gasto publico

Cuadernos del CENDESUniversidad Central de [email protected] ISSN (Versión impresa): 1012-2508VENEZUELA

2006

Carlos Aponte Blank EL GASTO PÚBLICO SOCIAL VENEZOLANO: SUS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS

Y CAMBIOS RECIENTES DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA Cuadernos del CENDES, septiembre-diciembre, año/vol. 23, número 063

Universidad Central de Venezuela Caracas, Venezuela

pp. 85-119

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

http://redalyc.uaemex.mx

mailto:[email protected]

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C E N T R O D E E S T U D I O S D E L D E S A R R O L L O

85CUADERNOS DEL CENDES

AÑO 23. N° 63

TERCERA ÉPOCA

SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2006

El gasto público social venezolano: sus principales

características y cambios recientes desde una

perspectiva comparada

RECIBIDO: MAYO 2006

ACEPTADO: SEPTIEMBRE 2006

CARLOS APONTE BLANK

AbstractThis paper addresses the evolution of theVenezuelan public social expenditure between 1999and 2005, specially the period 2004-2005 whenthe public expenditure reached a peak. Regardingthe central government pattern of expenses, newexpenditure verification is used to allow LatinAmerican comparisons in a way currently unknown.The historical perspective here adopted revisitsthe most common characterizations of theVenezuelan public expenditure in regard to theassumed neo-liberal minimalist conceptionprevailing during the nineties.

Key wordsPublic expenditure / Social expenditure / Socialpolicy / Venezuela

pp. 85-119

ResumenEste artículo explora el crecimiento y otros cambiosque ha tenido el gasto público social venezolano enaños recientes: en 1999-2005 y, sobre todo, en2004-2005, momento de máximas erogacionessociales en la historia de nuestras finanzas públicas.Esa exploración y las comparaciones históricas ylatinoamericanas que se presentan se apoyan en eldesarrollo de unos ejercicios de contabilización delgasto que complementan los que tradicionalmentese han realizado alrededor del gasto social delgobierno central. En especial, el recorrido históricoen torno a este asunto contribuye a replantearalgunas influyentes caracterizaciones sobre el gasto(y el Estado) social venezolano(s) y, en particular,rebate la representación sobre su supuesta«minimización» neoliberal en los años noventa.

Palabras claveGasto público / Gasto social / Política social /Venezuela


características y cambios recientes desde

una perspectiva comparada*

* Este artículo forma parte del subproyecto «Las transformaciones recientes de la política social y de la ciudadanía social en Venezuela»,integrado en el proyecto de investigación sobre «Las redefiniciones recientes de la democracia y la ciudadanía en Venezuela» quedesarrolla el Área Sociopolítica del Cendes, con el apoyo financiero parcial del Fonacit (subvención NºS1-2002420). El autor agradecelos muy valiosos comentarios que acerca de versiones preliminares de este texto realizaron el prof. Humberto García Larralde, el prof.Carlos Mascareño y los integrantes del Área Sociopolítica del Cendes.



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Carlos Aponte Blank

Introducción

El gasto público es una pieza fundamental para los análisis sociopolíticos debido a supotencial incidencia en la estructuración y redefiniciones de los modelos de acumulación yde hegemonía. La volatilidad fiscal del rentismo venezolano hace que los períodos de augey los momentos de crisis financiera, con sus secuelas, sean un componente frecuente de losprocesos de cambio político y de políticas.

No hay, en todo caso, automatismos en esa relación: ni el auge fiscal brinda un capitalpolítico inderrotable (Acción Democrática/AD en 1978, es un buen ejemplo) ni la crisissupone una debacle (la popularidad de Jaime Lusinchi y la victoria de AD en 1988 son otrobuen ejemplo). Pero, lo que no parece factible es eludir la influencia del gasto público en lacomprensión de muchos de los procesos de conformación de los rumbos del país.

Para este escrito nos interesará destacar la gran relevancia analítica que ha vuelto acobrar el gasto público venezolano, desde mediados del 2003 en especial, para el estudiode los ajustes en los modelos de acumulación y hegemonía, en el marco de la transiciónsociopolítica nacional; asuntos de primordial interés para el proyecto de investigación enel que está integrada la presente indagación (v. Cendes, 2001).

El gasto público venezolano presenta un incremento muy significativo desde hacecasi tres años. Ese aumento lo sitúa, para el 2004 y el 2005, en uno de sus niveles máselevados en toda nuestra historia. El auge de una política económica acentuadamenteestatista desde el 2003 se corresponde con ese contexto de crecientes y elevadas capaci-dades financieras del Estado. Pero estas capacidades también abren un abanico de alter-nativas de acción a las fuerzas predominantes en el Estado tanto para reforzar algunas delas vías tradicionales de relación con la población como para explorar nuevos nexos, inclu-yendo los que puedan resultarle «clientelarmente» más favorables. Y en este circuito derelaciones cumplen un papel primordial la política y el gasto sociales.

E igualmente se da el caso de que con el gasto público social (GPS) de los años 2004-2006 ya no sólo hablamos, como con el gasto público en general, de uno de los nivelesmás altos de erogaciones públicas de nuestra historia, sino que tratamos –muy probable-mente– con el nivel más elevado de tales erogaciones sociales, tal y como explicaremosdespués para dar cuenta de este significativo episodio.

Aunque el volumen del gasto no lo es todo, no deja de tener su peso para el análisis,sobre todo cuando dicho gasto se focaliza, con relativo acierto, en determinadas grupospoblacionales, independientemente de las ineficiencias que puedan signar ese proceso. Endefinitiva, el capital financiero es una fuente potencial de capital político.

En este trabajo acudimos a una perspectiva comparada sobre el gasto público, conlos antecedentes históricos –por una parte– y con las experiencias de otros países latinoa-mericanos –por la otra–, atendiendo a la potenciación que ello ofrece al análisis.



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Como hemos explicado en un estudio anterior (Aponte, 2005), valoramos la compa-ración histórica con algunos antecedentes relativamente remotos (fines de los años sesen-ta/comienzos de los setenta) porque la sobreabundancia de referencias a las finanzaspúblicas de la segunda mitad de los setenta/comienzos de los ochenta ha contribuido agenerar interpretaciones deformadas sobre los valores supuestamente «regulares» o «nor-males» de nuestro gasto público y ha contribuido también a una vivaz fantasmagoríasobre la vocación neoliberal de las gestiones sociales de los noventa. Si en un válido ejer-cicio imaginativo omitimos los dorados años 1974 a 1982, por «anómalos», nos encontra-mos con una marcada continuidad en el nivel de las finanzas públicas entre 1973 y1983-1984 hasta 1999, en medio de un país con un modelo de desarrollo tradicional queha entrado en una persistente crisis, razón de fondo de sus males.

En el caso de este estudio hemos asumido también, a modo de ejercicio sistemático, latarea de reconstruir los registros en serie (1968-2005) de las finanzas estadales o federalesvenezolanas para el cálculo de lo que designamos como «gasto social del gobierno generalrestringido» (GsGGr). Hemos optado por usar esos datos, combinándolos con los del gastodel gobierno central, porque en medio de las imperfecciones de la información conseguidasobre el gasto federal (de fuente Onapre-Ocepre) se logra, con su inclusión, un nivel derepresentación mucho más completo y apropiado sobre el gasto público venezolano.

A pesar de las probables inexactitudes de los registros sobre el gasto social del go-bierno general, no tiene sentido seguir reproduciendo –bajo el pretexto de una deformanteconfiabilidad– el manejo tradicional del gasto social del gobierno central, que subestimaen cerca de un 20 por ciento los gastos sociales en que incurre regularmente el Estadovenezolano, proporción que llega a ser más elevada aún en campos como el de la salud oel de la vivienda.

Esperamos tener la oportunidad, en futuras exploraciones, de revisar otras fuentes deinformación para lograr una reconstrucción más apropiada que la hasta ahora lograda enesas series federales, con miras a reducir las imprecisiones que acompañan a ejercicioscomo el aquí adelantado.

Este escrito sobre las características del GPS venezolano está organizado en trespartes: comenzamos con un análisis general del GPS venezolano, con énfasis en sus carac-terísticas más recientes (1999-2005), entre las que resalta el relevante papel adquirido porel gasto cuasifiscal en los últimos años; en un segundo punto abordamos la distribuciónsectorial del GPS, complementándola con un breve abordaje de la significación del gastodestinado al enfrentamiento a la pobreza; en un tercer punto desarrollamos unaproblematización global de los efectos del gasto social venezolano, con especial referenciaa sus posibles incidencias redistributivas y en materia de reducción de la pobreza. En lasconsideraciones finales se resumen los principales hallazgos del estudio.



