clasificación usados en su recolección y procesamiento),

así aplicaciones de métodos de simulación capaces de ponderar variables con

diferentes pesos en la ecuación de riesgo.

En el caso de amenaza sísmica, Cardona y Hurtado (2000), desarrollaron un

índice compuesto para la evaluación del riesgo sísmico, en el que se considera

un índice sísmico duro y un índice sísmico blando. En este índice se relacionan

descriptores como el área destruida, número de muertos y heridos, daños en

líneas vitales y para el segundo se consideran como descriptores, la amenaza

sísmica del contexto y la vulnerabilidad sísmica del contexto en términos

de exposición, fragilidad social y la falta de resiliencia. La importancia de

este modelo es la visión holística con la que se construyen los indicadores,

relacionando variables de tipo cuantitativo y cualitativo, particularmente en la

evaluación de condiciones de vulnerabilidad de la población.

En la evaluación del riesgo es necesario considerar no solo las características de

las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad, sino que se deben considerar

las medidas de mitigación, para lo cual es necesario retomar diferentes

interpretaciones para la vulnerabilidad: vulnerabilidad material, económica,

149

social, ecológica, educacional, actitudinal y motivacional, política, cultural y física

(Wisner, 2000).

En el estudio de las condiciones de vulnerabilidad, un factor fundamental es la

medida que se realice a partir de indicadores en la preparación y respuesta a

desastres naturales que reflejan la capacidad institucional que los países tienen.

Palm (2000)8, en el informe de la Comisión para el Desarrollo Sostenible de las

Naciones Unidas, plantea que en la construcción de indicadores es necesario

establecer: 1) El nombre, una breve definición y unidad de medida. 2) Políticas

relevantes, propósito, acuerdos y convenciones internacionales, estándares

internacionales registrados y recomendados, conexiones con otros indicadores.

3) Descripción metodológica, conceptos y definiciones involucradas, métodos de

medida, limitaciones del indicador, estado de la metodología, definiciones

alternativas del indicador. 4) Establecimiento de los datos, datos requeridos para

conformar el indicador, fuentes y disponibilidad de datos nacionales e

internacionales, referencias de los datos. 5) Instituciones y agencias

involucradas en el desarrollo de los indicadores, liderazgo y otras organizaciones

contribuyentes. 6) Referencias, lecturas y sitios en internet.

Un modelo que permite determinar un índice de vulnerabilidad compuesto por

elementos económicos y ambientales, fue propuesto por Briguglio (1999): en

primer lugar, se considera el índice de vulnerabilidad económica que determina

las características de producción, balance importación – exportación; y en

segundo lugar el índice de vulnerabilidad ambiental en términos de las

características ecosistémicas y de exposición a fenómenos naturales. La

propuesta en la construcción de modelos para calcular el índice de vulnerabilidad

se soporta en tres métodos: normalización, elaboración de mapas y métodos de

regresión. La normalización como un método para estandarizar las diferentes

unidades de medida de los componentes del índice y que permite establecer

promedios, conocidos como índices compuestos.

8 Secretariado para La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR - International Strategy for Disaster Reduction) de las Naciones Unidas

150

Como se ha señalado, la vulnerabilidad debe ser analizada desde una

perspectiva global, con este objetivo Chardon (2002), presentó una herramienta

que permite: 1) Realizar un estudio espacial cualitativo y cuantitativo de los

factores de vulnerabilidad que pertenecen a campos de acción diferentes, 2)

Integrar los factores y demostrar sus interrelaciones, y 3) que los resultados

obtenidos deben demostrar de manera detallada la situación de riesgo. En la

selección de los campos de pertenencia de los factores de vulnerabilidad, se

trabajo con factores naturales y factores socioeconómicos. Entre los factores

naturales se relacionan: experiencias pasadas (deslizamientos y/o sismos),

procesos erosivos, pendientes, la intensidad registrada anteriormente en sismos,

los rellenos, las zonas inundables y los trabajos de corrección geotécnica. Entre

los factores socioeconómicos se tienen: los barrios subnormales y zonas por

reubicar, el nivel socioeconómico, la densidad poblacional neta, la organización

comunitaria, materiales y puesto de socorro, el nivel de accesibilidad, las zonas

educativas y la ubicación de las estaciones de gasolina y gas. A cada uno de los

factores se le asignó un valor o un puntaje de acuerdo con el conocimiento que

se tenía de la zona y se construyeron los cuadros respectivos para ingresar los

datos ligados a los factores naturales y a los factores socioeconómicos.

El análisis de componentes principales (ACP), puso en evidencia las principales

variables indicadoras de la vulnerabilidad para cada uno de los factores. En los

factores naturales: las experiencias pasadas, la pendiente, los procesos erosivos

y los rellenos y en el campo socioeconómico: el grado de subnormalidad, el nivel

socioeconómico, la densidad neta, la organización comunitaria, la organización

funcional y el nivel de accesibilidad.

En síntesis, la evaluación de la vulnerabilidad permite tener la referencia de los

aspectos susceptibles de la sociedad o la comunidad ante la ocurrencia de un

fenómeno con potencial de afectación. En esta medida, se puede determinar el

riesgo y definir las medidas necesarias para su reducción, en la Unidad V se

presenta una metodología que permite tener una referencia de la vulnerabilidad

en un municipio, para formular e implementar medidas tendientes a reducir

151

aspectos de susceptibilidad por exposición, fragilidad y dificultad de recuperación

de elementos físicos, políticos, sociales, económicos, culturales, entre otros, e

intervenir con efectividad mediante la elaboración del plan para la prevención y


3.3. Modelos para la Estimación del Riesgo. Variables

Socioculturales, económicas, ambientales, políticas,

institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas

La estimación del riesgo implica la relación de factores objetivos y subjetivos, la

estimación del riesgo desde criterios objetivos se soporta en la cuantificación y

medición de daños y pérdidas probables bajo determinadas condiciones de

amenaza y vulnerabilidad. La estimación del riesgo se expresa en valor o costo

de infraestructura y actividades económicas perdidas o se refiere al número en

términos cuantitativo de elementos dañados o perdidos.

Es obvio que la cuantificación de elementos en riesgo está en función de la

calidad de la información que se posea sobre las características de la amenaza y

sobre las condiciones de vulnerabilidad en términos de elementos expuestos,

reflejados en inventarios y en cartografía especifica que de cuenta de los

recursos de una comunidad y sus condiciones de exposición, fragilidad y

capacidad de recuperación.

Desde una perspectiva subjetiva, la estimación del riesgo es producto de

percepciones diferenciadas, representaciones sociales distintas, imaginarios

diversos que corresponden a grupos sociales distintos (CEPREDENAC, 2003). Se

estiman criterios más asociados con procesos mentales relacionados con formas

de existencia, dinámica de la cultura y el acontecer histórico de la población.

Este es un hecho relevante, ya que el nivel de riesgo desde esta perspectiva está

en función de las condiciones ideológicas y culturales que señalaran grupos

152

distintos y percepciones de riesgo como producto de procesos individuales,

sociales y culturales.

Una concepción que integre ambas perspectivas es necesaria, si se considera

que un factor del riesgo es la vulnerabilidad y que la evaluación de ésta implica

la valoración de condiciones de tipo social, cultural, político, institucional y

económico, integradas a condiciones físicas de la sociedad.

Además la estimación del riesgo no solo se da en términos de las pérdidas

directas sino de las indirectas, que se pueden dar por efectos secundarios en la

ocurrencia de amenazas y aquí interviene la capacidad de la sociedad de

reacción y de recuperación. Así el riesgo se evalúa en término de los daños y

pérdidas que pueden presentarse en caso de que se presente un fenómeno

detonante del evento, los cuales se relacionan con fuerza y magnitud (energía

liberada) y con la capacidad de la sociedad para soportar y sobreponerse del

impacto ocasionado por tal fenómeno (MAVDT, 2005). Estos factores han sido

los condicionantes para que el riesgo haya tenido una estimación reducida a la

cuantificación de daños físicos, dado las dificultades de evaluar condiciones de

vulnerabilidad de la sociedad en términos cuantitativos.

En síntesis, una estimación del riesgo debe implicar la valoración objetiva y

subjetiva de los efectos sobre la población, de manera que como plantea el

CEPREDENAC, 2003 “la gestión del riesgo no puede prescindir de la participación

de los sujetos del riesgo en su dimensionamiento y en las decisiones sobre su

reducción y control. El éxito de la gestión descansará muchas veces en la

capacidad de actores externos-técnicos de interactuar con los sujetos de riesgo,

respetando los imaginarios y valoraciones que hagan del riesgo de desastre, y

fomentando su participación activa en los procesos de análisis y de decisión”.

153

3.4. Integración de Estudios de Amenazas y

Vulnerabilidad en la configuración y evaluación del

riesgo en planes de desarrollo y planes de

ordenamiento Territorial.

La integración de estudios de amenazas, de vulnerabilidad y de riesgo en la

planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión ambiental

municipal, implican la determinación de condicionantes para la realización de las

actividades humanas en el territorio, para que se realicen en coherencia con las

potencialidades físicas y así evitar la ocupación de terrenos no aptos para

urbanizar dado la presencia de amenazas naturales y de origen antrópico.

La incorporación del tema busca reducir condiciones de vulnerabilidad,

estrechamente ligadas a las condiciones de calidad de vida de la población,

además la prevención y disminución de riesgos se convierte en un factor

potenciador del desarrollo sostenible, dada la disminución de inversiones para

enfrentar situaciones de desastre o en procesos de recuperación por la

anticipación a estos sucesos, y que permite generar condiciones de armonía

entre procesos naturales y sociales.

A continuación se presentan algunas orientaciones metodológicas para la

incorporación de la gestión de riesgos en procesos de planeación territorial:

• Orientaciones metodológicas para la incorporación de la gestión de

riesgos en la planeación del desarrollo.

El Departamento Nacional de Planeación en su documento: el proceso de

planificación de las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus

instrumentos de gestión (DNP. ESAP, 2007), incluye como uno de los insumos

para la formulación del plan de desarrollo: el tema de la gestión del riesgo como

instrumento de desarrollo.

154

Señala en sus orientaciones que, “resulta importante que durante la elaboración

del plan de desarrollo exista conciencia de la necesidad de comprender el origen

y la relación del desastre con el desarrollo, con el fin de garantizar la

sostenibilidad de los niveles de bienestar alcanzados” (DNP, ESAP, 2007).

Es necesario, por tanto, la identificación de los riesgos existentes en la entidad

territorial, así como las medidas de prevención y/o reducción; como base para

evitar la ocurrencia de desastres o la reducción de su magnitud. Ya que el riesgo

se construye socialmente, es susceptible de reducirse implementando medidas

de control social.

Por lo tanto, se resalta la importancia de incluir en el plan de desarrollo, las

estrategias y recursos para la gestión del riesgo. Teniendo en cuenta que este es

el proceso que permite que una localidad intervenga los niveles de

susceptibilidad frente a amenazas a las que se puede enfrentar.

Una de las etapas del proceso de planeación es la elaboración del diagnóstico, en

este se debe presentar la información disponible relacionada con el Plan Local de

Emergencias y Contingencias y aquella relacionada con la gestión de riesgos;

igualmente cuando se utiliza alguna herramienta para elaborar una relación de

factores internos y externos del municipio, se relacionan fortalezas, debilidades,

oportunidades y amenazas, asunto estrechamente relacionado con la

Importante¡¡¡¡ La Gestión del Riesgo se constituye en un instrumento de desarrollo, en tanto contribuye a mejorar las condiciones de seguridad actuales de la población frente a la ocurrencia futura de posibles desastres y también a generar condiciones sostenibilidad en los procesos que buscan mejorar las condiciones de vida de las personas. (DNP. ESAP, 2007)

155

determinación de condiciones de vulnerabilidad y riesgo, sobre las cuales se

establecen las acciones necesarias enmarcadas en programas de desarrollo.

En la formulación de objetivos estratégicos del plan de desarrollo, definidos

como las actuaciones necesarias para alcanzar el objetivo general del desarrollo

en un municipio, en términos de calidad de vida y bienestar de la población, se

incluyen formulaciones asociadas con la gestión ambiental y la gestión del riesgo

como ejemplos que se profundizan en la medida en que se formulan los

objetivos específicos, los objetivos programáticos y se definen las metas

sectoriales.


riesgos en el ordenamiento territorial.

La incorporación de la gestión de riesgos en la planificación y ordenamiento

territorial permite determinar los tratamientos urbanísticos o las actuaciones en

áreas rurales necesarias para reducir el potencial de pérdidas en recursos

humanos, físicos, económicos en zonas clasificadas de alto riesgo, igualmente

permite la determinación de medidas de fortalecimiento de condiciones sociales

y de infraestructura en zonas con bajos niveles de riesgo.

Uno de los objetivos del ordenamiento territorial se relaciona con establecer

acciones sobre el territorio para prevenir desastres y reducir riesgos, además se

convierte en la herramienta para establecer mejoramientos en la calidad de vida,

por la implementación de acciones que reducen la vulnerabilidad como:

mejoramiento de vivienda, adecuación de suelos, cualificación y preparación en

todos los actores sociales, e incremento de la seguridad de los componentes

infraestructurales.

En los siguientes párrafos se presentan los requerimientos de la Ley 388/97, ley

de desarrollo territorial, en materia de prevención y reducción de riesgos de

156

origen natural9, y que se incorporan en la formulación de un plan de

ordenamiento territorial:

• En primer lugar se requiere tener en cuenta las políticas, directrices y

regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el

señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos

humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a

amenazas y riesgos naturales, que constituyen normas de superior jerarquía.

• En segundo lugar, en el componente general del plan de ordenamiento se

requiere: determinar y ubicar en mapas las zonas que presenten alto riesgo

para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos

naturales, así como las estrategias para su manejo (entendidas como los

mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados

en zonas de alto riesgo y para evitar su nueva ocupación).

• En tercer lugar se requiere incluir en el componente urbano del plan de

ordenamiento la delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las

áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

Es importante resaltar que en la clasificación del suelo, dada en la ley, el suelo

de protección es aquel que está constituido por las zonas y áreas de terrenos,

que por diversas circunstancias tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. La

incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial implica tres pasos

esencialmente: la identificación de amenazas en el municipio, evaluación y

zonificación de amenazas, y la evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo.

De acuerdo con lineamientos del MAVDT, este proceso tiene las siguientes

características:

Es necesario determinar en que etapa se encuentra el POT del municipio:

9 Tomado de Guía Metodológica para la incorporar la prevención y reducción de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Mayo de 2005.

157

Formulación, Concertación, Adopción, Implementación o Evaluación y Revisión.

Si el POT se encuentra en etapa de diagnóstico, se incorpora la temática en la

identificación de amenazas, la evaluación y caracterización de las amenazas,

análisis de vulnerabilidad y riesgo:

En la identificación de las amenazas, se realizan las investigaciones que

permitan documentar los principales fenómenos naturales que tienen un

potencial peligroso (deslizamiento, inundaciones, terremotos, tornados, entre

otros, se incluyen aquellos que tienen un periodo de evolución muy lento como

la salinización del suelo y la desertificación).

En la identificación de amenazas es importar considerar tres elementos: el

territorio debe ser estudiado de manera integral; los fenómenos naturales son

procesos dinámicos y los procesos por su dinámica, pueden desencadenar

fenómenos secundarios (por ejemplo un terremoto puede desencadenar

deslizamientos y en áreas urbanas producir incendios por el colapso de sistemas

de conducción energética).

Evaluación y caracterización de las amenazas: Como se señaló

anteriormente, en esta etapa se determina la forma de distribución espacial de

las amenazas, se estima la probabilidad de ocurrencia y/o su magnitud e

intensidad potencial.

Es importante resaltar que esta evaluación de las amenazas requiere de estudios

técnicos y de mayor profundidad, debido a que es necesario la evaluación de

periodos de retorno de los fenómenos, se requiere la relación del conocimiento

de estudios de geología, hidrología, meteorología, así como estudios tecnológicos

más detallados que permitan la elaboración de mapas de amenaza en los que se

identifiquen zonas con amenaza alta, media o baja, según el fenómeno

especifico.

158

El objetivo de esta evaluación es obtener conocimiento científico de las causas

de los fenómenos y de sus posibles manifestaciones en el futuro, que permiten

definir áreas con restricciones para la urbanización o para la ubicación de algún

otro tipo de actividad humana. El conocimiento dado por la evaluación de los

fenómenos, busca igualmente definir criterios como:

• Ámbito de la amenaza (tipo de la amenaza)

• Manifestaciones y efectos (directos y secundarios)

• Severidad (tamaño del evento)

• Extensión (área geográfica de exposición)

En esta etapa es muy importante: generar un mapa base. (Que parta de

cartografía oficial: en áreas urbanas se recomienda cartografía escala 1:2000 o

1:5000 en sectores rurales escala 1:10000) y conocer la información existente.

(antecedentes históricos, geología y geomorfología, suelos, hidrología,

meteorología y climatología, vegetación y formaciones vegetales, otros estudios

realizados por universidades y centros de desarrollo tecnológico).

De manera que con esta cartografía e información se pueda: realizar estudios

básicos y mapas temáticos. En función del fenómeno que se estudia se toma la

información existente (secundaria) y se construye la información que no existe

(primaria) a partir de estudios especializados, análisis de imágenes satelitales,

con verificación dada por trabajo de campo; y se favorezca la construcción del

modelo para la evaluación y zonificación de la amenaza.

Con la aplicación de SIG, se facilitan la realización de superposiciones de mapas

temáticos, combinando factores que agudizan los fenómenos. Por ejemplo

pendientes, formaciones superficiales, usos del suelo.

Análisis de vulnerabilidad y riesgo: El primer elemento que se debe resaltar

es que el abordaje de esta etapa debe ser interdisciplinario; dada la necesidad

159

de integrar las amenazas identificadas y evaluadas con la sociedad y con los

elementos expuestos en términos de recursos físicos, infraestructurales, de la

economía, culturales, entre otros.

En el análisis de vulnerabilidad los pasos básicos son:

• Clasificación de los elementos expuestos.

• Definición de prioridades. De acuerdo con los niveles de susceptibilidad de los

elementos.

• Definición del grado de precisión y criterios de medición. De acuerdo con el

tiempo, la información disponible y el presupuesto.

• Cálculo de la vulnerabilidad. De acuerdo con los diferentes fenómenos y su

intensidad.

• Evaluación y cálculo de riesgo. Cuantificación de los impactos sobre las

personas, daños a infraestructura, impactos sobre actividades

socioeconómicas y culturales del territorio y que se relacionan en mapas,

matrices y cuadros que representan los niveles de riesgo.

Si el POT se encuentra en etapa de formulación: es necesario recordar que

esta etapa consiste en la toma de decisiones sobre el ordenamiento del

territorio, representadas por el desarrollo del contenido estructural del plan, los

componentes general, urbano y rural, y las acciones que se incorporaran en el

plan de ejecución.

En la formulación se integra la prevención y atención de desastres y la reducción

de riesgos, realizando las siguientes acciones:

• La incorporación de la evaluación de amenazas en la elaboración de mapas de

aptitud que se deben caracterizar por: la confiabilidad en la información

utilizada; sencillez, precisión y claridad de las categorías de zonificación

160

utilizadas; economía en tiempo y dinero; evaluabilidad y flexibilidad en

términos de sus modificaciones en el tiempo. A partir de este plan se

determinan áreas con restricción, potencialidad o aptos para ubicar

actividades de urbanización o de otra índole.

• Definición de manejo de sistemas estructurantes, considerando amenazas y

riesgos: el modelo territorial se compone de sistemas la estructura urbana,

rural y ecológica principal. Para el manejo de estos sistemas es necesario, el

conocimiento de amenazas y riesgos, como determinantes de factores

fundamentales como la seguridad y sostenibilidad de los sistemas.

• Establecimiento de limitaciones al patrón de crecimiento por amenazas y

riesgos: la identificación de amenazas, la evaluación de vulnerabilidad y

riesgos, establece limitaciones a las posibilidades de crecimiento del

municipio en varios sentidos; un caso específico es la densificación, la

urbanización de nuevas áreas, que estarían en función de las condiciones de

riesgo evaluadas en estos sectores.

• Establecimiento de clases de suelos en zonas seguras. Estas zonas pueden

ser consideradas como de alta prioridad para procesos de urbanización y de

expansión urbana. Es importante considerar el nivel de riesgo y determinar si

este es mitigable.

• Utilización de las zonificaciones de amenazas para restringir y/o condicionar

el uso del suelo en las diferentes clases de suelo.

• Utilización de análisis del riesgo: Los análisis de riesgo, dado que involucran

análisis detallados, permiten la definición de acciones de intervención y

permiten la toma de decisiones en cuanto a la necesidad de adelantar obras

de mitigación, reubicación o proyectos específicos.

161

Si el POT se encuentra en etapa de Implementación, se pueden considerar

dos aspectos: el desarrollo reglamentario de las normas y el seguimiento.

Ajustando las normativas en materia ambiental y en prevención y atención de

desastres.

Si el POT se encuentra en etapa de Evaluación, la incorporación de la

prevención y reducción de riesgos en esta etapa, involucra el análisis y la

ponderación de los resultados de gestión del POT, con el seguimiento realizado a

las acciones y proyectos (estructurales y no estructurales) de prevención de

desastres y de mitigación de riesgos. Un factor determinante en este sentido es

la participación de todos los actores: autoridades, funcionarios, técnicos y

representantes de la comunidad, en todas las etapas del proceso: propuesta,

elaboración hasta su implementación. Para valorar la incorporación de la

reducción de riesgos y la prevención de desastres el instrumento pertinente para

realizar el seguimiento se denomina: expediente municipal.


riesgos en la gestión ambiental municipal.

La incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres

en la gestión ambiental territorial, se puede analizar desde la Guía para la

Formulación de Agendas Ambientales Municipales (MAVDT, 2004).

Un primer elemento es que la agenda ambiental municipal se compone de un

perfil ambiental y un plan de acción ambiental municipal. El perfil ambiental

consiste en el diagnóstico y análisis de la situación ambiental actual del

municipio, describiendo la oferta ambiental y los problemas o conflictos

ambientales en áreas urbanas y rurales. En el plan de acción se define: una

visión ambiental municipal concertada de futuro deseable y posible; las áreas o

líneas temáticas prioritarias y sus objetivos; las acciones inmediatas, a mediano

y largo plazo.

162

Los objetivos de la agenda ambiental municipal se centran en mejorar la calidad

ambiental urbana y rural, orientar los procesos culturales y sociales hacia la

sostenibilidad y fortalecer la administración municipal para una mejor gestión

ambiental.

Entre los objetivos específicos de la agenda ambiental municipal, relacionados

con la gestión de riesgos se tienen:

• Conocer la ubicación, dimensión, causas, responsables de los procesos de

deterioro, agotamiento, peligro, contaminación de los recursos naturales, y

sus efectos en la salud humana.

• Conocer las condiciones y lugares que presenten riesgo natural o antrópico y

amenacen la vida humana o los bienes de los ciudadanos.

