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Escenario de continuidad

Se estima que el sistema previsional, luego de una dcada superavitaria, entrara en dficit en el ao 2015 y que dicho dficit se ir agravando con el paso del tiempo.1 En el ao 2020 el dficit sera de $22.000 millones, en 2025 de $50.000 millones y en 2030 de $89.000 millones. (Las cifras son en pesos constantes de 2011).

Los dficits del sistema previsional son preocupantes por su potencial efecto desestabilizador sobre la economa. Esto se debe a la alta incidencia del gasto previsional sobre las cuentas pblicas: actualmente el gasto previsional representa 50% del gasto pblico nacional. Las proyecciones para el ao 2030 indican un dficit previsional del orden de 3 puntos porcentuales del PBI.

1 Este resultado se obtiene de considerar como ingresos los aportes y contribuciones al sistema previsional,

asignaciones familiares y fondo nacional de empleo y los actuales recursos tributarios. Los recursos tributarios son: 15% de la masa coparticipable bruta, 20% de ganancias, 10,3% de IVA, 21% de impuestos a las naftas, 100% de los impuestos al GNC, diesel y kerosene, el monotributo y el 100% de los ingresos por impuesto a los cigarrillos. Los gastos son las prestaciones previsionales, el seguro de desempleo, el sistema contributivo de asignaciones familiares y los gastos operativos de la ANSES. La rentabilidad del FGS se analiza por separado.

El gobierno nacional, a travs del conjunto de polticas previsionales que implement

durante la ltima dcada, dejar a la sociedad argentina una pesada carga futura.

El presente documento cuantifica la magnitud del problema, proyectando la evolucin

financiera del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) durante el perodo 2012-2030.

En la primera seccin se proyecta bajo un escenario de continuidad; es decir, suponiendo

que no se introducen reformas al sistema. Luego se proyecta el impacto de un conjunto de

cambios (pago de juicios, devolucin del 15% de coparticipacin a las provincias e

incremento de haberes previsionales a fines de lograr una tasa de sustitucin del 70%), y

bajo escenarios de alta y baja rentabilidad del Fondo de Garanta de Sustentabilidad (FGS).

En el caso ms optimista, de alta rentabilidad del FGS, y suponiendo que no se resuelven los

problemas pendientes, calculamos que hacia 2030 el dficit del SIPA alcanzara 3 puntos

porcentuales del PBI y el FGS se agotara en el ao 2020. En el caso ms pesimista, de baja

rentabilidad del FGS, y suponiendo la resolucin de todos los problemas mencionados,

calculamos que hacia 2030 el dficit del SIPA superara los 15 puntos porcentuales del PBI.

En pocas palabras, es imperioso introducir medidas correctivas y comenzar a desactivar esta

verdadera bomba de tiempo previsional y fiscal.

Proyecciones del Sistema

Previsional 2012-2030 DOCUMENTO DE POLTICAS PBLICAS N32

22 DE OCTUBRE DE 2012

Autor: Lucas Ronconi

Colaboradores: Nicols Mera y Paulo Barbieri

Editor: Fernando Santillan

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Un conjunto de factores explican el deterioro del sistema. Por un lado, hay un fuerte incremento del gasto producto de dos decisiones de poltica. La primera es la gran expansin en la cobertura ocurrida entre 2005 y 2007 debido al otorgamiento de prestaciones a personas que no haban contribuido al sistema, lo que llev el nmero de beneficiarios de 3,5 a 7 millones. La segunda es la absorcin de las AFJP: ahora el Estado deber hacerse totalmente cargo de financiar la jubilacin de las personas que tenan sus ahorros acumulados en ellas. Por otro lado, los ingresos tienen un techo producto de la informalidad laboral que los aos de crecimiento no lograron reducir de manera significativa. Finalmente, todo esto se da en un contexto (relativamente comn en el mundo) donde la evolucin demogrfica es desfavorable debido al incremento en el ratio de personas pasivas sobre activas.

En teora, los dficits del sistema se podran cubrir con los retornos que generan los activos del Fondo de Garanta de Sustentabilidad (FGS), que a marzo de 2012 tenan un valor de $209.000 millones. Sin embargo, desde su creacin el FGS se ha utilizado principalmente para financiar al gobierno nacional a bajo costo, implicando una cada en el valor real del fondo.

