fSIONE,

F. O. GIESBERT: Mitterrand el Presidente. Prólogo de Leopoldo Calvo Sotelo.Madrid, Espasa-Calpe, 1991; 462 páginas.

Rodeado desde muy joven de una merecida fama de inteligencia, culturay agresividad, el que fuera una de las firmas más prestigiosas del NouvelObservateur y hoy gran preboste de Le Fígaro ha consagrado sus trabajosmayores a la biografía política. En 1977 dio a la luz su primer libro, que tam-bién sería el primero salido de su pluma sobre Mitterrand: Francois Mitter-rand ou la tentation de l'histoire. Diez años más tarde volvería a regalar alpúblico con otra biografía política modélica: Jacques Chirac. En la ocasiónpresente vuelve otra vez sobre Mitterrand, retratado ahora en plena gloria.Un prólogo del ex político español contemporáneo de estilo más acerado ycorrecto sirve de introducción al lector hispano a una obra vertida al caste-llano con gran irregularidad, si bien habrá que convenir en que el estilo agi-lísimo y directo de Giesbert dificultaba sumamente la ardua empresa de tra-ducirlo a nuestra lengua.

Algo hay de lógicamente reiterativo en este segundo retrato del cuartopresidente de la V República francesa. Las novedades esenciales atañen casiprimordialmente al plano temático y cronológico más que, como es normal,al documental o analítico. Giesbert se reafirma en sus claves interpretativasdel personaje: buido y escurridizo, atormentadamente complejo, clásico y ro-mántico, desprendido y ambicioso, ejemplar puro de la raza política. Lascomparaciones son odiosas, pero inevitables, también para F. Olivier Giesbertcomo para su biografiado. De Gaulle construyó parte de la historia de sutiempo; Mitterrand la ha acompañado casi siempre con talento indiscutible,como dijera no hace mucho uno de sus críticos más ganados por sus cualida-des literarias y su inmensa cultura, |ean D'Ormesson.

Su biógrafo, pues, centra esta segunda navegación por los mares mit-terrandianos en acotar su primera travesía presidencial, de la que ofrece, enconjunto, un balance no despreciable, pero menor quizás al que cabía esperarde las dotes, experiencia y ambición de un hombre al que el retorno de casi

299Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)Núm. 76. Abril-Junio 1992

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todos los caminos no le han atrofiado su fidelidad a los sueños y creenciasde juventud. El libro de F. O. Giesbert ofrece para el lector español la suges-tiva oportunidad de trazar un cotejo entre Mitterrand y Felipe González.Pues, en efecto, la figura del presidente español aparece con cierta frecuenciaen sus páginas, al paso que las biografías publicadas en nuestro país sobreel político sevillano, algunas de ellas ya reseñadas en estas páginas de Revistade Estudios Políticos, como la de Amando de Miguel y José Luis GutiérrezLa ambición del César (Madrid, 1989), aportan la suficiente, aunque no siem-pre bien cribada, información para acometer dicho análisis comparativo.

Nada tendrá de sorprendente que los primeros libros de historia acadé-mica, es decir, serena y acribiosa, que canalicen la etapa gobernante de FelipeGonzález establezcan la comparación e incluso el paralelismo, en ciertos extre-mos, con las dos presidencias de Francois Mitterrand. Los parecidos y seme-janzas entre la fisonomía de una y otra etapa socialista no faltarán en dichosanálisis, que cribarán, sin embargo, con rigor las apariencias de las realidadesprofundas.

Entre las notas de parentesco de ambas experiencias tal vez la más des-tacada sea la duración de una y otra. Los períodos en que, para usar un len-guaje convencional, la izquierda ha marcado el rumbo del país vecino hansido muy escasos y, sobre todo, fugaces. Con abstracción de las experienciasrepublicanas radicales de finales del xvm y del xix, incluida, aunque parael ámbito estrictamente parisino, la de la Comuna, el cartel de izquierdas—1924-26— no sobrepasó el bienio, como tampoco lo haría el Frente Popu-lar en su modalidad más auténtica y genuina y apenas duró unos meses la fasetan grandilocuentemente denominada en los libros de historia franceses deLa Liberación, en la que el Partido Comunista tanta importancia llegó a tener.

En nuestra patria la andadura política y social marcada por la improntade la izquierda es aún menor y coincidente con períodos muy convulsos delpasado hispano. No es extraño, pues, que a la vista de ello el conservaduris-mo más recalcitrante haya estimado como un secuestro ilegítimo, como unaofensa nacional, e incluso, para algunos, divina, la llegada de la izquierda alpoder.

Otro elemento de palmaria unión e identidad estriba en la coincidenciacronológica de la adopción de las responsabilidades gobernantes de uno y otrosocialismo al alborear la década decisiva de los ochenta, fase, sin duda, cre-puscular de la civilización del siglo xx, con desafíos y retos de igual natura-leza para las dos viejas naciones europeas.

Varios otros vínculos y similitudes quizás menos formales unieron antela historia la inmersión en las aguas lústrales del poder de los socialismos deaquende y allende los Pirineos. Como demostraron las elecciones, singular-

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mente las españolas, capas muy extensas de las dos colectividades ansiabanel cambio prometido por ambos líderes y sus respectivos estados mayores;y por encima de ello aspiraban a acabar con un maleficio histórico, haciendoposible que la izquierda —la mitad holgada del país— asumiera la respon-sabilidad, en democracia, de conducir a dos grandes pueblos latinos.

Entre el joven sevillano que en diciembre del 82 se convertía en jefe delprimer gobierno enteramente socialista de la historia de España y el avezadopolítico —once veces titular de diversas carteras de la IV República, de laque había sido su más joven ministro— que en mayo del 81 desplazaba delElíseo a su rival, V. Giscard d'Estaing, existían, empero, pocas semejanzas,incluso en el terreno político, aparte, claro está, de la común adhesión a cier-tos puntos del ideario socialista.

La infancia y primera juventud son los tramos de sus vidas con más coin-cidencias. Ambos se educaron en hogares medios tradicionales y en colegiosreligiosos. A los dos se les ha atribuido ciertos contactos o complacencias conelementos de la derecha más ardiente; pero dichos ambientes no les inculcaronninguna de sus premisas, como no fuera la de su rechazo de las fuerzas deldinero, visceral en el autor de L'abeille et l'architecte y más templada en sucompañero español. Los círculos confesionales de apostolado social en quelos dos se moverían en la primera juventud —a gusto y con diligencia— sella-ron para siempre un compromiso contraído por Mitterrand ante el espectáculode la banlieu parisina y por F. González cara a escenas semejantes en unaSevilla receptáculo de todos los desheredados de Extremadura y Andalucía.

Y aquí acaban las vidas paralelas de los dos más famosos políticos socia-listas de los decenios finiseculares del novecientos.

Salidos de sus respectivas facultades de Derecho, sus caminos divergerían.La guerra, el campo de prisioneros, con la huida afortunada a la tercera ten-tativa, la resistencia contra el nazismo, la precoz responsabilidad ministerial,la lucha desde una posición de progresismo cristiano por la profundizaciónde los derechos humanos en el plano nacional e internacional, acercamientosy distanciamientos del admirado mendesismo, la oposición a De Gaulle, conuna sorprendente aceptación popular en la elección presidencial de 1965; laentrada con armas y bagajes en 1971 en el renovado socialismo francés, lanueva disputa por el Elíseo y el traspaso, al fin, de su umbral en la primaverade 1981. Todo ello mezclado con una intensa actividad parlamentaria y pe-riodística, con escapadas muy fecundas al dulce tormento de la escritura.

De otro lado, inmersión temprana y fecunda en los medios laboristas desu ciudad natal, fácil tránsito de un cristianismo de frontera a un socialismode libertades, y lenta subida, en fin, sin las avilanteces habituales en la vidade los partidos, hacia un socialismo de rostro humano, democrático y liberal

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que empalmase con el mejor de sus legados: el de Fernando de los Ríos, elde don Julián, el de Prieto, el de Negrín, el del desencantado Araquistáin.

Postura reforzada por la amistad con Palmer y los jefes de fila de la so-cialdemocracia alemana, ahincaría en Felipe González la idea de una transi-ción sin fracturas trágicas o irremediables. Experiencias personales y diálogocon los referidos líderes llevarían al joven secretario general del PSOE a laadopción de una vía pragmática y al desatraque, muy abrupto, de ideologíasy dogmas abstractos. Para conquistar el poder el partido siguió como casiun solo hombre en su abandono del marxismo como eje articulador del socia-lismo contemporáneo de la tercera revolución industrial.

Estrategia y táctica quedarían refrendadas por el más arrollador de lostriunfos. La utopía había estado ausente de sus claves más profundas, perotendría que mantenerse para preservar esencias y energías estimulantes. Nosolamente en Francia es indispensable para gobernar, como dijera el Chateau-briand de las Memorias de ultratumba, el tener muy presente los sueños...

Orador menos ciceroniano y formalmente perfecto que Mitterrand, nues-tro compatriota pasa por ser con buenas razones como un excelente corau-nicador, cualidad esta tan necesaria en la política de masas hoy imperante.Buen lector, gozador de Cervantes y otros clásicos antiguos y modernos —en-tre ellos Azaña—, las incursiones de Felipe González por la literatura —pró-logos, introducciones— no han sido tan afortunadas como las de Mitterrand,escritor de raza y conocimientos enciclopédicos, salvo en una materia esencialpara la formación de un político moderno: la economía, justamente uno delos puntos fuertes de su camarada español.

Cuenta R. Rémond, el nías conocido especialista de la historia francesade los últimos decenios, que al oír las boutades y despropósitos de los líderessocialistas tras llegar al poder, pensó ya en el día en que había de recabarindulgencia para tales exageraciones... El florilegio de las perlas de las con-denas de la Francia gaullista y de la de sus sucesores y la antología de pro-mesas y objetivos incumplidos por parte de Mitterrand y su entourage llenafácilmente un abultado volumen. Tendremos que contentarnos sólo con tres:«Si no hubiéramos llegado al gobierno, Francia habría desaparecido en1990»; «Francia estaba en barbecho desde 1958»; «A finales de 1982 nohabía ningún parado de dieciséis a dieciocho años».

Días de euforia, pues, presidieron las jornadas iniciales del flamante mil-terrandisme. Pero, aunque aún tardaría varios meses la cura de humildad yde comprensión a que se ve sometido todo gobierno exuberante en la hora desu estreno, las duras realidades del poder acechaban ya en estos momentosaurórales. La crisis, combatida con sorprendente éxito por V. Giscard y

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R. Barre, al fin y al cabo dos grandes economistas, no daba tregua y exigíaun esfuerzo de comprensión que el flamante presidente no estaba dispuestoa emprender por los costes de desencanto en su entusiasta clientela electoral.Las fórmulas taumatúrgicas extraídas de los dossiers de los asesores presi-denciales, como Jacques Attali, para encontrar una tercera vía entre el capi-talismo y la planificación, en los que la imaginación se entronizaba en el mun-do de las finanzas con ideas tales como la concesión de préstamos sin interéspor el Banco de Francia, saltaban hechos añicos al confrontarse en el bancode pruebas de la situación real de la economía gala. Las nacionalizacionesllevadas a cabo durante el estado de gracia en las industrias básicas y en elmundo financiero demostrarían muy pronto distar mucho del valor de pana-cea universal que le otorgaban sus adeptos. Al cabo de un semestre del socia-lismo en el poder el franco tuvo que ser devaluado, reincidiéndose en la me-dida pocos meses más tarde, siendo seguida de una tercera no mucho tiempodespués.

