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Foro InternacionalEl Colegio de Mé[email protected] ISSN (Versión impresa): 0185-013XMÉXICO

2007 Arturo Sotomayor

LA PARTICIPACIÓN EN OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU Y EL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS: LOS CASOS DE ARGENTINA Y URUGUAY

Foro Internacional, enero-marzo, año/vol. XLVII, número 001 El Colegio de México

Distrito Federal, México pp. 117-139

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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LA PARTICIPACIÓN EN OPERACIONES DE PAZ DELA ONU Y EL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZASARMADAS: LOS CASOS DE ARGENTINA YURUGUAY1

ARTURO SOTOMAYOR

YA ES COMÚN ACEPTAR QUE LA PARTICIPACIÓN en operaciones de manteni-miento de la paz (OP) de la ONU tiene efectos positivos en el control civilde las fuerzas armadas, en especial en países contribuyentes de tropas querecientemente han experimentado procesos de democratización. En efec-to, la abundante literatura hasta ahora disponible concluye que la partici-pación en OP es universalmente benéfica para las instituciones militares ypara el control civil. Autores tales como Charles C. Moskos argumentanque las OP afectan a las organizaciones militares ya que los civiles están ín-timamente involucrados en las misiones de paz encabezadas por la ONU.Para Moskos, las propias fuerzas armadas se han vuelto más democráticas,liberales y más susceptibles a aceptar el control civil,2 a raíz de su participa-ción internacional. Asimismo, Michael C. Desch y Gabriel Marcella en-cuentran que para asegurar la subordinación militar a la autoridad civil enperiodos de paz, los políticos civiles deben motivar a sus fuerzas armadas aadoptar misiones externas, tales como las OP.3 Como dice Desch, “el go-

1 El autor agradece los comentarios que le fueron hechos a este texto durante presenta-ciones previas, especialmente a: Chiyuki Aoi, Richard K. Betts, Jorge Chabat, Douglas Chal-mers, Cedric de Coning, Rut Diamint, Michael Doyle, Page V. Fortna, Matthew Kocher, FaridKahhat, Kimberly Marten, Covadonga Meseguer, Susan Minushkin, Antonio Ortiz Mena, Ka-tia Papagianni, Lorena Ruano, Juan Rial, Mónica Serrano y Alfred Stepan. Asimismo, agrade-ce el financiamiento concedido por el Columbia University Center for International ConflictResolution, el Institute for the Study of World Politics y el Academic Council for the UnitedNations System, los cuales otorgaron fondos para realizar investigación de campo en Argenti-na y Uruguay en 2002 y 2003, respectivamente.

2 Charles Moskos, John Allen Williams y David R. Segal, “Armed Forces after the ColdWar”, en Charles C. Moskos, John Allen Williams y David R. Segal (eds.), The Postmodern Mili-tary: Armed Forces after the Cold War, Nueva York, Oxford University Press, 2000, pp. 1-13.

3 Michael Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment, Balti-

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bierno argentino, en un intento por mantener a las fuerzas armadas enfo-cadas hacia misiones de carácter externo, ha involucrado a los militares enmisiones de paz. Ésta es una misión posguerra fría que es realista y benéfi-ca”.4 De igual manera, Deborah L. Norden afirma que las transiciones po-líticas del autoritarismo a la democracia imponen retos serios para lasinstituciones militares. Por esta razón la autora considera que la participa-ción en OP puede tener consecuencias internas significativas. Norden sos-tiene que “las OP pueden reducir o aliviar tensiones al involucrar a lasfuerzas armadas en empresas valiosas y profesionales”.5

En este ensayo se explorará la relación existente entre participaciónen OP y control civil de las fuerzas armadas en el Cono Sur. A través delanálisis de casos se identifica un enigma empírico y teórico importante:mientras la creencia convencional y los casos de estudio hasta ahora dispo-nibles sugieren que el involucramiento de las fuerzas armadas en OP de laONU son universalmente positivos para reducir la influencia militar en paí-ses de reciente democratización, la presente investigación plantea que lasmisiones de paz producen efectos variados. El envío de tropas a misionesencabezadas por la ONU puede tener efectos positivos en algunos lugares yno en otros. ¿Por qué?

Para explorar la relación existente entre participación en OP de la ONU

y el control civil de las fuerzas armadas, este ensayo evaluará los efectos di-versos de la participación en cuatro indicadores de control civil: el sectormilitar, el sector burocrático de la política de defensa, el profesionalismomilitar y la civilianización de las fuerzas armadas. Se usará el método compa-rado de casos de estudio para explicar la razón por la cual la participaciónen OP genera efectos múltiples y en ocasiones perversos. Se argumentaráque factores internos (tales como prerrogativas militares y procesos de to-ma de decisión) y variables externas (la interacción social en OP) puedenincidir en la relación entre participación en misiones y control civil.

Para este estudio se seleccionaron dos casos del Cono Sur, Argentina yUruguay. Ambos países poseen suficiente experiencia con las OP y han des-plegado batallones de infantería a misiones de la ONU. La comparaciónentre estos países parece natural, en virtud de que los dos pertenecen a lamisma subregión latinoamericana, han experimentado regímenes autori-

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more, The Johns Hopkins University Press, 1999, p. 122; Gabriel Marcella, “Warriors in Pea-cetime: Future Missions of the Latin American Armed Forces”, en Gabriel Marcella (ed.), Wa-rriors in Peacetime: The Military and Democracy in Latin America, Portland, Oregon, Frank Kass,1994, pp. 1-21.

4 Ibid., p. 122.5 Deborah L. Norden, “Keeping the Peace, Outside and In: Argentina’s UN Missions”,

International Peacekeeping, vol. 2, núm. 3, otoño de 1995, pp. 330-349.

