fundamentos de planificación y política pública

Fundamentos deplaniFicacin ypoltica pblica

Edgar Ortegn Quiones

Fundamentos deplaniFicacin ypoltica pblica

Edgar Ortegn Quiones

universidad de alcal. instituto de estudios

latinoamericanos (ielat)

centro Guaman poma de ayala

Edgar Ortegn

Presidencia del Consejo de MinistrosJr. Carabaya cuadra 1 s/n01-2197000www.pcm.gob.pe

Programa de Cooperacin Hispano-PeruanoAgencia Espaola de Cooperacin Internacional para el DesarrolloAV. Jorge Basadre 460, San Isidro01-2027000

Instituto de Estudios LatinoamericanosUniversidad de AlcalC/ Trinidad 1Edificio Trinitarios28801 Alcal de Henares [email protected]

Coordinacin de la edicinCentro Guaman Poma de Ayala

DirectorJos Mara Gmez Garca

Programa Hbitat y CiudadanaAsuncin Marco

Coordinador de la Escuela de GobernabilidadIgor Elorrieta

Coordinadora acadmicaEliana Rivera

Correccin de estiloEleana Llosa

Diseo y diagramacinGonzalo Nieto

Diseo de cartulaGissel Enrquez

Tiraje1000 ejemplares

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro. 2011-16465

Este libro es publicado con el aporte financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Su contenido es responsabilidad exclusiva de su autor y del Centro Guaman Poma de Ayala y no refleja necesariamente la opinin de la AECID.

Contenido

Prlogo 11

Agradecimientos 12

Siglas usadas 13

Captulo 1El Estado y la poltica pblica 15 1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l? 17 1.2 Cules son las funciones del Estado? 24 1.3 Qu es una buena poltica pblica? 25 1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica 27 1.5 Los costos de la falta de coordinacin 29 1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de decisiones? 33 1.7 Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional y eleccin pblica 37

Captulo 2Conceptos bsicos de gestin pblica 45 2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella? 47 2.2 Qu se debe enfatizar en el concepto de gestin pblica? 52

Captulo 3Agenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas 57 3.1 Qu es una Agenda Pblica? 59 3.2 Qu es un problema social? 64 3.3 Qu es una relacin causa-efecto y por qu es importante? 68 3.4 Las fases de la poltica pblica 74 3.5 Retrasos de la poltica pblica 78Captulo 4La construccin de la poltica pblica 81 4.1 Elementos de la poltica pblica 83 4.2 Adaptabilidad y enfoque sistmico de la poltica pblica 85 4.3 Enfoques predominantes en la construccin de polticas pblicas 86 4.4 Estrategias de diseo institucional 94 4.5 Criterios en la toma de decisiones 96

Captulo 5El rol de la planificacin en la construccin de la poltica pblica 99 5.1 Estrategia y planificacin 102 5.2 La difcil convivencia entre planificacin y estrategia 104 5.3 Funciones bsicas de la planificacin 113 5.4 Funcin de prospectiva o visin de largo plazo 114

Captulo 6La funcin bsica de evaluacin 129 6.1 Qu significa evaluar? 131 6.2 Los tipos de evaluacin 131 6.3 La evaluacin mediante la metodologa del marco lgico 134 6.4 Evaluacin de impacto: cul es el efecto neto del programa sobre los beneficiarios? 139 6.5 Evaluacin comprehensiva de programas 147 6.6 Los efectos de la intervencin y la evaluacin 148 6.7 Categoras de indicadores para la evaluacin 149

6.8 Evaluacin basada en la teora 156 6.9 Qu persigue la meta-evaluacin? 159

Captulo 7Las funciones de concertacin y coordinacin 165 7.1 La funcin de concertacin 167 7.2 Participacin para la concertacin 169 7.3 Qu es participacin poltica? Clasificaciones y niveles 170 7.4 Atributos de la participacin ciudadana en la concertacin de polticas pblicas 172 7.5 La funcin de coordinacin 173 7.6 Coordinacin entre niveles de intervencin 176 7.7 Coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial 179 7.8 El presupuesto como bisagra de coordinacin por excelencia y de integracin con la planificacin 181 7.9 Cules son y qu implican los desequilibrios de las polticas pblicas? 185

Captulo 8Las fallas de mercado y el rol de las polticas pblicas 189 8.1 El contexto de las fallas de mercado 191

Captulo 9Las fallas de intervencin o de Estado 229 9.1 Teoras alternativas 231 9.2 Imperfecciones de la democracia directa 236 9.3 Imperfecciones de la democracia representativa 238

Captulo 10La importancia de los incentivos 241 10.1 Qu son los incentivos? 243 10.2 Cmo aparecen los incentivos? 245

10.3 Relaciones entre contratos e informacin: El modelo Agente-Principal 248 10.4 Por qu son importantes los incentivos? 250 10.5 Instituciones e incentivos 254

Captulo 11La corrupcin como falla de varios actores 257 11.1 La corrupcin como falla de comportamiento individual 259 11.2 La corrupcin como falla institucional del Estado 260 11.3 La corrupcin como falla del sistema poltico 262 11.4 La corrupcin como fenmeno transversal 266

Captulo 12Crecimiento, productividad e instituciones 271 12.1 Conceptos subyacentes 273 12.2 El progreso tcnico en los modelos de crecimiento exgeno y endgeno 277 12.3 El progreso tcnico y sus relaciones con la transformacin productiva 280 12.4 La transformacin productiva y La hora de la igualdad 284

Bibliografa 287

Lista de grficos 371

Lista de cuadros 320

F u n d a m e n t o s d e p l a n i f i c a c i n y p o l t i c a p b l i c a 11

Prlogo

El estudio de las polticas pblicas, como subcampo de las ciencias sociales, se ha convertido en una temtica cada vez ms importante dentro de la academia, los centros de investigacin y la administracin pblica por su trascendencia en todo lo relacionado con la eficiencia y la equidad en la asignacin de recursos. Su estudio cubre el proceso dinmico y participativo del flujo de decisiones y acciones, con la intervencin de mltiples actores e instituciones, donde por lo regular prevalece la incertidumbre y el disenso. Desde esta perspectiva, existen nuevos enfoques que integran y articulan las acciones del Estado, el mercado y la sociedad civil.

El texto de este documento recoge las ideas centrales del proceso de formacin, definicin e implementacin de la poltica pblica y retoma asuntos medulares sobre el rol del Estado tanto a travs de las funciones bsicas de la planificacin como de los alcances de las fallas del mercado, la intervencin y la accin colectiva. Una preocupacin especial se concentra, por un lado, en el papel que juegan los incentivos para motivar y coordinar actores en busca de un objetivo comn y, por otro lado, en los costos que representa la corrupcin para la eficiencia y equidad de las polticas pblicas. Tambin se destaca el crucial impacto de la productividad, tanto en aumentar el crecimiento como en facilitar la transformacin productiva.

Dada la combinacin simultnea de problemas, opciones y decisio-nes durante el proceso de gestin pblica, se plantea la conveniencia de conjugar de manera complementaria los fundamentos conceptuales del enfoque econmico, el enfoque organizacional y el enfoque estratgico de la planificacin. La evidencia histrica sobre la necesidad de construir amplios consensos para forjar acuerdos que den respuesta a la desigualdad y al crecimiento estable avala este enfoque.

E d g a r O r t e g n Q u i o n e s12

AgrAdeCimientos

La preparacin y elaboracin de este documento son resultado de las faci-lidades que me brindaron varias instituciones, en primer lugar el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (Ilpes), divisin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (Cepal), donde aprend y compart con mis alumnos y colegas, durante muchos aos, la mayora de las ideas aqu expuestas. En segundo lugar, la Universidad de Alcal, a travs del Instituto de Estudios Latinoamericanos (Ielat), por invi-tarme a participar como profesor visitante cada ao para impartir la ctedra de polticas pblicas en la maestra sobre Amrica Latina contempornea y sus relaciones con la Unin Europea. En tercer lugar, al Centro Guaman Poma de Ayala del Cusco, por permitirme exponer como profesor en sus diplomados los temas del presente documento y por las pasantas que me ofreci en su sede para investigar, escribir y debatir varios de sus captulos. Adems, tengo una profunda gratitud hacia esta institucin por la iniciativa de editar y publicar este libro.

F u n d a m e n t o s d e p l a n i f i c a c i n y p o l t i c a p b l i c a 13

siglAs usAdAs

BID Banco Interamericano de DesarrolloCepep Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin

Socioeconmica de ProyectosIlpes Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifica-

cin Econmica y SocialCLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el

DesarrolloCepal Comisin Econmica para Amrica Latina y El CaribeFODA Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazasIPC ndice de percepcin de la corrupcinIelat Instituto de Estudios Latinoamericanos (Universidad

de Alcal)MML Metodologa del marco lgico ONP Oficina Nacional de PlanificacinOPA Objetivos presupuestales anualesPIB Producto interno brutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Plan plurianualPTF Productividad total de los factoresRedima Red de Dilogo MacroeconmicoSiempro Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de

Programas SocialesSNP Sistema Nacional de Planificacin SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica

Captulo

el estAdo y lA PoltiCA PbliCA1

17E l E s t a d o y l a p o l t i c a p b l i c a

1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l?El anlisis de las polticas pblicas tiene por estudio la accin de las auto-ridades pblicas en el seno de la sociedad. En el diseo e implementacin de tales polticas confluyen disciplinas como la economa, la sociologa, la psicologa e incluso la ingeniera. En el fondo, las polticas pblicas son una directriz de pensamiento que gua la accin. Por lo tanto, conllevan un proceso dinmico, participativo y sistmico que presupone objetivos, ins-trumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan generar un cambio o transformacin, dentro de lo que comnmente se denomina Agenda Poltica.

