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OCTUBRE 2001 ANALlSIS
LA AGENDA SOCIAL EUROPEA:LA AMBICiÓN SOCIAL DE EU·ROPAAnne Van Lancker
DISPOSITIVOS EUROPEOS DE PROTECClÓN SOCIAL PARA LOSFONDOSDE PENSIONESDE EM·PRESAS TRANSNAClONALESOthmar Karas
ELSEGURO DE DEPENDEN·CIA. ELENVEJECIMIENTO DELA POBLACiÓN Y SU REPER·CUSIÓN EN ELESTADO DEBIENESTARJorge Rivera Saganla
ELFUTURO DE LOS SISTEMASDE PENSIONES EN EUROPAAlejandro Cercas Alonso
• DOCUMENTOS
MODERNIZACiÓN Y SIMPLlFI·CACIÓN DELREGLAMENTO1408/ 7 1 DECOORDI·NACIÓN DE LOS SISTEMASDESEGURIDAD SOCIAL EN LAUE: DE LOS DESEOS A LA REALIDADVicenle PérezMenayo
• INTERNACIONAL
• ACTUALIDAD LEGISLATIVAY JURISPRUDENCIAL
• RESÚMENES
NOTAS SOBRE LA PROTECClÓN DELA DEPENDENCIAEN LA SEGURIDAD SOCIAL ES·PAÑOLA. ASPECTOS RETROS·PECTIVOS y PROSPECTIVOSManuel Aznar López
• AGENDA• INSTITUCIONAL
DEBATE
Edita:Asociación Profesionaldel Cuerpo Super ior de
Técnicos de la Admi nistraciónde la Seguridad Social
Director:Bernardo Gonzalo González
Director adjunto :Mario Gómez-A ller Iglesias
Jefes de SecciónJuan José Sanjuán MartínCarlos Manuel Abad Ruiz
Emil io Miralles CrespoJosé-Eduardo Pérez Madri d
Administración:Emilio Miralles Crespo
Coordinación de la ediciónConcha Hernández Carazo
Documentación y secretariadode reda cción
Rosario Cabezuelo Jiménez
CONSEJO EDITORIALBernardo Gonzalo González
(Presidente),Luis Enrique de la Villa Gil,
Aurel io Desdentado Bonete,José Vida Soria,
Juan Pablo Nieto Mengotti,Emilio Miralles Crespo,
Juan José Sanjuán Marín,Fernando de Benito Anguila,José Eduardo Pérez Madrid.
Agustín Torres Herrero (secretario)
Im prime:Artegraf, S. A.
Depósi to Legal:M. 12.287 - 2000ISSN: 1578-4193
[ TI~_ srs 00 ';-" - - lFax: 913192263
Apartado de Correos n° 4.04828080 MADRID.
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---=Esta publicaciónno se hacenecesariamentesolidariacon las
opiniones expresadas enlascolaboracionesfirmadas.
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Prohibido reproducir loscontenidos deestarevista ano ser que secitenlas
fuentesose pida permisoexpresodelosresponsables delapublicación.
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[!]~[!]~ DE SEGURIDAD SOCiAl
I cambio radical de los valores soc ialesy culturales, de las circunstancias so
- cio-económicas y de las orientacionespolí ticas susc ita, en e l umbral delnuevo siglo, la necesidad de revisar los
caracteres de los riesgos sociales atendidos de an-tiguo por la Seguridad Soc ia l. Como ano taBERGHAM, la seg unda mitad del Siglo XX europeo dispuso de un marco soc ioeconómico muypreciso y perfectamente adaptado al conjunto delos riesgos sociales catalogados por el Co nvenionúm. 102 de la OIT y demás normas internacionales de la época:
• economía es ta ble y en creci mien to co nt i-nuado;
• pleno empleo;
• re laciones fami liares só lidas; y
• esperanza de vida limitada.
En esas condiciones, las soc iedades europeasdisponían -añade BERGHAM- de una cla ra definición y aceptació n generalizada de las necesidades soc iales que debían cubrir co lec tiva me nte .Pero " los importantes ca mbios prod ucidos ahoraen esos factores contex tua les han llevado a lossiste mas protectores europeos a un peri odo detransición inestable", en el que se adv ierten rectificaciones en el cuadro tópico de los riesgos de lavida social.
El nuevo siglo, pues, anuncia ca mbios en el alcance objet ivo de los sistemas de protección socia l: estamos ya en presencia de "nuevos o renovados riesgos socia les" que imponen fun cionesnuevas y nuevas responsabilidades a tales sistemas.
Pero no sería exacto identificar, sin más, comonuevos a los riesgos soc iales del futuro inmediato. Lo nuevo en ellos es sólo su capacidad parainflui r en lo que el Instituto Europeo de Seguridad Social ha llamado la "cadena política básica"(o " razo namie nto soc ial básico"); es decir, su distinta dimensión en los términos del "conse nso social",
Esa "cade na po lít ica bási ca" , ex pres iva de lnuevo posicionamiento social ante los viejos riesgos sociales , adv ierte (Instituto Europeo de Seguridad Social), entre otros datos no menos relevantes, sobre los progresos del envejeci miento denuestras sociedades, que obligan a atender de unmodo integral ó unitario las trad icionales formasde dependencia social de los individuos (inválido s, ancianos, además de enfe rmos crónicos yvíctimas de larga enfermedad) .
En es te número de "Foro" inclui mos el resultado de los anális is y debates habidoshasta el presente en él ámbi to Europeo . La
direcci ón y coordinac ión de los trabajos ha correspondido al eurodiputado A. CERCAS, compañero nuestro entre los funcionarios técn icos superi ores de la Seguridad Socia l es pa ñola . Laspáginas de la sección de Análisis incluyen colabo rac iones o rig ina les de varios miem bros de lParlamento Europeo, adscr itos a grupos de diferente ideología. La sección de De bate aporta unestudio específico de la "dependencia" de los ancianos en España y de las opc iones más convenientes para la revisión de la legislación protectora que les afec ta. El estudio en cues tión es obrade otro co mpañero nuestro en la Asociación deFuncionar ios de l Cuerpo Superior de Técnicos dela Seguridad Social (de la que, además, fue unode sus fund adores): e l profesor MANUEL AZNAR. En la misma Sección se trata por J. RIVERAde las consideraciones que el prob lema merece enel orde n de la Seguridad Social co mplementaria,cues tión de primera línea en los documentos reformistas de estos años (Pacto de Toledo y PactosSociales que le han sucedido). Finalmente, se incluye relación y síntes is de los documentos europeos existentes al respecto, cuyo texto completoestá a disposición de los lectores en nuestra página we b.
El Consejo Ed itor ia l de "Foro" desea dej arconsta nc ia ex pres a de su agradec im iento a A.CERC AS, quien ha concebi do un número de larevista en el que no falta nada interesante sobre elfuturo probable de la segur idad Social de la Europa del mañana.
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oo~oo~ DE SEG URIDA D SOCiAl
4
EL FUTURO DELOS SISTEMAS DE
PENSIONESEN EUROPA
Aleiandro CERCAS ALONSOEurodiputado socialista, Miembro de la Comisión de Empleo
y Asuntos Sociales
1. Un contexto dinámico ycomplejo
La Unión Europea, a diferencia de los Estados nación que la componen, está en estado de gestación.Su realidad jurídica y sus instituciones están en unproceso de construcción que carece de planos, yen elque se avanza de forma discontinúa, según los requerimientos políticos, Por ello, como algún autor ha escrito, tenemos una historia de éxitos en lo político,económico y social pero, resu lta un auténtico laberinto, difícilmente explícable y compre nsible para losciudadanos. Conocer y comprender las políticas públicas de la Unión Europea exige, previamente, contextualizar las mismas, y unas referencias, aunque seanmínimas, a la historía y a los singulares métodos comunitarios.
Lo dicho tiene singular valor al referirse a la politica dela Unión sobre los sistemas de pensiones, imposiblesde explicar desde una mera exégesis de los Tratados,exiguos e incapaces de explicar una dinámica tan ricaen resultados, como tan huérfana de bases jurídicas,
Algo más preciso es el derecho primario al refer irsea la política social y al empleo, aunque ya desde susmicios' " eran simples declaraciones políticas, y no regias de carácter obligatorio para los estados signatarios. La política social se consideraba como una simple prolongación de la política económica, y hasta1974 sólo se produjeron algunas iniciativas relativas ala cobertura social de los trabajadores migrantes, derivadas de la puesta en práctica del principio de libre circulación. También ha de reseñarse, en este largo periodo, las primeras intervenciones del Fondo SocialEuropeo.
En 1974 se adopta por el Consejo, el primer Programa de Acción Social. Era una mera herramienta decooperación, pero fundamentará una política socialmás activa en los años de esta década. El compromiso de mejora de las condiciones sociales produciráalgunas directivas y programas específicamente dirigidos a profundizar en áreas como la igualdad de oportunidades, seguridad en el trabajo, posición jurídica delos trabajadores y apoyo a las personas mayores. Laprimera mitad de la década siguiente permanecerá
[!]~(!J~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
Lo realmente significativo en la af irmación de la ne-
El marco abierto en absoluto es despreciable: el queexista una base jurídica sólida sobre la dimensión social de la comunidad es el cimiento necesario paranuevas perspectivas. Y sobre todo, porque con el horizonte de situa r un alto grado de protección social enel acervo comu nitario, las ideas del Estado de Bienestar pasa a formar parte del núcleo duro de la construcción europea, aunque sea con reglas de juego singulares, con políticas novedosas y con formas ycontenidos poco util izados en el espacio de nuestrosEstados.
t ítulo d el Tr atado,consol idando las basesjur ídicas para la intervención social comunitaria.
Seria abusivo interpreta r, que llegados aeste punto, empieza laconstrucción a escalaeuropea del viejo paradigma del Estado deBienestar. Seria másprudente hablar de ot raform a de ese programa porque, ni por laagenda prev ista ni porlos métodos a uti lizar,estamos en presenciade algo homologable alos que convenciona lmente conocemoscomo Estado de Bienestar. En efecto, lanueva agenda comunitaria sólo añade a losviejos temas, la prorno- .5 _ción de las políticas deempleo, las polit icasde igualdad de género,
la lucha contra la exclusión social y el fomento de lacohes ión. Sigue n faltando, respecto al modelo clásico, las bases f iscales y las politicas más emblemáticas de los modelos estatales de bienestar (protecciónsoc ial, educación, asistencia soc ial y sanitaria, vivienda o familia ),31. Falta, singu larmente, una politiceeuropea sobre las pension es que sólo más adelante,como veremos, y por ot ras razones, pasará a formaparte de la agenda polít ica comu nitaria.
TRAS SUPERAR UNAUTÉNTICO LABERINTOJURIDICO, ES EL TRATADODE AMSTERDAM (1997),YA CON INGLATERRAPLENAMENTEINCORPORADA A LA UE,EL QUE EMPIEZA ACONSOLIDAR LAS BASESJURíDICAS PARA LAINTERVENCiÓN SOCIALCOMUNITARIA, AUNQUEEN ELLAS AUN NO SECONTEMPLA UNAAUTÉNTICA pOLíTICAEUROPEA SOBRE LASPENSIONES
Puede fecharse en el Acta Única Europea (1 986 1987) el acta de nacim iento de una real, aunque insuf iciente, politica soc ial de la Comun idad. y se iniciacon un instrumento jurídico cuya finalidad no quiso serotra que la de procede r a la creación de un verdaderomercado interior. Puede resultar paradójico pero es locierto que, con tal motivo, se abrió paso la necesidadde dar mayor importa ncia a los efectos sociales, comocorrelato al empeño de que el mercado interior se hiciese en un marco favorecedor de la cohesión socia¡l2!. Subyace en los signatarios la preocupa ción deque el mercado inte rior no termine acarreando efectos colatera les dañinos por la eme rgencia de un proceso de dumping social entre los Estados miembros.De esta forma, resultan ser preocupaciones nacionales y económicas las que abren la pue rta a politi cassociales más ambiciosas.
Estos propósitos permiten poste riorme nte, siemprecon la excepción del Reino Unido, adoptar la Carta Comun itar ia de los Derechos Sociales Fundamentalesde los trabajadores, asi como el Programa de AcciónSociallPAS 89-94) de 47 medidas, algunas de carácterlegislativo, en los que se concretan los compromisosde la Carta Social comunitaria .
El Tratado de Maatricht (TUE) no profundizó en elcamino abierto y fr ustró las expectativas de que unafianzamiento de la dimensión social en los procesosde regulación comunitaria hubiera acompañado a losnuevos compromisos económicos y monetarios. Peroanexo al Tratado se firmó, a 14, un Acue rdo de PoliticaSocial como contrapeso o corrección de la asimetría, ygracias a ese acuerdo se abrieron algunos asuntos a ladecisión mayor itaria del Consejo y a la codecisión parlamentaria, condiciones ambas necesarias para hacermás practicable el desarrollo de la Agenda Social europea.
Expedito el camino de un marco estratégico para laampl iación de la dimensión social com unitar ia, se producirán el Libro 8 1anco sobre la Política Social y el Libro 81anco de Delors sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo que van a significa r una superac ión delas perspectivas más liberales y una concreción delcompromiso social de la Comunida d. El posterior Tratado de Amsterdam (1997) conso lida esta orientación,ya con la plena incorporación de Inglaterra bajo gobierno laborista, y se intro duce el viejo Acuerdo en un
prácticamente inédita de iniciativas sociales comunitarias, debido a la beligerancia británica contra estas iniciativas en áreas de competencia gubernamental.
1 Artículo s 39, 40 V 42 del Tratado de Roma2 Artículos 138, 158 & 1613 Ver "Políticas públicas en la Unión Europea u. Frances Monta editor, Editorial Ariel.
[!]~IiJ~ DE SEGURIDAD SOCIAL
cesidad y de la responsabilidad de los poderes polít icos para alcanzar ese alto nivel de protección social.Después de tantas omisiones y obstrucciones, elacervo comu nitario asume la dimensión esencial de lacohesión , como seña de identidad europea y comoexponente de la existencia de un modelo social europeo, específico y diferencia dar a los otros modelosoperantes en la comun idad internacional.
Lo sorp rendent e es que estas formulaciones seconsoliden y desarrollen a escala supraestatal cuandocoetáneamente, en la mayoría de los Estados miembros se desarrolla una dura batalla para que los poderes y las polít icas públicas se batan en ret irada paraque sea el mercado, y no el estado, quien provea a lasnecesidades sociales.
A los 50 años de la creación de la primeras Comunidades, y por puro sentido de racionalidad y pragmatis mo, la dimen sión social se afirma como seña deidentidad de la Europa que se prepara para el sigloXX I.
11. Las intervenciones comunitarias6 en la política de pe nslon es'"-- Es un lugar bastante común afirmar que es compe
tencia estatal cuasi exclusiva en la política de pensiones.
Al aproximarse al derecho comunitario inmediatamente se constata que la Seguridad Social en general,y los sistemas de pensiones en particular, están práct icamente fuera del campo de intervención directa delas instituciones comunitarias. Esto es cierto : si repasamos los Tratados y la Jurisprudencia, forzoso es admitir que estamos en el núcleo duro de la subsidiariedad y en un terreno de la competencia de los estadosmiembros. Pero es también una respuesta insufi ciente, a la vista de los instrumentos legislativos e iniciativas comun itarias que inciden sobre las prestaciones o las instituciones gestoras de los estadosmiembros. Ouienes sostienen que son asuntos de laexclusiva competencia estatal, argumentan que setrata siempre de asuntos marginales y con base jurídica en la libertad de movimi entos, como son los trabajadores migrantes, o que resultan de efectos colate rales de otras políticas comu nitarias, como las deigualdad entre hombres y mujeres.
La interpretación de que es de la exclusiva competencia estatal, se ve fortalecida al observar como hatratado la Corte de Just icia a la seguridad social a la luzde los preceptos comunitarios sobre el derecho de lacompetencia,5}. Resultaba importante saber si los monopolios ofrecidos por diversos estados miembros alas cajas y a las institucio nes de la seguridad social no
deberian quebrarse a la vista de que los artículos 85 ysiguientes del Tratado de Roma establecían la existencia de un mercado que habría de funcionar bajo elirreductible principio de la libre concurrencia entre empresas . Pues bien, las respuestas han sido creadaspor ley o por convenios colectivos . Estas inst itucionesno son empresas, están fundamentadas en principiossolidarios, y por tanto no están sujetas a las normascomunitarias de la libre competencia" !'
En este mismo orden de consideraciones, los regímenes facultativos y los contratos de seguro fundamentados en el ahorro y no en la solidaridad, son act ividades que responden a contratos de natu ralezaeconómica y por tanto están plenament e insertos enlas reglas de la libre concurrencia, y por tanto son objeto de regulación cornurute ría '".
Aunque es obvio que estas distinciones entre lo público y lo privado o entre el ahorro y la solidaridad sonterrenos de difícil acotamiento, valga al menos estaaproximación para concluir que la protección social,en su sentido más estricto , escapa a cualquier intentoregulador. Valga lo dicho para comprender cuan alejada está la política comunitaria, con mayor razón, decualquier perspectiva armonizadora. Ouede pues sentada provisionalmente que hasta fecha reciente, el horizonte era la mera coordinación de los regímenespara atender a políticas y objetivos comunitarios, talescomo la libre circulación o las polít icas de igualdad degénero, que se tratan con todo detenimiento en otrostrabajos de esta revista.
Sin embargo, existen diversas med idas de regulación efect iva, y sobre todo, es de enorme actualidad ytrascendencia la irrupción de un potente mecanismode cooperación para garantizar los objeti vos de promover el alto nivel de protección social a que se refiere el artículo 140 del Tratado.
11.1. Medidas comunitarias de regulaciónefectiva
La realización de los principios de libre circulaciónde personas, establecimien to, prestación de serviciosy capitales, así como la promoc ión de la igualdad detrato ent re hombres y mujeres, ha implicado una act iva producción normativa sobre las pensiones, con incidencia en los tres pilares. Las bases jurídicas y lasregulaciones más relevantes son las siguientes:
Al La transferibilidad de los derechos de pensión
El artículo 42 del TCE garantiza la libre circulaciónde personas . Pero la libre circu lación de personas resultaría graveme nte impedida si, simu ltáneamente,no se hubiera regulado la transfer ibilidad de los derechos de pensión. Para alcanzarlo se han to mado 2iniciativas:
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOCIAL
La Directiva 86/378/C E, modificada por la Directiva96/97/CE que obliga a la igualdad de trato en los regimenes profes ionales.
e) La libertad de establecimiento y prestaciónde servicios de los organismos aseguradores y deprevisión
11.2. La cooperación comunitaria en la reformade los sistemas de pensiones. El método abiertode coordinación
Para facilitar el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento (art. 43), la libre prestación de servicios(art 49), y la de capitales (art, 56) se han aprobado 3iniciativas relacionadas con la actividad de los segurosde vida. La más relevante es la Directiva 92/96/CEE,que modifica las anteriores Direct ivas 79/267/C EE y90/619/CE, y por la que se establece un mercadoúnico del seguro de vida. Igualmente es muy importante señalar que se discute en la actualidad una propuesta de Direct iva relat iva a los organismos de previsión para la jubilaci ón '" que establece normasminimas, las responsabilidades de la supervisión y losprincipios de gestión de las carteras de estos organismos, con el f in de que se permita la gest ión transnacional de las pensiones profesionales del llamado segundo pilar.
El artículo 137 obliga a promover un alto nivel deprotección de los derechos de los trabajadores. Conesta base juridica se ha regulado la protecc ión de los ,;7__derechos de los trabajadores en curso de adquisiciónen caso de insolvencia del ernpresarto'". asi como elmantenimiento de los derechos de los trabajadoresen materia de pensiones complementarias en caso detraspasos de empresas o de centros de actividad.1101
D) Protección de los derechos de los trabajadores en materia de pensiones complementarias
Hasta aqui hemos examinado lo que puede considerarse el núcleo convencional de la intervención comunitar ia en la política de pensiones: una intervenciónlimitada, derivada de los objetivos del mercado interior y de la política de igualdad de género . Pero esteescenario ha sido largame nte sobrepasado por laemergencia de otras preocupaciones y por la utilización de otros métodos de carácter no regulativo. Laespoleta de este cambio ha sido el proceso de envejecimiento observable ya en los paises de la Unión.
LA REALIZACiÓN DE LOSPRINCIPIOS DE LIBRECIRCULACiÓN DE PERSONAS, ESTABLECIMIENTO YPRESTACiÓN DESERVICIOS y CAPITAL, AsíCOMO LA PROMOCiÓNDE LA IGUALDAD DETRATO ENTRE HOMBRES YMUJERES, HA IMPLICADOUNA ACTIVA PRODUCCiÓN NORMATIVASOBRE PENSIONESQUE AFECTAN A LATRANSFERIBILlDAD DE LOSDERECHOS DE PENSiÓN,A LA IGUALDAD DE TRATOENTRE HOMBRES yMUJERES TANTO EN LASPENSIONES PÚBLICASCOMO EN LASPROFESIONALES YA LAPROTECCiÓN DE LOSDERECHOS DE LOSTRABAJADORES ENMATERIA DE PENSIONESCOMPLEMENTARIAS
El Reglamento (CEE)n° 1408/71 sobre la coordinación de los regimenes obligatorios deseguridad social, que essin duda la norma europea de más amplia aplicación , dada su importancia paragarantizar losderechos y las carrerasde seguro de los trabajadores migrantes.
La Directiva 98/49/CEque regula la protecciónde los derechos de laspens iones complementarias de los trabajadores que se desplazandentro de la comun idad.
B) La igualdad detrato entre hombres ymujeres tanto en laspensiones públicascomo en las profesionales
El art ículo 141 establece taxativamente elprincipio de igualdad detrato en toda la legislación de los Estadosmiembros. Este principio tie ne especial relevancia y un campo privilegiado en la política depensiones. Para alcanzar tal princ ipio se hanaprobado dos directivas:
La Directiva 79/7/C EE, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de género de trato enmateria de seguridad social.
4 Ver te re/ación exhaustiva del An exo COM (2001) 362 final5 VidG. Lyon/Caen - Securité sociei et droit de la concurrence. Un siecle de protection social en Europe.Paris MES 200 16 CJCE C. 159 y C160 &91 de 17/02/93, Rec. 1737 y 2.1Soc 10/03/94 / Dr. Soc 1994.6007 CJDE C. 244 .94 de 16/ 11/958 Véase COM (2001) 507 final de 11 de octubre de 20009 Véase Directiva 80/987/CEE10 Véase Directiva 2001/23/CE
OO~~~ DE SEGU RIDAD SOC IAL
B) Sobre el método abierto de coordinación
En la arqui tecturacomunitaria coexisten polí tic as plenamente cornunitarizadas con ot ras deestricta cooperaciónintergubernamental.De hecho, la doctri nadefine como est rictamente intergubernamentales al segundoy tercer pilar (PESCyCJAll . Pero, las políticas europeas se extienden más allá delpapel regula dor comunitarizado y se expande n, "europeizando " las polí ti caspúbl icas de compete ncia estatal. Alguien ha dicho, conrazón, que más alláde los tratados , la dinámica comunitariaestá gestando unaeuropeización de losproblemas y de laspos ibles soluciones.Por diversos cami nos, y uno de elloses el método abiertode coordinacíón, laspolíticas nacionales,
como es el caso de las pensiones, pueden conve rti rseen polít icas de la comunidad.
El método abierto de coordinación ya se está implementando en diversos escenarios. Las polítícas deempleo, por ejemplo, desde la cumbre de Luxemburgo, transítan por este camino. Las políticas de pensiones, tras la cumbre de Gotemburgo (16/06/2001 linician su andadura con este método.
. IC ' " (12) 1Segun su promotora, a ormsion europea , emétodo abierto no altera las responsabilidades respectivas a nivel europeo y nacional y se limitará acrear " un marco integrado de intercambio de información sobre las estrategias nacionales para garantizar laexistencia de pensiones adecuadas y viables a largoplazo". Sin embargo, t ras tranquilizar a los escrúp ulosnacionalistas de los Estados miembros, avanza unasimplicaciones más amplias:
• Una definición de objetivos comunes
LA UNiÓN EUROPEAENVEJECE. LA ESPERANZA
DE VIDA DE LOSPENSIONISTAS SE HA
INCREMENTADO EN 1OANOS. QUIERE ELLO DECIR
QUE LOS SISTEMAS DEPENSIONES, QUE HOY
ASEGURAN LAS RENTASDE LOS PENSIONISTAS,
DEBEN HACER FRENTE ALPAGO DE ESTAS RENTAS
DURANTE EL DOBLE DETIEMPO QUE EL QUE SE
PREVEíA EN EL MOMENTODE SU CREACiÓN. A ELLOHABRÁ QUE AÑADIR LOS
CUIDADOS MÉDICOS YASISTENCIALES A UNA
POBLACiÓN QUEMULTIPLICARÁ SUS
EFECTIVOS EN EDADESSUPERIORES A LOS 80
ANOS
Es un simple apunte de los desafíos financieros queesperan a los sistemas de pensiones, y al conjunto delas fínanzas públicas en las próximas décadas. En elcaso de España las previs iones poblacionales en el
8 medio y largo plazo son de las más preocupantes y el--- coste de las pensiones públicas que hoy no llegan al
10% del PIB, alcanzarán el 18% según los datos quemanejan en Bruselas. Considérese la dificultad, por nodecir la imposibilidad, de que tales recursos puedanser detraídos por las contribuciones que pagan empresas y trabajadores, bajo las actuales formas de cotización, en un modelo productivo que camin a, además, hacia formas menos esta bles y de mayorprecariedad.
Añádase a este exigente horizonte financiero, losaportes adicionales que habrá que realizar en tales circunstanc ias por causa de los cuidados médicos y asistenciales a una población que mult iplicará sus efectivos en edades superiores a los 80 años, y se tendráuna idea aproximada de los compromisos que afrontael modelo social europeo, obligado a ofrecer coberturas a la explosión de la demanda y constreñido a nodebil itar la capacidad productiva del sistema económico y a favorecer una política de pleno emp leo.
Tomado en consíderación este fenómeno, el análisisentra en otros derroteros . Hasta aquí, el marco de intervención era estríctamente legislativo y orientado ala garantía y promoción de los derechos de las personas. A partir de los nuevos datos, la preocupaciónt iene bases económicas y sociológicas. La nueva intervención es programát ica y estratégica y promueve lacoordinación entre estados. Por tanto sólo puede usar,por el momento, de un método interg ubernamental.Nos referimos, en suma, a la aplicación del "métodoabier to de coordinación" a la política de pensiones.
Al El problema del envejecimiento
Las dimensiones del envejecimiento merecen untratamiento que no es posible en este momento. Peroquizá me rezca la pena dar algún detalle para comprender por qué es objeto de la atención privilepiadadel Consejo, de la Comisión y del Partarnento.!"
La Unión Europea envejece. En 1998 las personasde más de 65 años eran equivalentes al 24% de la población en edad de trabajar. Dentro de 10 años seránel 27% y se calcula que alcanzarán el 50% en el año2050 y por tanto, el coeficiente de dependencia se duplicará respecto al nivel actual. El indicador de fecun didad ha pasado del 2,5 en 1969 a 1,45 en 1998. Laesperanza de vida de los pensionistas se ha incrementado en 10 años. Quiere ello decir que los siste mas de pensiones que hoy aseguran las rentas de lospensionistas, deben hacer frente al pago de estas rentas durante el doble de tiempo que el que se preveíaen el momento de su creación.
OO'ªOO'ª D E SEGURIDAD SOCIAL
• Una supervisión periódica
• Una elaboración de indicadores
• Un aprendizaje y emulación entre los Estados
El método de coordinación abierta explícita la necesidad de realizar a escala europea una agenda de reforma , "para asegurar pensiones seguras y viables alargo plazo", pero como ello es sólo posible mediantela agregación y el aprendizaje de las reformas realizadas a nivel de estado, los más aventajados , así, ayudan a los más retrasados, generando además su valorañadido de legitim idad, transparenc ia y conf ianza enlos que se aventura a poner el cascabel al gato.
Bajo premisas de respeto a la soberanía nacional sehan buscado una base jurídica para la intervención comunitaria. Esta base son los artículos 99 y 140 del Tratado .
Según el primero (art. 991. la Comisión es competente para la coordinación de las polít icas económicas,examina las consecuencias económicas y presupuestarias del envejecimiento y señala orientaciones paraque los estados desarrollen una est rategia frente a estos problemas, que deben presenta r "conjuntamentecon los prog ramas de estabilidad y convergencia yexaminarse en el contexto de la vigilancia multilateral,,!' 3)
Según el segundo (art . 140 ) la comun idad debeconsegu ír un alto nivel de protección social fom entando la cooperación de los Estados miembros y favorecíendo la coord inación de las med idas. Las Comisión ha usado esta base!" } para proponer una formade cooperación más estructurada para garant izar laviabilidad de las pensiones.
el El lanzamiento de una política sobre el futurode los sistemas
El lanzamiento de esta política es paradigmático dela forma en la que la Comisión europeiza un problema,estirando al máximo las bases de la cooperación previstas en los tratados. La base de la ref lexión es biensimple: el problema afectará a los estados miembros,
y por tanto al conjun to de los intereses vitales de lacomu nidad, por ello, las soluc iones debe n ser apoyadas y evaluadas a escala europea.
La iniciat iva se toma y se mantiene por la Comisión,a través de sus comunicaciones y estudios y se asociaal Parlamento y al conjunto de redes sociales comunitarias. El Consejo finalmente adopta la estrateg ía, seacuerda por consenso con los Estados y estos quedancompromet idos a implementar la est rategia, y a presentar sus resultados. La Comis i ón monitoriza y supervisa el proceso, y el Parlamento se esfuerza en seroído y asociado al proceso de seguimien to .
Así fue en la Estrategia del Empleo y así está comen zando a ser en la Estrategía para asegurar las pensiones. Citemos los hechos más destacables,15}:
1999
La Comisión publica una comu nicación!' · } sobre unaestra tegia concertada para mode rnizar la protecciónsocial.
2000
El Consejo de Lisboa pide que se realice un estud iosobre la evolución y la soste nibilidad de los sístemas .9__de pensiones. Ese 11 de octu bre, la Comis ión publicala comuníceción'I" sobre la evolución futura de la pro-tección social.
Paralelament e el Comíté de polít ica económica prepara un informe sobre el impacto del envejecimientodemográfico en los sistemas de pensiones. Se presenta al ECOFIN de noviembre.
2001
El 26/04/2001 el Parlamento adopta el informe preparado por el autor de este artículo sobre la comunicación de la Comisión acerca de la evolución futura dela protección socia l desde una perspecti va a largoplazo: pensiones seguras y viables,'8}
Entretanto el Comité de Protección Social realiza uninforme sobre el mismo asunto . El Consejo de Em-
11 Véase el informe sobre "Pensiones adecuadas y viab les" del Com ité de Protección Social (juniode 200 1)12 Véase COM (2001) 362 fina l13 Véase Consejo Europeo de Gotemburgo , j unio 200 1. "Orientaciones generales de política económica ".14 Véase la com unicación "una estrategia concertada para moder nizar la protección social ", COM(99) 347 final.15 Véase COM (99) 37 fin al16 Lo que sigu e es un resumen del Anexo al COM (2001) 362 final17 Véase COM (2000) 622 final18 Véase e! informe A-5-0 14712001
[!]~OO~ DE SEGUR IDAD SOCiAl
pleo y Polit ica Social lo adopta en su reunión de 11 dejunio. El consejo Europeo de Gotemburgo respalda lostrabajos realizados y adopta el procedimiento y losprincipios generales para garantizar la viabilidad a largoplazo de los sistemas de pensiones.
El 3 de ju lio la Com isión aprueba una comu nicación!!' } al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social sobre "apoyo a las estrateg ias nacionales para garant izar pensiones segu ras y viab lesmediante un planteamiento integrado". De estaforma el procedimiento de coordinación abierta quedaabierto.
111. La estrategia europea paragarantizar pensiones seguras yvlables?"
La Comisión, para alcanzar los principios generalesaprobados por el Consejo de Gotemburgo, proponeque se elaboren estrategias nacionales y que éstas incorporen diversos objetivos especificas.
11I.1. Objetivos
10 Al Respecto al principio de mantener pensionesadecuadas, señala que los diferentes sistemas depensiones deben contribuir de manera cohe rente ycomp lemen taria a prevenir la pobreza y a permiti r a laspersonas mantener su nivel de vida después de la jubilación. Para ello, señala como objetivos:
• Garantizar que los mayores mantengan un nivelde vida digno, se benef icien del bienestar y puedanparticipar activamente en la vida pública, social y cultural,
• Dar la posibil idad a que las personas puedanadoptar las iniciat ivas necesarias para que mantenganel nivel de vida deseado para ellos y sus supervivientes.
BI Respecto al principio de la viabilidad financiera de los sistemas públicos y privados, la Comisión recuerda que las dif icultades financieras anunciadas sólo se resolverán incrementando la participaciónlaboral y el pleno empleo conforme a los compromisos de Lisboa (elevar la tasa de empleo al 70%, la femenina al 65% y la de las personas de 55 - 65 años al55% antes del 2001). Para ello fija como objetivos:
• Conseguir un alto nivel de empleo
• Que los sistemas incent iven la permanencia en el
19 Véase COM (20011 36220 Véase COM (200 11 362 final, Bruselas, 03/07/2001
mercado de trabajo a los trabajadores de más edad,que no inciten a la jubilación anticipada y que facilitenla jubilación gradual
• Mantener el gasto público en pensiones en porcentajes del PIS compatibles con el Pacto de crecimiento y estabilidad
• Ajustar apropiadamente cotizaciones, impuestosy pensiones en forma de equilibrio justo entre activosy jubilados
• Regular adecuadamente y fomentar los sistemasdel segundo y terce r pilar, para que actúen de formamás amplia y segura.
el Respecto al principio de modernización de lossistemas de pensiones ante los cambios en las neocesidades de la sociedad y las personas, la Comisión establece los siguientes objetivos :
• Que los sistemas de pensiones sean compatiblescon las necesidades de flexibilidad y seguridad en elmercado de trabajo, la movilidad y las formas de empleo no convenciona les, asi como el traba jo porcuenta propia
• Eliminar las discriminaciones basadas en el sexoy eliminar las causas de desigualdad entre hombres ymujeres
• Aumentar la transparencia y previsibil idad
• Facilitar información fidedigna y comprensible sobre las perspectivas a largo plazo
• Mejo rar la base metodológica para realizar un seguimiento eficaz de las reformas
11I,2. Indicadores que permitan el desarrollo delmétodo abierto de coordinación
Las reformas nacionales van a evaluarse por mediode indicadores adecuados que, faciliten datos comparables sobre las grandes tendencias económicas, financieras y demográficas, asi como sobre el avancede la reforma de las pensiones y sus probables consecuencias.
La Comisión seguirá trabajando en la elaboración deindicadores adecuados en cooperación con los comités políticos correspon dientes (Comité de protecciónsocial, Comité de politica económica, Comité de empleo). Será necesaria una gran variedad de indicadores: indicadores de func ionamiento, indicadores políticos e indicadores retrospectivos y proyecciones . Los
[!J~OO~ DE SEGURIDAD SOC IAL
un método de coordinación abierta entre los Estadosmiembros, que dispone de la virtud deser respetuoso conla distribución decompetencia, altiempo que produce ventajas evidentes para ayudara los Estados a queestablezcan estra tegias coherentes yadecuadas a lamagnitud de los desafíos.
Con este métodode cooperacíón seabre un periodo dereforma en los sistemas de pensiones, incluyendo atodos los pilares,con una oríentacíónde cooperación en- 11tre los mismos yalejándose de losplanteamientoscompetitívos entreellos: la magnitud
del reto es de tal calibre, que todos los regímenes serán necesarios para alcanzar los principios generales ylos objetivos diseñados por la Comisión y aprobadopor el Consejo.
EN BASE A LOS NUEVOSPROBLEMAS DEENVEJECIMIENTO YASISTENCIALES, LAINTERVENCiÓN SE EXCEDEDEL MARCO LEGISLATIVOORIENTADO A LA GARANTíADE LOS DERECHOS DE LASPERSONAS PARA PASAR AUNA PREOCUPACiÓN CONBASES ECONÓMICAS YSOCIOLÓGICAS. LA NUEVAINTERVENCIÓN DEBERÁ SERPROGRAMÁTICA yESTRATÉGICA y APLICAR EL"MÉTODO DECOORDINACiÓN ABIERTA"A LA pOLíTICA DEPENSIONES
• En diciembre de 2001, en el Consejo Europeo deLaeken, debe presentarse un informe de situación enel que se especificarian los objetivos y los métodos detrabajo en el terreno de las pensiones.
Estados miem bros deben cooperar más estrechamente de lo habitual para elegir indicadores, pues esuna materia de especial complejidad.
11I .3. El plan de trabajo para los próximos años
El calendario anunciado presenta las siguientes citas:
• En el Consejo Europeo de primavera de 2003, laComis ión presentará un informe de evaluación deesas estra teg ias y de identificación de las buenasprácticas y los planteamientos innovadores.
• En 2005, se llevará a cabo un amplio análisis basado en los últimos datos disponibles y tras un diálogocon todas las partes.
• En julio de 2002. los Estados miembros deberánpresentar las estrategias nacionales . Los gobiernosnacionales deberán garantizar una buena coordinaciónde todos los departamentos pertinentes y una participación adecuadade los inter locutores sociales. Los informes deben contener una declaración estratégica yconcentrarse en las reformas. emprendidas o previstas . Deben beneficiarse de indicadores acordadosconjuntamente y, se incluirían objet ivos nacionales deinterés.
I V. A modo de Conclusión
La política de pensiones ha pasado a formar partedel núcleo duro de las políticas de la Unión Europea,pese a ser una política de exclusiva competencia estatal. Los motivos son: las dificultades financieras quese anuncian para la financiación de las pensiones en elmedio y largo plazo, y las consecuencias que tal escenario va a plantear a la política de estabilidad económica y al mercado de trabajo.
Al analizarel problema, ha surgido con fuerza la ideade que han de considerarse también los retos de futuro desde la perspectiva de las neces idades de lagente y de los grandes desafios que han de ser cubiertos por la acción de los sistemas.
Para hacer frente a esta problemát ica se ha iniciado
En los próximos años se va a producir una comunitarización singular de la política de pensiones. Los Estados miembros permanecerán soberanos sobre losinstrumentos pero resultarán obligados a alcanzar losobjetivos aprobados. Los Estados miembros deberánrealizar una estrategia y unos planes nacionales conindicadores comparables, que serán objeto de evaluación anual por la Comisión, el Conse jo y el Parlamento.
