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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT
LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores
POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL
FLAeso Biblioteca
iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht
BEDE CDBTA RICA
3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy
jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
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Disentildeo de portada Valeria Varas
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BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
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POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy
jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
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Disentildeo de portada Valeria Varas
3 ti tlmiddotfREG ~ B6amp CUT shy
BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
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POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
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POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
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POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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POBREZA LTRBANA YPOLIacuteTICAS SOCIALES LTRBANAS EN LA CIUDAD ELTROPEA
GERARD OUDE ENGBERINK
Lo SOCIAL EN CRISIS
Lo social en la Unioacuten Europea se encuentra en crisis
La Europa nueva se construye prometiendo una prosperidad sin precedente para sus ciudadanos Pero esta promesa de prosperidad se aplica solamente a los ciudadanos que poseen las medidas materiales y culturales para participar en esta nueva dinaacutemica Existe un gran nuacutemero de europeos y europeas que quedan rezagados y parecen efectivamente relegados al seshygundo plano en la distribucioacuten de las riquezas
Maacutes que un fenoacutemeno exclusivamente econoacutemico la pobreza y la precashyriedad en las cuales se encuentran millones de personas constituyen una seria amenaza a su ciudadaniacutea a su estatuto de ser ciudadano auteacutentico inshycluso para su dignidad de ser humano La crisis no es solamente una crisis econoacutemica o una ruptura en la cohesioacuten social sino que quizaacutes es tambieacuten una crisis ideoloacutegica y cultural una crisis de la moralidad una ruptura en la filosofiacutea poliacutetica de los antildeos pasados ypor consecuencia en los lazos existenshytes de la solidaridad social colectiva Es aquella forma de solidaridad que ha garantizado a los maacutes pobres y los maacutes marginalizados una base de subsistenshycia o por lo menos una perspectiva de mejoriacutea de su posicioacuten social yeconoacuteshymica en el futuro
Esta crisis en lo social constituye el problema maacutes grave de los antildeos noventa para las ciudades las regiones y los estados-miembros de la Unioacuten Europea y para el proyecto comunitario mismo La cuestioacuten fundamental seraacute pues si habraacute una Europa proacutespera y equitativa para todos sus habitantes o si habraacute una Europa en la cual gran nuacutemero de personas se encuentren excluidos de los mercados de bienes servicios y cultura una Europa en la que un segshymento considerable de la poblacioacuten no pertenezca a la sociedad de los ciudadanos y sea efectivamente declarado fuera del asunto social fuera del
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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futuro Una Europa como esta es maacutes que una comunidad a dos velocidades se encuentra esencialmente dividida contra siacute misma y por esta razoacuten destishynada a estrellarse
No necesitamos de complicadas investigaciones cientiacuteficas para observar en la Unioacuten Europea el crecimiento de fenoacutemenos de pobreza y de marginashycioacuten El nuacutemero de desempleados en busca de empleo haciendo cola en las oficinas de colocacioacuten y las bolsas de trabajo estaacute creciendo cada diacutea maacutes La precariedad del empleo la dificultad de conseguir un trabajo de manteshynerse en el mercado laboral o de hacer participar lo suficientemente de los seguros y el socorro a los parados deben ser contados entre los factores prinshycipales que conducen a hombres mujeres y familias hacia una vida sin recurshysos suficientes y algunas veces sin ninguacuten recurso del todo Los recursos inseguros e irregulares constituyen el exponente de la precariedad econoacuteshymica Pero ademaacutes de esto una situacioacuten poco estable la irregularidad o la ausencia de recursos condenan a las personas afectadas a vivir en viviendas indignas y a veces a vivir sin techo alguno
En casi todas las grandes ciudades se pueden observar en los rincones de la sociedad proacutespera personas errantes no solamente estos hombres claacutesishycos de la vida vagabunda sino un nuacutemero creciente de hombres mujeres y nintildeos comunes y corrientes sin techo ninguno
La ciudad lo suficientemente rica de Glasgow en Escocia contaba en 1992 aproximadamente con siete mil personas sin domicilio En el famoso metro el laquotuberaquo de Londres se pueden encontrar madres con sus hijos peshyquentildeos y todas sus posesiones personales en una carreta que han hallado alliacute sobre los andenes del metro su inseguro hogar La ciudad de Rottershydam la maacutes rica y activa de Holanda se ve confrontada por tres mil personas sin alojamiento y por un nuacutemero creciente de refugiados y personas que buscan asilo poliacutetico para los cuales apenas hay alojamiento digno de este nombre La gran ciudad impresionante de Lisboa cuenta con varios miles de familias en busca de un techo decente y unos miles de personas laquosern abrishygoraquo sin techo ni derecho