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Deseamos subrayar que la lectura fluida de este artículo se verá ampliamente favore-cida por la revisión previa de algunos de los conceptos de gasto que son utilizados en elmismo y que detallamos en el recuadro «Tipos de gasto social: definiciones y aclaratorias».Esa conceptualización pone en evidencia varios de los desafíos que se plantean para lamedición del gasto social venezolano:• la necesidad de incluir en todo lo posible, y de manera cada vez mayor y más confiable,

al gasto subnacional en el análisis del gasto público y social, asunto acerca del cualeste artículo presenta avances parciales, como los antes comentados;

• el reto de incorporar, en cuanto sea factible, el gran cúmulo de gastos cuasifiscalesorientados a lo social, fuente especialmente relevante desde el 2003 en las finanzaspúblicas venezolanas y acerca de la cual sólo se cuenta con estimaciones globales eimprecisas que, a pesar de ello, deben ser incluidas en los cálculos para no generaruna grave omisión, asunto que también se ilustra en este trabajo;

• igualmente, sigue presente la tradicional y hasta ahora inevitable limitación que su-pone estudiar las erogaciones públicas venezolanas con base en registros sobre elgasto social acordado cuando no con el presupuestado, en contraste con el deseableuso del gasto ejecutado, tratándose de un problema de medición del gasto que se haresuelto en otros países latinoamericanos (v. Cepal, 2005:116 y 127).A pesar de restricciones como las implicadas en las anteriores menciones, en este

estudio se ha trabajo con la información más confiable y completa a la que se puedeacceder en series históricas largas acerca del gasto del gobierno general (v. Anexo).

Tipos de gasto social: definiciones y aclaratorias

Deben distinguirse (y a la vez relacionarse) tres tipos básicos de gasto social:1. El gasto social del sector público restringido (GsSPr) equivale a la suma del gasto social del gobiernogeneral restringido (GsGGr) y del gasto social cuasifiscal, agregado –este último– que cobra significacióndesde el 2003 en las finanzas públicas venezolanas, obligando a tomarlo en consideración, así seacoyunturalmente y en medio de los tremendos vacíos informativos que hasta ahora rodean sucontabilización y ejecución. El gasto cuasifiscal es canalizado por medios extrapresupuestarios y, funda-mentalmente, se alimenta de ingresos extraordinarios de Petróleos de Venezuela (Pdvsa), junto concontribuciones también extraordinarias del Banco Central de Venezuela (BCV) y de otros entes públicos.2. El gasto social del gobierno general restringido (GsGGr) equivale a la suma del gasto social delgobierno central (GsGC) y del gasto social de las entidades federales o estados. Se le dice «restringi-do» porque en los sistemas de cuentas nacionales el gobierno general incluye también el gasto de losgobiernos locales. Pero, la fragilidad de la información sobre el gasto social de las alcaldías venezolanasnos mueve a omitirlas en nuestras cuentas y, además, esta omisión reduce la posible sobreestimaciónque –por otras razones– puede tener el registro de los gastos estadales: al menos para una parte delos años de la serie con la que trabajaremos (1968-1983) pareciera que trataremos con gasto acorda-



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El gasto público social venezolano reciente (1999-2005) en perspectiva

comparada

Durante la gestión del presidente Hugo Chávez, iniciada en 1999, el GPS muestra diversasfluctuaciones, como puede verse en el gráfico 1 (p. sig.). Pero el contraste de mayor relevan-cia en cuanto a las erogaciones sociales se produce entre el subperíodo 1999-2003 y el de

do para el presupuesto y no con gasto acordado para la ejecución, que es con el que normalmente seregistra al gobierno central, tratándose –en este último caso– de un registro de las erogaciones en unafase avanzada del ciclo de realización presupuestaria, a diferencia del primer tipo de gasto acordadoque pertenece a una fase incipiente de ese ciclo, lo que se presta a sobreestimaciones más acentuadas.Sin embargo, las sobreestimaciones no dejan de estar presentes en el gasto acordado para la ejecuciónen contraste con el propiamente ejecutado: p. ej., según Cepal (2005:116) la diferencia estimadaentre ambos para Venezuela en el 2000-2001es del 12 por ciento.3. El gasto social del gobierno central (GsGC) agrega los gastos de la administración central y los de laadministración funcionalmente desconcentrada (como institutos autónomos y otras entidades admi-nistrativas de ese corte). Tradicionalmente los análisis del gasto social en Venezuela se han limitado aeste último tipo de gasto, con lo que se han venido subestimando crónica y significativamente losgastos sociales del Estado venezolano. Eso ocurre en gran parte de los análisis sobre el gasto social ennuestro país, pero también ocurre en el más influyente de los registros internacionales sobre nuestrogasto social, como es el de la Cepal (v., p. ej., los datos del Panorama social de ese organismo ycontrástese con la importante subestimación en la que se incurre si se trabaja sólo con el GsGCvenezolano, asunto que ilustraremos más adelante en algunas comparaciones con otros países). Pocosinvestigadores –con excepciones como De la Cruz, 1998; García,1988; García y Salvato, 2005 yMascareño, 2000– han advertido sobre ese hecho en relación con la investigación sobre el gastopúblico social en general, al tiempo de reconocer también los riesgos que tiene el uso de los datosestadales (v. García, 1999).Complementariamente, por razones prácticas y para fines de cálculo, trataremos como equivalenteslos valores del gasto total del gobierno central (GC) y del gobierno general restringido (GGr). Enrealidad, a diferencia de lo que ocurre con el gasto social, existe una muy leve diferencia entre ambostipos de gasto total, ya que casi todos los ingresos de los gobiernos estadales provienen de aportes delgobierno central.Es de resaltar que una de las confusiones mayores en materia de gasto social, que ha conducido a latradicional omisión del gasto subnacional y del gasto estadal, es que se ha supuesto que el gasto delgobierno central incluye la casi totalidad de aquellos gastos y, en particular, del federal. En lo básico,eso es cierto para las cifras totales, pero no para las sectoriales. Y es que las transferencias del gobiernocentral a los estados son registradas, pero como gastos no clasificados sectorialmente (junto con losde la deuda como el otro gran concepto de este campo). De allí que las transferencias del GC a losestados son contabilizadas, pero no desde el punto de vista sectorial-social.Finalmente, en medio de limitaciones, como la probable sobreestimación de las erogaciones a la queantes nos referimos, hemos recurrido a reconstruir una serie de gasto estadal (1968-2006) proporcio-nada por Ocepre-Onapre (v. Anexo), que es la única fuente que permite un manejo actualizado de lainformación y que es compatibilizable con la relativa al gobierno central, que desde hace varios lustrostiene a ese organismo como la principal fuente de referencia oficial.



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2004 en adelante. Esa subdivisión del GPS se asocia, de hecho, con las dos fases quepueden distinguirse en la política social de esta gestión: 1999-inicios del 2003; mediadosdel 2003 en adelante (v. al respecto Aponte, 2006).

El contraste en las erogaciones sociales, que justifica aquella subdivisión, no se per-cibe, sin embargo, si se considera el gasto social del gobierno central (GsGC), tal y como seacostumbra hacer tradicionalmente en la mayoría de los análisis del gasto público venezo-lano en el país y en el exterior, como, por ejemplo, en los valiosos estudios de la Cepal.

Gráfico 1

Gasto social real por habitante del Gobierno central (GC), del Gobierno generalrestringido (GGr) y del sector público restringido (SPr)(1997-2005, en Bs. de 1997)

Fuente: Anexo estadístico.

123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

123123123123123123123123123123123123123123123

1234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

1234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

123123123123123123123123123123123123123123123123123123

123123123123123123123123123123123123123123123123123

12341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(E)

GC GGr SPr123123

Tampoco esa subdivisión se percibe si se calcula el gasto social del gobierno generalrestringido, agregándole al gasto social del gobierno central los gastos sociales que reali-zan los gobiernos estadales. Vistas según esta perspectiva, como puede constatarse en elgráfico 1, las erogaciones sociales del 2004 y 2005 pueden estimarse como bastanteparecidas a las del 2000 y 2001.