En resumen, por primera vez en la historia de la Comun idad puede empezar a diseñarse una autén t icapolítica europea sobre las pensiones. Por una vía original, la integración europea llega a un terreno hastaahora inédito. •
oo~oo~ DE SEG URIDAD SOCI AL
,
MODERN ZACION y,
DE COORD NAC ON DELOS SISTEMAS DE
12 SEGUR DAD SOC ALEN LA UE: DE LOS DESEOS
A LA REAL DADVicente PÉREZ MENAYO
Consejero de Trabajo y Asuntos Sociales en la RepresentaciónPermanente de España ante la Unión Europea. Miembro de la AsociaciónProfesional del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la
Seguridad Social
EL CONTENIDO DE ESTE TRABAJO ES PURAMENTE DESCRIPTIVO. SE TRATA DE PO,NER AL LECTOR AL DíA SOBRE EL DEBATE QUE SE ESTÁ PRODUCIENDO EN ELCON·SEJO DE LA UNiÓN EUROPEA SOBRE LA SIMPLIFICACiÓN y MODERNIZACiÓN DELREGLAMENTO N.º 1408/7 1 DE COORDINACiÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURI·DAD SOCIAL.
[!J~~~ DE SEGU RID AD SOCIAL
1.2 . Debate en el Consejo de la UE
A comienzos del año 2000, el Comité Económico ySocial de la UE, emitió su Dictamen y un procedimiento de seguimiento del debate en el Consejo (CES386/99).
La discusión en el Grupo de Asuntos Sociales y en elConsejo de M inistros de Empleo y Política Social, hapuesto de manifiesto las posíciones, algunas encontradas,de los EE.MM. No podía ser menos, si tenemos en
Las Presidencias f inlandesa, portuguesa, francesa ysueca (periodo: 2.' semestre 1999 - 1er semestre2001) han procedido a examinar esta propuesta en elGrupo de Asuntos Sociales, en donde el autor de estas notas ha tenido el prívilegio de ser test igo y participar en el debate de los distintos capítulos de lamisma" !
• La propuesta ampliaría la lista de las ramas de la segu rídadsocial sometidas al régimen de coordinación con el f in de inclui r nuevas fo rmasde prestaciones (p.e.las prestacione s deprejubilación).
• La propuesta modif icaría un determinado número de disposiciones relativas aldesempl eo. En la actualidad, el desempleado que se desplaza aotro Estado miem bropara buscar un puestode trabajo tiene derecho a mantener lasprestaciones de desempleo del Estadocompetente por unper iodo de tres me-ses a part ir de la fe - 13cha de su salida (so
metido a determinadas condiciones). La duración delderecho a las prestaciones se ha ampliado en la propuesta, a un período de seis meses.
LA NUEVA PROPUESTA DEREGLAMENTO SE APLICARíA
A TODAS LAS PERSONASQUE ESTÁN CUBIERTAS POR
LA LEGISLACIÓN DESEGURIDAD SOCIAL EN UN
ESTADO MIEMBRO. ELLOSIGNIFICA QUE EL SISTEMADE COORDINACiÓN ABAR
CARíA A PERSONAS QUENO FORMAN PARTE DE LA
POBLACiÓN "ACTIVA", PEROQUE, A PESAR DE ELLO,
ESTAN AFILIADAS ENDETERMINADOS ÁMBITOS A
UN RÉGIMEN DESEGURIDAD SOCIAL Y
PUEDEN EJERCER SU DERECHO A LA LIBRE
CIRCULACiÓN
En 1998, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de Reglamento relat ivo a la coordinación delos sistemas de seguridad social (doc. 5133/99 SOC 5- COM(98) 779 final). El objetivo de esta propuestapretende modernizar y simplificar las dispos icionesdel Reglamento (CEEI n' 1408/71. Con su propuesta,la Comisión inició el debate en el Consejo y el Parlamento Europeo con vistas, en un principio, a la simplif icación, después de una dilatada vida de más de 25años de tan compleja arquitectura jurídica, cual es elReglamento 1408171 .
Las disposiciones comun itarias relativas a la coordinación de las disposiciones de seguridad social datande 1971, fecha de la adopción del Reglamento (CEE)1408/71 del Consejo, relativo a la aplicación de los regimenes de seguridad social a los t rabajadores porcuenta ajena y por cuenta propia y a los miembros desu familia que se desplazan dentro de la Unión Europea. Desde entonces, el Reglamento ha sido modif icado y actualizado en numerosas ocasiones, no solamente por la evolución producida a nivel comunitario,incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sinotamb ién por la evolución de la legislación a nivel nacional. Estos factores han cont ribuido a aumentar lacomplejidad y la extensión cuantitativa de las normascomun itarias de coordinación.
1.1 . Propuesta de la Comisión (1998):diferencias con el Reglamento en vigor
1. BALANCE DE DOS AÑOS
A grandes rasgos, las principales diferencias que sehan identif icado entre la nueva propuesta y el Reglamento 1408/71 en vigor son las siguientes:
• La nueva propuesta de Reglamento se aplicaría atodas las personas que están cubiertas por la legislación de seguridad social en un Estado miembro. Ellosignifica que el sistema de coordinación abarcaría apersonas que no forman parte de la población" activa", pero que, a pesar de ello, están afiliadas en determinados ámbitos a un régimen de seguridad socialy pueden ejercer su derecho a la libre circulación (p.e.estudiantes). Por otra parte, las disposiciones comunitarias abarcarían a los nacionales de terceros paísesafil iados a un régimen de seguri dad social en cualquier Estado miembro.
(1) Asimismo, participan en dicho Grupo de Asuntos Sociales, D. Carlos García de Cortázar, Coordinador de Área de la Subdirección General de Relaciones Sociales Internacionales, yO.8 Marta Vives Caballero, Consejera Técnica de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica, sin cuya opinión experta no hubiera sido posible este trabajo .
I!J~[!]~ DE SEGURIDAD SOC iAl
14
cuenta el delicado consenso a que se ha llegado enasuntos relevantes en la Comisión Administrativa de laSeguridad Social de Trabajadores Migrantes, asi comoen la incorporación de las modificaciones diversas, quese producen habitualmente, y de la jurisprudencia delTribunal de Justicia de Luxemburgo.
Cada Presidencia presentó al Consejo de Ministrosde Empleo y Politica Social un informe sobre el estadode los trabajos en donde se iban ref lejando los puntosde encuentro y desencuentro, con la deferencia de nocitar explíc itamente a delegac iones concretas con reservas de fondo. Esto explica la exquisita prudenciacon que se está sigu iendo este dossier para evitar herir susceptibilidades en un asunto en el que, como essabido, el Consejo tiene que actuar por unanim idad delos EE.MM . lnuevos arts. 18,42 Y308 del TCEI, con elproced ímiento de codecis ión con el Parlamento Europeo (nuevo arto251, TCEI.
La secuencia temporal de l debate ha sido la siguiente:
• La Presidencia fin landesa (2.0 semestre 19991abordó los Tit ulos 1, " Disposiciones generales" y 11,"Determinación de la legislación a que está sometidauna persona" (arts. 1 a 13). El Consejo de Ministrosde Trabajo y Asuntos Sociales (hoy Empleo y PolíticaSocial), de 29 de noviembre de 1999, valoró positivamente el informe (doc. 12864/99 LIM ITE SOC 401COD EC 6791. Asimismo, el Consejo de Ministrosalentó que se prosiguieran los trabajos.
• En efecto, durante la Presidencia portuguesa 11 ersemestre 20001, el Grupo de Asuntos Sociales debatió la propuesta en cinco ocasiones en torno al Titulo111:, "Disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones," el Capitulo 1, relativo a "En fermedad y maternidad", y el Capitu lo IV sobre "Accidentes laborales y enfe rmedades profesionales (arts,14 a 26 y 41 a 47, respectivamente).
• Por su parte, la Presidencia francesa (2.0 semestre2000), abordó los Capitulos 2, "Invalidez" y 3, " Pensiones de vejez y supervivencia", del Titulo 111. Asi , elGrupo de Asuntos Sociales habia analizado los articulos1 a 47 de la propuesta de Reglamento. El Consejo deMinistros de Empleo y Polít ica Social, de 27 y 28 de noviembre, dio su visto bueno a la labor realizada.
• Finalmente, la Presidencia sueca centró sus trabajos en los Capitulos 5, "Desempleo", 6 sobre la"Jubilación anticipada", 7 sobre las " Prestaciones familiares, prestaciones por hijo a cargo de titulares depensiones y prestaciones de orfandad", y 8 relativo alas "Prestaciones especiales".
Con ello, se finalizaba la prime ra lectura, en el senodel Consejo, de la parte más sustantiva de la pro-
puesta ya que los Titulos restantes se ref ieren a la"Comisión Adm inistrativa de coordinación de los sistemas de seguridad social" ITítulo V), "Disposicionesdiversas" y "Disposiciones transitorias fina les ITituloVI y VII respectivamente). En paralelo, cuando en losdebates del Grupo se han suscitado cuestiones querequerian orientación política y fijación de posiciones,se complementaban los" informes de progreso" conpreguntas dirigidas a los Ministros en el Consejo .
El balance de estos dos años de debate sólo puedecalif icarse de "clarificador". Con otras palabras, las reservas de determinados EE.MM., que podemos ident ificar como los "demonios fam iliares" que habitualmente forman parte de las discusiones en torno alReglamento 1408/7 1, se han vuelto a hacer patentesy siguen abiertas. A continuación se hace referencia alos aspectos más relevantes.
2. PARÁMETROS PARAMODERNIZAR EL REGLAMENTO
2.1. El mandato del Consejo Europeo deEstocolmo
Ante las dif icultades descritas y con el fin de dar unimpulso político y procurar mayor progreso en los trabajos emprendidos, el Consejo Europeo, de Jefes deEstado y de Gobierno, celebrado en Estocolmo (Suecia) los dias 23 y 24 de marzo de 2001, dio al Consejo,en su conclusión 33, el sigu iente mandato:
"Basándose en la labor técnica realizada por losexpertos (... ) el Consejo Europeo (...) invita al Consejo a que, tr as haber examinado las diferentesopciones, acuerde para finales de 2001 unos parámetros para modernizar el Reglamento n.01408171sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social a fin de que el Consejo y el ParlamentoEuropeo puedan avanzar en su adopción".
En la búsqueda de alianzas, habitual en el Consejo,entendemos que la Comisión y Bélgica hicieron posible la redacción de dicha conclusión en la citada Cumbre de Estocolmo. En efecto, la Presidencia belga hasido la encargada de elaborar el proyecto de "Parámetros para modernizar el Reglamento ICEEI n."1408/71" que actualmente se está debatiendo en elGrupo de Asuntos Sociales, con la intención de que elConsejo de Min istros Empleo y Politica Social de 3 dediciembre de 2001, los apruebe.
Corresponde, por lo tanto, al Consejo establecer dichos parámetros. Los parámetros pueden definirsecomo aquellas opciones básicas adoptadas por elConsejo en f unción de las cuales deberá moderni-
OO~~~ DE SEGURIDAD SOC IA L
• la igualdad de trato, que garantiza que una per-
2.2 . Principiosbásicos de lacoordinación incuestionables
Conviene recordar los principios generales del Tratado, basados en particular en los arts. 39 a 42, ya queconstituyen el acervo comunitar io que en este momento del debate en el Consejo no pueden ser cuestionados, ya que constituyen el pilar sobre el que debedescansar y constru irse la reforma y la simp lificacióndel Reglamento, piedra angular de la coordinación comunitaria en el área de la protección social. Nos referimos a:
En la histor ia de construcc ión europea, la libertad decirculación se limitó, en un principio, a los trabajadoresy a los miembros de sus familias . Actual mente, incluye a los ciudadanos de la Unión Europea. Enefecto, el Tratado de la Comunidad Europea garantizala libertad de circulación de las personas en la UE(nuevos arts. 39 a 421. No por sabido, conviene insist irque esta libertad únicamente puede ejercerse si laspersonas que se desplazan por los Estado s de laUnión tienen la garantia de que no perderán sus derechos de seguridad social.
La creación y el fortalecimiento de los sistemas deseguridad soc ial constituyen elementos profundamente enraizados en la historia social de todos losEE.MM. Los sistemas de seguridad social constituyen una de las bases fundamenta les del contrato social de cada Estado. No estamos en presencia de sóloquince sistemas de seguridad social, sino ante múlt iples y diversos sistemas, caracteristicas ambas ampliamente reconocidas en la Comunidad, y que debenseguir siéndolo. Todo ello se entiende, en el respetodel Derecho comunitar io.
15
sana que resida en el terr itorio de un Estado miembroestará sujeta a las mismas obligaciones y gozará delos mismos derechos que los nacionales de dicho Estado miembro;
Como se ha señalado, la Presidenc ia belga se haresponsabilizado de la elaboración y presentación alGrupo de Asuntos Sociales de unos parámetros, conel objetivo de crear en el Consejo un consenso quepermita adoptar un enfoque pragmático y posibilista,ante las dif icultades ya señaladas.
Antes de abordar la enumeración de los parámetros, puede ser útil conocer el horizonte temporal previsto por la Presidencia belga:
• el 8 de octubre de 2001, celebración de un primerdebate en el Consejo de Ministros de Empleo y Polít ica Social sobre la base de una nota de la Presidencia,recogiendo los trabajos del Grupo de Asuntos Sociales; preguntas a los Ministros en torno a los trabajadores fronterizos y a los nacionales de Estados terceros (ver más adelantel;
• el3 de diciembre de 2001, adopción por la mismaformación del Consejo (Empleo y Politica Social! delas conclusiones sobre los parámetros;
2 .3 . Determinación de los parámetros
• la conservación de los derechos en curso deadquisición, es decir, la acumulación de los periodosde seguro, residencia o empleo cumplidos en un Estado miembro para la adquisición de un derecho enotro Estado miembro.
• la conservación de losderechos adquiridos, esdecir, la posibilidad de exportar prestaciones de seguridad social;
Parámetro 1
Constituirá el objetivo princ ipal de la modern ización de la coord inación de los regimenes de segu ridad social su simplificación en favor del ciudadano,sin complicaciones desproporc ionadas para las administraciones . El otro objetivo es la reforma de la
• el 14 de diciembre de 2001, presentación de lasconclusiones al Consejo Europeo de Laeken.
Siguiendo los documentos del Consejo, cabria distinguir dos tipos de parámetros: generales que se aplicarian a todo el Reglamento de manera horizontal; yparámetros especiales para las diferentes categoriasde prestaciones.
• Parámetros generales
EL TRATADO DE LACOMUNiDAD EUROPEAGARANTIZA LA LIBERTAD DECIRCULACiÓN DE LASPERSONAS DE LA UE y ESTALIBERTAD ÚNICAMENTEPUEDE EJERCERSE Si LAS PERSONAS QUE SE DESPLAZANPOR LOS ESTADOS DE LAUNiÓN TIENEN LAGARANTíA DE QUE NOPERDERÁN SUS DERECHOSDE SEGURIDAD SOCIAL
A continuación seexpone la propuestade parámetros de laPresidenc ia belgaque está siendo debatida en el Consejocon las delegacionesde los EE.M M. Enella se recuerdan, enprimer lugar, losprincipios de basede la coordinaciónque no pueden ponerse en entredicho.
zarse el Reglamento(doc. 11677/0 1 de10.09.01l.
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
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actual coordinación, que deberá contribuir a me jorar el sistema en benefic io del ciudadano.
Parámetro 2
El Reglamento deberá aplicarse, en principio, a todas las personas que estén o hayan estado sujetas ala legislación en mater ia de seguridad social de uno ovarios Estados miembros.
Parámetro 3
La lista de las ramas de la seguridad socíal a las quese aplique la coordinación deberá ser limítativa e incluir las ramas que figuran en la actualídad y los regimenes de jubilación anticípada. Además, en princip iola coordinación deberá limitarse a los regímenes legales, permitiendo, en determinadas condiciones , la introducción de regímenes convenc ionales.
Parámetro 4
Deberá garantizarse la exportación de prestaciones ,si bien podrán admitirse excepcíones debídamentejustificadas y claramente definidas.
Parámetro 5
Las personas únicamente estarán sujetas a la legislación de un único Estado miembro que será, en príncípio, para las personas en activo, aquel Estado encuyo territorio ejerzan su actividad y para las personasque no estén en activo el Estado de su residencia. Deberán elaborarse normas concretas y bíen equil ibradas en caso de comisión de servicio y en caso de ejercicio simultáneo de actividades en el terr itorio devarios Estados miembros.
Parámetro 6
En principio, el Reglamento de coordinación sust ituye, dentro de su ámbito de aplicación, a los acuerdos ce lebrados entre Estados miembros. No obstante, éstos mantendrán la posibilidad de celebra rent re sí convenios basados en los principios y en elespíritu del Reglamento. Si hubiera conven íos preexistentes, éstos se aplicarán cuando su resultado seamás favorable para el interesado o si están relacionados con circunstancias históricas concretas y tienenun efecto limitado en el tiempo.
Parámetro 7
En principio, los hechos o acontec imientos que ocurran en el territorio de otro Estado miembro deberíantener el mismo efecto jurídico que hechos o acontec imientos ocurridos en el territorio del Estado competente . Este príncipio debe aplicarse mediante dispos iciones especiales que se adoptarán para cada uno delos capitulos específicos del Reglamento.
• Parámetros especiales
Parámetro 8
En el capitulo sobre enfermedad, debe simplif icarsela actual redacción de sus disposiciones teniendo encuenta los parámetros generales. No obstante, hay queprever un sistema de reembolso de las prestaciones enespecie entre instituciones basándose en los gastos reales, salvo para los Estados miembros que tengan dificultades de orden juridico o administrativo para aplicarel reembolso basado en los gastos reales. Además, deberá permitirse que el antiguo trabajador fronterizo pensionista se beneficie de las prestaciones de enfermedad y maternidad en especie en el territorio del últimoEstado miembro en que ejerció su actividad profesional. Por último, el Consejo debería estudiar más adelante la conveniencia de adaptar el Reglamento en función de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia enmateria de libre circulación de bienes y servicios.
Parámetro 9
En los capítulos sobre ínvalidez, pensiones de vejezy supervivenc ia, accidentes laborales y enfermedadesprofes ionales y subsidios de defunción, debe simplifi carse la actua l redacción de sus disposiciones te niendo en cuenta los parámetros generales.
Parámetro 10
Deberá simplificarse el capítulo sobre desempleorespetando las actuales normas de coordinación. Noobstante, deberá ampliarse a los regímenes para trabajadores por cuenta propia existentes en determinados Estados miembros. Además , deberá garantizarseal desemp leado el derecho a buscar de manera activatrabajo en la Unión manteniendo las prestaciones pordesempleo en metálico durante un período de al menos tres meses en condiciones simplificadas. Por último, el desempleado que residiera durante su últimaactividad profesiona l en el territorio de un Estadomíembro distinto del Estado competente, tendrá derecho a las prestaciones del Estado competente .
Parámetro 11
El capítulo sobre prestaciones fami liares debe prever unas normas que garanticen la concesión de lasprestac iones más elevadas a todos los benefi ciariossegún el modelo de las normas actuales aplicables alos trabajadores.
Parámetro 12
Deberán adoptarse disposiciones trans itorias demodo que se garanticen los derechos más favorablesadquiridos por las personas interesadas
Una vez alcanzado el consenso sobre dichos parámetros, corresponde ría, a la Presidencia española (pri-
OO~~~ DE SEGURIDAD SOCiAl
• la garantía de la protección social de los trabaja-
• la consideración, para el cálculo de las prestaciones familiares o de las prestaciones de desemp leo, delos miembros de la familia que residen dentro de laComunidad;
• la totalización de los periodos de seguro, de empleo y de residencia realizadosdentro de la Comunidad;
• la exportación de las prestaciones de vejez, de incapacidad o de supervivencia dentro de la Comunidad;
Según la Comisión, en su propuesta especifica de1997, la ampliación del Reglamento (CEE) n." 140Snla los nacionales de terceros paises solamente tendriaun efecto limitado sobre el derecho a prestaciones deseguridad social, ya que únicamente hacia referenciaa la coordinación "interna", es decir, a las disposiciones que tienen especialmente por objeto:
La propuesta especifica de reglamentode 1997, pretendiahacer extensiva la coordinación de los regimenes nacionales deseguridad social, queestablece el Reglamento 140Sn1, a lostrabajadores porcuenta ajena y porcuenta propia que noson nacionales de unEstado miembro. Laprotección que actualmente brinda el R.140Sn1 en materia deseguri dad social estálimitada a los ciudadanos de los EE.MM.Los llamados" súbditos de terceros países" (es decir, ciudadanos de paises nopertenecie ntes a laU.E) no están, gene- 17ralmente, cubiertospor esta normativa,aunque existen determinadas excepciones(p.e., apátridas y refugiados; por Acuerdoscelebrados entre laComunidad y tercerospaises; por Acuerdosbilaterales entre dos ovarios EE.MM.
LA CREACIÓN y FORTALECIMIENTO DE LOS SISTEMAS
DE SEGURIDAD SOCIALCONSTITUYEN ELEMENTOS
PROFUNDAMENTE ENRAIZADOS EN LA HISTORIA SO
CIAL DE TODOS LOSESTADOS MIEMBROS. LOSSISTEMAS DE SEGURIDAD
SOCIAL CONSTITUYEN UNADE LAS BASES FUNDAMENTALES DEL CONTRATO SO
CIAL DE CADA ESTADO. NOESTAMOS EN PRESENCIADE SÓLO QUINCE SISTE
MAS DE SEGURIDADSOCIAL, SINO ANTE MÚLTI
PLES Y DIVERSOS SISTEMAS,CARACTERíSTICAS AMBAS
AMPLIAMENTE RECONOCIDAS EN LA COMUNIDAD, Y
QUE DEBEN SEGUIR SIÉN-DOLO. TODO ELLO, SE EN
TIENDE, EN EL RESPETO DELDERECHO COMUNITARIO
3. ASPECTOS QUE SEMANTIENEN ABIERTOS
mer semestre 2002), en su caso, abrir de nuevo la discusión sobre el articulado, comenzando por el campode aplicación personal y material de la propuesta deReglamento de la Comisión.
• Las propuestas de la Comisión
En efecto, este asunto ha sido examinado desdehace varios años en el seno del Consejo, particularmente, desde la propuesta de la Comis ión, de12.11.1997 -COM(97)561-, asi como en la propuestade Reglamento, presentada por la Comisión en 1999,objeto de nuestra atención .
• El Consejo Europeo de Tampere
En paralelo sobre la discusión en torno a los parámetros, la Presidencia belga ha vuelto a plantear sobre lamesa del Consejo la extensión de la coordinación a losnacionales de paises terceros. En primer lugar, estepunto es una necesidad social y política, sobre tododesde que el Consejo Europeo de Tampere (Finlandia),celebrado el 15-16 de octubre de 1999, dedicara elapartado IIIal "Trato justo de los nacionalesde tercerospaises" y estableciera en sus conclusiones:
- La Unión Europea debe garantizar un tratojusto a los nacionales de terceros paises que residen legalmente en el territorio de sus Estadosmiembros. Una política de integración más decidida deberia encaminarse a concederles derechosy obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausenciade discriminación en la vida económica, social ycultural ya desarrollar medidas contra el racismoy la xenofobia (conclusión n.018).
- El estatuto juridíco de los nacionales de terceros países deberia aproximarse al de los nacionales de los Estados miembros. A una persona quehaya residido legalmente en un Estado miembrodurante un período de tiempo por determinar yque cuente con un permiso de residencia de largaduración, se le debería conceder en ese Estadomiembro un conjunto de derechos de carácter uniforme lo más cercano posible al de los ciudadanosde la Unión, que contenga, por ejemplo, el derecho a residir, recibir educación y trabajar porcuenta ajena o propia, sin olvídar el principio deno díscriminación respecto de los ciudadanos delEstado de residencia (conclusión n.o 21).
3 .1. Extensión del campo de aplicación alos nacionales de países terceros
[I]~[i]~ DE SEGURIDAD SOCIAL
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dores que residen en un Estado miembro pero trabajan en otro (por ejemplo, los trabajadores fronte rizosl.
La coordinación "externa" seguiria correspondiendo a acuerdos de seguridad social bilaterales omultil ate rales celebrados con terceros paises, bien directamente por los Estados miembros, o bien por laComunidad y los Estados miembros.
• Problemas con la base jurídica
Hasta el presente, la extensión del campo de aplicación a los nacionales de paises terceros no ha obte nido el acuerdo unánime del Consejo. Una de las dificulta des identificadas se refiere a la base jurídicaut ilizada por la Comisión en su propuesta de Reglamento de 1997 : arts. 42 (antiguo 511 y 308 lantiguo235!, del Tratado CE. Por su parte, el Servicio Jurídícodel Consejo est imaba, al contrario, que esta base nopodia se utilizada y proponía fundar la extensión sobreel artículo 63.4 del Tratado (cfr. Nota del Consejo, del01.07. 1999,9745/99 JUR 252 SOC 2581.
En el caso de util ización de esta base jurídica, habríaque tener en cuenta los Protocolos 4 y 5, anexadosal Tratado de la UE y el Tratado CE:
• el Protoco lo 4 prevé que el Reino Unido e Irlanda no participen en la adopción por el Consejode medidas propuestas relativas al Título IV delTratado (visados, asilo, inmig ración y otras políticasrelacionadas con la libre circulación de personas), delque forma parte el arto 63.4, salvo not if icación de sudeseo de participar en la adopción de la medida propuesta lopting-in);
• el Protocolo 5 prevé que Dinamarca no participe en la adopción por el Consejo de medidaspropuestas a tenor del Título IV del Tratado (opt ino-out).
Estas dos circunstancias requieren una doble valoración:
• Criterio político previo: todos los Estadosmiembros deben tener igualdad de derechos y obligaciones, a pesar de que algunos Estados puedan haceren razón de la base jurídíca del arto 63.4, un "optingout" o un "optinq- in". Se entiende que esta situaciónno debería producirse.
• Criterio jurídico: para el autor de este trabajo yotros expertos, - ver nota 111-, se podría adoptar unaposición más flexible que impli que la adopción de unabase jurídica que podría ser doble (art. 63.4 por referirse a libre circulación de personas y el art. 42 por sermateria de seguridad social).
La Presidencia belga propuso, ellO de septiembre de2001 -Doc. SN 3831/01 ISOC)-, la solución de tratar la
extens ión a los nacionales de paises terceros, paralelayseparadamente de la definic ión de los parámetros:
• por una parte, proponía, en el marco de la modernización del Reglamento ICEEI n.? 1408/71, limitar laextensión del campo de aplicación personal a las personas aseguradas que son nacionales de uno de losEstados miembros y a los miembros de su famil iaIbase jurídica: arts. 42 y 3081; Y
• por otra, elaborar un Reglamento adicional queextendería la aplicación del Reglamento ICEEl n.?1408171 a los nacionales de países terceros (base jurídica: art. 63.4); se tratar ia de un único artículo que establecería que: "Sin perjuicio del art. 2, el Reglamento140817 1 se aplicará, asimismo, a los nacionales de Estados terceros y que no están, todavía, cubiertos porel Reglamento 1408/7 1".
Para la Presidencia belga, esta última fórmula implicaria una referencia dinámica que haría aplicable aesta categoría de personas las propuestas del Reglamento n.?1408171, Y evitaría que el arto 63.4 se añadaa las bases jurídicas tradicionales del Reglamento1408/71 (arts, 42 y 308).
A la altura de esta argumentación, cabe señalar queeste intento de reparto Ispliting) entre dos actos jurídicos, deja abierto el problema señalado anteriormente de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Con otraspalabras, estar íamos en presencia de un Reglamentoaplicable a doce o a quince Estados miembros (concampo de aplicación, o no, a nacionales de países terceros), a no ser que dichos EE.MM . opten por participar en pie de igualdad con los restantes EE.MM.
La Comisión ha manifestado tener" muy serias reservas de fondo" para una solución como la explicitada, y el autor de este trabajo no cree que la inst itución que detenta la iniciativa legislativa de la Uniónpueda proponer un Reglamento de coordinación de laseguridad social que no sea aplicable a la totalidad delos Estados miembros. No obstante, siem pre se podrá encontrar una "fórmula imaginativa" en el Consejo de la UE.
• Posición de España
España está defendiendo en el Consejo la extensióndel Reglamento 1408171 a nacionales de países terceros. Sin embargo, la aplicación de esta complejanorma debería realizarse de forma gradual para conseguir el consenso necesario . Téngase en cuenta queno existe unanimidad sobre la base jurídica para la protección de los trabajadores de terceros Estados ni sobre el contenido de esta protección.
Nuestro país estaria abierto a una protección muysimilar a la ofrecida por el Reglamento para los nacionales comunitarios. Sin embargo, si existieran dif icul-
OO~Iil~ DE SEGURIDAD SOCIAL
Por otra parte España defiende y ha defendidocomo base jurídica el artículo 42 del Tratado para dicha ampliación. Ahora bien, dando muestras de flexibilidad y en beneficio de los nacionales de tercerosEstados, podria aceptar la base jurídica del artículo63.4, aunque esto implique la exclusión de Dinamarcay quizás de Reino Unido e Irlanda. Nuestra Admin istración social entiende que el artículo 42 se aplicaría a
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1. Sobre la base del Reglamento vigente actualmente, el trabajador fronterizo puede obtener prestaciones de enfermedad del Estado miembro donde trabaja, pero pierde este derecho en el momento en elque se jubila. La cuestión que se debate en el Consejoes la siguiente: ¿Están de acuerdo los EE.MM. que lospensionistas, ex-trabajadores fronter izos, continúenrecibiendo prestaciones de enfermedad en el Estadomiembro del último empleo, para que pueda asegurarse la continuación de un tratamiento médico habitual y ya iniciado?
Este es uno de los aspectos en donde se ha manifestado una gran sensibilidad en el Parlamento Europeo, por lo que en una propuesta conjunta del PEy delConsejo, sometida a codecisión de ambas instituciones, no puede obviarse dicha posición. Quizás podríaampliarse y conceder, con carácter general, al extrabajador fronterizo pensionista los mismos derechosque al trabajador fronterizo, quien puede beneficiarsede la asistencia sanitaria en el Estado de empleo y enel Estado de residencia. No obstante, aquellos paísesque cuentan con un mayor número de trabajadoresfronterizos están mostrando su oposición firme. España cuenta con muy pocos trabajadores fronterizos yla posición española está siendo abierta y flexible, ytendente a superar los problemas que se han identificado durante el debate.
2. En el cuadro de la simplificación, y a fin de asegurar la continuidad en el status del trabajador transfonterizo que se convierte en desempleado, pareceque la mejor solución sería que el trabajador fronterizoreciba su indemnízación y subsidios de desempleo enel Estado miembro del último empleo. Sin embargo,
Dos aspectos se mant ienen abiertos en el debateactual:
todos los Estados y esto resulta congruen te con laesencia del propio Reglamento 1408/71. Sin embargo, si esta posición, por el rechazo de otros Estados, no pudiera alcanzarse y, en cambio pudiese llegarse a un consenso en relación con el artículo 63.4,nuestro país aceptaría, en beneficio de los nacionalesde terceros Estados, esta opción.
Finalmente , resulta de gran interés la Sentencia quepueda recaer sobre el asunto Khalil, en donde Españaha intervenido en la vista oral defendiendo que es posible aplicar el Reglamento 1408/71 a apátridas y refugiados aunque éstos no tengan reconocido el derechoa la libre circulación o provengan de un Estado terceroy no se hubieran desplazado dentro de la Comunidad.
• Trabajadores fronterizos
• Asistencia sanitaria y protección por desempleo
CONSTITUIRÁ EL OBJETIVOPRINCIPAL DE LA MODERNIZACiÓN DE LA COORDINACiÓN DE LOS REGíMENES DE SEGURIDAD SOCIALSU SIMPLIFICACiÓN EN FAVOR DEL CIUDADANO, SINCOMPLICACIONES DESPROPORCIONADAS PARA LASADMINISTRACIONES. ELOTRO OBJETIVO ES LAREFORMA DE LA ACTUALCOORDINACION, QUEDEBERÁ CONTRIBUIR AMEJORAR EL SISTEMA ENBENEFICIO DEL CIUDADANO
tades por parte de algún Estado, España,siempre que se respete un mínimo(asistencia sanitaria)podría, como primerpaso, aceptar contenidos menos completos que la totali dad del Reglamento1408/71. Se considera necesa rio, teniendo en cuenta elmandato de la Cumbre de l ampere, lacontinuación del debate sobre extensióna nacionales de terceros Estados.
Como se ha podido comprobar, elasunto de la extensión de los nacionales de terceros Esta-dos es uno de losmás conflictivos por la oposición frontal de algunos delos Estados miembros. Como se ha señalado, Españadefiende, apoya e impulsa la inclusión de los nacionales de terceros Estados en el campo de aplicación personal del Reglamento 1408/71, con el fin de conseguiruna mejor integración de los nacionales no comunitarios. Ahora bien, la protección en el ámbito de la seguridad social no debe conllevar ni implicar una decisión sobre la libre circulación de los nacionales deterceros Estados, ni sobre los permisos de residenciao condiciones de la misma. Lo que no puede pretenderse es que a través de la seguridad social, y por víaindirecta, se regulen otras materias. La coordinaciónde regímenes de seguridad social a los nacionalesde terceros Estados debe referirse y limitarse a losque residan legalmente. Con esta salvedad, Españapodría pronunciarse a favor de la extensión a los nacionales de los terceros Estados, con la única matización de que estos últimos, al no tener reconocida la libre circulación, pueden ver "adaptadas" ciertasnormas espec íficas. Más que un reconocimiento yequiparación total debería hablarse de un reconocimiento y equiparación posible.
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOCIAL
• créditos sobre facturas: por estancia temporal(vacaciones , autor ización médica para ser atendido enotro país, .. .); se abona por gasto real, es decir, se liquida de acuerdo con los costes realmente ocasionados; reembolso previa presentación de una factura.
• créditos que sonobjeto de un pago a tanto alzado: por residenciahabitual de un pensionista de un Estado miembroque reside en otro (sítuación que se produce en grannúmero en España); se liquida por cuota global mensual, es decir, cantidad a tanto alzado que se abona enfunción del t iempo que el pensionista de un país reside en otro;
La delegación que representa a España en la citadaComisión de Cuentas (21, es habitualmente la prime raen presentar sus cuentas y también la primera en verlas aprobadas. Conviene señalar este excelente trabajo de la delegación española ante la situación quepresentan los restantes Estados miembros que suelen acumu lar uno, dos O más años de retraso y, en algunos casos, se encuentran con objeciones del "rapporteur" de la Comisión de Cuentas a su calidadtécnica . La importancia de obte ner lo antes posible laaprobación de los costes medios es capital para facturar a los otros Estados en los períodos más breves posibles.
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esta solución no es apoyada por el conjunto de los Estados miembros. Alguno de ellos ha marcado su preferencia para el mantenimiento del sistema actual, según el cual el Estado miembro de residencia abona lasprestaciones. El Consejo de Ministros de Empleo yPolít ica Social ya debatió, el 11 de junio de 2001, estepunto. Aunque no ha sido intención de la Presidenciabelga que se repita el debate, sin embargo, con laperspectiva de una preparación eventual de una solución de compromiso se ha vuelto a preguntar a los Ministros, en el Consejo de 8 de octubre de 2001, sobrecuáles son los objetivos prioritarios a alcanzar.
• Posición de España
Lógicamente parece incuest ionable que el Estadoque ha recabado e ingresado las cotizaciones sea elque abona la prestación. En este sent ido, seria el Estado de emp leo el que deberia hacerse cargo de dichas prestaciones y no el Estado de residencia que,en la actualidad, debe cargar con las prestacio nes siningresar cotizaciones. Ahora bien, como ha habido unEstado miembro que se opone fronta lmente a estamodificación por el hecho de que la mayoría de suspropios trabajadores son fronterizos, podr ía presentarse una triple alternativa :
• Período transitorio para los Estados más afectados;
• Retrocesión de las cotizaciones del Estado deempleo al Estado de residencia; y
• Exportación por parte del Estado de empleo deun período de seis meses.
• Nuevamente la posición española se ha mostradoflex ible y tendente al consenso.
3 , Reembolso de los gastos de asistenciasanitaria entre Estados miembros
• Facturación por gasto real o a tanto alzado
Los Reglamentos comunitarios 1408/71 y 574/72(de aplicaciónl contemplan, entre otros extremos, losreembolsos entre instituciones sanitarias que sirvenprestaciones a nacionales de otros EE.MM. que seencuentren en estancia temporal o en residencia habitual. Varias son las situaciones que pueden registrarse, si bien, la importancia económica de las recogidas en los articulos 93 (facturación por gasto real enestancia temporal). 94 y 95 (factu ración a tanto alzadoen residencia habitual) del cítado Reglamento (CEE)574/72, sitúa el objeto de los comentarios que siguenen la descripción de las circunstancias y caracter ísticas que rodean el debate en el Consejo .
Este es un asunto que interesa especialmente a Es-
LAS PERSONAS ÚNICAMENTE ESTARÁN SUJETASA LA LEGISLACIÓN DE UNÚNICO ESTADO MIEMBROQUE SERÁ, EN PRINCIPIO,
PARA LAS PERSONAS ENACTIVO, AQUEL ESTADO
EN CUYO TERRITORIO EJERZAN SU ACTIVIDAD Y PARA
LAS PERSONAS QUE NOESTÉN EN ACTIVO EL
ESTADO DE SU RESIDENCIA. DEBERÁN ELABO
RARSE NORMAS CONCRETAS Y BIEN EQUILIBRADASEN CASO DE COMISiÓNDE SERVICIO Y EN CASO
DE EJERCICIO SIMULTÁNEODE ACTIVIDADES EN EL TE
RRITORIO DE VARIOSESTADOS MIEMBROS
paña a tenor del parámetro 8 al que se hahecho referencia anteriormente (ver apartado 21. en donde secontempla que "hayque prever un sistemade reembolso de lasprestaciones en especie (asistencia sanitarial entre insti tucionesbasándose en los gastos reales... ",
La situación de loscréditos para la concesión de las prestaciones de asistenc ia sanitaria, que se presentaanualmente ante laComisión de Cuentas,adscrita a la ComisiónAdministrativa para laSeguridad Social delos Trabajadores Migrantes, la determinacada Estado miembroen su calidad de acreedor, y requiere la distinc ión entre:
OO~[i]~ DE SEGUR I DAD SOCIAL
En cuanto a la situación de los créditos y su valoración se puede añadir que, en lo que se refiere a loscréditos a tanto alzado, el principal país acreedor sueleser España. Del análisis de la situación de España encuanto Estado acreedor, cabe destacar dos situaciones opuestas:
• De un lado, los créditos debidos a facturación atanto alzado por residencia habitual, están sujetos almáximo control. El Instituto Nacional de la SeguridadSocial conoce y, por tanto, aplica los créditos correspondientes a todos los residentes en territor io español que disponen del reglamentario formu lario de derecho, lo que permite a España situarse como primerpaís acreedor para esta clase de reembo lsos.