Si contina el actual criterio de inversin, el FGS alcanzar para financiar los dficits previsionales hasta el ao 2023 y hacia 2024 se habr agotado. Esta proyeccin supone que los ttulos de deuda pblica con los que cuenta el FGS (que en la actualidad representan 73% de la cartera) son efectivamente activos. Ms razonable es ignorarlos, en cuyo caso el FGS slo alcanzara para cubrir los dficits previsionales hasta el ao 2020. En este escenario, el gobierno que asuma en 2015 tendr un FGS por valor de $184.000 millones y, si se excluye la deuda pblica, el valor del FGS ser de $61.000 millones (cifras en pesos constantes del 2011).

Figura 1 Proyecciones del sistema previsional y FGS en un escenario de continuidad

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Resultado anual

Stock FGS

Stock FGS sin deuda pblica

Escenarios alternativos

Las proyecciones presentadas en la seccin anterior suponen un escenario de continuidad de las actuales polticas, suponiendo adems que no se da respuesta a un conjunto de problemas

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existentes cuya resolucin implicar un mayor deterioro en la sustentabilidad del sistema. A continuacin se presentan estimaciones del costo de resolver cada uno de los problemas por separado.

El primer problema irresuelto es la litigiosidad. Entre los aos 2002 y 2006 el gobierno nacional no actualiz debidamente las prestaciones de los jubilados con ingresos medios y altos. Algunos perjudicados iniciaron acciones legales y la Corte Suprema de Justicia (CSJN), en el caso Badaro, fall a favor de los demandantes. De modo similar, el gobierno no actualiz debidamente los salarios, lo que condujo a subestimaciones del haber jubilatorio inicial, tema que tambin lleg a la CSJN (caso Elliff), que nuevamente fall a favor de los demandantes.

A pesar de los fallos emitidos por la CSJN, el gobierno nacional ha utilizado un conjunto de artilugios para pagar slo un porcentaje pequeo de las sentencias. Esto implica que hay una deuda que en algn momento se deber enfrentar. Nuestras estimaciones indican que esta deuda llega actualmente a $71.000 millones en concepto de retroactivo, y a un incremento en el gasto a partir de reconocer el incremento de los haberes jubilatorios.

Si se cancelara la totalidad de la deuda y se aplicaran los debidos incrementos en los haberes durante 2012 el sistema entrara en dficit ese mismo ao; el FGS se agotara en 2014 (en 2012 si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de $91.000 millones en 2020 y de $201.000 millones en 2030 (en pesos constantes del 2011).

El segundo problema irresuelto es el hecho de que el sistema previsional contina recibiendo 15% de la masa coparticipable bruta, cuando la lgica indica que dichos recursos deberan ir a las provincias.2 Estos recursos alcanzaron los $35.000 millones en 2011, representado 18% de los ingresos totales del sistema. Si dejara de ingresar al sistema previsional el 15% de la coparticipacin en 2012 el sistema entrara en dficit este mismo ao. Adems, el FGS se agotara en 2016 (en 2013 si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de $67.000 millones en 2020 y de $150.000 millones en 2030 (pesos constantes del 2011).

El tercer problema irresuelto es que el actual sistema previsional otorga a las personas de ingresos medios y altos un haber jubilatorio muy bajo respecto a su salario. Por ejemplo, una persona que durante su vida laboral tuvo un salario medio (que en la actualidad representa $6.000 por mes) hoy se jubila con un haber de $3.588.3 Es decir, el ratio entre el haber jubilatorio y su salario (lo que se conoce como tasa de sustitucin) es de 60%, muy por debajo del pretendido 70%, y ms aun del 82% mvil. Para los asalariados de ingresos elevados la tasa de sustitucin es an ms baja (por ejemplo, de 49% para una persona con salario de $20.000 por mes).

Esta situacin est generando (y generar a futuro) litigiosidad y malestar entre los perjudicados. Suponiendo que desde 2012 se asegurara a todos los jubilados que aportaron al sistema una tasa de sustitucin de 70%, el sistema entrara en dficit ese mismo ao; el FGS se

2 El pacto fiscal de 1993 estableci que dichos recursos tuvieran como destino el sistema previsional. La razn por la

cual las provincias aceptaron entregar recursos al gobierno nacional fue el hecho de que la creacin del sistema de capitalizacin en 1994 generaba, en el corto plazo, un gran dficit para el gobierno nacional pero solucionaba un problema futuro para el pas. (El dficit de corto plazo se debe a que el gobierno nacional dejaba de percibir lo recaudado en concepto de aporte previsional, ya que ingresaba a la cuenta individual del trabajador, pero deba seguir cubriendo la totalidad de los haberes jubilatorios.) Cuando en 2009 el actual gobierno nacional se apropi de los fondos acumulados en las cuentas individuales y termin con el sistema de capitalizacin, dej de tener vigencia el argumento central que justific la firma del pacto fiscal de 1993. Esto fue denunciado por los gobiernos provinciales de Santa Fe y Crdoba, pero todava no hay sentencia de la CSJN.