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tarios en la década de los setenta y ochenta, y además han transitado conrelativo éxito hacia la democracia. No obstante, sus similitudes no son tanintrigantes como lo son sus diferencias. Los dos países practican políticasde seguridad y militares divergentes, mismas que permiten evaluar e iden-tificar el impacto de las OP en el control civil sobre las fuerzas armadas.

Para desarrollar el argumento central de este ensayo se dividirá el aná-lisis del mismo en cuatro partes. La primera sección presentará una reseñade la experiencia argentina y uruguaya en OP. Las siguientes seccionesanalizarán cómo la participación en operaciones de paz ha afectado los in-dicadores de control civil identificados anteriormente: el sector militar, lasburocracias, la profesionalización y la civilianización militar.

I. DEL PRETORIANISMO A LA PARTICIPACIÓN EN OP: LAS CONTRIBUCIONES

ARGENTINAS Y URUGUAYAS A LAS MISIONES DE LA ONU

En agosto de 1991, dos fragatas argentinas con 450 oficiales navales zar-paron del puerto de Belgrano, rumbo al Golfo Pérsico para asistir a los Es-tados Unidos en el bloqueo contra Iraq. El bloqueo en sí había sidosancionado por diversas resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU

(las 661, 665, 669 y 670). Después de la experiencia en la Guerra del Golfo(que por lo demás no es considerada como una OP), la Argentina decidióampliar su compromiso con la ONU y desplegó un batallón con más de milhombres a Croacia, en la antigua Yugoslavia, en apoyo a la misión de paz.Desde ese entonces, el país ha participado en tres grandes envíos de tropaa OP: Chipre, Iraq-Kuwait y Haití. De hecho, Argentina incrementó su par-ticipación en las OP notablemente y pasó de 30 soldados de paz en 1989 aldespliegue de más de 3 000 cascos azules en 1995. Se trata de un incre-mento superior al 100% en menos de seis años. Las contribuciones argen-tinas a las misiones de paz eventualmente se estabilizaron y se mantienenen un nivel de 500 hombres por año. En menos de una década, Argentinaenvío más de 14 000 cascos azules a más de 13 OP.6 En total, casi 40% delos oficiales del ejército poseen algún tipo de experiencia en materia demisiones de paz en los últimos 12 años. Como resultado de esta participa-ción internacional, la Argentina se convirtió en el principal contribuyentelatinoamericano a las OP y en el periodo de 1992 a 1996 estuvo clasificadaentre los cinco mayores participantes en las misiones de la ONU.

Esta participación en las OP puede parecer irrelevante si se considera

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6 Véase Ejército Argentino, Soldados por la paz, Buenos Aires, Servicio Histórico del Ejér-cito Argentino, 1997.

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que la Argentina estaba cumpliendo con un compromiso previamente esta-blecido en la Carta de la ONU, según la cual todos sus miembros deben dara la Organización la asistencia necesaria en cualquier acción que ella rea-lice y deben evitar dársela a cualquier Estado contra el cual las NacionesUnidas estén tomando medidas preventivas o coercitivas. No obstante, lonotable del caso argentino es que el despliegue de navíos al Golfo Pérsicotuvo lugar sólo algunos meses después de un intento de golpe de Estado en1990 contra el gobierno democráticamente electo del presidente CarlosSaúl Menem. Paradójicamente, las fuerzas armadas, que en el pasado se ha-bían sublevado contra el régimen democrático argentino, ahora estabansiendo enviadas al extranjero, a miles de kilómetros de distancia de BuenosAires. De hecho, en el periodo 1994-2000 la política argentina en la ONU

coincide con el esfuerzo gubernamental por reformar las fuerzas armadas eimponer un auténtico control civil sobre ellas. De tal modo, la participaciónen OP ofreció una oportunidad valiosa de involucrar a las fuerzas armadasen un proyecto de política exterior que incluía un mayor alineamiento ex-plícito con Estados Unidos y una mayor cooperación con la ONU.

Uruguay, por otro lado, ha participado con el envío de observadoresde paz desde la década de los cincuenta, en misiones tales como las del Si-naí e India-Paquistán.7 No obstante, en 1992 Uruguay envío su primer ba-tallón de paz a Asia como parte de la misión de la ONU en Camboya(UNTAC.) En total, 1 330 soldados (aproximadamente 5.5% del total de lasfuerzas armadas) fueron desplegados en cuatro unidades militares a lo lar-go de otras tantas provincias camboyanas. Este despliegue fue relevantepor ser el primer envío de tropas al exterior con contingentes de las tresfuerzas (armada, ejército y fuerza aérea) y porque además representó uncambio radical en la misión institucional de los militares que antaño solíanpreocuparse más por la política interna que por la externa. El envío decascos azules uruguayos a la UNTAC sucede tan sólo seis años después delretorno de la democracia al Uruguay y después de casi 13 años de dictadu-ra militar. La junta que encabezó el gobierno uruguayo de 1973 a 1985quizá no fue tan represiva como el régimen de Pinochet o la junta militarargentina, aunque los niveles de represión contra la guerrilla y los sindica-tos fueron más altos en Uruguay que en cualquier otro país de la región.8


7 Ejército de la República Oriental del Uruguay, El Ejército Uruguayo en misiones de paz,Montevideo, Ejército de la República del Uruguay, 1999, pp. 20-38.

8 Vase Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, Princeton,Princeton University Press, 1985, p. 325. Véase también Carina Perelli, “The Legacies ofTransitions to Democracy in Argentina and Uruguay”, en Louis W. Goodman, Johanna S.R.Mendelson y Juan Rial (eds.), The Military and Democracy: The Future of Civil-Military Relations inLatin America, Massachusetts, Lexington Books, 1991, pp. 39-54, y Alexandra Barahona de

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De tal forma, parecía irónico que las fuerzas armadas uruguayas fueran en-viadas al exterior para apoyar procesos de resolución de conflictos de laONU, cuando algunos de sus miembros aún estaban siendo acusados porviolaciones a los derechos humanos.