La subdivisión se aclara básicamente cuando se introduce el gasto social cuasifiscalen los cálculos, inclusión que traducimos en lo que hemos designado como «gasto socialdel sector público restringido» (GsSPr). Aquel gasto, a pesar de su significación y cuantía,hasta ahora sólo ha sido objeto de estimaciones extraoficiales que lo sitúan en alrededor



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de un 3,5 por ciento del PIB para el 2004 y un 4 por ciento para el 2005, y lo identifican comoun gasto destinado fundamentalmente, en tales años, a las llamadas Misiones Sociales.1

En fin, el gráfico 1 es de interés por varias razones, entre las que destacan las siguientes:• Ejemplifica con claridad las diferencias entre los tipos de gasto social (GC, GGr y SPr)

y la importancia de considerar aquellos que agregan un mayor valor para tener unaidea más apropiada del alcance efectivo del gasto que realiza el Estado venezolano.Ahora bien, esto puede traducirse en la construcción de series históricas relativamen-te largas (como las del gráfico 2) en el caso de los dos primeros tipos. Pero no ocurreasí con el que hemos designado como gasto social del sector público restringido(GsSPr) por ser un caso bastante novedoso y atípico en nuestra historia.

• Ahora, si consideramos el GsSPr como una representación pertinente aunque inusualdel gasto social y la contrastamos con la que muestra el gasto social del gobiernogeneral, que es el que puede considerarse como el de más altos recursos en nuestrosregistros fiscales «tradicionales», vemos que el GPS del 2004 y del 2005 es, respec-tivamente, un 13,2 por ciento y un 22,6 por ciento mayor que el del año 2001, que esel que les sigue en relación con la cuantía de recursos que representa. En el gráfico 2podemos valorar lo que representa este contraste en una comparación histórica másprolongada.Como puede verse en dicho gráfico, en el período 1968-2003, apenas el gasto social

del GGr de 1978 y de 1981 presentan una erogación mayor que la del 2001, superándoloen un 6,3 por ciento y un 0,9 por ciento respectivamente. Aunque se trata de datosdeflactados con un año-base distinto al del contraste que realizamos en el gráfico 1 conrespecto a 2004 y 2005, la diferencia sustancialmente mayor que estos tienen con respec-to al valor del 2001 (13,2 por ciento y 22,6 por ciento) nos permite estimar que muyprobablemente2 el GPS del 2005, y luego el del 2004, han sido los más elevados de todanuestra historia. Estos años abren un período de abundancia en el gasto social que debeproseguir en el 2006 y posiblemente en años posteriores, en tanto el traicionero manápetrolero lo permita.

Complementariamente, podemos visualizar en el gráfico 3 el promedio anual delgasto real por habitante, ya no sólo el social sino también el público total, del GC y del GG

1 Véase a este respecto lo que apuntamos hacia el final de la segunda parte de este trabajo, «La distribución del GPS venezolano, conénfasis en la dimensión sectorial», cuando se trata brevemente el gasto destinado al enfrentamiento de la pobreza.2 Mantenemos cierta prudencia en la afirmación sobre este récord histórico del GPS porque nuestra apreciación se basa en la contabilizacióndel atípico y semimisterioso GsSPr, en el que se aúnan el impreciso gasto social cuasifiscal y el debatible gasto social de las entidadesfederales, al más tradicional y menos polémico registro sobre el gasto social del Gobierno central. Véase lo apuntado en el recuadroinicial a este respecto.



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según quinquenios de gestión. Esto nos permite tener una perspectiva comparada sobre elgasto que han realizado los distintos gobiernos desde la primera presidencia de RafaelCaldera hasta el primer quinquenio de la gestión de Chávez.

Gráfico 2

Evolución del gasto social real por habitante del GC y del GGr(1969-2003, en Bs. de 1984)


4.500

4.000

3.500

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

GSGC GSGG

Gráfico 3

Promedio anual del gasto social real por habitante, social y total, del GC y del GGrsegún quinquenios de gestión(1969-2003, en Bs. de 1984)


GSGC GSGGr GTGGr12341234

123451234512345123451234512345

1883

2320

5897

123451234512345123451234512345123451234512345

26913111

10368

123451234512345123451234512345123451234512345

27553363

8238

1234123412341234123412341234

1919

2393

6144

1234123412341234123412341234

21232621

5942

1234123412341234123412341234

20232684

5821

12341234123412341234123412341234

2439

3238

6377

1969-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2003



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Si revisamos, con base en el gráfico 3, ya no el tradicional contraste del gobiernocentral sino el que nos brinda el gasto social del Gobierno general, podemos ver que elgasto que generó el gobierno del presidente Chávez entre 1999-2003 podría superar aldel primer periodo de Carlos Andrés Pérez y aproximarse al de Luis Herrera Campíns, alque tal vez también sobrepasaría si pudiera calcularse y considerarse el gasto social muni-cipal (seguramente mayor para 1999-2003 que para 1979-1983) y el gasto cuasifiscalrealizado en el 2003, al que no hemos incluido en el cálculo de este gráfico para evitarconfusiones innecesarias.3

Lo cierto es que ese gasto social se realiza durante el período del presidente Chávezcon base en un gasto público total sustancialmente menor al de 1974-1982 aunque, esbueno aclararlo también, como parte de un proceso histórico de creciente valoracióntendencial del gasto público social que, muy a despecho de ciertas leyendas sobre la su-puesta neoliberalización de la política social venezolana, venía produciéndose en la ges-tión pública venezolana en los años noventa.

Gráfico 4

Promedio anual del GsGC, GsGG y gasto público total (GPT) como porcentaje del PIBsegún quinquenios(1969-2005)


3 Ratificando lo planteado en la nota anterior, usamos en el texto una redacción en términos condicionales que deriva de las dudas sobreel grado de precisión y confiabilidad de los datos con los que estamos trabajando en escala regional y en materia extrapresupuestaria/cuasifiscal en particular. Sin embargo, las interpretaciones que se incluyen en el texto son explicitadas por considerarlas genéricamenteacertadas.

1969-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2003 1999-2005

GSGC/PIB GSGG/PIB GPT/PIB12341234

123412341234123412341234123412341234

6,8%

8,4%

21,2%

12341234123412341234123412341234123412341234

8,8%10,2%

33,2%

123451234512345123451234512345123451234512345123451234512345

9,6%

11,8%

28,9%

1234123412341234123412341234123412341234

7,6%

9,5%

24,1%

12341234123412341234123412341234123412341234

8,6%

10,5%

23,2%

12341234123412341234123412341234123412341234

8,3%

11,2%

23,6%

12341234123412341234123412341234123412341234123412341234

11,4%

15,1%

29,7%

123451234512345123451234512345123451234512345123451234512345123451234512345

11,7%

15,3%

29,5%



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Carlos Aponte Blank

·

El gráfico 4 evidencia cómo a pesar del descenso y posterior letargo del gasto públicototal, entre 1984 y 1998 el gasto social mantiene porcentajes de participación en el PIBsuperiores a los del primer período de Caldera, y en el caso de los segundos mandatos dePérez y de Caldera esos porcentajes son cercanos a los del primer gobierno de Pérez yal de Herrera Campíns, con los que la comparación en materia de GsGG muestra muchassimilitudes.

También es interesante constatar cómo el segundo gobierno de Caldera gastó másque el segundo de Pérez si se considera el GsGG, lo cual se contrapone con la visióntradicionalmente alimentada por el estudio del GsGC. Con ello también se podrían reabrirdebates desde nuevas perspectivas acerca de la efectividad o eficiencia comparada delgasto social entre distintas gestiones gubernamentales.

La referencia al gráfico 4 nos permite insistir en que el gobierno del presidente Chávezincrementa sustancialmente la participación del gasto social en el PIB y que como parte dela expansión del GPT la porción más significativa de ese aumento se traduce en el incre-mento del gasto social. Como puede verse, el mismo alcanza el 11-12 por ciento del PIB sise considera el GsGC, y supera el 15 por ciento del PIB si se considera el GsGG.

Debemos subrayar que si agregamos a lo anterior los aportes de cerca de un 4 porciento del PIB que representa el gasto cuasifiscal para el 2004 y 2005, en estos añosprobablemente el GsSPr supere el 19 por ciento, situándose entre los casos de gasto muyalto en América Latina, tal y como se ejemplifica en el gráfico 5.

Gráfico 5

Porcentaje de participación del GPS en el PIB según paíseslatinoamericanos seleccionados(2002-2003)

Fuentes: para Venezuela, este trabajo y su Anexo. Para todos los otros países, Cepal, 2005.