Al hablar de poltica pblica no podemos desligarnos del rol trascen-dental del Estado en la sociedad civil, los procesos polticos y las instituciones. Por este motivo es importante distinguir entre poltica, entendida fundamen-talmente como la construccin de consensos y la lucha por el poder poltico, y polticas o actividades de intervencin gubernamental en mbitos concretos de la sociedad, que son vlidas y pertinentes en todo lo relacionado con el diseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las mismas.

Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de poltica pblica consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma de intervencin en la economa. En Amrica Latina, esta intervencin empe-z a darse de manera creciente a partir de la dcada de 1950 debido a la presencia de dos factores fundamentales: a) las presiones y circunstancias internas con el objeto de satisfacer las demandas de la poblacin y como reflejo de la pugna por el poder poltico; b) el influjo de ideologas externas que iluminaban el quehacer del Estado e ilustraban la forma de hacer poltica pblica para distribuir y generar riqueza. En este vaivn, el rol del Estado transit, influenciado por diversas escuelas del pensamiento econmico y de manera cclica y pendular, desde los pensadores clsicos y neoclsicos hasta los neoinstitucionalistas y contemporneos.


En forma concomitante a lo anterior, el anlisis del rol del Estado y las polticas pblicas siempre ha girado alrededor de algunas preguntas. Por ejemplo, importa la poltica? (BID 2006), qu es el sistema poltico? o, al-ternativamente, la poltica es fuente de las polticas pblicas? o, al contrario, las polticas pblicas hacen la poltica? (Meny y Thoenig 1992).

Tales preguntas han constituido un enfoque fructfero que ha vuelto a poner en tela de juicio el modelo de la aplicacin del anlisis econmico a la accin social o lo que se llama teora de la decisin o de la eleccin racional, segn la cual las polticas no podran ser sino fruto de la decisin informada sobre costos y beneficios, con fundamentos en el utilitarismo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los primeros anlisis de polticas pblicas esta-ban fuertemente marcados por la impronta del conductivismo triunfante: el centro de atencin de la ciencia poltica se concentraba en el anlisis de los individuos con sus motivaciones y sentimientos y en la investigacin acerca de cmo era efectivamente la conducta de los agentes econmicos, a fin de comprobar si se ajustaba a los supuestos del enfoque de decisin racional.

No obstante, la observacin emprica, como fuente del conocimiento cientfico, dej de lado la teora para descansar totalmente en el empirismo, siendo lo ms importante lo que en la realidad hacen las personas, su conduc-ta real, y no lo que deberan hacer. Con este enfoque perdi peso el estudio del rol del Estado, las instituciones y las estructuras, lo mismo que el de la filosofa poltica y la historia, para centrarse en la descripcin del fenmeno, en su explicacin y posteriormente en generalizaciones que permitieran plantear teoras de carcter predictivo, mediante leyes de causalidad. As, de la observacin emprica se pas a la verificacin y la cuantificacin, asumien-do que el instrumental analtico tena virtudes predictivas a nivel agregado del mercado y la sociedad.

Con el peso del conductivismo y con el respaldo posterior de la teora general de los sistemas, el sistema poltico y el rol de las polticas pblicas se concibieron como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad en un sistema social. Asimismo, el sistema poltico se imagin como un sistema que procesa inputs (impulsos, demandas, apoyos) y los transforma en outputs (salidas, resultados, respues-tas). Los outputs, a la vez, transforman el ambiente o entorno y afectan el sistema poltico, generndose en consecuencia una retroalimentacin. En este sistema, los componentes o actores principales son la comunidad pol-tica, el rgimen y la autoridad. La comunidad poltica son todas las personas

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vinculadas al sistema, el rgimen son las restricciones formales e informales que rigen las interacciones polticas y la autoridad se refiere a las personas que toman decisiones en la poltica. As, la interaccin entre los componentes da sentido y define al sistema poltico (Easton 1965).

Con posterioridad a las teoras sistmicas de la poltica, la teora estructuralista-funcionalista del socilogo americano Talcott Parsons define, por el contrario, funcionalmente los procesos de cambio en la so-ciedad y la poltica, en el sentido de que son el sistema y las estructuras los que determinan y moldean la conducta de las partes en el sistema poltico. Al observar y analizar las estructuras e instituciones, se supona que estas realizaban alguna contribucin o influencia funcional a la estabilidad social y, por supuesto, moldeaban las acciones de los individuos (Pinto 2006).

No obstante, poco a poco numerosos estudios demostraron que las estructuras y las variables socioeconmicas, culturales e histricas no eran des-deables y, con el tiempo, las nuevas teoras enfrentaron la polmica cuestin de identificar tanto el funcionamiento del mercado poltico y el mercado econmico como su relacin con la organizacin de la sociedad civil. Y result sumamente claro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos de inters no permita una explicacin exhaustiva de los complejos problemas relacionados a la toma de decisiones (Meny y Thoenig 1992).

Siendo la poltica la actividad que tiende a gobernar la accin del Esta-do en beneficio de la sociedad o para su bien comn, la poltica sin polticas pblicas se parece ms a un sistema poltico sin rumbo u horizonte, concen-trado en la distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos y sociales. A la inversa, las polticas pblicas sin poltica no tienen sustento ni los consensos necesarios para garantizar su legitimidad y estabilidad y terminan en simples propuestas de gobierno, no de Estado. En este sentido, es importante destacar que el marco conceptual y la teora de la accin son interdependientes.

Un modo de intervencin que no est respaldado por un marco con-ceptual es solamente una prctica. Cuando se une la teora y la prctica, el discurso y las acciones, la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptual viable y creble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marco conceptual proporcionado por la interpretacin de la realidad y el modo de intervencin dado por las acciones de la estrategia.

Con el tiempo, la mejora tanto de la teora como de la prctica es resul-tado de un proceso acumulativo de conocimiento y experiencias, de ensayo

1 / E l E s t a d o y l a p o l t i c a p b l i c a


y error, de confrontacin entre los fundamentos tericos y lo aprendido con la praxis. Las ideas, tanto econmicas como sociales, no avanzan de manera uniforme y lineal, sino de manera cclica, con progresos, estancamientos y retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamiento que se asemejan a sistemas tericos con sus principios, conceptos, eviden-cias y conclusiones.

Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia del pensamiento econmico junto al de las polticas, establecen algunas lneas de interpretacin para entender su evolucin. Entre las razones que sealan para relacionarlas podran estar las siguientes: primera, los problemas so-cioeconmicos estn fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellas teoras que solo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta duracin; segunda, el xito de una teora depende tanto de su coherencia interna como de su capacidad para explicar y responder a las realidades del momento social; tercera, la evolucin de las ideas no est exenta de los ciclos de la realidad social y, por consiguiente, en esta dinmica se crean y se construyen escuelas de pensamiento sucesivamente; cuarta, y por ltimo, el progreso de las ideas es acumulativo con base en su perfeccionamiento y capacidad de generalizacin (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991)1.

La mayora de los textos sobre la historia del pensamiento econmico se refieren a escuelas o teoras y, dependiendo del nivel de desagregacin o detalle, estas usualmente son agrupadas cronolgicamente en el siguiente orden: mercantilistas, preclsicas, clsicas, marxistas, marginalistas, neocl-sicas, bienestaristas, neobienestaristas, keynesianistas, neoliberales, institu-cionalistas, neoinstitucionalistas y contemporneas (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991; Roncaglia 2006)2.

1. Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de Karl Popper (lgico-emprico) con La lgica de la investigacin cientfica; el sociohistrico de Thomas Kuhn, con su Estructura de las revoluciones cientficas; y el meta-histrico de Imre Lakatos con el Programa de investigacin cientfica. Todos ellos establecen teoras sobre el desarrollo del conocimiento (Casares 1992).

2. Entre los precursores del laissez faire puede mencionarse a: Franois Quesnay, David Hume y James Stewart. Dentro de la escuela preclsica a William Petty, John Locke, Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economa poltica clsica estaran: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuart Mill. Como escuela de ruptura, se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Entre los marginalistas estaran: William Jevons, Leon Walras y Carl Menger. En la ortodoxia neoclsica des-tacan: Alfred Marshall, Arthur Pigou, Francis Edgeworth, John Maurice Clark, Ronald

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En todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque po-sitivo y el normativo respecto a la forma de complementar intervencin y mercado siempre ha estado presente.

Abal Medina y Barroetavea, citando al terico argentino Oscar Oszlak, sealan que el Estado, en su acepcin poltica general, simboliza la institucin encargada de realizar el derecho en la sociedad civil. En l se concentra el poder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que afectan al conjunto de la poblacin. Es, en ltima instancia, un aparato de poder que rene cuatro condiciones o capacidades: la de institucionalizar su autoridad; la de diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; la de internalizar una identidad colectiva y la de externalizar su poder con coercin legal, actuando bajo los principios de la patria, los intereses del propio Estado y los de la ciudadana (Abal Medina y Barroetavea 1994).

En todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, la ideologa es una cuestin ineludible y, tal como lo seal Alfred Marshall, uno de los padres de la economa neoclsica contempornea, la economa es uno de los dos grandes pilares que conforman la historia mundial; el otro es la religin. Por todo ello, el rol del Estado en la sociedad ha sido, a lo largo de la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologas3.

El Estado es tambin un espacio de concentracin y confrontacin de lites polticas y sociales o de sectores dominantes de la sociedad que pugnan por el poder, dependiendo del grado de articulacin y cohesin de

Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestarista estaran: Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas seran Ronald Coase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuela que lleva su nombre, seguido entre otros por la alta teora de Michael Kalecki, Joseph Schumpeter, Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolucin del institucionalismo se cita entre muchos otros a John Dewey, Wesley Mitchell, Kenneth Parson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. En el neoinstitucionalismo destacan: Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporneos, entre los ms nombrados tendramos a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs, Robert Akerlof y Paul Krugman.

3. Tanto John Maynard Keynes como Joseph Schumpeter, gigantes de la teora econ-mica, sostenan que la economa es un compuesto inevitable de ciencia e ideologa. Es decir, las observaciones y los intereses que motivan nuestro trabajo estn guiados por una visin o intuicin inherentemente ideolgica. Adems, crean que el acto cognoscitivo precientfico, que es la fuente de las ideologas, es un requisito previo del trabajo cientfico sin el cual no es posible que aparezca una nueva tendencia dentro de una ciencia. Para mayor detalle, ver Tobin (1980a).



la sociedad o de su nivel de relacin respecto a las organizaciones sociales. De acuerdo a la capacidad de autonoma del Estado para dirigir, regular e incentivar los cambios o las relaciones de causalidad entre sociedad civil e instituciones polticas, surgirn diferentes tipos de institucionalidades y formas organizativas de la sociedad (Jordana 1995).

En consecuencia, el Estado puede defenderse por las ganancias de bienestar que hace posibles y puede criticarse por los costos que representan sus intervenciones de coaccin y redistribucin sobre la libertad individual, los derechos de las personas y la economa de mercado.

La nueva visin sobre el Estado se aleja de los modelos de Estado mnimo, por su incapacidad para resolver los principales problemas sociales y econmicos de la poblacin y corrige los patrones del modelo nacional-desarrollista basado, desde el punto de vista poltico, en el control estatal-corporativo, paternalista y autoritario de las demandas de la ciudadana y, desde el punto de vista econmico, en la intervencin directa e indiscrimi-nada en la economa4.

De igual manera, las reformas impulsadas tendientes a reducir el Es-tado al mnimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economa, tampoco se vieron reflejadas en la contraccin de los gastos pblicos o en una mejor prestacin de servicios bsicos a la poblacin.

Desde finales del siglo pasado, la regin ha entrado en un nuevo ciclo impulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalizacin, el peso de las materias primas para las economas emergentes, la profundizacin de las re-formas, la mejora en los indicadores macroeconmicos y los gobiernos demo-crticamente elegidos. Se trata de una nueva era con renovadas expectativas sobre el desempeo de las polticas pblicas. Quizs sea esta la ocasin para mirar con mayor detalle las caractersticas de su diseo y ejecucin.

En la transicin ideolgica, la nocin de Estado se fue adaptando y modificando a partir de la idea de Estado-nacin como concepto bsico de territorio, soberana e identidad, para pasar, dependiendo del momento

4. Segn Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los indi-viduos del miedo y de los abusos de los dems. As, l caracteriz al Estado como un Leviatn o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlanta propuso a la ciencia como guardin del desorden de la sociedad y Adam Smith en su Riqueza de las Naciones da este lugar al mercado. Los tres representan una especie de entidad autnoma, capaz de actuar por encima de la sociedad para garantizar el orden de su funcionamiento (De Souza Silva et al. 2001).

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histrico y de la relacin con la sociedad, a la idea de Estado-burocrtico, Estado-autocrtico, Estado-benefactor, Estado-subsidiario, Estado-neoliberal y Estado-co-naciones, manifestndose esta ltima mediante estrategias, re-des y alianzas supranacionales para enfrentar la globalizacin y la sociedad del conocimiento (Castells 1996).

Sea cual fuere la opcin, la intervencin econmica y social del Estado, fundamentalmente en Amrica Latina, se ha caracterizado por ser la de: a) un Estado planeador y promotor del desarrollo, b) un Estado regulador y c) un Estado subsidiario dentro del modelo de economa de mercado. En la primera visin, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con nfasis en el pluralismo, la cohesin y la igualdad de oportunidades. En la segunda, pregona la condicin de instrumento o rbitro al servicio de clases o grupos especficos. Mientras que en la tercera visin el Estado se coloca en un punto intermedio para administrar los equi-librios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil mediante incentivos y mecanismos de competencia.

En palabras de Guillermo ODonnell: El Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales respaldadas por el sistema legal que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes. A partir de esta definicin, se asignan cuatro dimensiones al Estado: a) conjunto de burocracias que tienen la responsabilidad de proteger con eficacia el bien comn; b) sistema legal que determina las relaciones sociales con la res-ponsabilidad de aumentar la efectividad de los derechos civiles y sociales; c) foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, con la responsabilidad de aumentar la credibilidad en un futuro mejor, que est basado en polticas pblicas eficientes y equitativas como actor general del bien pblico; y, finalmente, d) filtro inteligente y adecuado para enfrentar la globalizacin (ODonnell 2008).

En definitiva, se concibe al Estado como una estructura institucional o como una relacin social de dominacin que detenta poderes compulsivos exclusivos, de manera que los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a l. Adems, se le reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la sociedad. Estas reglas universales, que se deben acatar por obligacin, son fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad y se consagran mediante la Constitucin en el contrato social, como bases de la gobernabilidad del sistema como un todo.



1.2 Cules son las funciones del Estado?Siendo el Estado la organizacin ms importante y trascendental de la socie-dad, su razn de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizar su poder, institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar su identidad colectiva mediante smbolos de pertenencia.

Por lo tanto, el Estado tiene funciones esenciales para la prosperidad de un pas, lo mismo que potestad y capacidad para equilibrar la situacin econmica y mantenerla estable en el tiempo. Adems, debe garantizar el desarrollo econmico y social equitativo, mantener la credibilidad ejecutando sus promesas a mediano plazo, llevar a cabo las polticas necesarias e incluso vigilarlas para que no se vean alteradas respecto de su objetivo inicial.

En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivos centrales que deben orientar y dirigir las polticas del gobierno (Musgrave y Musgrave 1992).

Estas se pueden sintetizar as:

A. Funcin de asignacin: la provisin de bienes y servicios sociales o el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y bienes sociales.

B. Funcin de distribucin: el proceso mediante el cual la renta y la riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.

C. Funcin de estabilidad: la garanta de estabilidad econmica me-diante la utilizacin de la poltica presupuestaria como medio para obtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa de crecimiento econmico. Segn una encuesta sobre capacidades del Estado aplicada en el

desarrollo del estudio Poltica de las polticas pblicas en Amrica Latina (BID 2006), se identificaron otras tres funciones o capacidades primordiales:

A. Asegurar la adaptabilidad de las polticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera.

B. Garantizar la coherencia entre los diferentes mbitos de las polticas para que las polticas nuevas sean coherentes con las ya existentes.

C. Asegurar una coordinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en un mismo mbito.

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El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin em-bargo, quizs deberamos llamar la atencin sobre dos grandes capacidades de carcter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso y transicin de una poltica: coordinacin y coherencia.

Al hablar de transicin nos referimos al complejo recorrido de las polticas desde el momento en que se conciben en las altas esferas polticas y tecnocrticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y la normativa institucional, hasta llegar a los dolientes o beneficiarios en los niveles locales es decir, el proceso de la pirmide al actor. Este recorrido ser exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluacin al que se someta la poltica en la medida en que se realice con mayor o menor coordinacin y coherencia5.

1.3 Qu es una buena poltica pblica?La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que no descansa exclusivamente en su tamao o en la amplitud de su intervencin, sino que fundamentalmente tiene que ver con la calidad de tal intervencin. Un Es-tado pequeo no es garanta de xito de esta, as como tampoco un Estado grande es obstculo para llevar a cabo una buena poltica.

En el informe La poltica de las polticas pblicas se destacan como ca-ractersticas fundamentales de una buena poltica las siguientes: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin, calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin, orientacin hacia el inters pblico y eficiencia (BID 2006).

Cuadro 1Caractersticas de una buena poltica

r Estabilidad en el tiempo.r Adaptabilidad cuando fallan o cambian las circunstancias.r Coherencia y coordinacin con polticas afines y como resultado de accio-

nes bien coordinadas entre los agentes que participan en su formulacin e implementacin.

r Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.r Orientacin hacia el inters pblico.r Eficiencia al asignar recursos escasos que aseguran elevados retornos

sociales.Fuente: bid (2006).

5. El diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define coherencia como: Conexin, relacin o unin de unas cosas con otras (RAE s. f.).



1.3.1 Definiciones de poltica pblicaPara comprender mejor los alcances y concepciones que la poltica pblica conlleva y visualizar las diferentes aproximaciones que su estudio plantea, la siguiente recopilacin de pensamientos nos aproxima a comprender mejor su mbito de accin y las caractersticas que comporta tanto en la praxis como en la teora.