3 Este haber resulta de combinar la Prestacin bsica universal (que a septiembre de 2012 es de $888), con la

Prestacin compensatoria y adicional por permanencia de 1,5% del salario por cada ao de aporte (lo cual, suponiendo 30 aos de aportes, implica un haber de $2.700).

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agotara en 2015 (en 2013 si se excluye la deuda pblica); y el sistema tendra un dficit de $98.000 millones en 2020 y de $211.000 millones en 2030 (pesos constantes de 2011).

Figura 2 Proyecciones del sistema previsional bajo escenarios alternativos

Escenario Ao comienzo dficit Resultado 2020 Resultado 2030

Continuidad 2015 $ -22 $ -89

Respuesta juicios 2012 $ -91 $ -201

Devolucin 15% Cop. 2012 $ -67 $ -150

70% tasa de sustitucin 2012 $ -98 $ -211

Nota: valores en miles de millones de pesos de 2011. Los valores en las filas 2 a 4 indican la proyeccin que resulta de introducir un nico cambio al escenario de continuidad. Es decir, no presentan el efecto acumulado de introducir ms de una reforma.

Por ltimo, se proyecta bajo un escenario de baja y alta rentabilidad del FGS.4 En el escenario de baja rentabilidad se supone un retorno real anual negativo de 21% para la totalidad del fondo y de -6% para los activos que no son deuda pblica. El escenario de alta rentabilidad supone un retorno real anual de 5% y de 4% para los activos que no son deuda pblica.

Figura 3 Proyecciones del FGS bajo escenarios alternativos

Valor FGS a dic.

2015 Ao acaba FGS

Valor FGS a

dic. 2015

Ao acaba

FGS

Continuidad $ 184 2023 $ 61 2020

Respuesta juicios Nulo 2014 nulo 2012

Devolucin 15% Cop. $ 43 2016 nulo 2013

70% tasa de sustitucin Nulo 2015 nulo 2013

FGS Retorno Bajo $ 86 2019 $ 51 2019

FGS Retorno Alto $ 262 2028 $ 74 2021

Escenario

Totalidad del FGS FGS sin deuda pblica

Nota: valores en miles de millones de pesos de 2011. Los escenarios presentados en las filas 1 a 4 suponen una rentabilidad real de -4% para la totalidad del FGS y de -1% para los activos que no son deuda pblica. Los escenarios en las filas 5 y 6 toman como base el escenario de continuidad, pero utilizan un retorno diferente para el FGS.

Conclusin

La Argentina hereda una pesada carga fiscal producto de las malas polticas previsionales implementadas por el gobierno nacional durante la ltima dcada. Con fines electorales y con un horizonte de corto plazo, se aumentaron los gastos del sistema minando la sostenibilidad previsional. El gobierno se apropi de los fondos acumulados en las AFJP pero en lugar de invertirlos con un criterio de rentabilidad a fin de cubrir los futuros haberes jubilatorios de los

4 Todas las proyecciones anteriores se realizaron suponiendo una rentabilidad real (es decir, ajustando por inflacin)

del -4% anual para la totalidad del fondo; y de -1% para los activos que no son deuda pblica (es decir, acciones, plazos fijo y disponibilidad).

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ex-aportantes al sistema de capitalizacin, los utiliz y los contina utilizando para financiarse a bajo costo. El gobierno increment la cobertura a travs del otorgamiento de beneficios a personas que no haban contribuido al sistema pero no hizo ningn esfuerzo en prever mecanismos que financien dicho incremento de las erogaciones. El gobierno contuvo el gasto va el congelamiento de los haberes de jubilados con ingresos medios y altos, pero ello gener demandas judiciales que demandarn un alto costo. Finalmente, el gobierno contina financiando al sistema con recursos que en realidad deberan ir a las provincias.

Las proyecciones indican que, an en el caso en que se contine dejando para el futuro los problemas mencionados, el sistema entrara en dficit en 2015 y que hacia 2030 el dficit representara 3 puntos porcentuales del PBI. Si se diera debida respuesta a las demandas judiciales, el dficit en 2030 llegar a 9 puntos del PBI. Si adems se dejan de retener los recursos de la coparticipacin, el dficit trepara hasta 13,5%; finalmente, si se asegurara a los contribuyentes un haber equivalente al 70% del salario el dficit de 2030 superar los 15 puntos del PBI.

En pocas palabras, es imperioso introducir medidas correctivas y comenzar a desactivar esta verdadera bomba de tiempo previsional y fiscal.

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