seguidamente existen categoriacuteas considerables de la poblacioacuten en las cuales la pobreza no es muy manifiesta muy visible pero siacute dura Es la pobreshyza y la marginacioacuten que caracterizan la calidad de vida de los ancianos con pensiones insuficientes de retiro y de vejez o sin ninguna pensioacuten y por tanto dependientes del sosteacuten familiar o de obras de caridad Esta pobreza caracteriza frecuentemente las oportunidades de vida de los minusvaacutelidos o de las familias monoparentales casi siempre familias de una madre sola Y maacutes que nunca son la pobreza y la marginacioacuten las que confieren una dishymensioacuten especiacutefica de vulnerabilidad a la situacioacuten de la mayoriacutea de los grushypos eacutetnicos de inmigrantes y refugiados
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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La magnitud y la intensidad de la crisis social se da a conocer en los documentos y publicaciones municipales de las grandes ciudades en Europa La ciudad industrial y comercial de Birmingham en Inglaterra estima el nuacuteshymero de sus ciudadanos dependientes de prestaciones sociales en maacutes del 50 de la poblacioacuten urbana La cifra comparable para la ciudad de Rottershydam se encuentra alrededor del 40 En las ciudades del Sur de Europa la situacioacuten puede ser todaviacutea maacutes grave aunque muchas veces no existan cishyfras exactas y no se puedan comparar faacutecilmente los sistemas de prestaciones sociales En estas ciudades del Sur los sistemas de proteccioacuten social estaacuten en viacuteas de desarrollo y auacuten son incapaces de cubrir las necesidades de vida en forma integral de la gente sin ingresos como en los estados de bienestar del Norte de Europa Alliacute en los paiacuteses del Norte los sistemas maacutes o menos comshypletos se mueven actualmente en liacutenea descendente debido al tipo de desashyrrollo econoacutemico y al cambio paralelo en las ideologiacuteas poliacuteticas esto arroja como resultado el que ahora exista menos proteccioacuten que por ejemplo durante los antildeos setenta
Con todo esto la Comisioacuten Europea calcula el nuacutemero actual de pobres en la Comunidad en maacutes de cincuenta millones de personas que reciben ingresos de menos del 50 del sueldo promedio comuacuten en su paiacutes
Actualmente el fenoacutemeno de la pobreza en los paiacuteses Europeos atrae de nuevo la atencioacuten poliacutetica Pero todaviacutea se define este fenoacutemeno como un problema residual y transciende en la poliacutetica corriente la pobreza y la marshyginacioacuten son los costos que deben pagarse temporalmente como pago por la transformacioacuten econoacutemica laquola revitalizacioacutenraquo como se le llama Cuando la Unioacuten se haya establecido otra vez como poder fuertemente competidor en la economiacutea mundial frente a los Estados Unidos y los Tigres Asiaacuteticos en este futuro los beneficios de la nueva prosperidad iraacuten a gotear lentamente hacia los pobres los desempleados los dependientes Este es el pensamiento general poliacuteticamente no se toma conciencia de que el problema de la nueshyva pobreza es una realidad estructural y permanente como producto loacutegico y natural de la revitalizacioacuten misma El fenoacutemeno como categoriacutea residual solamente necesitariacutea medidas especiacuteficas de corto plazo para combatir los efectos maacutes directos y maacutes negativos de la transformacioacuten En este sentido el combate contra la pobreza en Europa es muy similar a las poliacuteticas sociales para suavizar las consecuencias del llamado laquoreajuste estructuralraquo en paiacuteses del tercer mundo frente a grupos duramente afectados (en forma de una red social salvavidas)
Cientiacuteficamente en la definicioacuten dominante en Europa se iguala el fenoacuteshymeno de la pobreza y de la marginacioacuten con las caracteriacutesticas de los portashydores de las personas afectadas No se encuentra frecuentemente referencia al fenoacutemeno como resultado como producto de procesos sociales econoacutemishycos y culturales de cambio en la sociedad urbana nacional o mundial En
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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teacuterminos de medicioacuten la comunidad cientiacutefica y poliacutetica tiende a contenshytarse por lo tanto con dos tipos de tratamiento del tema
Primeramente se producen estadiacutesticas a nivel macro nacional o intershynacional que indican porcentajes de personas o familias que se encuentran bajo una liacutenea miacutenima de ingresos La liacutenea miacutenima con referencia muchas veces a la canasta baacutesica es una convencioacuten poliacutetica que se decide cada antildeo a nivel nacional como compromiso entre los precios del mercado libre y las exigencias poliacuteticas del diacutea Personas o familias que reciben ingresos bajo esta liacutenea se definen como pobres porque no tienen dinero o sosteacuten sufishyciente para sobrevivir de una manera considerada decente en su paiacutes
Hay un nuacutemero de variaciones de este meacutetodo la definicioacuten Europea es un ejemplo (ltltmenos de la mitad del ingreso medio corriente en un paiacutesraquo)
Algunas veces la trayectoria los cambios en la posicioacuten relativa de ciertos grupos de la poblacioacuten son objeto de investigacioacuten
Dentro de este marco de referencia la pobreza equivale a la falta de dishynero para comprar aquellos bienes considerados las cosas necesarias para sobrevivir en un paiacutes
Otro meacutetodo frecuentemente fundamentado en un trabajo de campo empiacuterico intenta identificar el estilo de vida de los pobres en forma muy similar a lo que ha hecho Osear Lewis en las Ameacutericas etnografia de la poshybreza de grupos limitados de personas en ciertas ciudades barrios y ambienshytes concretos Estos estudios aunque muy informativos muchas veces no loshygran relacionar el mundo del pobre con lo que ocurre en la economiacutea y la sociedad en general el mundo propio del pobre todaviacutea se equipara con la pobreza los procesos econoacutemicos y sociales que afectan diariamente la vida concreta de los pobres no se constituyen como enfoque importante No se responde a la pregunta fundamental coacutemo se produce la pobreza porque ciertos grupos se encuentran maacutes fuertemente afectados que otros y porque la pobreza se desarrolla en una situacioacuten de creciente prosperidad para otras capas sociales en Europa