Curso de accin puesto en marcha por autoridades gubernamentales (Roth 2010).

Las polticas son instituciones creadas por estructuras de poder que se imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda Pblica (Eslava 2010).

La poltica pblica podra caracterizarse conceptualmente, de forma sinttica, como la actividad de provisin de bienes pblicos por parte del Estado, como respuesta a fallas de mercado, que no pueden ser producidos por el sistema de mercado o que son producidos en una cantidad insuficiente (Marn Quemada y Garca Verdugo 2008).

La poltica de gobierno no es sinnimo de poltica de Estado (Parsons 2007).

Una poltica no es pblica si no conlleva movilizacin y pronuncia-miento (Vlez 2007).

Mecanismo de mediacin social que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones (Mueller 2006).

Una poltica pblica no es pblica porque la defina el Estado, es pblica por su carcter de afectar el inters pblico y esto hace la diferencia entre lo estatal y lo pblico: tiene una finalidad ciudadana (Gmez y Martnez 2005).

Las polticas de Estado trascienden el gobierno de un partido: reflejan el espritu de sus habitantes y la conciencia colectiva de pertenecer a una identidad y visin de futuro comn (Arellano 2004).

La poltica pblica es un mecanismo de mediacin, persuasin, co-municacin y consenso que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones (Majone 1997).

Proceso decisional o actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, dirigidos a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos (Peters 1995).

Construccin y calificacin de los problemas colectivos, as como la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento (Meny y Thoenig 1992).

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Poltica pblica es la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats 1989).

La poltica pblica es aquello que un gobierno hace o deja de hacer (Dye 1984).

Subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de lmites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecua-do a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema (Wildavsky 1980).

Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado, en relacin a una cuestin que concita atencin, inters y movilizacin de otros actores de la sociedad (Ozzlack y ODonnell 1976).

Interacciones o proceso circular de asignacin autoritaria de valores a una sociedad (Easton 1973).

Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de fines polticos, decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y utiliza instrumentos o cambios institucionales para alcanzar tales objetivos (Kirschen 1974).

Gobernar es comunicar (Weber 1969). El arte de hacer posible lo deseable (Bismarck, en 1878). Poltica pblica es astucia racional (Bacon, en 1620 [en Cabrillo 2006]). Bsqueda, conquista y mantenimiento del poder poltico (Maquia-

velo [1988 {1513}]).

Finalmente, ante la pregunta de qu es la poltica pblica, un conno-tado investigador la define como:

Una intervencin que caracteriza flujos de decisin y accin destinados a resolver problemas considerados como pblicos y que ha ingresado en la Agenda del Estado, mediante la movilizacin de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representacin de la sociedad (Cuervo 2007).

1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblicaTomando en cuenta las anteriores acepciones de poltica pblica, conviene rescatar algunas de sus caractersticas ms importantes:

A. Constituye una accin permanente, un Estado en actividad que se mate-rializa en la administracin de los asuntos pblicos y que trasciende los



ejercicios espordicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos. De esta manera, la poltica pblica se entiende como un trabajo de largo aliento con horizontes de mediano y largo plazo y que conlleva una visin de pas.

B. Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del bien comn, donde teora y prctica se conjugan como un proceso de aproximaciones sucesivas hacia una decisin realizable en la cual hay interaccin entre la evidencia y su posible aplicacin.

C. Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o cumplimiento de metas y objetivos. Esto independientemente de los grados de intervencin del Estado, del predominio del mercado o de las alianzas pblico-privadas.

D. Consta de un contenido con propsitos especficos, de un programa de accin, de orientaciones normativas y de factores de coercin o impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad social en las dimensiones espaciales y temporales.

E. Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologas y creencias. Esto hace que, en la bsqueda del mayor beneficio de la sociedad, los hbitos, las costumbres y las tradiciones estn siempre presentes.

F. Conlleva en su retrica o discurso poltico elementos de negociacin y persuasin; se vale de la retrica y la reflexin para convencer y generar apoyos.

G. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfo-ques econmico, poltico, institucional y organizacional-sistmico con el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la justicia redistributiva.

H. Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa ndole; y su hechura se inserta en un sistema poltico donde importan tanto los costos como los resultados.

I. Parte de la base de que la homogenizacin, la estandarizacin, la pre-diccin, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentes tanto en su fase de diseo como de ejecucin (ver el grfico 1).

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Grfico 1Caractersticas de la poltica pblica

1.5 Los costos de la falta de coordinacin La calidad de la poltica pblica puede ser juzgada y apreciada desde dife-rentes ngulos y perspectivas. Es difcil afirmar que exista un solo criterio para decir cundo una poltica es buena o mala. Ello depender de muchos factores. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios anteriormente ex-puestos, queremos enfatizar desde un comienzo las acciones relacionadas con la coordinacin y la cooperacin. Las acciones humanas estn siempre interrelacionadas y lo que obtenga un individuo no solo depender de su desempeo o de la accin que escoja, sino, asimismo, de lo que em-prendan los dems. La cooperacin y la coordinacin con los dems son fundamentales por una razn: la sinergia. Es decir, cuando entramos en contacto con otros y coordinamos acciones, cada uno puede dedicarse a aquellas actividades donde es ms productivo, dejando que las restantes las desarrollen los dems. Por contraposicin, un individuo aislado, o sin coordinacin con otros, tendra que desarrollar todas las tareas. As, cuanto ms sea lo que se coordina en un todo, mayor ser la especializacin y la produccin del sistema.

La falta de coordinacin o la carencia de arreglos institucionales que re-gulen la interaccin de actores representa un alto costo para la efectividad de

elaboracin propia.

Poltica pblica

Rol de mltiples instituciones

Rol de mltiples actores

Conflicto de intereses

Incertidumbre, disenso,descoordinacin

Recursos escasos de diversa

ndole

Flujo de decisionesy acciones

Valores y Visin de largo plazo cumplimiento



las polticas pblicas y la gobernabilidad macroeconmica, llamndose arreglos institucionales a la forma como cooperan, interactan y compiten los actores, dadas ciertas instituciones y un cierto marco de incentivos (Wiesner 2010).

Entre los costos ms crticos debidos a la falta de coordinacin estn los siguientes:

Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica, es decir, el rumbo de esta no queda claro.

Se da lugar a dualidad y dispersin de esfuerzos, en consecuencia, a prdida de impacto.

Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los agentes, con lo cual el consenso se hace ms difcil.

Aumentan los costos de transaccin, por lo tanto, el financiamiento y el cumplimiento de las polticas se dificultan.

Se crea menor satisfaccin y se da menor grado de apoyo hacia la poltica por parte de la ciudadana, por cuanto esta no observa unidad de criterio ni integracin entre las instituciones ms representativas.

Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad por parte de la ciudadana hacia el Estado y sus instituciones, incluyendo tambin a los partidos polticos.

Se dan situaciones de frustracin que pueden inducir reacciones de protesta y descontento por parte de la ciudadana. Esto sucede, por ejemplo, cuando los xitos del nivel macroeconmico de la poltica no se traspasan a los niveles meso y, en particular, a los microrregionales y locales por falta de coordinacin entre objetivos de planes y polticas.

Los costos por falta de coordinacin pueden ser vistos como un costo de oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido con una utilizacin diferente de los recursos. As, la falta de coordinacin repre-senta un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones, ya que conlleva grados de privacin o renuncia debidos al valor de la mejor opcin no realizada. En efecto, es el valor al que se renuncia, por falta de coordinacin, para obtener el beneficio relativamente mayor representado por la opcin seleccionada6.

6. A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrum cessans), la historia del pensamiento econmico establece que el trmino costo de

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Tambin, desde el punto de vista de la nueva economa institucional, se asigna una gran importanciaa la interdependencia de las decisiones de los actores, ms exactamente,a las distintas formas de competencia, coo-peracin y coordinacin. As,los problemas del desarrollo y la falta de creci-miento tienen como explicacin o son consecuencia, entre otros, deerrores de coordinacin entre actores, los que se producen por falta de informacin entre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones.

Ms concretamente, adems de las tradicionales fallas del mercado (externalidades, bienes pblicos, monopolios, etc.), la nueva escuela institu-cional enfatiza la existencia de incertidumbre e informacin asimtrica como causa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas del Estado como del mercado propugna avances en innovaciones institucionales destinadas a proporcionar informacin, coordinar decisiones y responder a las expectativas individuales.

De igual manera, la teora de la accin colectiva seala que son ne-cesarios los esfuerzos y aportes de dos o ms individuos para obtener un resultado, es decir, los esfuerzos son interdependientes y lo que hace o deja de hacer un individuo repercute en el esfuerzo de los dems y, por lo tanto, en el resultado final. Segn Bardham (2001), los arreglos institucionales de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estra-tgicos entre diferentes grupos sociales y la desigualdad en la distribucin del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos.