En plena revolución conservadora las excelencias del reganismo acaba-rían por ser cantadas incluso por el propio presidente Mitterrand tras un viajedeslumbrador por la geografía de la tecnología punta norteamericana. Conge-lación de salarios, control de precios, aumento de los tipos de interés suce-dieron a las alegrías iniciales basadas en la superación de la crisis medianteel crecimiento espectacular de la demanda, para adentrarse finalmente por unliberalismo, más o menos encubierto, en el que el papel y las virtudes de lospatronos y de la empresa competitiva recibieron toda suerte de encomios yalabanzas de labios del propio presidente.

El descalabro en las elecciones municipales de mayo del 84 provocó lanatural alarma en el Eliseo, constriñendo a su huésped a impulsar su políticapor la vía del pragmatismo y la moderación. En política exterior esta seriaadvertencia tuvo poco reflejo, habida cuenta del atlantismo declarado deMitterrand, sobre todo después de su célebre intervención ante el Bundestagen enero del 83, donde defendería a ultranza la permanencia de los missilesPershing en el suelo de la Europa occidental. No ocurriría así en otros planosde la política interior, en los que el correctivo de las elecciones del 84 impul-só a Mitterrand a trazar nuevas rutas en el campo, entre otros, de la ense-ñanza. Sobre este tema, la imponente manifestación de Versalles —4 de mar-zo de 1984— obligaría al presidente a dar marcha atrás en su política escolar,detonante de la salida de su hasta entonces primer ministro Mauroy y su susti-tución por el joven delfín presidencial L. Fabius. El significado de la crisisfue bien claro y Mitterrand comenzó ya en el otoño del 84 a tomar posicionesante el futuro no imprevisible de la cohabitación cuando se celebrasen, enmarzo del 86, las elecciones legislativas.

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El adversario más implacable del general De Gaulle comenzaría ahora aimitar su papel de arbitro político y de figura suprapartidista como represen-tante y encarnación de la legitimidad y de la continuidad de Francia. En de-claraciones y discursos milimétricamente medidos por un genio verbal verda-deramente asombroso, el presidente habituó poco a poco a la opinión públicaa verlo y estimarlo como el tontón insustituible en el plano interno para impe-dir nuevos desgarros y nimbado de un halo de respeto y celebridad en el exte-rior por sus cualidades unánimemente reconocidas de hombre de Estado.

Así, cuando la oposición resultara triunfante en los comicios del 86, seasistiría al insólito espectáculo de ver acrecida la popularidad presidencial,que, salvo algún altibajo menor, no sufriría ningún menoscabo hasta desem-bocar en su apoteósica —para las pautas de los sufragios presidenciales de laV República— reelección en mayo del 88.

La designación de su eterno challenger como primer ministro parecía des-cubrir la vuelta al redil del partido de su antiguo secretario general. Movi-miento táctico, aproximación calculada, por cuanto, compenetrado con sufunción nacional por encima de querellas y opiniones banderizas, el Mitter-rand de comienzos de su segundo septenato presidencial adoptaría el papelde guía de la nación más que de líder de una de sus grandes fuerzas político-sociales.

Al recorrer la historia de la V República francesa —observación extrapo-lable igualmente a otras fases históricas de ella misma y de otras diferentesnaciones— salta a la vista que sus figuras más famosas y polémicas, DeGaulle o Mitterrand, solamente han alcanzado un consenso nacional al renun-ciar, en aras de los intereses del Estado, a sus ideas y sentimientos más hon-damente profesados. El caballero andante de la Francia eterna, el chauvinistaDe Gaulle debía ser el sepulturero del imperio con el abandono de la Algeriefrangaise para elevar a su país a la cima del prestigio y la irradiación inter-nacionales. Mitterrand, furibundo anticapitalista, detractor impenitente delmur d'argent, tendría que convertirse al reganismo para lograr la salida dela hondonera en que se hallaba el país tras la aplicación de su programa eco-nómico inicial. Con ello obtendría el beneplácito y la adhesión de extensossectores franceses no ubicados muchos de ellos en territorio socialista.

Esta conversión, que ha merecido la sátira sañuda e ingeniosa de una pe-riodista de excepción, C. Nay, esta aparente metamorfosis de un discípuloconvicto y confeso de Jaurés y de Léon Blum y de los autores católicos socia-les de la Francia del xix, en un político de la revolución tecnológica, de unmundo alejado de las grandes abstracciones ideológicas, es lo que se ha llama-do «mitterrandismo», una versión más, y no será la última, de la personifica-ción del poder.

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Dentro de una atmósfera de cierto paralelismo con la existente en Franciaal producirse la llegada al poder, en mayo de 1981, la aplastante victoria so-cialista en la España del 82 presentaba notables diferencias con el triunfode la izquierda gala. El cuadro institucional de ambos países era muy dife-rente, así como la herencia más próxima.

La existencia de un poder moderador y arbitral encarnado en la monar-quía de Juan Carlos I determinaba que la concentración de mando y auto-ridad en el joven primer ministro español no pudiera equipararse con la po-seída por el cuarto presidente de la V República francesa. Tras el triunfoarrollador del partido socialista en los comicios para la composición de laAsamblea Nacional que siguió, sin solución de continuidad, al acceso deMitterrand al Eliseo el grado de poder usufructuado por dicha fuerza y suslíderes no encontró parangón en el éxito de sus camaradas españoles un añoy medio después.

Aunque la Unión Soviética mostrara durante la campaña presidencial susindisimulables simpatías hacia V. Giscard d'Estaing, el apoyo del partido co-munista francés fue decisivo para que Mitterrand se convirtiera durante unseptenato en huésped del palacio del Eliseo. Tras no pocos desgarros y que-rellas, con una turbulenta historia de uniones y separaciones, socialistas y co-munistas del país vecino llegaron a acomodar sus programas frente a lossectores y tendencias conservadores. Los gobiernos de P. Mauroy llegaron atener cuatro ministros socialistas sin que Mitterrand se aviniese a las fuertespresiones de la Secretaría de Estado norteamericana para mantener a los co-munistas alejados del ejecutivo según una situación que se prolongaba des-de 1947.

Por el contrario, en España la victoria socialista sería producto exclusivodel respaldo de sus adeptos o de sus simpatizantes, reclutados estos últimosen estratos sociales hasta entonces no muy vinculados con el PSOE y atraídosahora por la moderación de su programa y el total naufragio de las opcionescentristas al comenzar los años ochenta. El socialismo español tenía grabadaa fuego la frustración que provocó en sus bases y cuadros la actitud del Par-tido Comunista durante la guerra civil, siendo este sentimiento la seña deidentidad más profunda y el vínculo más solidario y fuerte que unía al socia-lismo del exterior con el del interior, a sus viejas con sus jóvenes generacio-nes. Todos los intentos de aproximación por parte de aquél se estrellaroncontra un granítico muro de rechazo a cualquier convergencia, incluso coyun-tural. Circunstancia que, tiempo adelante, habría de tener gravosas conse-cuencias para el partido gobernante, sin puentes de diálogo con una de lasdos centrales sindicales hegemónicas, insertada en la esfera de influencia co-munista.

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Una notable diferencia entre los dos socialismos en la hora de su arribadaal poder descansaría en su distinto talante. Mientras que en el caso españolésta se produjo precedida de una revisión a ultranza de gran parte de los pos-tulados del socialismo clásico a la manera de la hecha en Alemania en elcongreso de Bad Godesberg —noviembre de 1959—, el francés no conoceríaesta experiencia, cosechando de su ausencia, según el juicio de todos los co-mentaristas, grandes fracasos. Los descalabros que en materia económica re-cogiera el primer gabinete Mauroy con su política nacionalizadora serían cui-dadosamente anotados por sus camaradas españoles, que no atisbaron enningún momento la aplicación de medidas similares.

Justamente en dicho terreno los gabinetes de Felipe González lograríanalgunos de sus éxitos más espectaculares, una vez acometida, con la mirapuesta en el bien colectivo, la dura tarea de la reconversión industrial. Des-equilibrios en producción y renta se atemperaron y la actividad económicaconocería un sostenido crecimiento; con una batalla, también de logros sobre-salientes, en el terreno de la inflación.

En el área educativa, en la que al igual que en Francia se situaban mu-chos de los símbolos de la lucha del socialismo contra la vieja sociedad, elrumbo seguido por el PSOE fue semejante en sus estadios iniciales al de suhomónimo francés. Sin embargo, mientras que éste en la áspera pugna deescuela única frente a escuela libre se batirá en retirada en 1984, ante el repu-dio frontal a su orientación por parte de un extenso sector de la opinión pú-blica gala, en España las espadas se mantendrían en alto hasta la composicióndel tercer gabinete de F. González, que enfriaría una cuestión siempre can-dente.

Otra diferencia entre las dos experiencias socialistas de ambos grandespueblos latinos radica en la política exterior. En nuestra patria se aspiraría auna línea de actuación que recordaba en gran medida la desplegada por elgaullismo más vigoroso, sin advertir las diferencias de todo tipo que separa-ban a la Francia de la grandeur de una España aún no despegada por com-pleto del subdesarrollo. En tanto que con alguna veleidad y volte face espec-tacular respecto a Iberoamérica, Mitterrand, verdadero timonel, como FelipeGonzález, de los asuntos internacionales, acomodó la acción de su país alatlantismo más declarado, el primer ministro español tardaría largo tiempoen definir una coherente actuación en tal parcela.

Esta absorbente impregnación de los puntos de vista del presidente espa-ñol en materia internacional como en otras dimensiones de la política interiordaría lugar hace algún tiempo a la acuñación del término felipismo para deno-minar una versión sui generis y específica del socialismo hispano en el últimotramo de su recorrido histórico. Tal designación nada tiene de extraño, por

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cuanto responde a los usos más inveterados de nuestra vida pública, tan pro-pensa siempre al «fulanismo», como inolvidablemente analizara aquel prín-cipe de la inteligencia que fue Salvador de Madariaga. Si en nuestro casoparticular se quiere aludir así al ascendiente de un líder carismático, al pesode una personalidad más que el de un programa, podría aceptarse sin grandesreservas. Mucho menos exacto sería, empero, considerarlo como un caudillis-mo basado en el control dictatorial de un aparato corrupto y servil. La fuerzade los partidos no está hoy en sus afiliados; y es natural la influencia decisivaejercida por los jefes que le conducen al triunfo.