Vease Robbins D (ed) Observatory on national policies to combat social exclusion Third Annual Report Comisioacuten de las Comunidades EuropeasDG V Brusse1s 1995
2 Townsend P The International Analysis of Poverty Blackwell Oxford 1992
3 Vease Engbersen GAO Moderne Armoede (Modern Poverty-) Stenfert Kroese Leiden 1987 Fagin L and M Little The forsaken families Harmondsworth 1984 Auletta K The underclass New York 1982 Harrison P Inside the inner city Harmondsworth 1983 Oude Engberink G and B Post Grenzen van de Armoede (The frontiers and limits of povershytyraquo) Divosa Utrecht 1994
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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POBREZA MARGINACIOacuteN Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
La pobreza y la marginacioacuten son mucho maacutes que la falta de dinero solashymente El padre franceacutesJoseph Wreacutesinski ha definido estos fenoacutemenos con gran elocuencia ante el Gobierno franceacutes Ha dicho
laquoLa precariedad constituye la ausencia de una o varias seguridades sobre todo la del empleo lo que permite a las personas y las familias asumir sus obligaciones profesionales de familia y de sociedad y disfrushytar de sus derechos fundamentales La inseguridad resultante puede ser maacutes o menos extensa y traer consigo consecuencias maacutes o menos serias y definitivas Conduce a la pobreza generalizada al afectar varios terrenos de la existencia al permanecer y al comprometer la oportunidad para las personas afectadas de reasumir sus responsabilidades y de reconquistar sus derechos ellos mismos dentro de un futuro previsibleraquo
La pobreza y la marginacioacuten no constituyen realidades nuevas Estos fenoacutemenos desde hace mucho tiempo han sido objetos de varios anaacutelisis y reflexiones del orden cientiacutefico y poliacutetico y han ocasionado numerosas iniciatishyvas tanto puacuteblicas como privadas
En la mayoriacutea de los paiacuteses europeos los expertos cientiacuteficos y las autorishydades nacionales regionales y urbanas pensaron durante mucho tiempo que la pobreza era una realidad residual como ya ha sido dicho anteriormente condenada a desaparecer con el progreso y el crecimiento econoacutemico
Este punto de vista ha sido modificado hacia finales de los antildeos setenta conjuntamente con la aparicioacuten de nuevas formas de pobreza y de marginashylidad Primeramente esas formas son el resultado de la crisis econoacutemica particularmente del aumento del desempleo y la precarizacioacuten de las condishyciones del trabajo Esta situacioacuten es producida por la recesioacuten econoacutemicalas profundas transformaciones en la infraestructura tecnoloacutegica y la laquoglobaliacuteshyzacioacuten- de los mercados
Esta fue y lo es todaviacutea la eacutepoca en que en la Ciudad de Rotterdam el paro de los obreros claacutesicos y tradicionales del puerto de las empresas quiacutemishycas y las industrias de acero con una escolarizacioacuten bastante baja pero hasta ese momento productivos a base de laquofuerza muscularraquo aumentaba de un porcentaje tolerable de siete a un porcentaje catastroacutefico de veinticinco en un periacuteodo menor de cinco antildeos Estos obreros fueron efectivamente y pershymanentemente excluidos del mercado del trabajo reestructurado en tanto
Wreacutesinski MJ Grande pauvreteacute et preacuteeariteacute eacuteeonomique et sociale Conseil Eeonomique et Social]oumal Officiel Paris 1987
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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que a un gran nuacutemero de joacutevenes -mal escolarizados tambieacuten- que ingreshysaban en el mercado por primera vez se les rechazaba refusados la entrada al primer empleo
Existen ademaacutes otras formas de pobreza y de marginacioacuten que han pershysistido por hace muchos antildeos o que se han desarrollado en el cuadro de profundos cambios sociales caracteriacutesticas del desarrollo de las sociedades industriales y post-industriales La pobreza claacutesica de los campesinos sin tieshyrra de los obreros estacionales de personas de mayor edad sin familia de la gente sin techo de estos grupos pequentildeos muy tiacutepicos en la sociedad urbashyna ha desaparecido de la vista diaria en la mayoriacutea de los paiacuteses en la Unioacuten Europea durante los antildeos setenta bajo la influencia del desarrollo econoacutemishyco y la construccioacuten raacutepida de los sistemas del estado de bienestar Pero con frecuencia esta pobreza no desaparece de la realidad social sino que ha sido encubierta solamente durante estos antildeos de prosperidad Actualmente esshytas formas tradicionales afloran de nuevo al campo y a las calles de las ciudashydes Aquellas formas se adjuntan a una nueva pobreza de obreros abandoshynados en la carrera tecnoloacutegica de la competicioacuten internacional de persoshynas que apenas son capaces de pagar la renta de su casa o que carecen de los medios suficientes para alquilar un alojamiento decente y viven forzosamenshyte en lugares de miseria que muchas veces constituyen un peligro para su salud fiacutesica y social
Antildeadimos a estas nuevas formas de pobreza la situacioacuten econoacutemica soshycial y cultural de los grupos de origen eacutetnico que porvienen de todos los sitios amenazados del mundo en busca de una vida maacutes segura fiacutesica yecoshynoacutemicamente o de estos grupos eacutetnicos que ya han vivido desde hace mushycho tiempo en las comunidades de las cuales forman parte integral pero que han sido mantenidos al margen de la riqueza y del poder
Son estas categoriacuteas de pobres y marginalizados antiguas y nuevas las que efectivamente se encuentran excluidas del desarrollo dinaacutemico en la economiacutea y la sociedad urbana