En el transcurso de una década (1992-2003) Uruguay se convirtió enel principal contribuyente per cápita de las OP de la ONU. El número decascos azules enviados a misiones de las Naciones Unidos se incrementóde 100 soldados en 1982 a 2 486 en 2004. En 1982, Uruguay sólo participa-ba en dos misiones de paz (India-Paquistán y la Fuerza Multinacional delSinaí); para 2003, estaba involucrado en más de 18 OP. A la fecha, más de10 370 soldados han sido expuestos al menos a una misión de paz de laONU. En la actualidad, más de 50% de los oficiales del ejército y 40% delos suboficiales tienen alguna experiencia en OP. De igual forma, más de10% de total de las fuerzas armadas se encuentra desplegado en más deseis OP de la ONU, incluyendo el Kashmir, Congo, Georgia y Haití.9

En virtud del incremento de la participación argentina y uruguaya enlas misiones de paz de las Naciones Unidas, ¿cuál ha sido el efecto en elcontrol civil sobre militares?, ¿los civiles han incrementado su influenciaen materia de política de defensa?, ¿los militares aceptan y respetan la au-toridad civil?, ¿qué experiencias profesionales han adquirido los cascosazules a raíz de su participación en las OP?

II. LA PARTICIPACIÓN EN LAS OP Y EL CONTROL CIVIL DE LOS MILITARES

Una de las tantas formas de evaluar el impacto de las OP en el control civiles examinando el efecto que ha tenido la participación en ellas en el sec-tor militar. ¿El envío masivo de tropas a misiones de las Naciones Unidaspermite a los políticos monitorear más adecuadamente a los militares y susactividades (incluyendo formación, despliegue y presupuesto)?

Argentina y los efectos en el sector militar

En la Argentina los civiles presionaron a las fuerzas armadas para introdu-cir una serie de reformas internas después de su derrota en la Guerra de


Brito, Human Rights and Democratization in Latin America: Uruguay and Chile, Nueva York, Ox-ford University Press, 1997, pp. 38-66.

9 Entrevista personal con el general Héctor R. Islas, director general de la Escuela de Ar-mas y Servicios, y el coronel Pablo Pintos, director de la Escuela de Operaciones de Paz en laEscuela de Armas y Servicios, Ejército del Uruguay, Montevideo, 8 de agosto de 2003.

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las Malvinas. En particular y a partir del año 1983 los civiles penalizan du-ramente a los militares con recortes presupuestales y con juicios legalesque merman la moral y las capacidades de los uniformados. Algunas de es-tas políticas generaron descontento y llevaron a los militares a rebelarsecontra el gobierno democrático, con la exigencia de cambios en el coman-do y liderazgo militar, así como de reformas en la política exterior e inclu-so el fin de los juicios. Entre 1987 y 1991, la Argentina vivió tres revueltas yun fallido golpe militar. Se puede afirmar que después de la derrota antelos ingleses y con el retorno de la democracia, las fuerzas armadas estabanen medio de una severa crisis de identidad que afectaba sus salarios y suvinculación con la sociedad civil. En concreto, los militares no tenían unamisión compatible con el régimen democrático.

En este contexto, los tomadores de decisiones razonaron que el envíode tropas a misiones de paz de la ONU obligaría a los militares a poner enmarcha reformas estructurales y quizá enfocaría su atención hacia misio-nes externas, lo que los distraería de los asuntos de política interna. Enotras palabras, la expectativa intencionada de los civiles era que, al impo-ner una misión externa a las fuerzas armadas, éstas se despolitizarían y, así,permitirían a la autoridad civil asumir sus responsabilidades gubernamen-tales sin ningún tipo de injerencia militar.

La participación en OP tuvo consecuencias importantes en las relacio-nes cívico-militares. La logística de dichas misiones fue coordinada por elMinisterio de Defensa y el Estado Mayor Conjunto. Esto facilitó minar la im-portancia tradicional que antaño tenían los comandantes de las tres fuerzasarmadas y la imposición de un nuevo liderazgo militar. Debe considerarseque, durante las revueltas militares de 1987-1991, el grupo más rebelde ha-bía sido el de los denominados “cara pintada”, constituido sustancialmentepor coroneles y mayores que se negaban a aceptar el liderazgo militar desig-nado por los gobiernos civiles. La participación en OP permitió que progre-sivamente los cuadros medios (mayores y coroneles) aceptaran el liderazgomilitar a través de incentivos profesionales y monetarios.

Primero, las misiones de paz sirvieron como un instrumento para divi-dir y conquistar. El proceso de reclutamiento para las OP favoreció al cua-dro que más había desafiado al gobierno, es decir jóvenes oficiales ysuboficiales del ejército (de donde provenían la mayor parte de los “carapintada”). Por tanto, la participación en misiones internacionales permitiópurgar y dividir a las fuerzas al enviarse un número considerable de solda-dos y oficiales lejos del país.

Segundo, las OP proveyeron de una nueva misión externa que modifi-có la estructura y organización de los militares. La compra de equipo, elreclutamiento de soldados, el entrenamiento y la propia relación entre


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fuerzas tuvieron que adaptarse a las nuevas necesidades impuestas por laONU. Con el tiempo, los militares pasaron de una institución pretoriana,enfocada en doctrinas de seguridad nacional, a ser otra relativamente mo-derna, ocupada en doctrinas de paz. En otras palabras, en el caso argenti-no, la participación en misiones de paz sirvió como una estrategia dedistracción por la cual se pudo diluir al sector militar como un factor depolítica interna, cambiar el papel y la orientación de las fuerzas armadas.10

Esto, sin embargo, no habría sido posible sin la debilidad estructural quelos propios militares padecieron después del conflicto bélico en las Malvi-nas. La derrota militar hizo a las fuerzas armadas argentinas menos re-nuentes a aceptar nuevas misiones.