Existen, por lo demás, una marca y un estilo peculiares del actual jefe degobierno. Para él la realidad, no las teorías, es la que señala el norte de todaactuación política. Nadie más alejado que F. González del pensamiento de laizquierda eterna, como la calificara R. Aron. Lejos de convertirse en un con-trapoder permanente y casto a la espera de una sociedad ideal, el socialismotiene que contribuir al progreso de su tiempo mediante la percepción de sussignos más genuinos. En su concepción, el siglo xx ha muerto. Todo lo que nose enmarque en el horizonte de la próxima centuria es decadencia narcisistao impotencia creadora.

José Manuel Cuenca Toribio

ANDRÉS DE BLAS GUERRERO: Tradición republicana y nacionalismo español,Madrid, Tecnos, 1992.

Más allá de cualquier amistad o cercanía que pudiera denotar el mínimoy empalagoso halago, Andrés de Blas tiene en su haber, junto al respeto y re-conocimiento de sus colegas por su labor investigadora en un tema como elnacionalismo, la credibilidad profesional que se adquiere cuando, en un terre-no tan resbaladizo, es perfectamente delineable, desde comienzos de los añosochenta, dos principios metodológicos que bien pudieran pasar por dos pode-rosas razones: la primera, por la clarificación aportada a la comprensión deltema en términos generales y en una línea de explicación histórico-ideológicaen la que es perceptible el patronazgo de Kohn, Hayes o Kedourie, entreotros, y que tiene como núcleo sustantivo la búsqueda de criterios que ayudeny expliquen adecuadamente la relación entre grupos de población y Estado;la segunda, porque todo el aparato conceptual del que ha sido capaz de ro-dearse lo decidió invertir en investigar la naturaleza del nacionalismo español.

En cuanto a la primera razón apuntada el autor se queja recientementede lo poco frecuente que resulta reconocer «la decisiva importancia que tieneen la distinción entre nacionalismo político y cultural la idea de nación de la

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que ya se parte» (1), lo que le insta a descubrir su propia definición de lamisma como «una referencia ideológica que ayuda a hacer más fácil la vidadel Estado, un Estado que lejos de ser la consecuencia de una realidad nacio-nal preexistente es en el mejor de los casos el gran truchimán al que se re-fería Ortega y Gasset para dar cuenta del surgimiento de las naciones» (2).Una vez dicho esto puede sostenerse que «cuando la cohesión del Estadoqueda asegurada por otros recursos políticos e ideológicos (de la fidelidaddinástica a los lazos religiosos pasando por la fuerza todopoderosa de la tra-dición), la nación es una construcción ideológica en buena medida gratui-ta» (3). Dicho de otro modo: la nación fue el necesario recurso simbólico delos tiempos contemporáneos que hubo de ser traducido posteriormente alcampo ideológico por cuestiones de racionalidad política, sustantivándose talfunción en el logro de haber sido capaz de generar una ideología del nacio-nalismo en la que lo étnico o lo lingüístico fue depurado en beneficio del nú-cleo central del liberalismo: la exaltación de la individualidad y, por tanto,la inmanente verdad de que «el individuo con dignidad y derechos intrínsecosa su persona debe ser el sujeto, y no el objeto, de la nación y del nacionalis-mo» (4). A partir de aquí el profesor De Blas tiene marcadas las lindes de sucampo de investigación.

En cuanto a la segunda razón, a mi juicio, creo que tiene dos fundamen-tos, expuestos ambos en el mismo artículo (5): por una parte, la crítica a unadeterminada corriente historiográfica que le hace pensar «que la influenciacombinada de los nacionalismos periféricos y una historiografía marxista-militante es la responsable de una singular visión del pasado del Estado y lanación entre los españoles», y, por otra parte, la visión optimista del nacio-nalismo español que se deriva de una contemplación del mismo una vez pur-gadas las adherencias autoritarias, exclusivistas, izquierdistas, etc., que lepermite defender hoy una determinada concepción del nacionalismo cohe-rente con su primera razón de fondo, al escribir que «lo que queda del na-cionalismo español es un sentimiento de lealtad al Estado que ha sabidollevar a cabo el reparto de poder hacia abajo y hacia arriba con indudablevalor. Esa lealtad coexiste con una identificación estética y afectiva con larealidad de España como Estado y nación capaz de albergar en su seno otrasrealidades nacionales de signo cultural, sin que ello deba resolverse en unafatal lucha de naciones tan del gusto de los viejos nacionalismos organicistas.

(1) La referencia de esta nota, así como la 2, 3 y 4, corresponden a «El nacionalis-mo», en F. VALLESPÍN (ed.): Historia de la teoría política (3), Alianza Editorial, Madrid.1991, págs. 499 y 501.

(5) Esta referencia, así como la de la llamada 6, son de «La cristalización del tó-pico», artículo publicado en El País de 2-VI-1988.

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base suficiente, creo, para contribuir a la definitiva solución de un problemanacional de España, problema mucho más reciente de lo que algunos creen,pero de significado innegable en nuestra actual vida política» (6).

Acercarse a contemplar lo que de tal supuesto problema pudiera haberseindagado desde la perspectiva republicana es el motivo del libro comentado,en el que implícitamente subyace el acotamiento general que del tema nacio-nal español hiciera en compañía de J. J. Laborda y en donde se labró el puntode partida de posteriores investigaciones, al sostener «que la firmeza del Es-tado hasta bien entrada la segunda mitad del siglo xix es el factor clave paraentender el carácter tardío del nacionalismo español en un viejo Estado ca-rente de una seria política expansiva y sin importantes desafíos internos oexternos capaces de animar el despertar que al fin se producirá con la crisisfinisecular» (7).

Tras situar en el lugar debido un mínimo de coordenadas —la solidezdel Estado español, el nacionalismo liberal como ideología decimonónica-mente atrayente y una historiografía posicionada políticamente al borde delabismo—, Andrés de Blas ha iniciado la explicación del nacionalismo españoldesde las posiciones republicanas a partir del posibilismo castelariano, designo conservador pero de firmes convicciones liberal-democráticas que sedejarán sentir tanto en el espectro político general como ante la cuestión na-cional, y en cuya perspectiva destaca la lealtad a la nación española funda-mentada en tres aspectos que son objeto de análisis: el supuesto legado, entérminos democráticos, que la tradición adjudica al expediente medieval es-pañol, la defensa liberal que de los modernos ha hecho España y, por último,la labor española en América, rechazando empresas hegemónicas y mera-mente mercantilistas que hacen elevar el orgullo nacional.

Una larga tradición de republicanismo moderado, iniciado en Castelar yproseguido en «Clarín», Salmerón, Azcárate, etc., permite comprender los ma-tices de un nacionalismo español que no excluye la alternativa iberista, lapolítica filoamericana, la autonomía regional o la no desdeñable aventuraregeneracionista española proyectada en clave catalanista y con todas las ben-diciones de Salmerón, pese a los reparos que levantó en Azcárate o M. Alva-rez y el Partido Reformista. El impulso regeneracionista y el reconocimientonacionalista son los dos pilares ideológicos legados por Ruiz Zorrilla al pro-gresismo republicano, sintetizado en la identidad de patria y república y enel rechazo de toda proclividad de centralismo jacobino. Una de las prolonga-

(7) «La construcción del Estado en España», en F. HERNÁNDEZ y F. MERCADÉ(compiladores): Estructuras sociales y cuestión nacional en España, Ariel Sociológica,Barcelona, 1986, pág. 477.

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ciones más interesantes del nacionalismo republicano se encuentra en el polí-tico catalán Sol y Ortega, que se convertirá a partir de 1909, como senadorpor Guadalajara, en uno de los máximos denostadores del catalanismo. Deambos, de Ruiz Zorrilla y de Sol y Ortega, dijo A. de Blas que «son fiel re-flejo de algo bien arraigado en esta línea de nuestro republicanismo, acasola que mejor entronca —vía el 68 y vía la herencia del partido progresista—con las más profundas convicciones del liberalismo avanzado de la primeramitad del siglo xix; un liberalismo que hizo de la fidelidad a la idea nacio-nal española una de sus más sentidas banderas políticas» ((pág. 93).

Si las indagaciones del autor sobre el nacionalismo español ínsito en elfederalismo pone de relieve la actitud de Pi y Margall en la búsqueda de unequilibrio que no alterara la integración nacional, las que hace sobre el na-cionalismo radical se alinean en el cuestionamiento que del nacionalismolerrouxista hizo la historiografía catalanista: tal nacionalismo no es más queun fenómeno ideológico tendente a minar el potencial nacional de Cataluña.Como dice Andrés de Blas, el fundamento es el victimismo catalanista, queespera de ello dos cosas: fijar al enemigo en Madrid y emprender el despres-tigio del radicalismo lerrouxista por razones patrióticas y económicas. Lasaportaciones de Cullá y Alvarez Junco sobre el instrumentalismo que Lerrouxhizo de un nacionalismo democrático y republicano de base española en clavepopulista son compartidas por el autor.

Igualmente sobresalen, para el último período estudiado, dos relevantespersonalidades: la atractiva y a la vez contradictoria personalidad de Alvarode Albornoz, en quien el autor adivina el peso «de un sentido español designo progresista que empieza por el elemental conocimiento de una historiade España en cuyo desarrollo debe insertarse cualquier proyecto de revolu-ción» (pág. 120), y la de Araquistáin, a quien se describe como el político alque se identifica con facilidad «el estilo cuasisociológico y apodíctico que, encombinación con el inevitable ánimo arbitrista, caracteriza a la cara menosbrillante del regeneracionismo hispano» (pág. 121), lo que no fue óbice paraque, en su momento, llegase a decir que «el problema de España es un pro-blema psicológico. El mal originario de España, la causa de nuestro rezaga-miento, es la decadencia del tipo humano español».

Por último, y fuera del marco cronológico en que se desenvuelve el estu-dio, el autor no se resiste a enlazar lo escrito anteriormente con una aproxi-mación, en clave nacional, a la figura de Azaña: en unas escuetas pero ceñi-das páginas se desgrana una personalidad que pudo haber marcado un tiempohistórico si no hubiera sido lastrado por su peculiar modo de hacer política,en el que «la intuición repentina, el vértigo de la palabra, la inteligencia libe-rada del peso de la reflexión y del pragmatismo» se imponen dominado por

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el factor coyuntural. Lo que no obsta, sin embargo, para reconocérsele laaceptación de una firme realidad nacional española.

Juan Maldonado Gago

FULCO LANCHESTER: Rappreseníanza, responsabilitá e tecniche di espressionedel sufjragio, Bulzoni Editore, Roma, 1990; 213 páginas.

El profesor Lanchester, experto en derecho electoral, del que ya se haocupado intensamente a lo largo de su carrera académica, nos ofrece en estelibro, Rappresentanza, responsabilitá e tecniche di espressione del suffragio,interesantes reflexiones y propuestas sugerentes, susceptibles de movilizar lasactuales democracias pluralistas, sacándolas de su situación de crisis. El temano es nuevo para él, como el propio subtítulo del libro expresa («Nuovi saggisulle votazioni»).