Para la elaboración del perfil ambiental municipal, se establecen a nivel

municipal susbistemas para facilitar la recolección de la información: medio

físico – biótico, socio cultural, económico y productivo, institucional y de

gestión.

En el subsistema físico biótico se incluyen las dinámicas naturales, las

características biológicas y geográficas, la ubicación, cantidad y calidad de los

recursos naturales del municipio, la ubicación y el estado de los ecosistemas

estratégicos, las potencialidades productivas, los procesos de pérdida o

contaminación de los recursos naturales. También se pretende conocer el

estado y cobertura de las infraestructuras construidas, las limitaciones y

conflictos ambientales urbanos y rurales, los asentamientos humanos y la

ubicación de sitios con riesgos potenciales naturales y antrópicos.

163

El objetivo del componente de riesgos en la Agenda Ambiental Municipal es

determinar el riesgo por amenazas de origen antrópico y natural, procurando

la identificación de:

• Riesgos por actividades humanas: incendios forestales, riesgos

tecnológicos, eventos masivos, accidentes de transito, terrorismo,

presencia de grupos armados y guerra.

• Riesgos por fenómenos naturales: derivados de procesos fluviales, riesgos

geológicos, riesgos sísmicos, volcánicos y tsunamis.

Un factor importante en la incorporación de la gestión de riesgos en la gestión

ambiental municipal es la propuesta de indicadores que se presentan:

Indicadores sugeridos para riesgos por causas humanas

• Presencia de actividades con materiales químicos que generen peligro.

• Almacenamiento y manipulación de materiales combustibles.

• Exigencia de planes de manejo y planes de contingencia a actividades que

originen algún tipo de riesgo

• Distancia de bosques a asentamientos humanos, riesgo de incendios.

• Manejo de lugares de disposición de residuos domésticos, industriales y

peligrosos

• Lugares con mayor incidencia de asaltos y atracos.

• Lugares con mayor incidencia de accidentes de tránsito.

• Control y prevención en eventos con asistencia masiva de personas.

• Población con presencia de conflictos armados.

• Población en riesgo en todos los casos.

• Conflictos por uso inadecuado del Territorio.

164

Indicadores sugeridos para riesgos por fenómenos naturales:

• Posibilidad de ocurrencia de eventos naturales.

• Ubicación de lugares en riesgo en el POT.

• Tamaño y localización de población en riesgo.

• Organización para la prevención del riesgo.

• Infraestructura hospitalaria para hacer frente a emergencias.

• Campañas de prevención e información sobre cómo actuar ante posibles

desastres.

Estos indicadores y toda la información que representan se incluyen en los

productos esperados del subsistema físico biótico, en materia de gestión de

riesgos se espera mapas que contengan:

• Áreas de riesgo natural: erosión, inestabilidad de suelos, remoción en

masa, deslizamientos, inundaciones, microzonificación sísmica,

desertización, sedimentación, tormentas, rayos, heladas, sequías, etc.

• Áreas de riesgo antrópico: posibles explosiones, agotamiento de agua,

riesgo en la interrupción del suministro de servicios básicos como agua,

energía y comunicaciones, lugares donde se produce contaminación de

acuíferos, contaminación atmosférica, lugares o edificaciones estratégicas y

vulnerables como puentes, edificios institucionales, ubicación de

asentamientos humanos en zonas de riesgo.

En el subsistema sociocultural y económico productivo se identifica y recolecta

información relacionada con las condiciones de fragilidad social y capacidad de

recuperación de la población frente a problemas ambientales, sin embargo es

necesario reconocer esta información en términos de su asociación con la

vulnerabilidad del municipio desde una faceta social, cultural y económica.

165

En el subsistema de capacidad institucional se busca evaluar la capacidad de

gestión ambiental del municipio en función de sus características y dinámicas

económicas, sociales y ambientales particulares. Uno de los criterios para

determinar esta capacidad es la funcionalidad de los planes de gestión de

riesgos y su articulación con los otros procesos planificadores del municipio.

Igualmente se busca evaluar la participación de la sociedad, los gremios y las

autoridades locales en la gestión ambiental.

Finalmente, después de determinar en coordinación con los actores locales, las

prioridades de intervención y de asignación de recursos, se formulan los

proyectos para mejorar la gestión ambiental del municipio y se asigna los

mecanismos, incluyendo indicadores, para la evaluación y seguimiento a la

agenda.

166


Actividad de investigación y análisis

El objetivo de esta actividad es que los estudiantes reconozcan en la práctica,

la incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de

desastres en los procesos de planificación territorial. Con este fin se conforman

5 grupos de trabajo, cada uno de los cuales se les asigna una de las cinco

opciones siguientes:

• Revisión del plan de ordenamiento territorial del municipio y de los procesos

de incorporación de la gestión de riesgos en la formulación, la

implementación y en los ajustes.

• Revisión y análisis del plan de desarrollo municipal y de los procesos de

incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de

riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.

• Revisión y análisis del plan de desarrollo departamental y de los procesos

de incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión

de riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.

• Revisión y análisis del plan nacional de desarrollo y de los procesos de

incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de

riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.

• Revisión y análisis de la Agenda Ambiental Municipal o del Plan de Acción

Ambiental Local – PAAL, y de los procesos de incorporación en la

planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de riesgos como

fundamentos de la gestión publica ambiental.

Cada grupo elabora un documento tipo informe, y en un conversatorio

organizado y coordinado por el tutor se presentan socializaciones de cada caso

y de los resultados grupales.

167

Al finalizar el conversatorio cada estudiante estará en capacidad de reconocer

en su realidad territorial los mecanismos que han facilitado o dificultado la

incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres

en los procesos de planificación y que coordinación tienen con lineamientos de

orden departamental y nacional.


La evaluación de amenazas y la estimación de la vulnerabilidad y el riesgo,

según lo planteado en la presente unidad, son procesos que requieren de un

soporte científico y tecnológico que permita mejorar los niveles de precisión

para determinar posibles amenazas, nivel de vulnerabilidad y estimar el riesgo

en términos de pérdidas y afectaciones a los recursos de la sociedad.

Para el caso del municipio en el que habita cada grupo de trabajo, es necesario

que se reconozcan los siguientes elementos:

• ¿Qué modelos se han utilizado para evaluar las amenazas identificadas bien

en el PLEC, el POT o el Plan de desarrollo?

• ¿La evaluación ha sido soportada en herramientas tecnológicas y existe una

base de datos de soporte a un SIG municipal?

• En la evaluación de la vulnerabilidad ¿se ha trabajado con una técnica

específica que permita medir las condiciones de vulnerabilidad de aspectos

físicos y de aspectos sociales, económicos, ambientales, culturales,

institucionales o políticos?

• Se ha construido un escenario de riesgo frente a cada una de las amenazas

identificadas y las condiciones de vulnerabilidad del municipio?

En cada uno de los planteamientos anteriores, es necesario dar una respuesta

en la que se relacionen las técnicas y metodologías utilizadas y el impacto en el

mejoramiento de la gestión de riesgos en el municipio.

168

Se sugiere que estas preguntas se conviertan en un instrumento para

entrevistar al coordinador de la oficina municipal de prevención y atención de

desastres, o del CLOPAD, o del secretario de Planeación.

Los resultados de estos ejercicios se pueden presentar simultáneamente en el

desarrollo de los contenidos de la unidad, con el objetivo de realizar

retroalimentación del tutor como actividad evaluativa y como actividad

complementaria y de contextualización de la temática.

169

AUTOEVALUACIÓN


1) La evaluación de amenazas es un proceso que permite:

A. Conocer más a profundidad las condiciones de vulnerabilidad de la

población.

B. Estimar el nivel de pérdidas que una población puede tener frente a la

ocurrencia de un fenómeno o amenaza.

C. Establecer las condiciones que permiten la reconstrucción y la

recuperación económica de la población.

D. Conocer aspectos cuantitativos y cualitativos de los fenómenos naturales

y antrópicos con potencialidad de impacto negativo en la población.

E. Revisar las características de los bomberos y la defensa civil para

enfrentar una situación de emergencia.

2) Los Sistemas de Información Geográfica – SIG, tienen un amplio

margen de aplicación en la gestión de riesgos, una de estas

aplicaciones es:

A. Capturar información demográfica para simular crecimiento poblacional

y estructuración de pirámides poblacionales.

B. Modelación de procesos sociales y naturales con propósitos de

simulación y predicción de amenazas.

C. Incorporación de información sobre sismos recientes para evaluar

intensidad según escala de Richter.

D. Determinar el régimen de lluvias mínimo, previo al desbordamiento de

un rio en una llanura de inundación.

E. Determinar el epicentro, la intensidad y área de influencia de los sismos,

así como las condiciones de vulnerabilidad por sismoresistencia de las

170

edificaciones y el total de afectaciones a la infraestructura y la economía

de una población.

3) El análisis de vulnerabilidad en la gestión de riesgos busca

esencialmente:

A. Conocer las amenazas del municipio.

B. Revisar los factores detonantes que potencian la ocurrencia de un

fenómeno natural o antrópico.

C. Estimar las perdidas posibles frente al fenómeno y establecer los

mecanismos para la recuperación.

D. Establecer las posibilidades de los actores del sistema para reducir la las

amenazas y el riesgo de desastre.

E. Establecer las posibilidades de cada uno de los componentes del sistema

o del territorio para resistir, responder y recuperarse ante los efectos de

un fenómeno natural o antrópico.

4) La estimación del riesgo permite:

A. Estimar pérdidas y afectaciones posibles y probables a la sociedad.

B. Estimar pérdidas y afectaciones futuras por fenómenos secundarios

sobre la sociedad.

C. Estimar impactos sobre la sociedad en términos cuantitativos y

cualitativos.

D. A y B son correctas.

E. A, B y C son correctas.

171


INSTRUCCIONES






1) La gestión de riesgos y su incorporación en los planes de desarrollo,

planes de ordenamiento territorial y planes de gestión ambiental

permite:

1. Identificar las amenazas de origen natural y antrópico con potencial de

afectación a la población.

2. Definir un marco de acción para disminuir el déficit fiscal por las

transferencias asociadas al sector eléctrico y su potencialidad de

amenaza por incendio.

3. Evaluar condiciones de vulnerabilidad de la población en aspectos físicos

y sociales para establecer planes de acción tendientes a disminuir el

riesgo.

4. Definir los criterios de asignación de subsidios en función de programas

de asistencia a desplazados.

2) El sismógrafo es instrumento que registra el movimiento de la tierra

y de sus diferentes capas, en este sentido puede ser utilizado para

estudiar:

1. Las inundaciones y los niveles de precipitación de fuertes lluvias.

2. La amenaza volcánica dada la deformación geomorfológica.

172

3. La intensidad y extensión de los incendios desencadenados por actividad

sísmica.

4. El comportamiento de la corteza terrestre por la liberación de energía

acumulada.


1) Los SIG son herramientas que permiten el manejo de grandes volúmenes

de información de la naturaleza y de la sociedad, para construir nueva

información y para simular procesos de la misma naturaleza y sociedad:

V______ F_______

2) La estimación del riesgo solo es posible realizarla en términos cuantitativos,

la inclusión de variables de orden cualitativo como las costumbres,

ideologías y convicciones ideológicas no se consideran en dicha estimación:

V______ F_______

3) Únicamente la formulación y ejecución de los planes de ordenamiento

territorial permiten a una sociedad avanzar en la reducción de riesgos y la

prevención y atención de desastres:

V_______ F_______

173



1. D

2. B

3. E

4. E

SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA

1. B

2. C

PREGUNTAS DE FALSO Y VERDADERO

1. V

2. F

3. F

174






PREGUNTAS ABIERTAS

1) Cuál es la relación entre la dimensión ambiental de un plan de desarrollo y

la gestión de riesgos? Argumente su respuesta desde las técnicas y

metodologías utilizadas en cada uno de estos procesos territoriales.

2) Cuales herramientas tecnológicas se utilizan para hacer seguimiento a una

actividad volcánica.

3) Es posible asociar deslizamientos e inundaciones con la ocurrencia de un

evento sísmico.

175

RESUMEN

En esta unidad se hace un recorrido por las principales metodologías,

herramientas e instrumentos para la gestión del riesgo, así como de los

mecanismos que permiten su incorporación en los planes de desarrollo y de

ordenamiento territorial y los planes ambientales en una localidad

determinada.

En un primer momento se aborda la evaluación de las amenazas como proceso

que permite identificar y determinar los fenómenos naturales o antrópicos que

pueden afectar negativamente a la sociedad.

Los estudios de la vulnerabilidad tienen como fundamento la valoración de las

condiciones de exposición, fragilidad y capacidad de recuperación que una

población presenta ante fenómenos que los pueden afectar. En esta medida es

necesario integrar estudios de las condiciones físicas asociadas a la

infraestructura y su ubicación, a la cuantificación de actividades económicas, la

densidad poblacional, entre otras, con estudios de las condiciones culturales,

ideológicas y políticas de la comunidad.

La estimación del riesgo implica la relación de los estudios de tipo cuantitativo

y cualitativo, así como se pueden estimar las pérdidas humanas, físicas,

técnicas y económicas a las que una población está expuesta; se pueden

estimar los impactos sobre la cultura y las condiciones psicológicas de la

población. De esta manera es posible implementar medidas tendientes a la

prevención y reducción de condiciones de vulnerabilidad.

Las metodologías y técnicas utilizadas en la gestión de riesgos, evaluación de

amenazas y estimación de vulnerabilidad y riesgo, son herramientas

fundamentales para realizar estudios de diagnostico en la formulación de

planes de desarrollo en municipio, planes de ordenamiento territorial y

176

procesos de planificación de la gestión ambiental. La incorporación de esta

temática en estos procesos territoriales permite avanzar en el fin de la gestión

pública en términos de elevar niveles de calidad de vida y de bienestar social.

177

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180

GLOSARIO


El análisis de la vulnerabilidad consiste en un estudio de la capacidad

que tiene un sistema, comunidad o territorio de resistir, responder y

recuperarse ante los efectos posibles por la concreción de una amenaza.

Evaluación de amenaza

Proceso mediante el cual se busca establecer la probabilidad de

ocurrencia de un fenómeno con potencial de afectación a una

comunidad, así como su severidad en un periodo de tiempo y en espacio

geográfico determinado.

Estimación del riesgo

Determinación de las posibles pérdidas en recursos humanos, técnicos,

económicos, sociales, institucionales y de infraestructura que puede

sufrir una sociedad con condiciones de vulnerabilidad por la ocurrencia

de un fenómeno con potencial de afectación.

Periodo de retorno

Periodo de tiempo en el que un fenómeno natural vuelve a suceder,

estableciendo ciclos.

Sensores remotos

Son instrumentos ubicados en un avión o en un satélite que permiten

grabar información de la superficie terrestre. Entre las técnicas y

sistemas aéreos se cuenta con: las fotografías aéreas, los radares aéreos

y los sensores térmico infrarrojos.

SIGAM

Sistema de Gestión Ambiental Municipal

181

SIG

Sistema de Información Geográfico: herramienta que permite recolectar,

organizar, analizar y presentar datos. Los SIG son un medio que permite

sistematizar la información sobre una entidad territorial específica, en

cada una de sus múltiples dimensiones de orden social, ambiental,

infraestructural, económico, entre otras.

Sistemas de alerta temprana

Sistema que permite detectar señales previas a la ocurrencia de un

fenómeno natural o antrópico y que ayuda en la preparación de una

sociedad para enfrentar y disminuir la condición de desastre.

182

Formulación e Implementación de Planes para la Gestión de Riesgos y Prevención y Atención de Desastres.

183


TECNOLOGIA EN GESTION PÚBLICA AMBIENTAL

MODULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE

DESASTRES

UNIDAD 4 FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE PLANES PARA

LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES.

Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo

184

ÍNDICE

Introducción……………………………………………………………………………………………… 186

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 188

Ideas Clave…………………………………………………………………………………… ………… 189

Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 190


4. Formulación e Implementación de Planes para la gestión de

Riesgos y la Prevención y Atención de Desastres………………… …………. 193

4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en

Atención, Prevención de Desastres…………………………………………. 193

4.1.1. En el contexto internacional………………………………………. 193

4.1.2. En el contexto nacional………………………………………………. 196

4.1.3. En el contexto municipal……………………………………………. 201

4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y

atención de Desastres……………………………………………………………… 206

4.3. Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la

Gestión de Riesgos…………………………………………………………………… 218


Emergencia………………………………………………………………………………

223

4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre……. 223

4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de

Áreas Afectadas………………………………………………………………………. 228

Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………… 229

Autoevaluación……………………………………………………………………………… ………….. 230

Solución a la autoevaluación…………………………………………………………………… 233


Resumen…………………………………………………………………………………………………… 235

Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 236

Glosario……………………………………………………………………………………………………… 238

185

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla No. 1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y

sus actividades esenciales. Adaptada con información

de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres

Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD,

2005)…………………………………………………………………………………. 207


amenaza remoción en

masa………………………………………………………………………………… 212


amenaza por procesos

erosivos…………………………………………………………………………….. 213


amenaza de

inundación……………………………………………..………………………….

214


amenaza por avenidas

torrenciales………………………………………………………………………. 214


amenaza por incendios

forestales………………………………………………………………………….. 215


reforzamiento estructural de

edificaciones………………………………………………………………………. 215

Tabla No. 8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en

sistemas urbanos. (Fuente García,

2003)………………………………………………………………………………. 216

186

INTRODUCCIÓN

La fundamentación conceptual y normativa en prevención y atención de

desastres que se ha desarrollado a lo largo del presente modulo, ha permitido

establecer un marco de referencia para la comprensión del riesgo como factor

de análisis del desarrollo, el ordenamiento y la gestión ambiental territorial.

Como ha sido discutido, los desastres se convierten en problemas no resueltos

del desarrollo, por sus posibilidades de afectación de las características

sociales, económicas y ambientales de un territorio determinado.

Sin lugar a dudas, la reducción del riesgo permite relacionar variables

esenciales para construir condiciones de calidad de vida y bienestar social de la

población, considerando que las condiciones de vulnerabilidad de una sociedad

están dadas por sus características sociales, económicas y ambientales, que en

esencia se convierten en el centro de intervención no solo en procesos de

prevención de los desastres, sino en los momentos de preparación, atención y

recuperación ante una emergencia. En el desarrollo de la presente unidad, se

consideran proyectos, acciones y estrategias, que consolidan políticas para el

desarrollo territorial y la gestión ambiental que se incluyen como programas

para la prevención y la atención de desastres en los diferentes procesos de

planificación de los entes territoriales.

En primer lugar se realiza una aproximación a las estrategias y acciones de

orden mundial, que se concretan en lineamientos de orden continental y, en

segundo lugar se relacionan procesos para la formulación de planes

estratégicos y planes de acción para prevención y atención de desastres en el

contexto nacional y específicamente en orden de los municipios y

departamentos.

Para la Gestión Pública Ambiental, la inclusión de herramientas y estrategias

de intervención en la reducción del riesgo, permite establecer un marco de

intervención sobre las condiciones territoriales, tendiente a promover el

187

desarrollo sostenible como uno de los fundamentos de las políticas territoriales

en Colombia. Así mismo, el Tecnólogo en Gestión Publica Ambiental se

encuentra frente a un escenario para la acción interdisciplinaria en la

formulación, ejecución y evaluación de planes para prevención y atención de

desastres y la reducción del riesgo.

188

OBJETIVOS

Objetivo General

Relacionar los principales lineamientos de orden internacional, nacional y local

para la formulación, ejecución y evaluación de planes y proyectos para la

prevención, control y mitigación de riesgos naturales y antrópicos, en el marco

de procesos de ordenamiento territorial, planeación del desarrollo y gestión

ambiental.



• Relacionar las políticas y estrategias internacionales que permiten

contextualizar la gestión de riesgos en las políticas territoriales

colombianas.

• Identificar los principales factores y variables necesarios para la elaboración

de un plan en la gestión de riesgos.

• Conocer las metodologías y procesos en la elaboración de diagnósticos

territoriales para la formulación de planes en prevención y atención de

desastres.

• Profundizar en la articulación de la prevención y atención de desastres en

los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.

• Conocer herramientas para la ejecución y evaluación de programas y planes

en gestión de riesgos.

189

IDEAS CLAVE

� La implementación de un plan para la gestión del riesgo no se limita a

situaciones de coyuntura y de emergencia, ni a intervenciones puntuales en

los casos y situaciones de desastre; la gestión del riesgo es un proceso

permanente que permite la reducción de las condiciones de vulnerabilidad y

de factores detonantes de las amenazas, integrado a los procesos de

planeación del desarrollo y ordenamiento del territorio.

� La planificación ambiental se convierte en una herramienta para un ente

territorial, que le permite incorporar los determinantes ambientales y

culturales en las decisiones de uso y ocupación del territorio, y a su vez

incorporar y manejar el riesgo de origen natural y antrópico en

los procesos de ordenamiento.

� La incorporación de los planes para la prevención y atención de desastres

en la planeación del desarrollo busca consolidar programas y proyectos

tendientes a la evaluación de las amenazas y a la reducción de las

condiciones de vulnerabilidad de la sociedad.

190

MAPA CONCEPTUAL

Políticas y programas

Estrategias

Medidas para la

reducción

Socialización y

participación

Internacional

Nacional

Local

MAH -Merca

Acción Hyogo

PREANDINO

EIRD

SNPAD

PGLR

Reducción riesgo prioridad nacional

Identificar y evaluar riesgos

Utilizar conocimiento y educar

Reducir factores subyacentes

Fortalecer preparación

Conocimiento riesgos

Prevención riesgos

Fortalecimiento institucional

Socialización

Conocimiento riesgo

Gestión correctiva y prospectiva

Fortalecimiento organizaciones

Preparación para atención emergencias

Transferencia del riesgo

Seguimiento y control

• Incremento conciencia pública

• Compromiso autoridades locales

• Formación de la sociedad

• Fomentar conocimiento científico

• Cooperación internacional

• Alertas tempranas para reducir desastres

Estructurales

No

Estructurales

• Estabilización terrenos

• Control drenajes

• Estructuras confección

• Revegetalización

• Caudalización escorrentías

• Reforzamiento estructural

• Planeación

• Ordenamiento territorial

• Organización institucional

• Educación

• Información pública y participación

Capacitación y formación

Comunicación e información

Concientización ciudadana

191


PARA LA REFLEXIÓN

Análisis de un plan de gestión local de riesgos en un municipio.

Cada grupo de trabajo revisara el plan de gestión local de riesgos y/o el plan

de emergencias y contingencias del municipio, o en su defecto los

planteamientos del plan municipal de desarrollo y revisará sus diferentes

programas y proyectos. Alrededor de estos análisis elaboraran un documento

en el que se expresen reflexiones alrededor de:

• ¿Cómo se relaciona los objetivos del PGLR con los planes de desarrollo y

planes de ordenamiento territorial?

• ¿las estrategias y programas incluidos en materia de prevención y atención

de desastres si son coherentes con las problemáticas del municipio?

• Están identificados las amenazas y se presentan evaluaciones de

vulnerabilidad y riesgo en el plan?