Los efectos de la participación en las OP fueron aún más evidentes enel ámbito económico. Las retribuciones financieras de las misiones de pazotorgaron aumentos salariales a un sector militar que estaba insatisfechocon los recortes presupuestales. En el sistema de la ONU, existen dos formasde despliegue, en tropa o a través de observadores militares. En lo que atropa se refiere, la ONU otorga un pago promedio al país que contribuyeequivalente a 1 000 dólares al mes por cada soldado u oficial desplegado.Este dinero, que fue pagado directamente al gobierno argentino, se utilizópara otorgar incentivos salariales a las tropas. Por ejemplo, el salario de uncasco azul argentino con rango de sargento era de aproximadamente 1 400dólares al mes. El salario normal de este mismo sargento en la Argentinaera de 760 dólares al mes, antes de la devaluación de 2001. Como puedeobservarse, la participación en OP ofrecía un incentivo salarial considerablepara las tropas. Por lo que a observadores militares se refiere, éstos son des-plegados individualmente y reciben un estipendio o viáticos directamentede la propia Organización que puede variar de 85 a 120 dólares al día, de-pendiendo del sitio de la misión. Un oficial argentino desplegado como ob-


10 La literatura disponible sobre la participación argentina en operaciones de paz es vas-ta. Véase por ejemplo Deborah L. Norden, “Keeping the Peace, Outside and In: Argentina’sUN Missions”, op. cit.; Antonio L. Palá, “Peacekeeping and Its Effects on Civil-Military Rela-tions”, en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security and Democracy: Latin America and theCaribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 130-150;Antonio L. Palá, “The Increased Role of Latin American Armed Forces in UN Peacekeeping:Opportunities and Challenges”, Airpower Journal, edición especial, 1995, pp. 1-10; AndrésFontana, “Seguridad internacional y transición democrática: la experiencia argentina, 1983-1999”, documento de trabajo de la Facultad de Estudios para Graduados de la Universidadde Belgrano, Buenos Aires, mayo de 2001, pp. 1-34; Marcelo Fabián Saín, “Seguridad regio-nal, defensa nacional y relaciones cívico-militares en Argentina”, en Francisco Rojas Aravena(ed.), Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad, Santiago, FLACSO, 1999, pp. 125-162; Ri-cardo E. Lagorio, “Institutionalization, Cooperative Security, and Peacekeeping Operations:The Argentine Experience”, en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security and Demo-cracy…, op. cit., pp. 121 -129.

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servador militar a Chipre podía ganar hasta 3 200 dólares mensuales, mássu salario normal. Para el año 2003, 63% del personal de las fuerzas arma-das ganaba menos de 716 pesos argentinos mensualmente (unos 250 dóla-res). Por el contrario, en una OP los soldados podían ganar cuando menos1 000 dólares al mes. Por tanto, no fue sorprendente el hecho de que elejército recibiera un número de solicitudes tres veces superior al de lospuestos disponibles para un eventual despliegue en Afganistán de 600 hom-bres de infantería en ese mismo año.11

El incentivo monetario tuvo un efecto importante porque acalló lascríticas de los militares a los civiles por la ausencia de compensaciones eco-nómicas justas. Las OP permitieron dar una salida parcial al problema fi-nanciero que enfrentaban los militares al inicio de la democratización. Sepuede incluso argumentar que la participación en misiones de la ONU sir-vió como una especie de “toma y daca”, donde se intercambió subordina-ción militar por compensación salarial. Los salarios compensatoriosderivados de la participación en misiones de paz eran compatibles con elcontrol civil, ya que las fuentes de dichos recursos eran conocidas y apro-badas por autoridades civiles.

La participación en OP también generó efectos positivos no intencio-nados. Por ejemplo, en 1982 el Reino Unido impuso un embargo militarcontra la Argentina, con el cual se impedía cualquier tipo de exportaciónde la OTAN hacia Buenos Aires. No obstante, en virtud de la contribuciónargentina a las misiones de la ONU, la administración del presidente Wi-lliam Clinton otorgó al país el estatus de “aliado extra OTAN” que revertíael embargo británico. Esta medida hizo posible que la Argentina pudieracomprar equipo depreciado de países miembros de la alianza atlántica eincluso que pudiera tener con ésta ejercicios comunes.12

Algunos oficiales argentinos esperaban más asistencia estadounidensee incluso miembros del gobierno de Carlos Saúl Menem llegaron a insi-


11 Véase Daniel Callo, “El 63% de los uniformados del Ejército cobra menos de $716”,La Nación, 28 de octubre de 2002, sección política, p. 7; “La guerra contra el terrorismo;nuestro país integrará la fuerza de paz. La Argentina enviará 600 efectivos militares a Afganis-tán: la cancillería concretó ayer la oferta en Londres, donde se organiza la coalición”, La Na-ción, 31 de enero de 2002, sección política, p. 09.

12 Véase “Lauding Its Peacekeeping, Clinton Offers Special Ally Status to Argentina”, In-ternational Herald Tribune, 17 de octubre de 1997, p. 12. Véase también Carlos Escudé y An-drés Fontana, “Argentina’s Security Policies: Their Rationale and Regional Context” en JorgeI. Domínguez (ed.), International Security and Democracy…, op. cit., pp. 51-79; Rafael Grossa, Loslímites del intervencionismo humanitario, Buenos Aires, Instituto del Servicio Exterior de la Na-ción/Nuevohacer/Grupo Editorial Latinoamericano, 2000; Marcelo Fabián Saín, “Seguridadregional, defensa nacional y relaciones cívico-militares en Argentina”, en Francisco Rojas Ara-vena (ed.) Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad, op. cit.