Uru

guay

(GC)

Arge

ntin

a (S

NPF

)

Bras

il (S

PNF)

Cost

a Ri

ca (S

PNF)

Vene

zuel

a (S

Pr20

05)

Vene

zuel

a (G

Gr)

Vene

zuel

a (G

C)

Chile

(GC)

Méx

ico

(GC)

Perú

(GC)

21%19% 19% 19% 19%

15% 15%

15%11%

8%



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Ese alto valor del gasto social en escala latinoamericana también puede serejemplificado mediante el gasto social real por habitante, aunque en este caso la compa-ración es más compleja y vale la pena situarse en una perspectiva histórica mayor, como sehace en el gráfico 6.

Gráfico 6

Gasto social real por habitante en países latinoamericanos seleccionados(1980-1990 en dólares de 1987; y 1990-2003 en dólares del 2000)

Fuentes: para Venezuela (GG) Estimaciones propias con base en Anexo. Todo lo demás, para 1980-90, Cominetti y Ruiz:1998; y, para1990-2003, Cepal:2005.

Chile (GC) México (GC) Perú (GC)

Uruguay (GC) Venezuela (GC) Venezuela (GG)

Colombia (GC y SPNF) Costa Rica AL (promedio 7 países)

1400

1300

1200

1100

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

01980-1981 1985-1986 1990 1990-1991 1994-1995 1998-1099 2002-2003en USD de en USD de

1987 2000

Ante este gráfico, es oportuno recurrir a un balance de la Cepal, organismo queestima, como promedio para 17 países latinoamericanos, que «... el gasto público percápita subió en alrededor del 58 por ciento en promedio entre 1990-1991 y 2000-2001.De un promedio de 360 dólares (de 1997) per cápita al comienzo de la década pasó a 540al final de la misma» (Sáinz, 2005:74).

El aumento que se produce en Venezuela entre1990-1991 y 2000-2001 es de un 27por ciento si se considera el GsGC (de 2.138 a 2.709 bolívares de 1984) y de un 31 porciento si se considera el GsGGr (que pasa de 2.728 a 3.576 bolívares de 1984). Comohemos visto, el posterior aumento (en bolívares de 1997) de un poco más del 20 por ciento



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del gasto entre 2000-2001 y 2004-20054 viene a completar un porcentaje de aumentocercano al promedio latinoamericano del 58 por ciento, antes citado.

Como puede percibirse también a partir del gráfico 6, el gasto social venezolanoconcentra su crecimiento de 1998 en adelante: se trata de uno de los poquísimos paíseslatinoamericanos que, para mediados de los noventa, no había alcanzado el gasto socialreal por habitante que tenía a comienzos de los ochenta; gasto que sólo alcanzará –comoantes planteamos– hacia 2004-2005. La comparación entre países es muy interesante enesta perspectiva histórica: ya para 1990, Uruguay, Costa Rica y Colombia superaban sugasto social real por habitante de 1980-1981 y, para 1994-1995, lo lograban tambiénChile, México, Perú y el promedio de las siete naciones objeto de comparación.

Es importante advertir que la indudable relevancia del aumento del GPS venezolanono puede, sin embargo, considerarse excepcional en el marco latinoamericano, aunque sítiene sus peculiaridades. Por ejemplo, es uno de los incrementos más acentuados entrepaíses de gasto medio o alto en América Latina y tiene, además, un destino sectorialdiferente al de muchos otros países con este tipo de gasto, que orientan una gran porciónde nuevos recursos hacia la seguridad social. Veremos más adelante que esto no es lo queocurre en Venezuela.

Gráfico 7

Promedio anual de porcentaje de participación del gasto social del GCy del GGr en el GPT, según quinquenios(1969-2005)


32,0%

39,4%

26,7%

30,8%33,3%

40,7%

31,7%

39,8%37,0%

45,3%

35,3%

47,6%

38,4%

50,9%

40,0%

52,7%

%GSGC/GT %GSGG/GT

4 Más concretamente se trata de un aumento del 23,9 por ciento al comparar el GsGGr de 2000-2001 con el GsSPr de 2004-2005.

1969-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2003 1999-2005



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También es importante recordar (v., para más detalles, Aponte, 2005) que el aumentovenezolano es uno de los incrementos del GPS en América Latina que más se ha nutrido deun alza del gasto público, antes que alimentarse de nuevos fondos derivados de un creci-miento de la economía5 o de un aumento sustancial de la primacía del GPS en el GPT.Como puede verse en el gráfico 7, esta última proporción se incrementa, pero el factor demás peso en el importante aumento del gasto social venezolano es el aumento del gastopúblico total. Esto dota de una particular vulnerabilidad al gasto venezolano, fuertementesujeto a las variaciones de los ingresos fiscales petroleros.

La visión que nos han proporcionado las anteriores variables se complementa con laque nos brinda el promedio anual de participación del gasto social en el gasto públicototal, tratándose de otra buena herramienta para rediscutir algunas de las caracterizacio-nes de la política social de los noventa, al constatarse el gradual y sostenido aumento deese porcentaje de participación desde 1989.

La distribución del GPS venezolano, con énfasis en la dimensión sectorial

En esta segunda parte desarrollaremos básicamente la descripción de la distribución sec-torial del gasto social, aunque también haremos unas muy breves menciones a su distribu-ción transversal, en específico en lo relativo al gasto destinado al enfrentamiento a lapobreza.

En cuanto a la distribución sectorial reciente del GPS venezolano, el gráfico anteriornos ofrece una interesante panorámica:• El gasto educativo tiene una nítida primacía en este GPS, y esa ha sido una caracte-

rística persistente desde –al menos– los años sesenta; esa participación predomi-nante puede visualizarse también en el gráfico 9 para el período 1984 en adelante.6

• Por otro lado, hacia fines del segundo gobierno de Caldera (1996-1998 en especial)se evidencia una pugna relativamente fuerte, para la definición del segundo lugar enlas prioridades del gasto social, entre cuatro subsectores: salud, vivienda, seguridadsocial y desarrollo social.

• Durante el período del presidente Chávez, y en particular desde el 2001, esa pugnatiende a resolverse en favor de la seguridad social. Debe tomarse en cuenta, sinembargo, que en estas cuentas no se está registrando la mayor parte de los recursos

5 En Venezuela el PIB por habitante del 2005 no alcanza aún el valor que tenía en 1998, es decir que en términos per cápita la economíano ha crecido entre 1998 y 2005.6 Tradicionalmente, desde los años sesenta, el GPS tendía a clasificarse en tres subsectores: educación, salud y vivienda y serviciosconexos. En 1979 se abre el subsector «desarrollo social y participación» (DS), y en 1984 se añaden los tres otros subsectores de«seguridad social» (SS), «comunicación y cultura», y «ciencia y tecnología», con los que se completa la clasificación sectorial de Onapre-Ocepre que aún está vigente para el GPS.



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destinados a las llamadas Misiones Sociales, entre otros los de Barrio Adentro que,en principio, serían clasificables como aportes al subsector de salud; si se integraranesos recursos probablemente seguiría abierta la disputa por el 2º lugar, por lo menosdesde el 2004, entre el sector salud y el de seguridad social.

• También el sector desarrollo social y participación desciende su significación «jerár-quica» en el período gubernamental del presidente Chávez, tratándose de una re-ducción asociable a la redefinición de los programas de enfrentamiento a la pobrezade los noventa, una parte de los cuales se clasifica bajo ese rubro. No obstante, esposible que si se incluyen completamente los recursos destinados a las MisionesSociales en futuros procesamientos sobre los gastos públicos, pudiera aumentarsesignificativamente la importancia de este sector, que al igual que el de salud podríaestar siendo víctima de un subregistro acentuado de las erogaciones que se le pue-den atribuir, sobre todo desde el 2004.7

Gráfico 8

Distribución sectorial del gasto social real por habitante del GC y del GGr(1997-2005, en Bs. de 1997)


Educación GC Educación GG Salud GC Salud GG SS GC

SS GG DS GC DS GG Viv. GC Viv. GG

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

7 Algo parecido ocurre con el sector educación y las «Misiones Educativas» (Robinson, Ribas y Sucre) que, en principio, se registrarían endicho sector, si bien en este caso lo que ocurriría es una reafirmación de su primacía intersectorial, la cual ya resulta destacada en lascuentas sin este complemento.