Los fallos de accin colectiva se generan a consecuencia de acciones independientes sin coordinacin de individuos racionales y maximizadores de utilidad que buscan su propio beneficio sin tener en cuenta que los resul-tados de las actuaciones de cada individuo dependen de las decisiones de los dems. As, se dice que las decisiones interdependientes son estratgicas y, en consecuencia, el accionar de un individuo puede empeorar la situacin del colectivo, dando pie a realzar la importancia de la coordinacin. Es decir,

oportunidad fue resultado de la controversia desarrollada en el siglo pasado entre los economistas ingleses discpulos de Marshall, quienes se oponan a los economistas de la Escuela Austriaca, a la cabeza de los cuales se encontraba Friedrich von Wieser. Para los ingleses, el costo era un concepto tcnico, es decir, el gasto necesario para producir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puesto que esta fijara el nivel de produccin, dependiendo de la disposicin a pagar de los compradores (Blaug 1988).



la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo de conducta que pregona el inters egosta individual.

Elinor Ostrom, la primera mujer en ganar el premio nobel de Econo-ma lo que ocurri el ao 2009 ha planteado, basada en estudios de caso en diferentes pases, que algunas elecciones adoptadas en condiciones de cooperacin, confianza y reciprocidad son tan eficientes como las tomadas bajo el parmetro de la teora de la eleccin racional. En la prctica, la im-portancia de la cooperacin voluntaria nos muestra que las comunidades son capaces de administrar y preservar recursos comunes, como sistemas de riego, reas de pesca, bosques, cuencas, parques, pastizales u otras formas de explotacin de recursos naturales.

En ausencia de una organizacin espontnea para regular su uso o explotacin, se necesita la presencia efectiva del Estado para fijar las reglas y para hacerlas respetar. Sin embargo, la autorregulacin y el autogobierno de la accin colectiva para gestionar bienes comunes de nivel local se presenta como una alternativa eficiente frente a la privatizacin y el estatismo, siempre y cuando se den ciertos principios de diseo institucional como reglas clara-mente definidas, un monitoreo y supervisin estrictos, sanciones graduadas y explicitas, mecanismos de solucin de conflictos y reconocimiento mnimo de derechos de organizacin (Ostrom 1990).

Es por lo tanto necesario que el Estado intervenga para conseguir una accin colectiva? O pueden los individuos coordinar entre ellos de manera independiente para lograrla? Ms adelante, cuando se aborde el tema de los fallos de mercado, se analizar con ms detalle estas preguntas.

Por todo lo anterior, coordinar consiste fundamentalmente en definir prioridades, asignar responsabilidades y establecer plazos con el propsito de evitar la dispersin de acciones, la duplicacin de funciones y el incum-plimiento de expectativas.

A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga del financiamiento y se cuente con los recursos y la infraestructura necesarios, si se realiza una poltica sin coordinacin, su rentabilidad, su productividad o su impacto sern inferiores frente a aquella que se haga de manera coor-dinada, primando la cooperacin, las alianzas y la accin asociada.

Por ltimo, la falta de coordinacin denota tambin carencia de redes de polticas pblicas (policy network), en las cuales los actores son interde-pendientes y actan de comn acuerdo dentro de reglas preestablecidas y de una Agenda participada. Estas redes se basan en el compartir recursos

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y conocimientos y, mediante la interaccin, en el enfrentamiento conjunto de debilidades, oportunidades y amenazas.

1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de decisiones?En general, la toma de decisiones puede entenderse como un proceso que implica cierta racionalidad para llegar a una meta, resolver un problema o asignar un recurso, eligiendo la mejor alternativa o el mejor camino entre varias opciones y utilizando para ello ciertos criterios y recursos y un pro-cedimiento creativo que involucra exploracin, intuicin, discernimiento y formulacin lgica.

La toma de decisiones dentro de las polticas pblicas tiene su propia racionalidad y, aunque comparte procedimientos metodolgicos comunes a otras ciencias, tiene sus propias particularidades por estar orientada hacia la bsqueda del bien comn y la proteccin del bienestar de la sociedad en su conjunto. Los principios de la toma de decisiones por parte del Estado tienen aspectos comunes con los que rigen para los individuos7.

En el momento de tomar una decisin, las personas enfrentan disyun-tivas, costos de oportunidad e incentivos y poseen ciertas preferencias sobre combinaciones de bienes, es decir, realizan una eleccin simultnea de todos los bienes en lugar de elegir uno por uno como lo expone la literatura marginalista.

En el caso del Estado, vale la pena mencionar las siguientes conside-raciones:

En primer lugar, las polticas pblicas se enmarcan dentro de la ciencia poltica y esta tiene sus races en lo que se conoce como teora de la decisin (rational actor political theory), la cual, con fundamentos en la economa del bienestar, se refiere a la optimizacin de las decisiones y a la evaluacin de todos los costos y beneficios asociados a ellas. As, bajo este enfoque, la ciencia poltica

7. Existen cuatro principios rectores frente a la pregunta acerca de cmo toman decisiones los individuos: el primero dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir, tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo indica que el costo de una cosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad; el tercero seala que las personas racionales piensan en trminos marginales, es decir, hacen pequeos ajustes adicionales al plan de accin que ya exista; finalmente, el cuarto principio dice que los individuos responden a los incentivos, es decir, cuando cambian los costos y los beneficios cambian sus conductas (Mankiw 2006).



se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisin racional bajo la condicin de estar completamente informado y habiendo jerar-quizado en forma clara y completa las preferencias. Dentro de este razonamiento, el tomador de decisiones (policy maker) evaluara todas las posibles alternativas de polticas pblicas y sus consecuencias, eligiendo la opcin de poltica que me-jor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Adems, tales decisiones o intervenciones se realizaran sin costo alguno.

Si as fuera, este actor racional supondra que los procesos de las po-lticas pblicas suceden por etapas o fases sucesivas (formulacin, decisin y ejecucin), comenzando siempre con el anlisis del problema, pasando por la evaluacin de las alternativas y tomando, finalmente, una decisin racional sobre la mejor alternativa (Winer y Shibata 2003).

El enfoque racional ha sido fuertemente atacado desde los ms diversos puntos de vista. Sus oponentes sugieren un enfoque alternativo de raciona-lidad limitada, basado en informacin incompleta y en el cual el anlisis de los problemas no es perfecto y quizs tampoco deseable, dada la escasez de recursos y el alto costo de la informacin y su procesamiento. Adems, en consideracin a que el objeto de la poltica son seres humanos, los procesos de las polticas pblicas son tambin impredecibles debido a la informacin incompleta y a los valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar.

En segundo lugar, y a pesar de las crticas, la esencia del modelo cl-sico del actor racional es de gran ayuda para comprender la dinmica de las polticas pblicas. Los desarrollos tericos ms recientes estn basados en el enfoque de racionalidad limitada de Herbert Simon. Esta nueva visin remarca los procesos de multiactores y multiniveles interdependientes, regidos por reglas formales e informales, dentro de un marco institucional determinado y donde los actores intentan influenciar el proceso poltico en una direccin acorde con sus intereses.

El centro de la polmica, con estos y otros enfoques, radica en la com-plejidad del proceso de la poltica pblica: diferentes actores con diferentes intereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen claras sus preferencias; procesos de polticas que son fruto de interacciones com-plejas y conflictivas; intervenciones de poltica que son costosas; estrategias para alcanzar los objetivos que son complicadas; y percepciones sobre los problemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn 1998).

Andr-Noel Roth (2010) ha hecho una excelente conceptualizacin de los diferentes enfoques y modelos analticos que enmarcan a las polticas pblicas:

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A. El enfoque secuencial de Harold Lasswell y Charles Jones, segn el cual la poltica pblica, como objeto de anlisis, puede ser subdividida y estudiada por etapas (en un ciclo), las cuales en trminos generales se pueden agrupar en: identificacin (definicin del problema y Agenda); formulacin de alternativas (opciones); toma de decisiones (legiti-mizacin); implementacin (puesta en marcha) y evaluacin (costo-beneficio o impacto). Roth seala como debilidades de este enfoque: la ausencia de teora causal; los sesgos top-down (desde arriba hacia abajo), tecnocrtico y legalista; y su falta de capacidad explicativa. Sin embargo, de l se debe rescatar el valor pedaggico de sus fases para comprender las tareas que la praxis de la poltica pblica conlleva ms all del discurso y los propsitos.

B. El modelo incremental o incrementalista de Charles Edward Lindblom (1959), segn el cual las polticas pblicas se obtienen a partir de ac-ciones pasadas del Estado, las cuales experimentan ajustes paulatinos. Sus planes y polticas son solo pequeos cambios con respecto a los programas de los gobiernos anteriores.

C. El enfoque integracionista, que recoge diversas posiciones, como la de los neoinstitucionalistas, el advocacy coalitions framework de Sabatier y Jenkins y los enfoques de redes. Gracias a los neoinstitucionalistas se rescata la importancia de las instituciones formales y no formales en la hechura de la poltica pblica y la trascendencia del concepto de dependencia del sendero o conducta pasada (path dependence) como un camino que determina el rumbo de las polticas debido es-pecialmente a las asimetras de poder en el seno de las instituciones. Es decir, es un mecanismo de reproduccin de las instituciones, en el cual no solo estas son construidas por el hombre, sino que tambin los hombres son construidos por ellas.

D. El enfoque de redes o relaciones entre el Estado y la sociedad (network), que las considera como mecanismos de movilizacin, cooperacin y de intercambio de todo tipo de recursos para formular y ejecutar polticas pblicas. De esta manera, las redes pueden ser concebidas como una nueva forma de gobierno o de gobernanza.