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nuar que la Argentina buscaba ser miembro activo de la OTAN. Dichas ex-pectativas no se cumplieron, pero la participación en OP sí modificó losproveedores de armas. En el pasado, Argentina había dependido de laUnión Soviética, así como de algunos proveedores europeos y locales. Para1995, el principal proveedor de equipo militar eran los Estados Unidos.Por ejemplo, Deborah Norden encontró que, para cumplir con los com-promisos establecidos con la ONU, la armada argentina había adquirido deEstados Unidos barcos y 20 aviones Mohawk, en tanto que la fuerza aéreacompró 36 aviones Skyhawk.13

No obstante, debe agregarse que la participación en OP también pro-vocó una serie de efectos perversos. Por principio, la política de envío detropas a misiones de la ONU fue sumamente costosa y el Estado debió in-vertir grandes cantidades de recursos para mantener a las tropas conten-tas en el extranjero. Eventualmente, los recursos que eran transferidos deNueva York a Buenos Aires generaron corrupción interna. Por ejemplo,en 1992 la ONU pagó tres millones de dólares como compensación por loscascos azules heridos y muertos durante su servicio en Croacia. El dinero,sin embargo, jamás llegó a manos de las víctimas o deudos. El sargentoSergio Balia perdió ambas piernas al pisar una mina terrestre en la ex Yu-goslavia. En este caso la ONU otorgó al gobierno argentino una compensa-ción de 230 000 dólares, de los cuales el sargento Balia sólo recibió 1 800;las autoridades civiles del Ministerio de Economía se quedaron con el res-to.14 Paradójicamente, los presupuestos militares se hacían más transpa-rentes en la Argentina, en virtud de que los recursos eran autorizados ymonitoreados por civiles en Nueva York y Buenos Aires. No obstante,existía poca rendición de cuentas de parte de los civiles para asegurar quelos recursos generados por la participación en OP llegaran a quienes co-rrespondía.

Otro efecto no deseado del envío de tropas argentinas a la ONU fue elaplazamiento de una reforma profunda del sector militar en materia demodernización de la flota y despliegue en el interior del país. Esta reformano pudo ser realizada en virtud de que lo militares más capaces y brillanteseran enviados al exterior para cumplir con los compromisos adquiridoscon las Naciones Unidas.


13 Deborah Norden, op. cit., pp. 345.14 Véase “Indemnización a heridos y víctimas fatales: controversia por fondos para cas-

cos azules argentinos, la mayor parte no llegó a los destinatarios”, La Nación, 12 de enero de2003, sección política, p. 9.

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Uruguay y los efectos en el sector militar

De manera análoga a los argentinos, los militares uruguayos carecían dereconocimiento público al inicio de la redemocratización, así como deuna misión institucional. La transición uruguaya a la democracia en 1985había dejado a las fuerzas armadas en una posición defensiva, en la que te-nían que justificar continuamente su existencia ante a una ciudadanía crí-tica de su desempeño durante la dictadura. Frente a la crisis económicaexperimentada en la década de los ochenta y a la falta de legitimidad in-terna, los asesores militares consideraron que una participación en OP po-dría ayudar a llevar la carga económica provocada por los recortes depresupuesto. La expectativa era que la ONU podría pagar salarios y queademás se cubrirían los costos de depreciación del equipo al enviarlo alexterior. De tal forma, los militares aceptan la participación como una sim-ple medida de sobrevivencia institucional y una forma de obtener recursosadicionales, sin que ello implique una reforma institucional profunda oun cambio de imagen frente a la sociedad civil.

El involucramiento de las fuerzas armadas en procesos de paz de laONU modificó los presupuestos, la estructura y hasta la organización de losmilitares. Por ejemplo, los salarios llegaron a triplicarse. Un teniente coro-nel gana un salario promedio de 700 dólares al mes. El mismo oficial enmisión de paz y como observador militar puede incrementar su salario has-ta 6 000 dólares al mes en virtud de los incentivos compensatorios que re-cibe del gobierno uruguayo (50% de incremento salarial mientras esté enmisión) y de los fondos adicionales que aporta la propia ONU. Asimismo,un suboficial de la marina gana aproximadamente unos 100 dólares men-suales, mientras que en misión de paz puede llegar a ganar hasta 1 000 dó-lares mensuales. Ciertamente, algunas de las expectativas económicasderivadas de la participación en las OP jamás se cumplieron porque el go-bierno no tuvo en cuenta que los pagos de la ONU suelen tardar meses y enocasiones años para hacerse efectivos. Mientras el pago no llega a las arcasdel gobierno, éste adquiere deuda, pues debe pagar salarios y la deprecia-ción del equipo.

No obstante, a diferencia de la argentina, la participación uruguaya enmisiones de paz de las Naciones Unidas no ha incrementado el control ci-vil sobre las fuerzas armadas. Hasta 2003, cuando se realizó el estudio decaso uruguayo, los civiles no poseían información suficiente sobre los cas-cos azules y desconocían cuál era el gasto total que se había hecho al en-viar soldados al exterior. Por otra parte, Uruguay envía masivamentetropas a misiones de la ONU en África, donde los niveles de VIH-sida suelenser muy altos. Sin embargo, la autoridad civil, incluyendo a senadores y di-


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putados, desconoce cuál es la tasa de contagio o infección de sida entre latropa uruguaya. Los militares consideran que, a menos que la informaciónsea explícitamente requerida por la autoridad, no existe la obligación dereportarla o hacerla pública.