En los uacuteltimos antildeos surgioacute en el debate europeo un teacutermino nuevo para describir la pobreza creciente la exclusioacuten social
Exclusioacuten social es un concepto poliacuteticamente muy explosivo El uso de este teacutermino indica en primera instancia que los cientiacuteficos y poliacuteticos han perdido la esperanza de los antildeos ochenta de que la revitalizacioacuten econoacutemica por siacute sola sea base suficiente para combatir la pobreza con eacutexishyto Equivale al reconocimiento de que la reestructuracioacuten y modernizacioacuten econoacutemica pueden producir efectos negativos en un sentido social El eacutexito econoacutemico no va a salvar a todos los ciudadanos Asiacute el uso del teacutermino
European Cornrnission Intensifying the fight against social exclusion and fostering integrashytion Brussels 1992
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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laquoexclusioacuten socialgt indica por fuerza comprobar poliacuteticamente que es muy necesario desarrollar al lado de las poliacuteticas de promocioacuten econoacutemica un sistema efectivo de proteccioacuten social para garantizar un nivel necesario y aceptable de cohesioacuten social Este sistema debe ser integrado dentro de lo posible con los esfuerzos en el plano econoacutemico dirigido a toda la poblashycioacuten pero especialmente encaminado hacia las necesidades de los pobres y marginados de la sociedad urbana
Con mayor exactitud que el teacutermino pobreza que se refiere en el uso diario exclusivamente a la falta de ingresos para proveerse de las necesidades de la vida el concepto de exclusioacuten social es particularmente adecuado para indicar cambios fundamentales en la posicioacuten de las clases bajas de la socieshydad El acento radica en el caraacutecter multidimensional de los mecanismos por los cuales personas y grupos estaacuten excluidos de la participacioacuten en los mercashydos de las praacutecticas y derechos sociales que forman la base de la integracioacuten social La exclusioacuten social enfatiza y manifiesta no solamente en la falta de medios financieros sino tambieacuten en el ambiente del alojamiento de la edushycacioacuten de la salud y la cultura y en el acceso a los servicios puacuteblicos o privashydos ofrecidos a la ciudadaniacutea en estos terrenos
La exclusioacuten social no afecta solamente a individuos en una situacioacuten de fracaso personal sino tambieacuten a grupos discriminados y segregados por la mayoriacutea de la poblacioacuten o por organismos que dominan uno o varios terreshynos de la vida social En este sentido la exclusioacuten social se refiere al riesgo de fragmentacioacuten de dualizacioacuten y de disminucioacuten de la cohesioacuten social en una palabra a la ruptura de la sociedad nacional regional urbana
La exclusioacuten social se presenta en formas diferentes en los paiacuteses y ciudashydes del Sud y del Norte de Europa se expresa diferentemente en regiones proacutesperas y regiones en estancamiento y en formas distintas en las ciudades y el campo
Estas formas diversas se encuentran igualmente en el ambiente urbano ninguna ciudad de Europa se puede comparar faacutecilmente con el nivel de expresiones concretas de pobreza y de marginacioacuten Estas formas existenshyciales resultan de un gran nuacutemero de procesos particulares pero el probleshyma fundamental es el mismo en todas las ciudades de la Unioacuten Europea la ruptura en las estructuras de la cohesioacuten y vitalidad urbana Existe una divishysioacuten creciente entre un segmento de la poblacioacuten urbana que toma parte en el desarrollo de la nueva economiacutea que es portador de una dinaacutemica cultural desafiante un segmento que vive confortablemente que goza de la vida y estaacute ganando maacutes dinero que nunca Hay otro segmento que se encuentra maacutes o menos estancado que ha caiacutedo prisionero de una situacioacuten de falta de bienes materiales falta tambieacuten de cultura de escasez de perspectiva de esperanza y de escasez de futuro Este segmento vive en la experiencia de
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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una reduccioacuten efectiva de sus posibilidades de vivir y observa tambieacuten una reduccioacuten de sus oportunidades en el futuro
Es exactamente aquiacute en esta situacioacuten donde se encuentran la raiacutez y el corazoacuten de la crisis social y a fortiori de la crisis moral En esta divisioacuten en estas ciudades divididas se encuentra la fuente de las tensiones sociales de los conflictos intereacutetnicos la causa de la competencia frecuentemente violenshyta entre personas en la misma situacioacuten econoacutemica en la misma clase social declarada (ltltunderclassraquo en ingleacutes) personas econoacutemicamente iguales que luchan entre siacute por los escasos medios existentes y lo hacen en los teacuterminos irrelevantes de cultura lengua color y raza diferente
Actualmente la Unioacuten Europea cuenta con maacutes de cincuenta millones de personas en pobreza monetaria el crecimiento de este nuacutemero se caracshyteriza por su rapidez y constituye un motivo de alarma Pero detraacutes de las cifras se esconde el sufrimiento vivo de los hombres mujeres y familias que se encuentran excluidos de la nueva prosperidad de la participacioacuten social normal de la estima de la sociedad del estatuto de ciudadano real
Este es el sufrimiento de hombres y mujeres que corren el riesgo de quedarse con rasgos y memorias en su cuerpo y su mente de los acontecishymientos que han marcado su existencia y muchas veces las de sus padres y sus hijos