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• El gráfico 8 junto con el 9 evidencian cómo, desde 1999 en adelante, los aportesasignados a vivienda y servicios conexos son los más bajos desde 1984: esto nopuede dejar de asociarse con la reciente crisis habitacional, vinculada con la ocupa-ción de inmuebles y con la crisis de los damnificados de distintos sectores, en Caracasen especial.El gráfico 9 amplía la visión que nos brinda su precedente y muestra cómo salud y

vivienda se habían disputado el 2º lugar entre 1984 y 1993, competencia que fue releva-da, entre 1994 y 1998, por la pugna múltiple que antes referimos y que tiende a resolversea favor de la seguridad social, con las reservas que manifestamos debido a la omisión debuena parte de las Misiones Sociales en estos procesos clasificatorios.

Gráfico 9

Distribución porcentual sectorial del GsGGr(1984-2005)


%

55

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Educación GC Salud SS DS y Part. Viv. y conexos

Lo interesante de abrir el abanico a esta perspectiva histórica más prolongada es quepermite apreciar mucho más claramente la relativamente lenta pero persistente tendenciaal crecimiento de la seguridad social, tendencia que es factible detener pero que no es fácil



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revertir, a menos que futuras e imprevistas decisiones normativas contravengan las protec-ciones ofrecidas por el Estado y la legislación a los trabajadores del sector formal (públicoo privado).

En todo caso debe insistirse en el dilema que plantea la seguridad social a la actualgestión gubernamental y, en general, la importante disyuntiva que representa para el futu-ro del gasto social venezolano.

Vimos en la primera parte que Venezuela puede situarse entre los siete países lati-noamericanos de gasto social alto,8 especialmente desde el año 2000 y sobre todo si seconsidera el GsGGr más que el GsGC. Pero somos uno de los pocos países con ese rangode gasto (con excepción de Panamá y, por otras razones, de Costa Rica) que tiene una tanbaja cobertura de población por parte del sistema de seguridad social y un tan reducidofinanciamiento de ese sistema (v. gráfico 12, p. 102).

Esto plantea distintos problemas, puesto que en un país con el altísimo nivel deinformalidad en el mercado laboral que tiene Venezuela, la construcción de una seguridadsocial «universal» se encuentra fuertemente obstaculizada, en tanto que la consolidaciónde una seguridad social parcial, como la que se ha tenido hasta ahora, destinada sólo a lostrabajadores formales, plantea probables problemas de regresividad comparativa en eldestino del GPS.

Superada la coyuntura electoral del 2006 y la intensa fase de promoción de las Mi-siones Sociales(2003-2006), en 2007-2008 puede plantearse un nuevo espacio derediscusión del rumbo del gasto. Y está plenamente abierto el problema de la seguridadsocial como asunto al que el Gobierno no ha afrontado ni clara ni decididamente, como loevidencia la mora constitucional en el desarrollo legal de los subsistemas de salud y depensiones, que son los más críticos componentes del sistema de seguridad social. Brindar-le fondos de manera prioritaria a éste, puede significar que se limiten severamente losrecursos para iniciativas de enfrentamiento a la pobreza que, sin embargo, parecen resul-tar muy efectivas políticamente para el Gobierno (como lo han revelado las Misiones So-ciales desde el 2003) y que se corresponden más (como sugieren Iranzo y Richter, 2005,así como Ellner,2002:40-41) con sus destinatarios predilectos: los pobres e informales másque los trabajadores asalariados.

Para cerrar esta dimensión sectorial resulta muy ilustrativo referir la situación compa-rativa de Venezuela con respecto a otros países latinoamericanos en los tres subsectoressociales principales: educación, salud y seguridad social. Puede constatarse en los gráficos10 al 12 que sólo en el caso de del sector educación el gasto venezolano se sitúa entre losmás elevados en escala latinoamericana, en tanto que en salud y en seguridad social se

8 Junto con Argentina, Uruguay, Panamá, Costa Rica, Brasil y Chile.



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encuentra entre los más bajos de los países contemplados, la mayor parte de los cualesson los de gasto alto de América Latina (v. su identificación en la nota 9).

Gráfico 10

Gasto educativo real por habitante en países latinoamericanos seleccionados(2002-2003; dólares del 2000)

Fuentes: para Venezuela (GG), Anexo estadístico. Para el resto, Cepal, 2005.

Gráfico 11

Gasto real en salud por habitante en países latinoamericanos seleccionados(2002-2003; dólares del 2000)


Arge

ntin

a

Cost

a Ri

ca

Méx

ico

Vene

zuel

a (G

G)

Vene

zuel

a (G

C)

Chile

Pana

má

Uru

guay

Bras

il

Colo

mbi

a

Perú

279

235 233255

213 209

185173

128

94

50

Arge

ntin

a

Cost

a Ri

ca

Pana

má

Chile

Méx

ico

Uru

guay

Bras

il

Colo

mbi

a

Vene

zuel

a (G

G)

Vene

zuel

a (G

C)

Perú

291

291 236

155136

125102

74

120

67

31



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Estos contrastes en escala latinoamericana complementan la visión presentada ante-riormente acerca de los campos sectoriales en pugna presupuestaria, y también apuntanhacia la competencia por recursos que proviene de los programas de enfrentamiento a lapobreza, que igualmente participan de esa lucha distributiva, aunque muchos de ellostienen un carácter multisectorial o transversal.9

Breves notas sobre el gasto para el enfrentamiento a la pobreza

A fines del siglo pasado y durante los primeros años del presente, en América Latina seprodujo un período de relativo y velado cuestionamiento a las políticas focalizadas y a losllamados «programas sociales» o de «protección social», a los que parecía culparse porlos limitados resultados del combate contra la pobreza durante los años noventa (v. a este

Gráfico 12

Gasto real en seguridad social por habitante en países latinoamericanosseleccionados (2002-2003; dólares del 2000)


Uru

guay

Arge

ntin

a

Bras

il

Chile

Cost

a Ri

ca

Pana

má

Vene

zuel

a (G

G)

Vene

zuel

a (G

C)

Méx

ico

Colo

mbi

a

Perú

754

642

444390

232218 193 170

14486

9 Aunque esto quedó sugerido en la primera parte del artículo, no queríamos dejar de destacar que el gasto estadal y el municipal (queno hemos cubierto en este trabajo) tienen sus propias particularidades en términos de distribución sectorial. En este caso el énfasis delas gobernaciones se dirige prioritariamente hacia la salud y, luego hacia la vivienda y desarrollo urbano y servicios conexos, en tantoque la educación ocupa un tercer pero importante lugar (v. los datos en el gráfico 8 y en el cuadro 2 del Anexo) y un nada deleznablevolumen de erogaciones que se corresponden con el hecho, frecuentemente olvidado, de que los gobiernos federales manejan cerca del30 por ciento de la matrícula de educación básica del país. En el caso de los municipios, como lo ilustran los datos que incorpora en losúltimos años la Onapre en la Exposición de Motivos de la Ley de Presupuesto, el predominio sectorial reside muy ampliamente en laserogaciones en vivienda, desarrollo urbano y servicios conexos. Resulta útil explicitar estos recordatorios con miras a futuras ampliacionesy revisiones de los datos sobre el GPS venezolano.

65



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respecto lo apuntado más adelante en «La problematización sobre los efectos del gastosocial venezolano»). Pero, con cierta rapidez se ha retomado una reflexión madura sobrela combinabilidad de focalización y universalismo, que ya se había postulado durante esadécada. Esta reflexión ha relegitimado la pertinencia que tiene ese polo selectivo de inter-venciones públicas sociales y se ha tendido a reafirmar que, especialmente en los paísescon altos niveles de pobreza, sólo esa combinación puede producir –en plazos relativa-mente cortos– el ejercicio de un universalismo efectivo e incluyente, que sustituya al uni-versalismo formal y excluyente del Estado social tradicional.

Tanto la Cepal (2006) como estudios venezolanos (Seijas y otros, 2003) tienden aevidenciar que los llamados programas de protección social, además de ser los que másllegan a la población más pobre son –independientemente de posibles defectos de diseñoo instrumentación– los que presentan una mayor progresividad redistributiva.

Esto último parece lógico, aunque en algún momento se pretendió divorciar la luchapor la reducción de la pobreza y la destinada a la disminución de la desigualdad. La prime-ra no es lo mismo que la segunda, pero aquella coadyuva inevitablemente a realizar apor-tes progresivos en materia distributiva, aunque sólo sea uno de los factores que participaen el juego multivariable que define el balance final de los niveles de desigualdad. Aunquenos pese, en este campo siempre es bueno considerar que, como dice Paul Samuelson, «ladesigualdad cambia con una lentitud glacial y sólo con buenas intenciones no se consigueabsolutamente nada» (Samuelson, 1983:92).