Algunas variaciones en los efectos entre el caso argentino y uruguayopueden ser explicadas en términos de las prerrogativas militares y de latransición democrática. En el Uruguay, aún existe un margen acotado deprerrogativas y privilegios militares. En particular, la coordinación del sec-tor de defensa, el cual controla la logística de las OP, está en manos de ofi-ciales activos y retirados. Con excepción del ministro de Defensa y algunosde sus asesores, la totalidad del personal que trabaja para el despacho espersonal uniformado o retirado. En última instancia, se ejerce un controlcivil débil. Esto se debe a la naturaleza pactada de la transición democráti-ca uruguaya, en la cual los militares lograron evitar que los civiles tuvieranmayor injerencia en el sector de defensa. A diferencia de la Argentina,donde los militares fueron derrotados, luego depuestos y forzados a poneren marcha reformas, en Uruguay los militares sólo capitularon política-mente, pero jamás cedieron su autonomía institucional y de hecho res-guardaron para sí nichos de poder.

Las diferencias entre los casos argentino y uruguayo son evidentescuando se contrastan las políticas de educación y formación para las OP.Tanto Argentina como el Uruguay han establecido centros de entrena-miento para formar sus cuerpos de soldados de paz. El establecimiento dedichos centros revela que los países se han ajustado lentamente a los requi-sitos de las Naciones Unidas en materia de entrenamiento, educación einstrucción militar. Tanto los soldados argentinos como los uruguayos reci-ben entrenamiento sobre monitoreo, observación y logística, así como cur-sos de lengua inglesa y comunicación. No obstante, la formación impartidaen esos centros ha tenido efectos diversos en materia de control civil.

Por ejemplo, en el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto paraOperaciones de Paz se contrata a civiles para que participen como instruc-tores e incluso se les recluta para que acudan como estudiantes. Diplomáti-cos, políticos, psicólogos y académicos ofrecen diversos cursos que incluyenmaterias tales como derecho internacional público, intervención humani-taria, relaciones internacionales y ajuste psicológico durante y al final de lamisión. Se ofrece también un curso internacional para periodistas cuyo ob-jetivo es capacitar a los profesionales de los medios de comunicación paraque desempeñen su trabajo en zonas de conflicto y posconflicto. En otraspalabras, los militares han involucrado al componente civil en su entrena-miento formal y por tanto ha habido una integración que no solía existirantes de la participación en OP.


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Por el contrario, la Escuela de Operaciones de Paz Mayor Juan SosaMachado del Uruguay (EOPE) es mucho menos formal tanto en cuanto aenfoque como en contenido. El currículo de la EOPE no está establecidoen manuales, existe poca retroalimentación y casi no hay componentes ci-viles. Formalmente, la escuela ofrece entrenamiento conjunto a las tresfuerzas armadas, pero el centro es dirigido por el ejército y hay pocas seña-les de integración civil. Oficiales militares activos imparten la mayoría delos cursos, que incluyen las materias de derecho humanitario y civil. Raravez se invita a civiles de otras organizaciones a participar en la instrucciónde soldados de paz y ningún civil puede participar en los cursos impartidospor la escuela, a menos que esté asociado a las fuerzas armadas. De hecho,enfermeras y doctores son constantemente entrenados para las OP, perosuelen pertenecer a los hospitales y centros de salud dirigidos por los pro-pios militares. Por tanto, a pesar de que las misiones de la ONU tienen uncomponente civil importante, la integración en la organización de los uni-formados no se ha dado en el caso uruguayo.

En suma, el estudio sugiere que la participación en OP refuerza el con-trol civil en algunos casos y que en otros su efecto es insignificante. Dife-rentes tipos de prerrogativas militares negociadas durante la transicióndemocrática pueden explicar parte de la variación en el grado de controlcivil. Entre mayores hayan sido las reservas impuestas por las fuerzas arma-das durante la democratización, menor será el efecto que tenga la partici-pación en OP. El envío de tropas a las misiones de la ONU puede mejorar elgrado de control civil en países que poseen pocas reservas o condicionali-dades militares. En esas circunstancias, el marco político y legal es menosconstrictivo para los civiles y por tanto permite un mayor grado de integra-ción civil cuando las tropas son enviadas al exterior en misión de paz. Porel contrario, el efecto del control civil a raíz de una participación en OP

puede ser insignificante o nulo en contextos donde los militares tienen su-ficientes reservas y autonomía institucional. En estos casos la autonomíamilitar impide la integración civil e incluso aísla a las fuerzas armadas delas dinámicas político-civiles.

III. LA PARTICIPACIÓN EN OPERACIONES DE PAZ Y LA INTERVENCIÓN

DE OTRAS AGENCIAS CIVILES

La idea de que la participación en OP genera efectos positivos en cuanto alcontrol civil está basada en el supuesto de que las misiones de la ONU estánencabezadas por oficiales civiles, nacionales e internacionales, especial-mente diplomáticos de las organizaciones internacionales y miembros del


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servicio exterior. La evidencia del estudio de casos, sin embargo, sugiereque existe mucha variación en el grado de intervención por parte de losdiplomáticos.

Intervención burocrática de los diplomáticos en la Argentina

En la Argentina es donde la intervención de burócratas y miembros delservicio exterior ha tenido los mayores efectos positivos en términos decontrol civil. De hecho, la mayoría de los expertos coinciden en que los to-madores de decisiones argentinos utilizaron estrategias en dos niveles enmateria de OP. Es decir, el gobierno fue influido por consideraciones de ti-po tanto interno como externo. En el ámbito interno, la participación enmisiones de paz fue parte de una estrategia política para tratar el tema dela cuestión militar en momentos de democratización. En el internacional,la activa participación de la Argentina en asuntos de la ONU fue motivadapor el deseo de su gobierno de alinearse más explícitamente con los Esta-dos Unidos.15 Como lo explica Carlos Escudé, asesor de política exteriordel presidente Carlos Saúl Menem, “nosotros tocamos fondo en 1982 conel fiasco en las Malvinas[…] Éramos de facto un estado paria en el escena-rio internacional. Era claro que para ingresar al club de países modernosteníamos que declarar a la Argentina como un miembro incuestionable deOccidente, el cual era confiable, comprometido y predecible en su actua-ción internacional”.16 Por lo tanto, desplegar tropas en las misiones de pazen el Golfo Pérsico, la ex Yugoslavia y Haití (todas éstas consideradas co-mo estratégicas para Estados Unidos) era el medio ideal para mostrar elgrado de compromiso internacional que la Argentina había adquirido conla ONU, Europa y especialmente Washington.