Aspectos claves para avanzar en la reflexión:

• Los planes municipales están en coordinación con el plan de desarrollo

departamental y el plan nacional de desarrollo. Un primer aspecto es

establecer esta relación en materia de gestión de riesgos.

• Cuál es el papel del PGLR en el plan de desarrollo de un municipio? Como

contribuye al mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social?

Cuestiones para reflexionar:

¿Qué dificultades pueden existir en la no consideración de estrategias y acuerdos

internacionales en las políticas nacionales y en los planes locales?

¿Cuál es la relación entre la formulación de un proyecto que busca la reducción

192

del riesgo en un municipio con su Plan de Ordenamiento Territorial?

¿El incremento de los desastres y la profundización en las condiciones de

vulnerabilidad de una comunidad se pueden asociar con una débil capacidad de

gestión y reducción de los riesgos desde las instituciones públicas y privadas y de

los gobiernos en los diferentes niveles de la administración pública?

193

4. Formulación e Implementación de Planes para la

Gestión de Riesgos y Atención y Prevención de

Desastres.

4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos

en Prevención y Atención de Desastres

En este aparte se hará una revisión a planes y programas que se han

propuesto desde el ámbito internacional, nacional y local, que se convierten en

lineamientos fundamentales para avanzar en la construcción de herramientas y

la implementación de medidas que promuevan la reducción de riesgos y la

prevención y atención de desastres.

4.1.1. En el contexto internacional

Uno de los referentes internacionales se revisa desde el contexto de los países

andinos, en los que se ha definido un plan estratégico andino para la

prevención y atención de desastres, en dicho plan se recopilan los

fundamentos legales y los acuerdos logrados entre los países miembros

Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

� Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en Atención, Prevención de Desastres.

� Estrategias para la reducción de riesgos y Atención y Prevención de Desastres.

� Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la Gestión de Riesgos.

� Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de Emergencia.

� Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de Áreas Afectadas.

194

Para los intereses específicos de esta unidad, se relaciona la estructura del

señalado plan, básicamente consta de un diagnostico situacional, una

formulación estratégica de principios, misión y visión, definición de

lineamientos estratégicos, objetivos y metas, estrategias, identificación de

proyectos y la determinación de un sistema de monitoreo e indicadores:

• Diagnóstico situacional de la región andina: establece las

características sociodemográficas, económicas, geográfico territoriales,

principales amenazas de tipo natural, marco geotectónico y climatológico,

las condiciones de vulnerabilidad socioeconómicas, políticas, institucionales.

• Diagnóstico interno de los subsistemas de la subregión: subsistema

de recursos naturales, subsistema de recursos poblacionales, subsistema de

recursos tecnológicos y productivos, subsistema de recursos institucionales

y legales.

• Análisis del entorno externo y análisis interno. Análisis DOFA:

Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de cada una de los

subsistemas.

• Identificación de problemas de la subregión: Problemas asociados con

prevención y atención de desastres, utilizando la Matriz de Identificación de

Problemas.

• Valores y Principios: Autonomía, transparencia y estabilidad, Flexibilidad,

participación, integralidad, honestidad, trabajo en equipo, eficiencia,

solidaridad, compromiso, subsidiaridad.

• Formulación de la Visión

• Formulación de la Misión

• Lineamientos Estratégicos: los principales lineamientos estratégicos

buscan en esencia:

− Que las políticas nacionales, regionales y locales incluyan la relación

entre prevención y atención de desastres, desarrollo sostenible y

pobreza.

− Descentralizar la gestión de riesgos para promover mayor participación.

195

− Mantener y fortalecer los sistemas nacionales para la reducción de

riesgos y la prevención y atención de riesgos.

− Promover la planificación para la prevención y atención de desastres

como un instrumento que nutre la planeación del desarrollo.

− Transversalizar la gestión del riesgo en todos los actores de la

planeación del desarrollo.

− Potenciar la capacidad de respuesta en la atención de desastres con un

adecuado marco legal y optimizando el uso de recursos.

− Fomentar la creación de redes de cooperación.

− Impulsar el sistema de ayuda mutua entre los países.

− Fomentar una cultura de prevención y atención de desastres con

participación y responsabilidad social.

− Promover políticas, planes, programas, proyectos multisectoriales para

orientar planes de rehabilitación y reconstrucción postdesastre.

− Promover el desarrollo de mecanismos o instrumentos para el

monitoreo, análisis y evaluación de riesgos y alerta temprana.

• Definición de Objetivos y Metas: Objetivo estratégico general, objetivos

específicos; Metas.

• Estrategias: Se desprenden de la Estrategia Andina para la prevención y

atención de desastres, descrita en la Unidad II.

• Identificación de actividades y proyectos. Matriz de Identificación de

actividades y proyectos.

• Programación de actividades y proyectos: elaboración de planes de

acción específicos.

• Sistema de Monitoreo e Indicadores: establecimiento de un sistema de

indicadores que permita hacer monitoreo y seguimiento permanente a los

programas y proyectos.

La propuesta para los países andinos se soporta en los principios de la gestión

estratégica: diagnóstico interno y del entorno, valores y principios del proceso,

formulación de misión y visión, formulación de objetivos y metas, formulación

196

de estrategias, formulación de proyectos y planes de acción y definición de un

sistema propio de indicadores para la gestión, los resultados y el impacto. Esta

es una perspectiva para una planeación eficiente que permite reconocer los

aspectos fuertes y débiles en la prevención y atención de desastres en una

localidad determinada, así como establecer un marco relacional con aspectos

del entorno que se pueden convertir en oportunidades o en amenazas para la

planeación y para el territorio. Factores asociados a la economía, a sociedad y

la política internacional. Otro elemento importante, es la definición de objetivos

y de metas concretas para avanzar en la reducción de riesgos en un territorio y

el establecimiento de un sistema de indicadores que permita la evaluación

permanente de la gestión.

4.1.2. En el contexto nacional

A nivel nacional, en Colombia el Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres - SNPAD estableció la elaboración del Plan Nacional para

la Prevención y Atención de desastres - PNPAD, definido por el Decreto 93 de

1998. Su consolidación se da en el año 2001 con la expedición del documento

CONPES 3146 (Consejo Nacional de Política Económica y Social), mediante el

cual se estableció la estrategia para el fortalecimiento de la ciencia y la

tecnología en la atención y prevención de desastres. Esta estrategia se soporta

en 4 aspectos fundamentalmente:

• Conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico

• Prevención y mitigación de riesgos en la planificación

• Fortalecimiento institucional del SNPAD y,

• Socialización de la prevención y mitigación de riesgos y desastres.

En el contexto de los procesos de planeación en Colombia, la prevención y

atención de desastres tiene un papel fundamental. En los planes de desarrollo

nacional, departamentales y municipales, se considera el tema como factor

197

fundamental asociado en todas las dimensiones, más específicamente en la

dimensión ambiental.

En los procesos de planeación del desarrollo el objetivo es establecer las

condiciones para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social. La

incorporación de los planes para la prevención y atención de desastres en la

planeación del desarrollo busca consolidar programas y proyectos tendientes a

la evaluación de las amenazas y a la reducción de la vulnerabilidad. La

coordinación entre la planeación del desarrollo y la prevención y atención de

desastres tiene ventajas representadas por:

• Los programas y proyectos relacionados con la evaluación de amenazas y

reducción de vulnerabilidades y que se incluyen en los planes de desarrollo

adquieren mayor viabilidad de ser ejecutados. Igualmente, la incorporación

de estudios previos de evaluación de riesgos en los proyectos de desarrollo

se convierte en una herramienta fundamental para ser incorporada en los

planes de desarrollo y disminuir el riesgo ante fenómenos naturales y

antrópicos. Un proyecto en el que se incluye el tema de la reducción de

riesgos, permite generar mayor posibilidad de impacto en la calidad de vida

de la población objeto del citado proyecto. Igualmente, los costos en la

gestión de riesgos incluidos en los presupuestos de los proyectos, establece

unas mejores condiciones en términos de acceso a recursos para la

atención de situaciones de emergencia.

• Una de las dificultades en la planeación del desarrollo es el acceso a

información y conocimiento científico para realizar proyecciones en materia

económica, social y ambiental, sin lugar a dudas los estudios de amenazas

y de vulnerabilidad, se convierten en conocimiento clave para la toma de

decisiones en los programas de desarrollo. Igualmente el intercambio de la

información relacionada con amenazas y vulnerabilidad es clave para los

planes de acción de los diferentes sectores de la economía, ya que permite

tener el conocimiento de factores que pueden afectar el funcionamiento

normal.

198

• La investigación sobre amenazas y condiciones de vulnerabilidad, es un

factor fundamental sobre el cual los organismos de planeación pueden

apoyar a centros de investigación científica y universidades como fuente

importante de conocimiento para definir prioridades en los programas de

intervención social, económica y ambiental.

La planeación del desarrollo tiene un enfoque territorial, esto significa que:

bajo este enfoque, la planeación es un proceso integral que articula las

diferentes políticas públicas socioculturales, económicas, ambientales, políticas

e institucionales, que buscan en esencia alcanzar territorios sostenibles,

competitivos, equitativos y gobernables, este enfoque refleja la manera como

los agentes económicos, sociales y gubernamentales logran moldear los

elementos geográficos y naturales, agregándoles valor y transformándolos en

bienes y servicios públicos y privados. (DNP, 2007).

La gestión de políticas públicas en la planeación del desarrollo, requiere antes

de cualquier consideración, del reconocimiento del territorio como construcción

social y de la incidencia de dichas políticas en las condiciones de vida de los

habitantes; así mismo las políticas públicas deben contextualizarse mundial y

localmente para que conduzcan efectivamente a crear ventajas competitivas y

reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas que se pueden

presentar en el territorio.

En la elaboración de un plan de desarrollo, es importante considerar el papel

que juega el diagnóstico de las condiciones sociales, económicas, ambientales,

de infraestructura, culturales, institucionales y políticas para determinar las

condiciones de vulnerabilidad de una población determinada en áreas urbanas

y rurales de un ente territorial determinado.

La metodología para la elaboración de un plan de desarrollo, siguiendo las

orientaciones del Departamento Nacional de Planeación es la siguiente:

199

• Diagnóstico estratégico: busca conocer e identificar la realidad del objeto

de planeación, en este caso un ente territorial determinado. En cuanto a

aspectos de orden social, económico y ambiental.

• Formulación estratégica

− Construcción de un escenario deseado: Se describe el futuro deseable y

viable para la entidad territorial, de ser alcanzado en el mediano y largo

plazo. Este futuro está basado en principios, ideales y valores

compartidos por todos los actores de la entidad territorial.

− Formulación de la Misión: se convierte en la razón de ser de la entidad

territorial, que está definida constitucionalmente.

− Determinación de ejes estratégicos, dimensiones, objetivos estratégicos.

Los objetivos son propósitos generales o específicos que se esperan

lograr mediante la ejecución del plan de desarrollo. Establecen precisión

de competencias, responsabilidades y resultados; a su vez Identifican

lineamientos de política y directrices definidos en otros niveles de

gobierno. En este caso es fundamental, la incorporación de directrices

en materia ambiental y en prevención y atención de desastres; teniendo

en cuenta con que los objetivos estratégicos tienen que ver con las

dimensiones estratégicas del plan de desarrollo.

− Formulación de objetivos específicos: sectoriales.

− Programas: Unidades lógicas de acción para alcanzar el logro de los

objetivos específicos o sectoriales.

− Subprogramas: Unidad lógica de acciones que contribuyen a logro de los

programas.

− Proyectos: Conjunto de actividades por realizar en un tiempo

determinado con combinación de recursos humanos, físicos, financieros

y con costos definidos orientados a producir cambios con la concreción

de las metas.

200

La gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres, se convierte en

un objetivo específico o sectorial de la dimensión ambiental de un plan de

desarrollo, aunque guarda estrecha relación con las demás dimensiones, la

relación entre gestión ambiental y gestión de riesgos, en esencia debe

promover el desarrollo sostenible, mediante la articulación e interacción entre

las dimensiones económica, social y ambiental. En la perspectiva de los planes

de desarrollo hacia la sostenibilidad, la relación con la gestión ambiental,

permite consolidar una gestión del riesgo cuyo énfasis es la atención y

la prevención.

En esta medida, la planificación ambiental se convierte en una herramienta

para un ente territorial que le permite incorporar los determinantes

ambientales y culturales en las decisiones de uso y ocupación del territorio; y a

su vez, incorporar y manejar el riesgo de origen natural y antrópico en

los procesos de ordenamiento. En este sentido, es necesario que se fortalezca

la participación de manera que se convoque y cohesione la voluntad de todos

los actores y autoridades étnicas locales, nacionales y regionales.

Es importante la inclusión de criterios ambientales y de gestión de riesgos en

las políticas sectoriales y de manera específica en la gestión territorial, estos

criterios deben apuntar a establecer programas y proyectos que busquen la

prevención y control de la contaminación ambiental y la degradación de los

recursos naturales. Fortaleciendo instrumentos y herramientas que atiendan

las causas y que promuevan una cultura de la prevención y control de las

características medioambientales del territorio.

La degradación ambiental se convierte en un factor acelerador del aumento de

las condiciones de vulnerabilidad y del incremento de las características de

fenómenos que se pueden convertir en amenaza para la población, en esta

medida la incorporación de la gestión ambiental y del riesgo en los procesos de

planeación de los diferentes sectores económicos y sociales, es una necesidad

201

sobre la cual se debe avanzar para mejorar la calidad de vida y el bienestar

social de la población.

En el plan nacional de desarrollo de Colombia 2006 – 2010, se fortalecen las

políticas públicas para la gestión del riesgo con los siguientes objetivos:

• Aumentar el conocimiento, monitoreo, análisis y evaluación de las

amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo.

• Aumentar el conocimiento, monitoreo, análisis y evaluación de las

amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo.

• Mejorar la información sobre el riesgo y su divulgación.

• Incrementar las medidas para la prevención y mitigación del riesgo.

• Fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres (SNPAD).

• Aumentar la capacidad de respuesta financiera, no solo ante la ocurrencia

de un evento adverso, sino en acciones de prevención.

Para la concreción de estos objetivos se requiere tomar medidas como la

incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial

y en los planes sectoriales; igualmente se requiere que se elaboren

lineamientos que promuevan el mejoramiento integral de asentamientos en

zonas de riesgo mitigable y el reasentamiento de población en zonas de riesgo

no mitigable; es indispensable que en los planes municipales de gestión del

riesgo y planes de contingencia para la infraestructura indispensable.

4.1.3. En el contexto municipal

En el contexto de los municipios, un instrumento que permite la articulación

entre el plan de desarrollo municipal y el plan de ordenamiento territorial, se

denomina Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR). Este plan es un

componente del plan municipal de desarrollo y en él se ordena la reflexión y

las intervenciones del municipio en la gestión del riesgo desde una perspectiva

202

de corto, mediano y largo plazo y permite la integración con otros procesos

municipales de planeación, su característica fundamental de acuerdo con el

DNP, es que interviene el riesgo, controlándolo, atacando sus causas y

evitándolas.

En el PGLR, se incluyen las medidas e intervenciones para la preparación,

mitigación y la prevención del riesgo, así como la atención, la rehabilitación y

reconstrucción posterior a la emergencia.

Los componentes esenciales del PGLR son (DNP, 2005):

• Conocimiento y monitoreo del riesgo: incluye estudios sobre amenazas,

vulnerabilidad y riesgo; sistemas técnicos de monitoreo del riesgo; sistemas

participativos de alerta temprana; establecimiento de bases de datos,

centros de documentación y sistemas de información sobre el riesgo.

• Gestión correctiva y gestión prospectiva del riesgo. De tipo correctivas:

intervenciones integrales e intersectoriales; obras de mitigación (definidas y

adoptadas en el POT). De tipo prospectivas: educación preventiva,

modificaciones al POT.

• Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo:

capacitación, formación, comunicación para la gestión del riesgo, apoyo a

organizaciones.

• Preparación para la atención de emergencias y desastres (Plan Local de

Emergencias y Contingencias).

• Transferencia del riesgo a través del mercado de los seguros.

Aseguramiento colectivo de bienes públicos, negociación de pólizas,

promoción de una cultura de aseguramiento en el sector privado.

• Seguimiento y control de la gestión del riesgo. Mecanismos comunitarios e

institucionales de seguimiento y control del riesgo.

Como se planteo, el PGLR tiene como uno de sus componentes el PLEC. En

Colombia, la Dirección Nacional para la Prevención y Atención presento la Guía

203

para la formulación de estos planes de emergencia y contingencias a nivel

local.

Un PLEC es una herramienta utilizada como referencia temática y

procedimental sobre la cual se articulan las acciones acordadas por el gobierno

municipal y las instituciones para efectuar preparativos y organizar la

respuesta ante posibles emergencias y desastres que se puedan presentar en

el municipio10. Todos los municipios deben tener un PLEC de acuerdo con lo

establecido en el Decreto 919 de 1989. En esencia el PLEC le permite al

municipio realizar planes, programas y proyectos que orientan la gestión local

del riesgo y su incorporación en la planificación en el corto, mediano y largo

plazo.

A continuación se presenta de manera sintética la estructura del PLEC, de

acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Interior y Justicia a

través de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres y

siguiendo lo establecido en la Guía Metodológica para la Formulación del Plan

de Emergencias y Contingencias:

• CONTEXTO DEL MUNICIPIO

• ORGANIZACIÓN PARA LA EMERGENCIA

• ORGANIZACIÓN PARA LA CONTINGENCIA

• ARTICULACION Y SOSTENIBILIDAD DEL PLEC

• GLOSARIO DE REFERENCIA

En la unidad V se profundiza y desarrollan las etapas de las que se compone el

PLEC.

El PLEC, permite la organización de la sociedad, los recursos y de todos los

esfuerzos públicos y privados ante una posible situación de emergencia. Para

10 Guía Metodológica para la Formulación de los PLECs. Sistema Nacional para la Atencion y Prevencion de Desastres. 2008

204

un municipio contar con el PLEC le permite actuar oportunamente previniendo

condiciones que pueden conducir a desastres y generando perdidas y

afectaciones a las condiciones de desarrollo de la sociedad.

Es importante señalar que el ámbito de aplicación de los PLECs es tanto en

áreas urbanas y rurales, y que su implementación busca definir acciones y

estrategias antes de la ocurrencia de un desastre, durante y después de la

situación de emergencia.

Una propuesta específica presentada por el Área Metropolitana del Valle del

Aburra11 (Antioquia, Colombia), desarrolla una “Metodología para la

elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités

ambientales”12 . Esta metodología presenta una estrategia para los comités

ambientales barriales y veredales y se convierte en un instrumento

administrativo y operativo para potenciar los recursos de los que dispone una

comunidad para la atención de eventos de emergencias y desastres en cada

uno de los municipios del área metropolitana. A continuación se presentan los

elementos básicos de un plan de emergencia y un plan de contingencias

siguiendo los lineamientos de la guía metodológica

Las etapas básicas del plan de emergencia:

• Diagnóstico

• Planeación

• Formulación

• Apropiación

• Validación y evaluación.

• Revisión y ajuste. 11 Un área metropolitana es una aglomeración urbana institucionalizada y regulada jurídicamente su definición y limites (Ley 128 de 1994). El área metropolitana del Valle de Aburra esta conformada por los municipios antioqueños de Medellín, Bello, Barbosa, Caldas, Copacabana, La Estrella, Girardota, Itagui y Sabaneta. 12 Área Metropolitana del Valle del Aburra: Metodología para la elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités ambientales. Universidad Eafit – Área de Comunicaciones del Área Metropolitana. 1ª. Edición. 2007

205

En la formulación del plan de emergencia se tiene:

Descripción de información básica: características internas del comité

ambiental, datos del área de influencia del comité, organización administrativa

municipal.

Inventario de recursos: humanos, logísticos y de dotación, físicos.

Análisis de Riesgo: identificación y evaluación de amenazas, análisis de

vulnerabilidad, análisis de riesgo por escenarios de acuerdo con los tipos de

amenazas plan de acción con actividades a desarrollar.

Plan de evacuación: determinación de rutas de evacuación y puntos de

encuentro para trasladar a las personas a zonas de menor riesgo.

El plan de contingencia por escenarios tiene como objeto: convertirse en una

herramienta de planeación para enfrentar eventos de los cuales se tiene

certeza de su ocurrencia o eventos denominados fortuitos con aquellos

generados por fenómenos naturales o antrópicos. Entre los eventos

manifiestos están: las ferias o fiestas en los barrios, los conciertos, los desfiles,

temporada navideña, semana santa, votaciones y cualquier tipo de evento

masivo. Entre los eventos fortuitos, los eventos que ya se han venido

señalando: paro de transporte, movimientos en masa, atentado terrorista,

inundación sismo, paro sector salud o educativo, avenida torrencial.

Los elementos generales de un plan de contingencias y de respuestas son:

• sistema de alerta y aviso según tipo evento.

• Aspectos organizativos y esquemas de coordinación de acciones.

• Inventario de recursos: humanos, materiales, capacitación.

• Principales procesos que deben desarrollarse en caso de un evento:

evacuación de personas, auxilio a víctimas, evaluación de daños,

recuperación.

206

Como puede inferirse de los planes para la gestión de riesgos y para la

atención de emergencias, existe en el ámbito municipal, planes específicos que

permiten disminuir las condiciones de riesgo de una población determinada,

basados en la planificación de acciones tendientes a intervenir la

susceptibilidad o debilidad de un territorio determinado.

4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la

prevención y atención de Desastres

Las estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y atención de

desastres se revisan desde contextos internacionales, nacionales y locales. El

objetivo es establecer un marco de acción coordinado a nivel de los municipios

y los diferentes sectores sociales y económicos con el contexto nacional e

internacional.

En el orden internacional, se han realizado diferentes reuniones en las que se

ha establecido lineamientos y estrategias para disminuir y reducir los efectos

de los desastres ocasionados por fenómenos naturales y antrópicos.

La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), es el eje

fundamental de las Naciones Unidas para orientar y guiar las acciones de sus

diferentes agencias y de los países miembros. Entre los objetivos de la

estrategia se tiene:

� Incrementar la concientización publica

� Alcanzar compromisos por parte de las autoridades públicas.

� Estimular la formación de sociedades y redes multidisciplinarias e

intersectoriales.

� Fomentar el conocimiento científico.

� Continuar con la cooperación internacional para reducir los impactos del

niño y otras variaciones climáticas.

207

� Fortalecer las capacidades para reducir los desastres a través de alertas

tempranas.

De manera particular se ratifica los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo

– MAH 2005 – 2015. (ver unidad II) que representa los siguientes áreas

prioritarias mostradas en la tabla 1:

Área Prioritaria del MAH Actividades esenciales

Marcos institucionales y legislativos nacionales: definición de

sistemas nacionales en la temática, incorporar el tema en políticas de

desarrollo, adoptar o modificar la legislación que favorezca la reducción

del riesgo, descentralizar responsabilidades y recursos para la gestión

del riesgo.