Así, en la misma colección en que se publica este libro, el número 1 con-tenía ensayos en análoga línea de investigación sobre Votazioni, sistema poli-tico e riforme istituzionali. Y no se olvide, por lo demás, que ya en 1981publicó Sistemi elettorali e forma di governo (Ed. II Mulino, Bolonia).

En este libro que ahora se comenta, el autor mantiene, logrando tal vezuna mayor claridad que en escritos anteriores, su tesis fundamental en tornoa la necesidad de superar los enfoques institucionalistas de carácter formaly, en consecuencia, la necesidad de proceder a un estudio —en cualquier casosistemático y jurídico— de los elementos reales que intervienen en la confi-guración de la forma de gobierno y que, por constituir factores esenciales dela misma, condicionan su evolución y, en ocasiones, contribuyen a crear unasituación de bloqueo del propio sistema político. Como es lógico, la mayorparte de sus referencias, tanto de carácter político como jurídico, van dirigi-das a la realidad italiana, que, por lo demás, es la que mayores niveles dedisfunción presenta en los últimos años o, al menos, la que mayor preocupa-ción está comportando tanto en las esferas políticas como en las doctrinalesdel país vecino; y por ello son frecuentes en los ensayos del profesor Lan-chester, como en general en la doctrina jurídica y politológica italiana, lasalusiones a las reformas institucionales, a las propuestas concretas que sobrelas mismas han venido realizando los diversos partidos políticos —y en elámbito parlamentario la conocida comisión bicameral Bozzi—, como a lasposiciones y propuestas de solución que desde el ámbito universitario tam-bién se expresa.

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La línea de pensamiento del libro que es objeto de comentario gira, pues,en torno a estas preocupaciones, sin descuidar lo más mínimo constantes refe-rencias al Derecho comparado —no en vano el autor es un comparatista—,pero no por ello cae en la dispersión ni siquiera tratándose, como en estecaso, de ensayos escritos en circunstancias diversas. Ciertamente, su agrupa-ción en un libro responde a una línea de pensamiento común que se desarrollaen todos los capítulos, cualquiera que sea el punto de vista o tema tratado,a los que después haremos una breve referencia.

Efectivamente, el denominador común de todos los temas tratados vienerepresentado por la íntima convicción del autor de que las actuales democra-cias pluralistas, y en particular la italiana, está sobreviviendo en torno a fic-ciones —ficciones, por lo demás, decimonónicas y en absoluto adecuadas a larealidad sociopolítica actual—. De ahí la urgencia de aplicar nuevas pro-puestas.

En este caso el punto de partida lo constituye la concepción procesal dela democracia y, consiguientemente, su vinculación con el sistema electoral.Sin embargo, el autor rechaza la concepción estrecha o restringida del sistemaelectoral que lo reduce a la simple conversión de los votos en escaños, defen-diendo, en cambio, una concepción amplia que comprende cuantos aspectosse relacionan directamente con el proceso electoral, ya sean operativos conanterioridad o con posterioridad al momento de la elección. Dicho en su pro-pia terminología, el sistema electoral debe estudiarse en forma complessivao total, atendiendo a lo que el autor denomina «legislación electoral de con-torno». Y ello por dos razones fundamentales:

En primer lugar, porque la tendencia al inmovilismo, al mantenimientodel statu quo, típico de las legislaciones electorales, y los intereses de los par-tidos presentes en el juego político de cada momento hacen que las propues-tas dirigidas a la simple modificación de la fórmula electoral no lleguen nuncaa desbloquear ningún sistema político en crisis; y en segundo lugar, porquela intensa interpenetración de lo público y lo privado en los Estados contem-poráneos impone una revisión profunda de los planteamientos políticos, másallá de las fórmulas aparentes y dogmáticas con que se suelen enfocar lascuestiones electorales y el fenómeno partidista, íntimamente ligado a lasmismas.

El planteamiento cobra hoy relevante interés no sólo por la ineficacia deotro tipo de soluciones propuestas, sino por la reacción contra el Estado departidos y las posturas críticas en las que se manifiesta la nostalgia de regí-menes individualistas de tipo liberal e incluso corporativistas de no siempregrato recuerdo.

Desde una perspectiva semejante el primer capítulo del libro que nos

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ocupa analiza con brevedad las tensiones y disfunciones que se observan hoyen torno a la representación política, y en concreto a la relación Gobierno-Parlamento y a la de éste con el cuerpo electoral, ya que la reflexión se llevaa cabo desde el punto de vista de la responsabilidad política.

En este breve pero incisivo ensayo pone de relieve F. Lanchester cómo lasdisfunciones de la teoría de la representación repercuten en una deficienteexigencia de la responsabilidad política, reconduciendo los problemas queésta y aquélla tienen planteados a los que persiguen los partidos políticos. Porello, el segundo capítulo se refiere al partido político, el tercero a la propa-ganda electoral, el cuarto a los standards de democraticidad en la expresióndel sufragio en Italia, el quinto a la representación femenina o al déficit derepresentación femenina en las asambleas parlamentarias, para en el sextocapítulo, con el que acaba la primera parte del libro, hacer un recuento de loscuarenta años de legislación electoral italiana y sus aspectos más proble-máticos.

En todos los casos se observa la preocupación constante por poner de re-lieve cómo los aspectos que pueden parecer más nimios, en la legislaciónelectoral de contorno, pueden desempeñar un importantísimo papel en el fun-cionamiento del sistema de partidos y electoral y en la capacidad del mismopara evolucionar adecuándose a los cambios sociales.

Efectivamente, y en lo que respecta al capítulo relativo a los partidos po-líticos, no encontramos el típico tratamiento meramente expositivo de la legis-lación al respecto, sino la búsqueda de los puntos neurálgicos que condicionanen la realidad el desarrollo de los mismos en su propia organización y en larelación con los demás partidos. Tras destacar la insuficiencia de su regula-ción incluso en las democracias contemporáneas, en las que finalmente el par-tido ha llegado a estar contemplado a nivel constitucional y legal, se resaltala aporía presente en las legislaciones democráticas, derivadas del cruce queen la relación partido político-Estado se produce entre lo público y lo privado.

Desde esta perspectiva se analizan las dos cuestiones más polémicas de lamencionada relación: el control del Estado sobre los partidos y la financia-ción de su actividad. Respecto del primero las referencias al Derecho com-parado muestran la constante tensión entre la calificación del partido comoasociación y la necesidad de que el Estado intervenga, dadas las múltiples eimportantes funciones de carácter público que aquél desempeña. Respecto dela financiación es asimismo la observación del tratamiento legal comparadoy de la inevitable conexión que en ocasiones comportan los medios financie-ros de los partidos con la corrupción, la que impone una reflexión profundasobre la necesidad de replantear la regulación de la financiación pública delos partidos políticos; en torno a dicha regulación el profesor Lanchester pro-

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pone diversas líneas de solución, como la fijación de límites máximos de gas-tos por candidato y lista respecto de la campaña electoral, la oferta o presta-ción de servicios en forma alternativa a la entrega de dinero, la designaciónde responsables administrativos de cada lista y candidato para poder controlary garantizar la transparencia de los gastos e ingresos de la campaña electoral,una diferenciación entre lo que sea financiación de gastos electorales y finan-ciación, en cambio, de la actividad ordinaria de los partidos —hasta ahorano bien precisada—, la descentralización de la financiación entre el centroy la periferia con el fin de favorecer la democracia intrapartidista, etc.

En punto a la propaganda electoral, trabajo por lo demás publicado en elaño 1988 como voz en la Enciclopedia del Diritto, el autor lleva a cabo unaexhaustiva exposición y análisis crítico de la normativa en la materia desdela entrada en vigor de la Constitución italiana y con referencias históricas alperíodo estatutario para aquellos aspectos que han podido incidir en la nor-mativa vigente. De la lectura de este largo capítulo se desprende la insuficien-cia de la normativa vigente, sus dificultades y carencias para salir al pasode problemas que pueden conllevar una lesión del principio de igualdad deoportunidades en la propaganda electoral y, consiguientemente, en la partici-pación o conformación de la voluntad del cuerpo electoral en términos delibertad y competitividad, carencias que se derivan no tanto de haberse pre-sentado recientemente los problemas que la democracia de masas y el Estadode partidos plantean (como el progresivo perfeccionamiento de las nuevastecnologías, con especial referencia al medio radiotelevisivo y su incidenciay papel en la propaganda electoral) cuanto al carácter inorgánico de la disci-plina electoral italiana, fruto de las episódicas y puntuales medidas legislati-vas que responden a problemas concretos y temporales. Todo lo cual haceproponer al autor la conveniencia de actualizar la legislación electoral italianaen el modo como se ha hecho en España, a través de una disposición com-pleta, orgánica y sistemática.

El capítulo siguiente se ocupa de lo que podría denominarse standardsmínimos de corrección o de emisión del voto para poder hablar de auténticademocraticidad; en este sentido, toda consideración que se proponga garan-tizar la aplicación o la actuación de los standards mínimos reconocidos en lasconstituciones democráticas vigentes (libertad, personalidad, secreto e igual-dad del voto) obviamente ha de tener en cuenta no sólo el preciso momentode emisión o momento constitutivo de expresión de la voluntad, sino tambiénel proceso previo de toma de decisión o conformación de dicha voluntad libre.De ahí que constituyan standards mínimos, de una parte, la posibilidad deexpresar sin constreñimiento alguno el sufragio con la convicción de que esavoluntad libre va a contribuir a la configuración de los órganos del Estado-

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aparato y, de otra parte, la posibilidad de ser informados y de poder informaren el marco de una competición pluralista.

Sólo con la concurrencia de estos standards puede hablarse en puridad deuna tendencia a la igualdad de oportunidades. El autor observa cómo el cons-tituyente italiano, como también las constituciones europeas de democraciapluralista, ha previsto estas mínimas condiciones de democraticidad en laexpresión del voto y cómo la legislación positiva (Ley de 1957) establece unaserie de normas tendentes a garantizar la observancia de los preceptos cons-titucionales. Sin embargo, su preocupación se centra en este caso en la emi-sión del voto de los nacionales residentes en el extranjero, poniendo de mani-fiesto las dificultades con que en este supuesto se encuentra quien ha de emi-tirlo; desde este punto de vista se aconseja la adopción de una normativa máscuidadosa o garantista, con objeto de respetar la igualdad de los nacionalesresidentes en el extranjero respecto de los nacionales residentes en el pro-pio país.

Siempre desde la mencionada perspectiva de la importancia que adquiereen ocasiones la normativa electoral «de contorno», el autor analiza tambiénla problemática de la representación femenina en las asambleas electivas. Anteel indiscutible déficit de representación que el sexo «débil» presenta, reflexio-na sobre el interés y la legitimidad de las acciones positivas que tanto interéshan despertado en los últimos años en algunos sectores doctrinales, a partir,fundamentalmente, de la sentencia del Tribunal Supremo norteamericano enla que se reconoce la legitimidad de las medidas tendentes a favorecer deter-minadas categorías de individuos en base a la posibilidad de superar situa-ciones de discriminación, así como de la Recomendación de la ComunidadEuropea (Parlamento Europeo) sobre la posibilidad de establecer el quotasystem.