La consecuencia directa de dicha política fue que la participación enOP se convirtió de hecho en un tema de política exterior. El presidente


15 Véase Deborah L. Norden, “The Transformation of the Argentine Security”, en Ri-chard L. Millet y Michael Gold-Biss (eds.), Beyond Praetorianism: The Latin American Military inTransition, Miami, North-South Center Press, 1996, pp. 241-260; Joseph S. Tulchin, “Conti-nuity and Change in Argentine Foreign Policy”, en Joseph S. Tulchin y Allison M. Garland(eds.), Argentina: The Challenges of Modernization, Wilmington, Delaware, Scholarly, Inc., 1998,pp. 163-197; Jorge Bolívar, “La cuestión de la identidad en la nueva política exterior argenti-na”, en Andrés Cisneros (comp.), Política exterior argentina, 1989-1999: historia de un éxito, Bue-nos Aires, Nuevohacer/Grupo Editorial Latinoamericano, 1998, pp. 213-236; Carlos Escudé yAndrés Fontana, “Argentina’s Security Policies: Their Rationale and Regional Context”, enJorge I. Domínguez (ed.), International Security and Democracy…, op cit.

16 Entrevista personal con Carlos Escudé, académico y asesor de política exterior delpresidente Carlos Saúl Menem, Buenos Aires, 29 de enero de 2002.

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Carlos Saúl Menem transfirió capacidad de decisión a la cancillería argen-tina, al otorgarle un mandato que superaba por mucho los atributos y fun-ciones que idealmente debió haber ejercido el Ministerio de Defensa. Porejemplo, los diplomáticos argentinos en Nueva York y Buenos Aires esta-blecieron los criterios de participación; de tal forma, los políticos y no losmilitares determinaron cuándo, cómo y bajo qué condiciones participabala Argentina en las misiones de paz. Progresivamente, decisiones clave so-bre el despliegue de tropas fueron delegadas en los embajadores a expen-sas de los propios militares. Este proceso literalmente transfirió recursos ypoderes hacia instituciones dominadas por civiles, como la cancillería, conlo cual se incrementó el grado de control civil que hasta entonces se ejercíasobre las fuerzas armadas. En consecuencia, los militares fueron obligadosa reportar y compartir información sobre su personal con los miembros delservicio exterior y en última instancia terminaron aceptando las decisionespolíticas.17 Menem, dentro de esta política de transferencia de recursos ypoderes, nombró a un diplomático de carrera como ministro de Defensa,Óscar Camillion. Este último había servido como embajador de la Argen-tina en Brasil y además había sido jefe de la misión de la ONU en Chipre.Esta decisión política hizo posible que un número considerable de buró-cratas del servicio exterior argentino ocupara puestos clave dentro de lacartera de defensa. Ello no sólo permitió un mayor control civil del aparatomilitar, sino que además facilitó la integración de la política exterior conla de defensa.

Asimismo, otro efecto positivo del envío de tropas de paz fue que sur-gió un gran debate nacional sobre política exterior argentina. Académicosy expertos comenzaron a debatir temas de defensa como parte de la políti-ca exterior. Esto provocó una expansión cualitativa de la comunidad de ex-pertos civiles con conocimiento de temas de seguridad y defensa nacional.Se puede afirmar que la política de OP ayudó a mejorar el grado de controlcivil, en virtud de que un número mayor de civiles no asociados a los milita-res se interesó e informó más sobre política militar y de defensa. La eviden-cia más sólida de que la participación en OP generó un debate nacionalentre expertos civiles es la literatura sobre misiones de la ONU publicada enla Argentina durante este periodo. Al menos 34 títulos, incluyendo libros,artículos y documentos de trabajo sobre OP, fueron producidos por civilesentre los años 1992 y 2001. En apariencia, esta literatura parece insignifi-cante comparada con la cantidad de textos disponibles en publicaciones ta-les como La Revista Militar. Sin embargo, si se toma en consideración que


17 Véase David Pion-Berlin, Through the Corridors of Power: Institutions and Civil-Military Re-lations in Argentina, Pennsylvania, The Pennsylvania State University Press, 1997.

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los temas de seguridad nacional eran antes dominados exclusivamente pormilitares, entonces la aparición de textos escritos por civiles sobre asuntosmilitares es una tendencia positiva para el mejoramiento del control civil.De hecho, la Argentina posee la producción académica más importante ynumerosa en materia de OP en América Latina. Igualmente significativo esel hecho de que expertos civiles han escrito artículos en revistas especiali-zadas militares, lo cual sugiere que ha habido un mínimo de aceptación desus perspectivas entre las instituciones castrenses.18

La Argentina de este periodo se ajusta al modelo de control civil subje-tivo establecido por Samuel Huntington, en el cual los civiles violaron laautonomía profesional de los militares y los obligaron a someterse a la vo-luntad ideológica de la clase gobernante, lo que convirtió a las fuerzas ar-madas en reflejo del Estado y les negó una esfera independiente.19 ParaHuntington, este modelo introduce una serie de patologías, en virtud deque el control civil deteriora la efectividad militar y eventualmente lleva alfracaso en el campo de batalla. No obstante, para la mayoría de los argen-tinos, el control subjetivo de los militares es mucho mejor que la ausenciatotal de mecanismos de control.