Con respecto al caso venezolano, han existido diversas imprecisiones informativasacerca del gasto destinado al enfrentamiento a la pobreza, aunque ello es especialmentecierto antes de que se asumiera de manera sistemática la focalización, en 1989, como unode los criterios prioritarios para la orientación de las políticas sociales venezolanas. Esasimprecisiones se han reforzado igualmente en fecha más reciente, desde el 2004 sobretodo, en lo que respecta a los misteriosos registros sobre las Misiones Sociales. Pero enmedio de sus limitaciones, podemos rescatar algunos datos como los siguientes:• Neritza Alvarado desarrolló un complejo intento de reconstrucción del gasto público

destinado al enfrentamiento a la pobreza entre 1979 y 1988 y, en un ejercicio que lallevó hasta la desagregación de muchas de las partidas presupuestarias ministeria-les, llega a la conclusión de que en ese período el gasto para enfrentar la pobrezapodía estimarse, según el criterio de análisis que se adopte, en alrededor de un 5-10por ciento del gasto social total (v. Alvarado, 1993:84 y ss.).

• Por su lado, Carlos Aponte y Moisés Carvallo (1999) presentan estimaciones acerca delos programas de enfrentamiento a la pobreza de los años noventa, de acuerdo conlas cuales estos llegaron a representar un máximo de un 15-20 por ciento del gastosocial y un porcentaje anual tendencial de 1,5 por ciento del PIB, entre 1989 y 1998.



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• En cuanto a la información sobre las Misiones Sociales, esta sigue siendo muy impre-

cisa y dispersa debido a la variedad de fuentes de financiamiento formales y

semiformales (cuasifiscales) de las que aquellas se nutren. Sin embargo, queda en

claro el elevado gasto que se destina –desde el 2004 en particular– a algunas de

esas Misiones y que queda plasmado en los 4,5 millardos de dólares (9,6 billones de

bolívares) que anunció el ministro de Finanzas como presupuesto estimado para doce

de ellas, para el año 2006 (v. El Nacional, 21-4-2006, p. A-21 y El Universal, 21-4-

2006, pp. 1-1 y 2-1). Ese monto equivale a más del 10 por ciento del presupuesto

nacional total previsto para el 2006 (87 billones de bolívares) y representa un esti-

mado de un 3 por ciento del PIB, lo que significa que el gasto de esas doce misiones

duplica el porcentaje asignado a los programas de enfrentamiento a la pobreza en

los años noventa, para no hablar por los momentos en términos reales per cápita, lo

que seguramente abultaría las diferencias. Complementariamente, el viceministro de

Finanzas estima que desde el 2003 las Misiones han obtenido 12 millardos de dóla-

res, equivalentes a unos 25,8 billones de bolívares.

• En unas estimaciones más globales que las precedentes, el prof. Michael Penfold (del

Instituto de Estudios Superiores de Administración, IESA) estima que el conjunto del

gasto para las Misiones en el 2006 podría ser de un 6 por ciento del PIB, lo que

equivaldría a unos 17,5 billones de bolívares (El Nacional 27-5-2006). Por otro lado,

Francisco Vivancos y Luis Zambrano han estimado que el sólo aporte de Pdvsa a las

Misiones en general equivalió al 3,2 por ciento del PIB en 2004; al 3,9 por ciento en

2005 y calculaban que sería el 4,2 por ciento para el 2006, lo que significa unos

4.000 millones de dólares y unos 9 billones de bolívares (v. El Mundo, 02-1-2006, p.

7). También se reportó que la Gerencia de Investigación Económica del Banco Mer-

cantil estimó que el gasto cuasifiscal de Pdvsa para el 2006 sería de 5.000 millones

de dólares, de los cuales 3.000 millones serían para las Misiones (v. www.banco

mercantil.com). Y, por su lado, el Santander Investment calculó que los gastos de

Pdvsa para las principales Misiones Sociales habría sido del 2,3 por ciento del PIB en

el 2005 y que llegaría al 3,07 por ciento en 2006 (v. www.bancodevenezuela.com).

Ahora, independientemente de las cifras que finalmente puedan consolidarse, no

cabe duda de que las Misiones reúnen el financiamiento históricamente más importante

de los programas preferentemente dirigidos a la población en pobreza; destino y propósito

que antes signó a los programas de enfrentamiento a la pobreza durante el segundo perío-

do de Pérez y a los del Componente Social de la Agenda Venezuela durante el segundo

mandato de Caldera.



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Ese gran volumen de recursos destinados a las Misiones y a su población-objetivopreferente debe ser considerado en los análisis sociopolíticos, sobre todo si se valora elque esos recursos, en combinación con el carisma candidatural del presidente Chávez ycon la debilidad comunicacional de la oposición, fueron decisivos para ofrecerle al oficialismouna victoria en el revocatorio presidencial de agosto de 2004 .

La problematización de los efectos del gasto social venezolano

La problematización de la eficacia, eficiencia y efectividad del gasto social es una vetaimportante de reflexión y confrontación pública en Venezuela, aunque frecuentemente seamanejada con asistematicidad y escasa fundamentación. En todo caso, se trata de un tipode preocupación primordial también en un entorno más universal y en particular en escalalatinoamericana (v. al respecto, Cohen y Franco, 2005). En este trabajo abordaremos demanera introductoria esta problematización a través de un enfoque global sobre la cues-tión de los «efectos» de la política y el gasto sociales.

Los comportamientos de la distribución del ingreso y de la pobreza son dos de losfactores que ocasionan mayores debates generales sobre los efectos y resultados de lapolítica social.10 A esta se le atribuye, generalmente con injusticia o desmesura, la capaci-dad de modificar sustancial y velozmente los valores negativos que puedan registrar aque-llas variables.

El problema reside en que, en especial en el caso de la distribución del ingreso,hablamos de una macrocategoría social influida por una multiplicidad de factores: patri-monial (propiedad y acceso a activos y capital financiero); económico (pertenencia secto-rial y geográfica: influencias globales, nacionales y locales), económico-social (mercadolaboral y remunerativo), demográfico y educativo, por citar sólo los más relevantes, ningu-no de los cuales tiende a sufrir modificaciones repentinas en sus valores sustanciales.

La política social puede tener una participación activa en el cambio normalmentegradual de algunos de esos factores, cuyos aportes redistributivos progresivos no necesa-riamente compensan, sin embargo, la fuerza regresiva de otros.11

10 La Cepal (2004:101) destaca que la relación entre pobreza y distribución del ingreso no es totalmente clara, y que tampoco la mejorade ambas puede ser siempre encarada de manera simultánea. Pero también es cierto que no tienen que crearse falsas disyuntivas. Unapolítica de enfrentamiento a la pobreza, adecuadamente focalizada, tiene implicaciones redistributivas de carácter progresivo, aunqueno pueda por sí misma garantizar que se produzca una redistribución del ingreso nacional como conjunto. Es importante apuntar que elgasto social no agota en sí mismo el análisis de incidencia fiscal; este requiere del estudio de las implicaciones redistributivas de losesquemas tributarios, entre otros complementos básicos.11 Chile es un ejemplo notable de un país que ha logrado desarrollar una política social de un modo reconocidamente eficiente y con ungrado de focalización comparativamente elevado, cuyo estilo de desarrollo ha propiciado el crecimiento de la economía formal (adiferencia de otros procesos económicos globalizados). Sin embargo, pese a todo eso, el comportamiento de la distribución del ingresose ha hecho más regresivo; en principio por una combinación «escasamente gobernable» de factores económicos y económico-sociales,



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En cuanto a la pobreza, esta podrá ser afrontada por la política social de manera máso menos decidida dependiendo de cómo se la defina. Si la definición remite a la pobrezade «ingresos», el referente principal para que pueda o no ser reducida lo brindará lapolítica económica, y sólo en una segunda instancia influirá la política social.12

No hay, pues, razones para avalar afirmaciones como las que manifiestan que elcrecimiento de la pobreza o el empeoramiento de la distribución del ingreso evidencian elfracaso de determinada política social. Mucho más frecuentemente evidencian el fracasode determinada política económica (o de la institucionalidad que la maneja) y, en socieda-des vulnerables como la nuestra, también pueden evidenciar el peso de cíclicas crisismacroeconómicas globalizadas o de tormentosas hecatombes petroleras, con culpas másdifusas y sistémicas.