Recursos: Evaluar necesidades de recursos para la reducción de

riesgos, y definir capacidades, asignar recursos en elaboración e

implementación de políticas y programas de desarrollo.

1. Velar por que la

reducción de riesgo de

desastre, constituya

una prioridad nacional

y local dotada de una

sólida base institucional

de aplicación.

Participación de la comunidad: promover la participación de la

comunidad

Evaluación de riesgos a nivel nacional y local: actualizar y difundir

mapas de riesgos e información conexa, preparar sistemas de

indicadores de riesgo de desastre y de vulnerabilidad, registrar analizar

y divulgar estadísticas sobre desastres que ocurren.

Alerta temprana: crear sistemas de alerta temprana centradas en la

población teniendo en cuenta sus características culturales, étnicas, etc,

establecer y examinar permanentemente los sistemas de información de

las alertas tempranas, integrar los sistemas de alerta temprana en

políticas y programas de desarrollo.

Capacidad: apoyar creación y mantenimiento de infraestructura,

capacidad técnica, científica, tecnológica e institucional, creación de

bases de datos, mejoramiento de métodos y capacidades científicas y

tecnológicas de evaluación de riesgos, vigilancia y alerta temprana.

2. Identificar, evaluar y

vigilar los riesgos de

desastres y potencias

las alertas tempranas.

Riesgos regionales y emergentes: cooperar a nivel regional e

internacional para evaluar y vigilar riesgos transfronterizos, elaborar

estudios, análisis e informes sobre cambios a largo plazo y análisis de

situaciones emergentes que puedan incrementar vulnerabilidad.

Gestión e intercambio de la información: proporcionar información

clara sobre riesgos, generar redes de expertos y comunidades

científicas, utilizar conocimientos especializados,

3. Utilizar los

conocimientos,

innovaciones y la

educación para crear

una cultura de

seguridad y resiliencia

Enseñanza y formación: Incluir la gestión de riesgos en planes

escolares en todos los niveles, implementar programas locales de

evaluación de riesgos en escuelas e instituciones de educación superior,

208

formar a planificadores, administradores públicos y a la comunidad en

general en la temática,

Investigación: generación de conocimiento sobre amenazas y

vulnerabilidad y aplicación en sistemas de prevención, vigilancia y alerta

temprana.

a todo nivel.

Concientización publica: promover participación de medios de

comunicación y la vinculación de la comunidad en campañas de

educación en la gestión de riesgos.

Gestión del medio ambiente y los recursos naturales: fomentar el

uso sostenible de los ecosistemas, incorporar la gestión del riesgo en un

enfoque integrado de gestión ambiental implementando medidas

estructurales y no estructurales, incluir estrategias para la reducción del

riesgo asociadas a la variabilidad climática y a los efectos futuros del

cambio climático.

Practicas de desarrollo social y económico: promover la seguridad

alimentaria, integrar la gestión de riesgos en la planificación de la salud,

proteger y mejorar instalaciones e infraestructuras publicas, fortalecer

redes sociales de ayuda a ancianos, discapacitados, y otros grupos

vulnerables, promover el seguro y reaseguro ante desastres

(transferencia de riesgos),

4. Reducir los factores de

riesgo subyacentes

Planificación del uso de la tierra y otras medidas técnicas: incluir

la gestión de riesgos en la planificación urbana - rural y el ordenamiento

territorial, incluir la gestión de riesgos en la planificación de grandes

proyectos de infraestructura, revisar normas y reglamentos de

construcción y de prácticas de rehabilitación y reconstrucción

5. fortalecer la preparación

para casos de desastre a fin

de lograr una respuesta

eficaz.

Fortalecer la capacidad normativa, técnica e institucional, fortalecer el

dialogo interinstitucional, promover sistemas de regionales de

comunicación y planificación en gestión de riesgos, preparar

periódicamente ejercicios de evacuación, preparación ante desastres y

simulacros, promover fondos de emergencia para apoyar medidas de

respuesta, recuperación y rehabilitación.

Tabla No.1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y sus actividades esenciales. Adaptada con

información de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD, 2005)

En años posteriores a la reunión de Hyogo, se han realizado evaluaciones a los

avances del MAH a nivel regional, centroamericano y el Caribe, en 2009 se

realizo informes para la Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de

Desastres en las Américas, parte de la OEA. Evento realizado en la ciudad de

Panamá (Panamá). Las principales conclusiones se centran en las dificultades

que se han tenido en la inclusión de la temática de la gestión de riesgos en los

procesos de planeación del desarrollo.

209

Para la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna

Roja, La reducción de desastres incluye todas las medidas diseñadas para

evitar o limitar el impacto adverso de los peligros naturales, sociales o

tecnológicos, así como los desastres ambientales asociados con ellos. Se

señala la importancia de reducir las condiciones de vulnerabilidad de una

población en la perspectiva de mejorar sus condiciones de calidad de vida y

bienestar social; mediante un proceso en el que todos los actores involucrados

tienen en cuenta los factores que disminuyen el riesgo.

Entre las estrategias a las que se hace referencia en cumbres y organizaciones

mundiales, a continuación se describen estrategias enfocadas a los conceptos

de prevención, mitigación y reducción, para el MAVDT (2005):

La prevención se conceptualiza como el conjunto de acciones y medidas

dispuestas con anticipación con el fin de evitar la ocurrencia de desastres

derivados de eventos naturales o antrópicos.

Como medidas de prevención se pueden citar:

• El ordenamiento del territorio en el que se incluya reglamentación sobre los

asentamientos humanos teniendo en cuenta sus amenazas.

• El control de fenómenos naturales o antrópicos por acciones del hombre,

como construcción de diques, mantenimiento de taludes, entre otras.

La mitigación es la toma de medidas y de acciones para reducir el nivel de

perdidas esperado ante la ocurrencia del desastre. La mitigación del riesgo

implica mínimo dos aspectos; en primer lugar reducir la vulnerabilidad de los

elementos en riesgo y en segundo lugar, modificar la exposición del lugar ante

el peligro.

La mitigación y la prevención se pueden concretar en medidas de tipo no

estructural y estructural:

210

Las medidas no estructurales corresponden a la aplicación de medidas

legislativas u organizativas que permiten mitigar o reducir el riesgo, se

relacionan con la legislación y la planificación como formulación de políticas,

elaboración de planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo,

códigos de construcción; igualmente en términos organizativos, se tienen

medidas de mitigación como la educación, el fortalecimiento institucional, la

información publica y la participación.

Entre las medidas no estructurales se pueden relacionar:

A nivel de planificación territorial:

• La incorporación de la gestión de riesgos en la planificación territorial:

planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial y planes locales de

emergencias y contingencias. Implican lineamientos, programas, proyectos

en la atención y prevención de desastres.

• Apoyo desde los ministerios y las DNPAD a las entidades territoriales:

departamentos y municipios.

• Actualización de mapas temáticos de amenazas en el país, los

departamentos y los municipios.

• Estudios detallados de riesgo y de vulnerabilidad en zonas críticas. Como

los estudios de microzonificación en áreas urbanas y estudios asociados a

riesgos por deslizamientos, inundaciones y avalanchas tanto en sectores

urbanos como rurales.

• Normas de regulación y preparación ante emergencias en sitios de afluencia

masiva de público.

211

A nivel de la planificación sectorial:

• Estudios de transferencia de riesgos buscando las condiciones para el

aseguramiento de los bienes públicos y privados frente a impactos por

fenómenos naturales y antrópicos.

• Estudios de vulnerabilidad y reforzamiento de construcciones y edificaciones

vulnerables frente a amenaza sísmica.

• Inclusión del tema de la gestión de riesgos en los estudios de prefactibilidad

y factibilidad de las inversiones públicas.

• Los diferentes sectores económicos, educativos, de salud,

telecomunicaciones, entre otros, deben realizar análisis de amenazas y

vulnerabilidades en cada sector.

• Estudios de impactos socioeconómicos de los eventos que han afectado en

el pasado a los deferentes sectores.

• Identificación de los riesgos que cada sector puede generar en su

funcionamiento

• En los sectores industriales y de transporte la aplicación de normas técnicas

para el manejo adecuado de sustancias químicas, residuos peligrosos y

combustibles.

Las medidas estructurales, se refieren a la realización de obras de

ingeniería, de infraestructura en general, de reforzamiento de estructuras, de

mejoramiento tecnológico y reubicación de población expuesta.

Las medidas estructurales de prevención y mitigación de riesgos se pueden

catalogar como correctivas, preventivas o de control (MAVDT, 2005). A

continuación y siguiendo la guía propuesta por el MAVDT se relacionan las

principales medidas estructurales según algunos tipos de amenazas:

212

Tipo de amenazas Medidas estructurales

Remoción y/o reconformación del perfil del terreno o talud con el fin

de incrementar su estabilidad, tipos de medidas: tendido del talud,

construcción de bernas o rellenos de contrapeso, construcción de trincheras

estabilizantes, terraceo, remoción y reemplazo de material.

Control de drenaje e infiltración para disminuir la presión del agua sobre

la roca o el suelo, facilitando su circulación y evacuación rápida a través del

talud. Tipos de medidas: Cunetas, Divisorias de Agua, Explanación del Talud

para eliminar apozamientos, revestimientos, revegetalizacion. Algunas obras

de drenaje para aguas subsuperficiales son: filtros en trinchera, drenes

horizontales, lechos drenantes, pozos verticales, galerías drenantes.

Estructura de contención para suelos: previenen fallas de taludes y

empuje de suelos. Permiten corregir movimientos de pequeña magnitud y

controlar movimientos en taludes con alta pendiente en la base. Tipos de

estructuras: muros de contención; tierra reforzada; Muro en Gaviones;

Muros Anclados; Pilotes y Caisson.

Estructura de contención para rocas: para controlar masas rocosas

fracturadas y evitar el colapso del talud y el desprendimiento de bloques.

Tipos de medidas: Anclaje en rocas; Revestimiento flexible con mallas;

Concreto lanzado;

Protección de la Superficie del Talud con Vegetación: siembra de

especies arbustivas de poca altura que cubran el suelo del impacto directo de

la lluvia. La vegetación disminuye la velocidad, disipa la energía y actúa

como filtro superficial. Tipos de Medidas: Conformación del sustrato; Siembra

de semillas; Siembra por estacas, estolones y ramas.

Protección de la superficie del talud con revestimiento: las funciones

del revestimiento son la disminución del a infiltración y mantenimiento de la

humedad del suelo. Los tipos de revestimiento pueden ser: concreto lanzado;

suelo cemento; gaviones; enrocados; mampostería o piedra pegada.

Remoción en masa

Obras de control de materias caído o deslizado: detienen o desvían la

masa de suelo o las rocas en su movimiento ladera abajo. Se usan: escudos

contra caída rocas; cunetas o bermas de intersección; mallas metálicas;

muros o gaviones.

Tabla No.2. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza remoción en masa

213


Tratamiento de regulación de la escorrentía superficial:

Construcción de canales que recogen la escorrentía y la conducen a un

drenaje natural. Se usan en laderas con procesos erosivos avanzados.

Los canales pueden ser: de desviación, transversales y longitudinales.

Incremento de infiltración Sistemas de infiltración que reducen la

velocidad del agua de escorrentía, disminuyendo por ende la energía del

potencial erosivo de estas; sirven para acumular aguas para el riego,

Tipos de medidas; Zanjas de infiltración; microterrazas forestales

(laderas con pendientes moderadas)

Tratamientos lineales: barreras para encausar escorrentía hacia

canales de evacuación. Disminuyen la erosión, disipan la escorrentía

sobre el talud, reducen la velocidad de flujo, acumulan sedimentos (que

deben ser removidos periódicamente). Los tipos de tratamientos lineales

están en función del material utilizado: Revestimiento con neumático;

con madera o ramas; con sacos rellenos de tierra; con postes de

madera; con especies vegetales de bajo porte y alta densidad.

Cubiertas superficiales: proteger el suelo con coberturas vegetales

para evitar impacto de la lluvia; disminuir el flujo superficial del agua de

escorrentía; evitar el secamiento superficial del suelo; evita el arrastre

de sedimentos.

Tratamientos de regulación de flujo hídrico en cauces:

construcción de diques transversales en los cauces para el control de la

erosión fluvial, con el fin de detener y controlar la socavación de

cárcavas; estabilizar la pendiente longitudinal del cauce y crean

procesos que aceleran procesos de sucesión vegetal. Los diques pueden

ser de: postes de madera; gaviones y sacos rellenos.

Control de la erosión

Los procesos erosivos

denudan el suelo,

aumentando procesos de

sedimentación y

contribuyen a incrementar

procesos de remoción en

masa.

Reforestación: siembra de especies arbustivas de crecimiento rápido y

de forma estratificada, dirigida a construir barreras vivas que sirven de

cortinas rompe vientos; retención de agua, aumento de infiltración y

refuerzo del suelo.

Tabla No.3. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por procesos Erosivos

214


Ampliación de cauces: Dragado de sedimentos del cauce o rectificación

de márgenes. Usada en zonas de desembocadura.

Diques; controlan y contienen las crecientes, la barrera amplia la

capacidad hidráulica del cauce y disminuye el poder erosivo del mismo.

Pueden ser longitudinales en la dirección del cauce y transversales de

manera perpendicular a este.

Muros de retención: contienen localmente la creciente y protegen la

infraestructura urbana y vial. Pueden ser en gaviones o en concreto

Canalización: utilizada principalmente en zonas urbanas para controlar la

dinámica de las corrientes o para desviar cursos principales. En la

construcción de los canales se utilizan materiales de revestimiento en

concreto, gaviones y materiales geosinteticos.

Embalses de regulación o reservorios: construcción de presas de tierra

o de concreto en la parte alta o media de la cuenca. Captan, regulan y

controlan el caudal evitando inundaciones en la partes bajas de la cuenca.

Sirven para la generación hidroeléctrica o en sistemas de abastecimiento en

acueducto. Estas obras se pueden convertir en una amenaza con potencial

de inundaciones en función de su mantenimiento, igualmente implican

transformaciones microclimáticas y alteraciones de la hidrobiota.

Inundaciones

Las inundaciones son

proceso que se dan por

el desbordamiento de las

corrientes naturales, en

sectores en los que la

pendiente es baja.la

principal medida es el

manejo, recuperación y

ordenamiento ambiental

de las cuencas

hidrográficas.

Red pluvial o sistemas de desagües en áreas urbanas: Sistemas de

canalización de aguas lluvias hacia los cauces naturales. En ocasiones se

asocian con el sistema de alcantarillado y se mezclan con aguas residuales.

Se utilizan: tuberías, canales en concreto y zanjas con revestimiento.

Tabla No.4. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza de inundación


Obras transversales: diques transversales en cauces torrenciales con

alto transporte de materiales. Buscan la retención de sedimentos y

disminuye proceso de erosión en las márgenes.

Obras longitudinales; complementarios a diques transversales.

Controlan el aporte de materiales al cauce..

Avenidas torrenciales

Fenómenos caracterizados

por flujos de agua con

material de arrastre,

detritos o lodos sobre los

cauces como consecuencia

de las lluvias intensas.

Reforestación y protección de la cuenca: Controlan la producción de

sedimentos. Protegen y recuperan la cobertura vegetal. Se realiza en

toda la cuenca o en los márgenes de los drenajes.

Tabla No.5. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por avenidas

torrenciales.

215


Calles o pistas de acceso: Red de vías en las zonas boscosas que

actúan como contrafuegos, permitiendo la circulación entre estas zonas.

Su uso favorece: vigilancia móvil, acceso de vehículos, brigadas y

equipos, se constituye en línea de defensa para el manejo de la

emergencia

Puntos de agua o reservorio: almacenamientos naturales o artificiales

de agua determinados para uso en caso de emergencia. Sirven de

aislantes en caso de incendio.

Zona aislante o de seguridad: Franjas aislantes en áreas urbanas

perimetrales entre zonas habitadas y zonas boscosas

Silvicultura: Cambiar la estructura boscosa con material con diferentes

condiciones de humedad y estructura.

Incendios forestales

Contrafuegos: Cambio en la estructura vegetal con especies de menor

biomasa y menos inflamable. Detienen el avance del frente del

incendio.

Tabla No.6. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por incendios forestales.


El incremento de la capacidad resistente o la rigidez del

sistema estructural con pórticos y muros.

Uso de aislamientos en la base como dispositivos para

disipar energía.

Reforzamiento estructural

Con el objetivo de reducir la

susceptibilidad de la

infraestructura de sufrir daño

por un sismo o por un evento de

dinámica estructural del suelo.

El reforzamiento estructural

debe responder al código

colombiano de construcciones

sismoresistentes (Ley 400 de

1997 – NSR – 98)

Revisiones periódicas para cambiar soportes o laterales

que estén afectados

Tabla No.7. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por reforzamiento estructural de edificaciones.

En una propuesta elaborada por García (2003), se presentan planes de acción

y estrategias para la disminución sistémica de condiciones de vulnerabilidad

teniendo en cuenta condiciones de

216

• Exposición social, tecnológica y natural.

• Fragilidad social, tecnológica y natural.

• Capacidad de recuperación social, tecnológica y natural

SISTEMA

AMBIENTAL

CONDICIONES DE

VULNERABILIDAD

ACCIONES PARA REDUCCION

Exposición sistema

natural

- Recuperación de taludes y establecimiento de

Zonas de Reserva Urbana

- Planes de recuperación cuerpos de agua.

- Establecimiento de corredores biológicos en

ambientes urbanos.

Fragilidad del sistema

natural

- Red de monitoreo atmosférico.

- Estudios de Microzonificación Sísmica.

- Estudios detallados sobre geología e hidrología en

el orden local y regional. Uso de informática,

- SIGs y Mapeo.

- Estudio de capacidad de uso del suelo basado en

limitaciones y restricciones.

- Planes de Ordenamiento de las cuencas

hidrográficas

Natural

Capacidad de

recuperación del

sistema natural

- Planes de inversión en proyectos ambientales,

conservación de cuencas, control de la erosión y

control de la contaminación.

Exposición del sistema

tecnológico

- Procesos de planeación para la ubicación de

infraestructura física.


tecnológico

- Planes de Mejoramiento de vivienda urbana.

- Planes de Reforzamiento estructural de

edificaciones, hospitales y escuelas.

- Planes de Monitoreo y Mantenimiento a la red de

acueducto y alcantarillado.

- Planes de Mejoramiento y actualización de la red

eléctrica y de gas domiciliario.

- Programa de control y verificación al cumplimiento

de códigos y estándares de construcción.

- Planes de mantenimiento a obras de estabilidad de

taludes y laderas.

TECNOLOGICO

Capacidad de

recuperación del

sistema tecnológico

- Elaboración de planes de mejoramiento y

actualización de redes en lineas vitales. Þ

Establecimiento presupuestal para el

mejoramiento de la infraestructura en servicios

públicos,

- mejoramiento de vivienda y de equipamientos

217

colectivos.

- Transferencia del riesgo. Polizas y Seguros

Exposicion del sistema

social

- Planes de Control a la expansión urbana en áreas

con suelos inestables y/o vulnerables y/o

altamente expuestos.

- Aseguramiento de empresas. Industrias y de sus

recursos técnicos, materias primas e inventarios.


social

- Planes de capacitación en APD para los actores

sociales y de concientización sobre las amenazas.

- Implementación de Sistemas de Alerta

- Plan de mitigación de vulnerabilidad y riesgos

amarrados a Planes de Ordenamiento Territorial y

Planes de Desarrollo de la unidad territorial.

- Planes de fortalecimiento de la investigación

científica sobre desastres.

- Capacitación en redes de medición, recolección,

almacenamiento e interpretación de datos. Uso de

la informática.

- Fortalecimiento de los procesos de comunicación

del conocimiento obtenido a todos los actores de

la sociedad.

- Planes de incentivos para financiación de

proyectos de mejoramiento y reforzamiento de

edificaciones.

- Integración de la sociedad con el estado, el sector

educativo y el sector productivo para capacitación

adecuada sobre el tema de las amenazas

naturales y sus impactos, formulación de

- planes de emergencia y de evacuación.

- Participación de la sociedad civil en los procesos

de planeación de la unidad territorial.

SOCIAL

Capacidad de

recuperación del

sistema social

- Planes de mejoramiento para la operatividad y

funcionalidad de los CLOPAD y CREPAD.

- Planes de inversión en capacitación de recursos

humanos en APD.

- Planes de Inversión en mejoramiento de la

capacidad instalada en equipos y maquinaria para

la APD.

- Fortalecimiento de Cruz Roja, defensa civil y otros

organismos de rescate y socorro.

- Plan de Aseguramiento de las edificaciones y del

sector industrial y comercial.

- Establecimiento de una red de información entre la

sociedad, la alcaldia, la gobernación y la

218

presidencia a través del Sistema Nacional de APD

y con el Comité Interamericano sobre la reducción

de desastres naturales.

- Elaboración de planes de restauración y

repotenciación de las actividades económicas en

alto riesgo.

Tabla No.8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en sistemas urbanos. (Fuente García, 2003)

Los sistemas de alerta temprana se convierten en un avance científico y

tecnológico que buscan en esencia “facultar a los individuos y a las poblaciones

amenazadas por peligros naturales o similares, para actuar con suficiente

tiempo y de una manera apropiada, de tal manera que se reduzca la

posibilidad de daño personal, pérdida de una vida, daño a propiedad o daño al

medio ambiente cercano y frágil.”13

4.3. Procesos de Planeación, Participación y

Socialización en la Gestión de Riesgos.

La participación de la sociedad y de todos los actores en general en la

planeación, aporta articulación y coordinación con las demandas y condiciones

de la misma población. El enfoque en la preparación de desastres con la

participación de la comunidad es integral y señala como factor fundamental

que los procesos de planeación y gestión de riesgos sea participativo.

La intervención organizada en torno a la Gestión del Riesgo, la contribución

que distintos actores pueden hacer a la construcción del riesgo significa que la

gestión tiene que fundamentarse en el concurso articulado, consensuado y

coordinado de diversos actores organizados e institucionalizados del desarrollo,

de los sectores humanitarios y de seguridad humana, tanto del sector público,

como el sector privado, y de la sociedad civil en general. Esto, contando con la

13 Guía de principios de las Naciones Unidas para una alerta temprana efectiva,(citado en Hall, 2006).

219

participación y colaboración de individuos, familias y comunidades humanas

(CEPREDENAC, 2003).

El documento CONPES 3146 de 2001, establece la estrategia para consolidar la

ejecución del Plan Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, y entre

las líneas de acción se establece la socialización de la prevención y la

mitigación de riesgos y desastres. Esta socialización se compone de tres

estrategias:

• Capacitación y formación a funcionarios y comunidad

Aspectos que se deben resaltar en esta estrategia están relacionados con:

− Incluir el tema de la gestión de riesgos en la política nacional de

educación ambiental.

− Promover la inclusión del tema en los Proyectos Ambientales Escolares –

PRAES y los Proyectos Educativos Institucionales – PEI, como factor de

desarrollo de la cultura la prevención desde el sector educativo.

− Incluir la gestión de riesgos en los programas de educación superior y

del SENA.

− Capacitación de funcionarios de todos los ministerios.