Desde la inflexión de estas iniciativas el profesor Lanchester lleva a caboun rápido pero agudo repaso a los aspectos más generales de la representaciónpolítica que, no obstante, inciden directamente en la consideración del votofemenino y de la presencia de la mujer en las Cámaras electivas: la concep-ción del «Parlamento-espejo», la representación de intereses o el imprescin-dible principio de igualdad en la conformación de la voluntad general, sontodos ellos aspectos que invitan a una serie de consideraciones sobre las re-cientes propuestas de «cuotas femeninas», para acabar pronunciándose enfavor de su introducción o, más en concreto, de la adopción de medidas anti-discriminatorias; pero esto no en el nivel público o de órganos estatales, quepodría conllevar la violación de principios generales del Derecho constitucio-nal comúnmente aceptados en las democracias pluralistas, sino en el sistemaintrapartidista. Dicho de otro modo: la cuestión puede y debe ser resuelta en

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y por los partidos políticos, que de este modo contribuirán decididamente aun posterior y evolutivo reequilibrio de la sociedad y en los órganos estatales.

En el último capítulo de la primera parte del libro el autor concentra suatención en el análisis diacrónico de los últimos cuarenta años de legislaciónelectoral en Italia, al tiempo que plantea aspectos problemáticos fundamen-tales.

Así, respecto al sufragio activo, F. Lanchester apunta lo anacrónico quesupone actualmente la exclusión de la capacidad electoral activa del comer-ciante quebrado y el problema del ejercicio del voto de los ciudadanos en elextranjero —por las exigencias de libertad y secreto del voto, que obstaculi-zan el voto por poderes o por correspondencia, por ejemplo—. También seponen de manifiesto otros polémicos, como las críticas relativas al modo deselección y al grado de preparación de los acreedores de los escaños, así comola propaganda electoral.

Por tanto, en el tratamiento de estos aspectos, el autor es coherente consu línea de argumentación inserta en la legislación electoral de contorno.Y por ello insiste en que entre las numerosas propuestas elevadas al Parla-mento italiano que inciden en la materia electoral, las dos más interesantesse refieren a la agrupación de las fuerzas políticas y a la tentativa de hacertransparente y controlable el proceso político.

Tras el análisis de la realidad italiana en la primera parte del libro, en lasegunda parte —que consta asimismo de seis capítulos— se plantean los pro-blemas del sistema electoral en el contexto europeo «estricto» (comunitario)y en el europeo comparado (nacional).

En efecto, el capítulo primero de esta segunda parte se ocupa del procesode toma de decisiones en el ámbito de los órganos comunitarios —con refe-rencia especial al Acta Única—, para poner de relieve el consabido déficitdemocrático presente en los mismos y especialmente en el Parlamento, lo cualafecta, obviamente, a la elaboración de la legislación comunitaria. Precisa-mente el capítulo siguiente recuerda la dificultad de dar cauce a un proyectode procedimiento electoral uniforme, dificultad presente desde la primeralegislatura europea. De manera que la normativa electoral de contorno a nivelcomunitario ha venido tendencialmente determinada por las nacionales.

La difícil meta de llegar a un acuerdo deriva del hecho de que se trate deuna materia altamente «política» —dice el autor—, y de su incidencia en lasrelaciones interpartidos. En relación a este último punto se destaca la particu-lar naturaleza no autónoma de las formaciones políticas europeas. Ciertamen-te, con la constitucionalización —en los tratados constitutivos— de partidospolíticos europeos se soslayaría un gran número de problemas (mirando conmás optimismo el poco prometedor proyecto de procedimiento electoral uni-

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forme que ha sido redactado), sobre todo respecto a los puntos que más re-ticencias han despertado: la presentación de las listas, la transformación delos votos en escaños y, particularmente, la delicada cuestión relativa a lafinanciación de la campaña de información por el Parlamento Europeo y elreembolso de los gastos electorales por los Estados nacionales.

En el capítulo tercero el profesor Lanchester estudia la relación entre laforma de gobierno y el sistema electoral en las regiones italianas, supuestoque a través del mecanismo de transformación de los votos en escaños puedeinfluir en la dinámica de la forma de gobierno. En el concepto de forma degobierno el autor apunta la insuficiencia de las clasificaciones clásicas basa-das en la separación de poderes, para evidenciar que el moderno sujeto ani-mador de las formas de Estado contemporáneo y de las mismas formas degobierno no es otro que el pueblo en su expresión jurídicamente activa, re-presentado por el cuerpo electoral. El sistema electoral, por tanto, es funda-mental, pues define la amplitud de la ciudadanía, al filtrar la voluntad de losciudadanos.

En general, el autor observa que el nivel subnacional lleva impreso lashuellas del sistema político nacional, concluyendo —para el caso italiano—que el rendimiento de la forma de gobierno o del sistema electoral regionalen términos de representatividad, estabilidad y eficiencia no pueden ser con-siderados más allá del amplio espectro nacional a partir del que se han ori-ginado y del que dependen, de suerte que el mecanismo de transformación delos votos en escaños no tiende sino a fotografiar las relaciones de fuerzas na-cionales en las concretas regiones; y los instrumentos de intervención directadel cuerpo electoral han sido homologados al Estado de partidos. Ante estasituación se propone un mecanismo electoral que elimine el mercado del votode preferencia, personalice la contienda electoral, mantenga la representaciónpartidista, no eleve excesivamente el nivel de selección e influya en la pro-pensión de los electores a concentrar su voto en áreas homogéneas a través deduelos en colegio uninominal. Un tal mecanismo existe, y sus bases teóricasy práctica aplicación han sido discutidas ampliamente en la doctrina alemana,francesa e italiana, dando lugar a mecanismos diferenciados.

Precisamente al caso alemán y al francés consagra el autor los dos capí-tulos siguientes.

En relación a Alemania se hace un repaso, en el capítulo cuarto, a la ar-ticulación, de la representación durante los últimos cuarenta años, y se ponede relieve cómo —gráficamente— dicha articulación se ha construido sobreun esquema semejante a un glaciar en el que la parte alta de la masa de hieloresulta fuertemente estructurada, mientras la parte inferior consigue ser máslíquida y capaz de hacer más móvil el sistema. Las elecciones nacionales, por

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tanto, vienen a absorber a las regionales, mientras las consultas locales cons-tituyen el primer paso para el ingreso de nuevos sujetos en el sistema político.El autor presenta, a estos efectos, un examen del caso de Baviera.

En lo referente a Francia, se pone el acento en el sistema electoral unino-minal mayoritario a dos vueltas de tipo francés, tal y como ha funcionado yfunciona en la V República, dadas las propuestas existentes en Italia de im-portar dicho sistema. En esta línea el autor no omite referirse al problemageneral de la utilización de los modelos extranjeros para la innovación insti-tucional, y señala la imposibilidad por el momento de importar el sistemafrancés citado a causa de la naturaleza y las dimensiones actuales de las fuer-zas políticas italianas; su adopción supondría una reforma tan fuerte queimplicaría necesariamente una crisis de régimen. Es evidente que si se quierebipolarizar el sistema político y propiciar la constitución de una sólida ma-yoría y de una incisiva oposición se pueden hacer hipótesis en torno a tera-pias menos bruscas. De esta forma, ante la tesitura de tener que optar, FulcoLanchester cree que el modelo extranjero para la innovación institucional (enel marco electoral y en relación a la forma de gobierno) que más podría res-ponder a las exigencias italianas es el alemán.

Las últimas páginas del libro (capítulo sexto de la segunda parte) se dedi-can a las leyes electorales en relación a la forma de gobierno en la perspectivade las innovaciones institucionales, pues no cabe duda de que la legislaciónelectoral constituye el cuadro normativo más importante para la superestruc-tura política constitucional del Estado democrático contemporáneo.

De manera clara expone el autor la interconexión entre forma de Estadoy amplitud de la ciudadanía, pues no hay que olvidar que la extensión delsufragio supuso el paso del Estado liberal oligárquico al democrático de masas.

Hoy nadie discute la legitimidad del sufragio universal; sin embargo, sedescuidan cuestiones como la del voto de los ciudadanos residentes en elextranjero. En el ámbito de las preocupaciones españolas más recientes ad-quiere especial interés una cuestión correlativa con la última citada, en elámbito de la Comunidad Europea: el derecho de sufragio en las eleccionesmunicipales de los ciudadanos comunitarios residentes en otro país comuni-tario en que se celebren dichas elecciones. En este sentido, las reflexiones delprofesor Lanchester son de gran utilidad para alumbrar en el debate en tornoa la necesidad o no de reformar nuestra Constitución de 1978 para adaptar-nos a los acuerdos de Maastricht en esta materia.

Finalmente, el autor tercia en el debate generalizado sobre los medios aescoger para conseguir la aspiración de alcanzar, en el seno de la forma deEstado democrático pluralista, una forma de gobierno «inmediata» en dondeel elector pueda elegir, además del representante, un partido, un programa y

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un líder. Y, desde luego, esas aspiraciones deben afrontarse de una formarealista, que no venga de la mano de una innovación «fuerte» que conduzcaa una crisis de régimen, sino innovaciones de tipo «incremental» o progresivo.

De este modo se concluye que la materia electoral representa un aspectode fundamental importancia para un ordenamiento democrático, pero tambiénde extrema rigidez. Por ello, quien desee actuar en este campo debe evaluardetenidamente los vínculos a los que está sujeta la innovación y el impactoque ésta puede tener.

En definitiva, el profesor Lanchester tiene presente en todo momento elcaso italiano, pero ¡lustrándolo con la reflexión teórica y con la experienciacomparada. El estudio es, por tanto, de una gran altura y supone una aporta-ción científica indispensable para la comprensión de los sistemas electoralesen las actuales democracias pluralistas europeas, no sólo desde el punto devista comparado sino también desde la perspectiva de los avances en el«hecho» comunitario.

Lu/s fimena Quesada

B. GUY PETERS: The Politics of Bureaucracy, Nueva York, Longman, 3.a ed.,1989; 303 páginas.

Peters parte en esta obra de que las estructuras institucionales determi-nan o influyen en lo que sucede en el conglomerado Gobierno-Administración.Para desarrollar esta perspectiva utiliza el análisis comparado siguiendo latradición norteamericana de los estudios de ciencia política de la década delos años sesenta y setenta. Ahora bien: reconoce que ha habido una seriede aportaciones en los últimos años que deben ser tenidas en cuenta y quepor sí mismas hacen variar los enfoques utilizados en aquel tiempo. Dichasaportaciones provienen del propio campo de los análisis comparados que hanpuesto de manifiesto las insuficiencias de los enfoques económico y científico.Su superación llevará a tratar de una manera interrelacionada, y desde pers-pectivas institucionales y de comportamiento, a las administraciones públicas.