Esta es la vida de una mujer una madre sola cabeza de familia nacida en un ambiente miserable y criada en reformatorios Es lavida de una persona que solicita alojamiento pero que nunca es capaz de conseguir una casa deshycente o un techo estable Esa es la vida de una escolarizacioacuten fallida de pltr seer la experiencia en todas partes y a pesar de ello nunca encontrar un trabajo de buena calidad por falta de diplomas Esa es la vida de sufrir el rechazo social como individuo con caracteriacutesticas desdentildeadas o como miemshybro de un grupo minoritario con reputacioacuten dudosa a los ojos de la mayoriacutea de los ciudadanos Esa es la vida de la falta permanente de dinero una vida perseguida por la amenaza frecuente de contraer deudas con los alquiladoshyres de vivienda o con la compantildeiacutea de gas Esas son las vidas sin perspectivas de mejores oportunidades en un futuro previsible vidas que constituyen los pequentildeos y grandes dramas de cada diacutea
Esas son muchas veces tambieacuten las vidas auteacutenticas caracterizadas por un humanismo verdadero que se expresa con acciones persistentes para mantener un miacutenimo de dignidad humana a pesar de todos los fracasos siempre amenazantes
Con esta definicioacuten de los problemas se plantea la cuestioacuten de la poliacutetica social iquestQueacute hacer
iquestQueacute hacer para garantizar a los ciudadanos un futuro econoacutemica social y culturalmente aceptable iquestCoacutemo garantizar la cohesioacuten social entre los segshymentos descritos de la poblacioacuten que actualmente amenazan con tomar cada
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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uno su propio camino iquestQueacute hacer al nivel de la poliacutetica urbana iquestQueacute hacer en relacioacuten con la integracioacuten europea donde no solamente habraacute libre cirshyculacioacuten de ideas bienes servicios y trabajadores calificados sino tambieacuten de problemas
iquestQUEacute HACER
Los estados nortentildeos de bienestar han desarrollado durante este siglo y sobre todo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial sistemas de seguridad y asistencia social los cuales alcanzaron su punto culminante hacia fines de los antildeos setenta Han asegurado maacutes o menos a todos sus ciudadanos un nivel de sobrevivencia relativamente decente en el sentido de que ninguacuten nacional residente careciere de acceso a algunas provisiones en tiempos de adversidad financiera si una persona se encontrara sin recursos personashyles o familiares Aunque estos sistemas no fueran en modo alguno suficienshyternente adecuados para satisfacer las exigencias que demandaba una ciushydadaniacutea auteacutentica los Estados del Norte lograron expulsar de la vista puacuteshyblica y del debate poliacutetico la pobreza maacutes visible y maacutes dura en los antildeos sesenta y setenta Las instituciones no han sido desarrolladas solamente con motivos humanitarios de solidaridad colectiva basada ideoloacutegicamenshyte en ideas cristianas o socialistas sino que han contribuido al mismo tiemshypo con la flexibilidad del mercado laboral acogiendo a los desempleados en tiempos de recesioacuten y preparaacutendoles a entrar en una coyuntura ascenshydente Con todo esto la motivacioacuten maacutes fuerte aunque frecuentemente encubierto pero muy presente fue primeramente apagar el peligro de conflictos sociales entre el segmento de-la poblacioacuten que controlaba las riquezas y el segmento pobre que no teniacutea acceso a los centros de poder y a la distribucioacuten de bienes y servicios Con el mismo motivo el Estado manshytendriacutea a las personas que no eran y nunca seriacutean capaces de ganarse su vida independientemente
El desarrollo del estado de bienestar de este tipo amplio ha sido pagado en general por el crecimiento de la productividad de antildeo en antildeo Se puede comprender que un desarrollo ulterior no fue posible en el momento en que los efectos de la recesioacuten econoacutemica se hicieron sentir fuertemente a fines de los antildeos setenta y sobre todo al comienzo de los antildeos ochenta El embargo sobre los beneficios crecioacute enormemente hasta que los sistemas de seguridad casi sucumbieron bajo el peso financiero de tantos clientes al misshymo tiempo la solidaridad de la gente todaviacutea en posesioacuten de un trabajo iba reducieacutendose raacutepidamente
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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Seguidamente la mayoriacutea de los estados nortentildeos decidieron recortar las prestaciones financieras con el objetivo de liberar fondos de inversioacuten y dirigirlos a la revitalizacioacuten econoacutemica Realizaron esta disminucioacuten en geshyneral con el propoacutesito de limitar el ciacuterculo de personas que anteriormente teniacutean derecho a ellas (los joacutevenes especialmente sufrieron con esta poliacutetishyca) de reducir el aumento perioacutedico del dinero que los dependientes recishybieran (con grandes problemas para las familias monoparentales y los desshyempleados durante largos periacuteodos) y finalmente de antildeadir una multitud de condiciones que limitaban la duracioacuten de las prestaciones
A la limitacioacuten de la seguridad social se antildeadioacute en la mayoriacutea de los paiacuteses la disminucioacuten de otras prestaciones del Estado de bienestar tales como la reduccioacuten del apoyo financiero para la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica y demaacutes sectores afectada frecuentemente en forma de aushymento de los precios que los consumidores teniacutean que pagar en caso de utishylizarse Los Gobiernos esperaron como resultado de estas poliacuteticas una disshyminucioacuten de los gastos colectivos y un aumento de eficiencia institucional todo a base de una fe fuerte en el funcionamiento saludable del mercado
El resultado fue la reaparicioacuten de la pobreza visible en las calles especialshymente en las grandes ciudades en forma de personas y familias sin techo un crecimiento enorme del endeudamiento de las familias y el desalojamiento causado por los gastos de vivienda que aumentaban raacutepidamente un emshypeoramiento de la salud de los vecinos de barrios pobres debido a que el acceso a las provisiones sanitarias se limitaban duramente Al mismo tiempo se observoacute un proceso de creciente fragmentacioacuten en las familias un aumenshyto de violencia irracional y una segregacioacuten social y fiacutesica entre distintos grupos de la poblacioacuten Por primera vez se discutiacutean de nuevo las diferencias entre los barrios urbanos en teacuterminos de ricosraquo y pobresraquo y aparecioacute el concepto de laquobarrio en crisisraquo (ltltquartiersen crise- en franceacutes)