• Comunicación de información para la toma de decisiones

Basada en los siguientes elementos:

− Difusión de mapas e información sobre amenazas a través de internet.

− Comunicación de las alertas generadas en las redes de monitoreo y de

vigilancia.

− Fomentar las campañas sobre uso racional del agua, prevención de

incendios forestales.

220

• Concientización ciudadana

Basada en los siguientes elementos:

− Formulación y desarrollo de una estrategia de comunicación pública y

masiva para elevar el nivel de conciencia.

− Socialización de planes desde los niveles regionales y locales.

La comunicación, socialización y apropiación de estrategias y programas en

gestión de riesgos se convierten en una herramienta fundamental para la

preparación y atención de desastres, como se pudo ver la inclusión del tema

en procesos de educación formal e informal, asi como el papel que juegan los

medios de comunicación en el manejo de la información y del conocimiento,

buscan esencialmente elevar los niveles de concientización y conocimiento de

la sociedad civil, las organizaciones, las instituciones, el sector empresarial.

Este hecho facilita y fortalece la participación de la comunidad y su inclusión en

los procesos de planeación, ejecución y evaluación de programas y proyectos

orientados a la gestión de riesgos, factor fundamental para la disminución de la

vulnerabilidad de la población.

La inclusión de la comunidad en procesos de planeación permite la

identificación de las amenazas y la vulnerabilidad, generando mayor

compromiso en la ejecución y evaluación de programas y proyectos en

términos de la pertinencia de las acciones que se van a implementar.

La gestión social es otro elemento que requiere de consideración especial, en

este sentido, el Programa Regional Andino para la Mitigación de Riesgos de

Desastres – PREANDINO14 (CAF, 2004), relaciona un modelo de gestión social

para la prevención y reducción de riesgos de desastres, que gira alrededor de

5 estrategias:

14 Para ampliar información en www.caf.com/preandino

221

• Participación de la sociedad en la prevención.

• Desarrollo de conciencia nacional sobre prevención y reducción de riesgos.

• Incorporación de prevención y manejo de riesgos en la planificación del

desarrollo.

• Desarrollo de conocimiento científico y aplicado para prevención y manejo

de riesgos.

• Aplicación del conocimiento para la disminución de vulnerabilidades.

Para ampliar información en www.caf.com/preandino

La participación de todos los actores sociales es fundamental en la gestión de

riesgos y se comprende ésta, en todas las etapas antes, durante y después de

una situación de desastre o emergencia. De manera especial la participación en

procesos de planeación es un factor clave, ya que no solo se refiere a su

participación en comités o en la recolección de información, o en su papel en

rescate y ayuda en evacuaciones, sino en la participación en procesos de

generación de conocimiento y de aplicación, así como de su incorporación en

procesos de formación y capacitación.

La gestión de riesgos es un tema que atraviesa todas las disciplinas y por tanto

su incorporación en todos los niveles educativos se convierte en una

herramienta para consolidar una cultura de la prevención y facilita procesos de

socialización de la temática, ya que se avanza significativamente en la

investigación y en la proyección o incorporación del conocimiento en la

sociedad.

Divulgación, Comunicación y participación en la gestión de riesgos

Por otra parte la divulgación de la información sobre atención y prevención de

desastres permite que todos los actores puedan participar de manera eficaz en

las distintas decisiones y actividades en las fases de prevención, mitigación y

222

respuesta (Cardona, 2003). Un Sistema de Divulgación e Información Pública

está compuesto por el conjunto de conceptos, objetivos, protocolos, canales,

instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de

base, medios de comunicación y demás actores sociales que intervienen en el

proceso de generación, difusión, procesamiento y retroalimentación de

información pública, con el fin de alcanzar los objetivos de la prevención,

mitigación y respuesta frente a los desastres y las emergencias (Cardona,

2003).

Un sistema de divulgación e información pública se compone básicamente de:

• Comunicación: definida como un proceso complejo, permanente,

multilateral y recíproco de intercambio de información entre actores

institucionales y actores y sectores sociales, que mediante la generación de

confianzas mutuas, la identificación de intereses compartidos y la

construcción de un lenguaje común, contribuye a sembrar y a consolidar la

incorporación de la prevención en la cultura, lo que también se conoce

como la Cultura de la Gestión del Riesgo15.

• Participación: De acuerdo con Cardona (2003), la participación busca en

esencia la apropiación, interiorización y puesta en práctica por parte de la

sociedad de los conceptos de la gestión de riesgos, esto permite que un

proceso sea participativo fundamentando la participación de la sociedad en

todos las etapas de la gestión de riesgos, en le entrega de información, en

la toma de decisiones, en la ejecución de programas y proyectos planeados.

• Información: el flujo de la información es un factor que determina la

participación realmente eficaz. Para este fin la información debe

caracterizarse por ser oportuna, precisa, clara, con pertinencia a la cultura

15 ^Plan de Emergencias de Manizales. Alcaldía de Manizales – Ompad. Omar Darío Cardona. Enero de 2003.

223

especifica lo que significa ubicada en el contexto, accesible y con posibilidad

de ser retroalimentada.


Emergencia.

Las naciones unidas a través el PNUD y la CEPAL realizo una evaluación del

impacto socioeconómico del desastre en la zona cafetera, con el sismo ocurrido

en 1999 y que tuvo mayor influencia en la ciudad de Armenia (Quindío) y su

área de influencia. Derivado de este estudio se desprenden tres elementos

esenciales para la evaluación:

• Determinación de Efectos Directos: Pérdidas causadas de manera inmediata

por el fenómeno natural o antrópico.

• Determinación de Efectos Indirectos: Pérdidas ocasionadas por la

interrupción de flujos normales de la economía

• Determinación de efectos macroeconómicos: Expresión de los efectos

directos e indirectos en la sociedad y en la economía de la nación.

La estimación de los daños directos y de los indirectos se convierte en un

primer paso para la determinación de las respuestas necesarias en casos de

emergencia, a continuación se relacionan diferentes tipos de efectos por

algunos de los sectores y las respuestas requeridas:

4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre

La estimación de los daños ocasionados por un desastre es una herramienta

que permitirá evidenciar las respuestas que se esperan dar ante una situación

de emergencia, con el objetivo de implementar medidas efectivas que

permitan recuperar la normalidad en un territorio en condiciones de

postdesastre. Estas evaluaciones se relacionan con aspectos de tipo cualitativo

y cuantitativo.

224

• Efectos en la agricultura, ganadería, minería y otras actividades

primarias: Destrucción de cultivos por acción de la amenaza, destrucción

de la infraestructura asociada a plantas de procesamiento, la perdida de

materias primas asociadas a las actividades agrícolas, ganaderas y

mineras; destrucción de la infraestructura asociada con actividades mineras

de explotación y beneficio; perdida de ganado.

Respuestas requeridas

Es importante considerar los daños causados a las actividades primarias,

dado la necesidad de cuantificar las pérdidas en materias primas agrícolas,

ganaderas, mineras y forestales, que pueden afectar el desarrollo de la

industria y pueden generar condiciones de desempleo y de disminución de

la productividad. En este sentido se requiere de la determinación de

condiciones para la exportación de materias primas.

• Efectos en los sectores sociales:

Sector educativo, cultural, religioso y deportivo: Daños sobre las

edificaciones de escuelas, colegios, universidades, centros de desarrollo

tecnológico, centros culturales, planteles de formación técnica y de

capacitación; daños en museos, casas culturales y comunales; escenarios

deportivos, entre otras.

Es necesario considerar efectos relacionados con la perdida de talento

humano valioso para las actividades educativas, culturales, religiosas y

deportivas, así como la perdida de información, libros, bases de datos,

sistemas informáticos, equipos y desarrollos tecnología, obras de arte,

esculturas, entre otras.

Respuesta requeridas: reforzamiento estructural demolición y/o

reconstrucción, que permitan reiniciar las actividades afectadas. Además es

225

importante considerar que en la mayoría de casos estos equipamientos se

convierten en sitio de albergues temporales para víctimas del desastre, que

pueden dificultar las necesarias intervenciones infraestructurales. Es

necesario considerar, las condiciones de resistencia que se requieren para

su reforzamiento.

Sector salud: daños ocasionados a la infraestructura hospitalaria, el

recurso humano y la tecnología asociada. Es importante realizar esta

estimación, de manera que se pueda realizar los requerimientos de apoyo y

colaboración nacional e internacional.

Respuestas requeridas: el sector salud es uno de circuitos que se

requiere restablecer en el inmediato plazo, dadas las condiciones de

atención y manejo de victimas y la recuperación de condiciones de salud de

la población afectada, en termino de las condiciones de higiene personal en

el hacinamiento de los albergues y la aplicación de vacunas, acciones de

saneamiento y control epidemiológico.

• Vivienda y afectación urbana: número de viviendas afectadas, déficit

habitacional generado, afectación de edificios públicos, comerciales,

bancarios, perdida de mobiliario y equipamiento.

Respuestas requeridas: recursos para reparación de viviendas, mano de

obra, remoción de escombros y materiales, reconección de servicios

públicos, albergues temporales, enseres domésticos.

Daños en la infraestructura vial y de comunicaciones: daños

asociados a la red vial, terminales de transporte terrestre, vial,

aeroportuario, fluvial y marítimo; igualmente daños en la infraestructura de

telecomunicaciones como plantas transmisoras de radio y televisión,

telefonía móvil y fija. El análisis se realiza sobre la vialidad no urbana

(deslizamientos, daños en puentes, grietas y fisuras en las vías); la vialidad

226

urbana (calidad de escombros sobre la vías, congestión vehicular, daños en

la infraestructura de los terminales)

Respuestas requeridas: ante una emergencia uno de los factores de

respuesta es la capacidad de la movilidad de las autoridades respectivas

para rescate, atención, evaluación y recuperación; así mismo se requiere

del restablecimiento de las comunicaciones, no solo por el objetivo mismo

de la información, sino por las posibilidades de acceso a recursos según

requerimientos específicos.

• Daños en la infraestructura de las líneas vitales:

Acueducto y alcantarillado. Daños ocasionados en bocatomas de

acueductos, plantas de potabilización, sistemas de conducción, sistemas de

evacuación de aguas residuales, plantas de tratamiento de aguas

residuales, tanto en áreas urbanas como rurales.

Energía: daños ocasionados en centrales energéticas (eléctricas, nucleares,

eólicas, gas domiciliario y vehicular), redes de conducción energética

Respuestas requeridas: el suministro de agua potable es esencial en los

procesos de atención y recuperación de la emergencia, así mismo junto al

manejo de las aguas residuales conforman un plan de recuperación de la

red de saneamiento básico, fundamental para disminuir el riesgo a

enfermedades derivadas del consumo o contacto con aguas contaminadas.

En función del tipo de fenómeno ocurrido, las redes de conducción de agua

potable y de evacuación de aguas residuales pueden ser afectadas por

daños en tuberías, en algunos casos en cercanías a ríos se presentan

reflujos que regresan las aguas residuales por las tapas de alcantarillado.

El sistema de energía, es sin lugar a dudas, uno de los sistemas que

requiere de respuestas inmediatas por el riesgo a explosiones, cortos

227

circuitos, contaminación de fuentes de agua por vertimiento de

hidrocarburos por el daño causado a sistemas de conducción.

• Daños al medio ambiente: impactos ambientales derivados del desastre

sobre el agua, aire, suelo, flora y fauna y sobre la población. Representados

por contaminación de fuentes de agua, emisiones atmosféricas derivadas de

incendios o erupciones volcánicas, destrucción de sistemas de saneamiento,

perdidas de biodiversidad por afectación a ecosistemas, incremento de

residuos sólidos derivados de escombros, entre otros.

Respuestas requeridas: se requiere de la implementación de un plan de

contingencias en saneamiento ambiental enfocado en manejo y suministro

de agua potable, control y tratamiento de aguas residuales, control de

vectores, gestión integral de residuos sólidos y residuos peligrosos,

revegetalizacion de zonas afectadas. Estas acciones deben estar incluidas

en los planes ambientales incluidos en los planes de desarrollo municipal y

departamental, así como en los planes de las corporaciones autónomas

regionales.

• Daños sobre la industria, el comercio, el turismo y otros servicios:

impactos asociados con la afectación al sector económico y productivo, en

su infraestructura y funcionalidad. Impactos sobre la dinámica de la

industria en términos de abastecimiento de materias primas y dificultades

en la comercialización por afectación de sistemas de transporte; afectación

sobre el comercio y el turismo que disminuye la dinámica económica del

municipio o de la región por disminución de visitantes; afectación sobre el

sector financiero que disminuye el acceso de dinero de población afectada.

Respuestas requeridas: se requiere de un plan de reconstrucción y

rehabilitación de infraestructura física y electrónica, que recupere la

movilidad y la dinámica económica y productiva del municipio y la región.

Planes de contingencia para situaciones de emergencia con énfasis en

228

incentivos para la inversión en la localización de actividades productivas de

bienes y servicios.

4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y

Ambiental) de Áreas Afectadas.

La recuperación sostenible de las zonas afectadas por un desastre, permite

definir un conjunto de acciones para la rehabilitación de las actividades de

índole social y económica, permitiendo el fortalecimiento de las capacidades

locales y regionales para la rehabilitación, reactivación económica y generación

de empleos e ingresos.

Cobra importancia en estos procesos de recuperación temprana como eslabón

entre la ayuda humanitaria y la recuperación a mediano y largo plazo. De

acuerdo con la estrategia de recuperación temprana de las Naciones Unidas: La

recuperación temprana es un proceso multidimensional guiado por principios

de desarrollo que se originan en un entorno cuyo propósito es construir sobre

programas humanitarios y catalizar oportunidades de desarrollo sostenible.

Aspira a generar y/o reforzar los procesos nacionales existentes para que la

recuperación post-crisis sea resistente y sostenible. Aborda la restauración de

los servicios básicos, medios de vida, vivienda, gobernabilidad, seguridad y

normas legales, medio ambiente y otras dimensiones socioeconómicas,

incluyendo la reintegración de poblaciones desplazadas. Fortalece la seguridad

humana y tiene como propósito orientar la atención hacia las causas

subyacentes de la crisis.

229


ACTIVIDAD 1

1) Con sus compañeros de trabajo identifique una amenaza natural o

antrópica en su municipio. Puede apoyarse del POT, la Agenda

Ambiental o el plan de desarrollo de su municipio.

1. Determine las condiciones de vulnerabilidad en términos de exposición

de elementos (sociales, tecnológicos, actividades económicas e

infraestructura)

2. Determine cuáles son todos los potenciales riesgo en términos de

pérdidas posibles (estructurales, sociales, económicas, ambientales).

2) Identifique todas las capacidades existentes en la comunidad y las que se

requieren para enfrentar la amenaza.

3) Identifique las necesidades inmediatas en caso de ocurrir el evento

desastroso

4) Identifique las acciones de mitigación frente a la amenaza.

5) Identifique las medidas estructurales y no estructurales en su municipio y

realice una presentación en su grupo, apoyado en imágenes y videos.

El grupo de trabajo puede apoyarse con videos trabajos de campo o imágenes

que representen las diferentes medidas para que el estudiante se familiarice.

230

AUTOEVALUACIÓN


1) Los efectos directos de un fenómeno natural sobre una sociedad se

caracterizan por:

A. El efecto sobre flujos sociales como el desarrollo de la cultura.

B. El efecto sobre flujos económicos que limitan el crecimiento del

Producto Interno Bruto.

C. Generar perdidas inmediatas en la sociedad.

D. Generar perdidas a largo plazo en la sociedad.

E. Disminuir el flujo de turistas al territorio en el mediano plazo.

2) La secuencia lógica en la elaboración de un plan de desarrollo es:

A. Definir programas y proyectos – formular una visión – elaborar un

diagnóstico.

B. Formular una visión – formular programas y proyectos – elaborar un

diagnóstico.

C. Elaborar un diagnóstico – formular programas y proyectos – formular

una visión.

D. Elaborar un diagnóstico – formular una visión – formular programas y

proyectos.

E. Formular programas y proyectos – formular una visión – elaborar un

diagnóstico.

3) El Plan Local de Gestión de Riesgos permite:

A. Establecer las medidas e intervenciones para la preparación,

mitigación y la prevención del riesgo, así como la atención, la

231

rehabilitación y reconstrucción posterior a la emergencia en un

municipio.

B. Establecer las medidas e intervenciones para la disminución total de

las amenazas, especialmente las amenazas naturales.

C. Establecer las medidas e intervenciones necesarias para el

ordenamiento del territorio.

D. Establecer las medidas e intervenciones necesarias para definir un

plan maestro de acueducto y alcantarillado.

E. Establecer las condiciones para incrementar la vulnerabilidad

institucional de un municipio.

4) Un concepto de prevención para ser incorporado en un plan para la

gestión de riesgos es:

A. Un proceso de transferencia del riesgo a terceras personas.

B. Un proceso de regulación y normatividad que limite la ocurrencia de

fenómenos naturales.

C. Un proceso exclusivamente referido a la educación y a la cualificación

como factor privilegiado para enfrentar los fenómenos naturales

D. Un conjunto de acciones y medidas dispuestas con anticipación con

el fin de evitar la ocurrencia de desastres derivados de eventos

naturales o antrópicos

E. Ninguna de las anteriores.

PREGUNTAS FALSO VERDADERO

1) La gestión social es una herramienta fundamental en la prevención y

atención de desastres, ya que fundamentalmente permite la

participación de la sociedad en el proceso de planeación, ejecución y

evaluación de los objetivos, metas y estrategias para reducir el riesgo de

desastre.

V______ F_______

232

2) La realización de un inventario de los recursos que tiene una sociedad

para prevenir y atender los desastres, básicamente permite reconocer

las amenazas y los medios que se tiene para prevenir su ocurrencia.

V______ F_______

233



1. B

2. D

3. A

4. D

PREGUNTAS DE VERDADERO Y FALSO

1. V

2. F

234






PREGUNTAS ABIERTAS

1) ¿Cuál es la importancia de los procesos de planeación en gestión de

riesgos en relación con la calidad de vida y el bienestar social de la

población?

2) ¿Qué relación existe entre el plan municipal de desarrollo, el plan de

ordenamiento territorial y el plan de gestión local de riesgos? Establezca

un concepto de cada uno de estos procesos de planificación y a partir de

estos conceptos establezca las relaciones.

3) Establezca posibles relaciones entre medidas estructurales y no

estructurales, en un proceso relacionado con mitigar y disminuir riesgos

frente a una amenaza por incendio.

235

RESUMEN

La formulación de planes para la gestión de riesgos y para la prevención y

atención de desastres a nivel local y sectorial, es un proceso que requiere de la

contextualización y de la coordinación con las dinámicas nacionales e

internacionales.

La reducción de riesgos, en términos de disminuir las condiciones de

vulnerabilidad de la población, es necesario que se establezcan medidas

tendientes a la intervención directa a dichas condiciones en términos del

reforzamiento estructural de edificaciones, mejoramiento de condiciones de

vida de la población, así como medidas no estructurales en términos de

procesos de planeación y de ordenamiento, que permitan la preparación y la

prevención frente a la ocurrencia de fenómenos naturales y antrópicos y que

permitirán disminuir las condiciones de riesgo de una sociedad.

En la implementación de las medidas para la reducción del riesgo, un aspecto

fundamental es la participación de la comunidad en los procesos de gestión:

planeación, ejecución y evaluación. Como estrategias que se consideran en

este campo, se presentan procesos como la capacitación y la comunicación,

que busca generar mayores niveles de conciencia en la población, que

permitan mayor capacidad para enfrentar situaciones de emergencia y

potencie la capacidad de la población para su recuperación y el

restablecimiento de las condiciones sociales, económicas, ambientales y

culturales, posterior a la ocurrencia del desastre.

236

BIBLIOGRAFÍA

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elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités

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en Colombia: Impacto Socioeconomico del Desastre en la Zona del Eje

Cafetero. Documento de distribución limitada.

238

GLOSARIO

Análisis de Riesgo

Proceso integral que permite la identificación y evaluación de amenazas

y el análisis de vulnerabilidad, para determinar las posibles pérdidas e

impactos sobre una sociedad determinada en situación de emergencia y

frente a determinados escenarios de amenaza.

CONPES

Consejo Nacional de Política Económica y Social. Encardo del

establecimiento de documentos que se convierten en lineamientos para

las políticas públicas en materia social y económica.

Inventario de recursos

Diagnostico de recursos humanos, logísticos y de dotación, físicos y

financieros con los que cuenta un ente territorial o una institución para

atender un plan de gestión de riesgos y de prevención y atención de

desastres.

Medidas estructurales

En gestión del riesgo se refieren a la realización de obras de ingeniería,

de infraestructura en general, de reforzamiento de estructuras, de

mejoramiento tecnológico y reubicación de población expuesta.

Medidas no estructurales

En gestión del riesgo corresponden a la aplicación de medidas

legislativas u organizativas que permiten mitigar o reducir el riesgo, se

relacionan con la legislación y la planificación como formulación de

políticas, elaboración de planes de ordenamiento territorial, planes de

desarrollo, códigos de construcción, entre otros.

239

OEA

Organización de Estados Americanos.

PREANDINO

Programa Regional Andino para la Mitigación de Riesgos de Desastres.

Programa de la Corporación Andina de Fomento en el que se relaciona

un modelo de gestión social para la prevención y reducción de riesgos de

desastres en la región andina.

Plan de Gestión Local de Riesgos

Proceso de planificación en el nivel municipal en el que se incluyen las

medidas e intervenciones para la preparación, mitigación y la prevención

del riesgo, así como la atención, la rehabilitación y reconstrucción

posterior a la emergencia.

Plan de evacuación

Proceso de planificación encaminado a la determinación de rutas de

evacuación y puntos de encuentro para trasladar a las personas a zonas

de menor riesgo en el caso de concretar una situación de emergencia o

de desastre.

RRD

Reducción del Riesgo de Desastres. Termino aplicado en la

implementación de estrategias para la reducción del riesgo de desastres

TRANSFERENCIA DEL RIESGO

Proceso que permite el aseguramiento colectivo de bienes públicos,

negociación de pólizas y la promoción de una cultura de aseguramiento

en el sector público y privado.

240

UNISDR

Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de

Desastres.