Otras contribuciones que utiliza, quizá más significativas, son las que pro-vienen del sector privado, contingencia, de la ecología, concepto de organis-mo, o del propio campo de los estudios de la Administración, como son laimplementación y la naturaleza pluriorganizativa de las administraciones.Junto a estas aportaciones analíticas se producen algunas derivadas de la rea-lidad, la más destacada será la aparición y extensión de lo que Peters llama«tercer partido» del conglomerado Gobierno-Administración, y que no es sino

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la proliferación de las técnicas concesionales o privatizadoras de la Admi-nistración.

Peters muestra una preocupación, compartida con otros estudiosos comoRose, por lo que sucede en los escalones inferiores de la Administración. En-tiende que debe prestarse una atención preponderante al aspecto subjetivo,ciudadano, de las políticas públicas, ya que el «funcionario de ventanilla»muestra la imagen del sistema político e influye en la formación de compor-tamientos como la lealtad, confianza o apoyo a la Administración.

En el primer capítulo Peters plantea las causas del crecimiento del sectorpúblico y de la Administración desde una perspectiva comparada. El nivel desistematización de dichas causas es alto, alcanzando una sencillez expositivaque no suele ser frecuente. Junto a motivos bien conocidos describe otros,que aunque no son novedosos sí merecen destacarse en una obra de este es-tilo. Estos son: la relación entre el peso del sector primario en la economíade un país y la presión fiscal sobre los sectores secundario y terciario; el incre-mento de gasto debido a grupos que presionan para conseguir un objetivoconcreto y que luego se disuelven, a los que califica de muy efectivos, y el mo-nopolio de la alta tecnología, bien sea nuclear, de comunicaciones, aeroespa-cial, etc., en manos de la Administración.

Al lado de las causas anteriores sitúa otras de más interés para la Admi-nistración, al referirse a sus aspectos estructurales y a su relación con losotros elementos del sistema político. Antes de referir las más significativashay que señalar que Peters no ve el papel que tienen las ejecutivas de los par-tidos en el diseño de las políticas públicas y en el control de los parlamentos.Tampoco cita en este momento la trascendencia de las interacciones entre losgrupos de presión y la Administración. No obstante, realiza una afirmaciónque no deja lugar a dudas sobre sus intenciones en la obra: hay que entenderla burocracia pública, más bien debería decir la Administración, para poderentender la política en los sistemas políticos contemporáneos. Desde esta pers-pectiva, auténtica llamada de atención para la ciencia política, estudia el cre-cimiento de la Administración atendiendo a la carrera y el reclutamiento delpolítico, a los que considera, junto con otros hechos, muestra de la debilidaddel poder legislativo.

En esta primera aproximación a los aspectos estructurales de los sistemaspolíticos Peters hace ya una aportación al fenómeno de la politización máso menos original. Considera que en algunos casos los burócratas poco tienen

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que ganar colaborando con los representantes políticos, en especial cuandotienen asegurada su carrera.

Como no podía ser menos en una obra como esta, con pretensiones de serun expositor de los principales problemas y cuestiones relativos a la Admi-nistración, ataca a la teoría económica de la burocracia y a Niskanen. Losargumentos no son nuevos y serán menos precisos que los que se realicen enla obra colectiva de Lañe. Sin embargo, resulta de interés el símil utilizadoal comparar el modelo de competitividad presupuestaria entre organismospúblicos de un mismo departamento con las relaciones internacionales: todosesperan ganar la seguridad a través de la cooperación tácita más que a travésdel conflicto.

Por último señala los fenómenos privatizadores en el sector público y elcambio de cultura del ciudadano. El fraude fiscal, por ejemplo, lo ve comomuestra de la vinculación que existe entre el dinero personal y el modelo desociedad. Peters acaba afirmando que el apoyo al incremento del sector pú-blico cada vez es menor, y para ello se apoya en una serie de estadísticas queabarcan las décadas de los sesenta y los setenta en países como Suecia, ReinoUnido y Estados Unidos. Sin embargo, no deja de reconocer que esa falta deapoyo se diluye cuando se trata de políticas públicas que afectan directamentea los encuestados.

Uno de los capítulos más novedosos lo constituye el referido a la culturapolítica y a la Administración pública. Peters parte de que ésta está influidapor las culturas administrativas, política y de la sociedad. Comenzando poresta última, analiza en ella el valor y alcance de la norma recogiendo unaserie de interesantes ejemplos de choques culturales dentro de una mismasociedad, en especial dentro de la israelí. Estos ejemplos le sirven para mani-festar que la norma debe adaptarse a las necesidades de los individuos y quela reacción contra la burocracia no es una excepción, sino la norma. Apoyaesta última afirmación en la influencia de los movimientos contestatarios yutópicos de la década de los sesenta, cuyos líderes están asumiendo el papelde dirigentes políticos y sociales en la actualidad.

La cultura política, señala Peters, siempre se ha analizado desde losinput del sistema político, y no desde los output. Esta realidad va a condi-cionar parte del análisis al tener por ello que centrarse en aspectos mera-mente descriptivos. A pesar de esta carencia Peters establece un modelo su-gerente de las dimensiones de la cultura política, que completa con una tablade doble entrada que relaciona la confianza política con la que se tiene enlos individuos, cuyo resultado es el diferente grado del poder administrativo.

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Sin embargo, el modelo cae en una simplificación excesiva, del que se salvala novedad conceptual utilizada en los términos de jerarquía, coerción ylealtad.

Los aspectos culturales internos de la Administración hacen aparecer alexperto, al que el autor da un significado amplio y al que sitúa en la basede la organización, y que está en conflicto inevitable con la autoridad. Estaidea, tomada de Thomson, le servirá para fundamentar parte del análisis querealiza de la motivación. Un tipo de ésta es la participación en la toma dedecisiones. Para Peters es la motivación más costosa, pero también la máseficiente para resolver los conflictos entre expertos y autoridad. Además, yaquí quizá esté lo más novedoso del capítulo, esa motivación basada en laparticipación hace aparecer a los clientes, lo que implica en las organizacionespúblicas la necesidad de redefinir las políticas públicas al necesitarse queintervengan en la negociación otras instancias políticas. Esta idea sólo quedaesbozada y será desarrollada en el capítulo quinto.

El tercer capítulo lo dedica Peters a estudiar la selección de los adminis-tradores públicos, desde la perspectiva de cómo la misma influye en la actua-ción administrativa. Los estudios sobre el origen de los funcionarios, el pesodel sistema educativo, el nivel académico y los métodos de selección son bienconocidos entre nosotros, contando con una tradición que se remonta, al me-nos, a la década de los sesenta. Precisamente, los datos que aparecen en ellibro sobre España son de esa época.

Como novedad el autor presenta una justificación de la politización dela Administración basada en la necesidad de integrar la fragmentación exis-tente en el proceso de toma de decisiones. Claro es que este ejemplo, extraídodel caso norteamericano, tiene una aplicación dudosa en los países de nuestroentorno. También presenta cierta originalidad, sólo apuntada, la comparaciónentre la selección pública y la privada que conduzca a «deseconomías» pro-ducidas por la posición de presión de los empleados públicos dentro del sis-tema político.

Como hecho curioso hay que señalar la atención, aunque breve, que dedi-ca Peters a los métodos de reclutamiento de los funcionarios españoles, a losque incluye dentro del modelo de selección no centralizada. Además destaca,de forma imprecisa, el no excesivo respeto que existe en nuestro país a laprofesión de funcionario.

Más interés tiene la exposición de los modelos de interrelación entre elsector público y el privado que concreta en: «Administración de extraños»,

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propio de Estados Unidos de América; abandono de la carrera administrativaen determinado momento de la misma, en Francia y en Japón, aunque pode-mos añadir también el ejemplo de España; y la no incompatibilidad con lapolítica, propio de Alemania, que asimismo lo es de España. No obstante,y a pesar de su interés, se echa en falta una mayor sistematización y precisiónen los modelos expuestos.

Peters dedica especial atención, ilustrada con resultados de múltiples en-cuestas, a la retribución económica en el sector público. Constata algo ya co-nocido en España: los bajos niveles de la Administración pública están com-parativamente mejor retribuidos que sus equivalentes del sector privadodebido a las medidas de presión que se ejercen sobre los centros de decisión.

Por último estudia la representatividad en sus vertientes educativa, étnicay sexual, y concluye que las medidas antidiscriminatorias, o de discriminaciónpositiva, no son suficientes para producir un cambio en las administraciones.Gráficamente dice que hay que preocuparse no sólo de dónde provienen losfuncionarios sino esencialmente adonde se encaminan, atendiendo a sus va-lores, motivos, metas y origen social. Sin embargo Peters no se adentra entan interesante propuesta.

En el capítulo cuarto Peters se centra en los problemas de la estructuraadministrativa de nuevo desde una perspectiva comparada, que abarca a Ale-mania Federal, Gran Bretaña, Francia y Suecia. Asimismo trata la teoría dela organización tomando como ejemplo las administraciones de diversos paí-ses occidentales.

El análisis comparado aporta pocas novedades, salvo las contradiccionesque detecta en cada uno de los sistemas administrativos y el caso de Suecia,que el autor tan bien conoce. En este país destaca la presencia dominante ycreciente de los comités mixtos dirigidos por un miembro de la Administra-ción de alto nivel y del que forman parte representantes de diversos intereses.Asimismo, la breve atención que dedica a la función pública sueca aportadatos no muy conocidos.

La vertebración de las organizaciones se analiza siguiendo las cuatro divi-siones de Gulick que atiende: al área o territorio, al proceso, al cliente y alas metas. El uso de una u otra forma de vertebración administrativa deberáatender a la naturaleza del servicio y a la naturaleza del sistema político. Sibien las divisiones son lo suficientemente conocidas, Peters aporta algunosfenómenos de reciente aparición que se pueden incluir en las citadas divi-siones.

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Así, cita la aparición de las organizaciones vecinales como reacción a laalienación que genera la tendencia a construir grandes organizaciones dentrode las estructuras que atienden al territorio. De nuevo el ejemplo sueco laservirá a Peters para señalar que las organizaciones ministeriales de ese paísse están convirtiendo en organizaciones tipo stajj, que planifican y establecenlas líneas maestras que ejecutarán las organizaciones que han surgido comoconsecuencia de la privatización, idea esta que se asemeja a la mantenida porBodiguel en su teorización sobre la vuelta a las regalías.

De las organizaciones por clientes destaca la búsqueda de la participaciónde los mismos con el fin de evitar el conflicto, a cambio de una regulaciónbeneficiosa para los participantes. En la última división, atendiendo a las me-tas, resulta de interés la síntesis que realiza de los diversos teóricos másimportantes que han tratado el desplazamiento de las metas de la organiza-ción en beneficio de los participantes, lo que ha generado la creación de orga-nizaciones especializadas para atender las nuevas funciones administrativas.