E. El enfoque discursivo y argumentativo de las polticas liderado por Giandomenico Majone y Donald McCloskey, el cual ve la poltica como una narrativa construida a partir de historias donde la deliberacin, la argumentacin y el juego de palabras tienen un rol preponderante.



As, el discurso nos sirve como marco para comprender el mundo, de manera que en gran medida los individuos seran producto de los discursos contemplados en las polticas pblicas y las elecciones racionales entre discursos llegaran incluso a obstruir a los individuos. Como metfora, se podra decir que los discursos seran el software de las polticas pblicas, mientras que el hardware estara constituido por la infraestructura institucional dada por normas, reglas, derechos, costumbres y principios.

Dentro de esta corriente se inscribe George Lakoff, profesor de lings-tica y ciencias cognitivas de la Universidad de Berkeley, quien sustenta que el lenguaje es crucial en las polticas pblicas. Principalmente enfatiza la capacidad de usar palabras para crear marcos que influyen en el debate poltico. Actuamos segn marcos y stos se conocen a travs del lenguaje. De ah la importancia del mito, de la metfora y del relato para la accin y el pensamiento de las polticas pblicas. Entre algunas de las expresiones que sintetizan este enfoque se destacan: los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modo de ver el mundo; los marcos conforman las metas que nos propo-nemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquello que cuenta como resultado bueno o malo de nuestras acciones; en poltica nuestros marcos conforman nuestras polticas sociales y las instituciones que creamos para llevar a cabo dichas poltica; el cam-bio de marco es cambio social; conocemos los marcos a travs del lenguaje; los marcos forman parte de lo que los cientificos cognitivos llaman el inconsciente cognitivo (Lakoff 2007).

F. Por ltimo, a partir del enfoque de advocacy coalitions framework o coaliciones de actores, militantes o de causa, que ampla la mirada al ciclo de la poltica pblica para examinar la coordinacin estratgica de los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones, es importante comprender el rol de otros elementos, ms all de los actores, como la tecnologa, las redes sociales y el poder de los incentivos en la formacin de las polticas pblicas. Esto ofrece as la perspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la poltica pblica de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacin, cambios tecnolgicos (Roth 2010).

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1.7 Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional y eleccin pblicaEn un intento de sntesis, se podra decir que el proceso poltico de toma de de-cisiones se encuentra principalmente influenciado por dos grandes corrientes:

A. El modelo de eleccin racional (rational choice), que est ba-sado en el principio de racionalidad y en el principio de optimizacin. Segn este modelo una accin es racional cuando, dadas unas preferencias y un conjunto de opciones para satisfacerlas, el individuo procura elegir de manera ptima. Esta teora tiene en cuenta tanto los aspectos individuales para la toma de decisiones (preferencias, deseos, creencias, habilidades, informacin, recursos, riesgos) como las caractersticas estructurales del entorno (incentivos, restricciones, oportunidades). Infiere un sentido racional en el comportamiento de las personas y lo hace por referencia a un inters egosta tanto en el beneficio econmico como en la aceptacin social. Al final, el individuo persigue los mismos fines en la economa y en la polti-ca: minimizar el empleo de su recurso escaso y maximizar los beneficios a obtener; es decir, est guiado por un clculo racional en el momento de decidir y pondera los ingresos marginales que su accin genera y los costos marginales en que incurre (Pinto 2006).

Los fundamentos de este patrn han facilitado la construccin de modelos de gran sofisticacin que permiten simular la accin e interaccin de los seres humanos y sacar valiosas conclusiones sobre cmo la interde-pendencia entre actores afecta las decisiones que toman.

Sus bases metodolgicas dan respaldo a nuevos planteamientos: el desarrollo de la teora de juegos, donde los incentivos de un individuo para actuar dependen de las acciones que adopten los dems; el anlisis de redes de actores y de las transacciones que a travs de ellas tienen lugar, donde los individuos interactan mediante el intercambio de informacin y otros recursos; las relaciones causa-efecto, que explican fenmenos mediante el mecanismo de estmulo-respuesta; y, la accin colectiva, que da fundamento a las motivaciones que inducen a los individuos a cooperar y a contribuir con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos direc-tamente, dentro de parmetros que son racionales y ptimos.

La teora de la eleccin racional, al predecir el comportamiento de las personas dentro de una lgica de seleccin con opciones de accin alterna-tivas, constituye una posicin intermedia de conexin o puente entre el nivel micro el modo en que las personas toman decisiones de manera racional y



el nivel macro donde el comportamiento refleja la influencia de las estruc-turas, las normas y las instituciones; adems, establece un hilo conductor o conexin entre el nivel micro de la conducta de los agentes racionales y el nivel macro de los sistemas y las estructuras, lo que determina parcialmente conductas y comportamientos.

Es decir, se plantea un proceso que, partiendo de lo micro, explica y predice comportamientos individuales y sus efectos intencionados y no intencionados en el nivel macro.

Las escuelas estructural-funcionalistas que ocuparon una posicin hegemni-ca en la disciplina social durante varias dcadas llevan esta prescripcin a sus ltimas consecuencias al basar exclusivamente sus argumentos en estructu-ras, sistemas, normas, roles, hbitos, costumbres y tradiciones, ignorando la creatividad y capacidad de reflexin de los seres humanos (Mari-Klose 2000).

En un extremo se ubicara el individualismo metodolgico con sus races neoclsicas ms duras tratando de explicar la transicin analtica y voluntaria de lo micro a lo macro en la toma de decisiones, sin arbitraje alguno de normas o instituciones; en este extremo se resta importancia a las estructuras e instituciones sociales colectivas en relacin a las acciones y decisiones de los individuos. Sin embargo, resulta supremamente claro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los gru-pos no permite una explicacin exhaustiva de los complejos problemas sociales y polticos.

En el otro extremo, la teora estructural-funcionalista con su gran expositor Talcott-Parsons, al ser totalizante, define funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica y deja poco espacio a la influencia que las acciones individuales puedan tener en el nivel macro. Los estructural-funcionalistas suponan que las estructuras realizaban una con-tribucin funcional a la estabilidad social y aprobaban las distintas formas en las que la conciencia colectiva se impona sobre los individuos.

En el medio de estos dos extremos, la teora de la eleccin racional reconoce las limitaciones que en la toma de decisiones individuales impone el entorno macro a travs de regulaciones, estructuras e instituciones, pero asume al mismo tiempo que los individuos tratan de utilizar toda la informa-cin disponible para minimizar sus costos y maximizar sus beneficios. Esta racionalidad garantiza que el individuo escoger la opcin ms razonable, dadas las circunstancias en el momento de elegir o la satisfaccin de sus deseos segn su manera de ver las cosas.

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B. El modelo de eleccin pblica (public choice), liderado por Ja-mes Buchanan, plantea una revolucin en la forma en que el gobierno es analizado; en l se ve a los polticos como individuos maximizadores de utilidad. Antes de que existiera esta corriente, el Estado se presentaba como benefactor y maximizador de beneficios para la sociedad. El gobierno era tratado como si fuera exgeno a la economa y se presuma que ejerca un rol de corrector benigno de la economa cuando esta fallaba. Por el contrario, la eleccin pblica usa las herramientas econmicas habituales, como la ley de oferta y demanda, para explicar el comportamiento en situaciones que no son de mercado, como las del gobierno.

La hiptesis central de este modelo plantea que los individuos pro-mueven su propio inters en todos los contextos y circunstancias. Es decir, que sus comportamientos y motivaciones (inters, egosmo, conducta maximizadora) son los mismos ya sea que se encuentren en un contexto de mercado o en uno que no es de mercado. En consecuencia, todas las per-sonas, incluyendo los polticos, los burcratas y los reguladores, sirven a sus propios intereses, desvirtuando la vieja visin romntica del Estado donde los mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico. El clculo del individuo racional maximizador siempre se impondr, cualquiera que sea el escenario. Es decir, los individuos promueven su propio inters tanto en el contexto pblico como en el privado y, en consecuencia, la idea de que los mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico es algo difusa.

Este modelo ayuda a comprender los procesos de negociacin o bsqueda de votos y postula el voto de la mayora simple como la base para la toma de decisiones por la autoridad pblica; as, cuando varias alternativas son presentadas a escrutinio pblico, el votante medio arroja el voto decisivo. El modelo tambin tiene valiosas aplicaciones cuando se trata de explicar la oferta o provisin insuficiente de bienes pblicos como falla del mercado, por cuanto, aunque se den decisiones racionales desde el punto de vista del decisor individual, se producen resultados subptimos desde el punto de vista colectivo. De esta manera, tal modelo explica la bsqueda de rentas como resultado natural del proceso poltico ya que los grupos de intereses buscan favores polticos y los polticos buscan ser ele-gidos o reelectos; adems, se analiza el comportamiento de los individuos en la accin colectiva, donde la conducta maximizadora de utilidad en el proceso poltico conduce a eliminar costos externos y a asegurar beneficios



externos; y, finalmente, examina el rol de los incentivos, los derechos de propiedad y los alcances de la regulacin econmica con respecto a los casos de antimonopolio.

En el modelo de escogencia social prevalece la economa de la poltica y de las instituciones polticas, de manera que el argumento central consistira en intercambiar polticas a cambio de votos y contribuciones. Este modelo tiene entre sus preocupaciones centrales el anlisis econmico de la toma de decisiones por fuera del mercado; por lo tanto, explora las conexiones entre la poltica y la poltica econmica y, principalmente, la influencia que las instituciones y la economa tienen en el comportamiento de los partidos polticos y en el equilibrio poltico, donde predomina la maximizacin de la utilidad de polticos y burcratas.