• No obstante , las circunst ancias que rodean a lafacturación que se deduce de los créditos sobre facturas relacionadas con las estancias temporal es, esbien dist inta. En este caso, los reembolsos son los derivados de las facturaciones por gasto real que loscentros sanitarios del Instituto Nacional de la Salud yde las Comunidades Autónomas, con competenciastransferidas, efectúan a los pacientes extranjeros enestancia temporal y dichas facturaciones , a pesar dela potencia turist ica española, son bajas. A tal extremoque la posición acreedora de España se mueve habitualmente entre los puestos sexto y octavo en el ranking de los EE.MM, lugar a todas luces alejado delocupado por los reembo lsos derivados de residenciahabitual, antes citados IFrancia suele encontrarse enel primer lugar de pais acreedor por su adecuada gestión administrativa, asi como de la configuración de laasistencia sanitaria).
• Posición de España
Obviamente la complejidad de los sistemas de financiación sanitaria y la carencia de un procedimientoágil y motivador que permitiese repercutir, con carácte r inmediato y en forma de mayores créditos, la facturación que se pudiera llevar a cabo a los extranjerosatendidos en los centros sanitarios españoles, quizássean condic ionantes demas iado poderosos para esperar mejores resultados a corto plazo. Ello obliga aque España mantenga, en el debate actual en el Consejo sobre el Reglamento 1408/71 una oposición frontal, a que el sistema de reembolso de las prestacionesde asistencia sanitaria se basen únicamente en los
gastos reales, por lo que se está defendiendo la posibilidad de dejar la puerta abierta a que los EE.MM.,que tengan dificultades de orden jurídico O admi nistrat ivo para aplicar el reembolso basado en losgastos reales.
4 . CONCLUSIONES
Adentrarse, con garantías de éxito, en el Reg lamento 1408/71 , se ha convert ido en una tarea compleja después de las múltiples modificaciones que hasufrido a lo largo de su dilatada historia de más de 25años. La simplif icación de las normas de coordinaciónde los regímenes de seguridad social a escala comunitar ia requiere cada vez más una legislación máscomprensible y más práctica. Compartimos este enfoque que ya en 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo habia propiciado.
La simplificación de las normas de coordinación delos regimenes de seguridad social a escala comunita-ria, se ha hecho necesaria para llegar a una legislaciónmás comprensib le y más práct ica. No obstante, lasimplificación y la transparencia se han desbordado yel proyecto de la Comisión, no sólo incluye elementosformales y de estructura, sino que se adentra en pro- 21blemas de fondo, a fin de atender tamb ién el objet ivode la modernización.
España ha manifestado en el Consejo de la UE, queen la próxima Presidencia de 2002, nuestro deseo eshacer avanzar sustancialmente el proyecto, si podemos centrarnos en la simplificación y si existe un claroacuerdo político sobre los parámetros planteados enla Presidencia belga, que permitan impulsar tambiénla actualización del texto actual. Por otra parte, nosconsta que el Pa rlamento Europeo ha mostrado su insatisfacción por lo que ha calif icado de "lento progreso" en el Consejo sobre la propuesta de la Comisión, a la que hemos dedicado este trabajo Idoc .610 1/01, de 15.02.200 1).
Como se ha señalado, subsisten problemas defondo relativos a la inclusión de los nacionales de terceros Estados en el campo de aplicación dei Reglamento; trabajadores fronterizos, en cuanto a prestaciones de enfermedad y protección por desempleo;situación del reembolso de los gastos de asistenciasanitaria entre los Estados miembros ...
(2) A partir del ingreso de España en la Comunidad Europea, se incorporó una delegación a la Comisión de Cuenta s, adscrita a la Comis ión Administrativa. Forman parte de dicha delegación: D. José M. 8
Marco García (Subdirector Genera l de Seg uim iento Presupuestario de la Seguridad Social, DirecciónGeneral de Ordenación de la Seguridad Social com o autoridad competente) y O.' Teresa López Gonzáfez (Consejera Técnica de la Subdirección General de Gestión de Prestaciones, Instituto Naciona l de faSeguridad Social como organismo de enlace) . A ambos debo, y agradezco, el conocimiento de esta materia (reembolso de gastos de asistencia sanitaria entre los EE.MM.).
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Si no se produce una clarificación, acompañada deuna volun tad politica de despejar los problemas defondo señalados, sería muy difícil avanzar en este dossier. En buena lógica, la próxima Presidencia española11er semestre de 20021. basándose en los parámetrosque adopte en Consejo, en el caso hipotético de quese alcance el consenso deseado, deberia iniciar, denuevo, el debate del articulado presentando, en sucaso, nuevas propuestas de redacción del texto que,normalmente, habría de referirse al campo de aplicación personal y mate rial del Reglamento sobre coordinación de los sistemas de seguridad social en la UniónEuropea. Se espera que los deseos se conviertan enrealidad. •
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[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCIA L
LA AGENDA SOCIAL EUROPEA:,LA AMBICION SOCIAL
DE EUROPAAnne VAN LANCKER
Diputada del Parlamento Europ eo por el SP-A belga.Ponente del PEpara la Agenda Social
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El Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000ha adoptado una Agenda Social europea, cubriendo elperiodo comprendido entre el 2000 y el 2005, y quepretende concretar la Polít ica Social Europea a medioplazo. Ocurria por vez primera; esto es, que Europa seinvolucrará en el futuro de la polít ica social europea almás alto nivel. Un consenso en este sentido refuerzala legitimidad y el poder de acción de la política social.
Puede que, después de todo, los ciudadanos europeos no se entusiasmen tanto por un proyecto europeo si Europa no aporta una plusvalía a su calidad devida. He ahí la importancia de esta agenda social. Lacalidad del trabajo y de vida deben de recibir a niveleuropeo la misma atención que recibe generalmentela economía.
La importancia de esta Agenda Social se pone demanifiesto por la atención que le es atribuida por lasorganizaciones socíales, los sindicatos y las empresas. La presencia de más de 400 representantes, nosólo de los Estados Miembros, sino también de lospaíses candidatos a la adhesión, con motivo de la Conferencia que, a estos efectos, organizaron la Comisióny el Parlamento Europeo el 21 y el 22 de septiembre
de 2000, lo demuestra; así como la presenc ia y lascontribuciones de los interlocutores sociales europeos, del Comité Económico y Social de la CE, de numerosas ONG y otros tantos expertos .
1. El contexto político de laAgenda Social europea
La Agenda Social aspira a ser ambiciosa. Más ambiciosa que los programas de acción de política social,establecidos por la Comisión desde 1990. Los desafíos son grandes pero las posibilidades de éxito sonmucho mayores que nunca antes. 11 El Tratado deAmsterdam atribuye nuevas competencias a la UniónEuropea en materia de empleo y de política social. LaAgenda social podría explotar estas nuevas competencias . 21 La Cumbre de Lisboa en marzo de 2000,ofrece al modelo socíal europeo una nueva dinámica yuna nueva dimensión . Lisboa no fue sólo la Cumbrede "la socie dad del conocim iento", sino que ha logrado ígualmente la ratificación del comprom íso por elpleno empleo y la mejora de la calidad de las condiciones laborales, la cohesi ón social y la igualdad deoportunidades. Por otra parte, ha sido la Cumbre de
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCiAl
11. El contenido de la AgendaSocial
La Agenda Social cubre un amplio abanico de acciones en múltiples dominios. En la preparación de laAgenda Social, la Comisión ha hecho una elecciónacertada al determinar que la "calidad" será el concepto central. Calidad en el empleo, calidad en las
1 . Calídad en el empleo
La negociación colectiva a nivel europeo se imponetambién en orden a una mejor conciliación entre el trabajo y la vida privada. Sin embargo, y desgraciadamente, las negociaciones sobre el empleo temporalhan fracasado. y no hay consenso sobre una negociación eventual sobre el derecho a la formación en eltrabajo.
La Agenda Social tiene el ambicioso objetivo de formular los nuevos desafíos para esta estrategia delempleo. Establece el nexo entre la calidad y el empleo, las condiciones de trabajo y la protección social,así como el nivel de rentas, y el ofrecimiento efectivoa los ciudadanos europeos de participar plenamenteen la sociedad. Por todo ello, la calidad en el empleodebe de encontrar su sitio entre estas líneas directríces de la estrategia social antes de que termine el añoy la Presidencia belga.
El procedimiento abíerto de coordinación se muestra como un buen método en los dominios en que laUnión no tíene competencia exclusiva. Pero el procedimiento de coordinación no puede reemplazar a la legislación o a la reglamentación europea. Los Reglamentos, las Dírectivas o los acuerdos colectivosdeben mantener una estrategia para el empleo y establecer una garantía para los derechos sociales, asícomo fijar las normas mínimas en dominios como laformación la lo largo de la vidal y la educación permanente, la seguridad social y los derechos del trabajador, sobre todo en lo que se refiere a las nuevas formas de empleo como el teletrabajo o el trabajo adomicilio, pero tambíén respecto de nuevos riesgosrelacionados con la seguridad y la salud en el lugar detrabajo . Aquí, la Agenda Social viene a otorgar unagran importancia al diálogo social.
Un a m ay o r at e nci o n a la reg lam e nta c iónsoc ia l
La estrategia para el empleo diseñada en Luxemburgo ha provocado en el seno de la Unión el denominado "stress de convergencia". El método abierto decoordinación se ha mostrado como una aproximaciónfructífera. Así, el objetivo del pleno empleo, definidoen la Cumbre de Lisboa, no puede limitarse solamente a la creación de más puestos de trabajo. Es necesario que los nuevos empleos sean empleos de calidad.
condiciones laborales y en las relaciones industriales,y calidad en la política social. En efecto, estos son losgrandes ejes centrales que definen la Agenda Social,aprobada por el Consejo.
LA IMPORTANCIA DE LA
AGENDA SOCIALEUROPEA RADICA EN QUEINTENTA QUE LA CALIDAD
DEL TRABAJO Y LA VIDARECIBAN A NIVELEUROPEO LA MISMAATENCiÓN QUE RECIBE
GENERALMENTE LAECONOMíA
Lisboa la que ha solicitado la elaboración dela Agenda Socialsiendo el Consejo deNiza el encargado deadoptarla def initivamente.
El Consejo Europeode Lisboa abre la víahacia un mayor equilibrio entre la macroeconomía, el empleo yla cohesión social. Laambición es poder llegar a un triánguloequilátero que otorgue a la Unión Euro-pea la capacidad de integrar la economía, el empleo yla política social en el mismo objetivo común de reforzar la calidad social.
Laejecución de la Agenda Social tiene por objeto reforzar el papel de la política social en el triángulo. Estoes de gran importancia para el futuro de la política social europea, puesto que ante ella se plantean nuevos
24 desafíos: la globalización de la economía y la realización de la Unión Económica y Monetaria, que necesitan de un contrapeso social y político; "la sociedad delconocimiento" y la introducción de nuevas tecnologías, con nuevas garantías para los trabajadores; loscambios demográficos, que conllevan nuevas límitaciones para la política del empleo así como para la protección social; la necesidad de redefinir la noción delpleno empleo para mujeres y hombres, sin discriminaciones; y los nuevos riesgos de exclusión social yde pobreza en la Unión Europea.
Pero la puesta en práctíca de la Agenda Social Europea tiene también una importancia capital en el logrode la ampliación de la Unión. Esta agenda social debeponer de manifiesto el hecho de que la Unión Europeano es sólo un proyecto económico, síno también yante todo un proyecto social y político. La ampliaciónde la Unión no podrá tener éxito ni para los EstadosMiembros actuales y ni para los países candidatos a laadhesión, si no se toma seriamente en consideraciónla política social.
oo~oo~ DE SEGU RIDA D SOCIAL
3 . Calidad de la Polítíca Socíal
La Unión Europea se enfrenta a una labor de granenvergadura: vencer el crecimiento de la pobreza y dela exclusión social.
A pesar del aumento del emp leo en la Unión Europea la pobrezacrece. Más de 60 millones de personasdeben mantenerse con una renta inferior al 60% de larenta media de su país. M illones de personas viven dela asistencia social. La pobreza alcanza también entrelas personas que tienen un empleo. El crecimiento delempleo y la mejora de las condiciones en el trabajo sonesenciales parapoder luchar contra la exclusión social,pero esto no resuelve desgraciadamente todos losproblemas. La exclusión social es un fenómeno rnulticonceptual que exige acciones en varios dominios: larenta, la educación, la vivienda, la salud pública ...
EL CONSEJO EUROPEO DELISBOA ABRiÓ LA VíA
HACIA UN MAYOREQUILIBRIO ENTRE LA
MACROECONOMíA, ELEMPLEO Y LA COHESiÓN
SOCIAL. LA AMBICIÓN ESPODER LLEGAR A UN
TRIÁNGULO EQUILÁTEROQUE OTORGUE A LAUNiÓN EUROPEA LA
CAPACIDAD DE INTEGRARLA ECONOMíA, EL EMPLEO
Y LA pOLíTICA SOCIAL ENEL MISMO OBJETIVO
COMÚN DE REFORZAR LACALIDAD SOCIAL
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ropea. El procedimiento legislativo relat ivo a la Directiva instaurando las reglasmínimas europeas deldiálogo social en elseno de las empresasdeberá de concluir a f inales de este año. Gracias a la acción del Parlamento Europeo, laAgenda Social prevé elfortalec imiento de laDirect iva sobre comités europeos de empresa para el 2003, asícomo de las tres Directivas sobre protecciónde los trabajadores encaso de insolvencia delemp leo, de desp idocolectivo y de cambiode la propiedad de laempresa.
La anticipación a loscamb ios industria les,el control de las evolu
ciones en materia de emp leo, la consulta de los trabajadores en la reorganización de la empresa y la introducc ión de las nuevas tecnolog ias o métodos detrabajo, son igualmente temas concernientes a la mejora de la calidad de las relaciones en el trabajo. La creación de un Observatorio, en materia de cambios,dentro de la Fundación Europea para la Mejora de lasCondiciones de Vida y del Trabajo (La Fundación Dublin) es cosa ya hecha, tal y como se estableció en laAgenda Social.
La simplif icación y la modern ización del instrumentode la coordinación respecto de la seguridad social delos trabajadores inmigrantes (el Reglamento 1408/71l,que garantiza el que las personas circulantes en elseno de la Unión Europea conserven sus derechos ala seguridad social, debe favorecer la movi lidad de lostrabajos europeos. La Agenda Social preconiza el desarrollo de la Europa del conocim iento por la eliminación de obstáculos en la movilidad de las personas y através del establecimiento de un mercado europeoúnico del empleo. Ello supone la necesidad de garantizar los derechos a la seguridad social de los trabajadores inmigrantes. Desde hace algunos años el Consejo para el empleo y los asuntos sociales debate laspropuestas de la Comisión para la simplificación y modernización de este instrumento único. Sin duda, lostrabajos se han ido complicando por la obligación deunanimidad que existe en el Consejo. Por su parte, laPresidencia belga ha recibido el mandato de fijar losparámetros polít icos, las prioridades y los principiosque de forma clara creen el cuadro en el que el Consejo, la subpresidencia española y el Parlamento Europeo puedan decidir más tarde reformas concretas.
2 , Calidad en las relaciones en el trabajo
El Parlamento ha insistido en su resolución sobre laAgenda Social en que - si las negociaciones no llegana un punto de encuentro- la Comis ión Europea utilizará plenamente su derecho de iniciativa y pondrá enmarcha el proceso legislati vo, a fin de avanzar en laagenda social. En este sent ido, se da la bienvenida alhecho de que la Comisión interponga una propuestade directiva relativa al trabajo temporal, y se conf ia enque haga la misma cosa en otros dominios .
Las reestructuraciones empresariales, las fusionesy las adquisiciones tienen con frecuencia consecuencias dramáticas para los trabajadores. El ParlamentoEuropeo t iene presente todavia en la memoria elasunto Renault-Vilvoorde, M ichelin, ABB-Alstom oDanone. Después de treinta años de negoc iacioneslos Estados M iembros han concluido un acuerdo sobre la participación y la consulta de los trabajadores enel seno de los estatutos de la Sociedad Anónima Eu-
El diálogo social es una de las piedras angulares delmode lo social en todos los Estados M iembros de laUnión Europea. La internacionalización de la empresa,así como la realidad económica, hacen que las reglasde la concertación social a nivel de los Estados Miembros sean con frecuencia contrariadas por las decisiones internacionales entre empresas o en el senomismo de las propias empresas. Por ello el diálogo social europeo debe ser reforzado, a nivel interprofesional, así como a nivel sectorial y de empresa, especialmente multinacional.
[!]~[!]~ DE SEGURIDAD SOCIAL
La Agenda Social anuncia la definición de objetivoscomunes, la elaboración de planes de acción nacionales, su evaluación y su seguimiento, a fin de eliminarla pobreza y la exclusión social. La lucha contra la pobreza y la exclusión social implica igualmente la garantia de determinados derechos: derecho al salario,derecho a la vivienda, derecho a la enseñanza y alaformación, y derecho a una atención médica de calidad.
En este sentido, la Agenda Social exige un addendum. ¿No es hora ya de poner en marcha medídas anivel europeo a fin de garantizar una renta minima decente, esto es, un salario mínimo y una pensión de jubilación, para todos los ciudadanos? La Carta comunitaria de los Derechos Sociales de 1989 y lasrecomendacíones del Consejo de 1992, aprobadaspor unanimídad así lo prevén. La Agenda Social deNiza deja la puerta entreabierta, en este orden de cosas, al declarar que el seguímiento de la recomendación de 1992, relativa a las garantías mínimas de losrecursos socíales, debe de ser asegurado por los sistemas de protección social y que todas las iniciativasposibles de acompañamien to a los avances en la mate ria deben de Ser evaluadas. El Parlamento Europeo,por su parte, solicitaba el refuerzo de los instrumentos contra la pobreza y la exclusión socia l sosteniendo los esfuerzos de los Estados, a fin de garantizar a cada ciudadano un nivel de vida decente y deofrecer la oportuni dad de participar en la sociedad, enel sentido de las recomendaciones del Consejo de1992.
Pero, una coordinación de la lucha contra la pobrezay la exclusión social no sufrirá por lograr superar losdesafios. Debemos adaptar nuestra seguridad social alas nuevas necesidades de nuestra época. Reforzar elderecho a la seguridad social para las personas quetengan una carrera mixta o un contrato de trabajo atípico, garantizar las pensiones de jubilación para las generaciones futuras, así como adquirir un acceso seguro a la asistencia médica para todos, y otorgar a losdesempleados las garantías para una nueva oportunidad. Es cuest ión que pertenece, sin duda, a los Estados Miembros, el definir por sí mismos sus regímenes de protección social y el modo de financiarlas,mas en cualquier caso, estando todos enfrentados alos mismos desafíos sociales, la Unión Europea deberá de manera apropiada coordinar las iniciativas delos Estados Miembros.
LA AGENDA SOCIALPRECONIZA ELDESARROLLO DE LAEUROPA DELCONOCIMIENTO PORELIMINACiÓN DEOBSTÁCULOS EN LAMOVILIDAD DE LASPERSONAS YA TRAVÉS DELESTABLECIMIENTO DE UNMERCADO ÚNICO DELEMPLEO. ELLO SUPONE LANECESIDAD DEGARANTIZAR LOSDERECHOS A LASEGURIDAD SOCIAL DELOS TRABAJADORESINMIGRANTES
U n proceso deco nverge nc ia e nlu ch a co ntra lapob reza y laexc lus ión soc ia ly las pe n sio nes
La Comisión Europea, a través de suComunicación de 14de Julio de 1999 propone una cooperaciónfortalecida para la modernización de la protección social, fundada sobre cuatroejes: hacer el trabajomás ventajoso y favorecer el salario minimo garantizado, garantizar el futuro deunas pensiones seguras y viables, promover la integración social y garantizar unnivel elevado y duradero de la protecciónde la salud. LaAgendaSocial, en este sen-tido, retoma propuestas que están ya en estado deejecución.
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En Lisboa, se dieron los primeros pasos para unaest rategia coordinada de lucha contra la pobreza y laexclusión social. El Consejo Europeo de Niza aprobólos objetivos de lucha contra la pobreza y la exclusiónsocial adoptados por el Consejo en octubre de 2000, einvitó a los Estados Miembros a presentar sus prioridades, en el cuadro de estos objetivos, así como apresentar un plan nacional de acción que cubra un período de 2 años. El Consejo de empleo y asuntos sociales deberá defin ir, antes de este año 2001, los indicadores y las modalidades de seguimiento,permitiendo asi apreciar los progresos alcanzados. Actualmente se desprende un consenso sobre 13 indicadores que alcanzan a 5 aspectos: la renta, el empleo, la salud, probablemente la viv íenda y laeducación.
Un nuevo procedimiento de coordinación abierto,está actualmente en marcha para las pensiones. LaAgenda Social ha enviado al Consejo de Goteborg deJunio de 2001 la misión de fijar etapas ulteriores después de haber estudiado los informes nacionales quelos Estados Miembros han transmitido a la Comisión.La Presidencia belga ha recibido el mandato del Consejo de Goteborg de explotar plenamente las posibilidades que ofrece el método abierto de coordínación.Así ésta opta por una aproximación general al desafíode las pensiones. El debate sobre el futuro de las pensiones es a menudo dirigido, en particular a nivel europeo, a partir de un punto de vista de la viabilidad financiera de los sistemas, olvidando las repercusionessociales que tienen las pensiones. Las pensiones noplantean un desafío únicamente financiero con unosciertos aspectos sociales; Se trata esencialmente de
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOCIAL
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dominios de la política europea. Europano será social si la polit ica de la competencia, la política macroeconómica y lapolítica externa de laUnión no tienen encuenta verdaderamente el factor socialde sus políticas.
Algunos ejemplos:¿Por qué no juzgarlas fusiones y las adqu isiciones de empresas basándonosen sus consecuencias sobre el empleoy el respeto de las leyes sociales? ¿Porqué no formu lar lasgrandes orientaciones de la política económica en funcióndel pleno empleo yde la lucha contra laexclus ión social?¿Por qué no situar lamejora social de unamanera más preponderante cuando en
las negociaciones sobre la ampliación?
lA COMISiÓN EUROPEAHA PROPUESTO UNA
COOPERACiÓNFORTALECIDA PARA lA
MODERNIZACIÓN DE lAPROTECCiÓN SOCIAL,
FUNDADA SOBRE CUATROEJES: HACER EL TRABAJO
MÁS VENTAJOSO YFAVORECER EL SAlARIO
MíNIMO GARANTIZADO,GARANTIZAR EL FUTURO
DE UNAS PENSIONESSEGURAS y VIABLES,
PROMOVER lAINTEGRACiÓN SOCIAL yGARANTIZAR UN NIVEL
ELEVADO Y DURADERO DElA PROTECCiÓN DE lA
SALUD
La promoción de la igualdad entre hombres y mujeres deberá de ponerse en marcha de manera transversal en el conjunto de la Agenda Social, y ser cumplida por acciones especificas que se conllevarán almismo tiempo un acceso de las mujeres a puestos dedecisión, un refuerzo de los derechos en materia deigualdad y una conciliación entre la vida profesional yla familia.
4. Promover la igualdad entre hombres ymujeres
La Agenda Social prevé que a part ir de l 2002 selleve a cabo un análisis de las reestructuraciones delos sistemas de prot ección social, así como de losavances que queden por realizar, a f in de hacer el trabajo más ventajosos y de favorecer un salario seguro.Por otra parte, deberá de efectuarse una reflexión sobre los medios para garantizar un nivel elevado y duradero de protección de la salud de aquíal 2003.
La Presidencia belga desea llegar a un acuerdo sobre objeti vos sociales comunes para regimenes depensiones europeas . La discusión se lleva sobre labase de diez « principios y objetivos » que la ComisiónEuropea ha propuesto en Octubre de 2000, en la comis ión sobre las pensiones seguras y viables. Convendrá a la futura Presidencia española continuar coneste proceso.
un desaf ío de carácte r social con consecuencias f inancieras.
El Consejo y el Parlamento negocian la mejora de laDirectiva de 1976 sobre igualdad de trato referente alacceso al empleo y a la formación profes ional, comoestá previsto en la Agenda Social. La nueva Direct ivaprevé sanciones contra el acoso (sexual), estableceuna política de prevención en las empresas, promociona las acciones positivas y mejora la protección ligada al permiso de matern idad y de paternidad.
Promover la igualdad entre las mujeres y los hombres en materia de remuneración, es otro punto importante en la Agenda Social, teniendo en cuenta elhecho de que una mujer gana todavia de media el75% del salario de su colega profesional masculino .Una línea directr iz en la estrategia para el empleoprevé la defin ición de objetivos nacionales en la materia .
5 . El «m a i nst r eam i n g » de la políticaso cial
Para concluir: no se puede considerar de maneraaislada la política social en tanto que capitulo independiente . Hay que integrar la política social en todos los
Di á log o con la Soci e dad Cívil
Es esencial que se implique en el debate sobre estos nuevos desafios a las organizaciones sociales entanto que interlocutores directos de la política europea. Estos interlocutores figuran como el nexo necesario ent re el poder público y aquellos que están directamente afectados por las medidas a adoptar, peroigualmente entre Europa y la sociedad civil, que, en unbuen número de Estados, está muy desarrollada. Espor todo esto que es necesaria una plataforma paralas ONG sociales, incluyendo para ella una buena baseestructural y financiera.
La Agenda Social prevé la creación de un partenariada eficaz con los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales, las colect ividades terr itoriales y las organizaciones gestoras de serv iciossociales. La Comisión tiene ya una gran tradición deconsulta con los actores involucrados, respecto de lapreparación de sus propias iniciat ivas, y el Consejo deempleo y Asuntos Sociales invita regularmente a losrepresentantes de las ONG sociales para discutir la lu-
[!]~OO~ D E SEGURIDAD SOCIAL
cha contra la pobreza. La Comis ión propone , sin embargo, en su Libro Blanco sobre el gobierno. una implicación más estrecha de las ONG en la preparaciónde las diferentes políticas.
Por otra parte. se espera que el Comité Económicoy Social de las Comunidades Europeas pueda cumpliresta función de representac ión de las fuerzas vivas denuestras soci edades. especialmente ahora que unnuevo acuerdo de cooperación con la Comisión prevéla implicación del Comité en la preparación de las propuestas de la propia Comisión.
Los proyectos de la Agenda Social no pueden saliradelante si no se puede contar con un partenariadof irme. entre las inst ituciones europeas. los EstadosMiembros. las regione s. las autoridades locales , losinterlocutores sociales, las ONG y la contribución delmundo científico . Igualmente es necesario implicar demanera apropiada a los países candidatos a la adhesi ón, esto es a los pueblos que esperan mucho deEuropa, sobre todo en lo que se refiere al progresosocial.
Segu imiento y Evalua c ión d e l a Age nda28 So ci a l
LOS PROYECTOS DE LAAGENDA SOCIAL NO
PUEDEN SALIR ADELANTESIN EL DIÁLOGO SOCIAL YLA COLABORACiÓN FIRMEENTRE LAS INSTITUCIONESEUROPEAS, LOS ESTADOS
MIEMBROS, LASREGIONES, LAS
AUTORIDADES LOCALES,INTERLOCUTORES
SOCIALES, LAS ONG'S, AsíCOMO LOS PAíSESCANDIDATOS A LA
ADHESiÓN
mitad de camino del 2003.
tos y un calendario preciso, en el que la polít ica soci al deberá deser llevada a cabo . LaComisión ha ped idopresentar, dentro delas per spect ivas de lConsejo de primavera."un libro de a bordo "anual relativo a los progresos alcanzados enla realización de acciones comunes. y que elinforme de l análisisanual del Consejo Europeo co ntenga igua lmente las iniciat ivas tomadas por la Comisiónasí como las contribuciones de otros actorespara la modernización yla mejora de un mode losoc ial europeo. LaAgenda Social será finalmente revisada a
Es necesario que la Agenda Social tenga un lugarpreponderante en las Cumbres que tendrán lugar enprimavera. tal y como quedó instaurado en la Cumbres de Lisboa. ten iendo por objeto hacer balance dela situación socio-económ ica y social. Los ministros ycomisa rios, respon sables del empleo y los asuntossociales deben de adquirir una importancia paralela ala de sus colegas de asuntos económícos y presupuestarios. Esperemos que en la próxima Cumb re dePrimavera. es decir. la Cumbre de Barcelona, se hagan los avances oportunos en la materia .
El Parlamento Europeo había propues to que " librode a bordo » sea elaborado para la Agenda Social,como en 1985 hizo Jacques Delors para el me rcadointerior único. Comprendiendo objet ivos, instrum en-
La próxima Cumbre de Barcelona debe de hacer balance sobre la ejecución de la Agenda Social y coord inar las políti cas macroeconómicas, de emp leo y sociales. En este sentido, para poder medir lasprestac iones de los Estados Miembros y la Unión Europea , se ha elaborado por la Comisión un instrumento de indicadores estructurales que ha sido aprobado por el Conse jo. Contiene una treint ena deindicadores cons iderando 5 aspectos principales: lasprestaciones económicas. el empleo. las refo rmaseconómicas. la innovación y la cohesión social. Esperamos que la Primavera próxima del 2002. bajo la Presidencia española pueda constatarse un mejor equilibrio entre la política social y el empleo. por una parte,y la polít ica económica. por otra . así como que susconclus iones refue rcen este proceso.•
I!l~[!]~ DE SEG URI DA D SOCiAl
DSPOS TIVOSEUROPEOS DE
r
PROTECCION SOCIALPARA LOS FONDOS DE
PENS ONES DE EMPRESASTRANSNACIONALES
Othmar KARASMiembro del Parlamento Europeo
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Bases políticas y económicas
Muchas personas cont inúan imaginándose la vidadespués de haber dejado de trabajar como algo idílico.La idea de poder descansar sin problemas duranteuna jubilación bien merecida y disfrutar así de los añosrestantes da una sensación de seguridad.
Por desgracia, el futuro de los sistemas de pensiones europeo es bien dist into: durante los últimos añosse han ido incrementando los problemas en los sistemas públicos de seguridad social, los estados miembros se ven obligados a bajar su nivel de prestaciones.
Mantener la amplia cobertura de los seguros de jubilación es, por tanto, una de las principales exigencias políticas de los años venideros en todos los estados miembros. La revoluc ión demográfica, es decir, elaumento continuado de la esperanza de vida junto contasas de nacimiento cada vez más bajas, pone en peligro el contrato generacional y, por tanto , la posibilidad de financiar el sistema público de pensiones quenormalmente se basa en el sistema de reparto de gastos. Tan pronto como las numerosas generaciones dela posguerra lleguen a la edad de jubilación, el coeficiente de dependencia (la proporc ión formada entrelas personas de más de 65 años de edad y las perso-
[!]~OO~ DE SEGURID AD SOCIAL
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nas en edad productiva) que a dla de hoy es del 27%subirá hasta el 53% en el año 2040. En estos momentos hay, en concreto , 3,5 personas trabajando porcada pensionista, en el año 2025 sólo habrá dos y enalgunos paises la relación se aproximará incluso a unaproporción de 1:1.
En principio, el problema de la financiación no se daen todas partes con la misma intensidad, ya que lossistemas nacionales de pensiones varían mucho deunos paises a otros e incluso la evolución demográf icapresenta diferencias. No obstante, los estados miembros de la UE están del todo de acuerdo en que es necesario tomar medidas con urgencia en lo que refierea la reforma de los seguros de jubilación. Por motivospuramente demográficos, en la mayoria de los paiseseuropeos el aumento del gasto en pensiones podriaascender del3 hasta el 5% del PIB. En algunos casostales como España (8,3%1. los Paises Bajos y Portugal(6,2%) incluso a más. Esto significa que hasta el 2030,y con las condiciones económicas marco actuales, estos gastos podrian llegar a ser de media del 15 al 20%del BIP, lo que claramente influiria de forma negativaen la evolución de las f inanzasy la deuda públicas. Porconsiguiente, si no se emprenden las medidas oportunas, serán sobre todo las generaciones más jóvenes las que se tendrán que enfrentar al hecho de quedurante su vida laboral habrán de hacer frente a fuertes impuestos y cotizaciones, aunque al alcanzar laedad de jubilación podrian apenas recibir una contraprestación adecuada.
En muchos países de la UE se pagan las pensionesde jubilación según el sistema de reparto de gastos.Este sistema se basa en el principio de que aquellosque trabajan generan el pago de las pensiones paralas personas que ya están jubiladas. Un sistema deeste tipo sólo podrá funcionar en el futuro a condiciónque las cot izaciones al seguro de pensiones se aumenten en gran medida (lo que no parece deseable) obien si se sube drásticamente la edad de jubilación.Este paso ya ha sido introducido en algunos países.Para poder asegurar la estabilidad financiera a largoplazo, el sistema de reparto de gastos ya existente,junto con el aumento en la edad de jubilación, se hade comp letar con otras form as de financiación. Por unlado, med iante los fondos de jubilación de empresagarantizados por capitales (segundo pilar) y por otro ,mediante el ahorro privado a largo plazo (tercer pilar).
La confi guración de cada uno de los pilares (el alcance de las prestaciones), asi como su peso dentrode los sistemas de pensiones nacionales es básicamente competencia de los estados miembros . Comolos sistem as nacionales son bastante desiguales, elalcance de las prestaciones del primer pilar, que estáf inanciado por las aportaciones dentro de los estadosmiembros, es también muy des igual. En Alemania,
por ejemplo, el 82% de los ingresos destinados a laspensiones de jubilación procede del primer pilar queen los años pasados ascendía al 10 y el1 1% del PIB.En cambio, los fondos de pens iones empresarialesson el1 % del PIB. En otros estados miembros, el primer pilar cubre apenas el nivel mínimo de subsistencia. En Suiza, por el contrar io, los pilares segundo ytercero t ienen una gran importan cia: la parte pagadapor el estado asciende a poco más del 42% de laspensiones, si se compara con el 32% correspon diente a planes de pens iones y el 26 % correspondient e a asistencia privada . Incluso en Holanda, el50% de los ingresos de los perceptores de pensionesprocede de los seguros de jubilación obligatorios. El90% de asalariados y autónomos holandeses estánincluidos dentro de los fondos de pensiones obligatorios que ya ascienden al 87% del BIP.
Incluso si nos referimos al comportamiento de lasinversiones dentro del segundo y tercer pilar se contraponen mental idades y culturas muy diferentes. Enpaises con una cultura bursátil consolidada predomina, junto con las expectat ivas de unos rendimientos probablemente más altos, una predisposición paraasumir riesgos. Por el contrario, en otros paises pesala idea más tradicional de la asistencia, es decir, primaperder rentabilidad a favor de una pagos garantizados.Mientra s que en Holanda un 44,7 %, en Irlanda un59,5% y en Gran Bretaña un 73,7% de los activos seinvierten en acciones nacionales e internacionales,esta proporción en Francia es del 15,9% yen Italia del3%. Asimismo, en la cobertura (obligatoria) de riesgostales como la invalidez o la asistencia a los supervivientes hay concepciones que varían en los distintospaíses. El tratamiento f iscal, empezando por los tiposimpositivos hasta la cuestión del momento en que tr ibutan las cotizaciones o las pensiones, está reguladode forma muy dist inta.
Es tarea de la Comunidad crear las condiciones necesarias para que estos sistemas se puedan desarrollar de manera ópt ima en un mercado único y paraque, debido a las distintas configuraciones en los sistemas, no se produzcan impedimentos duraderospara la libertad de circulación de los empleados y lacirculación de capitales, ni tampoco para las empresasque operan en dist intos paises. La cuestión más relevante dent ro del primer pilar, a saber, el reconocimiento fuera de las fronteras de un país del derecho adisfrutar de la seguridad social, está regulada básicamente por el Derecho comuni tario. Este derecho también se aplica a la prestación transfronterizade los servicios f inanciero s incluidos dent ro de la terceracolumna que llevan a cabo los bancos, fondos de aseguración y de inversiones.
Por el contrario, no hay ningún tipo de legislación enel marco del segundo pilar, a pesar de que los fondos
[!)~[!]~ DE SEGURI DAD SOCIAL
En julio de 2001, el Parlamento Europeo aprobó en
Sobre la base de las consultas efectuadas para elaborar el libro verde, la Comisión aprobó en mayo de1999 un comun icado sobre un mercado unificado paralas pensiones de jubilación complementarias . Paraello resumió, por una parte, los resultados de las consultas y concretó al mismo tiempo las ideas dest inadas a conseguir una obra marco comunitaria . El Parlamento Europeo ha expresado su postura tantorespecto al libro verde como respecto al comunicadode mayo de 1999 y en ambas decisiones aprobó expresamente el mercado único para los seguros de jubilación complementarios .
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verde de 1997 con elque se int rodujo unproceso amplio deconsultas.
Al contrario de loque ha sucedido enanteriores iniciativas,en el libro verde setrataron todos los aspectos relevantes delos fondos de pensiones empresariales garant izados porcapitales . De estamanera se ofrece unenfoque más amplioy plenamente justificado, ya que la reorganización de los sistemas de seguros dela jubilación ya existentes es un temapolítico extremadamente sensible . Portanto, la creación deun marco de controlcomún para los sistemas de seguros dejubilación complementarios garantizados por capita lessólo encontrará laaceptación politicenecesaria, si el segundo pilar se in-serta en un contexto
general (modelo de tres pilares) y no se considera aisladamente bajo aspectos del mercado financiero. Eneste punto se habrán de tener en cuenta en especiallos aspectos fiscales y de política social, incluso aunque no sean una competencia que regu la directamente la Comunidad.