La parte final del capítulo la dedica Peters a los aspectos internos de laorganización y a la reorganización o reforma. Respecto a los primeros llamala atención la división simple que realiza de los modos de control jerárquicoy de comunicación atendiendo a las culturas occidentales y no occidentales,atribuyendo a éstas una serie de disfunciones que, como el propio autor ponede manifiesto en el capítulo segundo, son bien patentes en los países que élllama occidentales. De las alternativas que propone para superar las disfun-ciones hay que destacar la de la redundancia tanto del control como de lainformación o comunicación. De entre las clasificaciones de las organizacionesque realiza sobresale, por sugerente y quizá menos conocida, la elaborada porPerrow siguiendo a Thompson y Tuden y que se refiere al tipo de toma dedecisión que se prevé atendiendo a las diferentes preferencias y percepcionesde las causas por parte de los participantes. Respecto de la mala opinión quese tiene de las reformas administrativas, Peters señala que la reorganizaciónda forma al modo en el que se desea que se produzcan los resultados políticos.

El objeto del quinto capítulo, que abre una segunda parte en la obra, esel de entender mejor cómo la Administración llega a implicarse con la polí-tica y sus actores. Para ello se centra en las diversas relaciones existentes entrelos altos funcionarios y los grupos de presión, después de haber desarrolladobrevemente las dimensiones de la actividad política de la Administración pú-blica, algunas de las cuales tratará en los siguientes capítulos. Peters, en estedesarrollo, excluye de su atención la relación entre partidos y altos funcio-

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narios, al entender que la misma es de tipo formal, lo cual no deja de extra-ñar a la luz de las páginas que siguen y que ponen de manifiesto la impor-tancia cada vez mayor de las relaciones formales y legítimas de los grupos depresión con la Administración.

Excluidos los partidos como grupos de interés, el autor dedica su atenciónde una manera brillante y completa a los tipos de interacción entre los gruposde presión y la burocracia. Distingue cuatro tipos —legítima, de clientela, deparentela e ilegítima—, a los que a su vez asigna cuatro características dis-tintas. Dedica una atención especial al primero, que lo subdivide en gruposcorporativos o neocorporativos, grupos de consulta obligatoria, grupos de im-plementación y grupos institucionales. Como suele ser habitual en la obra,sintetiza las principales posiciones teóricas aportando un instrumento de granutilidad científica.

Si bien las divisiones descritas son conocidas, ofrece, no obstante, algunaperspectiva nueva y un buen análisis comparado. Así, resulta de interés lavisión dinámica que ofrece de los diversos tipos de interacción entre gruposde presión y burocracia en un período de escasez presupuestaria permanentecomo el actual. La perspectiva comparada nos permite, por otra parte, per-cibir la situación española actual, a la que Peters de nuevo hace referencia,aunque sea en la etapa preconstitucional, como paradójica. Efectivamente,por un lado se observa el crecimiento e institucionalización de los grupos depresión con objeto de coadyuvar a las políticas y poderes públicos. Por otro,la escasez hace que dichos grupos se resistan a colaborar en la redefinición delos límites del Estado y su Administración.

El siguiente capítulo se ocupa de las relaciones formales de la burocraciacon la Administración y con los órganos de gobierno, con objeto de estudiarel grado en que aquélla contribuye al liderazgo y a la dirección políticos. Paraello Peters desarrolla, por un lado, los criterios, elaborados por Rose, a apli-car por un grupo que quiera dominar la sociedad y, por otro, las estrategiasdesarrolladas por los políticos y burócratas para dominarse o contrarrestarseentre sí.

Respecto a los criterios hay que señalar el peso de la ideología de la orga-nización en gobiernos prolongados de coalición, donde una buena burocraciaes decisiva para gestionar los asuntos públicos. Peters desarrolla el conceptode lo factible como arma en manos de la burocracia. Asimismo trata sobre lacompetencia entre órganos de una misma organización, lo que limita la cohe-

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rencia interna y origina la aparición de gobiernos burocráticos. Esta caracte-rística la considera definidora de la Administración actual.

La ocupación de posiciones de poder es otro de los criterios. La burocra-cia cumple el requisito desde el punto de vista cuantitativo, pero no desdeel cualitativo, desde la legitimidad. Sin embargo su control de la informaciónpuede determinar las políticas a seguir. Por último se detiene en la fase deimplantación de las políticas y apunta la centralización, el apoyo político y ladispersión de las decisiones entre diversos organismos como fuente de poderde la burocracia en esta fase.

De gran interés por el enfoque resulta el aspecto dinámico de relación,más bien de confrontación, entre burócratas y políticos. La planificación esvista como un arma burocrática de gran importancia cuando no se consigueel consenso a través del proceso político. Al mismo nivel sitúa la presupues-tación, afirmando que todas las técnicas actuales en este campo refuerzan elpoder de las organizaciones públicas frente al parlamento. El tratamiento delos cuerpos consultivos en los que participa la burocracia sitúa a ésta enpapel dominante, incluso en aquellos en los que intervienen los grupos depresión. Por otra parte, las armas de los políticos tratan de adaptarse a lasde los burócratas, utilizando así instituciones presupuestarias especiales, la es-pecialización organizativa de control, los nombramientos y el dominio delpartido o del ejército, según los regímenes.

Como conclusión, el autor no es muy optimista sobre las medidas de con-trol sobre la burocracia, y además entiende que la carencia de legitimidadpuede ser superada mediante la efectividad. Por contra, el público se rela-ciona mejor con los políticos que con la burocracia, de ahí que ésta sea laprincipal arma en manos de aquéllos.

El capítulo séptimo constituye uno de los centrales de la obra de Peters.Se puede decir que las partes precedentes concluyen en el proceso presupues-tario, como campo de actuación de los diversos actores políticos y burocrá-ticos. Su elaboración es brillante y utiliza una buena construcción sistemática,con un exhaustivo y correcto uso de las principales corrientes doctrinales so-bre las técnicas y filosofías presupuestarias.

El planteamiento es aparentemente simple: qué es lo que impide o difi-culta aplicar recortes presupuestarios aun cuando todo aconseja su utilización.Esta perspectiva supera el modelo de Wildavski y le permite tratar aspectosque trascienden al entorno económico y social para centrarse en aspectos inhe-rentes a las organizaciones.

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El tratamiento que hace de la distribución de recursos y los actores impli-cados en la toma de decisiones sobre la misma aportan una gran riqueza con-ceptual al campo de la ciencia de la administración, así como a la cienciapolítica. De nuevo entenderá a las organizaciones públicas como competido-ras entre sí por los fondos públicos, lo que las convierte en la clave de lasdecisiones e implementaciones presupuestarias.

Peters parte del arraigo que la cultura incrementalista tiene en el mundooccidental y la dificultad de sustituir esta cultura por la de la escasez. Ana-liza de forma exhaustiva tanto las presiones a favor del incrementalismo comolos intentos, que reconocerá poco fructíferos, para evitarlas. Entre las alter-nativas al incrementalismo hay que destacar la exposición de las más nuevastécnicas presupuestarias desde una perspectiva comparada y crítica, detenién-dose especialmente en las medidas adoptadas por los gobiernos de Thatcher,de manera concreta en el PESC y su evolución y en el FMI.

Por último, el autor aporta como novedad los problemas no contempladospor los analistas innovadores del presupuesto pero que están presentes en lasdecisiones a adoptar por los gobiernos y sus administraciones. El tratamientode esta parte arroja un saldo de sistematización elevado y clarificador sobreconceptos conocidos, pero de forma aislada.

La conclusión del capítulo es que la aplicación de las técnicas para con-trolar el gasto no deja de mostrar una buena voluntad y que las mismasdeben aplicarse de forma simultánea. Desde un punto de vista más trascen-dente, Peters afirma que hoy se percibe de forma generalizada c! croblemadel control presupuestario, pero que éste no se podrá llevar a cabo sin ccrúarcon los altos funcionarios y los políticos, lo que sin duda es una crítica a laimportación directa de técnicas privadas al sector público.

A lo largo de los capítulos anteriores el autor nos ha ofrecido una visiónde la Administración que conduce a que las claves de ésta están más en manosde los funcionarios que en las de los políticos. Por ello resulta de gran impor-tancia el estudio de los sistemas de control o de exigencia de responsabilidada los empleados públicos.

Peters distingue entre las acciones de las instituciones y las de los indi-viduos en ellas integradas, y considera que el funcionamiento incorrecto puedevenir por exceso o defecto. Su opinión no es muy optimista sobre los límitesde la burocracia. Efectivamente, la complejidad y extensión administrativaimplica la flexibilización y discrecionalidad de los procedimientos que con-

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trolan los funcionarios. De aquí que vea como positiva la tendencia actuala la politización moderada de las altas instancias administrativas.

El autor pasa a analizar de forma completa los diversos instrumentos paraconseguir la responsabilidad pública desde una perspectiva que implica atodos los actores inmersos en las políticas públicas. De esta manera este capí-tulo puede entenderse como colofón de los anteriores y en sí mismo una obracompleta por el tratamiento sintético que hace de los problemas actuales delas administraciones públicas.

Entre los diversos instrumentos hay que destacar el análisis que hace delcontrol del legislativo sobre la Administración, y que muestra el declinar delpapel tradicional de este poder en todos los sistemas políticos. De todas for-mas, y a modo de consuelo, Peters redefine su papel en el sentido de otorgar-les la vigilancia sobre las políticas públicas, función esta que le permite tenerun papel activo en ellas.

También resulta de interés, por su novedad, el tratamiento que hace delos problemas que no se pueden resolver mediante los controles convencio-nales. Así, cita los problemas causados por los profesionales al servicio de laAdministración, las industrias públicas o nacionalizadas, los sindicatos, la es-tructura política, la cultura y la inactividad administrativa, y que conducena la elusión de cualquier control en la mayor parte de los casos.

Como resumen Peters afirma que el ciudadano debe esperar que el em-pleado público posea una serie de ideas sobre lo que debe ser la buena admi-nistración. En caso de que esto falle debe dirigirse a las instancias políticaspara corregir las disfunciones. Sin embargo, el control y la exigencia de res-ponsabilidad a los funcionarios no será posible sin una presión constante delos ciudadanos hacia los responsables políticos. Concluye diciendo que pareceque las presiones tendentes a exigir una mayor responsabilidad son mayoresque las que conducen a posiciones de aislamiento de la burocracia. Cuestiónesta que no parece muy clara si se lee con detenimiento su opinión sobre cadauno de los instrumentos utilizados, y en especial el que considera más eficaz,el control sobre los valores de la burocracia.

La obra concluye con un breve capítulo dedicado a las previsiones sobrela Administración pública en los años noventa. En él se contiene un resumende las ideas expuestas en los capítulos anteriores. La primera cuestión queconsidera es la del cambio de cultura administrativa, que pasará a estar domi-nada por el valor de la escasez. El éxito para un administrador va a ser recor-tar, en vez de incrementar, su presupuesto, lo que conduce al dominio de la

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eficiencia. Este cambio cultural implica la evaluación de las estrategias delas resistencias al cambio.