241

Unidad V

PLANES PARA LA GESTION EN PREVENCIÓN Y ATENCION DE DESASTRES

“PLANES ESPECIFICOS”

242


TECNOLOGIA EN GESTION PÚBLICA AMBIENTAL

MODULO: GESTION PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE

DESASTRES

UNIDAD 5 PLANES PARA LA GESTION EN PREVENCIÓN Y

ATENCION DE DESASTRES

“PLANES ESPECÍFICOS” Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo

243

ÍNDICE

Introducción……………………………………………………………………………………………… 245

Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 246

Ideas Clave………………………………………………………………………………………………. 247

Mapa Conceptual……………………………………………………………………………………… 248


5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención de

Desastres…………………………………………………………………………………………… 251

5.1. Plan Nacional para Prevención y Atención de Desastres………… 252

5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias……………………………. 254

5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos ……………………………….. 272

5.4. Planes empresariales de emergencias y contingencias………… 275

Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………. .. 280

Autoevaluación………………………………………………………………………………………….. 283



Resumen…………………………………………………………………………………………………… 290

Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 291

Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 293

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla No. 9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio

(Basada en información de Guía Metodológica para

elaboración del PLEC – DNPAD,

2008)………………………………………………………………………………. 255

Tabla No. 10. Justificación del PLEC (Basada en información de


DNPAD, 2008)………………………………………………………………….. 256

Tabla No. 11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica

244

para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)……………………. 256

Tabla No. 12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en

información de Guía Metodológica para elaboración

del PLEC – DNPAD, 2008)………………………………………………… 256

Tabla No. 13. Estimación del Riesgo (Basada en información de


DNPAD, 2008)…………………………………………………………………… 256

Tabla No. 14. Listado de referencia para identificar principales

amenazas. Fuente: Guía Metodológica para elaboración

de PLECs. DNPAD. 2008………………………………………………….. 258

Tabla No. 15. Vulnerabilidad en la organización institucional para

emergencias………………………………………………………………………

260

Tabla No. 16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la

población…………………………………………………………………………… 261

Tabla No. 17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos…… 262

Tabla No. 18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del

municipio…………………………………………………………………………... 262

Tabla No. 19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico………………… 263

Tabla No. 20. Organigrama local para la gestión de riesgo…………………… 265

Tabla No. 21. Organigrama del CLOPAD…………………………………………………. 265

Tabla No. 22. Coordinación en emergencias y contingencias………………… 265

Tabla No. 23. Inventario de recursos……………………………………………………… 265

Tabla No. 24. Organigrama de áreas funcionales…………………………………… 266

Tabla No. 25. Descripción de funciones por áreas funcionales……………… 266

Tabla No. 26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia

frente a principales amenazas del municipio…………………… 270

Tabla No. 27. Formación permanente de los integrantes del

CLOPAD……………………………………………………………………………… 271

Tabla No. 28. Información y divulgación de los PLECs…………………………… 271

Tabla No. 29. Evaluación y seguimiento…………………………………………………. 271

Tabla No. 30. Simulación y simulacro……………………………………………………… 272

Tabla No. 31. Actualización de contenidos……………………………………………… 272

245

INTRODUCCIÓN

La formulación de planes específicos para la prevención y atención de

desastres son una herramienta fundamental para generar una cultura que

permita la preparación para disminuir condiciones de susceptibilidad y de

mejorar la capacidad de atención de situaciones de emergencia, este es un

factor de relevante importancia en la gestión ambiental para el desarrollo

sostenible.

La formulación e implementación de planes para la prevención y atención de

desastres por parte de diferentes actores de una comunidad: la sociedad, las

empresas y el mismo gobierno, organizados y coordinados desde el nivel

estatal, permite consolidar, para el caso colombiano, el sistema nacional para

la prevención y atención de desastres y el plan nacional para la prevención y


En el desarrollo de esta unidad, el estudiante de gestión pública ambiental se

familiarizará con la estructura de cuatro planes para la prevención y atención

de desastres: el plan nacional para la prevención y atención de desastres, Los

planes locales de emergencia y contingencias, los planes escolares en gestión

de riesgos y los planes empresariales de emergencias y contingencias; de

manera que le permitirá identificar el papel que cumple como profesional en el

mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social.

246

OBJETIVOS

Objetivo General

Relacionar planes para la gestión en prevención y atención de desastres en

contextos nacionales, municipales y sectoriales, que permitan la comprensión

de las dinámicas de planificación, ejecución y evaluación de medidas para

reducir riesgos de desastre.



• Identificar la estructura y funcionalidad del Plan Nacional para la Prevención

y Atención de Desastres.

• Reconocer los aspectos metodológicos en la formulación de un Plan Local de

Emergencias y Contingencias en un municipio.

• Establecer los mecanismos que permiten la formulación de un plan sectorial

para la gestión de riesgos. Caso plan escolar y plan empresarial.

247

IDEAS CLAVE

� La estructura general de un plan para la prevención y atención de desastres

involucra la identificación de las condiciones de riesgo: amenazas y

vulnerabilidad, la identificación de los recursos disponibles: humanos,

tecnológicos, económicos, físicos e institucionales; y la determinación de las

acciones necesarias para disminuir las condiciones de vulnerabilidad y para

prevenir los efectos negativos en caso de desastre.

� Un elemento fundamental de la planeación en la gestión de riesgos y en la

prevención y atención de desastres es la determinación de una organización

con responsabilidades definidas para cada uno de los actores involucrados.

� Los planes locales de emergencia y contingencia son una herramienta para

el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social en una

comunidad. Establece los riesgos de origen natural y antrópico, y anticipa

acciones necesarias para reducirlos.

� La planeación para la gestión de riesgos y la prevención y atención de

desastres es un proceso fundamental en cada uno de los sectores de la

sociedad: el sector empresarial, el sector de los servicios públicos, el sector

educativo y de salud, entre otros, manifiestan gran parte de su

responsabilidad con la sociedad al establecer planes de acción para la

prevención y reducción de condiciones de riesgo.

248

MAPA CONCEPTUAL

Gestión del Riesgo

Contexto colombiano

Implica

Articulan

PNPAD

Planeación

Estrategias

PGLR Municipio PLEC

Componente

Planes Sectoriales Sector Productivo

Sector Social

Sector Ambiental

Plan Escolar G.R.

Identificación de Factores de Riesgo

Inventario de Recursos


Compone

Elaboración Plan de Acción

Plan Empresarial G.R.

Identificación de peligros y amenazas

Análisis de vulnerabilidad por amenaza

Evaluación del Riesgo

Definición de escenarios de Riesgo

Programas

Contexto del Municipio

Organización para la Emergencia

Organización para la Contingencia

Articulación y Sostenibilidad

Glosario de Referencia

249


PARA LA REFLEXIÓN

• Caso para la reflexión grupal:

La cotidianidad de las actividades humanas implica las múltiples relaciones

sociales como el comercio, la asistencia a espectáculos públicos, asistencia a

centro educativos, visitas a museos y centros culturales. En cada una de estas

actividades se puede tener una posibilidad determinada de la ocurrencia de

una situación de emergencia generada por un sismo, un incendio, una

explosión o un atentado. El hecho importante es que estos espacios tanto

públicos como privados, cuenten con un plan que permita prevenir hechos e

impactos que afecten a la vida humana y las condiciones económicas,

tecnológicas de una población.

Inicie en el grupo de trabajo una reflexión sobre las características de los sitios

mas frecuentados en la cotidianidad: el sitio de trabajo, la escuela, la

universidad, un supermercado, las instalaciones bancarias y en si el contexto

del municipio; establezca un conversatorio alrededor de los siguientes

planteamientos:

• Se tiene conocimiento de un plan para enfrentar emergencias en los sitios

que más se frecuentan? Que evidencias recuerdan de este plan: un volante,

rutas de evacuación, videos, perifoneo, publicaciones del plan en las

instalaciones.

• Ha estado en alguna situación de emergencia en alguno de estos sitios? Si

la respuesta es positiva, relacione la experiencia en términos de la situación

vivida, medidas y coordinación para atender afectaciones, heridos,

situaciones de pánico, etc.

250

Cuestiones para reflexionar:

A partir de la revisión del caso anterior establezca un dialogo grupal alrededor

de los siguientes cuestionamientos:

• ¿Cuál es la importancia de un plan para la gestión de riesgos, la prevención

y atención de desastres en un municipio?

• En el caso de una institución educativa o de una empresa, ¿qué papel tiene

la planeación para la gestión de riesgos y como se relaciona con los planes

en el orden municipal?

• ¿Qué etapas debe tener un plan para la prevención y atención de desastres

en un municipio, en una institución educativa o en un sitio para la

realización de espectáculos públicos?

251

5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención

de Desastres

La planeación es un proceso que permite a una sociedad construir un futuro

posible y deseado, así como establecer los objetivos, metas, estrategias y

acciones necesarias para aprovechar oportunidades y disminuir el impacto de

posibles amenazas, anticipando situaciones futuras que puedan afectar la

calidad de vida y el bienestar social.

En la prevención y atención de desastres, la planeación es un proceso que

permite determinar las condiciones de susceptibilidad de una población ante la

probabilidad de ocurrencia de una amenaza y permite formular planes de

acción para controlar, mitigar y prevenir impactos sobre las personas y sus

recursos, así como a la sociedad y su estructura económica, cultural e

institucional. Desde estos planteamientos se puede relacionar que la

planeación puede disminuir la incertidumbre que el riesgo puede traer y

disminuye la probabilidad de afectación a la sociedad.

En esta unidad se relacionan cuatro procesos de planeación: el plan nacional,

el plan local y dos planes sectoriales para la prevención y atención de

desastres, con el fin de familiarizar al tecnólogo en gestión pública ambiental

con estos procesos y con el papel que cumplen en grupos interdisciplinarios

que formulen y ejecuten dichos planes.

� Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

� Plan Local de Emergencias y Contingencias � Plan Escolar para la Gestión de Riesgos � Plan empresarial para la prevención y atención de

emergencias.

252

5.1. Plan Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres.

Como se presentó en los fundamentos normativos, el Decreto 93 de 1998,

adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - PNPAD,

estableciendo como objeto: orientar las acciones del Estado y de la sociedad

civil para la prevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la

atención y recuperación en caso de desastres, y de esta manera contribuir al

desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos

naturales y antrópicos.

De esta manera el PNPAD establece las medidas para:

1) Reducción de riesgos y prevención de desastres. A través del conocimiento

de las amenazas naturales y antrópicas, el análisis del grado de

vulnerabilidad de asentamientos y la determinación de zonas de riesgo.

2) Respuesta efectiva en caso de desastre, mediante fortalecimiento de

instituciones y la elaboración de metodologías e instructivos para el

desarrollo de planes de emergencia y contingencia.

3) Recuperación rápida de zonas afectadas, con coordinación interinstitucional

y el fortalecimiento de la capacidad técnica a nivel local.

El PNPAD señala los principios que orienta la acción de los entes territoriales

asociados directamente con la prevención y atención de desastres: la

descentralización, las competencias, la coordinación y la participación.

Las estrategias que soportan el PNPAD son: el conocimiento de los riesgos de origen natural y antrópico; la incorporación de la PAD en planes de desarrollo municipal y departamental y en los POT; el fortalecimiento del desarrollo institucional y la socialización de la mitigación y prevención de desastres manera coordinada entre entidades del orden nacional y local.

253

Los principales programas que se deben ejecutar son:

• Programas para el conocimiento de riesgos de origen natural y antrópico:

1) instalación y consolidación de redes, procedimientos y sistemas de

detección para vigilancia y aviso oportuno a la población; 2) Evaluación de

riesgo: elaboración de metodologías; inventarios de amenazas y riesgos con

fines de zonificación, reglamentación y planificación.

• Programas para la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en

la planificación: 1) Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en

los planes de desarrollo, incluidos como determinantes en la toma de

decisiones y para ser considerados en los planes de inversión y de gestión,

garantizando así la asignación de recursos. 2) Manejo y tratamiento de

asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo.

Acompañado de programas de mejoramiento, reubicación y protección de

viviendas. 3) articulación de la política ambiental y la política de prevención

de desastres. Este hecho implica la articulación del SINA con el SNPAD y la

incorporación de la información asociada con amenazas, vulnerabilidad y

riesgos en los perfiles ambientales.

• Programas de fortalecimiento del desarrollo institucional: 1) Fortalecimiento

de entidades del nivel nacional, regional y local del SNPAD; 2)

Fortalecimiento de las entidades operativas: bomberos, cruz roja, defensa

civil, fuerzas armadas; 3) medidas de protección y contingencia en obras de

infraestructura: especialmente en servicios públicos, líneas vitales y

proyectos civiles asociados a la industria y tecnología. 4) desarrollo y

actualización de planes de emergencia y contingencia interinstitucionales.

5) Diseño de mecanismos eficientes y tratamiento preferencial de proyectos

de reconstrucción: desarrollo de proyectos productivos económicos y

sociales. 6) Sistema integrado de información.

• Programas para la socialización de la prevención y mitigación de desastres:

1) información pública para la prevención y reacción adecuada de la

comunidad en caso de desastre. 2) incorporación de los conceptos de

prevención de desastres y protección ambiental en la educación formal; 3)

desarrollo de un sistema nacional de capacitación de funcionarios y de

254

capacitadores comunitarios. 4) Desarrollo de actividades con las

organizaciones de la sociedad civil.

Los lineamientos del PNPAD, se convierten en la herramienta para la

formulación de planes regionales, municipales y sectoriales. De manera,

que soporten el principio de coordinación de la planeación en el nivel

territorial. A partir de estas directrices del orden nacional se puede pasar a

presentar los fundamentos de planes específicos a nivel municipal,

institucional y empresarial, que bajo la lógica señalada se soportan en

factores que permitan su articulación.

5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias

El sistema de planificación municipal es el principal mecanismo para generar

desarrollo local. Este sistema se sostiene en dos pilares fundamentales: el Plan

de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal (DNP, 2005).

Para cumplir con las competencias municipales, el sistema de planificación

municipal debe incluir otros planes sectoriales y generales, dentro de los que

es necesario considerar planes para la reducción y prevención de riesgos de

tipo natural, social y ambiental.

El municipio es la primera instancia del gobierno con responsabilidad de

orientar, articular y poner en marcha acciones tendientes a garantizar la

integralidad del desarrollo en el corto, mediano y largo plazo, y para ello se

hace necesario la incorporación de elementos estratégicos de la gestión del

riesgo (DNP, 2005). Igualmente a nivel del municipio se puede dar mayor nivel

de cercanía con la comunidad, permitiendo mayor nivel de compromiso y de

intervenciones más efectivas y se facilita la articulación con el POT y el plan de

desarrollo municipal.

255

Como se planteo en la unidad IV, el Plan de Gestión Local de Riesgo incluye la

formulación del PLEC, en el que se articulan las acciones para efectuar

preparativos y organizar la respuesta ante posibles emergencias y desastres.

En las siguientes tablas se especifica la descripción de las etapas del PLEC y se

relacionan elementos metodológicos, como referencia para la formulación de

planes en prevención y atención desastres integrados en planes de desarrollo

y/o de ordenamiento territorial.

Etapas del Plan Local de Emergencias y Contingencias.

Los componentes para la formulación de un PLEC son:

• Descripción del contexto del municipio:

En esta etapa se relacionan los antecedentes que tiene el municipio en cuanto

a eventos de emergencia y de desastres, se realiza una justificación del PLEC,

se definen los objetivos y se realiza la estimación del riesgo. En las siguientes

tablas se especifican los componentes de esta etapa:

Descripción Metodología

Se relacionan históricamente los eventos de

emergencia y de desastres que han sucedido en

el municipio y se reseña el estado actual de la

planificación y las medidas de preparación y

mitigación ante los desastres.

Recolección de información histórica de emergencias

o desastres ocurridos

Tabla No.9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio (Basada en información de Guía

Metodológica para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)

• Contexto del municipio • Organización para la emergencia • Organización para la contingencia • Articulación y sostenibilidad del PLEC • Glosario de referencia

256


Se involucran los elementos legales en los que

se soporta el PLEC y se presentan los factores

por los cuales es importante la formulación del

PLEC.

Explicación de las razones legales para la elaboración

del PLEC.

Relacionar de manera breve las amenazas de mayor

prioridad para el municipio, por su potencialidad y

frecuencia, y que se convierten en las razones para

la formulación del PLEC

Tabla No.10. Justificación del PLEC (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC

– DNPAD, 2008)


Incluye objetivos general y específicos, de

acuerdo con la estructura del municipio y

orientando la organización municipal para la

emergencia, la contingencia y la articulación y

sostenibilidad del PLEC.

Formular los objetivos del PLEC basados en los

escenarios de riesgo y el estado del municipio en la

atención de emergencias.

Articular los objetivos con la realidad del municipio y

las características de su contexto.

Tabla No.11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC – DNPAD,

2008)


Información básica sobre ubicación y límites

municipales, cifras de población, clima, relieve,

hidrología, actividades productivas, vías de

acceso.

Incluir un detalle breve de la información básica del

municipio basada en información del POT y del plan

de desarrollo.

Tabla No.12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en información de Guía Metodológica para

elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)


Identificación de la Amenaza

Relación de las amenazas existentes en el

municipio, estableciendo prioridades y la

correlación entre ellas.

Identificar amenazas basados en trabajo de campo

e información histórica disponible sobre eventos

ocurridos a la fecha.

Incluir datos sobre estudios, documentos u otra

información disponible frente a las amenazas del

municipio.

257

Evaluación y prioridad de las principales

amenazas en el municipio:

Evaluación en conjunto para determina

prioridad con base en: frecuencia de la

amenaza, potencialidad de afectar al municipio,

escenarios específicos de afectación, relación

con otras amenazas.

Evaluación y priorización de amenazas con el

apoyo y colaboración de entidades técnicas

establecidas en el municipio.

Revisión del POT y consideración de los aspectos

técnicos allí establecidos con el objetivo de tener

una categorización objetiva de las amenazas y sus

características.


Descripción global de la vulnerabilidad

orientada a identificar condiciones

susceptibilidad del municipio.

Recolección y gestión de la información frente

organización institucional, contexto social y cultural

de la población, aspectos económicos y

productivos, infraestructura y líneas vitales del

municipio, salud y saneamiento básico.

Realizar una evaluación de vulnerabilidad de

acuerdo con la información obtenida.

Estimación de riesgo de desastre en el

municipio.

Estimación y proyección de escenarios de riesgo

asociados a cada una de las amenazas

potenciales. En cada escenario se debe incluir la

descripción de las probables afectaciones sobre

la población, el ambiente, la infraestructura y

líneas vitales.

Cada amenaza requiere de la descripción de un

escenario de riesgo especifico.

Indicadores para evaluar escenarios de riesgo:

La proyección de escenarios de riesgo se realizan

con base en las amenazas y las condiciones de

vulnerabilidad encontradas y con base en

información histórica.

Convocatoria al CLOPAD y organizaciones públicas

y privadas para establecer principales condiciones

de riesgo de acuerdo con cada una de las

amenazas identificadas.

Tener en cuenta los siguientes indicadores:

1. Número probable de fallecidos, lesionados o

desaparecidos. 2. Estimación de familias afectadas.

3. Discriminación por edades de la población

afectada. 4. Número probable de viviendas

afectadas y/o destruidas. 5. Probables afectaciones

de la infraestructura vial. 6. Pérdida o deterioro de

puentes vehiculares o peatonales. 7.

Incomunicación vial. 8. Afectación en Hospitales y

Centros de Salud. 9. Afectación en centros y/o

establecimientos educativos. 10. Afectación en

escenarios de afluencia masiva de público.11.

Pérdida o deterioro de redes de transmisión

eléctrica. 12. Perdida de la infraestructura de

acueducto y alcantarillado.13. Interrupción de

servicios públicos esenciales. 14. Perdidas del

258

sector productivo (insumos o alimentos).15.

Desabastecimiento alimentario

Tabla No.13. Estimación del Riesgo (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC

– DNPAD, 2008).

En la estimación del riesgo uno de los referentes importante es la

identificación de amenazas, a continuación en la tabla 6 se relaciona la lista de

referencia presentada por la Guía Metodológica para la elaboración del PLEC,

(2008)

PRIORIDAD ESTIMADA Amenaza

I II III *

Accidente de tránsito aéreo

Accidente de tránsito ferroviario

Accidente de tránsito fluvial

Accidente de tránsito marítimo

Accidente de tránsito terrestre

Ataque o toma armada a la población

Atentado terrorista urbano o rural

Avalancha (flujo torrencial por cauce)

Congregación masiva de personas

Deslizamiento

Desplazamiento forzado de población

Erosión

Erupción Volcánica

Explosión

Fenómeno cálido del pacifico

Huracán

Incendio estructural

Incendio forestal

Incendio en estación de combustible

Incendio con materiales peligrosos

259

Inundación lenta

Inundación súbita

Marc ha campesina

Paro armado

Protesta civil

Protesta indígena o sindical

Sequia

Sismo o terremoto

Tormenta eléctrica

Tsunami (Maremoto)

Vendaval (viento fuerte)

Voladura torre de conducción eléctrica

Voladura de puentes viales o peatonales

Voladura de tramos de oleoducto

Tabla No.14. Listado de referencia para identificar principales amenazas. Fuente: Guía Metodológica para

elaboración de PLECs. DNPAD. 2008

Para definir la prioridad de las amenazas se utilizan los siguientes criterios:

• Prioridad I: Amenazas que pueden afectar en gran medida la salud de las

personas, la infraestructura o las redes de servicios del municipio. Se

conocen su potencialidad, su cobertura y sus antecedentes históricos.

• Prioridad II. Amenazas que por sus características asociativas a eventos

desencadenantes primarios, puedan potenciar mayores afectaciones en el

municipio.

• Prioridad III. Amenazas de efecto limitado, baja potencialidad o área de

afectación pequeña que por sus características sólo producirían afectaciones

parciales o temporales en la población e infraestructura.

* Amenazas improbables en el municipio.

Actividad de Clase: Reunido en sus respectivos grupos de trabajo, se resuelve y da valoración a las amenazas en sus municipios de acuerdo con los criterios establecidos. Señale las amenazas de las cuales considera que carece de información y establezca una actividad de campo para recolectar la información necesaria.

260

Formato evaluación de vulnerabilidad:

La guía metodológica establece un formato específico para la evaluación de la

vulnerabilidad que a continuación se presenta como un referente valido para

valorar condiciones de susceptibilidad, en torno a los siguientes factores:

• Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias.

• Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población.

• Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos.

• Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del municipio.

• Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico.

1. Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias

a) El CLOPAD está conformado oficialmente, se reúne periódicamente con una agenda definida

y sus instituciones han acordado y coordinado procedimientos para emergencia y

contingencias.

b) El CLOPAD, se reúne sólo por una situación de emergencia, no dispone de planes de

contingencia definidos, pero sus instituciones se activan y acuden a atender la situación.

1.1

c) El CLOPAD municipal no está plenamente conformado, no se ha reunido en los últimos 6

meses y sus instituciones no han coordinado como atenderán probables emergencias.

a) El municipio dispone de un PLEC´s, elaborado por el CLOPAD adoptado y apoyado por la

Administración Municipal y las instituciones han definido procedimientos coordinados de

respuesta.

b) El municipio, sólo dispone de una versión preliminar del PLEC´s, la cual está en

perfeccionamiento, las instituciones no tienen un sistema coordinado para la atención de las

emergencias.

1.2

c) No se dispone actualmente ni de un PLEC´s en el cual se hayan establecido y coordinado

procedimientos de respuesta ante posibles afectaciones en el municipio, ni de un sistema

eficiente para la coordinación de las instituciones operativas ante situaciones de

emergencia.

a) En el municipio se han efectuado acciones de preparativos para emergencia y gestión del

riesgo, con el apoyo de las instituciones del CLOPAD, orientadas a prevenir y mitigar

posibles desastres.

b) Sólo se tiene conocimiento de acciones aisladas de preparativos para desastres, las cuales

no son recientes, ni se conocen sus resultados e impacto en la reducción del riesgo.