MANTENER LA AMPLIACOBERTURA DE LOS
SEGUROS DE JUBILACiÓNES UNA DE LAS
PRINCIPALES EXIGENCIASpOLíTICAS DE LOS AÑOS
VENIDEROS EN TODOS LOSESTADOS MIEMBROS DE LA
U.E. LA REVOLUCIÓNDEMOGRÁFICA, ES DECIR,
EL AUMENTOCONTINUADO DE LAESPERANZA DE VIDA
JUNTO CON LAS TASAS DENACIMIENTO CADA VEZ
MÁS BAJAS, PONE ENPELIGRO EL CONTRATOGENERACIONAL Y, POR
TANTO, LA POSIBILIDAD DEFINANCIAR EL SISTEMA
PÚBLICO DE PENSIONESQUE NORMALMENTE SEBASA EN EL SISTEMA DE
REPARTO DE GASTOS
¿Qué ha sucedido ya a niveleuropeo?
El proyecto de directiva del Parlamento Europeo de4 de julio de 2001 no es la primera iniciativa comunitaria en este campo. Ya en el año 1991, la Comisiónaprobó un proyecto de directiva para unificar las normas de control relativas a los fondos de pensionesque, sin embargo, se anuló a f inales del año 1994. Dicho proyecto fue substituido por un comunicado queen lo esencial era idént ico, pues la versión revisada en1993 tampoco consiguió la mayoria necesaria en elConsejo. Las reservas de los estados miembros se referian principalmente a que la orientación de la directiva se concentraba únicamente en la liberalización delas normas de invers ión para fondos de pensiones.Después de que el Tribunal de Justicia Europeo dieracurso a la demanda de un estado miembro contra elcomun icado de la comis ión a principios de 1996 pormotivos formales, la Comisión decidió optar por unnuevo enfoque, cuyo resultado se plasmó en el libro
de pensiones empresariales cubiertos por capitalesse cuentan entre los inversores instituciona les másimportantes y sus activos son más del 20% del PIBanual de la Unión Europea. Según estimac iones de laComisión, el patrimonio total de estas instituciones esen estos momentos de 2.300 millones de euros yhasta el año 2005 ascenderá hasta aproximadamentelos 3.500 millones una vez que se produzcan las reformas en los sistemas nacionales de asistencia en lajubilación. Estas reformas en algunos paises ya estánmuy avanzadas. No sólo se aprecian los inconvenientes de la falta de un mercado único en algunos aspectos de los mercados financieros relacionados con losfondos de pensiones complementarios, sino que también son patentes en el campo de la libre circulaciónde las personas y en la f lexibilidad de los trabajadores,algo que resulta necesario en la economia actual. Conla reglamentación existente en estos momentos, lostrabajadores se arriesgan a perder el derecho a losfondos de pensiones de empresa al cambiar de empresa. Esta situación es insostenible si tenemos encuenta el aumento en la integración y en la globalización de los mercados, especialmente en una zona quecuenta con una moneda única.
Tanto el consejo del ECOFIN, como el Consejo Europeo (Feira 2000, Estocolmo 2001) han reconocidoen repetidas ocasiones que es necesario tratar con urgencia este problema. Se recalcó la necesidad de conseguir" la solvencia a largo plazo de los sistemas depensiones" y se señaló que es necesario conseguircon prioridad absoluta un marco de contro l unificadopara los fondos de pensiones empresar iales cubiertoscon capitales dentro del plan de acción servicios financieros.
[!J,ª~,ª DE SEGUR ID A D SOCIAL
ES TAREA DE LACOMUNIDAD CREAR LASCONDICIONESNECESARIAS PARA QUELOS SISTEMAS DEFONDOS DE PENSIONESSE PUEDAN DESARROLLARDE MANERA ÓPTIMA ENUN MERCADO ÚNICO yPARA QUE NOPRODUZCAN, DEBIDO ALAS DISTINTASCONFIGURACIONES DELOS SISTEMAS,IMPEDIMENTOSDURADEROS PARA LALIBERTAD DECIRCULACiÓN DE LOSEMPLEADOS, DECAPITALES, NI TAMPOCODE LAS EMPRESAS QUEOPERAN EN DISTINTOSPAISES
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la sesión plenaria deEstrasburgo la Directiva sobre la constitución de fondos de pensiones transnacionalescon una impo rtantemayoria de 460 votos.Como ponente del Parlamento Europeo parala cuestión de las pensiones considero esteéxito como un primerpaso importante quese ha dado en la dirección correcta. A esteprimer paso deberíansegui r otras med idas,tales como por ejemplo la coordinación anivel europeo de lossistemas tr ibutariosnacionales. En abril deeste año se publicóuna iniciativa de la Comisión en este sentido. El Parlamento Europeo está t rabajandoen estos momentosen el correspondienteinforme que se votaráprobablemente en lasesión plenaria de noviembre . A través de lacoordinación de lossistemas tributarios seha de ofrecer el marco general oportuno de forma quese pueda desarrollar un segundo pilar con capacidadpara complementar los sistemas financ iados conaportaciones. No obstante, en este contexto tambiénse ha de tener en cuenta que la creación de un sistema de este tipo es en gran medida competencia delos estados miembros . Esto no rige solamente en loreferente a la particular configuración de los productos en cuestión, sino que también se habrá de aplicaral tratamiento f iscal. Por consiguiente, los aspectosfiscales de los seguros de jubilación complementariostransnacionales, así como la afiliación a dichos sistemas en dist intos paises, se han de excluir de la direct iva existente teniendo en cuenta el principio en vigorde la unanimidad en asuntos tributarios. Sin embargo,la eliminación de la discriminac ión trib utaria, que supone un importante impedimento para la libre circulación de los trabajadores dentro de la UE, es de granimportancia a la hora de culminar de manera efectivaun mercado interior para fondos de pensiones empresariales. El punto de partida de las reflex iones de la
Comisión y del Parlamento Europeo en este informeha sido el principio de la prohibición de discriminaciónincluido en el contrato fundacional de la CE. En estesent ido, las numerosas discriminaciones existentesson jurídicamente inadmisibles y, por tanto, deberianeliminarse tan pronto como fuera posible.
Puntos básicos de la propuesta dedirectiva del Parlamento Europeo
El proyecto de directiva existente tiene como objetivo crear un marco controlado para los sistemascomplementarios de asistenc ia en la vejez, dándoseasi un primer paso de gran importancia que tienecomo intención construir un mercado único para lossistemas garantizados por capitales que se incluyendentro del segundo pilar. En el centro del proyecto dedirect iva está la necesidad tanto de dar seguridad alos afiliados y a los perceptores de prestaciones,como la de asegurar f inanciabilidad de los fondos depensiones mediante normas de control estrictas. Conel paso a normas cualitat ivas también se persigueconseguir una gestión eficiente de las institucionesde pensiones para que de esta manera sea posibleaumentar su rentabil idad. Asim ismo la directiva deberá organizar y regular la actividad transfronteriza deestas instituciones.
Por tanto, lo que se persigue es conseguir un alto nivel de protección para las fu turas generaciones depensionistas. Las cotizaciones, sin embargo, seguiránconstituyendo un tipo de adelanto de salarios. Cuandohablamos de fortalecer el modelo social se tiene enmente sobre todo la protección del derecho que surgede dichas cotizaciones.
Definición del principio fundamental dereservas y plazos para normascuantitativas
Las entidades gestoras de fondos de pensiones soninversores a largo plazo. La devolución de los bienespatrimoniales en poder de la ent idad sólo se puedeproducir para pagar la prestación asistencial o bien sise produce el traspaso de las expectat ivas de derechoadquiridas al cambiar a otro sistema de pensiones queasuma las obligaciones del anterior. Para proteger deuna forma adecuada los derechos de los futuros beneficiarios de la asistencia o de los percepto res de lasprestaciones, las entidades habrán de poder elegiruna distribución de los valores patrimoniales que secorresponda con el tipo y la duración exacta de lasobligaciones. En el caso de disposiciones sobre inversiones, los factores antes mencionados aconsejan unenfoque cualitativo que obligue a las ent idades a actuar con precaución. A pesar de esto se les concede
I!J~OO~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
también un gran margen de flexibilidad de forma quepuedan optar por la política de inversiones más seguray rentable.
Durante un periodo de tiempo adecuado, que sinembargo no habrá de superar los cinco años, será posible aplicar preceptos nacionales más estr ictos enmateria de inversiones. Este periodo de transiciónestá justificado si tenemos en cuenta que los sistemas de control son muy dispares y habrá de ser empleado por los organismos nacionales de control paraadaptarse a los nuevos métodos y cond iciones decontrol.
Garantía de "Ievel -play ing f ields " entrelos operadores
Las empresas de seguros que operan dent ro del segundo pilar se incluyen, totalme nte o en relación aciertas disposiciones, dentro de la direct iva y puedenadministrar sus bienes patrimoniales y obligaciones através de una persona juridica separada o bien constituir una agrupación separada encargada de las liquidaciones. Todas las demás entidades reguladas y controladas a nivel nacional que ofrecen dentro delsegundo pilar productos de pensiones garantizadoscon capitales tienen la posibilidad de operar dentro delmarco de esta direct iva.
La opción de riesgos biométricos
La cuestión de la cobertura de riesgos biométricostales como por ejemplo la longevidad, la invalidez y laasistencia a los supervivientes fue uno de los puntosde mayor debate en el Parlamento Europeo. Si losfondos de pensiones de empresa se consideran comoun complemento o como una substitución parcial delprimer pilar, donde estos tipos de riesgos están cubiertos normalmente, se considera del todo justificado prescribir de forma vinculante que los productosde pensiones que incluye la propuesta de directiva incluyan un cierto margen de prestaciones. Se cuest ionó si tendría sentido realizar una delimi tación deeste tipo en el contexto de la presente directiva, yaque la configuración cont ractual de productos financieros normalmente no es objeto de la legislación delmercado interior relativa al sector de los servicios financieros. Según el texto aceptado por el ParlamentoEuropeo, las ent idades pueden ahora ofrecer a los afiliados como prestación adicional la posibilidad de pagarles una pensión vitalicia, así como cubrir la incapacidad para desempeñar la profesión habitua l y laasistencia a los supervivientes. Los afiliados a una ent idad pueden, por tanto, elegir la forma más adecuadaa sus necesidades de tipo y alcance de cobertura.Además se deberá ofrecer un opción similar que se
aplicará especialmente a la concesión de garant iaspara sistemas basados en cotizaciones.
Determinación de un procedimiento conel fin de que se respete la normativalaboral y social
En caso de operarse en distintos paises en el sent ido que se indica en el articulo 20 de la directiva, lasautoridades competentes del pais miembro en el quese opera comprobarán de forma continuada si las actividades de la entidad cumplen la normativa laboral ysocial del país miembro en el que se opera. En el casode que surjan problemas, estas incidencias se habránde comunicar directamente a las autoridades competentes del pais de procedencia. En caso de que seproduzca una violación grave de la normat iva laboral ysocial vigente, las autoridades del país de procedenciahabrán de prohibir las operaciones de la entidad. A través de este procedimiento se le asegura al afiliadoque se le está aplicando el derecho vigente en su paísen materia laboral y social.
Cogestión e información para los futuros 33beneficiarios de la asistencia y para losperceptores de las pensiones
Junto a los derechos de examen e información delas autoridades encargadas del control, las obligaciones de transparencia e información cumplen un papelimportante para los afiliados y, en principio, tanto alcelebrarse el contrato com o durante el periodo devencimiento total del contrato. Como las decisionesde las entidades relacionadas con los fondos se adoptan colectivamente, se prevé que se dé amplia información al respecto o bien se habrán de facilitar también a sus representantes toda la información quetengan a su disposición los futuros beneficiarios o losperceptores de las pensiones. Además, los afil iados ylos perceptores de las pensiones habrán de recibiruna vez al año un fo lleto simplificado en el que constela información principal sobre la institución (situaciónfinanciera, cartera de inversiones, gestión). Incluso sedebatió el aspecto de la transparencia de los costes:el precio de las dist intas prestaciones y los gastos administrativos se habrán de consignar por separado.
Cobertura de las reservas técnicas
Las instituciones gestoras de los fondos de pensiones han de disponer por norma de bienes patrimoniales suficientes y adecuados para poder cubrir las reservas técnicas . Según el texto aprobado por elParlamento Europeo, siempre que dichas instituciones no operen en varios paises, las reservas se po-
oo~oo~ DE S EGURIDAD SOCIAL
el ámbito de aplicaciónde la directiva (sistemas de reparto de gastos, fondos de previ sión , reservas parapensiones), así como lanormatíva relacionadacon la cobertura de lasreservas. En este sentido, algunos estadosexigen normas más estrictas, sobre todo encaso de operarse endistintos países. Además, seis países sehan manifestado encontra del paso a normas cualitativas.
En lugar de concentrarse en solucionar estas cuest iones y dar laimportancia que esteasunto realmente t ieneen el marco de un plande acción financiera, nose ha registrado ningúnprogreso destacablebajo la presidenciabelga: el grupo de trabajo del Consejo se halimitado a enviar uncuestionario a las delegaciones para que és
tas evalúen las diferencias nacionales en los sistemasde pensiones conocidas desde hace ya tiempo. A mediados de octubre , el Consejo del ECOFIN en Luxemburgo simplemente acusó recibo de dicha evaluación.Da la impresión de que una decisión tan importantepara Europa vaya a fracasar gracias a la inactividad delConsejo. Como ponente en el Parlamento y activo defensor de la idea europea de un mercado único, no mevaya limitar ser un mero espectador de todo esto. Poreste motivo he dirigido una consulta parlamentaria alConsejo con el fin de informarme sobre esta falta deactividad. Incluso la Comisión apoya mi postura. Asimismo, el comisario competente en el sector de mercado interior, Frits Bolkestein, está muy interesado enla respuesta del Consejo . Mi llamamiento, no obstante, está dirigido a todas las autoridades e instituciones nacionales: refuercen la presión sobre sus gobiernos y colaboren para que la política social europease refuerce y sea creíble.•
EN JULIO DE 2001 , ELPARLAMENTO EUROPEOAPROBÓ EN SU SESiÓNPLENARIA DEESTRASBURGO LADIRECTIVA SOBRECONSTITUCIÓN DEFONDOS DE PENSIONESTRANSNACIONALES yEN LA ACTUALIDADTRABAJA EN ELCORRESPONDIENTEINFORME QUE FUE LACOORDINACiÓN DE LOSSISTEMAS TRIBUTARIOSPARA OFRECER ELMARCO LEGALOPORTUNO PARADESARROLLAR LOSSISTEMAS FINANCIADOSCON APORTACIONES
Para que una nueva institución que vaya a trabajar anivel nacional pueda operar habrá de solicitar la inscripción a las autoridades de control. Las autoridadescomprobarán que se respetan las normas establecidas en la directiva y eventualmente procederá a la inscripción en un registro nacional. En caso de operar endistintos países, la inst itución habrá de contar con laautorización previa de las autoridades del país de procedencia. A las autoridades de los países en los queopere se les notificará la existencia de la autorización.Las ínst ituciones que cuenten con la lícencia seráninscrítas en el registro administrado por las autoridades del país de procedencia y se precisarán los paisesen los que opera.
Las autoridades competentes en la regulación ycontro l de los estados miembros han constituido unforo de pensiones con el fin de fomentar la mejora enlas prácticas del sector de los fondos de pensionesempresariales, desarrollar una cooperación más intensa y conseguir de esta manera una aplicación unificada de la directiva . El intercambio regular de información y experiencias servirá para evitar las distorsionesgeneradas por la competencia, asi como para que nohaya fricciones en las afi liaciones transnacionales .Este foro tratará asimismo las normas laborales y sociales aplicables y también se obtendrá un flujo regular de información procedente de este sector .
El papel que ha de desempeñar el Parlamento Europeo no es agradable: al tratarse de un proceso de codecisión, el Parlamento ha de esperar a que el Consejo tome una decisión. El punto básico del debate es
Constitución de un foro de pensiones
La posición del Consejo
drán calcular de media a partir de un periodo de unaño. Esto hará posible que las inst ituciones tenganmayor flexibilidad en sus inversiones y que éstas secorrespondan con los mov imientos y f luctuacionesdel mercado. La directiva también prevé un procesopreciso que persigue que partiendo de un plan de saneamiento se puedan reponer bienes patrimonialessuf icientes y adecuados como paracubrir las reservasfinancieras.
Inscripción en un registro y aprobación encaso de operaciones transfronterizas
34
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
EL SEGURO DE DEPENDENCIA.EL ENVEJECIMIENTO DE LA
I I
POBLACION ySU REPERCUSIONEN EL ESTADO DE BIENESTAR
Jor e RIVERA SAGANTADirector General de Wi nterthur Salud. Presidente
de l Grupo de Trab ajo de l Seguro de Depen den ciade UNESPA.
35
¿ Por qué tratamosahora este tema?
El fenómeno mundial del envejec imiento de la pobl aciónpr ese nta implicac io ne s en laprotecci ón social, el empleo ylos servicios sociales .
El estado de bienestar en e lmund o esta cambiando, a medida que los gobiernos luchan pormantener los niveles de pensiones y prestac iones alc anzadosante las creci entes pr esion esdemo gráficas y económicas.
Ab ordamos en este artículouno de los mayores retos a losque se enfrenta nuestra sociedad y el sector asegurador enparticular: Responder a las necesidades de atención y cuidados de un creciente número dep ersona s ma yo res que ya noson capace s de valerse por símismas.
Una combinación de factores,que se exponen a co ntinuación.otorgan sentido y dimensión alas reflexiones, sobre el envejeci mie nto de la pob lac ió n ycó mo cub rir las necesidades
q ue gene ra , que so n aspe ctosqu e no son ajenos a ningúnagen te social y son merecedoras de nuestra máxima atención.
Transf ormaci án demográfica.
La pob laci ón mund ial estáenvejec iendo y el equilibrio entre jóvenes y anc ianos se estádesplazando con una velocidadsin precedentes.
El presidente de la Asoc iación Internacional de Gerontología (Ga ry Robert Andrew s)
PROCESO DE ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACiÓN ESPAÑOLAde 30 año s; e l porcentaje deperso nas mayores de 65 añoscreció del 4% al 15%.
0 1960 . 1960 0 1940 . 1840 c Eded de piedra I
36
100
90
80
70
~ 60
~ 50•"30
20
10
10
Fuente: A1G
presentaba esta evolución de la
longevidad de la humanidad:
• Hace 1000 años la esperanza med ia de v id a e ra de 25
años.
• En los últimos 50 años, laesperanza med ia de vida a au
mentado en 20 años.
(Tendenciahacia unacurvarectangular)
• La es peranza media sigueaumentando. Haci a una curvarectangular.
Dentro del proceso de envejecimiento de la población, destaca:
• Entre 1900 y 1995, la expectativa media de vida al nacer en España aumentó en más
• Entre las edades de 65 y 75años la proporc ión mujer/ hombre pasa de 1/1 a 2/1
La creciente prosperidad ge nerada por el desarro llo económico parece q ue ha s ido laprinci pal causa de es ta nue valongevidad, ace lerada por la incorporación de nuevas tecnol ogías. Este mayor desarrollo dela sociedad conlleva una mejorsalud debida a una mejor nutrición, vivienda e higiene. El resultado ha sido una mayor resistencia a las enfermedades infecciosas, como la tuberculosisy la viruela.
De acuerdo con los informesde la Organización Mundial dela Salud (OMS), en los paísesdesarrollados, la mayor amenaza para la salud radica en el aumento de las enfermedades crónicas, que se presen tan por logeneral en la última etapa de lavida.
ESPERANZA DE VIDA 1996 (AL NACERI
También es importante destaca r la fract ura de mográfica enel área mediterrá nea ( 1995):
84
• Es ta situac ión en nuestropaís es espectacular. Hemos pasado de ser en 1975 el país conla fec und idad más e levada deEuropa (casi 3 hijos por mujer 2,8) a ser j unto It al ia, el paíscon la ta sa de nat alid ad másbaja de Europa. (Una reducciónde más de 60 % e n 12 años .( 1,23 en 1996). Las mujeres espa ño las tienen hoy la tasa de
• Lo s factores princ ipa lesque condicion an estas tendencias son el retroceso de la tasade natalidad y una mejora continuada en las expectativas devida.
Alemania Reino Unido Portugal
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOC IAL
Espana Bélgica
lo l-tlrrores• Mujeres ]
Italia
Fuente: BancoMundi¡¡l1998
Francia Suiza
TASA DE FECUNDIDAD
2.5
pa ra e l futu ro no pued en se rmás alarmantes. El INE estimaqu e en e l año 2020 más de l20% de la población tendrá 65años o más.
2 ,-
La pob lació n mayor de 65años alcanzará los 8,6 millonesde personas en el año 2026, conun crec imie nt o g lo ba l de l35,2%.
• Las Nac iones Unidas creeque España será, junto a Italia,el país que más población perderá en el futuro y, de no cambi ar la te ndenc ia , en e l año2050 será el país más viejo delmundo.
ne ee
[J 1980 . 1996
Portugal Espatla Rem l.ndo Francia Bélgica
o ,
FlHlflle:8a'lcoM~ 1998
0.5 I
, I
1.5 ,
El proceso de envejecimientoserá espec ialmente acusado entre el año 202 1 y el 2026.
FRACTURA DEMOGRÁFICA EN EL ÁREA MEDITERRÉNEA
Portugal
Marr uecos
Fuente: INE
fecundidad más baja del mundo(1,1 por mujer) y ni siquiera larec uperación eco nómica haconseg uido variar la tendenciadec reciente ini ciada en 198 1,cuando España quedó por primera vez por debajo de la tasade reemplazo generacional (2,1hijos por mujer)
• Según e l últim o informe
Esperanza do vrda en Hombres
Esperanza de vree en MujeresTasa de fecundidad
del Instituto Nac ional de Estad ística , la pob laci ón espa ñolacontinúa envejeciéndose y además el ritmo se ace lera , por loque en el próximo milenio España será uno de los países másviejos del mundo.
• El envejecimiento de la población parece, por tanto, irreve rs ib le ; y las pr ed icc io nes
A partir del año 20 11, el envejecimiento se produci rá poruna incorporación masiva depersonas entre 65 y 74 años.
Aspectos socioculturales.
Diversos factores, entre losque se incluyen, el descenso dela media de personas por hogar,el aume nto del núm ero de divorcios y la cuota de la participación de la mujer en el mund olab or al , está n redu ci endo lasposibilidades de que las personas mayores sean atendidas porsus familiares. Tod o e llo es táprod uciendo un giro en las políticas de prestaciones y cuidados a largo plazo.
Por último, la financiación deunos servicios adec uados y decalidad, para un número cad avez superior de personas mayores, agrava aún más las responsabilidades económicas del Estado.
Es preci so destacar, en cuanto
37
[!]~OO~ DE SEGU RIDA D SO C IA L
•
a factores socioculturales, lo siguiente:
• Evo lución del concepto defami lia: La com po sic ió n de lhogar ha va r iado sustanc ialmente en los últimos años y lohará de forma más significativaen un futuro relativamente próximo . Porcentualmente ha aumentado el número de hogarescon personas solas (so lteras ocasadas), casad os o so lteroscon vida en común pero sin hijos, los hijos solteros en casa desus padres y ha desce ndido elpor centaj e de hog ares co mpuestos por matrimonios conhijos (la composición tradicional de la familia).
n familia24%
2026
190/0 solos
202 1
En residencia4~~
~ M uje res
~ H o m b re s
+40,5%
20 16
+31 ,4%
2 0 1 12006200 1
19 98 2 0 01 2 0 06 2 0 11 2 0 16 2 0 21 20 2 6
1 9 98
f uente: lnsl itulo de Oomografla. Proyección de la poblaCión espallota. Madrid (1994 J
2.500.000
81tYc) acompañados
PROYECCiÓN DE LA POBLACiÓN ESPAÑOLA MAYOR DE 65 AÑOS(2001.20261
2 .000.000
PROYECCiÓN DE LA POBLACiÓN ESPAÑOLA MAYOR DE 65 AÑOS PORSEXOS (2001 -2026)
3 .000 .000
3 .500 .000
4.500.000
5.000 .000
4 .000 .000
~-
38 9 .000 .0 00
8 .500 .0 0 0
8 .00 0 .0 00
7 .5 0 0 . 0 0 0. 5 7 4 . 0 9 7
7 .00 0 .000
6 .500 .00 0
6 .000 .000
5 .500 .000
5 .0 0 0. 0 0 0
[!J~~~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
CRECIMIENTO DE LA TASA DE PERSONAS MAYORES DE 65 AÑOSQUE VIVEN SOLAS
lo de 20 (EPA, INE). En la actualidad el número de estudiantes un iver sit ari os del sexo femen ino supera en muchas comunid ades al masculin o.
•%
30 r
Todo lo anterior cobra importancia cuando lo relacio namoscon el hecho de que en la ac tualidad existen muchos hogares que tienen a su cargo el cuidado de un a person a mayor,qu e en algunos casos, no so nca paces de vale rse por sí mismas.
1960 1965 1910 1915 19E1O 1585 1990 1995"550 11945 1950
. 0
20 .
• Uno de los facto res qu ehan contribuido a la var iac iónde la composición del hogar yque constituye un fenómeno socio lógico en sí mismo es la incorporación de la mujer al merca do labora l. En só lo 5 añ os(desde Septiembre de l 94) e lnúm ero de hom bres ocupadosha aume ntado e n un 14 ,6 %mientras que el de las mujereslo ha hecho en un 25,6% y esoque porcentualmente el paro ha
En resumen:
Viendo lo ante rio r es fácilpreguntarse quién va a cuidar yas is t ir a los mayores qu e nopuedan valerse por sí mismos(una vez demostrada la estrecharelación entre aumento de edady dep end encia) s i es tos ca da 39vez son más y sus cuidado resmenos.
la Importanda del conceptode familia
Númerode personas por unidad familiar
PnlsI6n~al sobre la muj"ó.Far.'l 'lR;Vr: decoh n y apoyo para t a a a 1 a
Dependen~n~~ica de la mujero a ombre
SeparacionesI DIVorcios
SegundosMatrimonios
Mp,vlllflad~ráflca de I~ :I:J,e\l1brosam ares ceestlones a ra es
Importand a del rol soda l de la mujer
-
8
1999199419 9 119 8 1
disminuido mucho menos entrelas mujeres que entre los hombres lo que además indica queex iste un número mucho mayorde mujeres dispuestas a trabajar. En el período 1990-97 lapobl aci ón ac t iv a mascu linapasa de ser el 64,7% del tota l al6 l %, mientras que la poblaciónfeme nina en disposición de trabajar sube del 35,3% al 39%, loque antes era una distancia de30 puntos pasa en 7 años a ser-
1 91011160
88%84%
80% 80%75%
66%62 % 60%
r-'
8% 0%4%1-
5%0% 0%
6% 1-2%
nl10·"
50%
0 %19 40 19 50
70%
. 0%
90%
10%
10%
100 %
Fuente:aercc Mundial 1998
oo~oo~ DE SEGUR IDAD SOC IAL
40
Asistencia a laspersonasdependientes
Persona Dependiente:
Es depe ndie nte la personaque, por razo nes ligad as a lafalta o a la pérdida de capacidad física, psíquica o intelectua l, t ie ne necesidad de unaasistencia y/o ayuda importantepara la realización de las actividade s de la vida diaria.
Por lo tanto , baj o este co ncepto amp lio de dependencia secon siderarían per sonas dependientes:
• Un minusválido fí sico opsíqu ico.
• Un convaleciente de enfermedad o accidente.
• Un toxicómano avanzado.
• Un anciano que no puedevalerse por sí mismo.
Desde nuestra perspecti va elconcepto de dependenc ia debelimitarse a las perso nas mayores que requiere n cuidados delarga durac ión.
• El pr incipal moti vo es laprecisa de limitación del riesgoa asegurar.
• Alrededor del 80% de loscasos de dependencia se prod uce n entre lo s mayores de 6Saños.
• Asimi smo, el debate socialen torno a la dependenc ia delos mayores se centra en la faltade med io s ad ec ua do s pa raafron tarla.
• Fina lme nte , la atención ala dependenc ia ha recaído engran medida, sobre los propiosfami lia re s. (S in em bargo, laevolución social amenaza este"modelo de atención".
Los elementos característicosde la dependencia.
• La incapacidad para realizar las act ivida de s de la vidadiaria. Estas act ividades se definen co múnmente co mo las actividades básicas de la vida diaria (AVD) y las activ idade s instru me ntales de la vida diaria(AIVD).
• La necesidad de asistenciao cuidados por parte de una tercera persona.
[!J~OO~ DE SEGUR IDAD SOC IA L
• Los índices más utilizados,por ser los primeros, en la prac tica gerontológica son el "Indice Katz (1963) para las AVD:Bañarse , vestirse , ir al servicio,desplazarse, continenc ia y Alimentarse. Y e l índi ce Lawton(1972) para las AIVD: Usar elteléfono, ir de compras, preparar la comida, cuidar la casa, lavar la ropa, uso de medios detransporte, responsabilidad respecto a su medicación y manejo de asuntos económicos.
La dependencia, que antig uamente y aún hoy en cierta medida se compensa por la prop iafami lia, previ siblemente evolucio nará haci a lo s serv ic iosprestados por entidades públicas y privadas. Se co nsideraque una persona es dependientecuando para pod er realizar lastareas de su vida cotidiana requiere. en mayor o menor medida, de la ayuda o supervisiónde otra u otras de quien es, portanto, dependiente .
La dependencia es un tema deámbito social aunque está relacionada con lo sanitario.
• Una persona dependienterequiere una intervención continuada, aunqu e puede que nopermanente, basada en el apoyoy los cuidados y, por lo tanto ,se enmarca en el ámbito de actuación de los servicios sociales.
• Sin emb argo, no podemo sobviar que existe una fuerte relación con el ámbito y serviciossanitarios .
• Un prob lema de salud puede ser un facto r desencadenanteo acelerador de proce sos de dependencia.
• Además, de forma ocasional , la pe rsona dependient e
25,00%
20 ,00%19 ,80%
que el nivel de dependenciaen la población española puede oscila r entre el 14,9% y el19,8 %,
Hipótesis Mínima
15 ,00%
10 ,00%
5,00%
0,00% +-_ _
14 ,90%
Hipótesis Máxima
El concepto de dependenciaha sido definido en relación ala capacidad funcional parala realización de las AVD y laAIVD, diferenciando tres niveles:
• Incapacidad leve : servicios con periodicidad de varias veces a la sem ana perono varias veces al día.
41
• Incapacidad moderada :servicios con p eriodicidaddiaria pero no constante,
En 1998 el núme ro de personas dependientes mayoresde 65 años alcanzó 1,26 millo nes de personas. y estimamosque en el año 2026 esta cifraestará cercana a 1,5 millonesfrente a 1,7 potenciales de noproducirse la h ipótesi s d ecompresión de la morbilidad
En la proyección del ni velde dep endencia hemos utilizado una tasa de compresiónde la morbilidad del 0 ,5 %anual, al adaptar estas tasasal entorno español. (nivelesde renta, etc.)
• Incapacidad grave: serv icios con periodicidad a intervalos cor tos, constantes o casiconstantes,
Tipos de cuidados.
sarrollar una ley básica que losregule.
• El régimen de protecciónde la Seguridad Social contempla la dep enden ci a co mo unfactor vinculado a la gran invalidez originada en el trabajo.
12 ,00 %
10 ,20%10,00%
8 ,00%6 ,60 o
EJ Hipótesis6 ,00% Minima
O Hipótesi s4 ,00% Máxima
2, 00%
0 ,0 0%Leve Moderada Grave
puede sufrir un proceso agudoen su estado de salud que requi era una atenc ió n sanitariapuntual.
En España, la dependencia noestá legalm ente bien protegida,
• Al igual que en la sanidady la educac ión, los serviciossociales son un derecho económico- social reconocidos en laCo ns t itución Espa ño la . Sine mbargo, pa ra los primerosexiste la obligació n y para elsegundo sólo la potestad de de-
• La inexistencia de una leygeneral básica sobre serviciossociales es la causa principal dela heterogeneid ad de la atención social en España.
Atendien do a los es tud iosrevisados, podemos estimar
oo~oo~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
Paralelamente, una definiciónde cuidados a largo plazo, sería: el abanico de servicios médicos y de asistencia, requeridos durante un periodo prolongado por personas que han perdido, en parte o por completo,la capacidad de valerse por sí
..J LL 1_Corea
Suecia •••••
Francia
II I
Noruega_
I I I
I
I
A ello hay que añadir el hecho de que la mentalidad de lasperson as mayores está ca mbiando. En la actual id ad , comienzan a reclamar productos yservicios adaptados a sus nuevas necesidad es. Se trata de unseg me nto de la población conun mayor poder adquisitivo yun gran se ntimie nto de independencia.
mismas a consecuencia de enfermedades crónicas, o afeccione s propi as de la edad av anzada.
0% 1~ 20% 3~ 4~ ~ 60% 70% 80% 00% 1~
Al analizar la forma en la quese proporcionan los cuida dos,es importante distinguir entre:
Fuente: OECO. SocialPolicy Studies, 1996 . Informales o Forma!es
42
• Cuidados formales: cuandose realizan por un cuidador profesional.
inform ales prestados a las personas mayores de 65 años, endi ferentes países (F ue nteOCDE) es la que se describe enel gráfico superior.
65 años sin trabajo ni estudiossuperiores , y dedica más de 5horas diarias a las tareas de cuidados de personas dependien tes.
• Inform ale s: no so n remuner ados y so n pr estad os normalmente por la fami lia u organizaciones benéficas.
La pro porc ió n de cuidadosproporcionados de forma informal depende de diversos factores interrelacionados entre sí:
Of erta actual de cuidados f ormales en España.
Un 73% es atendido mediantecuidado s inform ales, pero estemodelo d e a te nc ió n es tá encrisis:
• Existen una serie de factores demográficos que muestrancomo la proporción de mujeresentre 45 y 69 años sobre la pobl aci ón anc ia na es cada ve zmenor, dismin uyendo el potencial de cuidados.
• Evo lución demográfica.
• Aspectos culturales y tradicionales que determinan las relaciones familiares
• El cuidado r inform al presenta un perfil muy definido,básicamente muj er entre 45 y
La oferta de cuidados formales es escasa y presenta impo rtantes desigualdades territoriales.
• Disponibilidad y accesibilidad económica de los servicios formales de atención
• Disponibilidad de cuidadores informales.
• Fomento por parte del Estado de los cuidados formales einformales.
Nivel dedependenda de losmayoresde 65 años
Autónomos5.1 35 . 803
TIpo de cuidadosrecibidos por las
personasdependientes
OJldados informa/es923 .9 77
.• ~i'"[~r:r,¿Í"7""i';1~
~f "T ,. - .
27. 13%
Estructura de la ofertafonnal de servidos
4.583
98.035
50.000
191.358
Asistencia aDomicilio
Razasresidenciales
Total 6.403.803 1.26 7.953 343.976
La situación de los cuidados
oo~oo~ DE SEGUR IDAD SO C IAL
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.05%1.00%
0.50%
6
1.23-1.
0.71 ,..
n1 . 06~. 1.1 3% 1. IG-I. 1.21 -1.
1.99 %
2.97%
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1.00%
1-,
1.2 1%.--
2 .06 %r-:
5 .035
4
3
2
o
4 .55 4. 28 4 . 193.93 3.68
".'~.'
3.62
3.03 2.97 2.95 2.732.64 2 .35
<'~.'.....
2.33 2.25 2.2 1 2.061.9
43
Vlylendas
TUle ladu
2.32 %
Asistidos
Plaza s Tol alel :191 .35'
Midas
50. 66 %
[!]~OO~ DE SEGURIDA D SOCIA L
• La oferta de recursos formales alcanza a un porcentajemínimo de la población mayorde 65 años y supo ne un nivelde protección claramente inferior alca nzado por el resto depaíses europeos.
• La cobertura e inten sidadde estos recursos varían sustancia lmente de unas comunidadesautónomas a otras, manife stándose una cla ra inequidad.
• Los recursos existentes, sobre todo los residenciales, no seutilizan de una manera apropiada. A título ilustrativo, más del50% de las plazas residenciales
•
DISTRIBUCION QE LOS CENTROS Y PLAZASSEGUN SU TAMANO
50%
2 5 %
0%
• Además, el 53% de las plazas reside nciales (102.4 15) seutilizan de una forma no apropiada, puesto que se destinan apersonas válidas.
• Ade más de ser escasa, laoferta de servicios requiere unaimportante reconversión. La estruct ura y tam año de la ofertade servici os son inadecu adosin f lu yendo en la ca lida d de lservicio y en la sostenibilidadeconómica
< 5 0 50-1 0 0
O tro s
U suar io s ~
100150
150 200
> 200• El escaso nivel de profe
sionalización de la provisión deservic ios provoca situac ionesgraves de ausencia de ca lidaden el servicio, que con frecuenc ia so n moti vo de no t ic ia yalarma social en medios de comunicación.
44 Manco mu ni da des
Diputa cio n e s I======:=Jce .AA.
1M 5 ERS O
1 ,000 2 . 0 0 0 3 .000 • .000 S .OOO ' .0 00 7 . 0 0 0 ' .000 9 .00 0
Por otro lado, el tamaño de lasresidencias y su escaso índice deprofesiona lidad , supo ndrán, amedio plazo, una necesidad dereconversión en el sector.
En cuanto a la financiac ión yla ge stión de los servic ios deayuda a dom icili o, co rres pon-
NeoesIdad de 100.000nuevas plazas a cortopfazo. ..con tnl fuerte
Inversión
son ocupadas por ancianos válidos.
• La cobertura de los servicios de Atención a domicil io esescasa y se encuentra muy lejosde l desarroll o a lca nz ado enotros países europeos. España2% Bélgica 4,5% .