Los paiacuteses del Sur presenciaron los mismos problemas aunque el camishyno hacia laquola nueva pobrezaraquo fue un poco diferente Las ciudades se modernishyzaron en general durante los antildeos sesenta y sobre todo setenta relacionaacutenshydose con las redes econoacutemicas y poliacuteticas de la Comunidad Europea Fueron antildeos de una prosperidad creciente y de liberalizacioacuten poliacutetica en Portugal Espantildea y Grecia Italia ya habiacutea tomado el camino hacia la Comunidad desde el comienzo de esta institucioacuten una vez pasada la cataacutestrofe de la Guerra Mundial
Desde los antildeos cincuenta gran nuacutemero de los ciudadanos de los paiacuteses del Sur emigraron a los paiacuteses nortentildeos buscando un nivel maacutes alto de vida Mientras tanto las regiones campesinas casi se vaciaron por la emigracioacuten especialmente de los joacutevenes hacia las ciudades grandes en pos de un trabashyjo y una vida mejores que las del campo tradicionales y estaacuteticas Estos inmishygrantes se incorporaron en general a los estratos sociales bajos urbanos que
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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disfrutaban de un aumento de empleos manuales creados en los mercados nuevos Apoyados en la creciente prosperidad los paiacuteses del Sur comenzashyron a instituir lentamente poliacuteticas sociales financieras para asegurar sus ciushydadanos contra los riesgos de la vejez el desempleo la minusvaliacutea etc y a construir otras provisiones en cuanto a la vivienda la educacioacuten la salud puacuteblica Se pudo observar tambieacuten alguacuten desarrollo tocante al sueldo miacutenishymo y a la proteccioacuten del trabajador y su familia la emancipacioacuten de la mujer yde las minoriacuteas eacutetnicas etc En algunos paiacuteses y algunas regiones estos proyecshytos progresaron en gran medida
Estos cambios llegaron a su fin cuando la recesioacuten econoacutemica azotoacute a las ciudades duramente El paro se extendioacute raacutepidamente la pobreza todaviacutea bastante presente se exacerboacute de nuevo en formas muy amargas Durante los mismos antildeos los problemas sociales se complicaban especialmente en Portugal y posteriormente en Grecia cuando gran nuacutemero de personas reshygresaron a la patria antigua durante las guerras coloniales y en el caso de Grecia como consecuencia de la disolucioacuten de la Unioacuten Sovieacutetica
Se produjo en las ciudades del Sur una divisioacuten muy destacada entre un segmento laquomodernoraquo de la poblacioacuten que habiacutea disfrutado de la internacioshynalizacioacuten de la economiacutea y un segmento de pobres y personas empobrecishydas entre barrios ricos y barrios populares y marginales en que laquola textura social de la ciudad iba a romperse fuertementeraquo como observoacute la Caacutemara Municipal de Lisboa Esta fragmentacioacuten ocurrioacute en una ciudad que estuvo desarrollando las primeras soluciones para sus problemas de vivienda urbashyna Mediterraacuteneo tradicional sus problemas espaciales (altas densidades en los barrios ceacutentricos conflictos espaciales entre las demandas de la vivienda el comercio y el traacutefico) para los problemas sociales del desempleo de la escasez de provisiones sanitarias educativas problemas de ancianos sin ingreshysos etc De este modo se desarrollaba en las ciudades del Sur al nivel estrucshyturalla misma crisis urbana social la crisis de una ciudad dividida la ruptura de la cohesioacuten social de la misma forma en que ocurrioacute en el Norte no obstante la situacioacuten en el Sur parece ser maacutes grave los problemas maacutes volushyminosos y maacutes intensos y la gestioacuten urbana mucho maacutes dificil por falta de recursos y estructuras institucionales eficaces Fue en estos antildeos que en las ciudades surentildeas los musseacuteques los baracas los barrios de invasioacuten aparecieshyron en gran nuacutemero en Lisboa (baracas) en Madrid (barrios marginales) en Naacutepoles y Roma en Atenas y Tessaloacutenika Maacutes que nunca obtuvieron las ciudades del Sur aspectos de las ciudades grandes latinoamericanas una conshyvergencia no solamente en el aspecto fisico sino tambieacuten en teacuterminos de exclusioacuten y marginacioacuten social
Durante los antildeos ochenta y los noventa las ciudades percibieron casi todos los problemas de modo sorprendentemente similar y desarrollaban las mismas poliacuteticas promover la revitalizacioacuten econoacutemica con acento en la innovacioacuten
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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tecnologiacutea y automatizacioacuten esperando que el progreso econoacutemico fuese cashypaz por si solo de invertir los problemas sociales de la pobreza del desempleo de la marginacioacuten Cuando este futuro se hubiese realizado el Gobierno local y las iniciativas privadas solamente hubieran tenido que intervenir en casos aislados en los cuales los efectos negativos de la transformacioacuten econoacutemica amenazaron con convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo econoacutemico Se puede observar un aumento de proyectos de escolarizacioacuten dirigidos a los desempleados proyectos de creacioacuten de empleos temporales en el sector puacuteshyblico alguna atencioacuten a los problemas de las personas de la tercera edad de la gente sin techo los nintildeos de la calle etc todos proyectos siempre insuficienshytes para combatir verdaderamente la marginacioacuten Mientras que en las ciudashydes los problemas iban en aumento los Gobiernos nacionales recortaban los presupuestos sociales descentralizando efectivamente los problemas aunque sin contar con los fondos necesarios para solucionarlos