Sin embargo, aunque se advierta en contra de las exageraciones, no puede subesti-marse tampoco el importante papel que pueden cumplir la política y el gasto sociales paraafrontar la pobreza y para intentar mejorar la distribución del ingreso. Como plantea laCepal (2000:157):

El gasto público social es, sin duda, el instrumento más importante por medio del cualel Estado influye sobre la distribución del ingreso, particularmente en su distribuciónsecundaria, a la vez que, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permiteincidir en algunos de los factores estructurales que influyen en su distribución primaria.

Aún en un abordaje global es imprescindible considerar la diferencialidad sectorialde esos efectos distributivos. Y ello se explica porque:

Los distintos renglones del gasto publico difieren mucho en su incidencia distributiva(...) las asignaciones más progresivas –es decir, aquellas cuyos beneficios se concentranen mayor proporción en los hogares de bajos ingresos– son las destinadas a educaciónprimaria y secundaria y a salud y nutrición (...). Por su parte, (...) los gastos en seguridadsocial y en educación universitaria son los menos progresivos, hecho que refleja lalimitada cobertura de estos servicios en la región. Los programas de vivienda social seencuentran en una situación intermedia. [Pero en todo caso, n.de r] en su conjunto el

en particular, y también porque los avances sociales de los sectores más necesitados no impiden avances comparativamente aúnmayores de los sectores pudientes, por ej. en materias como las educativas.12 En algunos casos excepcionales, una política masiva de transferencias a particulares puede tener alguna influencia en la reducción dela pobreza de ingresos (por vías compensatorias como los incentivos y becas de las Misiones Sociales o anteriormente por medio de la«Beca Alimentaria»). Sin embargo, el alcance de ese tipo de ayudas tiende a ser limitado y/o su duración pasajera, en tanto que lofundamental de los ingresos de la población se resuelve por vía del mercado laboral-remunerativo. Por otro lado, si la pobreza se define,por ej., con base en las necesidades básicas insatisfechas, la política social puede incidir más significativamente y en un plazo relativamentemás corto en relación con factores como el porcentaje de niños que asiste a la escuela y el porcentaje de acceso a servicios domiciliarios;pero sigue sin poder influir en gran medida en los factores demográficos (tamaño del hogar y hacinamiento) o demoeconómicos (razónde dependencia).



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gasto social es altamente redistributivo (...) particularmente si se excluye la seguridadsocial (Ibíd., 163).

Es importante agregar que en su Panorama social más reciente la Cepal destaca laalta carga redistributiva del sector de asistencia social, asociado con los programas deenfrentamiento a la pobreza; sector al que se atribuyen capacidades de redistribuciónprogresiva tanto o más altas que a la educación oficial primaria (v. Cepal, 2005:162).

Por otro lado, es interesante apuntar que la Cepal subraya que sectores como el de laeducación secundaria, que hace unos lustros no eran claramente progresivos, han pasadoa serlo: esto evidenciaría el grado de «progresividad marginal» de todo tipo de gasto, amedida que se amplía la cobertura de sus servicios (Cepal, 2000:163). Esta sencilla perofecunda reflexión apunta hacia futuras redefiniciones que podrían ocurrir en casos como elde la educación superior, en la medida en que se ensanche su cobertura.

La Cepal es justificadamente insistente en cuanto a que:

En su conjunto, el gasto social latinoamericano fue altamente redistributivo en todoslos países, particularmente si se excluye la seguridad social. En efecto, descontada esta,los hogares de menores ingresos reciben el 28 por ciento de los recursos públicos, entanto que el 20 por ciento más rico recibe sólo el 12 por ciento de estos. Tales diferen-cias quedan más claramente de manifiesto cuando se comparan estas cifras con las dela distribución del ingreso primario de los hogares, esto es, el ingreso que no incluye lastransferencias monetarias del Estado y excluye los beneficios del gasto social(Cepal,2004:236).

Con respecto a ese último cálculo o registro, el Panorama social 2005 de la Cepalpresenta unos datos actualizados que indican que, para un promedio de diecisiete paíseslatinoamericanos (entre los que no se cuenta a Venezuela), puede estimarse que el quintilmás pobre de los hogares recibe un 85 por ciento de ingreso adicional como resultado delGPS, en tanto que el siguiente quintil recibe un 39 por ciento adicional, el tercero un 26 porciento, el cuarto un 19 por ciento y el quintil más rico un 9 por ciento. Cuando se excluye laseguridad social del cálculo, los dos quintiles extremos reciben respectivamente un 66 porciento y un 3 por ciento de ingreso adicional como resultado del GPS (Cepal, 2005:165).

Para el caso venezolano, Seijas y otros (2003) han realizado un valioso estudio quepermite establecer algunos contrastes con los datos antes expuestos (v. el cuadro 10 en eltrabajo citado). Por ejemplo, para Venezuela el GPS (excluyendo seguridad social y vivien-da)13 destina un 27 por ciento de sus recursos al quintil de menos recursos (vs. un 28 por

13 Explican Seijas y otros (ob. cit., p. 50) que «las partidas que se toman en cuenta para determinar su incidencia en la distribución delingreso [para ese estudio, n.de r] son las que aparecen bien representadas en la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1997: educaciónpública, salud pública y programas sociales focalizados».



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ciento en el promedio de la Cepal) en tanto que el quintil de más recursos recibe un 10,4

por ciento (contra el 12 por ciento de la Cepal).

Por otro lado, Seijas y otros (ob. cit.) reafirman que en Venezuela operan las tenden-cias predominantes en América Latina en cuanto al carácter redistributivo de la inversión

social pública, siendo particularmente acentuada la progresividad en los llamados progra-

mas sociales asociados con el enfrentamiento a la pobreza (en el caso de ese estudio, losde la «Agenda Venezuela»), seguidos por los de salud y luego, con algo menos de progre-

sividad, por los de educación, vistos como un todo.14

Es importante advertir que aunque el estudio que hemos comentado se refiere al año1997 y a los programas sociales para entonces vigentes, todo hace suponer que las Misio-

nes han sustituido con creces, desde el punto de vista del volumen de financiamiento y de

la cobertura de beneficiarios, el tipo de programas que –como hemos dicho– han tenidouna mayor progresividad redistributiva, destinándose preferentemente a las poblaciones

en situación de pobreza. Ello no significa que la redistribución del ingreso nacional haya

mejorado en los años recientes, dada la variedad de factores que la condicionan15 y a losque nos referimos antes.

Consideraciones finales

En este ensayo hemos revisado las características recientes del gasto público social ve-

nezolano, de 1999 en adelante, contrastándolas con la evolución que han tenido esas

erogaciones en el país desde 1968 y comparándolas con algunos rasgos básicos del GPSactual en América Latina.

La indagación sobre el GPS venezolano nos condujo a trabajar «experimentalmente»

con una primera aproximación a la serie histórica de gastos estadales o federales de 1968al 2005; ello nos permitió constituir el gasto social del gobierno general restringido para

esos años, base a su vez para estimar el gasto social del sector público restringido del

2003 en adelante. En relación con esos tipos de gasto, esperamos que resulten satisfacto-rias las definiciones expuestas en el texto, y que los datos sean aproximaciones válidas

aunque sean imprecisas. Como hemos planteado, estimamos que es mejor una aproxima-

ción imperfecta al gasto social real completo, que una aproximación más confiable pero

14 El estudio en cuestión no llegó a diferenciar entre subsectores educativos pero, seguramente, llegaría a la misma conclusión dediversos análisis venezolanos y latinoamericanos que sostienen que la educación pública primaria y secundaria tiene un impactoredistributivo progresivo, en tanto que la educación superior tiende a tener incidencias regresivas (v. en especial, Navarro, 1998).15 La Cepal no registra mejoras significativas del Gini –que es el índice más reconocido de concentración del ingreso– para Venezuela enlos años recientes. En 1990 el índice era de 0,471 y desmejora hasta un 0,507 en 1997, para estabilizarse en su valor entre 1999 (0,498)y el 2002 (0,500) (v. Cepal, 2005:337).



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muy incompleta al mismo. Por supuesto que habrá que intentar avanzar en futuros estu-dios hacia informaciones todavía más completas y más confiables.