ESTIMACION DE LAS NECESIDADES YPROYECCIONES DE FURURO
azas azas suenesresidenciales esta ncia asistencia
diurna domicili o
Ac tual 91.3 98.035
199 8 30 .935 488 .905
20 0 1 J 50 5 .64 5
20 0 8 3 16 .2 83 34 .291 549 .9 29
2011 332.402 36 .30 1 601 .263
201 6 336 .83 1 37 . 164 629 . 115
2 021 34 4 .724 38 .21 8 65 4 .13 4
2 02 6 360 .7 3 3 39 .75 5 667 .770
Nota:' Actu'" ~nillc:a l ao'cn adefCOJl"!OsecJSlcnlccn~cn 1.998. La lila• 1998· repte;enla l3CSlimadOn de nl.'ClCSid<W:klspara eseii'o
[!]~OO~ D E SEGU RIDAD SOCIAL
Importante défldt dosetvfdosde atención a domldllo, q.Jedeberlan multiplicarse porS,
aunque norequiereInversionesoonsIderables
Necesidad de Incrementarnotablemente lasplazas de
atención diurna
1.200 .000
1.000.000
800.000
600.000
400 .000
200 .000
o
969 .966900 .503
835.125
1.068.2581.037 .075
1.003 .1 10
• Increm ento co ns tante de lgas to púb lico social, y en concreto en la atención a los mayores.
y por los facto res económicos , podemos afirmar que:
• En muchos países, los costes de atención a los mayoresrecaen sobre la administrac iónregional o local, y es ésta quienrecl ama una reforma del sistema ante el incremento progresivo de los costes
Actual 1998 2001 2006 201 1 2016 2021 2026
PAls MODELO
Prl ....ado ProtecclOn PúbllciI Ley especifica de PI!lses en los qu edepende ncia ex isten propuestas
Alom anla ,/
Aust ri a ,/
Bélgica ,/
Dinam arca ,/Estado s Un idos ,/ IFran cia ,/
Holan da ,/
l la lla ,/1sraol
Japón ,/
Lu xombur go ,/
Rolno Un ido ,/
Su oc ia ,/
de, básicamente a las entidadeslocales. Así e l ga sto tot al delos SAD en 1995 ascendió a2 1.828 millones de pesetas quese distribu yeron , así:
La estimación de los recursosnecesarios para 1998, y la comparación con la situación actualmue stra un déficit importanteen la atención domi cili aria enEspa ña . A su vez, se observaun défic it importante en las plazas de estancia diurna, con unaoferta actual cercana a las4.600 plazas y unas especial idade s estimadas en torno a las31 .000 plazas. En cuanto a laoferta resid encial, también requiere un incremento, en tomoa las 100.000 plazas nuevas.
De ac uerdo conla proyecc ión delnúmero de per so nas atendidas se gún el mode lo deest imación de necesidades y rec ursos, supondrá multipli carpor 2,3 e lnúmero de pe rso nas a te nd idas e n1998 y alcanzar elmillón de personasa partir de l año2.0 11.
Experiencia enEuropa y EstadosUnidos:
Del estudio realizado entre 19países, podemos establecer quela tendencia internacional es:
• Progresivo envejecimientode la po blación en los paísesdesarro llado s
• Disminución del peso delos cuid ados informaJes, debidoa los cambios en la es tructurasocial de estos países (incorporación de la mujer en el mondolaboral , reducción del tamañode los hogares. . .)
[!]~OO~ DE SEG URI DA D SOCIA L
• En muchos paíse s exist etradición de copago en la utilización de servicios sociales ylas ayudas públ icas se basan encriterios discrecionales
Los modelos de protección dela Dependencia en Europa sonlas que se indican en el cuadro 45inferior.
A continuación se desarrollacon mayor detalle, el caso deEstados Unidos y Alemania :
Estados Unidos:
En EE. UU las Co mpañía s deSeg uro s ha n ide ad o , d esd e1974, un Seg uro grac ias al cual
46
los indi viduos no tienen q uerespond er del importe necesario en el momento preci so , sinopl ani fi car adecuadame nte elpago de las primas para obtenerla cobertura. La póliza se llama"Long Term Care" o Seguro deCuidados o Asistencia a largoplazo, y su objetivo será definirla cobertura de la asis tencia ocuidado de personas , siempreque padezcan una enfe rmedadcró nica larga o una situaciónpersonal qu e no les permitacu idarse por si solos de formaindepend ien te . Aún cuando laprestación es básicam ente indemni zación, también tiene posibilidad de asistencia.
Los niveles de asistencia pueden ser de tres cla ses:
• Profes ional. Consistente enla atención 24 horas a cargo defacultativos y personal especializado. Es la asistencia necesitada por personas co n requ erimi entos médi c os int en si vo spero que no necesitan hospitalización.
• Intermedia. Cuando la asistencia es de menos de 24 horas,pero s iempre bajo la supe rvisión méd ica.
• y por último custod ia. Eneste caso, la atención es de menor nivel en intensidad y personas. Son individuos que necesitan ay uda o supervisión, perono necesar ia me nte atenc iónmédi ca . Se trata del se rvic iomás com únmente utili zado enel "Long Term Care".
El mercado de Estados Unidos es el más maduro . Se introdujo en 1974 y se inició parareducir las dem and as del programa de asistencia pública quefinanciaba la asistencia sanitaria de los ancianos. En 1996 seintrodujeron beneficios fiscales
para estos seguros. Act ualmente el número de pólizas se sitúaen 6,7 millones.
Básicament e , todos los productos de Long Term Care enEstados Unidos son iguaJes, sibien las diferencias residen enlos requi sit os necesarios pararecibir las prestaciones (ADL's,necesidad médica, demencia) yen las prestaciones y servic iosque ofrecen (Residencias de la38 edad, asistencia a domicilio,apartamen tos, etc).
Los produ ctos de dependencia en Estados Unidos se pueden dividir en dos grandes grupos, las Tax Qualified que deben cumplir una serie de requisitos marcados por la ley para
fII~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
poder beneficiarse de ventajasfisca les , que pueden ser la posibilid ad de deducir las primashasta e l 7,5% de los ingresosbrutos dependiendo del nivel derent a y edad, o los beneficiosque se cobren de esta póliza estarán exentos hasta un limite de$190 a l d ía , y las No n-TaxQualified.
En c uanto a las prima s . e nEstados Unidos, suelen ser periódicas y normalmente vitalicias, si bien. excepcionalmente.pueden contratarse por 5, 10 o20 años, y existe la posibi lidadde co ntra ta rlo a prima únic a .Las primas se rev isan anualme nte , de for ma qu e puedenvariar cada año, según el criterio de cada compañía.
La evolución de los segurosde Long Ter rn Care en EstadosUnidos ha sido la siguiente:
1987 se cerró co n 8 15.000pólizas mientras que en 1999 sealcanza rán casi los 7 millonesde pó lizas. Desd e 1987 hasta1992 el crecimiento neto osc ilóentre el 2 1% Y el 39%, mientras qu e desd e 1993 el crec imiento en el número de pólizasha s ido de entre el 10% y el17% anual.
Alemania:
Desd e el d ía 1 de enero de1995 , ex iste el sistema obligatorio de seguro de dependenciay se organiza de forma simi laral seg uro de salud tradicional.Esto ha dado un gran auge almercad o d e d ep endencia enAlem ania, desde su inicio en1985. Así, antes de la legislaci ó n ha b ía a lre de d o r de300.000 pólizas, y a fina les de1997 el numero había aumentado a 8.029.000.
El seguro de Dependencia en
750 marcos/mes 400 marcos/mes
I.SOOmarcos/mes SOO marcos/mes
2.S00 (3.750) marcos/mes 1.300 marcos/mes
Alemania cubre, prácticamente,a la totalidad de la pob lación,ya sea en forma social o privada. El seguro de Dependenciasocia l es suministrado por elEstado para aquellas personasafiliadas a la Seguridad Socialy el de Dependencia privado es,de obligatoria suscripción, paraaquellas personas que ya disponían de un seguro de enfermedad privado. En Alemania rigeel principio de lo que vale parael seguro de enfermedad, valetamb ién para el seguro de Dependencia.
La filosofía del sistema alemán ha distinguido entre curación y cuidados . En Alemaniaha habido un alto desarrollo delsistema sanitario en cuanto a lacurac ión, pero no hubo un sistema de cuidados hasta el día lde enero de 1995, con la introducción del seguro obligatori ode dependencia.
de dependencia. Y por últimola cuota del seguro de Dependencia fue del 1% en la primerafase y aumentó al 1,7% de losingresos brutos sujetos a cotización, a parti r de jul io de 1997,de forma que, conforme al princ ip io del pago de las cuo tascompartido, establecido para elseguro de Dependencia social,los empresario y los empleadospagan un 0,S5% de esa cuotadel 1,7%.
Por lo que respecta al segurode Dependencia privado y obligatorio, las primas no se clasifican según los ingre sos de losasegurados. Los emp leados que
Mater ia les
Nivel I.
Nivel n,Nivel In.
y vari as vece s a la semana,cuando requieren ay uda parallevar a cabo tareas domésticas.
Nivel III. Dependencia muygrave: Supone un mínimo de 5horas diarias de asistencia, deform a que precian ayuda pararealizar las tareas de ámb ito dela higiene corporal, la alimentac ión y la mobilidad, duran tetodo el día. Y varias veces a lasemana, cuando requieren ayuda para llevar a cabo tareas domésticas.
L a asistenc ia ambulato r iapuede realizarse mediante prestaciones materiales o subsidios:
Subsidios
47
NivelllI. 2.S00 marcos/mes
Nivel l . 2.000 marcos/mes
Nivel u, 2.500 marcos/mes
Las cuantías para las prestaciones para la asistencia en régimen interno, hasta 3 1.12.97,son:
2.000 marcos/mes
2.500 marcos/mes
2.SOO marcos/mes
De los 1,7 millones de personas depend ientes que obtienenprestaciones ambu latorias y derégimen interno en Alemania,el 56% eligieron la percepciónen forma de subsidios. el 25% através de régimen interno, y tansó lo e l 10% un a prest aci ón
Nivel l .
Nivel n,Nivel m.
En Alemania el grado de Dependencia se divide en tres niveles:
Nivel I. Dependencia media:Supone un mínimo de 90 minutos diarios de asistenc ia, parados tareas en el ámbito de la higiene corporal, la alimentacióny la mobilidad. Y varias vecesa la semana, cuando requierenayuda para llevar a cabo tareasdomésticas.
poseen un seguro privado reciben del em presa rio un suplemento para las primas, cuyo valor máximo será la aportaciónque realiza el empresar io en elseguro de Dependencia social.
Nivel 11. Dependencia grave:Supone un mínimo de 3 horasdiarias de asistencia, tres vecesal día , para reali zar tare as deámbito de la higiene corporal,la alimentación y la mobilidad.
El 9S% de la población alemana está cubierta por un seguros de Dependencia , y el mercado ahora se está desarrollando a través de beneficios suplementarios. La legi sl ac ión de1995 conllevó un aumento del50 % apro xima dame nte, delmercado privado de dependenc ia , y se había pasado de300.000 póli zas a fina le s de1995, a más de 7 millones a finales de 1997.
En cuanto a la financiación ,en el seguro de Dependenci asoc ial las contribuciones solidarias de los empresarios y empleados se realiza mediante lascuotas de los pensionistas y lasentid ades ges toras de seg urosde pensi on es qu e abonan e l50 % de l importe respectivamente. Por otro lado, la cargade los empresarios se compensamediante la supresión de un díafestivo oficial para poder afrontar la primera fase de l seguro
[!J~OO~ D E S EG U RIDA D SOC IA L
Impacto positivo
Desarrollo de la ofertade servidos, especialmentela atención a domicilio.
Desarrollo del sectorprivado a través de suparticipación en la provisión de cuidados Y. enalgunoscasos, en el aseguramiento.
Aumentodel númerode programas de fonnaciónparaprofesionales.
Creaciónde nuevos puestos de trabajo.
Reducción del gasto sanitario.
17
Áreas de mejora
EScasa concienciación de la población frente alproblema de la dependencia.
Complejidad instrumentalen la medición del nivelde dependenda.
Control sobre el usode las prestacioneseconómicas.
/7
co mbinada y el 7% una prestación material.
En conclu sión , los im pactosque obtenemos de la ex per iencia internacional son;
y las mejoras que deben apli 48 ca rse :
L a experiencia internacionales para e l siste ma es pañol unreferente, de forma que puedeser utili zada para:
• Estab lecer un marco legislativo para la Dependencia
• Es tablecer los sistemas deva loración de la dependencia
• Diseñar las prestaci ones
• Es tablecer el modelo de financiación
• Determinar el tratamientofiscal aplicable
Cuestiones clave delSeguro deDependencia
La experiencia en el ámbito intemacional constata la necesidadde introducir incentivos fiscales
para la implantación y desarrollodel Seguro de Dependencia dadasu cobertura finalista.
Medida s co mo d educ ci ónparci al o total de la prim a delSeguro de De pe ndenc ia en labase impo nib le y la exenc ió nde los incrementos de patrimonio O ren dimientos de ca pitalmobili ari o q ue se produ zcanpor la rea lización de bienes oderechos y que se destine n ensu tota lidad al pago de una prima de seguro de de pendenc ia.Estos serían ejemplos de incentivos fiscales aplica bles para laimplementación y desa rrollodel se g u ro d e dependenc ia ,complementad os con un tratamiento aco rde para el desarrollo de soluciones co lectivas enel ámbito de la empresa.
Así co mo, en el caso de prestaci ones asistenciales. exe ncióntota l y por lo tanto sin sujeciónal IRPE
Estas se rían entre otras, en miopinión , las med idas fisca lesque tendrían que recogerse enla propuesta a la Ad ministració n y qu e deberían comp le mentarse co n su estab ilidad y lano discriminación entre los diferentes instrumentos:
• Seguros de vida y
OO'ªOO'ª DE SEGURIDAD SO CI A L
• Seguros de salud
Además, creo que es muy necesaria la ex istencia de es te tratamiento fi scal ve ntaj os o, yaqu e incentivará la compra deeste ti po de productos lo quecontribuirá al alivio del problema que supondrá la dependencia en el futuro .
Conclusiones
A la vista de lo expu esto sepod ría n sac a r la s s igu ie nte sconclusiones :
• La mayor espera nza y calidad de vida, provocará una grandemanda de productos y servicios hasta ahora inexistentes .
• Las personas mayores sonun seg mento de pobl ación treme nda men te he te rog éne o ycada vez más ex igente .
El desarrollo e n España delos "Seguros de Dependencia",por parte de nuestro sector, seráun a pi eza fund am ental en e lmantenimiento de la calidad devida de las person as mayoresdel siglo XXI.
El seguro de dependencia: Elreto del Estado de Bienestaren este milenio. •
I
NOTAS SOBRE LA PROTECCIONDE LA DEPENDENCIA EN LA
N
SEGURIDAD SOCIAL ESPANOLAASPECTOS RETROSPECTIVOS
yPROSPECTIVOS
Manuel AZNAR LÓPEZ
49
oo~oo~ DE SEGUR IDAD SOCiAl
1.- M. AZNA R LÓPEZ: "De la gran invalidez a la proteccion de la dependencia", en Revista Española del Daño Corporal n0 4, 1996, pp. 13-16
2.- M. AZNAR LÓPEZ: "La Seguridad Social española y las situaciones de dependencia. Disfunciones actuales y criterios para el futuro ". en Revista Española del Daño Corporal nO7. 1998.
3.- M . AZNAR LÓPEZ: "Disyuntivas en te protección social de la dependencia", en "El reto dela independencia al envejecer", Barcelona, Herder, 1999.
4.- M. AZNAR LÓPEZ:" La protección social de la dependencia en España (legislación del Esrada), en La protección social de /a dependencia.Madrid, Instituto de M igraciones y Ser viciosSociales, 1999.
1. Preámbulo
Co me ncé a oc uparme de ladependenci a en el año 1996, enel que publiqué un trabajo enfocado desde la trayectoria histórica de la protección de estasituac ión. I" qu e fue seguido,dos años después, por otro en elque se analizaban las disfunciones del actual marco protectory se proponían una serie de criteri os para una fut ura regul ación!2!. Más tarde , examiné unaserie de di syunti vas qu e po-
drían surgir a la hora de establecer una cobertura cabal de ladependencia. Por fin, formandoparte de un equ ipo que se propuso realizar un estudio sobre
la dependencía'" de una maneragloba l, tuve la oportunidad detratar ace rca de la legislaciónre lat iva a la protección soc ialde dicha situación .!' )
5.- Ver M. HERNAINZ MÁRQUEZ:Accidentesde trabajo y enfermedades profesionales,211ed.Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1953, p.178.
6.- M. HERNAINZ MÁROUEZ: ob. cit. p. 180
7.- el. M HERNAI NZ MÁ ROUEZ: ibid., pp. 252·253.
50
Parece, por tanto, llegada lahora de sistematizar el anális ispara contemplar el asunto desde una perspec tiva que integrelos anteriores enfoques parciales en una visión más amplia.En co nsecuencia, me re feriré,en primer término, a los antecedentes de la protección de laque inicia lmente se denomin ógra n invalidez y que hoy tiendea ser conocida por dependencia. Después, analizaré el actualmarco protector. Por fin, propo ndré una se r ie de crite riosque habría de seguir una futuraregulación de la protección dela dependencia.
Este enfoque amplio impedirá entrar a efectuar un examenminucioso de cada uno de losmecanismos protectores en todos sus aspectos (situación protegida, beneficiarios, prestaciones, dinámica protectora), paralo cual remi to al lector a la extensa bib liografía existente. Hede limitar, en consecuencia, elanálisis a aquellos aspectos queofrecen perfiles susceptibles deuna crítica adversa y que habrían de ser modificados para reforzar la cohe rencia, la eficaciay la eficiencia del marco protector.
Por último , el examen se centrará en el marco del sistema deSeguridad Soc ial, sin perjuiciode las referencias que puedanhacerse a otros mecanismosprotectores, como son los sistemas autonó micos de Acció nSoc ial y las medidas de índo lefiscal.
2. Antecedentes
2.1 . Prestaciones mon etariasell f avor de las p ersonas dependientes
El nacimiento de la protección a la dependencia en el Derecho español de Segur idad Social es tá vinculado, como ocurre co n otros muchos aspectosde la acc ión protectora del sistem a, co n la co be rtura de losriesgos profesionales.
En el año 1925 , la Conferenc ia Int e rnaciona l del Tr ab ajoadoptó el convenio n" 17, relativo a la reparación de los acc identes de trabajo, en el que secontempló un "suplemento deindemnización a las víctimas deacc identes que queden incapacitadas y necesiten la asistenciaconstante de otra per sona" .Este Con venio fue rati ficad opor España en el año 1929.
E l reflej o del compro misoasumido mediante esta ratificac ión en el derech o interno seproducirá en el marco de la modificac ión de la legislación deaccidente s del trab ajo qu e seaprobará en la época republicana (Ley de 4 de julio de 1932,Decreto de 8 de oc tub re de1932 y Regl amento de 3 1 deene ro de 1933). En co nc reto,esta legislación es tablec ió unsuplemento de las indemnizaciones previstas en favor de lasvícti mas del acc idente cuando,por la incapacidad derivada deaquél, precisaran la asistenciaconstante de otra persona.
La protección a la dependencia nació, en consecuencia, vinculada a la cobertura de la incapa c id ad par a e l tr ab ajo , datoque en el futuro se rá dec isivoen la co nf igurac ión de la protecc ión por tal causa y que aunperdura en la actualidad, condic iona ndo la eficacia y la eficiencia de la cobertura establec ida. En efecto, ya tempranamente, el Tribunal Supremo disipará cualquier duda al respecto, al determinar, en su sentencia de 23 de enero de 1941, quela gran invalidez exige la incapacidad para el trabajo y la imposibilidad de realizar los actosesenc iales de la vida, configuración que será ratificada por ladoctrinal51, aunque añadiendo lacrítica al carácter suplementario de la prestación, al entenderque se trataba de una clase espec ífi ca de incap acidad , qu epodía diferenciarse de la incapacidad absoluta para todo trabajo.!"1
Así las cosas, el devenir deesta prestación determinará unase rie de modificaci one s re levante s. Así, su importe dejaráde determinarse caso por caso ,para ser fijado en la tot alid addel salario con el incremento deun 50 por 100 , Y se estableceráel carácter afectado de la prestación, al esclarecerse que su finalidad específica consistirá enretribuir a la persona que prestela asistencia (Decreto de 29 deseptiembre de 1943). Más tarde, se abrirá la posib ilidad desus t ituir la perce pci ón de lapr est aci ón econó mica por laper manen cia en un establec imien to sanitario (Orden de 17de oc tubre de 1945 ) , co n loque, a deci r de la doc trina, seiba más allá de reconocer unafacultad de elecc ión, para ampliar e l alcance de la cobe rtura,m por cuanto el coste que debía asumir la entidad aseg uradora no estaba limit ado por elimporte de la prestación susti-
oo~oo~ DE SEG U RI DA D SOCiAl
8.- Ver G. BAYÓN CHACÓN: La nueva legislación de accidentes de trabajo , 1956, pp. 39 -40.
9.- Ver J. M ALVAREZ DE LA ROSA : Invalidez permanente y Seg uridad Social. M adrid, Civites, 1982, p. 244.
10.- Ver M. AZNAR LÓPEZ: P. AZÚA BERRA y E. NIÑO RÁEZ: trneqrscián socia l de los m inusválidos. Comentarios a la Ley 13/1982, de 7 de abr il. Mad rid, Instituto Nacional de ServiciosSociales, 1982, pp. 233-234. Sobre esta previsión legal se ha destacado su significación al ore tender acla rar que ni siquiera la gran invalidez imp ide e/ desarrollo de una actividad retrib uida(Ct. A. BARBA MORA: Incapacidad permanente y Segu ridad Social. Etcsno. A ranzadi , 20 01, p.77).
tuida, ya que, conforme a la juri sprudenc ia (STS de 27 - 11960), no pod ía ser exigida alben efici ari o ca nt idad a lgu napor los conceptos de alojamiento , cuid ados , a lime ntaci ó n yasiste nc ia, co n ex cl us ió n delvestido.
La regulación establecida enlos decenios de los treinta y delos cuarenta del pasado siglo seconsolidaría en el texto refundido de la legislación de accidentes de trabajo, aprobado por elDecre to de 22 de j un io de1956, donde se ratificaría el carácter suplementar io de la prestación y se dejaría claramentesentada su vinculación a la incapaci dad permanente absoluta,así como su carácter de prestación afectada a la finalidad deretribui r a la persona que prestela ayuda al gran inválido.
Antes de llegar a la implantación del sistema de SeguridadSocial, la regulación del Seg urode Enfermedades Profesionalesaportó, ya en la década de lossesenta, alguna novedad dignade mención, como fue la necesidad de que la ayuda requeridapor al gran inválido fuera constante, vo lviendo así a recogerun rasgo ini ci al de la prestación, que había sido suprimidopor el texto refundido de acc iden tes de trabajo de 1956. Deotra parte, se abrió el portillo alas prestaciones de asiste nc iasocial, al preverse la posibilidad de que, con carácter "graciable" -aunque aca so hubierasido más propio hablar de carácter di screcio na l- , la Ob raSocial de Grandes Inválidos yde Huérfanos de Fallecidos porAcc identes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, establecida por el Decreto 792/19 6 1,de 13 de abril, concediera a losgra ndes in váli dos ayudas, yaeconómicas , ya en especie, encasos de apremiante necesidad,si ex istieran situaciones perso-
nales part icularmente graves enla vida familiar del solicitante,que no pudieran ser atendidaspor sus propios med ios.
Al ana lizar la legislación refundida de acc identes de trabajo aprobada en el año 1956, ladoctr ina había tenid o la ocasiónde cr itica r la conf igurac ión dela gra n inva lidez como una incapacidad permanente absolutaagravada o c ual ificada, pa racon siderar preferible su consi-
deración como categoría especial dentro de los grados de inca pacidad. lB} El paso hac ia laconceptuación de la gran invalidez como un grado más de incapacidad sería dado por la regulación del sistema de Seguridad Socia l. En efec to , pese aque subsistía la vinculación entre la inca pac idad permanenteabso luta y la gra n in va lidez ,e llo no impedía ta l co nf iguración, que también sería criticada en el ámbito do ctrina l ensentido inverso al que acaba dereseñarse respecto de la legislación refundida de accidentes detrabajo, al co nsiderarse que lagr an invalidez no era propiamente un grado de incapacidadsino una prestación adicional.lS!
La escisión entre la incapacidad perm anente ab soluta y lagran invalidez fue intentada porla Ley 13/1982, de 7 de abril,de Int egrac ión Socia l de lo sMinusvá lidos, al eliminar, aunqu e co n una técn ica jurídicamuy defectuosa , la necesidadde que para el reconocimientode la gran invalidez deba estarse afecto de incaR,acidad permanente absoluta. O}
Co n el precedente de la prestación de gra n invalidez que seimplantó en el año 1981 dentrodel sistema de protección establec ido en favor de las personas afectadas por el síndrometóxico, la c itada Ley 13/1982,de 7 de abril, incluyó, entre lasprestaciones que integraban el
51
OO~~~ DE SEGU RIDA D SOCIA L
11.- M . AZNAR LÓPEZ: N Una nueva prestación de protección a /a famil ia: /a aportaci6n económica por subnormales", en Revista de Seguridad Social nO9, 198 1, pp. 82-84.
52
sistema de prestaciones en favor de las personas con disca pacidad que previó dich o textolegal, un subsidio por ayuda detercera persona, que constituyeel antecedente del actual complemento de la pensión de invalidez no contributiva.
2.2. Prestacion es monetariasen favor de los cuidadores inf ormales
Los a ntecede ntes de estasprestaciones hacen referencia ,de una parte, a la pensión en favo r d e h ij os o hermanos depensionistas de jubi lación o dein capacidad y, de otra, a lasprestaciones famil iares.
Si bien es cierto que en el Seguro de Accidentes de Trabajose co ntemplaban, ya de sde e linicio de la legislaci ón protectora de este riesgo profesiona l,prestaciones en favo r de algunos familiares del accidentado ,puede convenirse, no obstante,que es en el Reglamento General del Mutualismo Laboral de1954 do nde puede enco ntrarseel antecedente de las prestaciones en favor de fami liares. Sinemba rgo , la pensión en favo rde los hijos o hermanos de pensionistas de jubilación o de invalidez fue es tablecida muchodespués, pues su creación se remon ta ta n so lo a la Ley24/1972, de 2 1 de jun io, s inque en el Reglamento Ge neralantes citado se incluyera, entrelas prestac iones en favor de familiares, ninguna que tuvierarelación con el cuidado de unapersona dependiente.
Inicialmente restringida a lashij as y herm an as, la Ley
26/ 1990, de 20 de di ciembre,eliminó e st a de si gu ald ad ,abriendo también e l der echo ,sin efectos retroacti vos, a loshijos y hermanos de los pensioni stas c itados, a unque posteriormente el Tribun al Constitucional, en su sentencia 311993,de 14 de enero, dec laró inconstitucional el precepto de la LeyGen e ral de Seguridad Soci alque excluía a los mencionadoshijos y hermanos.
En el ámbito de las prestaciones familiares , puede c itarse,como prec edente de la actua las ignación por hijo minusválido a cargo, la aportació n econ ómica por minusválidos, quefue estab lec ida, bajo la denominació n inic ial de "aportacióneconóm ica por subnormales",por el Decreto 242111968 , de20 de septiembre, como prestación afectada, con la finalidadespecífica de contribuir al sostenimiento de los gastos que laeducación, instrucción y recuper ación de los minu sválidosoriginara a sus familiares. Co nforme a la configuración característica de las prestaciones familiares, las personas con discapacidad actuaban como sujetos causantes, cuya determinac ión se realizaba siguiendo uncriterio de enumeración obje tiva y de naturaleza causal. Además, entre otros requisi tos, enun principio se ap licaba, paracausar derecho a la prestac ión,el límite máx imo de dieciochoaños, que fue elevado sucesivamente hasta los trein ta y loscuarenta y cinco años, hasta llegar a la supres ión de todo límite para la conservar el derec ho,si bien al reconocimi ento inicial se continuaba aplicando ellímite se ña lado de cuarenta y
cinco años. La e liminación detodo límite para la percepciónde la prestaci ón permitió sostener qu e la apo rtac ió n perd iópor tal hecho la finalidad teóri ca a la que esta ba de stinadapara convertirse de facto en unaprestación no afec tada, que sedirigía a cubrir, en forma genérica , e l exceso de gas tos queuna famili a tenía como consecuencia de la minusvalía queafec taba a uno de sus componentes.(11/
2.3. Servicios sociales
Por no remontarme más en eltiempo, traeré a colación, comoantecedente próximo de los servicios soc iales, su regulac ióninic ial de ntro de l sistema deSeguridad Soc ial. A tal efec to,convendrá recordar, co mo primera providenc ia, que la Ley193/1963, de 28 de diciembre,de Bases de la Seguridad Soci al , co nte mpló los se rvic iossoc iales, con carácter co mplementario de las prestaciones específicamente protegida s por laSeg uridad Social. Más tarde, eltexto articulado I de La Ley deBases (Decre to 907 /1 966, de2 1 de abril) reguló una serie deservicios .
Por Orden de 19 de marzo de1970 se es tablec ió e l ServicioSocial de Asistencia a los Ancianos. Esta disposición recogíadiversas modalidad es prestacionales, a través de las cuales podría este Servicio ejercer su actuación. Entre ellas, pueden citarse, en lo que ahora interesa,la organi zación de la atención adomici lio, los hogare s y la creación y mantenimiento de centro s gero ntológ icos y residenciales. Por su parte , el Plan Nacional de la Seguridad Soc ia lde Asistenc ia a los Anc ianos,aprobado por Orden de 26 defebrero de 1971, recogía, en elmarco de las moda lidades de
[!]¡goo¡g DE SEG URI DA D SOC IAL
12.- srs de 16 de marzo de 1977 y otras posteriores.
13.- srs de 19 de febrero de 1990.
14.- srs de 2 de febrero de 1982 y otras posteriores.
15.- srs de 1 de abril de 1982.
16.- srs de 26 de enero de 1984.
17.- Esta norma no ha sido derogada por la Ley General de la Seguridad Social (SSr S de 21de septiembre de 1987 y 19 de enero de 1989).
acción directa, la prestación deayud a a do mic ilio, qu e podíacomprender el aseo personal yla limpieza del hogar, el lavadode ropa, la as istencia médica adomicili o, el servicio de comida, la mejora del hogar, la compañía a per sonas enfermas, laterapia ocupac ional, la as istencia social, moral y jurídica , elservicio de peluquería y la biblioteca. Es te Plan hacía también alusión, ya en el marco delos se rvic ios sociales intermedios, al establecimiento de hogare s y de clubes de pensionistas, que tendrían por fin alid adpromover la convivencia y facilitar la ate nción geriátrica, alimentici a, rec reati va, cult ural,de asesoram iento y de terapiaocupaciona l. Por último , e lPlan se refería a la creación deresidencias asistidas para quienes no pudieran valerse por símismos, además de mencionarel establecimiento de co nciertos co n e nt ida des púb licas oprivadas para promover la creación de centros gerontológicos.
Más tarde , e l Decreto2065/1974, de 30 de mayo, queaprobó el texto refundido de laLey Ge neral de la Segu ridadSocia l efectuaría una reg ula ción de los servicios soc iales.
3. Aná lisis crítico delmarco actual de laprotección social a ladependencia
Si se dejan aparte las medidasfisca les, el panorama actual dela protección social a la dependencia comprende tanto prestaciones monetarias, como servicios sociales. Dentro de las primeras, ex isten prestaciones dirig idas dir ectamente a la protección a las perso nas dependientes y otras destin adas a suscuidadores informales.
OTRO ANTECEDENTE ESEL PLAN NACIONAL DE LASEGURIDAD SOCIAL DEASISTENCIA DEANCIANOS, DE 1971 ,QUE RECOGíA YA LAPRESTACiÓN DE AYUDASA DOMICILIO,COMPRENDIENDO ELASEO PERSONAL,LIMPIEZA DEL HOGAR,COMPAÑíA A PERSONASENFERMAS, TERAPIA, ETC. ,Y SE REFERíA TAMBIÉN ALA CREACIÓN DERESIDENCIAS ASISTIDASPARA QUIENES NOPUDIERAN VALERSE POR síMISMOS
3.1. Prestaciones monetariasen f avor de las persona s dependientes
al Pensión de gran invalidez
De estas prestaciones, puedetraerse a colación, en primer lugar, la pensión contributiva degran inval idez, pre stación quetiene por finalidad cubrir el exceso de gastos que se der iva dela necesidad de co nta r con laasistencia de otra persona para
llevar a cabo los actos esenciales de la vida.
El Tribunal Supremo ha veni do depurando, a tra vés de numerosas sentencias, la nociónde acto esenc ial, determinandoa l efecto que por ta l debe entenderse el que se dirige a satisfacer una nec esidad primaria eineludib le para poder subsistirfisioló gicamente o para ejec utar los actos indispensables a ladig nidad , higiene y decoro quecorresponde a la convivenc iahuman a.(12) Debe tratarse, deotra parte , de una impos ibilidad-y no solo de una mera dific ultad- de reali zar los actos esenciales.' 13) Ade más, la ayuda notiene que se r conttnuad a. I!"pero tampoco puede ser esporádica o transitoria, sino que hade prestarse con cierta habitualidadt15) Para la determinaciónde la necesidad de asistencia deotra persona deben tenerse encuenta los efectos que puedenproducir las prótesis.!I.) La ceguera co nstituye, en todo caso ,gran in va lidez (Decreto1328/1963, de 5 dej uniol .(17
)
La prestación por gran invalidez co nsiste en una pensión vita lic ia , siendo el porcentaje aaplicar sobre la base reguladorael del 100%, incrementado enun 50%, cuyo destino específi co e s remunerar a la person aqu e atienda al gran invá lido .No puede, por tanto , hablarseen realidad de la pen sión degran invali dez, puesto que seestá realmente configurandouna protecc ión escindida en dosprestac iones: la pensión propia-
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18.- Así, P. GETE CAS TRfLLO: " Sobre /a compatibilidad o incompatibilidad entre la pensiónpor invalidez permanente absoluta y trabajo afífiable a la Seguridad Social", en jurisprude nciade Seguridad Social y Sanidad n° 3, 1979, p. 369; J. M. LEONES SALIDO: "¿Es compatible el cobro de la pensión de invalidez permanente con (a realización de un trabajo?, en La Ley nO3023,1992, p. 2.
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mente dicha, destinada a reparar la pérdida o dismin ución dela capacidad de trabajo; y el incremento, dirigido a pa liar elexceso de gastos derivado de lanecesidad de contar con la ayuda de otra persona para llevar aca bo acto s vita le s . De e stemodo, es este increm ento, y nola pensión , lo que indemniza lagran invalidez.
Es este de st ino específico,unido a la propia noc ión de lagran invalidez, lo que permitecontemplar en sentido crítico elimporte variable de la prestación , ya que cubre de forma desigual una necesidad igual, sinq ue ex ista justi fi caci ón pa raello.
A petición del gran inválido ode sus representantes legales, ysiempre que se es time conveniente por la entidad gestora, enbeneficio de aquél, puede sustituirse el increm ento por el alojamiento y cuidado, en régimende internado, en una instituciónas istencial púb lica del sistemade Seguridad Social, financiadacon cargo a sus presupuestos,pudi endo rea lizarse esta sustitución en cualquier momento.El gran inválido o sus repre sentantes legales podrán decidir encualquier momento, con carácter vinculante, que la sustitución quede sin efecto.
En la práctica , el ejercicio deesta facu ltad encuentra dificultades derivadas de los traspasosen materia de servicios socialesde la Seg uridad Social a las Comunidades Autóno mas, ya queparecen existir duda s acerca decual es la entidad ante la que ha
de ejercitarse aq ue lla. En ta lsentido, puedo dar fe de un casotramitado por el Defensor delPu ebl o, en el que e l InstitutoNacio nal de la Seguridad Soc ialargüía que su ámbito competenciaI se ceñía tan solo a la gestión de las prestaciones económicas; el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales esgrimía que no disponía de centrosresidenciales para llevar a cabola sustitución, al haberlos traspasado a las com unidades autóno mas ; y la Ad mini s tració nAutonó mica correspondienteargumentaba que la sustituciónde la prestación eco nómica noera vinculante en las residencias propias o concertadas.
Sin embargo, dado que, comomás adelante se verá, los servicio s socia les sig uen incl uidosen la acción protectora del sistem a de Seguridad Soc ia l, noexis te nin gun a razón ju rídi caque ava le el hech o de que lasadmini st rac iones públ icas encuestión no se sientan concernidas por la solicitud de sustituirel incremento por el internamien to del gran inválido y frustren, por falta de entendimientomutuo, una expectati va que elciudadano tiene legalmente reconocida.
La regulación de la compatibilidad de la percepción de lapen sión de gran invalidez conel ejercicio de actividades laborales deja abiertas algunas incert idumbres. La pensión , en lale tra de la ley, no im pide e lejerc icio de actividades, sean ono lucrativas, que sean compatibles con el estado del gran inválido y que no representen un
camb io en su capacidad de trabajo a efectos de revisión . Si serealiza n trabajos que den lugara la inclusión en alguno de losregímenes que integran el sistema de Seguridad Social, debecursarse el alta correspo ndien tey abonarse la oportuna cotización. El pensionista viene obligado a comunicar a la entidadgestora el comienzo de la actividad. El cumplimie nto de estas ob ligac iones no obsta a quela entidad gestora pueda haceruso de su facultad en orden a larevisión del grado de invalidezya la in co m patibili d ad q uepueda declararse entre la percepción de la pensión y el trabajo desarro llado, dando lugara la suspensión de aquella, si laactividad laboral exce de de lostérminos co nte mplados e n laLey Ge ne ra l de la Se gu ridadSoc ial, a los que antes se ha hecho referencia.
La jurisprudencia recaída sobre la co mpatib ilidad entre lapensión de gran invalidez y larea lización de ac t ividades hasido osci lante. Por una parte, elTribunal Supremo había desarro llado una línea jurisprudencial, en la que sostenía que lacompatibilidad de la pensión degran invalidez se ceñía tan sóloa la rea lizaci ón de actividadesmarginales e intrascendente s ,ente nd iendo por ta les las de"mínima significación y relieve, porque otro entendimientoromperían de ma ne ra fro nta lco n todo el s istema" (STS de20- 12- 1985). Este crite rio era ,además, coincidente con una línea doctrinal, que insi stía enque la com patibilidad quedabac ircunscrita a actividades marg ina le s .""1 S in em ba rgo , enotras sentenc ias , e l Tribuna lSupremo había admitido la realizaci ón de actividades laborales co mpa tibles co n e l estadodel int er esad o, sin limitaci óna lg u na. E ste c riterio es ta baapoyado, entre otros razon a-
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19.· Para R. ROQUETA BUJ: La incapacidad pe rmanente. Madrid, Consejo Económico y Social, 2000, pp . 239-240, de esta jurisprudencia se inferiría que el percepto r de pensión sólopuede realizar acti vidades marginales, m ientras que el incapacitado sin derecho a prestaciónpuede seguir real izando el m ism o trabajo u otro diferente.
20.- Ver F. LÓPEZ TARRUELLA y C. VIQUEIRA PÉREZ: El trabajo del inválido permanente absoluto. Compatibilidad de la pe nsión en el nivel contributivo y no contributivo. M adrid, Civitas1991, pp. 130 Y 159.