En conclusioacuten se puede decir que las instituciones del Estado de bienesshytar maacutes o menos completamente desarrolladas como en los estados nortentildeos o en viacuteas de desarrollo como en el Sur fracasan en proteger a los ciudadanos dependientes contra las consecuencias de la transformacioacuten econoacutemica tanshy
to la crisis como las recesiones econoacutemicas son de igual magnitud que las poliacuteticas de recuperacioacuten las cuales no son sino meras expresiones de la globalizacioacuten econoacutemica Las instituciones no estaacuten capacitadas para realishyzar sus objetivos Al mismo tiempo los Gobiernos nacionales descentralizan los problemas sin contar con los fondos necesarios hacia las ciudades donshyde la pobreza y la marginacioacuten van a concentrarse y a obtener las caracteriacutesshyticas modernas y globalizadas de la nueva pobreza
Una vez maacutes la pregunta iquestqueacute hacer en el plano de la poliacutetica social urbana frente a los problemas sentildealados
En primer lugar es de suma importancia reconocer poliacuteticamente a toshydos los niveles del Gobierno que una nueva crisis urbana esta desarrollaacutendoshyse en las grandes ciudades Europeas Todaviacutea y en muchas ocasiones los angostos procesos de exclusioacuten y marginacioacuten tienden a desaparecer de las mesas redondas de la poliacutetica por tratarse de asuntos que no pueden enfoshycarse de modo faacutecil entre poderes poliacuteticos y privados y que se prefieren enlazar con los eacutexitos del crecimiento econoacutemico y con la globalizacioacuten
Ha sido la gran contribucioacuten del Consejo Municipal de Barcelona a fines de los antildeos ochenta la que ha percibido que claramente esta crisis urbana estaacute iacutentimamente relacionada con la reestructuracioacuten de la economiacutea y el espacio urbano Concibioacute el primer congreso sobre el tema de la poliacutetica social europea en la ciudad en Barcelona en marzo de 1989 El valor antildeadido de este congreso se hace evidente en el hecho de que maacutes de cincuenta granshydes ciudades en Europa y gran numero de poliacuteticos y expertos se hicieron presentes con contribuciones sobre los problemas sociales en el contexto de
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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la nueva Comunidad Este congreso fue el punto de partida para la Comishysioacuten de Bienestar de las llamadas Eurociudades Es esta Comisioacuten la que ha producido en colaboracioacuten entre ciudades como Amberes Barcelona Birshymingham Bologna Burdeos Glasgow Thessalonika y Rotterdam el primer papel blanco en Europa sobre la marginacioacuten y la pobreza y la crisis social urbana como consecuencia de los cambios econoacutemicos en las grandes ciudashydes refirieacutendose a los procesos de internacionalizacioacuten y globalizacioacuten y al laquoreajuste como primera causa de los problemas
Es necesario que sea reconocido seriamente que los procesos de exclushysioacuten y segregacioacuten social producen una ciudad dividida una amenaza grave para la cohesioacuten social No solamente afectan la posicioacuten de los pobres sino que minan tambieacuten el papel econoacutemico de la ciudad y sus posibilidades de desarrollo sostenido Este reconocimiento es condicioacuten indispensable para la institucioacuten de una poliacutetica social adecuada
Las poliacuteticas sociales deben ser poliacuteticas inclusivas es decir su desarrollo debe ser dirigido en primera instancia hacia la extensioacuten de servicios a todos los ciudadanos y seguidamente encaminado hacia grupos especiacuteficos con necesidades agudas y particulares Los proyectos especiales para resolver proshyblemas especiacuteficos tienen que ser vinculados con o ser parte de poliacuteticas generales para asegurar la coordinacioacuten necesaria y conseguir el apoyo poliacuteshytico suficiente
En el clima econoacutemico de los antildeos noventa que parece enfriarse socialmente diacutea tras diacutea es muy importante continuar sin disminuir los esshyfuerzos de desarrollar poliacuteticas sociales adecuadas en relacioacuten con los proshyblemas en el ambiente urbano Hacer concesiones a la nueva ortodoxia ecoshynoacutemica y poliacutetica es decir reducir los presupuestos para la proteccioacuten social o aplazar el desarrollo de un sistema de proteccioacuten efectiva hasta que los tiempos econoacutemicos mejoren es repetir el error de los antildeos ochenta en que se colocoacute toda la confianza en la revitalizacioacuten econoacutemica para luego descushybrir que el desarrollo social no habiacutea marcado al paso del econoacutemico y que las estructuras sociales de cohesioacuten se habiacutean quebrantado auacuten maacutes
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente la introshyduccioacuten de una provisioacuten financiera de base en todos los estados-miembros de la Unioacuten principalmente para establecer un miacutenimo social en las prestashyciones de la seguridad social La institucioacuten de una provisioacuten de base es una laquoconditio sine qua non para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva de un sisteshyma de servicios sociales
6 Barcelona EurociutatsComisioacuten de Bienestar Social Las ciudades y las poacuteliticas sociales en Eushyropa proceedings of me first European Congres on Social Welfare and me CityBarcelona 1991
7 Oude Engberink G European Social Policy and me City Eurocities LisboaBrussels 1993 (en traduccioacuten catalan) Barcelona Eurociutat La poliacutetica social europea i les ciutats Barcelona 1993
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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Las Eurociudades recomiendan que la Unioacuten Europea ponga la norma miacutenima para esta provisioacuten de base de modo que ninguacuten ciudadano de la Unioacuten se vea obligado a buscar un futuro mejor en otro lugar por falta de posibilidades en su propia sociedad La norma debe reflejar el nivel nacional de prosperidad en cada estado-miembro y debe ser considerada localmente necesaria y suficiente para mantener un estaacutendar de vida decente