Entre las características del GPS durante el período del presidente Chávez destacaque el promedio anual del GsGGr en el primer quinquenio de esa gestión (1999-2003)compite con el alcanzado en el primer periodo de Pérez y el mandato de Herrera Campíns,aunque el marco de ese gasto, el gasto público total, sea sustancialmente menor en elgobierno de Chávez. Los mencionados son, pues, los tres períodos gubernamentales demás alto gasto social real por habitante en toda nuestra historia. Pero si de récords setrata, es más notable aún el caso de los años 2004 y 2005:• En términos de gasto real por habitante, el GsSPr de cada uno de esos dos años

supera el GPS de 1978 y el de 1981, que eran individualmente los de más elevadaserogaciones sociales en la historia de nuestro gasto público.

• Además, el GPS alcanza un valor de alrededor del 19 por ciento del PIB, lo que lositúa entre los niveles más altos en escala latinoamericana.

• A ello se suma, por otro lado, aunque en referencia al período 1999-2005, que se halogrado ampliar el GsGGr a un promedio anual del 52 por ciento del gasto públicototal.Esto ultimo es expresión de un aumento complementario de importancia durante el

período del presidente Chávez, tratándose, sin embargo, de un incremento que venía acu-mulándose gradualmente en períodos precedentes (los segundos de Pérez y Caldera). Eseincremento gradual constituye uno de los argumentos que erosiona la leyenda negra sobreel supuesto neoliberalismo de las gestiones sociales venezolanas en los años noventa.

En medio de su indudable relevancia, el crecimiento reciente del gasto social venezo-lano es parecido al que se ha producido en América Latina entre 1990 y el 2003, con ladiferencia de que en Venezuela ese crecimiento se ha concentrado en menos años (espe-cialmente entre 1999-2005) que en el subcontinente en general.

Por otra parte, en el caso venezolano ese incremento del GPS también encuentra unpunto de alta vulnerabilidad en el hecho de que su fuente principal no haya sido el creci-miento de la economía, como en muchos de los países de América Latina, sino el aumentodel gasto público total, por vía de ingresos petroleros extraordinarios.

Hemos destacado que Venezuela alcanza estos elevados niveles de GPS en escalalatinoamericana siendo uno de los países, de este rango de gasto, con más baja coberturae inversión en seguridad social. Aunque entre 1999 y el 2003 el incremento del gasto sedestinó a la educación y a la seguridad social, desde el 2004 el aumento más intenso se hadirigido, comprensiblemente dicho sea de paso, hacia un conjunto programático de en-frentamiento a la pobreza como las Misiones Sociales.



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Esa soterrada competencia por los recursos financieros públicos hace presagiar pro-bables dilemas presupuestarios y pugnas distributivas en el futuro inmediato dentro delEstado social. Y ella puede hacerse especialmente intensa entre la direccionalidad queprivilegie a la seguridad social y la que atienda a los programas de enfrentamiento a lapobreza, en un marco en el que –en todo caso– el predominio del sector educación noparece que se pondrá en cuestión, al menos en el mediano plazo.

Pero lo anterior tiene también importantes implicaciones en términos de equidad delgasto social, puesto que como han evidenciado distintos estudios latinoamericanos y ve-nezolanos, los programas de enfrentamiento a la pobreza son, en medio de sus frecuentesdefectos, los que tienen una mayor carga redistributiva del ingreso, junto con la educaciónprimaria, mientras que la educación superior y la seguridad social son los de menorprogresividad, llegando a ser hasta regresivos.

Todo indica que en el 2004 y 2005 las Misiones absorbieron unos montos sumamen-te elevados que podrían ser redefinidos en el futuro próximo. En el 2007, superados loscompromisos electorales, se plantea una nueva oportunidad para que el país revise susprioridades sociales y para que se abra la oportunidad para elaborar sistemáticamente unprograma nacional de enfrentamiento a la pobreza.

Y es que es importante que las acciones contra la pobreza cobren una mayor efecti-vidad y menos efectismo, sin lo cual podría irse desprestigiando la focalización como prin-cipio, al no corresponderse los resultados con las altas expectativas que se creen. Conexcepciones como la de los Hogares y Multihogares de Cuidado Diario, algo de esa decep-ción ocurrió con los nuevos programas sociales de los noventa. Y, con excepciones comoBarrio Adentro, las Misiones también han ido evidenciando carencias de funcionamientobastante severas. Es verdad que por su intermedio se están haciendo transferencias mone-tarias a centenares de miles de facilitadores y de beneficiarios; pero los montos y lasostenibilidad de esas transferencias no se prestan a prolongados entusiasmos.

Es importante pues que en Venezuela se consideren atentamente recomendacionescomo la siguiente:

Toda política de aumento del gasto social debe obedecer (...) a los principios de unasana política fiscal. Esto significa que tal incremento tiene que estar adecuadamentefinanciado y que debe privilegiarse la reasignación de recursos públicos al gasto social,dar prioridad a los renglones de mayor impacto distributivo y mejorar la calidad y efi-ciencia de dicho gasto (Cepal, 2000:161).

Es mucho lo que falta para que en Venezuela acompañemos los incrementos denuestro gasto social con varios de los razonables atributos aquí planteados.



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En suma, en este inicio de siglo, se han prefigurado importantes y nuevos episodiosen los que el gasto público social seguirá interviniendo, activa y a veces paradójicamente,en la historia de nuestro país, prefiguración que esperamos haber ilustrado apropiadamen-te en estas páginas.

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AÑO 23. N° 63

TERCERA ÉPOCA


Carlos Aponte Blank

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e.



AÑO 23. N° 63

TERCERA ÉPOCA





Cuadro 4

Datos básicos para los cálculos sobre gasto público social en Venezuela

Deflactor PIBAño-base 1984 Población

Deflactor PIBAño-base 1997

Población(en millones)

PIB (a precioscorrientes, MM)

1968 0,1688 10.070.083 10,070083 45.155

1969 0,1661 10.395.587 10,395587 46.263

1970 0,1734 10.721.092 10,721092 52.025

1971 0,1646 11.123.741 11,123741 57.141

1972 0,1926 11.526.390 11,526390 61.502

1973 0,2159 11.929.039 11,929039 73.253

1974 0,3119 12.331.688 12,331688 112.234

1975 0,3094 12.734.339 12,734339 116.096

1976 0,3254 13.205.715 13,205715 135.104

1977 0,3514 13.667.091 13,667091 155.706

1978 0,3736 14.146.467 14,148467 169.060

1979 0,4530 14.619.843 14,619843 207.737

1980 0,5655 15.091.221 15,091221 254.201

1981 0,6365 15.536.482 15,536482 285.208

1982 0,8456 15.961.743 15,981743 291.266

1983 0,6918 16.427.004 16,427004 290.492

1984 1,0000 16.672.265 16,872265 420.072

1985 1,1042 17.317.525 17,317525 464.741

1986 1,0912 17.800.965 17,800965 489.172

1987 1,4998 18.284.405 16,264405 696.421

1988 1,7772 16.767.645 18,767645 673.263

1989 3,3836 19.251.265 19,251285 1.510.361

1990 4,7862 19.734.723 19,734723 2.279.261

1991 5.7872 20.196.727 20,196727 3.037.492

1992 7,4218 20.659.047 20,659047 4.131.483

1993 9,8181 21.121216 21,121216 5.453.903

1994 15,9546 21.582.756 21,582756 8.675.172

1995 24,1529 22.043.179 22,043179 13.685.686

1996 52,0555 22.501.988 22,501988 29.437.682

1997 72,0552 1,000000 22.958.680 22,958680 41.943.151

1998 87,0994 1,188903 23.412.742 23,412742 50.012.967

1999 110,5820 1,500309 23.867.393 23,867393 59.344.600

2000 141,1355 1,942192 24.310.896 24,310896 79.655.692

2001 152,2635 2,097507 24.765.581 24,765561 88.945.596

2002 202,4624 2,790165 25.219.910 25,219910 107.840.166

2003 277,0184 3,763011 25.673.550 25,673550 134.217.306

2004 4,938637 26.127.351 26,127351 207.599.608

2005 (e) 6,373077 26.577.423 26,577423 292.965.950

2006 (p) 27.030.656 27,030656 285.624.000

2007 27.483.208 27,483208

Fuentes: el deflactor año-base 1984, para 1968-1983 fue proporcionado por el prof. Humberto García Larralde. Los otros datos dedeflactores y de PIB (hasta el 2005) se obtuvieron o calcularon a partir de BCV, 2006 y 2003. Los datos de población son de INE, 2005,y ajustan algunos de los datos que estaban vigentes en Aponte, 2005.

gasto publico

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