2 1.· Ver J. F. BLASCO LAHOZ: La protección asistencial en la Seguridad Social: La Ley deprestaciones no contributivas (Ley 2611990, de 20 de diciembre). Valen cia, Tirant lo Blanch ,1992,p. 13 1.
mientos, en que "el artíc ulo 35de la Con stitución reconoce e lderecho de todos los españolesa trab ajar...lo que supone queno puede pr ohibirse a nadi e(salvo excepciones que no sondel caso) el ejercicio de una actividad laboral , ni aun a qu ienestá decl arado en situac ión deincapacidad perm anent e absoluta" (STS de 23- ll -1987)119!
La re gu laci ón reseñada nopuede ser co nsiderada adecuada . En primer lugar, no parecetener una fác il explicación quese contemple la posible incompatibilidad de la percepción dela pensión con la realizació n deactividades no lucrativas. Además, la inadecuación de la regulació n en cues tión tien e suorigen en la anomalía de utilizar criterios laborales para delimitar una situación, que debería ve nir de f ini da exc lusivamente por criterios exrralaborales, de orde n vital. De ello sedesprende que deber ía contemplarse la relación de la percepción de la prestación con la realización de actividades laborales en términos de compatibilidad, sin restricción alguna.
b) Complemento de la pensión de invalidez no contributi va
Este complemento cubre unasituación de necesidad idénticaque el incremento por gran invalidez. Los beneficiarios deberán cumplir requi sitos de residenc ia, edad , discapacidad e insuficienc ia de recursos. A ellos,se añade el específico relativo ala dependen c ia, co nsistente enprecisar, como consecuencia depérdidas anatómicas o funcionales, el concurso de otra persona para realizar los actos másese nciales de la vida.
E l requi sito re ferente a laedad merece una atención espe-
cia l. Para accede r a la prestación. se ex ige una edad mínimade dieciocho años, lo cual estáp lenamente j us tificado , porcuanto la cobertura de las situaciones de dependencia de losmenores de edad puede llevarsea cabo a través de las as ig nac iones familiares . Asimi smo , seprevé una edad máxima de sesenta y cinco años, lo que seexplica por la configuración de
la pres taci ó n como co mple mento de la pensión de invalidez no co ntributiva, pero dejasin cober tura a las situacionesde dep enden cia sobrevenidastras el cumplimiento de dichaedad.
El importe de l complementoes tá fij ado e n e l 50 % de lacuantía de la pensión de invalidez no contributiva, que se determ ina con carácter anual enlas leyes de presupuestos generales del Estado. Co mo la cuantía de és ta es uniforme, la de lcomplemento también lo será.
La regulación de la compatibilidad con el desarrollo de actividades se realiza en la mismaforma que respecto de la prestación contributiva . Esta traslación del precepto aplicab le a lamoda lidad contributiva al terreno no contrib utivo ha sido criticada por la doctrina por lo smúltiples prob lemas herm enéuticos q ue ha ocasionado!20! ypor la falta de relación de la invalidez no contributiva con losfactore s laborales.!2'!
Co n independencia de lo anterior, puede reseñarse que, trasla ruptura q ue o pe ró la Ley13/1982, de 7 de abril , de Integración Social de los Minusválidos, al dar un tratamie nto independiente a la prestación dirigida a cubrir la situac ión dedependenc ia respecto de la destinada a garantizar un determinado nivel de renta, al crearse
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la pro tecc ión no co ntributivapor inva lidez se regresó al criterio tradicional, de modo quese configuró la prestación destinada a compensar los gastosocasionados po r la necesid adde contar con la ayuda de otrapersona con carácter complementario respecto de la prestac ión de garantía de rent as. Setrata, sin duda , de una opcióncriticab le, que significó, en esteaspecto, una regresión en relación con la situación precedente, por cuanto la necesidad dela ayuda de otra persona no hade esar por fuerza vinculada ala imposibi lidad de desa rrollaruna actividad laboral.
3.2. Prestaciones monetariasen favor de los cuidadores informales
Co mo prestac iones monetari as en favo r de las personasdependientes pueden co ns ide rarse la prestación contributivade gra n inva lidez, el complemento de la pensión de invalidez no contributiva, la pensiónen favor de los hijos o hermanos de pensionistas de jubilación O de invalidez y la asignación por hij os min usvál idos acargo.
a) Incremento de la pensióncontr ibutiva.
La razón por la que se trae denuevo a colación en este apartado el incremento por gran invalidez es debida a su carácterde prestación afectada. En efecto, co mo la finalidad última deaquél es permitir que el gran invá lido remunere a la person aque le atiende, este destino específico permite, al menos enun pleno teór ico, co ns ide rartambién que es una prestac iónen favor de los cuidadores de lapersona dependiente.
Se trata, no obs tante , de undestin o meram ente te ó rico,pues no ex iste ningu na activ idad de la entidad gestora tendente a comprobar que el beneficiario ha dado a la prestaci ónel destin o legalmente previsto,ni la percepc ión del incrementose encuentra subordinada a laprevia dem ostración del cumplimiento, por parte del gran invá lido, de su final idad . En laprácti ca, la relaci ón prestacional queda, en consecuencia, circunscrita a la entidad ges tora yal t itular de la pre stación, sinque se establezca una relacióntrilateral entre aquélla, éste y elcuidador. La re lación entre eltitular de la prestación y su cuidador queda así, pese a la finalidad específica del incremento,fuera de la re lación prestaciona l. La entidad gestora limitasu actividad a pagar la prestación, que pasa a for mar partedel patrim onio del titular, siendo a éste a quien incumbe dar aaquélla e l destino que la ley establece.
En otro orden de cosas , cabepreguntarse s i cua ndo la LeyGene ra l de Seg urid ad Soc ia lhabla de la remuneración de lapersona que atienda al gran inválido es tá haciendo referenciaa una contraprestación de naturaleza salarial o si, por el contrario, el significado de tal refere nci a e s más ampl io. Si seopta por la primera interpretació n, resulta ría que el incremento vendría a contribuir a laretribución de unos serviciosprofesionales o, en otros términos, de los se rvicios prestadospor un cuidador formal. Así lascosas, podría llegar a interpretarse que la prestación deberíatan solo percibirse en este supuesto y no en los casos en queno existe una contraprestaciónsalaria l, por prestarse la atención mediante servicios no profesionales o, por acudir al l éxi-
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co usual en la materia, a travésde cuidadores informales.
No parece, sin embargo, queeste sea e l recto sentido de lanorma. En efec to , parece másbien que e l in cremento tieneuna función de compensaciónpor la prestación de los cuidados, co mpe nsa ción que no hade tene r por fuerza una naturaleza sa la r ia l. De es ta fo rma ,nada impide que el incrementosea percibido cuando la prestac ión de cuida dos es reali zad ade manera inform al, si bien laefect ivida d del de st ino de laprestac ión quedará a expensasde la voluntad del titular de laprestación .
Ahora bien, con vendrá precisar que, tratándo se de serviciosprofesional es, e l hecho de queel dest ino de la prestación searemun er ar a la persona quepreste los cuidados al gran inválido, no equivale a que el incremento, en sí mismo co nsiderado, tenga naturaleza salarial yfo rme parte de la retribuciónque perciba dicha persona. Pore l co nt ra r io, e l in crem en to ,pese a tener tal fina lidad espec ífica , no perderá su carácterprestacionaJ, viniendo tan sóloobligado su titular a darle esedesti no es pecífico , aunque dehecho pueda no suceder así.
Así se explica perfectamenteque. co mo antes se ha avanzado, no exista una relación trilateral entre entidad gestora, titular y dest inata rio de la prestación, sino tan solo una relaciónbilateral entre los dos primeros.El incremento pasará, en consecuencia, a form ar parte del patrimonio del titular de la prestación, incumbiendo a éste darlee l destin o co rres pondiente . Elpropi o ten or literal de la LeyGenera l de la Seg uridad Socialparece dar a entenderlo, desdeel momento en que no se refie re a que e l destino de l incre-
men to por gran invalidez searemu ner ar a la persona queatienda a l gran inválido , sinoque , más exactame nte, ind icaqu e es e l de pe rmit ir qu e e lg ran invá lido rem u ne re a lapersona que le atienda .
A falta del cump limiento deeste destino por parte del titular, ¿podría su cuidado r dirigirse a la entidad gestora, con lapreten sión de que se le abonedi rectament e el increment o?No conozco precedentes en talsentido , ni tengo noticia de quetal cuestión se haya plante adoen sede judicial. Sin embargo, ala vista de las considerac ionesprecedentes, encuentro muy difícil admitir tal posibi lidad . Lahipotética reclamación, en consecuencia, habría de ser dir igida al propio titular de la prestación, ya sea en vía laboral, enel caso de que la persona queasuma el cuidado del gra n inválido esté vinculada con el titular de la prestación mediante uncontrato de trabajo, ya en sedecivil, si se ha celebrado un contrato con alguna persona jurídica que se dedique a la dispensació n de cuidados. ¿Acaso mayor fortuna podría tener una reclamación dirigida a la entidadgestora por un cuidador informal, no vinculado contractualmente con el titular de la prestación? A la vista del tenor literal de l precepto que acaba deglosarse, las dificultades parasoste ner ta l posición me parece n prácticamente insalvables,por lo que prima fac ie y a reserva de un examen más de tenid o de esta cuestió n, po r e lmomen to inédita , cabría preguntarse si sería viable en estesupuesto acudir a la correspondiente acción por la vía civil.
Las anteriores refl exiones -esmenester reiterarlo- son lucubraciones meramente teóri cas,pues, en la práctica, como antesse ha señalado, no exis te activi-
dad administrativa alguna dirigida a asegurar que el titular dela prestación de a ésta el destino pre vi sto en la norma, demodo y manera que e l teóricodestino específico de retribuir aquien di spense la ate nc ión setrasmuta en la práctica en la finalidad genérica de co mpensarel exceso de gas tos deriv ado dela s itua c ió n de dep enden ci a ,co n lo que el incremento dejade ser realmente una prestaciónde afectación especial.
b) Com plemento de la pensión de in validez no contri butiva .
Pasand o a l co mp lemento dela pensión de invalidez no contributiva, debe indicarse, en primer lugar, que , co nforme a laletra de la ley, esta prestació n,al co ntrario de lo qu e suce de
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con el incremento de gra n invalidez, no estar ía afectada específi camente a la remuneracióndel cuidador. Sin embargo, unainterpretación sistemática e integradora de la Ley General dela Seguridad Soci al permitesostener que esta prestación nocontributi va ha de tener el mismo destino teór ico que la prestación contributiva de naturaleza similar, con lo que serían deaplicación a la misma, mut aisrnut andi s, las consideracio nesque acaban de efec tuarse .
No cabe desconocer, sin embargo , que , por e l limitado importe del complemento, el destino rem uneratorio de esta prestaci ón no contributiv a es aúnmás teórico que el de la prestación contributiva.
c) Pens ión en favor de hijos 57o hermanos de pensionistasde jubilación O d e incapacidad.
Esta prestación, según el Tribunal Co nstituciona l, es un acompensac ión para quien, después de haber dedicado su vidaa la atención de otra persona, seencuentra, al fal lecer ésta, en eldesamparo económico más absoluto, añad iendo que la protección se recibe en función delas necesidades derivadas deldefecto de ingresos produc idocomo consecuencia de la muerte del causante (STC 3/ 1993, de14 de enero, fundamentos jurídicos 3° Y5°).
Los suje tos ca usantes de estaprestación son los pensioni stasde j ubilación y de incapacidad,en su mod alidad co ntributiva.Lo s beneficiarios son qu ienesreúnan los siguientes requ isitos: ser hijos o hermanos de estos pensionistas o de trabajadores que, en el momento del fallecimiento, reunían Jos requi sitos para acceder a las pensiones
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contributivas de jubilación o deincapacidad; tener más de cuarenta y cinco años; estar soltero, viudo, separado o divorciado; haber convivido con el causante y a sus expe nsas con dosaños de ante lac ión a l fallecimiento de aquel; no tener derecho a pensión púb lica ; carecerde medios de subsistencia y defamiliares con obligación y posibilidad de prestar alimentos ,según la legis lac ión c ivil ; y,como específica condic ión quepermite considerar a esta prestación como ayuda a los cuidadores informales, acred itar dedicación prolongada al serviciodel causante .
En relación con este requ isitoespecífico, no se determina elt iempo mínimo exig ido paraentende rlo cumplido , po r loque se trata de un concepto jurídico indeterminado . En el pIano doctrinal, se ha sostenidoque tienen que ser, al menos,los mismos dos años de antela ción a la muerte del causanteque se ex igen respecto del requisito de la convivenciat 22J
E l Tri bunal Co nsti tuciona l,en la sentencia antes citada, hapuesto de relieve la naturalezaas istenc ial de esta prestaci ón ,ind ican do a l resp ect o que lanorma dispensa una protecciónfre nte a la pobreza (ST C
311 993, de 14 de enero, fundamento jurídico 5°).
En e l ámbito doctrinal , lapensión a favor de hijos o hermanos de pensionistas de jubilaci ón o de invalidez ha dadolugar a una serie de críticas adversas, que convergen en considerar anómala su ubicación enun marco protector de carácterprofesional y contributivo y enestimar inadecu ada la utili zación de la técnica del derechoderivado para cubrir una situación de necesidad más propiade ser encuadrada en el ámbitode la téc nica no contributiva ode los meca nismo s asistenc iales de protección,'231por lo que ,en congruencia con ello , se hapropuesto su inclusión entre estas modalidades protectoras. (241
Por las razones expresadas, ypese a qu e no fa lten moti vospara criticar tanto la limitaciónde los sujetos causantes a lospensionistas de jubilación y deinvalidez y la restricción de losbeneficiarios a los hijos y hermanos de dich os pensioni stas,la posición reseñada debe reputa rse más co rr ec ta qu e laopue sta de añ adir nuevos supuestos de sujetos causantes ode beneficiarios a los ya ex istent es, lo que, por cierto , sepropuso en su día en sede parlamentaria.(25)
En resumen, esta prestaciónno parece acomodarse a unaco rrec ta lógica protectora. Enefecto, desde el punto de vistade la técni ca de la co be rtura ,resulta anómala su inclusión enel sector contributivo de Segur id ad Soc ial , cuando re su ltamás propia del sector no contributi vo, mi entras que, desde laperspecti va de su finalidad, noestá ju stificada ni la limitaciónde los sujetos ca usantes a lospensioni stas de jubi lación o deinvali dez, ni la restricción delos ben eficiar ios a los hij os ohermanos de estos pensionistas.
d) Asignación por hijos minu sválidos a cargo
Esta asignación está destinada a cubrir el exceso de gas tosderi vado de la existencia de hijos con discapacidad que esténa cargo del beneficiario y quenecesiten la ayuda de otra perso na para rea li za r lo s actosesenciales de la vida .
Los sujetos cau sa ntes de laasignación están definidos, además de por la cualidad de hijodel beneficiario o de su cónyuge y de estar a cargo de aque l,por otro s tres requisit os: uno,relativo a la edad, ya que deberán tener dieciocho o más años;otro , re ferent e a la di scapacidad, por cuanto deberán estarafec tados por una minusvalíaigualo superior al 75 %; y untercero, atinente a la necesidaddel concurso de otra persona.
22.- M . A. CAS TRO ARGÜELLES: Prestaciones de Seguridad Social a favor de familiares. LasRozas, La Ley, p.95
23.- Ver, por ejemplo, M. AZNAR LÓPEZ y O. CASADO: Perspectivas de la Seguridad Socialespañola. M adrid, Acebo, 1988, pp. 95-96; Docum ento base sobre la reforma del sistema eeoeñol de Seguridad Social para la Comisión Tripartita del Scuerdo Económ ico y Social (A.E.S.).M adrid, M iniserio de Trabajo y Seguridad Social, 1985, p. 39; Informe sobre la reforma del sistema español de Seguridad Social (dirigido por L.E. DE LA VILLA VA. DESDENTADO BONETE).M adrid, Fundación lESA, 1983, p. 111.
24.- J. GARCIA VIÑA y M. RIVAS VALLEJO: Las prestaciones de supervivencia en el sistemade Seguridad Social. barcelo na, Cedecs, 1996, p. 242; G. RODRfGU EZ INIESTA: "Las restacioneen favor de familiares", en Revista Española de Derecho del Trabajo nO49, 1991, pp. 774-775.
25.- La proposición de ley del Grupo Parlamentario Catalán en el Senado 622/00 0010, publicada en el Boletín Ofiacial de las Cortes Generales. Senado, de 11 de marzo de 1990, propugnaba incorporar a 105 pen sionistas de viudedad como suje tos causantes.
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La crítica dirigida a esta prestación atañe a la inconvenienciade seg uir e l esq ue ma de lasprest ac ion es fam iliare s paraproteger las situaciones de dependencia de personas adultas.En efecto, la toma en consideración de la dignidad hum ana ,que nuestra Constitución c itaen el artículo 10.1, lleva a sostener que los mayo res de edad
tónomas y el hecho de que lasfunc io nes tr aspasad as de ba ndesarroll arse de acuerdo co n lalegislación del Estado, en especial en lo relativo a la determinación de los benefic iarios , requi sit os e inten sidad de la acción protectora, régimen eco nómico-fin anciero y régimen econó m ic o-ad mi nis tra tivo de laSegur idad Soc ia l, corre spo ndien do, además, al Estado, garantizar, a través de la normativa bási c a , lo s pri ncipio s deigualdad y de solidaridad.
As í pues, ante la tendencia aintegrar estos servicios en lossistemas autonómicos de servicios soc iales, sin efectuar dist inc ió n a lguna e nt re aq ue llo ssobre los cuales las co munidade s autóno mas tienen co mpete nc ia excl usiva, en virtud deltítu lo relativo a la asistencia so-cial, y los de l sistema de Segu- 59ridad Social, que están someti-dos a un rég imen de competen-cias compartidas, co nvendrá noolvidar que éstos forma n partede la acc ió n pro tecto ra de laSegur idad Social, lo cua l, porcierto, pu ede ser un eleme ntoútil para ev itar los inconvenien-tes que para los ciudadanos sede rivan de la fragme ntac ió nocasio nada por la config ura-ció n de un a mult ip lic idad desistemas autonómicos , sin conexión entre sí.(27)
Sentado lo anterior, cabe aludir, desde una perspectiva crítica, a la debilidad de la posiciónj uríd ica de Jos ciudadanos parael acce so a los servicios socia-
INSUF.IClE~Clt\.L,t>; DE LA:OFERTA DE AYUDA ti.DOMICILIO Y LASCONSIGUIENTESDIFICULTADES PARAACCEDER A ESTASPRESTACIONES SON UNELEMENTOCONDICIONANTE DE SUEFICACIA PARA EVITAR ELINGRESO EN CENTROSRESIDENCIALES YFAVORECER LAPERMANENCIA EN ELHOGAR Y EN ELENTORNO HABITUAL
ci ón del sistema de SeguridadSocial, por mucho que esta circunstancia tienda a ser sos layada con harta frecuencia. En talsentido, no es ocioso recordarque la Ley Ge nera l de la Seguri dad Soc ia l men c ion a , e ntrelas prestaciones de l sistema, alos servicios sociales en materia de reh abilitación de minu sválidos y de asistenc ia a la tercera edad , así como los que pudieran establecerse en otras mater ias. A ello se une el amplioelenco de func iones que se reservó la Administración Ge nera l del Estado a l rea lizar lostraspasos a las comunidades au-
A ello se añade la preferenciaque parece otorgarse a la asignación por hijos minusválidos acargo sobre otra prestación a laqu e la persona depend ientepuede acceder por derecho propio, co mo es la pensión de inva lidez no contribut iva y suco mpleme nto, ya que el derecho a ésta se somete a la condición de recursos, mientras quela primera no lo está.
debe n se r titulares -y no simplem ente sujetos causa ntes- delas prestaciones estab lecidas ensu favor. Seguir el esquema delas prestaciones familia res significa precisamente ace ntuar ladependen ci a, al ad ici onar a lade tipo físico la de orde n económico.
E l Rea l Decreto -Ley3611978, de 16 de noviembre,rea lizó una reforma de la gestión de la Seguridad Social, encuyo marco se extrajeron algunos servicios sociales del sistema de Seguridad Social, lo queestaba c ierta me nte j ust ificad opor la impropiedad de su co nsideración co mo tales servicios ysu conte nido mat eri al ajeno adicho sistema,(26} mientras quese creaba el Instituto Naciona lde Se rvicios Sociales -hoy Instituto de Migracion es y Servicios Socia les- y se manteníande ntro de la acc ión protect orade la Seguridad Social los servic ios sociales que se aco modaban a una concepción más ge nuina de estas prestaciones técnicas.
3.3. Servicios sociales
De 198 1 a 1998 se produjo eltraspaso de las funciones y servicio s de l Institu to Naciona l deServicios Sociales a las co munidades autónomas. Sin embargo, e llo no s ignif ica qu e lo sservic ios soc iales tr aspasad oshayan dejado de ser una presta-
26.- En tal sentido, la doc trina pudo referirse a la extinción de los serv icios socia les más extraños a la Seguridad Social (ver M. R. ALARCÓN CARACUEL: "La integ ración de los Serv iciosSociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social", en IV Jornadas Universitarias Andstuzas de Derecho del Trabajo y Relacione s Laborales. Sevilla, Consejería de Trabajo y SeguridadSocial de la Junta de Andalucia, 1986, p. 46.
27.- Ver sob re ello,M. AZNAR LÓPEZ: "Aspectos juríd icos de los serv icios sociales: de la referencia constitucio nal a la legislación ordinaria", en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales n" 30,2001, pp. 65-67.
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les que se destin an a tratar lassituac iones de dependencia, loque reza tanto para las presta cio nes de ay uda a domici lio ,como para los servicios sociales int ermedios y los de atención residenci al. En efec to, eneste ámbito no puede hablarsede la exi stencia de un derechosubjetivo a las pre staci one s.sino, co mo mucho, de un derecho deb ilitado o condicionado.En correspondencia con ello, esnotable el margen de las potestades discrecionales de la Administración. Así las co sas, e lcarácter limitativo y no ampliable de los créditos presup uestarios es un dato más que, añadido a los anterio res, co ndicionala extensión y la intensidad dela cobertura. De este modo, lainsufi ci en ci a de los recu rsosconduce a la necesidad de establecer listas de espera y bare-
60 mos para fijar el orden de prelación en el acceso a las prestacio nes.
Si se efectúa una somera referencia a cada una de las modalidades prestac ionales, puedeseñalarse, respecto de ayud a adomicilio , que la insuficienciade la oferta y las consiguientesdificultades para acced er a estas prestaciones son un elemento condicionante de su eficac iapara ev itar el ingreso en centrosresidenciales y favorecer la perman en c ia en el hogar y en e lentorno habitual.
La referida insuficiencia de laofe rta prestac iona l puede se rtambién una nota predicable delos servicios soc iales intermedios, como son las e sta nciastemporales y las estancias diurnas. E n este últim o caso, me refiero en conc reto a los centros
de día propiam ente di cho s,pues los denominados "hogaresy clube s" han alcanzado un notable índice de cobe rtura.
Pa recidas co nsiderac ionespodrían efectuarse respecto delos servicios sociales de carác ter residencial. En este caso ,además, puede resaltarse la ausencia de una regulación legalde los aspectos que puedan suponer una restricción de los derechos fundamenta les de losusuar io s de estos establec imientos, cuando ta l limitaciónse hace inevitable por la necesidad ine lud ible de proteg er lavida, la salud o la integridad física del residente o de terceros,sin olvidar que el tratamientode los derechos fund amentalesde los usuarios de estos centrosno sólo debe rea lizarse de sdeuna perspec tiva garantista, sinotambién promocional.'2. }
Por último, es menester traera co lación la necesidad de establecer una conexi ón entre losservicios sanitarios y los servicios sociales, al objeto de implanta r un marco de aten ciónsociosani taria, que permitapre star una ate nc ió n cabal aaquellas personas que precisanla prestació n combinada de ambos ti pos de se rv ic ios . En e lámbito autonómico, el programa Vida a los años, desarrollado en Ca ta lu ña a par tir de1986, constituye un precedentedestaca do y en el de la Administración Ge nera l del Estadoexiste el antecedente del Acuerdo marco suscrito el 14 de diciembre de 1993 por los Ministerios de Sanidad y Co nsumo yde Asuntos Sociales. Convendrá esclarece r, no obstante, quelas persona s dep endientes no
ago ta n el po sibl e e le nco deusuarios de los servicios sociosanitarios, pero constituyen, sinduda , uno de los segmentos depoblación que prec isan tal atención.
4. Criterios para laregulación de laprotección social a ladependencia
4.1. Criterios sobre ÚlS modalidades protectoras
Una cobertura cabal de la dependencia ex ige la configuración de un marco protector queincluya tanto prestaciones sociales, ya de contenido monetario, ya de naturaleza no pecuniaria, como medidas fisca les.Ahora bien , esclarecido lo anterior, habría de darse priorid ad alas pr imer as sobre las segundas. A ta l efecto, y entre otrascons ide rac iones , debe ten er seen cuenta la excl us ión de lasrent as más baja s de la ob ligación de presentar la declaracióndel impu esto sobre la renta delas personas físicas, lo que podría dar afectar a la equidad delco nj unto pr otector, de darsepreferencia a las medidas fiscales.
En otro orden de cos as, laprotección otorgada a través delas medidas fiscales, singularmente mediante el impuesto sobre la renta de las personas físicas, parece tener un mejor encaje entre las medidas de apoyoa los cuidadores inform ales queentre las pre staciones destin adas directamente a la protec c ió n de la s person as dep en dientes.
28.* Cf. M .AZNAR LÓPEZ: Internam ientos civiles y derechos fundamentales de los usuariosde centros sanitarios V sociosanitarios. Granada, Comeres-Minieterio de Sanidad y Consumo,2001, pp. 113-122.
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El segundo de los criterios serefiere a la opción de realizar lacobertura de la dependencia atra vés de prestaciones ec onó-
micas o de servicios sociales .Pues bien, como antes se ha indi cad o , am ba s mod a l id ad esprestacionales son necesarias sies que se quie re art icular unarespuesta completa y coherente.Sin e mbargo, es menester recordar que las consecuencias deuna y de otra modalidad no sonneutras, de modo que se rá necesario valorar cuales son esasconsecuencias a la hora de establecer su peso respecti vo en elconjunto protector.
En efecto, la liber tad de opción del benefi ciario se ve másfavorecida por las prestacionesmonetarias que por las prestaciones dispensadas en forma deservicios . No obstante, para darpreferencia a las primeras sobrelas seg undas es necesario queconcurran, al menos, dos condiciones: La primera de ellas esque existan los servicios sociales y hayan alca nzado una extensión suficiente para que puedan ser adquiridos por los interesados mediante la correspondiente contraprestación; la segunda atañe a su coste, que noha de hacerlos in accesib les ,frustrando así la finalidad de laprestación monetar ia de cubriraq ué l o de co ntr ibu ir, cuandomenos, en un grado apreciable,a sufragarlo.
La ins tru ment ali d ad de laprestación mo net ar ia apa receas í co n nit idez, de mo do qu ehace patente la conveniencia dedisponer de una gama diversificada de servicios sociales. susceptible de adaptarse a las distintas necesidades que presentan las personas dependi entes.
4.2. Criterios sobre UlS prestaciones monetarias
La vinculación de las prestaci on es mo netari as de protección a la dependencia a la cobertura de la incapacidad, en el
marco del sistema de SeguridadSocial, está explicada por razones históricas, pero no puedereputarse co mo técn icamentecorrecta, por cuanto dependencia e incapacidad para el trabajo son cuestiones distintas. Si aello se añade la drástica modificación de las variables dem ográfica s, aca ecida en las ultimas décadas y, en concreto, ela u me nto de la espe ranza devida y la disminución de la tasade mortalid ad, la conexión entre incapac idad y dependenciapa rece es ta r despro v ist a decualquie r asomo de j usti ficación.
Así las cosas, una posible soluc ión podría ser duplicar losmecanismos y, dejando subsisten te la vi nculación de la dependencia con la incapacidad,conectar la asimismo con la jubilación . De este modo, la cobertura de la dependencia qued a r ía config u ra d a co mo un
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complemento, ora de la incapacidad, ora de la jubi lación.
S in emba rgo , es ta dup licación no parece acomodarse a laespec ificidad de la depende ncia. En efecto, es precisamenteesta especificidad la que perm ite separar nítidamente la dependencia de la incapacidad y de lajubilación. Desde esta perspectiva, la dupl icación de la cobertura no parece convenie nte,pues dicha especificidad permite sostener que la solución másadec uada es desvincu lar la cobertura de la dependencia de laestablecida para otras situacio nes. La de pende ncia se distingue claramente de la incapacidad y de la jubilación , de modoque, al ten er su prop ia lógicaprotectora, rec lama. en consecuencia, su configuración comouna ram a independiente en elconj unto del sistema de Seguridad Social.
En suma, siguiendo la so lución adoptada en Alemania, ladependenc ia deb er ía se r co ntemplada de sde la perspectivade su consideración co mo unaco ntingencia con entidad propia, lo que no empece a que, afin de favorecer la armonía delconjunto protector, se establezcan las co nexiones necesariascon las coberturas respectivasde la incapacidad y de la j ubilación .
Sentado lo anterior, la primera cuestión atañe a la posic iónj urídica de la per son a dependiente. En relación con ello, noes ocioso recordar que en la actua lidad pu eden encontra rsedos tipos de configuración dentro de las prestaciones monetarias que se dirigen a proteger lasituación de dependencia: En elcaso de la pensión contributivade gran invalidez y del complemento de la pensión de invalidez no contributiva, la persona
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dep endi ente asume el papel detitular de la pre stación; por elcontrario, en la asignación porhijos minusválidos a cargo, dicha persona se limita a cumplirel rol de sujeto causante, ya queel titu lar es el fami liar a cuyocargo se encuentra la personadependiente.
Pues bien, la elección habríade decantarse en el sentido deque debe co locarse e n todocaso a la persona dependie nteen la posic ión de titu lar de laprestación monetaria destinadaa cubrir dicha situación. A esterespecto, debe pensarse que relegar a la persona dependientea la mera po sici ón de sujetocausante solo puede estar per fectamente ju stificada cuandose trata de menores de edad. Ental sentido, la protección de losmen ores dependientes puedereali zarse siguiendo la configuración propi a de las asignaciones familiares, en la que aquello s actúan como sujetos causantes de una prestac ión, cuyotitu lar so n los fam iliares qu elo s tienen a cargo . La dependenci a de un menor daría asílugar a un complemento de lasasignac iones fami liares .
Sin embargo, la lógica qu eacaba de exponerse no pareceaplicable al caso de las personas mayores de ed ad. En estesupuesto, no parece aconsejablequ e la person a depend ientequede rel egada al mero papelde comparsa, es decir, de sujetocausante. Por el contrario, esmenester reparar en que la aplicación del esquema propio delas prestac iones familiares a laprotección de los mayores deed ad sig nific a preci samenteacentuar lo que se trata de paliar, al adicionar la dependenciaeconómica a la dependencia física. En consecuencia, no sólorazones conectadas con la dignidad hum ana , s ino tambié nuna lógica protectora que, más
a llá de l e lemento fí sico, contemple la dependenc ia de unaforma global, lleva a sos tenerqu e la posi ción que , en todocaso, ha de co rres po nde r a lapersona dependien te es la de titular de las prestaciones dirigida s a la cobertura de la situación en que se encuentra.
En otro orden de cosas, tambi én puede pl antearse s i laprestac ión monetaria destinadaa cubr ir las situaciones de dependencia debe estar afec tada aun a fina lidad específica o si,por el contrario, ha de tener eldestino genérico de compensarel exceso de gastos que se der iva de la depe ndencia.
La pensión de gran invalidezy el complemento de la pensiónde invalidez no co ntributiva están co nfig uradas como prestaciones de afectación especial,a l tener un de st ino concreto,como es la remuneración de lapersona que atienda al gran inválido. S in emba rgo , la prax iscontrasta con las previ siones legales, puesto que ni la percepción de estas prestaciones estásometida a la demostración dequ e e l beneficiario ha dado aesta pre stación el destino queteór icamente tiene asignado, nipor la entidad gesto ra se desarrolla ninguna tarea de supervisió n tendente a comprobar e lcumplimiento efectivo de tal finalidad. Así las cosas, el cumplimiento de la finalidad de laprestación queda a expen sas delo que decid a el benefic iario.
Por tanto, la práctica desvirtúa lo que la norma determina ,de modo que, en realidad , seproduce un cambio en la finalidad de la prestación, que, en lugar de ser dedicada a remunerara la persona que presta ayuda albeneficiario , acaba realmentepor ser destinada genéricamente a contribuir a cubrir el exce-
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so de gastos originado por la situación de dependencia .
Por ello, podría se r conve nien te acomodar la norma a lapráctica, de modo que la prestación cumpla el genérico destinode com pensar los gastos derivados de la necesidad de la ayudade otra persona, eliminándoseasí el destino teórico que en laactualidad se prevé en el planolegal.
La alternati va , no obstante,podría consistir en el establecimiento de un sistema inspiradoen fórm ulas como el cheque-res idenc ia o e l cheq ue-ay uda adomicilio, que permitiera conservar el carácter de prestac iónafectada, sin que ello significara un esfuerzo gestor desme surado.
Otro de los aspectos a dilucidar es el criterio a aplicar a lahora de definir la situación dedependenc ia. Como se ha visto,la noción de depe ndencia se havenido construyendo med iantela adic ión de un criterio extralaboral a otro laboral. En el esquema de la legislación de accidente s de trabajo anterior a laimplantación del sistema de Seguridad Soc ial, la gra n invalidez quedaba vinculada necesariamente a la incapacidad permanente absoluta, criterio quese co nfirmará al establecersedicho sistema. En tal sentido, sila doctrin a defin ió , como unnuevo grado de invalidez, la inca pac idad permanente tota lcuali ficada , en este caso podríaperfectamente hab larse de lagran inva lidez como una incapac idad permanente ab so lutacua lificada. Así las co sa s, laLey 1311982, de 7 de abr il, pretendió romper este esquema,de svinculando la incapacidadpermanente absoluta y la graninvalidez,!29) si bien es c iertoque utilizando una técnica jurí-
. ~8.- Aunq~e, ,!e hec.h?, prevaleciera largo tiempo, como ha expuesto la doctrina, la desviacton de ~bvlar s/~te,:,atlcamente esta norma (d. J. M . VENTURA PRAT: Derecho de la Seguridad SOCial contributivs. Barcelona, Bozch, 1999, p. 734.
dica muy defectuosa . Sin embargo, esta ley no llevó el criterio reseñado hasta sus últimasconse cuencias, por cuanto seseguía ex igiendo, en todo caso,la concurrencia de algún gradode incapacidad permanente.
Más tarde, la Ley 24/ 1997, de15 de julio , operó, si se atiendea la literalidad es tricta de suspreceptos, la con secuencia paradóji ca de de spojar a la graninvalidez de su especificidad, alreferirse tan só lo al porcentajede la disminución de la capacidad laboral para efectuar la clasificación de los grados de inca pacidad.
Pues bien, frente a esta conexión de criterios laborales y extra labora les, a la hora de definirla dependencia habría de acudirse única y exclu siv amente acriterios de índole extralaboral.En tal sentido, la finalidad de lacobertura de la dependencia noes otra que compensar el exceso de gas tos deri vado de la neces idad de disponer de la as istencia de otra persona para poder llevar a cabo los actos fundamentales de la vida. De e llose desprende que no tiene queex is tir, por fuerza, una co ne x ió n co n e l aspecto la bo ra l ,puesto que, como enseña la realidad , es pos ible conse rvar lacapacidad laboral intacta y preci sar, en cambio, ayuda ex ternapar a de sarrollar ac tos vita les.La propia lógica protectora impone, en consecuencia, la disociación de los aspectos laborales y de los aspectos vitales quehan de servir para configurar ladependencia.
En congruencia con lo an terior, resultará preciso desvinc ular la prestación dest inada acubrir la depende ncia de la sprestaciones sustitutivas de lasrentas percibidas en la situació nde activo o que se dirij an a ga-
rantizar un determinado ni velde renta. A este respecto, ha derecordarse que el ca rác te r suplementario de la prestac ión yafue es tablec ido desde las primeras normas que contemplaron la prestaci ón de gran invalidez en el marco del Seguro deAcci dentes d e Trabaj o . Ta lcompleme ntariedad fue rati ficada en las norm as posteriores.de mod o q ue se con virti ó enuna constante en la trayectori ade la regulac ión de la dependencia. Excepción a este carácter comple mentario sería tansó lo e l subs idio por ayuda detercera persona que implantó laLey 13/1982, de 7 de abril, deIntegración Soc ia l de los Minusválidos. Esta pres tación, enefecto, quedaba desv inculadade la que, en el marco del sistema que creó dicha ley, se dirigía a garantizar un determinadonivel de renta, es decir, el subs id io de ga rantía de ing resos
mínim os. Sin embargo, tal desvinculación duró tan sólo unosaños, puesto que, al implantarse, en el año 1990 , el sector nocontributivo de prestaciones delsistema de Seguridad Socia l yser sustituido el indicado subsidio de garantía de ingresos mínimos por la pensión no contribu tiva de inval idez, la pre stación destinada a cubrir la necesidad de disponer de la ayudade otra persona para realizar losac tos e lementa les de la vidaq ued ó de nuevo configuradaco n carácte r co mplemen tariorespecto de la prestación dirigida a garantizar un determinadonivel de renta.
Pues bien, frente a esta configuración tradicional, es menester disociar la prestación dirigida a compensar e l exceso degas tos deri vado de la necesidadde di sp oner de ay uda ex te rnade las prestaciones des tinadas asustituir la renta percibida en lasituación de activo o a garantiza r un determinado nivel derenta. La distinta fina lida d deaque lla y de és tas o, en otrostérminos, la fun ci ón de co mpe nsac ió n de la primera y lafunción de sustitución o de garantía de rentas de las segundasparecen demandar esta disociación. La pre stación de dependen ci a , por e llo, debería se rcontemplada de form a independiente, en lugar de quedar vinculada, en forma complementaria, a las prestaciones, co ntributivas o no contributivas, de incapacidad o de jubilación.
Entre nosotros, el extinto Tribuna l Centra l del Tra bajo sepronunc ió en su día de formainequívoca, al señalar que "serí a deseab le no co ns ide ra r la
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30.· STCT de 20 de octubre de 1987.