1.3

c) A la fecha de esta evaluación no se han efectuado en el municipio acciones de preparativos

para emergencia o gestión del riesgo frente a probables emergencias o desastres.

a) En general las instituciones que conforman el CLOPAD disponen de los recursos técnicos,

logísticos económicos y materiales necesarios para la atención de emergencia o desastres

en el municipio.

1.4

b) Sólo algunas instituciones disponen parcialmente de recursos y equipos básicos para la

261

atención de desastres y son apoyadas desde su nivel seccional o nacional..

c) Las instituciones que conforman el CLOPAD en su gran mayoría no disponen de ningún

recurso logístico o equipo para efectuar acciones de Prevención o Atención de Desastres,

requiriendo por lo general apoyo de la Administración Municipal..

Tabla No.15. Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias

2. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población

a) La población del municipio en general recibe información de las instituciones sobre las

amenazas existentes, las identifica y comprende el riesgo que de ellas se deriva.

b) Sólo algunas personas reciben esporádicamente alguna información sobre las amenazas en

el entorno municipal, reconocen algunas amenazas en particular y aceptan que pueden

estar en riesgo de probables afectaciones.

2.1

c) La población en el municipio no recibe ninguna información de parte de las entidades, no

identifica las amenazas existentes ni asocia un riesgo de afectación con estas.

a) La comunidad expuesta a las amenazas en el municipio ha definido planes básicos de acción

y ha efectuado ejercicios y entrenamientos para mejorar la respuesta ante posibles

emergencias.

b) Sólo algunas personas o grupos aislados de población han efectuado ejercicios de

entrenamiento y conocen las acciones a seguir en caso de emergencia.

2.2

c) La comunidad que habita zonas de riesgo en el municipio no dispone de planes de acción en

caso de emergencia y no ha desarrollado ningún ejercicio al respecto en los últimos 6

meses.

a) Todos los planteles educativos en el municipio han efectuado acciones de preparativos y

gestión del riesgo para emergencia y han organizado planes de respuesta con la

participación de alumnos y educadores.

b) Sólo algunos planteles han dispuesto preparativos para emergencia y han entrenado a los

alumnos y educadores para situaciones de emergencia.

2.3

c) Un número alto de planteles educativos en el municipio no disponen de planes de respuesta

ni han efectuado acciones de preparativos para la gestión del riesgo ante posibles

emergencias.

a) Las familias en el municipio han recibido información sobre cómo organizar el plan familiar

para emergencias y disponer de los elementos mínimos sugeridos para una emergencia

(agua, linterna, botiquín y alimentos no perecederos).

b) La información sobre organización familiar para emergencia sólo se ha divulgado

parcialmente en el municipio o se efectuó hace mas de 6 meses y ya no se recuerda con

claridad.

2.4

c) Son muy pocas las familias que se sabe han implementado un plan familiar para

emergencia y disponen de los elementos sugeridos para afrontar situaciones críticas.

Tabla No.16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población.

262

3. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos

a) El municipio en general presenta una actividad productiva y comercial estable que involucra

a la mayoría de sus habitantes.

b) En el último año se ha evidenciado una disminución progresiva de la actividad comercial en

el municipio.

3.1

c) Es muy notorio el descenso en las actividades productivas y comerciales del municipio así

como un aumento en el desempleo o subempleo de sus habitantes.

a) El municipio no tiene zonas subnormales.

b) Son muy pocas las zonas subnormales del municipio.

3.2

c) Se reconoce en el municipio amplias zonas subnormales en las cuales no se disponen los

servicios esenciales para la población.

a) No se observa indigencia ni se encuentran habitantes o familias en situación de calle.

b) Eventualmente se observan algunos habitantes de la calle.

3.3

c) Se reconocen y encuentran indigentes habituales del municipio y familias en situación de

calle o desplazamiento.

a) El municipio dispone de productos agrícolas de reserva para apoyar los aspectos

alimentarios de familias afectadas por posibles emergencias.

b) Sólo se dispone de algunos productos en reserva alimentaria o la cantidad sólo cubriría la

demanda parcialmente.

3.4

c) En caso de interrumpirse la comunicación con otros municipios o resultar afectado el sector

agrícola en el municipio, no se dispone de reserva alimentaria y se requiere el apoyo

externo para garantizar la sostenibilidad alimentaria.

Tabla No.17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos

4. Vulnerabilidad en la infraestructura y líneas vitales del municipio

a) Las viviendas y edificaciones en el municipio son sismo resistentes y están construidas con

parámetros técnicos y material adecuado.

b) Algunas viviendas familiares o algunos edificios esenciales en el municipio no son

construidas con parámetros sismo resistentes ni materiales adecuados.

4.1

c) La gran mayoría de viviendas y edificaciones no son construidas con parámetros sismo

resistentes ni materiales adecuados.

a) Los escenarios para desarrollar eventos de afluencia masiva de público, están construidos o

son implementados con normas técnicas adecuadas según el decreto 3888 de 2007 y por lo

tanto son seguros para los asistentes.

b) Sólo para algunos eventos y en algunos escenarios se aplican normas de seguridad y se

verifican las condiciones de riesgo de las instalaciones antes del espectáculo.

4.2

c) No todos los escenarios utilizados en el municipio para eventos públicos son seguros,

algunos son provisionales de construcción precaria o presentan deterioro importante

generando una condición insegura para su uso, no se aplica el decreto 3888 de 2007.

a) El municipio cuenta con un acueducto y alcantarillado en buen estado con capacidad para

resistir, fenómenos como sismos vendavales o inundaciones que se presenten con magnitud

media baja.

4.3

b) Sólo el acueducto o sólo el alcantarillado resistirían el impacto de fenómenos de media o

263

baja magnitud.

c) El acueducto y alcantarillado del municipio son fácilmente afectados por eventos naturales

incluso de baja magnitud interrumpiéndose el suministro de agua y generándose

condiciones insalubres por las aguas negras.

a) Las redes de distribución de gas energía eléctrica y telefonía, están diseñadas e

implementadas de forma segura y su afectación sería mínima en caso de una emergencia.

b) Sólo algunas redes o parte de ellas serian afectadas por una emergencia, ocasionando

cortes parciales del servicio.

4.4

c) Las redes esenciales del municipio gas, electricidad y telefonía pueden ser afectadas

seriamente debido a su precaria construcción e implementación (ejemplos, acometidas y

tendidos eléctricos subnormales, acometidas ilegales).

a) La infraestructura vial del municipio (puentes peatonales, vehiculares, carreteras y vías

urbanas) presentan una condición adecuada de mantenimiento y no se verían afectados en

mayor medida por posibles emergencias

b) Algunas vías o puentes en particular serían afectados debido a su condición particular de

mantenimiento o deterioro.

4.5

c) La infraestructura vial puede resultar seriamente afectada a causa de eventos como sismos,

deslizamientos, inundaciones o vendavales.

Tabla No.18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del municipio

5. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico

a) Los centros asistenciales en el municipio disponen en su totalidad de recurso humano

entrenado y planes hospitalarios para emergencia.

b) Sólo algunos centros asistenciales en el municipio han implementado un Plan Hospitalario

para Emergencia y su personal ha recibido entrenamiento reciente al respecto.

5.1

c) Ningún centro asistencial está preparado o tiene planes para controlar situaciones de

emergencia internas o externas.

a) Toda la población dispone habitualmente de los servicios básicos de agua, alcantarillado, y

disposición de residuos.

b) Los servicios esenciales de agua alcantarilladlo y disposición de residuos sólo llegan a una

parte de la población.

5.2

c) El municipio no dispone de agua potable, alcantarilladlo y sistema para disposición

adecuada de residuos.

a) La cobertura de los programas de vacunación y salud pública en el municipio es de más del

80% de la población.

b) Se sabe que la cobertura de necesidades básicas en salud y los programas de vacunación

de la población es sólo parcial en el municipio.

5.3

c) Menos del 50% de la población tienen cubierto el esquema de vacunación y las necesidades

básicas de salud.

Tabla No.19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico.

264

La valoración de los niveles de vulnerabilidad del municipio se realiza una vez

se evalúen y califiquen los aspectos sugeridos seleccionando a), b) o c), de

acuerdo con el criterio de los expertos; cada respuesta tiene una valoración

numérica así: respuesta a) 5 puntos; respuesta b) 1.5 puntos; respuesta c)

0,5 puntos.

Después de realizar la respectiva evaluación y calificación se realiza la suma

aritmética y se obtiene un puntaje total que significa:

- 0 a 70 Puntos Vulnerabilidad alta

El municipio presenta una vulnerabilidad alta; los aspectos calificados con b) o

c), se convierten en elementos prioritarios para definir y desarrollar acciones

de preparación y mitigación en la formulación del PLEC.

- 70 a 90 Puntos Vulnerabilidad media

El municipio presenta una vulnerabilidad intermedia y tiene relación con los

aspectos calificados con b) o c) para establecer las acciones de preparativos y

mitigación que correspondan.

- 90 a 100 Puntos Vulnerabilidad baja

La vulnerabilidad es baja, se deben tener en cuenta los aspectos evaluados con

b), c) para medidas de fortalecimiento.

Actividad de Clase: Reunido en sus respectivos grupos de trabajo, se realiza la evaluación de la vulnerabilidad con base en la información disponible del municipio. Señale los aspectos de los cuales considera que carece de información y establezca una actividad de campo para recolectar la información necesaria y desarrollar por completo la evaluación

265

• Organización para Emergencias

En esta etapa se define y analiza la organización local para la gestión del

riesgo y se estructura el Comité Local para la Prevención y Atención de

Desastres (CLOPAD). Igualmente se estructura y se da funcionalidad a los

comités operativo, técnico y educativo y se coordina la elaboración de un

inventario de recursos disponibles en el municipio.

Organigrama local para la gestión del riesgo:


Relación de comisiones técnica,

operativa y educativa para la

gestión del riesgo en el municipio

Conformar las comisiones técnica: , operativa y educativa de

acuerdo con la estructura del CLOPAD.

Tabla No.20. Organigrama local para la gestión de riesgo

Conformación del CLOPAD:


Se conforma de acuerdo con lo

establecido en el Articulo 60 del

decreto 919 de 1989 yu mediante

acto administrativo de la alcaldía.

Se establecen las Comisiones Técnica, Operativa y Educativa y sus

respectivas funciones.

Tabla No.21. Organigrama del CLOPAD

Coordinación en emergencias y contingencias


El PLEC debe permitir la

coordinación entre las diferentes

comisiones.

Se conforman como grupos de trabajo, según requerimientos y

disponibilidad de recursos humanos para efectuar trabajos

específicos en la gestión de riesgo del municipio.

Tabla No.22. Coordinación en emergencias y contingencias.

Inventario de recursos:


Relación de recursos

institucionales disponibles para la

respuesta del municipio ante

emergencias: recursos humanos,

vehículos, equipos de asistencia

El inventario debe actualizarse periódicamente (cada semestre). Es

importante realizar el inventario de los recursos inexistentes, que

pueden llegar a ser necesarios.

Las instituciones presentan al CLOPAD la información referente a:

266

en incendios, equipos de

telecomunicaciones, insumos y

elementos humanitarios, .

La disponibilidad real del recurso en el municipio. • El estado

funcional del recurso. • Las condiciones requeridas para

mantenimiento y sostenibilidad del recurso. • Los trámites o

requerimientos para disponer del recurso en emergencia.

Tabla No.23. Inventario de recursos

• Organización para la contingencia

En esta etapa se definen los responsables por áreas específicas, se describen

los procesos por áreas funcionales y se definen los elementos para la

formulación de planes de contingencia y protocolos por cada uno de los

eventos específicos.

Organigrama de áreas funcionales


Determinación de

responsabilidades: general, por

áreas funcionales, por

procedimientos

Definición de mecanismos para poner en práctica procedimientos

operativos en contingencia de cada una de las instituciones, así

como los aspectos de coordinación relacionados con otras

entidades que participen. Igualmente se requiere acordar y definir

responsabilidades en procedimientos frente a contingencias.

Tabla No.24. Organigrama de áreas funcionales

Descripción de procedimientos por áreas funcionales

Descripción Metodología Área de salvamento:

Encargada de efectuar las

acciones de aislamiento,

búsqueda, rescate y

evacuación de la población

afectada por emergencias y/o

desastres.

Procedimiento: Aislamiento y Seguridad. 1. Identificar y delimitar

áreas afectadas. 2. Definir anillos de seguridad. 3. Acordonar áreas y

anillos requeridos. 4. Controlar acceso a personal no autorizado. 5.

Controlar flujo vehicular en la zona afectada. 6. Controlar orden

público. 7. Vigilar zonas afectadas. 8. Verificar riesgos asociados.

Procedimiento: Búsqueda y Rescate: 1. Ubicar personas atrapadas. 2.

Evaluar la escena del accidente o zona de impacto. 3. Evaluar

condiciones estructurales. 4. Aislar y asegurar la escena o zona de

impacto. 5. Apuntalar estructuras inestables. 6. Ingresar a espacios

confinados. 7. Estabilizar e inmovilizar lesionados. 8. Clasificar los

lesionados en el sitio (TRIAGE). 9. Rescatar lesionados. 10. Trasladar

a Centros Asistenciales.

Procedimiento: Evacuación de Zonas en Riesgo o Afectadas: 1.

Identificar las zonas afectadas. 2. Identificar zonas seguras para

evacuación. 3. Definir y señalizar rutas seguras de evacuación. 4.

267

Controlar flujo vehicular. 5. Vigilar áreas afectadas. 6. Verificar

riesgos asociados.

Área de salud:

Encargada de coordinar en el

marco del sistema local de

salud, las acciones para

mantener y mejorar la salud

de la comunidad afectada y el

saneamiento de su entorno

Procedimiento: Atención en Salud. 1. Identificar el tipo de afectación

y el número aproximado de lesionados. 2. Clasificar los lesionados en

el sitio (TRIAGE). 3. Implementar módulos para estabilización y

clasificación de lesionados en el sitio. 4. Remitir los lesionados a

centros asistenciales. 5. Activar los planes de preparativos

hospitalarios para emergencia. 6. Informar a familiares y medios de

comunicación, sobre personas atendidas.

Procedimiento: Saneamiento Ambiental. 1. Verificar condiciones del

acueducto y disponibilidad de agua segura. 2. Verificar la calidad del

agua para consumo. 3. Verificar y asesorar el proceso de eliminación

de excretas de la comunidad afectada. 4. Asesorar el proceso para el

manejo de residuos sólidos. 5. Identificar riesgos de contaminación

ambiental asociados al evento ocurrido. 6. Establecer la disposición

final de residuos y escombros derivados de la emergencia.

Procedimiento: Vigilancia Epidemiológica. 1. Identificar las posibles

afectaciones en salud y su tendencia después del evento. 2.

Establecer la cobertura en vacunación al momento de la emergencia.

3. Implementar actividades para control de vectores.4. Promover las

normas de higiene en la población afectada.

Procedimiento: Manejo de Cadáveres. 1. Implementar las condiciones

de bio-seguridad que sean necesarias para el personal que

manipulara los cuerpos. 2. Recuperar los cadáveres. 3. Etiquetar y

almacenar los cadáveres. 4. Identificar los cuerpos mediante

procedimientos forenses. 5. Gestionar y disponer la información para

familiares y medios de comunicación. 6. Disponer finalmente de los

cuerpos.

Área de hábitat y sustento:

Organización y participación

institucional para la

implementación de

alojamientos temporales así

como la gestión de la

sostenibilidad alimentaria e

insumos humanitarios para la

subsistencia de las personas

afectadas.

Procedimiento: Alojamiento Temporal. 1. Seleccionar el mecanismo de

alojamiento temporal mas adecuado a la situación. 2. Seleccionar

sitios seguros con condiciones de acceso y saneamiento básico. 3.

Establecer mecanismos para la administración de los alojamientos

temporales. 4. Adecuar una red básica para almacenamiento y

distribución de agua segura. 5. Adecuar un sistema de letrinas, para

niños, niñas y adultos. 6. Implementar un mecanismo y un sitio para

disposición final de residuos sólidos. 7. Establecer las normas de

convivencia del alojamiento temporal. 8. Organizar las actividades de

bienestar y áreas sociales del alojamiento.

Procedimiento: Sostenibilidad Alimentaria. 1. Evaluar el impacto del

evento sobre cultivos y reservas alimentarias. 2. Establecer las

268

necesidades alimentarias de la población afectada en función de las

reservas disponibles y el consumo proyectado para la fase crítica. 3.

Gestionar los insumos alimentarios y complementos nutricionales

necesarios para población vulnerable (niños, niñas, ancianos,

embarazadas). 4. Organizar procedimientos para almacenamiento y

distribución de alimentos.

Procedimiento: Elementos para la Asistencia Humanitaria.

1, Evaluar el nivel de afectación de la población y sus necesidades

esenciales. 2. efectuar el censo de necesidades humanitarias durante

la fase crítica de la situación. 3. Apoyar la movilización de los insumos

y la organización de centros de acopio. 4. Proporcionar elementos e

insumos para la asistencia humanitaria como vestuario y paquetes de

aseo e higiene para las familias afectadas. 5. Proporcionar elementos

de cocina y menajes personales a las familias afectadas.

Área social humanitaria:

Encargada de coordinar las

acciones de atención

psicosocial, el censo de

afectados, el mecanismo para

mantener informada a la

comunidad y desarrollar las

actividades de trabajo

comunitario orientadas a

superar la crisis en el contexto

social de la población.

Procedimiento: Atención Psicosocial. 1. Identificar afectaciones

sicológicas en la población. 2. Iniciar procesos de apoyo sicológico a

personas y familias. 3. Identificar necesidades de acompañamiento y

apoyo sicológico del personal de socorro que atiende la emergencia.

Procedimiento: Censo. 1. Organizar con las entidades operativas los

grupos de encuestadores de acuerdo con las áreas afectadas y el

personal disponible. 2. Establecer un mecanismo de actualización del

censo para eventos que van afectando paulatinamente a la

comunidad. 3. Identificar y relacionar la población afectada de

acuerdo con el formato vigente para censo de familias afectadas del

SNPAD. 4. Establecer las características básicas de la población

afectada, para la toma de decisiones en la organización de la

atención. 5. Efectuar el censo de población ubicada en alojamientos

temporales.

Procedimiento: Información a la Comunidad. 1. Recopilar y

sistematizar la información sobre población afectada que pueda ser

útil a familiares y medios de comunicación. 2. Establecer puntos

específicos e identificados para proporcionar información a la

población afectada. 3. Establecer e implementar un sistema para

recolectar, organizar y actualizar la información esencial durante el

manejo de la emergencia. 4. Efectuar los reportes requeridos sobre la

evolución de la emergencia.

Procedimiento: Trabajo Comunitario. 1. Identificar y organizar a los

líderes comunitario s que puedan apoyar labores de contingencia. 2.

Establecer con los lideres identificados que actividades podrán ser

asumidas de forma segura por la comunidad. 3. Establecer un sistema

269

para identificación, visualización y protección personal a los líderes

que apoyaran actividades de contingencia.

Área infraestructura y

servicios:

Encargada de establecer las

responsabilidades y

participación de las empresas

prestadores de servicios

domiciliarios e instituciones

del municipio en relación a la

evaluación de daños, el

monitoreo y control del

evento, la remoción de

escombros, el manejo de

sustancias peligrosas y la

gestión de servicios esenciales

para la implementación de las

acciones de contingencia por

evento.

Procedimiento: Evaluación de Daños y Necesidades. 1. Efectuar la

evaluación preliminar (primera hora). 2. Efectuar la evaluación

complementaria (según evolución de la situación). 3. Efectuar

evaluaciones sectoriales de daños y necesidades. 4. Actualizar la

información sobre daños y necesidades según sea necesario.

Procedimiento: Monitoreo y Control del Evento. 1. Implementar el

sistema de alerta temprana que sea requerido para cada evento. 2.

Establecer acciones complementarias de monitoreo a fenómenos en

desarrollo. 3. Definir códigos de alarma y socializarlos para su

aplicación en el contexto de la población. 4. Efectuar el control de

eventos y amenazas que por sus características puedan ser

intervenidos mediante acciones directas (ejemplo, derrames,

incendios o riesgos asociados entre otros).

Procedimiento: Remoción de Escombros. 1. Determinar el tipo de

escombro a remover. 2. Establecer el volumen y peso aproximado de

los escombros a remover. 3. Determinar las condiciones de remoción,

demolición y cargue del escombro. 4. Coordinar las condiciones de

seguridad para demolición, cargue y movilización de los escombros en

la zona afectada. 5.

Definir las condiciones de reciclaje clasificación y disposición final de

los escombros removidos.

Procedimiento: Manejo de Sustancias Peligrosas. 1. Identificar el tipo

de sustancia que pueda estar asociada al evento de emergencia. 2.

Efectuar las acciones de aislamiento inicial y acción protectora

respecto a la sustancia involucrada. 3. Aplicar la Guía de Respuesta

en caso de Emergencia GREC primer respondiente para

materiales peligrosos para establecer los peligros de la sustancia

identificada. 4. Aplicar las condiciones de seguridad del personal de

socorro.

Procedimiento: Servicios Básicos. 1. Establecer la afectación del

servicio de acueducto y alcantarillado. 2. Establecer la afectación del

suministro de energía eléctrica y alumbrado público. 3. Implementar

la reposición temporal de los servicios esenciales en particular para

edificaciones críticas como Hospitales, alojamientos temporales, etc

Área Institucional Sectorial

Encargada de establecer los

mecanismos de coordinación

institucional para emergencia,

Procedimiento: Coordinación Interinstitucional. 1. Establecer una

cadena de llamado, ante la inminente ocurrencia de un evento. 2.

Organizar un puesto de mando unificado (PMU) para la reunión y

coordinación de las instituciones operativas (con acceso a

270

el procedimiento para

suministrar la información al

público y la forma como se

solicitará apoyo externo al

municipio

comunicaciones, disponibilidad de material para manejo de la

información, mapas, etc.). 3. Activar el esquema de coordinación

previsto en el PLEC´s, designando de inmediato un “Coordinador de

Emergencia”. 4. Designar igualmente los coordinadores de las áreas

funcionales y facilitar la información de base para la organización de

los equipos en el terreno. 5. Implementar una red local de enlace

radial (VHF ó UHF) gestionando de ser posible la integración temporal

de canales y frecuencias institucionales.

Procedimiento: Apoyo Mutuo. 1. Determinar las necesidades

prioritarias que no puede cubrir el municipio con sus instituciones y

recursos. 2. Definir concretamente cual es el apoyo requerido. 3.

Solicitar y gestionar el apoyo necesario.

Procedimiento: Soporte Logístico. 1. Determinar las necesidades de

soporte logístico derivadas de la situación. 2. Implementar el soporte

logístico para las acciones de contingencia. 3. Gestionar insumos y

elementos de soporte logístico.

Tabla No.25. Descripción de funciones por áreas funcionales

Parámetros para elaborar los planes de contingencia frente a

principales amenazas del municipio.