Wiesner (2007, citando a Mueller [2003]), nos recuerda que la:

[] eleccin pblica se puede definir como el estudio econmico de deci-siones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicacin de la economa a la ciencia poltica. La metodologa de la eleccin pblica es la misma de la economa. El postulado bsico de comportamiento de la eleccin pblica y de la economa es que el hombre es egosta, racional y maximiza la utilidad.

As, la teora de la eleccin pblica ha intentado trasladar la metodologa del anlisis de la economa a las decisiones que toman los organismos pblicos. El propsito de anlisis ha sido la escogencia entre reglas de decisin colectiva y la derivacin, a partir de dichas reglas de decisin, de criterios ptimos a nivel institucional. Sus grandes exponentes son James W. Buchanan y Gordon Tullock, coautores de The Calculus of Consent (1962). La escogencia pblica tambin se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti y Zamagni 1997).

De acuerdo a este modelo, una vertiente seala que las polticas pblicas se moldean y estructuran teniendo en cuenta las preferencias o la racionalidad del votante medio y el objetivo de los partidos polticos se concentra en ganar las elecciones. Es decir, los ciclos democrticos van dando origen a nuevas ofertas de polticas pblicas que en cierta manera dependen de la orientacin filosfica de los partidos y su fuerza para imponer temas.

Otra vertiente dentro de este modelo seala que, dependiendo del sistema burocrtico, se establecen nuevas formas de regulacin en las cuales las decisiones pblicas estn supeditadas a intereses personales o partidis-tas, lo que trae serias repercusiones sobre el aumento del gasto pblico, la

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eficiencia del aparato pblico, el nivel de incentivos para la creatividad y el tamao del Estado.

Cuando los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para beneficiar sus propios intereses, se dan situaciones de bsqueda de rentas rent seeking o corrupcin, es decir, situaciones en las que agentes econmi-cos con acceso a las polticas buscan obtener rentas personales. Por ejemplo, esto sucede si el gasto pblico no se reparte de acuerdo a las necesidades o prioridades sino, por el contrario, conforme a la capacidad de los grupos de presin de hacerse or y tratar de obtener rentas en forma de subvenciones, subsidios, aranceles, cuotas, deducciones o privilegios. Es el caso de la coalicin de manufactureros cuando buscan restricciones a las importaciones antepo-niendo sus intereses sobre los de la sociedad (Tullock 1988).

As, en general, los grupos de inters son rent seeking que interfieren con los objetivos de equidad y eficiencia de las polticas pblicas y dan lugar a factores de corrupcin por el manejo asimtrico de informacin, abuso en el diseo de incentivos a favor de grupos o sectores y discrecionalidad en el uso de la ley y en la aparicin de mercados de favores personales8.

Respecto a estos temas se tienen las races institucionales del pork barrel effect o la captura de la poltica pblica por grupos de inters. O el efecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores polticos a las diversas polticas pblicas, el cual por extensin se aplica a aquel tipo de polticas pblicas que solo benefician a grupos o sectores particulares pero cuyos costos son cubiertos por los ciudadanos.

En su esencia, el modelo de escogencia pblica plantea cinco pregun-tas bsicas, que constituyen el centro de su desarrollo terico. Dependiendo de las respuestas a ellas, tendremos nuevas versiones e interpretaciones. Las preguntas son:

Para qu votar? Se intercambian votos por polticas?

8. La renta es el ingreso por algn servicio o aquella parte del pago al propietario de recur-sos que est por encima de lo que estos podran generar en cualquier uso alternativo. Es una entrada por encima del costo de oportunidad. Segn John M. Cobin, citando a James Buchanan, quien busca rentas tiene como metas crear poder monoplico y escasez artificial. Las formas de lograrlo pueden ser mediante el lobby por privilegios sancionados por el gobierno, el despilfarro de recursos a favor de actores polticos que desean aumentar su poder o su remuneracin y el intento de los burcratas de asegurar favores polticos o moderar amenazas de regulacin (Cobin 1999).



Es el voto mayoritario un mtodo satisfactorio? Las decisiones de los polticos reflejan las preferencias de los votantes? Cmo agregar preferencias individuales diferentes en una regla de

eleccin colectiva? Es el voto un mtodo adecuado a la decisin colectiva?

Con relacin a dichas inquietudes, Bergson y Samuelson plantean una funcin de bienestar social que depende de la utilidad individual de cada miembro de la sociedad, la cual a su vez es funcin de los bienes que se reciben y del trabajo que se entrega. Sin embargo, de acuerdo al teo-rema de la imposibilidad de Arrow (1951), existen serias dificultades para establecer una regla de ordenacin universal sin el concurso de compara-ciones interpersonales de utilidad y de rdenes de tipo dictatorial. Es decir, no existe una clasificacin social razonable de todos los estados sociales. A esto en la literatura se le conoce con el nombre de paradoja del voto o paradoja de Condorcet, pues fue el conde de Condorcet quien la formul a finales del siglo XVII, dando a entender que las voluntades de las mayoras entran en conflicto entre s. La imposibilidad de encontrar reglas de decisin colectiva que, partiendo de ordenaciones individuales, permitan pasar a una ordenacin agregada de preferencias o funcin de bienestar social exige el cumplimiento simultneo de los siguientes axiomas:

A. Deben clasificarse todos los estados sociales para determinar cul es preferible a cul o si son indiferentes.

B. La clasificacin de los estados sociales debe ser transitoria: si A es preferido a B y si B es preferido a C, entonces A es preferido a C.

C. Deben respetarse las preferencias de los individuos. Es decir, si para todos los individuos se cumple que A es preferido a B, entonces desde el punto de vista social debe cumplirse que A es preferido a B.

D. Independencia de alternativas irrelevantes. Es decir, si A es preferido a B y si surge un nuevo estado C, la clasificacin original no debe mo-dificarse.

E. La relacin de preferencias no debe ser impuesta por un dictador: Es decir, no puede ser independiente de las preferencias de los individuos ni tampoco las preferencias de un solo individuo reflejan las preferen-cias de la sociedad.

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1.7.1 Distorsiones en la manifestacin de las preferencias del colectivoLas anteriores condiciones cuestionan por lo tanto los resultados en las votaciones como expresin correcta de las preferencias sociales en relacin con los objetivos poltico-econmicos. Segn Levacic (1987, citado en Arias [1996]), pueden darse tres tipos de distorsiones en la manifestacin de las preferencias de la colectividad:

A. Distorsiones que provienen de la regla electoral, ya sea que las pre-ferencias se establezcan por la regla de la mayora o la regla propor-cional. Con la regla de la mayora, como ya se discuti, es imposible tomar una decisin democrtica que coincida por unanimidad con los intereses de la colectividad. Por su parte, la regla proporcional, pese a sus virtudes logra dar cabida a la pluralidad, a minoras y a diversas posiciones de grupos de la sociedad tiene la desventaja de la fragmentacin poltica excesiva con sus consiguientes dificultades para el consenso y la gobernabilidad.

B. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del votante. En este caso pueden generarse diferentes situaciones:

i) Enfrentar a un votante racional con informacin perfecta que busca ante todo maximizar su propio inters y que, por lo tanto, cuenta con todos los medios necesarios para hacer un acabado balance de costos y beneficios de la decisin de votar por una u otra opcin. Bajo estas circunstancias, se supone que elige bien, que pondera adecuada-mente las opciones y que calcula las consecuencias de su decisin en funcin de sus motivaciones individuales. En el otro extremo, podra encontrarse otro tipo de votante racional que considera que su voto es marginal y que tendr una mnima probabilidad de influir en la decisin poltica y, en consecuencia, el beneficio esperado de su voto tambin ser marginal o mnimo. Es decir, este votante racional no encontrara estmulos para votar, sino, por el contrario, para abstenerse o marginarse del proceso. Estas dos opciones estaran en concordancia con los postulados del enfoque del public choice.

ii) Enfrentar a un votante cuyas motivaciones ya no son individuales sino colectivas, dadas por su afinidad ideolgica con un determinado partido, la pertenencia a un determinado grupo, la vinculacin a una asociacin especfica o la influencia de un determinado movimiento social. Tambin su motivacin a votar puede estar influenciada por


la presencia de razones externas, tales como pobreza, exclusin, corrupcin o inseguridad. Estas llamadas teoras sociolgicas, psi-colgicas o econmicas del voto pretenden dar explicaciones sobre el comportamiento promedio del votante a sabiendas de que lo que est en juego en una eleccin es el rumbo de la poltica antes que el perfil propiamente tal de las polticas pblicas.

C. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del decisor poltico. Si el sistema poltico electoral se concibe como un mercado poltico donde se intercambian votos por promesas o programas de cambio en caso de ganar, el poltico en este caso con un enfoque racional intentar maximizar los votos a cambio de una promesa. Para ello, disea programas o polticas para que le permitan captar el mayor nmero de votos o para inducir comportamientos favorables a su propio inters; en este caso, el ciudadano con informacin escasa termina siendo seducido por su propuesta, aunque en el fondo no est en lnea con lo que constituye su propio inters. Este tipo de compor-tamientos son distorsionadores, por cuanto los resultados electorales no necesariamente expresan las preferencias sociales.