3 1.-Así se pronuncia, por ejemplo, el Docum ento base sobre la reforma de la Segurídad Social para la Comisión Tripartita del Acuerdo Económico y Social rAES). Madrid, M ínisterio deTrabajo y Seguridad Social, 1985, p. 37.
32.- Plan geronto lógico. Madrid, Institut o Nacioanl de Servicios Sociales, 1993, p. 52.
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gran invalidez como un verdadero grado de incapacidad sinocomo una situación de hechoconsistente en la imposibil idadsobrevenida de atende r a lasneces ida des más e leme nta lesde la v id a , qu e no nece si tacomo presupuesto básico la situación de invalidez permanente absoluta , de tal manera quese proporcione a los que se encontrasen en esa especial situació n de necesidad -a todos, inc luido s los jubilados- esa cobertura especial co nsistente enel incremento, destinado, no alinválido, sino a pagar a la persona del guardado r". (30)
En coherencia con todo ello,e l importe de la prestación nodeb ería se r, como hast a es temomento , var iable, al dependerde la cuantía de la pensión deincapacid ad perm anente ab soluta. Este criterio, en efecto, noestá ju stifi cado, si se tiene enc ue nta la func ió n que ha decumplir la pre stación . Si és tatuviera una funci ón de sustitución, su importe variable podríaconsiderarse congruente conella; pero, al cumplir una función de compensación, pareceque la misma exige que el importe sea uniforme, al responder a una situación de necesidad igual. (31'
Ahora bien, el hecho de quee l importe de la prestación sefije co nforme al criterio de launiformidad no es incompatiblecon la posibilidad de que la dependencia se gradúe y cada unode los grados de dependenciase compense a través de prestaciones uniformes. Este crite-
rio supone romper COn el seguido tradicionalment e en España,donde no se ha ex is tido unagraduac ión de la gra n invalidez. Es cie rto que reali zar lagraduación de la dep endenciatiene el inconveniente de acentuar la co mplej idad de la gestión , pero presenta, por el contrario, la ventaja de aco modarmás exactame nte la cobertura ala s ituac ió n de necesidad decada persona y, en consecuencia, de dispensar la protecciónen forma más equitativa.
La vinculación de la dependencia con la incapacidad laboral ha determinado que la pres-
taci ón de g ra n in va lidez nopueda reconocerse, salvo en casos excepciona les, a las personas mayores de sesenta y cincoaños, aunque pueda conservarse la recon ocida antes de dichaed ad . La a p licac ió n de estaedad máxima de admi sión a laprestaci ón tenía una s con secuenci as limitadas cuando laesperanza de vida era aún baja .Así las co sas, e l espectacularaumento de la esperanza devida en los últimos decenio s,ha sta alcanzar, en 1995, 74,4años para los hom bres y 8 1,Saños para las mujeres, des pojaa tal limitación por razó n de laedad de cualquier ju stificación,pues la impo sición de este req uis ito dejará s in pr ot ecciónuna gra n parte de las situaciones de dependencia.
La s ituac ió n de nece sidadque pretende cubrirse a travésde la pre stac ión de dependenc ia no est á conectada co n laedad . La necesidad de co ntarcon ayuda externa para realizarlos acto s vita les y, como consecuenci a de e llo , e l exceso degastos deri vado de tal circunstanci a, pueden , en efecto, producirse a cua lquier edad. Porello , aparte de la dependenciaen la minoría de ed ad , que,como se ha g lo sado , deberíaprotegerse mediante un incremento de las prestac iones familiares, ningún otro requi sito deedad debería estab lecerse paraacceder a la prestación destinada a proteger la dependenc ia.La edad no provoca la dependencia y, en tal sentido, la mayor frec uenc ia de las situacione s de dependenc ia a eda desavanzadas no es un dato quejustifiqu e sufic ientemente laimposición del requi sito de unaedad mínima para acceder a laprestac ión correspondiente, dejando des proteg ida s las situa c io ne s p roduc idas antes de lcumplimiento de la misma.
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E l es ta b lec imie nto de u napr est aci ón para las person asmayor es de eda d e levada fueco ntemp lado por e l Plan Gerontológico. En concreto , esteplan previó la creación de uncomplemento de pensión en favo r d e lo s pen si oni st as d eochenta o más años, sin recursos económicos suficientes .(32)
Esta so luc ió n no parece , s inembargo , ra zo na b le , a l ten erpor co nsecuencia dejar sin cobertura a una franja de la población por un elemen to que estádescon ectado con la situac iónde necesid ad que ha de prote gerse . No cabe desconocer, empero, que tal opción puede estarexplicada por razones financieras. Sin embargo, la limitaciónde la población protegida, si esque la misma se hic iera inevitable por tal causa, no debería realizarse mediante la aplicaciónde dicho criterio, pues parec epreferible ac udir a otro s másequitativos , co mo sería efectuarla res tricc ión de la poblac iónprotegida a través de la impos ic ió n de la cond ic ió n de recurso s.
En tal sentido, la función deco mpensac ión que deb e cumplir la prestac ión resulta acordecon el posible sometimiento atal requi sito, aunque no debeolvidarse que del Convenio n?17, 192 5, de la Organizac iónInternacional del Trabajo , sobrereparación de los acc identes detrabajo, ratificado en su día porEspaña, dimana la obligaci ónde inde mnizar a quienes queden incapacitados y necesi tenla asistenci a co nstante de otrapersona. Por ello, a la hora def ijar un criterio sobre este aspecto, deberá tenerse en cuentanecesariamente tal circunstancia, de la que parece derivarsela imposibilidad de someter a lacond ición de recursos el accesoa la prestació n cuando la dependencia se derive de un accidente laboral.
Por último, la disociación dela dependencia y de la disminución o pérdida de la capacidadlaboral avala que se contemplecon gran amplitud la compatibilidad de la percepción de laprestación pecuniaria destinadaa cubrir dicha situación con eldesarro llo de una acti vidad labora l. Se tra ta de un crite rioque se encuentra en coherenciacon la definición de la dependencia a través de criterios extralaborales. De es te modo, enel caso de que en un mismo benefici ario co incida una prestación der ivada de la disminucióno pérdida de la capacidad laboral y otra destinada a cubrir ladependencia, la incompatibilidad con el desarrollo de una actividad laboral debería ceñirse ala primera, sin comprender, enabsoluto, la segunda, al ser ajena al ámbito labora l la s ituación de necesidad que cubre.
La percepci ón de la prestac ión de dep e nd enc ia deb eríacontemplarse, en suma, en términos de tot al compatibilidadcon el desarro llo de una actividad laboral , de biendo tenerseen cuenta, en relación con ello,qu e es ta prestación puede se rincluso necesaria para la rea lizac ió n de un a acti vidad , yaque, por eje mplo, puede contribuir a soluc ionar el problem adel transporte hasta el lugar detrabajo o proporc io nar , en sucaso, otro tipo de ayuda que facilite la realización de las tareasprofesionales.
4.3. Criterios sobre los servicios sociales
Supu esta la protección de ladependencia a través de prestacione s mon et arias, surge , enprimer lugar, la disyuntiva de silos servicios soc iales públicospara personas dependi entes deben prestar se en forma gratuitao en forma onerosa.
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Pues bien , s i se opta por laprestación grat uita de los serv icios sociales, esta elección parece que habría de llevar consigo la incom pat ibi lidad de lapercepción de las prestac ionesmonetarias y la dispensación dees tos servic ios . En efecto, si sepresta gratuitamente el serviciocarecerá de razón de ser la percepción de una prestac ión monetaria destinada a sufragar elcoste del mismo.
E l criterio a ap lica r deb eríaser, sin embargo, e l co ntrario,es dec ir, tomar como regla genera l la dispensación de los servic ios medi ante la correspondiente co ntraprestación pec uniaria, lo que implicar ía la percepción de la prestac ión monetaria. La excepción sería entonces la dispensación gratuita delos servicios . El ejemplo a se-guir en este aspecto sería el de 65un país en el que los servic iossociale s han alcanzado un am-plio desarrollo, como es Dinamarca, donde se aplica preci sa-mente el cr iterio indicado.
E n otro orden de co sa s, lapreferencia de los servic ios sociales de ayuda a domicilio sobre los de atención residencialparece ser una cuestión pacífica. Ello no qu iere decir, sin embargo , que hayan de relegarseestos últimos. La atención a lassituaciones de depe ndencia requ iere d isp oner de una gamadiversificada de serv icios sociales, que abarq ue servicios deayuda a domicilio, servicios intermedios y servic ios residencia les. La meta a alcan zar habráde ser la de dispensar el servicio que mejor se adapte a lasnecesidades espec íficas de cadaca so y que e l interesado d isponga de libertad para optar entre las d isti ntas alternativas.Dada la insuficiencia actual delos serv icios soc iales, esto parece , por el momento un merodesideratum, constituyendo un
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reto ampliar los recursos hastaconsegu ir que la elección entreunos y otros no dependa de lamayor o men or ca pac ida d decada uno de ellos para responder a la dem anda.
Por lo demás, sería necesarioava nza r, en lo po sib le, en elperfeccionamiento de la posición jurídica de los ciudadanosen el acceso y di sfrut e de losservicios sociales , como también es imprescindible, en ottroorde n de co sas, e l es ta blec imiento de un marco de atenc ión soc iosa nitaria.
5. Conclusión
En Españ a, el comienzo de laprotecci ón de la situac ión dedependencia se produjo en eldecenio de los años treinta delsiglo XX en el marco del Seg uro de Acc ide ntes de Tr abajo.La tr ayectori a seg uida de sd eaquel momento ha desemb ocado hasta aho ra en un mar copr otector escasamente co he rente.
Actualmente, son diversas lasprestaciones que se dirigen acubrir la depe ndenc ia. Sin embargo, pese a esta diversidad, elconjunto de la protección no secaracteriza precisamen te por sueficacia y su efic iencia. El paradigma de esta ineficacia protectora podría ser la prestaciónde gran in validez del SeguroEscolar, fijada desde hace cuarenta y cinco años en la simbólica cantidad de 24.000 peseta sanua les.'331 Parece , por tanto,necesario que se aborde la mo-
dificación del actual marco protector.
Este marco debería comprender prestaciones monetarias yse rvic ios soc iales. así comomedidas fiscales, ya en favor delas person as dependientes, yapara sus cuidadores informales.Además, la dependencia habríade ser contemplada co mo unasituac ió n con ent ida d propia ,desvin cul ando, en consecuencia, su cobertura de la establecida para otras contingencias.
El Acuerdo para la Mejora yel Desarro llo de l S istema deProtección Social, suscrito el 9de abr il de 200 l por el Gob ierno de la Nac ión, las orga nizaciones empresar iales y uno delos sindicatos más representativos, previó la constitución deuna comis ión de trab ajo parallevar a cabo el análisis y elaborar las propu estas correspondientes sobre el marco jurídicoen el que habrá de incardinarsela cobertura de las situacionesde dependencia, así como parala elaboración de las líneas básicas de la actuación en la materia. No es c iertamente éstauna tarea fác il. Esperemos, noobstante, que, en beneficio deuna protecc ión más co herente,eficaz y efic iente de quiene sprecisan la ayuda de otra persona para desarroll ar su vida, lalabor enco mendada pueda daren su día frutos positivos.•
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69
DOCUMENTOSEiQposit io n de Re glament du Conseil sur la
Coordination des Systemes de Sécurité Sociale
Prise de position de I'UNICE 24 . 11 .1999
70
Ante la propuesta de la comisiónE uropea de reda ctar en untexto único todas las normas
de seguridad social, resultantes de lasmúltiples modificaciones del Reglamento 1408171, la Unión de Indu stri as de la Comunidad Euro pea(UNICE), presenta 12 punto s en losque recoge su postura ante dicha propuesta.
En términos generales, la UNICEapoya la publ icación de un texto refundido con medidas que fac iliten lalibre circulación de personas y mejoren la situación de los trabajadorestransfr onterizos y de sus fam ilias.Igualmente, está de acuerdo en la necesidad de reformar los regímenes deseg uridad soc ial por co nside rarloslogros importantes de las sociedadeseuropea s, sie mpre que sean viables,
en términos financ ieros y no supongan un aume nto de los costes.
En c uestio nes más concreta s, sepronun cia sobre los tres cambios queencierra la nueva propuesta:
• Extensión del campo de aplicació n a toda persona cubier ta por unsistema naci onal de protecci ón .
• Integración de los regímenes deprejubilación.
• Ampliac ión de tres a seis mesesen la percepción de las prestacionespor desempleo en otro estado miembro.
La UNICE considera necesarioanalizar e l impacto financiero de unaextensión del campo de aplicación yno apoya que se incluya a los ciuda-
danos de tercero s países ni a las personas económica me nte no-acti vas.Tampoco apoya la extensión a los regímenes de prejubil ación por la tendencia gen eral a la supres ión de dichos regímenes o el cambio haciamodalidades flexibles de jubilación.En cuanto a la exportación de prestaciones , se muestra contraria a que seamp líe el período de tres meses conced ido a los desempl eados para quepuedan buscar trabajo en otro país dela Unión.
En el apartado final se insiste en lanecesidad de realizar un exa men profundo del impacto de los sistemas deseg uridad soc ial de los estadosmiembros ante s de aprobar una reglas de coordinación europeas.
Informe sobre la protecció n socia Ie n Eu ro pa 19 9 9
Com o (2000) 163 final. Bruselas, 21.3 .2000
El presente informe resumen losprincipales res ultados del In forme deta llado de los Serv i
cios de la Comisión.
En primer lugar, examina las princip ales evoluciones en los ámbitosde mográfico, ec onómico y social,que co nfor ma n e l marco en el queoperan los sistemas de protección social en el co njunto de la UE, asícomo los requisitos a los que debenresponder es tos sistemas.
En segundo lugar, analiza la importancia de los gastos de protección social en los Estados miembros, sucomposición y los cambios que hantenido lugar en la década de los 90.
Posteriormente se exa mina la importancia re lativa de las di ver sasfuentes de financiación de los gastos,así como los cambios que se han producido en estas fuentes en el períodode referencia.
El siguiente capítulo rev isa más es-
pecialmente los cambios que se hanint roducid o en los sistemas de protección social en la Unión duran telos últimos dos o tres años, en relación con los objetivos clave establecidos en la Comunicación de la Comisión . Se centra especialmente enlos cambios diseñados para apoyar laestrategia de empleo, reducir el número de pe rso nas de pe ndientes delas prestaciones y ampliar el númerode person as acti vas. Tambié n ex amina los datos sobre el nivel de los
[!]~[!]~ DE SEGU RIDAD SOC IAL
subs idios de desem pleo en re lacióncon los ingre sos procedentes del trabajo y evalúa la medid a en que pueden suponer un desaliento financ iero
para buscar empleo activamente.
Por último, proporciona un resumende la evolución de los sistemas de pro-
tección social de los países de EuropaCentral y Orienta l (PECO) a partir dees tudios realizad os en el marco delprograma PHARE Consensus.
Comunicación de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Euro peo y al Comité
Económico y Social
Como (2000) 622 fi nal. Bru selas, 11. 10. 200 0
UComisión Europea, siguiendolas reco mendaciones de l Co nejo Europeo en sus reuniones
de Lisboa y Fei ra , afronta el problema de la viabilidad de las pensiones. Su obje tivo principal es el de estimular un esfuerzo conjunto de losEstado s miembros hacia la reformade sus sistemas de pensiones, proponiendo un marco ce actuación parallevar adelante esa tarea.
La mayor parte de la ren ta de laspersonas de edad de los países de laUnión procede de reg ímenes públicos de pensiones. Estas rentas, com binadas o no con las procedentes deregímenes pri vados, ofrecen ungrado de prosperidad e independen-
cia, para es te grupo de pob lac ión ,que se traduce, a su vez, en altos índices de co hesió n y protecc ión social. Sin embargo, el reto del envejec imiento de la gen eración del"boom" demográfico puede comprometer este mod elo soc ial europeo.
La Comisión es tima necesaria labúsqueda de la viabilidad de pensiones, englobándola en un proceso enel que con fluyan la eficacia eco nómica y el aumento del emp leo, además de los parámetros de diseño delas propias pensiones. En esta línease presentan las dimensiones políticas y econ ómicas de la reforma, entrelas que destaca n el mantenimi ento deun equilibrio e ntre cotizac iones y
prestacio nes así como un equilibriointra e intergeneracional. Igualmentese manifiesta la necesidad de mostrarconfianza en los regím enes púb licosy estab lecer medidas para el crecimiento del empleo. Se recogen, as imismo, instrumentos incorpor adosya a las reformas en algunos Estadosmiembros, como son el recurso a laspensiones pri vadas, el retraso de laedad de jubilación y el incrementodel número de años de cotizació npara tener derecho a una pensión devejez.
En anexo se muestra el panoramade los regímenes nacionales de lospaíses de la Unión y sus reformas recientes.
71-
Assurer la viabilité et la qualité des pensions
en Europe. Resolution adoptée par le Comitéexécutif de la CES
13-14 juin 2001 . Bru xell es
LJConfe derac ión Europea de
Sind icatos (CES ) estab lec e unaerie de consid eraciones para
incorporarlas al debate europeo dela reforma de los sistemas de pen siones . La CES apues ta por los sistem as públi cos, cuya mejora y viabil idad debe pasar por hacer frenteal impacto de l envej ecimiento de lapob lación , a los cambios que se suceden en el mercado de trabajo y alos nuevos mode lo s de re lac ion esfam iliares. Para garantizar la co ntinu idad de las pen si ones. se plan -
tea n los siguientes objeti vos:
• En primer lugar, conseguir unalto nivel de empleos de calidad paralo cual se tenderá hacia el pleno empleo, ta l como fue defi nid o en e lConsejo europeo de Lisboa, sin queello suponga un aumento de la precariedad; a luchar contra la exclusióndel mercado laboral de los trabajadores de más edad y al incremento de lapresencia femenina en el mundo deltrabajo.
• En segundo lugar, coordinar las
políticas macroecon órnicas, en losámbitos nacional y euro peo, para tratar la reforma de las pensiones desdela conjunción de la protecci ón social,la fiscalidad y el empleo.
• Por último, asegurar la solidaridad de las pen siones de jubilaciónmediante el acceso a las mismas detodo s los trabajadores y el manten imiento de los derechos durante lasinterrupciones de la actividad laboraly en e l caso de movilidad profesional.
[!]~OO~ DE SEGUR IDAD SOC iAl
Comunicación de la Comisión al Consejo, al ParlamentoEuro peo y al Comité Económico Social
Apoyo a las estra tegia s para gara ntizar pen si o nes se gu ras y vi ab le s m edi ant e u npl anteamien t o integ rad o
Como (2 001) 362 fi na l. Bruse las, 3.7. 200 1
72-
Üpresente Comunicación res
ponde a la necesidad de adop tarstrategias integradas par a
afrontar el prob lema que plantea e lenvejecimiento demográfico a los trespilares de los sistemas de pensiones.
E l plan teami ento propu esto es elmétodo abierto de coo rdinación, queimplica definir objetivo s comunes ,trasladar esos obje tivos a las estrategias pol íticas nacionales y, por último, realizar una supervisión periódica sobre indicadores defi nidosconj untamente.
Los objetivos prop uestos por laComis ión son:
• gara ntizar unas pensione s adecuadas para que las personas mayo-
res mantengan un nive l de vida dign o
• co nseg uir un alto nivel de empleo, procurando la mejor propo rciónposible entre la poblac ión activa respecto a la jubilada
• mantener el gasto público de pensiones en niveles compatibles con elpacto de crecimiento y estabilidad
• garantizar a tra vés, de marcos regu ladores adec uados , que los sistemas de pen siones pri vados puedanseg uir abonando a sus afi liados laspensiones que les corresponden
• conseguir que los s istemas depensiones sean compatibles con lasnecesidades de flexibi lidad y seguridad en el mercado de trabajo
• reform ar los sistemas de pensiones con vistas a e liminar las discrimi naciones basadas en el sexo y eliminar las ca usas de desigualdad entrehombres y mujeres en cuanto a derechos de pensión
• aumentar la transparencia y previsibilidad de los sistemas de pensiones
El proceso de actuación debe iniciarse en los Estados miembros definiendo, a través de informes, sus estrategia s nac ional es para garanti zar laviabilidad de las pensiones. Estos informes se presentarán antes de julio de2002 y deberán actualizarse en losaños siguientes. La Comisión los evaluará como contribución a un informeconjunto que acordará j unto con elCon sejo.
Pensiones se guras y viables:
Informe del Comité de Protección Social sobre la evoluciónfutura de la prot ecció n Social
El presente informe recoge elmandato de los Consejos Europeos de Lisboa, Fei ra y Es to
colmo de estudiar la evolución futurade la protecc ión social desde una perspectiva a largo plazo, centrándose enla viabilidad de los regímenes de pensiones. Se enmarca en la coope raciónreforzada en materia de protecc ión social y presenta los resultados inicialesde los trabajos del Comité acerca delas estrateg ias que permitirán hacerfrente al problema del envejecimientodemográfico. Utiliza los datos de losinformes nacionales remitidos en febrero de 200 I por todos los Estadosmiembros, a través de un cuestionarioelaborado por el propi o Comité, así
como los resultados prelimin ares delanálisis efectuado por el Co mité dePolítica Eco nómica sobre las consecuencias de dicho fenómeno para lasfinanzas públicas.
El informe ana liza las medid as necesarias para gara ntizar la viabilidadde los sistemas de pensiones y considera que para conseguir esa garantíase exige afrontar un trip le desafío:
• salvaguardar la capacidad de lossistemas de pensiones para cumplir susobjetivos sociales: proporcionar unosingresos adecuados a los jubi lados yasegurar, en combinación con los sistemas sanitarios, unas condic iones devida dignas a las personas ancianas
• mantener la viabilidad financierade los s istemas de pen siones demodo que la incidencia futura del envejeci miento sobre las finanzas públicas no pongan en peligro la estabilidad presupu estaria y
• aumentar la capacidad de los sistemas de pensiones para responder ala evo lución de las necesidades de lasociedad y los indi viduos, contribuyendo a increm ent ar la flexibil idaddel mercado labora l, la igua ldad deoportunidades para hombres y mujeres, en empleo y protección social,así como la mejor adaptación de lossistemas de pensiones a las necesidades individuales.
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OO~[i]~ DE SEGUR I DA D SOC IAL
ACTUAL DAD LEGISLATIVAYJUR SPRUDENCIAL
Al ser inexistente la relación laboralIMPOSIBLlDAD DE DESPEDIR A TRABAJADOR
PREJUBILADO
TS Sala 4' , sentencia 25 junio 2001.Ponente: D. Fernando Salinas Mo lina
La Sala estima el recurso de casación para la un ificación de doctrina planteado por el actor frente a sentencia que declaró que la prejubilación es una suspensión del contrato, por mutuo acuerdo de las partes, y que laentidad bancaria demandada podía proceder al despido del trabaj ador, por no estar extinguida la relación laboral. El TS señala que la suspensión lleva consigo la expectativa de reiniciar la prestación laboral mientrasque la prejubilación supone la ruptura definitiva del contrato, aunque la empresa se vinc ule con el trabajadora través de una serie de compromisos que surgen como consecuencia del pacto en que se fij en las condicionesde la prejubilación. Por tanto, concluye el Tribunal, extinguido el contrato de trabajo existente entre las partes y sustituida la relación entre las mismas por lo estipulado en el pacto de prejubilación, mediante el que senova de forma extintiva aquél, la consecuencia es que carece de eficacia j urídica la decisión unilateral empresarial de poner fin, mediante un despido disciplinario, a una relación laboral ya inexistente.
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Antecedentes del hecho
PRIMERO. - Con fecha 1I de juniode 1999 el Juzgado de lo Social núm.2 de Elche, dictó sentencia en la quese declararon como probados los siguientes hechos:
" 1°._Que el actor D. Francisco conD.N .!. núm. ... , ha prestado sus servicios para la empresa "Banco A. ,S.A." desde el día 1-9-72 , con la categoría profesional de técni co nivelV y salar io bruto mensual de 537.710pts, con prorrata de pagas extras .
2°._ Por escrito de fecha 22-10-98,e l actor solicitó de la empresa de mandada la prejubilación , en los término s que le habían sido expuestos,por la empresa comunicando al actorpor esc rito de fecha 28-12 -98 la
aceptación de la prejubilación , especificando e l acu erdo de prejubi laci ón, los derechos y obligaciones delactor.
3°._ Por escrito de fecha 28-12-98,la empresa dem and ada comunica alactor que en reconocimiento a losaños de servicios y a su inapreciablelabor profesional ha acordado concederle la cantidad de 13.250.000 ptsbrutas, siempre y cuando for maliceconve nio espec ia l co n la seguridadsocial.
4°._ El actor ca usó baj a en fec ha31-12-98 en la empresa demandada,dejándo le prestar sus servicios.
5°._ En fecha 4- 1-99, el acto r solicitó suscripción de convenio es peci al
con T.G.S.S. siéndole reco nocido porresolución de fecha 26- 1-99.
6°._En fecha 2-2-99, se dictó resolución por la T.G.S.S. formalizandoconvenio especial con el núm . 031052/99, siendo notifi cado al "Banco A.,S.A."
7°._ Con fecha de efectos 5-3-99 laempresa demandada notificó al actorel despido por causas disciplinar ias,al haber asumido riesgos de form airregular, con el grupo "S. , S.L." desobedeciendo órdenes expresas desus superiores y sin com unicación dening ún tipo , detalla ndo la carta elproceso de asunció n de riesgos, quese da por reproducido, considerandola falta como muy grave, sancionablepor tanto con el despido.
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8°._ Con fecha 30- 3-99, se ce lebróel preceptivo acto de conc iliac ióninstado el 15-3-99, co n el resul tadode sin avenencia" .
En dicha sentencia apa rece la siguiente parte dispositi va : "Que deses timando la excepción de acumulación indebi da de acciones planteadapor "Banco A., S.A." y estimando lademanda interpuesta po r D.Franci sco co ntra "Banco A. , S .A ."debo declarar y dec laro que la empresa de manda da "Banco A., S .A."no tiene acc ión ni fac ultad para proceder al despido de l ac tor, por inexistencia de re lación labor al entre laspartes".
SEGUNDO.- La citada sentenciafue rec urr ida en suplicaci ón por laentidad "Banco A., S.A." , ante laSala de lo Social de l Tr ibuna lSuperior de Justicia de la ComunidadValenc iana, la cua l d ictó sentencia
74 con fecha 13 de abril de 2000, en laque se acce dió a modificar el hechoprobado 2° de la sentencia de instancia que qu edó redactado de la siguiente forma:
2°._ Por escrito de 22- l0-98, el actor solicitó de la em presa dem andadala prej ubi lación, en los términos quele habían sido expuestos por la empresa. Comunicando al actor por escrito de fecha 28-12 -98 la aceptaciónde la prejubi lac i ón, especificándoseque el autor causaría baja en la plantilla de la empresa con efectos de l 3 lde dici embre de 1998, y te ndríaco mo de recho s: El perc ibo de un acantidad mensual equivalente al 95 %del resultado de restar a la suma totalde los conceptos retr ibutivos pensionables es tablecidos en el art. 12 delConvenio Colectivo de la Ba ncaPrivada vigente y referidos a 1999, elimporte que co nstituya su aportaciónanual a la Seguridad Social por dichos conceptos retributivo s, y que sele abonaría distr ibuida en doce mensualidades . Y co mo obligaciones:
a) No rea lizar actividades ni prestar servici os por cuenta propia oaje na que sean incompatibles con loes tablecido en e l ac uerdo o que su-
pongan competencia con el Banco yconstituyan transgresión de la buenafe contractual.
b) Susc ribir Conve nio Especia lcon la Seguridad Social para quedaren situación asimilada a la de alta enel Rég imen Ge neral, siendo de cargodel Banco el importe de las cuotas asatisface r.
e) So licitar, trami tar y obte ner,inexcu sablem ente, de la Segur idadSocial, el pase a la situación de j ubilación con efectos del 20-09-2002, apartir de cuya fec ha se efec tua rá elcálculo actualizado de los co nceptosre tribut ivo s pensionab le s que conarreg lo al Conve nio Colec tivo vige nte en tal mome nto le corre spo nderían percibir de haber conti nuadoen act ivo". En el fallo de la sentenciade suplicación se dispone: "Que de bemos estimar y estimamo s e l recurso de suplicación interpu esto porla representaci ón del "Banco A.,S.A ." contra la sentencia dictada porel Juzgado de lo Social núm. 2 deElc he en fec ha lI de j unio de 1999,en el procedimiento por despido instado por D. Franc isco contra la recurrente y, en su virtud, debem os dec larar y declara mo s la nul idad de lase ntencia dictada , para que po r elJu zgad o de instanc ia se dicte ot ra,co n abso luta libertad de cr iter io, entrando a conocer de la acción de despido ejercitada por la parte actora porno estar extinguida la relación laboral en el momento del despido".
TERCERO.- Por el Procurador D.Car los de Zulueta Cebrián, en representación de D. Francisco , se formalizó el pre sente rec urso de casaciónpara la unificación de doctrin a, quetuvo entrada en el Registro Ge neralde l Tribuna l Supremo, el 26 de septiembre de 2000, en el que se denuncia, al amparo de lo dispuesto en elartículo 2 17 de la Le y deProcedimiento Laboral, la co ntrad icción ex istente entre la citada sentencia de la Sa la de lo Socia l de lTr ib una l Superior de Ju sticia de laComu nidad Valenc iana, de 13-IV2000 (ro llo 3572/99) y la dictada porla Sala de lo Social del Tribuna l
Superior de Justicia de la ComunidadAutó no ma de Murcia de 22 -VIl1993 (ro llo 636/93).
CUARTO.- Po r provid en ci a deesta Sa la de fec ha 19 de febrero de200 1, se admitió a trámite el presenterecurso dá ndo se traslado del escritode interposici ón y de los auto s alProcurador D. Juan Ignacio Á vila delHierro, en rep resentación del "BancoA., S .A." , para que formalizara suimpugn ación , prese ntá ndo se por e lmismo el co rrespondie nte esc rito.
QUINTO.- Por el Mi nisterioFisca l se emitió inform e en el sentidode considerar improcedente el recurso, e instru ido e l Exc mo. Sr.Magistrado Po nente, se declararonconclusos los autos, señalándos epara la votación y fa llo el día 19 dejunio de 200 1.
Fundamentos de derecho
PRIMERO.- 1. La cuestión que seplantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si la situación de prejubi lac iónco mporta o no la suspe nsión del co ntrato de trabajo y, en consecuenc ia, sila relación laboral sigue o no subsisten te e ntre el prej ubilado y la e mpresa en la que había ve nido prestando efectivos servic ios co n susderivada s co nsec uenc ias, en espec ialsí se puede proceder al despid o de lprejubi lado por hechos anteriores alinicio de tal situación.
2. La sentencia de suplicac ión(STSJ Comunidad Valenciana 13-IV2000 -ro llo 3572/99) rec urr ida por elprej ubilado dem andante, - revocandola sentencia de instancia, y con invocación de la STS/lV 18-V- l998 (recurso 2 108/1997)-, afirma que laprej ubilac i ón es una suspensión delco ntra to por mu tuo ac ue rdo de laspartes al amparo de l art. 45.1.a) delEstatuto de los Trabajado res (ET) yque la emp resa pu ede proceder aldespido por no estar extinguida la relación laboral. Parte, como datos fác ticos esenciales, de que:
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a) El actor solicitó la prejubil aciónen los términos previamente ex pues tos por la empresa y ésta le fue aceptada , espec ifica ndo el acuerdo losderech os y obligaciones del acto r.
b) Por esc rito de fecha 28-XII1998, la empresa comunica al actorque en recon ocimiento a los años dese rv icios y a su inapreciabl e laborprofesional ha aco rdado concederlela cantidad de 13.250.000 ptas. brutas, siempre y cuando formalice convenio especial con la seguridad social.
c) El actor causó baja en fecha 3 1XII- 1998 en la empresa dejando deprestar sus servici os.
d) En fecha 4-1-1999 solicitó suscripción de con veni o es peci al co nTGSS, siéndole reconocido por resolución de fec ha 26-1- 1999 y notif icado a la empresa.
e) Co n fec ha de efectos 5-II I1999, la empresa notificó al actor eldespido disciplinario por hechos imputados cometidos durante la prestación de servic ios efectivos en la empresa. Razonándose en la sente nciaahora impugnada , para llegar a laconcl us ió n estimato ria de l recur soempresarial, que el actor "causa bajaen la empresa, pero queda sujeto auna obligación de lealtad y de notransgresión de la buena fe contractual" más propia de un co ntrato suspendido que extinguido y que la extinc ión só lo se produ cirá en elmomento de la jubilación anticipadade l ac tor al cumplir la edad de sesenta años, "pues no cabe olvidar quela situación de alta as imilada en laseguridad social en que queda el actor como consecuencia del co nve nioespecial suscrito co n ésta no implicanecesariamente tal ex tinción del vínculo laboral , al ser posible firmar tales convenios en situaciones de suspensión te mpo ra l de l co ntrato detrabajo como es el caso de las huelgas".
3. La sentencia invocada como decontraste (STSJ Murc ia 22-VIl -1993
-rollo 636/93) se fundamenta en lossiguientes datos fáct icos ese nciales:
a) A partir de 31-VIII- 1987 el trabajador quedaba en una situaciónque las part es den ominan de excedencia, desde cuya fecha la entidadbancari a empleadora le abonaría182.589 ptas. mes, en la mismaform a que perci bía sus haberes enactivo y esa cantidad se modificaríaen la mi sma proporci ón que crec ieran los salarios cada año.
b) A partir de la fecha en que el actor cumpliera sesenta años se deduciría esa cantidad de lo percibido por eldem andante en co nce pto de jubilación antic ipada por parte de l INSS,así como la aportación a la Seg uridadSoc ial.
e) El actor había de suscrib ir a partir de 31-8- 1987 Convenio Especialcon la Seguridad Social, asumiendoel Banco los costes del mismo, lo queefectuó.
d) Co n efectos 18-VIII-1 988, elBanco dirigió al actor carta de despido por presuntas irregularidadescometidas en relación con la gestiónde diversas cuentas, propias del actory de algunos clientes y el acto r no recurr ió co ntra esa carta de despido .
e) A partir de I -IX-1988, la demandada dejó de abonar al de manda nte las 182.589 ptas. mes que leve nía abona ndo, así como las co tizaciones correspondientes al ConvenioEspecial con la Seg uridad Soc ial. Enla se nte nc ia re ferenci al se razon a,para concl uir que se estaba ante unsupuesto de ex tinc ión y no de suspensión co ntrac tual, qu e " la situación de excedencia acordada no erala fo rzosa, e incluso , ni s iquiera lavo luntaria, pues no se menci on a e ltiem po máxim o de permanenc ia ental situación, ni el de recho a reingresar, por lo que el acuerdo en cuestiónvie ne a const ituir un convenio opacto en virtud del cual el trabajadorcausa baja en la empresa a cambio delos co rrespondientes incentivos económicos" , que el acuerdo de prejubilaci ón cuestionado no tenía por ob-
jeto reg ular la suspens ión de l contrato de trabajo "pues ni sus términosliterales hacen alusión a ello, ni losactos coetáneos, como son la baja enel RGSS , la suscripción delConvenio Especial con la SeguridadSocial y el reco nocimiento de todo slos derechos inherentes al personalpasivo , permiten tal interpretación",que " la relación que med io entre eldemandante y demandado no es laderivada de un contrato de trabajo ensuspensión, s ino una atíp ica , cuyosderechos y ob ligaciones son los expresamente pac tados en el ac uerdoen virtud del cual el trabajador causóbaja en la empre sa el 3 1-8- 1987" yque "lo anteriormente manifestadoco mporta que e l despido acordadopor la empresa , med iante carta, e l18-8- 1988 no tenga efecto alguno sobre la relación contractual iniciada el1-9-1987, ya que ext inguida la relación laboral, los efectos producidospor ta l negoc io jurídico no puedenreso lverse por motivos disc iplinarios, sino por cualquiera de las causas de extinción de los mis mos previstas po r nuestro ordenamientojurídico, prec isando para ello la formulación de la correspo ndiente demanda".
4 . Concurre, en consecuencia, e lrequisito o presupuesto de contradicc ió n en tre sentenc ias ex ig ido en e larto 2 17 de la Ley de Procedim ientoLabora l (LPL) para viabilizar el recur so de ca sación unifi cado ra, s inque sea obstác ulo a ello que las acciones ejercitadas en ambos proced imientos sean dive rsas, despido en elcaso de la impugnada y reclamaciónde cantidad en la de contraste , dadoque la cuestión debatida es idénticaen ambos y consiste en determinar sila relación laboral que unía a los actores con las respectivas entidadesbancarias posibilitaba otorgar virtualidad a los ceses acordados unilatera lmente por és tas. Pa ra ta l fin loesencial es e l contenido y co nsecuencias de los pactos de prejubilación enque se fundamentan ambas reso luciones y éstos son sustanc ialmenteiguaJes, pues la refere ncia expresa enuno de ello s a l deb er de buena fe
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contrac tual no implica su inexistencia en el otro, pues el cumplimiento eintegración conforme a las reglas dela buena fe es una co nsec uencia implícita en todo contrato. Inclu so, porúltimo, existirían literalmente en favor de la tesis de la suspensión contractual más datos en el pacto de prej ubi lac ión objeto de análisis en lasentencia referencial, al haberse prete ndido configurarlo como un supuesto de excedencia, que en el pactoque es objeto de la sentencia ahorarecurrida, y las so luciones jurídicashan sido distintas, en favor de la extinción contractual la primera y de lasuspensión la segunda.
SEGUNDO.- 1. Denuncia la parteaclara recurrente que la sentenciaimpugnada infringe el art. 45 . I.a) delEstatuto de los Trab ajadores (ET) , enel que se dispone que "el contrato detrabajo podrá suspenderse por las siguientes causas:
a) M utuo acuerdo de las partes" ,argumentando que la conceptuaciónque efectúa de la prejubil ación pactada como un supuesto de suspensióndel contrato de trabajo le conduce ala conclusión j urídica, a su juicioerrónea, de que la empres a pued adespedir al prejubilado.