Cada uno de los planes de

contingencia debe contener:

1. Descripción del evento o

amenaza desencadenante. 2.

Activación institucional y

comunitaria. 3. Evaluación

del evento. 4. Acciones de

contingencia sugeridas para

la comunidad. 5.

Procedimientos de

contingencia institucional. 6.

Responsables y coordinación.

7. Implementación logística

requerida.

Determinar las características de las amenazas

Implementar acciones de monitoreo sencillas y seguras

Definir en cada plan como se efectúa la evaluación de daños la

primera hora

Establecer las acciones mas seguras y pertinentes para poner en

práctica por la comunidad ante probable impacto de amenazas.

Designar por le CLOPAD los responsables de dirigir, coordinar, dar

soporte y efectuar los procedimientos de contingencia requeridos.

Establecer en cada plan los recursos existentes, las necesidades y

el apoyo entre instituciones.

Tabla No.26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia frente a principales amenazas del

municipio.

271

• Articulación y sostenibilidad de los PLECs

En esta etapa se establecen las actividades que permiten procesos de

formación permanente de los integrantes del CLOPAD, los mecanismos de

difusión y divulgación del plan, así como los procesos y simulacros que ponen a

prueba la estructura y funcionalidad del plan.

Formación continuada de las instituciones que integran el CLOPAD.


Programación y ejecución de

actividades para la formación y el

entrenamiento de los integrantes

del CLOPAD, y de los

responsables de garantizar el

soporte y funcionalidad por parte

de la Administración Municipal.

Establecer las actividades de capacitación y entrenamiento

Cada institución reconoce sus necesidades de capacitación.

Las instituciones deben utilizar el recurso local disponible de

instructores, facilitadores, técnicos o expertos para promover

actividades de corta duración en las cuales se pueda lograr el

reforzamiento de un tema específico por sesión.

Tabla No.27. Formación permanente de los integrantes del CLOPAD

Información y divulgación de los PLECs


La consolidación del PLEC,

requiere de su difusión en todas

las instancias que participaron en

su formulación, aplicación y

sostenibilidad.

Presentación del PLEC haciendo énfasis en amenazas prioritarias.

Resaltar las actividades y procedimientos operativos en los que

hubo dificultad en definir los responsables o la forma de ser

resueltos.

Tabla No.28. Información y divulgación de los PLECs

Evaluación y seguimiento


Evaluaciones periódicas del PLEC

con el fin de determinar si lo

planeado corresponde con la

situación real y con las

condiciones de las amenazas

actuales del municipio.

Evaluación anual del plan.

Actualización de datos de las personas con responsabilidades en

plan.

Revisión del inventario de recursos disponibles y su estado

funcional.

Tabla No.29. Evaluación y seguimiento

272

Simulación y simulacro


Organizar un simulacro y una

simulación cada año, con el fin de

probar los términos generales del

plan así como las

responsabilidades y acciones

propuestas.

Determinar una amenaza como referencia para el simulacro y la

simulación.

Definir los objetivos del ejercicio y la forma clara como se van a

lograr.

Elaborar guión para distribuir acciones y responsabilidades.

Evaluación final del simulacro definiendo plan de mejora.

Tabla No.30. Simulación y simulacro

Actualización de contenidos


Actualización del PLEC, de

acuerdo con los nuevos conceptos

y enfoques que establezca el

SNPAD.

Establecer los adelantos técnicos u operativos en cuanto al control

y manejo de situaciones y eventos particulares.

Integrar los términos actualizados de nuevas metodologías para el

manejo de emergencias y/o desastres al PLEC.

Tabla No.31. Actualización de contenidos

5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos

De acuerdo con los planteamientos de la Resolución 7550 de 1994, en la que

se definen las actuaciones del sistema educativo nacional en la prevención de

emergencias y desastres, se establecen las acciones necesarias para incorporar

la prevención y atención de desastres dentro del proyecto educativo de

instituciones educativas, según las necesidades de la región. Se busca que en

el PEI y mediante dichas acciones se propicie el conocimiento del entorno

geográfico, cultural, ambiental y económico, reconociendo los riesgos que

presenta cada establecimiento educativo y su área de influencia, a partir de

estudios e investigaciones realizadas conjuntamente con directivos, docentes,

alumnos y con la respectiva asesoría técnica.

El Plan Escolar para la Gestión de Riesgos se concibe desde los fundamentos

de la ley, como un conjunto de acciones que se deben desarrollar en las

instituciones educativas y que tienen como objetivo la prevención y mitigación

de las condiciones de riesgo y que pueden ser originadas por fenómenos

naturales o antrópicos.

273

Los pasos básicos para la elaboración del plan son:

• Identificación de los factores de riesgo.

• Inventarios de recursos humanos, económicos y logísticos.

• Análisis de vulnerabilidad de la planta física

• Elaboración de Plan de Acción.

Una vez elaborado el plan se requiere de la conformación de un comité interno

que básicamente se conforma por el rector, profesores, estudiantes, personal

administrativo y de servicios generales, padres de familia y comunidad en

general. El comité tendrá como funciones: la coordinación y ejecución de la

elaboración del plan; la difusión y actualización del plan, la conformación de

brigadas de emergencia y la realización de pre y simulacros para poner a

prueba el plan.

• Identificación de los Riesgos

Un primer proceso es la identificación de los riesgos asociados con

diferentes fenómenos con posibilidad de ocurrencia: temblores de tierra,

erupciones volcánicas, inundaciones, huracanes, deslizamientos y erosión,

explosiones, concentraciones de personas.

• Inventario de Recursos:

Identificación de áreas: parques, zonas verdes y polideportivos; canchas

de fútbol y baloncesto y zonas de parqueo.

Identificación de recursos: reconocer los recursos con los que se cuenta

para realizar actividades de prevención y para atender las situaciones de

emergencia.

- Listado de números telefónicos de emergencia

274

- Identificación de servicios públicos. Ubicar en un plano de la institución:

teléfonos públicos y privados, ubicación de megáfonos y otros sistemas

de comunicación; puntos de abastecimiento de agua (hidrantes, pozos);

formas y sistemas alternativos de energía (linternas, plantas).

Análisis del grado de vulnerabilidad:

Con el análisis de vulnerabilidad se determina el grado de preparación que

tiene la institución para enfrentar una situación de emergencia y determinar

las acciones que deben emprenderse para prevenir un desastre.

En esta actividad se identifica.

− El estado, resistencia y funcionalidad de las edificaciones y de la planta

física.

− Peligro de equipos inadecuadamente ubicados y asegurados como

lámparas, estanterías, equipos en laboratorios, entre otros que tienen la

potencialidad de ocasionar accidentes.

− Ubicación de postes, muros, árboles u otros elementos que puedan

colapsar.

− Identificación de focos de explosiones como pipas de gas, recipientes

para el almacenamiento de combustibles; así como el estado de redes,

instalaciones y aparatos eléctricos que puedan causar cortos circuitos.

− Evaluación de los elementos que se pueden utilizar para la atención de

situaciones de emergencia como botiquines, extintores de incendio,

camillas, mangueras, entre otros.

• Elaboración del Plan de Acción:

En el plan de acción se registran las actividades preventivas para evitar

desastres específicos en las instalaciones de la institución educativa. En el

275

plan se señalan las actividades, tareas y responsabilidades de la comunidad

educativa frente a una situación de emergencia.

Una característica que debe tener el plan de acción es la inclusión de

actividades enfocadas a la prevención de desastres, a la atención de

actividades de emergencia como el manejo de alertas y alarmas, coordinación

de la evacuación, socorro, rescate, primeros auxilios y a la formulación de

acciones para la recuperación y reconstrucción en caso de concretarse el

desastre; entre estas actividades se pueden dar: administración de

alojamiento temporal, suministro de víveres, servicios, seguridad y

comunicaciones.

Un elemento estratégico en la gestión del plan es la conformación de las

brigadas educativas que tienen como objetivo fundamental brindar

capacitación y entrenamiento a estudiantes y docentes en áreas de la

prevención y la atención de emergencias (DGPAD, 2008). Algunas actividades

de capacitación y entrenamiento se refieren a: capacitación en

comunicaciones, instrucción en incendios, primeros auxilios, rescate y

evacuación.

5.4. Planes empresariales de emergencias y

contingencias

Un plan de emergencias y contingencias para el sector empresarial tiene los

siguientes componentes:

Realización del análisis de riesgos: tiene las siguientes etapas:

• Identificación y caracterización de los peligros y las amenazas:

identificación de los peligros de orden natural, social o tecnológico a los que

está expuesta la empresa, para determinar la probabilidad de ocurrencia y

de configuración de la amenaza.

276

• Análisis de la vulnerabilidad por amenaza: se requiere evaluar en la

empresa aspectos como:

− La ubicación de la organización con respecto al entorno, si esta ubicado

en zona industrial, residencial, su proximidad a sitios como escuelas,

colegios, hospitales.

− Facilidad de acceso a las instalaciones: ancho de vías, tráfico vehicular,

características topográficas. Cercanía a cuerpos de bomberos, policía,

centros hospitalarios.

− Recursos externos para el control de emergencias: cercanía de hidrantes

públicos y otro tipo de equipos dispuestos para la prevención de

desastres.

− Características de las instalaciones: características de diseño en cuanto

a sismoresistencia, vías de salida y entrada, redes eléctricas,

ascensores, redes hidráulicas, escaleras de uso común. Información que

requiere ser presentada en mapas y diagramas que permitan la

ubicación.

− Actividades que se desarrollan en la empresa haciendo énfasis en las

que pueden generar algún peligro.

− Descripción de la ocupación de la empresa: en términos del número de

personas que ocupan la empresa en términos de funcionarios, clientes y

contratistas.

− Recursos físicos: recursos con los cuales cuenta la empresa como

extintores, sistemas de detección de alarma y control de incendios,

sistemas de alerta de evacuación, luces de emergencia, equipos de

comunicación, botiquín de primeros auxilios, señalización de

emergencia, sistemas de monitoreo de concentración de gases, equipos

de control de derrames y descontaminación, herramientas y equipos

varios como linternas, megáfonos, etc.

• Evaluación del riesgo: se determina el nivel de riesgo y se establecen los

planes de acción específicos para prevenir la ocurrencia de una emergencia.

277

• Definición de los escenarios de riesgo: En los escenarios de riesgo se

debe describir e identificar los tipos de daños y de pérdidas que se pueden

generar en caso de presentarse un evento peligroso, dadas unas

condiciones de vulnerabilidad determinadas en la empresa. En este

escenario se determinan el número de personas expuestas, posibles

afectaciones de líneas vitales y servicios básicos de las empresas,

afectaciones a la infraestructura productiva, sobre el medio ambiente,

impactos financieros.

Organización de la empresa para la prevención y atención de

emergencias y contingencias.

En este componente se tiene en cuenta el conjunto organizado de políticas,

procedimientos, acciones y recursos humanos y técnicos, que le definen a la

empresa una estrategia para prevenir y controlar situaciones de emergencia.

Este elemento se refiere a la formulación de un plan de emergencias en el que

se definen: lineamientos de políticas, planes de acción, objetivos de la

empresa, criterios de responsabilidad, estructura organizacional y los

procedimientos para desarrollar el plan.

Una vez se han definido los escenarios de riesgo, se elaboran planes de acción

específicos denominados planes de contingencia frente a posibles peligros que

se puedan presentar. En la organización de la empresa es importante

establecer los siguientes procesos:

• Modelo de funciones en la estructura organizacional: en el que se define el

grupo coordinador del plan y sus funciones especificas, la conformación de

brigadas de emergencias y de evacuación y la definición de sus funciones

especificas.

• Estrategias de implementación del plan: en la implementación del plan es

necesario incluir: adquisición de recursos físicos, sensibilización y

278

capacitación de los actores involucrados, realización de entrenamientos

específicos y de simulacros.

Revisión, evaluación y actualización del plan de emergencia y

contingencias.

Esta etapa permite la actualización permanente del plan empresarial y permita

incorporar los ajustes necesarios de acuerdo con los cambios de la empresa y

de su entorno. Para la revisión y actualización del plan se plantea la necesidad

de implementar un proceso de auditoría basado en: medir y evaluar el plan,

identificar fortalezas y oportunidades de mejoramiento, generar acciones a

seguir en un plan de mejoramiento, presentación de resultados de procesos de

ajuste y mejoramiento.

Algunos parámetros a evaluar en la auditoria se relacionan con el avance en la

capacitación del personal, estado de los recursos, disponibilidad de las

instalaciones, ejecución de procedimientos y actividades y logro de objetivos.

Integración del plan empresarial en prevención y atención de

desastres con el PLEC del municipio.

La integración del plan empresarial, así como cada plan institucional y

organizacional requiere de su articulación con los lineamientos y estrategias

del plan local de emergencias y contingencias del municipio en el que tiene

asiento la organización, la empresa o la institución. El objetivo de la

integración es determinar niveles de compatibilidad

La guía para formulación de planes empresariales sugerida por DNPAD,

recomienda los siguientes pasos en la integración:

1) Identificar participantes en las respuestas a una emergencia y definir sus

funciones y responsabilidades.

2) Identificar y evaluar los peligros y riesgos que pueden generar una

emergencia en la comunidad. El objetivo es identificar riesgos internos y

279

externos y que como se consideran en los planes respectivos de la

organización y de los sectores en área de influencia y en el ámbito

territorial.

3) Revisar los respectivos planes para determinar respuestas en coordinación

ante eventuales emergencias.

4) Identificar tareas de respuesta que no se han considerado en planes

existentes.

5) Armonizar las tareas identificadas con los recursos disponibles de los

participantes.

6) Realizar los ajustes necesarios para mejorar planes existentes e incluirlos

en un plan global de la comunidad.

7) Documentar un plan de la comunidad y buscar aprobación por autoridades

locales.

8) Hacer difusión del plan integrado entre los participantes.

9) Definir procedimientos para evaluar y ajustar los planes de emergencia de

manera periódica.

10) Información y divulgación entre los miembros de la comunidad para la

utilización del plan integrado.

280



Mediante esta actividad se busca el reconocimiento de los procesos de

planeación en la gestión de la prevención y atención de riesgos en tres

escenarios específicos:

• El Plan Local de Emergencias y Contingencias

• El Plan Escolar de Gestión de Riesgos

• EL Plan Empresarial para la Prevención y Atencion de Emergencias y

Contingencias.

Objetivo de la actividad:

Revisar, analizar y profundizar en tres procesos de planeación para la

prevención y atención de desastres en el contexto del grupo de estudiantes.

Se deben conformar tres grupos de trabajo, uno de ellos revisara y analizara el

plan local de emergencias y contingencias y el otro grupo revisara el plan para

la gestión de riesgos de una institución educativa del municipio.

En el análisis es importante responder a las siguientes preguntas:

• Está documentado el plan?

• Están claramente determinadas las amenazas, la vulnerabilidad y las

condiciones de riesgo?

• Se ha activado el plan en el último año?

• Se tiene claramente definido el inventario de recursos para la prevención y

atención de desastres?

• Funciona adecuadamente el (los) comité(s)?

281

• Está definido el plan de acción y existe la asignación presupuestal específica

para su cumplimiento.

Actividad de investigación y aplicación

¿Existe un plan para la prevención y atención de desastres en la institución en

las que se desarrolla el actual modulo?

El grupo en pleno debe formular o profundizar el plan para la gestión de

riesgos en la institución e instalaciones en las que desarrolla el modulo y

articulado con el PLEC.

Se establecen 4 grupos de trabajo:

• 1 grupo coordinador

• 1 grupo evalúa posibles amenazas y condiciones de vulnerabilidad frente a

las amenazas.

• 1 grupo evalúa el riesgo

• 1 grupo documenta el plan de acción determinando las medidas para

prevenir y atender situaciones de emergencia y manejo de simulacros.

Importante: La revisión del plan debe incluir: o Revisión a la cartografía o los planos específicos o Revisión de campo de las condiciones de riesgo señaladas en el

plan. o Entrevista con el coordinador del plan a nivel municipal o nivel

institucional para reconocer avances y mejoramientos. o Documento de informe de la revisión y análisis. o Formulación de proyectos para profundizar medidas estructurales y

no estructurales

282

Foro de discusión

LA socialización de las actividades se realiza en un foro en el que se socializa

los resultados del análisis a los planes.

Se socializa ante el tutor la propuesta de plan que se elaboro.

283

AUTOEVALUACIÓN



realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado


1) La importancia de un plan para la prevención y atención de

emergencias en un municipio, una institución educativa y en una

empresa radica en:

A. El plan permite identificar amenazas, vulnerabilidad y riesgos de las

organizaciones.

B. El plan permite evaluar que tan preparada se encuentra la organización

para atender una emergencia.

C. El plan permite reconocer los responsables y las funciones para prevenir

y atender una situación de emergencia.

D. El plan permite que las amenazas no se presenten, con el plan se evitan

los peligros.

E. Todas las opciones son validas excepto D.

2) Una secuencia lógica en la formulación de un plan de emergencias y

contingencias es:

A. Identificar factores de riesgo; realizar inventarios de recursos; analizar

la vulnerabilidad; elaborar planes de acción.

B. Realizar inventarios de recursos; identificar factores de riesgo; analizar

vulnerabilidad; elaborar planes de acción.

284

C. Elaborar planes de acción; inventariar recursos; analizar vulnerabilidad;

identificar factores de riesgo.

D. Identificar factores de riesgo; analizar vulnerabilidad; elaborar planes de

acción; inventariar recursos.

E. Inventariar recursos; elaborar planes de acción; identificar factores de

riesgo; analizar vulnerabilidad.

3) La articulación de planes de emergencias y contingencias en una

organización y/o institución, con el PLEC, buscaría básicamente:

A. Búsqueda de recursos de cada institución para la operatividad de cada

plan.

B. Conformar un grupo de expertos interinstitucional.

C. Establecer compatibilidades entre los planes para concretar un plan

integrado.

D. Evitar que las amenazas se presenten.

E. Construir un marco de reflexión y conceptualización sobre la

vulnerabilidad interinstitucional.

4) En la elaboración de un plan de emergencias y contingencias de una

institución: ¿que sería prioritario para tomar decisiones en cuanto a

prevención y atención?:

A. El inventario de recursos que tiene la institución.

B. La conformación de una brigada de emergencias.

C. La definición de la logística para operar simulacros de evacuación.

D. La identificación y análisis de las amenazas y las condiciones de

vulnerabilidad de la institución.

E. La elaboración de planes de acción.

285


INSTRUCCIONES






1) Para la concreción y consolidación de un plan de emergencias y

contingencias en un municipio, es importante incluir una revisión a:

1. El plan de ordenamiento territorial.

2. El plan de desarrollo municipal.

3. Los planes sectoriales de emergencia y contingencia.

4. Los planes escolares y empresariales de emergencia y contingencias.

2) Técnicamente un plan de emergencias se dinamiza cuando:

1. Sucede un fenómeno interno que representa peligro para la institución.

2. Se determinan condiciones de vulnerabilidad, que no habían sido

consideradas.

3. Sucede un fenómeno en el exterior que representa peligro para la

institución.

4. Se dan capacitaciones a brigadas de emergencia y se realizan

simulacros.


1) Un plan de emergencias y contingencias en un municipio reemplaza la

elaboración del plan de ordenamiento territorial: V______ F_______

286

2) Si una institución no tiene recursos físicos, humanos, financieros; no puede

elaborar su plan de emergencia y contingencia:

V______ F_______

3) Por medio de un plan empresarial de emergencias y contingencias se puede

disminuir el riesgo y mejorar niveles de rentabilidad por la disminución de

perdidas:

V_______ F_______

287



1. E

2. A

3. C

4. D

SELECCIÓN MULTIPLE MULTIPLE RESPUESTA

1. E

2. E

PREGUNTAS DE VERDADERO Y FALSO

1. F

2. F

3. V

288






PREGUNTAS ABIERTAS

1) Describa brevemente la estructura básica que debe tener un plan de

emergencias y contingencias de una Institución de Educación Superior.

2) Explique brevemente en qué consiste la identificación de factores de riesgo

para la elaboración de un plan de emergencias en una empresa.

3) La evaluación de la vulnerabilidad en un municipio, es un componente

fundamental ya que se determina condiciones de susceptibilidad en los

siguientes factores: organización institucional para emergencias; en el

contexto social y cultural de la población; en aspectos económicos y

productivos; en infraestructura y líneas vitales del municipio y en salud y

saneamiento básico. Establezca diferencias metodológicas entre estos

aspectos de vulnerabilidad frente a dos amenazas posibles: sismos e

inundaciones. Utilice el siguiente cuadro para representar su respuesta:

4)

Condiciones Vulnerabilidad Amenaza Sísmica Amenaza por Inundaciones

Organizacional

Contexto social y cultural

Aspectos económicos y

productivos

289

Infraestructura y líneas vitales

Salud y saneamiento básico

290

RESUMEN

La elaboración de planes para la prevención y atención de emergencias y

contingencias es un proceso enfocado en a) la identificación de riesgos

expresado por la evaluación de las amenazas y de las condiciones de

vulnerabilidad de un municipio, de una institución escolar y una empresa, b) la

determinación de una estructura organizacional para definir responsables; c) la

definición de programas y proyectos enfocados a controlar, mitigar y disminuir

los riesgos; d) la elaboración de planes de acción.

Un aspecto importante de los planes de emergencia y contingencias es la

articulación que deben tener estos procesos realizados entre las autoridades

municipales, departamentales y nacionales; y a su vez la articulación con

planes de emergencias y contingencias sectoriales, entre los que se pueden

relacionar planes escolares y planes empresariales.

Un modelo de gestión de riesgos debe responder a procesos de planeación,

ejecución y evaluación, que de manera integrada se articulen con planes

sectoriales promoviendo el incremento de la capacidad de preparación y

respuesta ante emergencias en una localidad determinada.

291

BIBLIOGRAFÍA

DGPAD. Presidencia de la República de Colombia (2003). Manual para la

elaboración de planes empresariales de emergencias y contingencias y su

integración con sistema nacional para la prevención y atención de desastres.

1ª. Edición. 2003.

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Ministerio de Transportes. Republica de Colombia. Plan Sectorial de

Emergencias de Accesibilidad y Transporte. Mayo de 2006. En:


n%20sectorial%20accesibilidad%20y%20transporte.pdf.

Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres. SNPAD. Plan

Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate. Mayo de 2006.

En:

292


n%20Sectorial%20de%20Busqueda%20y%20Rescate.pdf

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Sectorial para la

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http://www.sigpad.gov.co/archivos/legislacion/RESOLUCIÓN%207550%20DE

%201994.doc

293

GLOSARIO

CLOPAD

Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres

CREPAD

Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres

DNPAD

Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

PNPAD

Plan Nacional para la Atención y prevención de Desastres.

PLEC

Plan Local de Emergencias y Contingencias. Componente del Plan Local de

Gestión de Riesgos. Prepara y anticipa las acciones necesarias para atender

situaciones de emergencia y contingencia.

SNPAD

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

gestion para la prevencion y atencion de desastres...

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