ConCePtos bsiCos de gestin PbliCA

Captulo

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2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella? Por gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar a las personas y coordinar con ellas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas. Es pblica porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de un marco jurdico-poltico (Albi et al. 1997).

Tambin se puede entender la gestin pblica como la capacidad de los actores gubernamentales para llevar a cabo sus propuestas de poltica o los objetivos de su Agenda. Esta capacidad estar en funcin de la racionali-dad, la coordinacin y el consenso con que se ejecuten las acciones pblicas. Por lo tanto, la nueva gestin pblica tiene como meta modificar o moderni-zar la administracin pblica para prestar mejores servicios a la comunidad y satisfacer sus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables.

De igual manera, se entiende por organizacin a toda entidad a travs de la cual las personas se interrelacionan, articulan y comunican mediante vnculos contractuales, acuerdos formales o informales, derechos, normas, procedimientos o costumbres culturales, todos los cuales definen las rela-ciones de cooperacin y competencia. Las instituciones son las reglas de juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias que los participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institu-cional dado.

Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las instituciones son rdenes abstractos, independientes de los individuos que las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los in-dividuos y las organizaciones la consecucin de sus fines particulares, pero que en s mismas no tienen fines especficos; las organizaciones, en cambio, son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los integran, creados para la consecucin de fines particulares y especficos. Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de

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la evolucin o dinmica social; las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones y pueden ser tambin alteradas por designio (North 1998).

En consecuencia, tomando en consideracin las anteriores acepciones, el concepto de gestin pblica incorpora sustancialmente, como un todo orgnico, el estudio e integracin de tres componentes:

A. El estudio del rol insustituible del Estado como organizacin social soberana y coercitiva para alcanzar el bienestar colectivo, lo que es fun-damental. Tambin los rasgos institucionales que lo caracterizan para remediar las fallas del mercado y los instrumentos de que dispone para cumplir con sus funciones de asignacin, distribucin y estabilidad. Es decir, adems de estudiar qu es el Estado, este componente tambin aborda las preguntas de para qu existe el Estado (su finalidad), por qu existe (su razn de ser) y por qu debe existir (el hecho social y poltico de obtener el bien de todos sus miembros).

B. Los fundamentos de la teora econmica para comprender los pro-blemas centrales del mercado, como: la ley de la escasez; el funcio-namiento del sistema de precios en una economa mixta; la mano invisible y la competencia perfecta; el mecanismo de las leyes de oferta y demanda; los teoremas de la economa del bienestar; los fallos del mercado para alcanzar eficiencia y equidad y los problemas de motivacin y cooperacin voluntaria en el marco del mecanismo competitivo de precios y propiedad privada.

C. El estudio de las organizaciones es decir, las instituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores a travs de las cuales las personas se interrelacionan; el estudio de personas con sus necesidades y preocupaciones; y tambin, de manera preponderante, la difcil tarea de coordinar, motivar e incentivar actores para que, mediante estmulos, se sumen al logro de determinados objetivos. Por lo tanto, analiza temas tan diversos como los derechos de propiedad, los contratos, las relaciones entre el Principal (gerente, poltico) y el Agente (accionista, ciudadano), el manejo de la informacin, las for-mas de ejercer autoridad y control y la cultura organizativa (o forma de hacer las cosas) (ver el grfico 2 y el cuadro 2).

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Grfico 2Interrelacin entre los componentes de la poltica pblica

Cuadro 2La gestin pblica

la gestin pblica es el conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de las personas plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico de su estudio.

exige conocer: Los conceptos bsicos de la economa de la organizacin: incentivos, coordi-nacin, eficiencia, cultura, institucin, transaccin, propiedad, jerarqua, auto-ridad, motivacin, contrato, informacin, racionalidad.el estado como organizacin: rasgos institucionales (pertenencia universal y poder coactivo); capacidad para remediar fallas del mercado (doctrina del in-ters colectivo); instrumentos; fallos del estado (restricciones polticas y ana-toma bsica de los fallos del gobierno); importancia de las instituciones pol-ticas (supremaca del derecho y naturaleza poltica de los fines); restricciones organizativas para la gestin pblica.El mercado como organizacin: hiptesis (institucionales, tcnicas de informa-cin y de comportamiento); teoremas fundamentales (economa del bienes-tar, equilibrio competitivo, comportamiento de los precios de mercado); fallas del mercado (competencia imperfecta, no rivalidad, asignacin imperfecta de derechos de propiedad, informacin imperfecta y mercados incompletos); so-luciones organizativas (cooperacin voluntaria y organizacin interna empre-sarial, cooperacin coactiva bajo instituciones estatales).

Fuente: albi et al. (1997); elaboracin propia.

Fuente: albi et al. (1997).

Economa de la organizacin

El mercado como organizacinEl Estado como organizacin

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La gestin pblica tambin coordina, motiva, incentiva o modela el comportamiento de los actores pblicos (partidos, gobiernos, burocracia, electores, congresos, organizaciones) al estilo de los actores de mercado, bajo los supuestos de utilidad autorreferida y racionalidad maximizadora de utilidades y del rol de los incentivos. Esta ha sido una de las reas de mayor avance en las ciencias sociales de las ltimas dcadas.

La escuela de eleccin publica (public choice), tomando en consideracin los costos sociales de la burocracia, el crecimiento excesivo del gasto pblico, la ineficiencia de las administraciones pblicas para tomar decisiones y la influen-cia de los grupos de presin sobre gobernantes y polticos, prescribe un Estado mnimo concentrado bsicamente en la provisin de bienes pblicos y marcos regulatorios de los intercambios. La regulacin aparece como una respuesta a la demanda de la sociedad para corregir las ineficiencias e inequidades de las prcticas del mercado y as proteger y beneficiar al pblico. Sin embargo, la escuela econmica de las organizaciones o el neoinstitucionalismo econmico, con sus teoras sobre costos de transaccin y asimetras de informacin, ha sentado las bases para la el anlisis de la Nueva Gestin Pblica.

Segn Aguilar Villanueva (2006), las preguntas claves de la Nueva Ges-tin Pblica en el campo de las organizaciones o del neoinstitucionalismo son las siguientes:

Por qu en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinar los intercambios y, por ende, aparecen organizaciones que mediante jerarqua de mando se encargan de gobernarlos?

Por qu las organizaciones o jerarquas sustituyen a los mercados?

Las respuestas a dichas preguntas desde la perspectiva del neoinsti-tucionalismo vienen dadas mediante un slido cuerpo terico apoyado en los conceptos de costos de transaccin, costos de coordinacin, costos de motivacin, asimetras de informacin, teora del contrato, modelo agente-principal, relacin entre un superior o subordinado o relacin de agencia (y sus correspondientes implicaciones sobre la minimizacin de los costos por agencia). As, el marco terico de este enfoque es mucho ms que la bsque-da de contratos completos y el diseo de incentivos adecuados.

En esencia, las acciones para coordinar transacciones entre participan-tes y para motivar que participen de una transaccin enfrentan problemas de informacin asimtrica e incompleta, lo cual encarece, dificulta y obstaculiza las transacciones. Tal como lo seala Aguilar Villanueva (2006),

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[] los costos de las transacciones derivan de cuatro factores o condiciones: la racionalidad limitada de los actores, la incertidumbre sobre el futuro, una situacin de mercados no competitivos (un pequeo nmero de actores y materias en el intercambio) y el oportunismo como resultado final o premisa inicial de las partes que intervienen en la transaccin1.Cuando la racionalidad limitada empata con la incertidumbre y con situa-ciones de mercados no suficientemente competitivos, el desenlace es el oportunismo de los participantes en los intercambios, que ocasionan que se vuelvan prohibitivos los costos de transaccin. A este punto la solucin racional al problema es dar forma a organizaciones en las que la jerarqua (una persona o un colectivo con mando) se encargue de coordinar los inter-cambios mediante reglas y rdenes.

La solucin tambin puede alcanzarse mediante un mayor desarrollo institucional, al estilo del economista Douglas North, que considera que el papel de las instituciones formales e informales en el tema de la gestin p-blica es un fenmeno mucho ms complejo de interacciones entre actores protagnicos, con funciones, responsabilidades y restricciones dentro de una determinada arquitectura organizativa2.

La teora institucionalista sobre las organizaciones y el proceso de toma de decisiones tambin ha realizado aportes significativos relacionados con la Nueva Gestin Pblica. Herbert Simon cuestiona el paradigma racional que dominaba las cuestiones de la administracin y la optimizacin de las decisiones por dos razones: a) porque la capacidad cognitiva de los seres humanos para enfrentar y resolver problemas es limitada; y b) porque las decisiones organizacionales se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto y, por lo tanto, la toma de decisiones para optimizar recursos

1. Segn Oliver E. Williamson (citado por Wiesner [2010: 2]), el oportunismo se define como la bsqueda del inters propio con astucia, incluir esfuerzos calculados con el fin de desviar, engaar, ofuscar y, de otra manera, confundir. El oportunismo debe ser distinguido de la simple bsqueda del inters propio, de acuerdo con la cual los individuos participan en un juego con reglas fijas que cumplen de manera confiable.

2. Entre los ms destacados autores sobre economa de las organizaciones

fundamentos de planificación y política pública

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