2. La suspensión de un co ntra to,entre e llos el contrato de trab ajo,comporta la inexigib ilidad de los derechos y las obligaciones recíproca sbásicas derivadas del mismo duranteun periodo de tiempo, determinado odeterminable, y con una voluntadinicial de que se produzca la final ización de la suspensión cuando desaparezcan sus causas justificativas, loque explica la posible subsistencia deciertos deberes rec íprocos en dichoperiodo tem poral ; por lo que, conce ptua lme nte, la suspe nsión en laexigibilidadde las prestaciones reciprocas básicas de un co ntrato esta blecida de forma o con carácter inde finido no podría ca lificarse de merasuspensión contractual con pervivencia del inicial co ntrato, sino que seestaría ante una novación extintivadel originario contrato y su sustitución por uno nuevo entre las mismas
partes, al resultar ser las antiguas ylas nuevas obligac iones básica s "detodo punto inco mpatibles" (arg. exarts. 1204 Código Civil y 45 ET).
3. En esta línea interpretati va, lajuri sprudencia de esta Sala ha declarado que aunque e l Esta tuto de losTrabajadores no define la suspensióndel co ntrato de trabajo, si que enumera sus causas de suspensión en elarto 45 y su efecto principal en el número 2 del propi o precepto, por loque se puede definir como "la situación anormal de una relación laboral,originada por la voluntad de las partes o por la ley, caracter izada por laexo neración temporal de las ob ligaciones básicas de trabajar y remunerar e l trabaj o, co n pervivencia de lvínculo jurídico, de cuya definiciónsurgen los requisitos ese nciales de lasuspensión: la tempora lidad de la situación, la no prestación de trabajodurante ella y su no remuneración, yla continuidad y pervivencia del contrato que, por la concurrencia de unacausa suspensiva sufre tan só lo unaespecie de 'aletargamiento" (en especial , SST SISocial 7-V- 1984 y 18XI- I986), y se han preci sad o jurispru dencialm ente co mo notasdefinidoras de la suspensión del contrato de trabajo las siguientes:
" 1) Característica esencial de todos los supuestos de suspensión es lade que el contrato no extingue. parali zándose simplemente algunos desus efectos, aunque éstos sean generalmente .. . los más importantes.
2) En cada una de las suspensiones, su especí fica significació n ha deobtenerse de la correspo ndiente normati va, legal o co ntrac tual, por laque se rijan.
3) En principi o, la suspensionafecta primordi al, y a veces exclusivamente, al deber de realizar la actividad convenida y de remunerar eltrabajo , respect ivamente para trabajador y empresario, pero quedan subsistentes aquellas otra s relac iones yexpec ta tivas no para lizadas o destruidas por la suspensión, entre ellaslos beneficios que deriven de los su-
cesivos Co nve nios Co lectivos .. .salvo que otra cosa se dedu zca de supropio articulado" (STS /Social 19XI-1 986).
TERCERO.- l . En la verdade rasuspensión contractual, con voluntadinicial de reanudar la relación laboralsuspendida o de conservar el derechoa reanud arla y con exoneración "delas obligaciones recíprocas de trabajar y de remu nerar el trabajo" (arg. exart o45 .2 ET), las norm as legales (arg.ex arts. 45 a 48 ET) convencionales olos pactos en los que válidamente pudiera establecerse co ntemplan suscausas y efectos, en especial la conservación o no de la concreta plaza oreserva del puesto de trabajo, el derecho a la conservac ión del empleo y alre ingreso cu and o cese la causa desuspensión (arg. ex art, 48.1 ET), losplazos y condiciones para solicitar elre ingreso, los efec tos de l tiempotranscurrido con el contrato suspendido en cuanto a antigüedad, ascensos o retr ibuciones, o los posibles deberes, espec ialmente de l trabaj ador,durante dich o peri od o intermedi o.
2. En el acuerdo de prejubi lación ,objeto de análisis, - reflejado en loshechos declarados probados y en losdocum entos indiscutidos a los que seremi ten o fundamentan- , no se constata, ni siquiera literalmente, la exi stencia de una voluntad de temporali dad en la suspens ión de lasrecíprocas obligaciones contractuales ni se contempla la posibilidad deque el trabajador pudiera tener un derecho al reingreso en alguna circunstancia, ni siquiera por incumplimiento trascen dent e del concretopacto por parte de la empleadora. Supropia denominación como "prej ubilación con posterior enlace a la situación de jubi lación anticipada" así loevidencia, al igual que sus previsiones relativa s a que e l trabajadorcause baja en la plantill a de la entidad , al establecimiento de derec hos yob ligacion es diferente s tota lmente alos configurado res de l contrato detrabaj o y diversos en atención a la situación del prejub ilado , antes o después de que se jubile anticipada-
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mente co nforme a la normativa deSeguridad Social, abonándosele durante el prim er periodo una cantidadmen sual (incluso aunque prestareservicios en actividades compatibleso que no impliquen competencia conel banco) y las correspondientes cuotas del Co nvenio espec ial co n laSeg uridad Social que se comprometea suscribir y mantener, reflejándose,además, en el propio pacto la consideración del prejubil ado como personal pasivo al señalarse que , a efectosde las percepciones a abonar tras lajubilación anticipada, para su cálculose tendrán en cuenta los co nce ptosretributivos que, con arreglo a su categoría y años de servicio "le hubieracorrespondido de estar en activo".Lo s actos s imultáneos al pacto deprejubil ación corroboran, asimismo,la idea de cese definiti vo en la empresa y de no reanudación de la relación, pues se le abona al demandanteuna importante cantidad ( 13.250.000ptas. brutas) "a raíz de su prejubilación y como reconocimiento a sus 40años de prestación de servicios y a suapreciable labor profesional" .
3. El concluir en el supuesto ahoraenjuiciado que el pacto de prejubil ac ión analizado no es tablece la suspen sión del co ntrato de trabajopreexistente sino su extinción, sustitu yén dolo por otro co ntrato nuevoregulador de las relac iones entre laspropias partes derivadas de la extinción aco rda da y fome ntada por laempleadora con diferencia de efectospara antes o después de que el antiguo empleado se jubile conforme a lanormati va de Segurida d Social , noco mporta necesariamente discrepancia co n la doctrinaestabl ecidaen la STS/IV 18-V- 1998 (RCO2 10811997). En esta resolución , recaída en casación ordinaria, se resolvíaun supuesto singular y con relaciónexclusiva al pacto de no co ncurrencia, debiendo interpretarse sus argumentac iones en este co ncreto co ntexto, pues se ana lizaba unaespecífica cláu sula de un co nve niocolectivo de emp resa, en el que se establecía que "el empleado que solic ite acogerse a la prejubil ación se
comprome terá a la no reali zación ,durante el período de prejubil ación y,en todo caso, durante un plazo de dosaños, de cualquier tipo de actividadpor cuenta propia o ajen a que suponga competencia" con las que realizan la empleadora y las empresasde su grupo, impugn ándose exclusivamente en relación con la validezde la prohibi ción de concurrencia establ ecida, y se arg ume nta ba que, adiferencia de los supuestos de jubilación anticipada, se estaba en la prejubilación pactada ante una suspensióndel contrato por mutuo acuerdo quepor su carácter transitori o y temp oralposib ilitaba que las partes pudi eranpactar la prohibición de concurrenc iadurante tal periodo.
CUA RTO.- l . Por lo exp uesto, elpacto de prejubil aci ón ex aminadocomportó el cese definiti vo en la actividad por parte del demand ante incenti vada por la empresa, alcanzadoun acuerdo, -cuya voluntar iedad porparte de l trabajador ni su va lidez onulidad, por la pos ible inex istenciade sus requi sitos esenciales para suexistencia (arg. ex art o 1261 a 1277CC) , no se cuestiona en el presen teprocedimiento-, que, a falta de causaespecífica propia en nuestro ordenamiento legal laboral , puede tener eneste caso normal encaje en e l arto49.I.a) ET regulador de la ex tincióncontractual por mutuo acuerdo de laspart es en un mom ento en el queaquél no tenía la edad suficiente parajubilarse antic ipada mente conformea la normativa de Seg uridad Soc ial yestablec iéndo se por parte de la empresa compensaciones por el cese anticipado de l trabajador de edad madura o ext inción prem atura de sucontrato de trabajo, en form a de indemni zaciones una a tanto alzado yotras diferidas, rentas de sustituciónO mejoras volunta rias (aunque su calificación ahora no se debate) a cargode la empresa, con asunción porparte del trabajador aun no jubiladode obligaciones de lealtad y de noconcurrencia y sin perjuicio de otrasobligac iones recíprocas complementari as. Co mo destaca la doctr inacientífica, la suspensión lleva co n-
sigo la expectat iva de rerruci ar laprestación lab oral , mientras que laprejubilación supone la ruptura definitiva del contra to aunque la empresase vincule con el trabajador a travésde una se rie de co mpromisos quesurgen como consecuencia del pac toen que se fijen las condiciones de laprejubil ación .
2. Extingu ido e l contrato de tra-bajo existente entre las partes y susti-tuida la relación entre las misma s porlo estipulado en el pacto de prejubi-laci ón medi an te e l que se nova deforma extintiva aqué l, la consecuen-cia es que carece de eficac ia jurídicala decisión unilateral empresarial deponer fin mediante un despido disciplinario a una relación laboral ya inexistente, lo que obliga a estimar el re-curso de casac ión unificadora , casary anular la sentencia impu gnada, yresol viendo e l deb ate suscitado ensuplicación, con forme a la doctr inaestablecida, a desest imar e l recurso 77de tal clase for mulado por la entidadbancaria demandada, confirmando lasentencia de instancia; sin imposi-ción de costas (art. 233. 1 LPL) .
Por lo expuesto , en nombre deS.M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.
Fallo
Estimamos el recurso de casació npara la unificación de doc trina interpuesto por O. Franci sco , co nt ra lasentencia de fecha 13-abril-2000 (rollo 357211999) , dictada por la Sa lade lo Soc ia l de l Tri bunal Superiorde Justicia de la ComunidadValenciana , en el recurso de suplicación interpu esto por la en tidad"Banco A., S.A. H contra la sentenciadictada por el Juzgado de lo Socialnúm. 2 de Elche (auto s 178/99), enfec ha ll -junio- 1999, en el procedimiento de despido seguido a instancia del tra bajado r ahora rec urrentecontra la mencionada entidad bancaria. Casamos y anu lamos la sentenciaimpugnada, y resolviendo el deb atesuscitado en suplicación, desestima-
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mos el recurso de tal clase form uladopor la entidad bancaria demandada ,confirmando la sentencia de instancia; sin imposición de costas.
Devué lvanse las actuaciones alÓrgano Juri sd icc ional correspondiente , con la certificación y comu nicación de esta resolución .
Así por esta nuestra sentencia quese insertará en la ColecciónLeg islativa, lo pron unc iamo s, mandamos y firmamos. Manuel Igle siasCabero.- Fernando Salinas Mo lina.José María Botana López.- GonzaloMoli ner Tambo rero.- Leonardo BrisMontes.
PUBLICACIÓN.- En el mismodía de la fecha fue leída y publicadala anterior sentencia por e l Excmo.Sr. Magi strado D. Fernando SalinasMo lina hall ánd ose ce lebra ndoAudiencia Pública la Sa la de loSoc ial de l Tribunal Supremo , de loque co mo Secretario de la misma,certifico.
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INTERNACIONALASOCIACION INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El pasado 9 de septiembre se inauguró la 27' Asamblea General de la AISS en Estocolmo. El objetivo deesta reunión era el de debatir en profundidad cuestiones actuales y retos de futuro de la Seguridad Social,tales como las consecuencias del envejec imiento de lapoblación en pensiones y asistencia médica, la equidad en la recaudación de cotizaciones y un administración eficien te y eficaz.
La 27' Asamblea General se desarrolló en tres Sesiones Plenarias y 12 Comisiones Técnicas. Las primerasestuvieron dedicadas, respectivamente, a la evolucióny tendencias de la Seguridad Social, centrándose en suprivatización, a la extensión de la acción protectora y ala presentación del Informe sobre las Act ividades de laAISS 1999-2001. Por su parte, las Comisiones Técnicas se dedicaron a cubrir áreas especif icas de la Seguridad Social y en ellas se discutieron, entre otros, los siguientes temas: innovaciones en el suministro deservicios electrónicos al público, tendencias principales en los regimenes de protección a la familia y las diferencias y semejanzas en el funcionamiento de los regimenes de pensiones públicos y privados.
Tras la reunión asamblearia, el Consejo de la AISSaprobó el Programa y el Presupuesto para el trienio2002-2004 y eligió a los miembros de la Mesa Directiva y de la Comisión de Control de la Asociación,
UNI NEUROPEA
La Comisaria de Asuntos Sociales de la UE, la griegaAnna Diamantopoulou, ha elaborado un programa sobreseguridad social y pensiones, según el cual, los Estadosmiembros deberán presentar un informe anual sobre lasestrategias de reforma de sus fondos de pensiones. LaComisión tendrá derecho de control sobre dicha reforma y los primeros análisis sobre los programas de losdistintos paises se iniciarán a partir del próximo año, conel fin de coordinar las políticas nacionales.
ESTADOS UNIDOS
El gobierno de Estados Unidos se ha propuesto realizaruna amplia reforma de la seguridad social y, en esta linea, se ha creado una Comisión que tiene como objetivo privatizar el sistema de forma parcial. Su primeraactuación será la de iniciar una campaña mediática que
conciencie a los americanos de la necesidad de llevar acabo esa privatización. Se ha buscado la ayuda de lasempresas de inversiones en bolsa para financ iar partede las labores que la Comisión realizará a lo largo de lospróximos años, ya que estas empresas serán las másbeneficiadas con la privatización, porque gestionaránla mayor parte de los fondos de pensiones. El informedefinitivo se espera para finales de año.
PORTUGAL
El Gobierno portugués aprobó en Consejo de Ministrosla creación del consejo Nacional de Solidaridad (CNSSI.un organismo que tendrá la responsabilidad de acompañar la gestión del sistema de seguridad social juntocon la patronal, sind icatos y ot ras asociaciones. Sucreación corresponde a un compromiso asumido por elGobierno para garantizar una mayor participación delos interlocu tores sociales en la gestió n de la seguridad 79social y una de las acciones en la que debe participares el estud io de la reforma del sistema de pensiones,para evitar el déficit que se le pronostica en la décadade 2040. Se ha presentado una nueva fórmula para elcálculo de pensiones basada en toda la carrera contri-butiva de 40 años de los trabajadores, revalorizada porlos indices de inflación de cada año, frente a la refe-rencia de la media de los diez mejores salarios de losúlt imos 15 años, que es la que se toma en cuentaahora. La reforma deberá entrar en vigor en el próximoaño a través de un consenso, de un acuerdo parcial opor legislación directa del Gobierno.
ECUADOR
El presidente de Ecuador, Eduardo Noboa, vetó parcialmente la ley de segur idad social, aprobada por elcongreso, y presentó setenta enmiendas al texto. Entre esas recomendaciones el Gobierno sugiere crearSociedades Anónimas Deposita rias del Ahorro Individual Obligatorio, que administrarán los recursos quelos af iliados depositan mens ualmente y, por obligación, para sus jubilaciones y serán controladas por unaSuperintendencia de Seguros. Ésto ha originado eldescontento de diversas organizaciones sociales y decampesinos que han solicitado al Gobierno que no propicie la creación de instancias privadas para administrar los ahorros de los afiliados al Instituto Ecuatorianode Seguridad Social.
I!l~~~ DE SEGURIDAD SOCiAl
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ITALIA
El Gobierno, la patronal y los sindicatos italianos haniniciado un diálogo en el que se afrontarán todos los temas relacionados con el llamado " Estado Social" . Enmater ia de pensiones, las líneas de actuación diseñadas por el Gobiern o se cent ran, entre otras, en : lageneralización del sist ema de cálculo contributivo, lasupresión de las jubilaciones ant icipadas, reestructuración del seguro de desempleo y, principalmente, unafuerte incentivación del recurso a la previsión compl ementaria. Se propone una reducción de la imposiciónf iscal sobre las rentas del capital de los fondos y la elim inación de las diferencias ente fondos cerradosabiertos. El objet ivo f inal es que llegue a cubrir el 40%de las futuras pensiones.
HOLANDA
La Admin istración holandesa ha presentado el nuevoplan de asistenci a sanitaria, por el que se creará un seguro base obligatorio, igual para todo s los ciudadanosa parti r de 2005. La organización no recaerá en el Ministerio de Sanidad, aunque éste cont inuará vigilandola calidad y los precios; además y, según el nuevo plan,las aseguradoras no podrán rechazar a ninguna persona. Este seguro base de asisten cia sanitaria ha sidocriticado fuertemente por los empresarios porque, ensu opinión, pone la zancadilla al principio del sistemade libre mercado. Por el contrario, los consumidores sehan mostrado contentos , aunque quieren que en el futu ro se incluya la garantia de que se va a recibir asistencia y los plazos para ello e, igualmente, desearlanpoder concertar la asistencia en una clínica privada oen el extranjero, si las aseguradoras no pueden cumplircon lo establecido.
GRECIA
Según los datos publicados por el Servicio de EstadIst ica de la Unión Europea, Eurostat, el gasto para pensiones en Grecia asciende al 12,5% del Producto Interior Bruto. Existe una propuesta para la creación de unFondo, f inanciado por los ingresos de las privat izaciones, para sostener la Seguridad Social, aunque actualmente ha aumentado el número de cot izantes graciasa la incorporación de nuevas personas al mercado detrabajo, incluidos más de 350.000 Inmigrantes. Sin embargo y, a pesar de esa tende ncia, el Ministro de Trabajo ha invitado a los sindicatos a un diálogo real sobrela reforma del sistema de Seguridad Social, en el quese trate de establecer un "acuerdo nacional para elporcentaje de complemento de las pensiones" . Anteesta propuesta, la Secretaria General del Partido Comunista ha declarado que se opone a un diálogo que
pueda llevar a una capitalización general del sistema yaque considera que la pensión min ima garantizada es"mísera",
REINO UNIDO
La Confederación de la Indu st ria Británica (CBI) havuelto a expresar su desconte nto con las iniciat ivas delGobierno para hacer más compatible el trabajo con lavida familiar, ampl iando la licencia de maternidad e introduciendo los permisos parentales. Según el directorgeneral de esta organización, el Gobierno incrementala carga burocrática de las empresas y les resta compet itividad internacional.
ALEMANIA
El M inistro Federal del Inte rior ha anunciado una reducción del nivel de previs ión de vejez para los empleados públicos quienes, como contrapartida , podránbenef iciarse, a partir de 2002, de la previsión complementar ia de vejez. Ante esta medida, la Asamblea deM unicipios resalta que la reducción de las pensionesserá muy difícil de soportar para la mayorla de los funcionarios act ivos de los grupos salariales bajos. LaConfederación Alemana de Funcionarios (DBB) estátambién en contra de esos recortes en los perlados decotización, porque supondría la jubilación con sólo un60% de las retribuciones en act ivo. Por el contrario, laFederación de Contribuyentes respalda los planes delGobierno ya que la reducción de las pensiones de losfuncionarios descargará los gastos públicos . Junto aesta cuestión se plantea también la tributación o no delos ingresos por jubilación.
HONDURAS
Las refo rmas aprobadas en la segur idad social hondureña han agudizado las diferen cias entre trabajadores,emp resarios y gobierno. Estas reformas consisten en:
• romp imiento de los techos de cot ización,
• ampliación de la cobertu ra médica hospitalaria a loshijos de los trabajadores hasta 11 años,
• separación de los reglmenes de invalidez, vejez ymuerte y de mate rnidad y enfe rmedad, para evitar quesus respectivos fondos sean ut ilizados para cubrir lasnecesidades de uno u otro de los reglmenes .
Mientras los empresa rios acusan al Congreso Nacionalque se tomen en cuenta sus opiniones ni los pactos alcanzados, los trabajadore s apoyan esta decisión quecontribuirá a inyectar recursos frescos en el sistema ya mejorar la atención de sus af iliados.
[!]~[!]~ DE SEG URI DAD SO CIAL
~ "Su pensión, en suspen si ón': Car losRodríguez Braun . "Expansión;' 18de juniode 2001.
Tras calif icar el último "Acuerdo para la mejora de la protección social" firmado por el Gobierno. los empresarios yel sindicato CCOO de "irrisorio" . el autor analiza las reformas realizadas por otros países en materia de pensiones,repasando el sistema norteamericano, el reciente sistemamixto adoptado por Aleman ia, los cambios realizados enItalia, en Suecia y en algunos países sudamericanos . Asimismo se cent ra en un reciente estudio elaborado por elCírculo de Empresarios en el que la conclusión no puedeser más contundente" La tendencia de largo plazo a déf icitcreciente se mantiene. Los mayores índices de afiliación logrados en estos años, si bien han aliviado los resultadosanuales , se t raducirán en mayores déficits en el futurocuando los nuevos afiliados se jubilen". Tras insistir en quesi no hay una reforma a fon do los problemas persistirán,Carlos Rodríguez Braun concluye" no es la perdiz lo que están mareando los políticos, sino la pensión de usted".
~ " Pensi ones, de Aleman ia a España:'Manuel Álvarez. "5Días~3dejuliode2001
El autor se plantea que los sistemas de protección europeos nece sitan una rev isión profunda y urge nte y ponecomo ejemp lo el de Alemania, patria del inspirador de losactuales sistemas de Seguridad Social, Bismarck, y decomo ésta ha ido evolucionando hacia un sistema mixto de
EN ESTA SECCiÓN DE "LEíDO EN ..."
SE RECOGE UN RESUMEN DE ALGUNOS
DE LOS ARTíCULOS APARECIDOS EN LA
PRENSA NACIONAL QUE
TIENEN COMO TEMA CUESTIONESRELACIONADAS CON LA SEGURIDAD
SOCIAL. LOS ARTíCULOS COMPLETOSSE ENCUENTRAN A DISPOSICiÓN
DE LOS INTERESADOS EN LA PÁGINA WEBDE LA ASOCIACiÓN PROFESIONAL
DEL CUERPO SUPERIOR DE TÉCNICOS
DE LA ADMINISTRACiÓN
DE LA SEGURIDAD SOCIAL www.atass.org
pensiones el lugar del actual modelo corporativis ta. Tras 81desta car los principales caracte ríst icas de este sistema,Álvarez señala que en España el Gobierno no se ha atrevidoa impu lsar una reforma del sistema de pensiones, aunquealgunos miembros del partido en el Gobierno ya se han posicionado a favor del sistema mixto, utilizando como base elsistema alemán. De ahí que el autor conc luya afirmandoque "quien lidere la reforma del sistema de pensiones y lo-gre garant izar su viabilidad obtendrá probablemente el res-paldo de los ciudadanos en las próximas elecciones"
~ " Prejubil acion es, la amenaza sobrelas pe ns io ne s': J . Co rber a, "Expansión ;' 19de septiembre de 2001
Recog iendo los dato s de un informe realizado para elBanco Bilbao Vizcaya por tres experto s independientes Michele Boldrin, profes or del Departamento de Economía dela Universídad de Minnesota; Sergi Jiménez, titular de Economía de la Uníversidad Carlos III de Madrid y Franco Peracchi, profesor de la Universidad Tor Vergata de Roma, titulado " Siste ma de pensi ones y mercado de trabajo enEspaña" , el autor del artículo analiza las ventajas y desventajas de las últ imas reformas llevadas a cabo en el sistemade Seguridad Social en España, fru to de los acuerdos delGobierno con los agentes sociales y recue rda que en elmencionado estudio se af irma que la solución "no consistiría en sustituir el actual sistema público por uno privado,pero si que fuera posible que en las pensiones públicas nofuera obligatorio jubi larse para empezar a cob rar, comoahora ocurre en las privadas".
[!]~~~ DE SEGU RID A D SOC IAL
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~ " España envejece . ¿Qué hacemos?M anu el Pimentel. "5 Días;'24 de octubre de2001.
El que fuera Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales en lapasada legi slatura analiza las causas y las consecuenciasdel envejecimiento de la población española y señala quehabrá que invertir para dotarnos de una red y unas inf raestructuras de residencias, teleas istencia, asistencia domiciliaria y centros de dia y de todo aquello que constituya unfuturo modelo del seguro de dependencia.
~ "Empleo y planes de pensiones ':Edu ardo Sanfrutos Gambín. "Expansión7 9de noviembre de 2001
El autor analiza una serie de medidas tr ibutarias que secontienen en el Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y deOrden Social (conocida popularmente com o ley de Acompañamiento de los Presup uestos Generales del Estado)que, en coherencia con el pacto de Toledo, incentivan losplanes de pensiones, y en part icu lar los planes de pens iones de empleo. Ent re estas medidas figuran las que favorecen específicamente los planes de empleo mediante ladeducción en cuota del 10 por ciento, aplicable también enel IRPF para los empresarios individuales, de las cont ribuciones empresariales a planes de pensiones de empleo enfavor de trabajadores con retr ibuc iones brutas anuales inferiores a 4'5 millones de pesetas . Otra de las novedades importantes, en opin ión del autor, es la que se ref iere a la tributacíón de las plusvalías empresar iales a118% (o a1 13% sise trata de una pyme con plusvalías inferiores a 15) si hay
reinversión. Ello se consigue mediante la int roducción deuna ded ucción en cuota del 17% sobre los beneficios ex
traord inarios der ivados de la enajenación de elem entos delinmovilizado material o inma teri al y de part icipaciones ensocied ades superiores al 5% del capital con más de un añode pose sión.
~ "Gerardo y la extraña tarnilia " CarlosRodríguez Braun. "Expansión;' 19de noviembre de 2001.
El auto r hace una severa crit ica a un articulo que el Secretario de Estado de la Seguridad Social, Gerardo Camps ,f irmó en el diario " El Mundo" el1 de noviembre en el queaseguraba que "l a Segur idad Social, como cualquier otra fam ilia, ahorra también para las situaciones en las que tengamos que afron tar momentos no tan favorab les. El Fondo deReserva es la mejor garant ia no sólo para los pens ion istasde hoy, sino , sobre todo, para los actuales t rabajadores,pens ionistas mañana". Para el auto r esta declaración es totalitarista y patern alista en la que no se distingue entre elEstado y la sociedad. Además insiste en que la SeguridadSocial en nada se parece a una fami liar, ya que la Segur idadSocia l es obligator ia y si no se paga puede ser penado ,mient ras que no existe n familias e las que se ejerza coacción legal sobre los recursos de las demás fami lias.
El autor niega que con el Fondo de Reserva se asegurenlas pensiones del futuro y hace una encend ida defensa delos sistemas privados de pensiones en los que si que existeuna verdadera inversión. " Ext raña famil ia la de don Gerardo", f inaliza.
OTROS ARTícULOS DE INTERÉS
Otros artículos de interés aparecidos en la prensa nacional y recogi dos en la web han sido;
• "Cómo impulsar las pensionesen la empresa" . Diego Valero. " 5Días". 18 de junio de 2001
• " Seguridad y rentabilidad delas pensiones" . Vicente Boceta . "5Días" , 22 de junio de 2001
• "los planes de pensiones enlas empresas". Jorge Revuelta. "5Días", 4 de julio de 2001
• "La reforma del sistema de
pensiones; un reto inaplazable".José A. Herce y Juan F. Jimeno. "ElPaís". 16 de julio de 2001
• "La reforma de los fondos depensiones". Manuel Álvarez . " 5Días". 4 de septiembre de 2001
• " Prejubilados. derroche socialy discriminación ". Juan ManuelEguiagaray. " 5 Días" , 10 de septiembre de 2001.
• "Las pensiones, ¿vivir más ytrabajar menos? Michele Boldrin ySergi Jiménez. "5 Días". 4 de octubre de 2001.
oo~ oo~ D E SEGUR I DA D SOC I A L
AGENDA
oo~oo~ DE SEGUR I DAD SOC IAL
LIBROS
......... "0 ; .. .,._.......-- -, ......
"VEJEZ,DEPENDENCIA YCUIDADOS DELARGA DURACiÓN"
Autores: David CasadoMarin V Guillen López iCasanovas
Edita: Fundación La Caixa
Los autores plantean eltema de la obra en dosniveles. De una parte,establecen cual es lasituación actual de ladependencia y de loscuidados de larga duracióny ana lizan la función quedesempeñan cada una delas tres fuentes deprevisión de los mismos: la
familia, el sector público yel mercado. De otro lado,realizan una prospectiva decuales pueden ser loscostes que los factores dedependencia y cuidados delarga duración tendrán en elfuturo para hacer unareflexión de cómofinanciarlos, aportando lassoluciones que otrospaíses han ido arbitrando.
"MERCADO DETRABAJO.INMIGRACiÓN YESTADO DEBIENESTAR"
Autores: Varios.Coordinación: JoséAntonio Herce VJu anFrancisco Jimeno
tILJJA:A
____o
---.__.
Edita: FEDEA (Federaciónde Estudios de Econom íaAplicada)
Este libro es el resultadode unas jornadas que,sobre el tema de lainrnigración, se celebraronen Sevilla el pasado año, yen las que se analízó estacuestión desde las ópticaseconórnica, demográfíca,social, política, jurídica yadministrativa. En ellasparticiparon expertoscomo Anna Cabré, SamuelBentolila, Juan AntonioFernández, Paloma Plaza oEstrella Rodríguez. Deespecial interés en el libroes el debate quemantuvieron el secretariode Estadopara laExtranjería y la Inmigración,Enrique Fernández Miranday Delia Blanco, portavozdelgrupo socialista en elCongreso de los Diputados,y su diferente forma deenfocar la Ley deExtranjería .
"LA IGUALDADANTE LA LEY EN ELÁMBITO DE LASEGURIDAD SOCIAl:'
Autores: Nuria Pumar VManuel Ramos
I ,l....t1Li••d , ..te- l.1.A*\ ('1\ \1 'nl"".. .l..b ':'q."tn.1~ -, , 111
-Edita: Aranzadi
Los autores analizan lasnormas sobre SeguridadSocial encargadas deregular los derechos yprestaciones que el Estadoreconoce a los ciudadanosy los principales problemasque, desde el punto devista jurídico, acarrea suaplicación atendiendo acriterios comonacionalidad, edad, sexo,estado civil o parentesco.Tras recoger la legislaciónexistente los autoresapuntan las futurasreformas que se realizaráncomo consecuencia delAcuerdo para la mejora dela Protección social,firmado por el gobierno ylos agentes sociales en el2001
83-
GUíAS
referente a trabajo,empleo, relacioneslaborales, migraciones,seguridad social y asuntossociales. Con una tirada de55.000 ejemplares encastellano y 1.000 enlengua inglesa, estapublicación puedeconsultarse en Internet(www.mtas .es)
Edita: Ministerio deTrabajo VAsuntosSociales.
Como ya es tradicionaldesde hace trece años, elMin isterio de trabajo yAsuntos Sociales haeditado esta Guía querecoge en lenguaje sencilloy asequible, las acciones,servicios y prestacione sgeneradas por esteDepartamento y susorganismos dependientes,así como la normat iva
"GUíA LABORAL YDE ASUNTOSSOCIALES"
Edita: Ministerio deTrabajo VAsuntosSociales
.. .........-Lo OGI
Se trata de un texto en elque, en lugar de analizar ladificil situación por la queatraviesa el Estado delBienestar, se recuerda sunacimie nto desde losplanteamientos hechos porWi lliam Beveridge en 1941 .Los cinco gigantes a quehace refe rencia el títu lo sonprecisamente los que dichoautor ingles def inía como elmal absoluto: la necesidad,la enfe rmedad, laignorancia, la mise ria y lapereza y que habían de sercombatidos desde elEstado. La obra, escrita conuna gran amenidad, haceun recorrido histó rico por laaventura social del Estadodel Bienestar y recuerda larazones por las que se creóy por qué aún, en laactualidad, siguen siendoválidas.
Autor: Nicholas Timmins
con esta obra en la queanaliza la génesis,evolución, estructura ynaturaleza de la protecciónsocial.
l . '<lO
Edita: UniversidadComp lutense de Madrid.Colección Línea 300
"LOS CINCOGIGANTES. UNABIOGRAFíA DELESTADO DELBIENESTAR"
Autora: Elena RoldánGarcia
La autora, investi gadora dela UniversidadComplutense de Madrid,ha sido consciente de quela crisis del Estado delBienestar es un debatecandente y aporta sugraníto de arena al mismo
"¿HACIA UNSISTEMA MIXTO DEBIENESTARSOCIAL?"
Autor: Jo rge GarcésFerrer
En esta obra se explica larazón de por qué losGobiernos occidentales vanreduciendoprogresivamente suinversión en el denominadoEstado del Bienestar,mientras que elenvejecimiento de lapoblación plantea nuevasdemandas al aumentar lastasas de dependencia yaumento de enfermedadesde larga duración . Ante laimposibilidad de losGobierno de afronta r dichasdemandas en el libro sereflexiona sobre el futuromodelo sociosanitar io quepodría acabarest ructurándose de fo rmaalternativa ocomplementaria.
Edita: Ariel
"LA NUEVASOSTENIBILlDADSOCIAL:'84-
REVISTAS
"REVISTAINTERNACIONAL DESEGURIDAD SOCIAl:'
Edita: AsociaciónInternacional de SeguridadSocial IAISS). (Vol.54, núm2-3.Abril septiembre 2001)
El último número de laRevista Internacional deSeguridad Social es unnúmero especia l doblededicado al tema" Europacent ral y oriental : latransición y más allá deésta " . en el que se incluyeun análisis comparat ivo de las recientes reforma s de laspensiones en tres paises poscomunistas. Para másinformación www.issa.int ¡"Publicaciones "¡
"REVISTA DETRABAJO,SEGURIDAD SOCIAL YRECURSOSHUMANOS"
Edita: Centro de EstudiosFinancieros
De periodicidad mens ualofrece a los profesionales yestudi osos de las materiasconectadas con el área socialdel Derecho una informaciónpuntual de las dispos iciones 85que la afectan. Se presentaen dos volúmenes, el
primero dedicado a Legislación y Jurisprudencia Social y elsegundo a Comentarios y Casos Práct icos sobre la mater ia.(Para más información www.cef.es)
[!J~OO~ DE SEGUR IDAD SOCiAl
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RESUMENESEN ESTA PÁGINA SE RECOGEN l OS RESÚMENES DE lOS ARTíCULOS
PUBLICADOS EN El N'4 DE NUESTRA REVISTA
86
José A. Herce
lA PRIVATIZACiÓN DE LASPENSIONESEN ESPAÑA
Foro SS n' 4 (jun. 2001), p. 25-37
Se analizan las perspectivas que existen en nuestro país paraque se pueda producir la privatización, total o parcial, de las pensiones públicas. En primer lugar se describe brevemente la situación de los sistemas de pensiones de reparto y los planes yfondos privados, estableciendo una comparación de sus indicadores básicos. A continuación se analizan las perspectivas financieras del sistema público de pensiones y, finalmente y de formamás detallada, se estudian los factores de los que depende elatractivo de las pensiones privadasy su capacidad para resolver,o no, algunas de las incógnitas relativas al futuro de las prestaciones. La principal conclusión es que la privatización parcial delas pensiones públicas puede presentar ventajas netas para losfuturos pensionistas, aunque para ello se necesita una reformadel sistema actual.
Bernardo Gonzalo González
l ONINMIGRANTES IBEROAMERICANOS V SUSEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑAForo SSn'4 (jun. 2001), p. 21-24
Se plantea la necesidad de crear un código o Carta Iberoamericana de Derechos de Seguridad Social, que ofrezca una armonización de políticas y una coordinación legislativa y de administraciones gestoras, en materia de prestaciones sociales.Actualmente se cuenta con el Convenio Multilateral de Quito ycon la Declaración de Seguridad Social de Buenos Aires, ambosde alcance limitado y que no se ajustan a la realidad de la inrnigraciónen España. Por ello se propone que los países implicadosy las organizaciones internacionales,como la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, propicien la confección de esetexto cuyos objetivos principales deben ser la cohesión social deIberoamérica, la definición de los servicios mínimos de protección social y promover el bienestar de las familias.
António Correia de Campos
REFORMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EUROPA:LACONTRIBUCiÓN.DE LAS EXPERIENCIAS
DE AMERICA LATINA
Foro SS n' 4 (jun. 2001 ),p. 4-20
Análisis comparativode las reformas de lossistemas deseguridad social, llevadas a caboen España y en América latina, ante ladificil sustentabilidad financiera que presentan. Estas reformas han sidopuestasen marcha en una doble dirección, tantopara los sistemas de tradiciónbeveridgeana como para losbismarckianos. Laprimera tiende a perfeccionarlos sinmodificarlos estructura lmente, intentando garantizar suviabilidad a lavez que mantener una sólida red de protección social y suspropuestas seorganizan entornoaunas políticas activas deempleo, a laposibilidad de prolongación de lavida del trabajador y a medidasdestinadas asuperar losdesafíosdemográficos. En lasegunda generación dereformas, elproceso de modificación afecta alaestructura delprimerpilarde lossistemas de seguridad social, el pilar público de beneficio definido. Comoejemplo sepresentan losprocesos reformistas en Italia, Alemania, Reino Unido y Suecia, dentro de países de laOCDE y Argentinay Chile en América del Sur. Seconstata que, a pesar de laspecul iaridades de los países latinoamericanos, Europa ha importado varios elementos de las reformas efectuadas en lossistemas deseguridad socialamericanos, entrelosquesedestacan ladivisión delprimer pilarendos(uno público y otro público-privado), laparticipación de losfondos de capitalización en losmercadosfinancieros, laselectividad en lasprestacionesy el consiguiente alejamiento de los sistemas de protección socialrespecto de lamanipulación política.
Antonio Chozas Bermúdez, l eopoldo Gonzalo y González,Adolfo Iranzo González
LAGlOBALlZACIÓN, EL BIENESTARVLApOLíTICA FISCAL
Foro SSn' 4 (jun. 2001 ), p. 38-41
Ref lexiones sobre la relación directa entre el proceso de qlobalización y las políticas fiscal y social. La globalización va a obligar a mejorar la eficiencia de los gastos públicos, estableciendounas prioridades en las necesidades colectivas y, en este marco,debe incluirse el gasto social y la consiguiente reforma del estado de bienestar. Esta reforma no debe guiarse sólo por una política de restricción, sino que ha de contemplar los riesgos consecuencia de la globalización económica y de la crisisdemográfica actuales. En cualquier caso, las reformas afrontadastienden a una reducción del estado protector, debido a la limitación de los recursos fiscales, impuesta por el propio proceso globalizador. Esta tendencia puede suponer el desplazamiento delgravamen hacia las rentas del trabajo y un posible rechazo socialrespecto a la globalización por lo que se aconseja la máxima prudencia en su despliegue, principalmente en lo que afecta a susimplicaciones sociales.
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