Para hacer la institucioacuten de provisiones de base posible en toda la Unioacuten las ciudades europeas recomiendan fuertemente que el desarrollo de sisteshymas de seguridad social y servicios sociales deben marchar al paso de las iniciativas comunales de la Unioacuten en las aacutereas de economiacutea e infraestructura La proporcioacuten actual de los presupuestos de la Comunidad para asuntos soshyciales no solamente es teacutecnicamente inefectiva sino que tampoco es suficienshyte para prevenir el crecimiento de desigualdades entre ciudades regiones y estados-miembros Tal hecho es inaceptable desde el punto de vista de la cohesioacuten social
Igualmente la Unioacuten debe prevenir en el desarrollo de sus poliacuteticas soshyciales que las ciudades se vean obligadas a competir entre si a toda costa prevenir la disparidad de poliacuteticas urbanas regionales y nacionales que favoshyrezcan a quienes ponen en ejecucioacuten las medidas maacutes antisolidarias y que penalicen a quienes practican medidas maacutes favorables para los ciudadanos pobres La Unioacuten debe desarrollar reglas de competencia leal y proteger la poliacutetica social como un elemento no competitivo
La poliacutetica social en general pero especialmente la poliacutetica social al nivel urbano debe ser organizada como un sistema integral para combatir la exshyclusioacuten social en todas las dimensiones de todos los grupos a todos niveles de la sociedad Este sistema debe incluir la lucha contra la pobreza monetashyria contra el desempleo contra la falta de educacioacuten adecuada contra la falta de participacioacuten de las provisiones culturales contra las amenazas a la salud puacuteblica contra la xenofobia y el racismo creciente
De suma importancia es la lucha contra los obstaacuteculos para el libre acceso a los servicios ya existentes y contra la falta de informacioacuten sobre ellos Las autoridades deben vigilar muy estrictamente que los servicios alcancen a estos grupos de alto riesgo de marginacioacuten como por ejemplo las personas sin teshycho ciertos grupos minoritarios y la gente en pobreza generalizada y criacutetica
Para el establecimiento de una poliacutetica social efectiva y equitativa es fundamental que los derechos civiles de los grupos inmigrantes en la socieshydad urbana esteacuten garantizados explicados muy claramente a todas las cateshygoriacuteas de la poblacioacuten y defendidos puacuteblicamente Estos derechos deben incluir igual acceso a los servicios sociales al empleo al mercado de vivienshyda a la asistencia meacutedica la educacioacuten los deportes y las facilidades de recreacioacuten y cultura Ademaacutes el tratamiento humano de inmigrantes de paiacuteses fuera de la Unioacuten en busca de una vida mejor y maacutes segura es la
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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regla dividida de nuestra civilizacioacuten de nuestro humanismo Este es un tema que no podemos discutir solamente en teacuterminos financieros sino que en este contexto adquieren vigencia tambieacuten otros valores valores democraacuteticos valores morales
La organizacioacuten de Eurociudades recomienda muy fuertemente una reshyadjudicacioacuten de los fondos comunales de la Unioacuten basada en una comproshybacioacuten objetiva de las necesidades para construir soacutelidamente nuevas poliacutetishycas sociales Esta posicioacuten significa que los fondos europeos deben ser invershytidos en lugares donde las necesidades sean mayores y no solamente distribuishydos como resultado del juego de intereses competitivos al nivel de estadosshymiembros Las ciudades y laquosus barrios en crisisraquo deben ser considerados como objetos prioritarios de atencioacuten poliacutetica y financiera sin dantildear a las regiones que hasta ahora han sido sostenidas en su desarrollo Por tanto se debe instishytuir un sistema maacutes adecuado de medicioacuten comparativa de las necesidades existentes en Europa y se necesita encontrar sistemas nuevos de evaluacioacuten de las inversiones poliacuteticas sobre todo en el aacuterea de asuntos sociales
Sin embargo lo que uacuteltimamente necesitamos maacutes en las ciudades en las regiones y a nivel nacional e internacional son personas preparadas para afrontar los hechos sociales que hemos sentildealado personas preparadas para buscar soluciones y atreverse a correr el riesgo de tomar caminos nuevos a menudo largos y erizados Necesitamos a estas personas en el Gobierno denshytro de las oficinas teacutecnicas con las organizaciones privadas Los problemas son bastante grandes se acentuacutea en Europa una divisioacuten fundamental entre un segmento de la poblacioacuten que vive confortablemente y una categoriacutea de habitantes sin perspectiva en circunstancias de vida miserables Esta ruptura en la cohesioacuten social y moral predice una Europa que seraacute de hecho maacutes dura y menos equitativa que la Europa de los antildeos pasados Esta no seraacute una comunidad eminentemente civilizada Existiraacute una gran probabilidad de que constituya una sociedad llena de tensiones y conflictos en varios niveles en varios sectores de la vida social y entre varios grupos de la poblacioacuten
Al mismo tiempo este posible desarrollo en direccioacuten de una sociedad indeseada se presenta como un desafio extraordinario para las personas poshyliacuteticas los expertos cientiacuteficos para los miembros de organizaciones no gushybernamentales a decir verdad para cada hombre y mujer en Europa para esforzarse por prevenir este desarrollo
Combatir intensamente la exclusioacuten social promover la participacioacuten y la integracioacuten podraacute y deberaacute constituir la causa ceacutelebre de los antildeos noventa
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