La segunda cuestión se refiere a los retos de la administración y la polí-tica. Advierte contra las tentaciones privatistas, ya que Peters señala que lasineficiencias del sector público pueden no producirse por la naturaleza delmismo, sino que pueden ser debidas al resultado del funcionamiento de cual-quier organización burocrática.

El tercer aspecto se refiere a la complejidad de la Administración. Estase manifestará en la no distinción entre el sector público y el privado y enla existencia de administraciones en colisión.

Por último, Peters señala que la privatización a largo plazo puede con-ducir a una disminución de la eficacia debido a que los gobiernos pierden elcontrol efectivo sobre múltiples actividades y el papel de directores de la so-ciedad, algo que está en la raíz de la palabra gobierno. La idea final es la deque se debe tener la convicción extraordinaria en que la calidad de vida puedeser conseguida por la acción colectiva, lo que implica pensar en que la Admi-nistración no es sólo un instrumento de aplicación de la ley sino que es uncomponente vital del proceso de gobierno con un tremendo, y desaprovecha-do, potencial para ayudar a crear unas mejores economía y sociedad.

La reflexión que comienza ahora no va a tratar sobre la valoración de laobra comentada, ya que esto se ha realizado en las líneas anteriores. Tam-poco va a centrarse en las aportaciones o en la utilidad de éstas, algo que dela lectura anterior puede deducirse como muy importante. La obra The Poli-tics of Bureaucracy debe ser valorada más por los caminos que abre que porlo que en ella se recoge.

Es cierto que aporta una exhaustiva recopilación de los principales tra-bajos de Ciencia de la Administración y de Ciencia Política en las tres últi-mas décadas en el mundo, lo que se concreta en las más de mil notas dellibro. También lo es que ofrece un magnífico estudio comparativo y de evo-lución de las investigaciones sobre la Administración y su interrelación conel sistema político y con la sociedad. Ello aporta una buena base descriptivapara realizar una teoría sobre la Administración y su campo científico. A ellose aplica en ocasiones Peters, aunque con resultados desiguales.

Esta última característica es precisamente la que convierte a esta obra enimprescindible. Los análisis y teorías parciales de los principales estudiososde la materia en el mundo anuncian la posibilidad de una creación teóricageneral en el campo de la Ciencia de la Administración. Es cierto que esta

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afirmación hay que hacerla con la modestia de algo que está empezando, perotambién desde la certeza de que la Administración presenta una serie de ras-gos, algunos de ellos ya teorizados, que la convierten en campo de estudiodiferenciado y peculiar.

El salto de la descripción y la comparación a la teoría es señalado porPeters en la obra. Muestra que es posible aislar y generalizar después unaserie de fenómenos complejos e interrelacionados dentro de unos modelosprobados en la realidad. Claro es que la carencia de datos empíricos es grande;sin embargo, la gran importancia de la obra de Peters es presentar los diver-sos caminos de trabajo, que con el tiempo pueden conducir a una teorizaciónque justifique el nombre a la Ciencia de la Administración.

Manuel Arenilla Sáez

CARLOS JIMÉNEZ PIERNAS: La revisión del estatuto territorial del Estado porel nuevo Derecho del Mar (El caso de los Estados archipelágicos). Insti-tuto de Cultura «Juan Gil-Albert», Universidad de Alicante, 1990; 257páginas.

Quizás el único error apreciable en el libro cuyo comentario inicio sea laequivocidad de su título. Al menos puede resultar insuficiente para los obje-tivos que el mismo pretende. En efecto, en los tiempos que corren, de unaalta especialización en la investigación científica y de una destacable infla-ción en las publicaciones, no siempre merecedoras de la inversión del tiempodel lector, el título de la obra hace un guiño al especialista en Derecho Inter-nacional Público con la mención de los Estados archipelágicos, lo que puedeterminar incitando a su lectura por personas de dicha rama especializadas enDerecho del Mar. El libro es, sin embargo, bastante más ambicioso: debe serlectura obligada para todo internacionalista, por supuesto, en la medida enque somete a revisión un concepto que, de tan clave, es obviado en la diariareflexión, como es el del espacio estatal o del territorio del Estado. Pero nolo es menos para el teórico del Estado o el constitucionalista teórico.

El concepto de territorio estatal es una categoría acrisolada tanto en De-recho Internacional como en Teoría del Estado que apenas si está dando lugarhoy día a reflexiones más allá de las dogmáticas, o a estudios concretos sobreaspectos parciales del mismo, como su delimitación, problemas fronterizos ocuestiones de repartos de competencias. En lo que no cabe duda es sobreel prejuicio continentalista o geocéntrico de la doctrina, de la jurisprudenciay de los proyectos normativos. Este es uno de los primeros puntos centrales

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de la obra del profesor Jiménez Piernas: las aguas costeras y su correspon-diente espacio aéreo no han sido valorados y calificados jurídicamente por laTeoría del Estado y el Derecho Internacional en pie de igualdad con la tierracorrespondiente; hasta hace bien poco, afirma con razón en la página 57, lasaguas costeras y su espacio aéreo se concebían y regulaban como un espaciomarginal, sin otra razón de ser que la de servir de marca fronteriza de latierra. De ahí que el autor proponga, en línea con modernas concepciones enDerecho Internacional, sustituir las referencias al territorio del Estado porla de espacio o base física estatal, como un espacio tridimensional delimitadorespecto de los espacios de otros Estados.

El predominio geocéntrico de los espacios del Estado no es accidental,sino un resultado cultural en, al menos, un triple sentido: cultural como evo-lución histórica, ya presente en el Imperio romano, y que se ha ido consoli-dando conforme se implantaba en el espíritu de las poblaciones la significa-ción política de la tierra. Cultural también en el sentido de que no se ha tra-tado de un concepto neutral, sino que ha terminado siendo un prejuicio insos-tenible en la medida en que se ha pretendido constituir como de validezgeneral y universal; cultural, finalmente, en la medida en que la insistenciaen el carácter lineal, continuo, estable y permanente del espacio terrestre enlas concepciones geocéntricas occidentales, motivadas por intereses políticosy comerciales, no está permitiendo regulaciones más adecuadas para la deli-mitación de los espacios estatales de aquellos Estados en los que la continui-dad no es la nota característica.

Este es, sin duda, el caso de los Estados archipelágicos, en los que la faltade un territorio continuo no ha permitido una adjudicación de espacios marí-timos y aéreos consecuente con su propia concepción cultural del territorio.Resulta normal que el profesor Jiménez Piernas dedique el núcleo de su obraal análisis de la peculiar situación de los Estados archipelágicos, poniendo demanifiesto cómo han desarrollado una cultura espacial no esencialmente terri-torial, sino, por razones evidentes, marítima. Su estudio, en este punto, no essólo general, sino que desciende al examen de cada uno de los más notoriosEstados archipelágicos.

De igual forma, la falta de continuidad de su territorio se revela como unclaro obstáculo objetivo para su consolidación y desarrollo. Estos Estados sonEstados de recién adquirida independencia, por lo que sus particulares con-cepciones territoriales no han podido estar presentes para contrarrestar laconfiguración de una cultura geocéntrica teóricamente general o universal.Ellos son datos que, de por sí, explican la insatisfactoria solución del Derechodel Mar a las pretensiones de los Estados archipelágicos.

Pero aún hay más: las pretensiones de los Estados archipelágicos habrían

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chocado, por el cierre de grandes espacios marítimos, con las ambiciones delas grandes potencias militares o comerciales del mundo. No parece necesarioinsistir en que los Estados archipelágicos ocupan lugares rezagados en estosparticulares escalafones, por lo que sus presiones resultaron insuficientes oirrelevantes. Sobre estas cuestiones da detallada cuenta el autor del libro, deforma completa, documentada y ágil. Voy, por mi parte, a aprovecharme delesfuerzo intelectual del autor para apuntar a otros factores de la vida de rela-ción internacional que pondrían igualmente en evidencia la necesidad de larevisión del estatuto jurídico territorial del Estado. En primer lugar, la revi-sión del concepto de continuidad del territorio permitiría igualmente, y comoél mismo señala, el cambio de la solución adoptada para los archipiélagos deEstado, parcela en la que el Estado español ha resultado notoriamente per-judicado por la solución funcional alcanzada en la Conferencia de 1982, alestimarse que la base continental de estos Estados ni siquiera exigía una solu-ción más acorde con su cultura talasocéntrica. En segundo lugar, la utiliza-ción de pautas culturales sobre el territorio diferentes a las ahora pretendidascomo universales permitiría soluciones a ciertos espacios de soberanía aúndisputada, como las de la Antártida o el Ártico; por supuesto, una cultura nogeocéntrica no permitiría reivindicaciones sobre la base de la continuidad ode la contigüidad. En tercer lugar, esta revisión incidiría sin duda, igual-mente, sobre las normas aplicables en materia de espacio aéreo, en el que elpredominio normativo, casi exclusivismo, de nuevo geocéntrico, se limita ala regulación de la soberanía exclusiva de los Estados territoriales y de losinexistentes derechos de los demás Estados, y olvida cuestiones más impor-tantes como las transmisiones o la contaminación.

Este conjunto de elementos son los que me permitían afirmar que la obradel profesor Jiménez Piernas, avalada por una perspectiva multidisciplinar enla que él es un depurado técnico, es algo más que una discusión minuciosay detallada sobre los Estados archipelágicos: es un reto al replanteamiento decategorías que vienen siendo utilizadas de forma acrítica, aunque podamosdefendernos de esa acusación por el evidente peso histórico-cultural de lasmismas. Pero, como dice el autor, la aceptación acrítica de conceptos cultu-rales puede ser un elemento ciertamente reaccionario. Por ello dedica un buennúmero de páginas a poner de manifiesto la jurisprudencia y la práctica esta-tal en este sentido, análisis del que podemos concluir el mimetismo en lassoluciones y la insatisfacción de las mismas.

Hay, finalmente, algunos otros datos que me veo obligado a reseñar: laedición está esmeradamente cuidada, hasta el punto de que apenas si he de-tectado media docena de inofensivas erratas, y viene acompañada de unaextensa bibliografía no al hilo, así como de un abundante aparato crítico con

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el que el autor apoya unas ideas fundamentales en la concepción del estatutoterritorial del Estado. En este momento, afirmar que no debe excusarse aljurista en el ámbito del Derecho público de la lectura de este libro resultaobvio. Insisto, éste es un libro que va mucho más allá de los Estados archi-pelágicos para plantear la revisión del concepto básico de territorio e inclusouna revisión metodológica del Derecho Internacional.

No creo que se considere excesivo que afirme que la lectura de este libroreúne un elemento añadido: el profesor Jiménez Piernas es un hombre culto,predicamento no siempre fácil de hacer incluso con referencia a afamadosuniversitarios, y es un placer dejarse llevar de su mano en lecturas tan varia-das como el Derecho Constitucional, la Teoría del Estado, la planificaciónurbanística, la Historia, la Etología o cualquiera otra ciencia que coadyuveen su búsqueda del concepto de territorio y de espacios territoriales.

Alejandro /. Rodríguez Carrión

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