Sin embargo, debe reconocerse que los mecanismos ideales de controly rendición de cuentas no fueron reforzados. Por ejemplo el monitoreoparlamentario y la rendición de cuentas de parte de los diplomáticos fue-ron débiles. En pocas ocasiones los diplomáticos y civiles encargados delMinisterio de Defensa rindieron cuentas de sus acciones o decisiones. Losciviles tenían más control sobre las fuerzas armadas, pero las institucionesdemocráticas durante la administración de Menem fueron erosionadas,precisamente porque las fallas de parte de las autoridades civiles jamás fue-ron monitoreadas adecuadamente por el Congreso.

Ausencia de intervención burocrática de diplomáticos en el Uruguay

Uruguay es un caso opuesto al argentino, en el sentido de que las burocra-cias civiles y diplomáticas han ejercido una mínima influencia en el proce-so de toma de decisiones. Por principio, no ha habido un intento explícitopor incorporar a los militares en la estrategia de política exterior urugua-ya. De hecho, a diferencia de Argentina y Brasil, Uruguay jamás ha partici-


18 Para analizar la literatura sobre OP disponible en la Argentina véase Arturo C. Soto-mayor, The Peace Soldier from the South: From Praetorianism to Peacekeeping, tesis doctoral, NuevaYork, Columbia University, 1994, pp. 129-131.

19 Samuel Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Re-lations, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1957, pp. 80-94.

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pado como miembro no permanente del Consejo de Seguridad. La con-secuencia no deseada de esta política es que el Ministerio de RelacionesExteriores uruguayo no participa en el proceso de toma de decisiones so-bre OP. Internacionalmente, los diplomáticos uruguayos no tienen voz enlas decisiones clave sobre las misiones de paz porque están fuera de los ór-ganos más importantes que determinan las políticas de la ONU. Interna-mente, el papel secundario que desempeñan los miembros del servicioexterior uruguayo facilita que el Ministerio de Defensa pueda influir enlas políticas sobre OP. Las fuerzas armadas no están obligadas a compartir,difundir ni informar a las otras burocracias sobre el despliegue de tropasy observadores; por tanto, los diplomáticos están excluidos del proceso detoma de decisiones. En otras palabras, ninguna institución burocrática ci-vil puede competir o injerirse en las decisiones del Ministerio de Defensa.

Parte del problema está relacionado con el hecho de que las comuni-dades de defensa civiles en el Uruguay son relativamente pequeñas y nomuy influyentes. Los civiles raramente discuten temas militares o asuntosvinculados con las OP. Éste es un hallazgo sorprendente respecto de unpaís que tiene casi un soldado de paz por cada 280 habitantes. En teoría,casi todo uruguayo conoce o ha estado en contacto con al menos un cascoazul. Sin embargo, en la práctica, existe poco conocimiento sobre las mi-siones de paz de la ONU.

El efecto no deseado de esta asimetría de conocimiento, en donde losmilitares conocen más sobre asuntos de paz que sus contrapartes civiles, esque el control civil se erosiona cuando los propios civiles pecan de igno-rancia. Por ejemplo, en el Uruguay existen más de una centena de artícu-los sobre OP publicados en revistas militares. Por el contrario, sólo dosartículos fueron encontrados en revistas y otras publicaciones escritos poracadémicos uruguayos, en tanto que hasta ahora ningún libro sobre OP hasido publicado por alguna editorial civil del Uruguay.20 El desconocimien-to o la falta de interés de parte de la sociedad civil dificulta su control ple-no sobre las fuerzas armadas, en virtud de que la asimetría de informaciónpuede llevar a que los agentes militares engañen u oculten informaciónútil para la toma de decisiones por parte de los civiles.


20 Las dos publicaciones en cuestión son: Selva López Chirico, “Forças Armadas e demo-cracia: um olhar para o passado recente a partir do final do século”, en Maria Celina D’Arau-ju y Celso Castro (eds.), Democracia e Forças Armadas no Cono Sul, Río de Janeiro, Editora FGV,2000, pp. 179-213; Julián González, “Fuerzas armadas en tiempos de escasez: el riesgo de ladesnaturalización funcional”, Observatorio Político, núm. 3, 2002, pp. 101-103. Para una listacompleta de las publicaciones disponibles en Uruguay sobre la materia véase Arturo C. Soto-mayor, op. cit., pp. 175-206.

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Las diferencias entre perspectivas civiles y militares ya han tenido con-secuencias importantes. Por ejemplo, la más reciente participación uru-guaya en la misión de paz de la ONU en el Congo (MONUC), donde más de2 000 soldados de paz fueron desplegados desde Montevideo, motivó unacontroversia de política exterior. El problema surgió cuando en mayo de2003 el Consejo de Seguridad modificó el mandato de MONUC bajo el capí-tulo 7 de la Carta de la ONU, y la convirtió efectivamente en una operaciónde imposición de la paz, en la que los cascos azules están autorizados a ha-cer uso de la fuerza, en caso necesario.21 Esta medida preocupó a los di-plomáticos uruguayos porque consideran que una intervención militarbajo el capítulo 7 daña el principio de imparcialidad, neutralidad y no in-tervención en asuntos internos. Los militares, por el contrario, difieren desus contrapartes diplomáticas, ya que para ellos los beneficios económicosderivados de la participación en MONUC son superiores a las eventuales in-consistencias políticas que conlleva la intervención militar. Al momento deescribir este ensayo, los soldados de paz uruguayos seguían desplegados enel Congo, lo cual revela que los militares lograron imponerse a las prefe-rencias y cuestionamientos de los diplomáticos. Este ejemplo sugiere otraserie de preguntas. Si los civiles son contrarios a la intervención en el Con-go, pero los militares son capaces de evadir sus cuestionamientos, ¿enton-ces quién tiene el control de la política de defensa y de OP? Si los militaresprevalecen la mayor parte del tiempo, ¿entonces qué puede esperarsecuando surjan serias divergencias entre civiles y militares? El caso urugua-yo indica que las fuerzas armadas pueden ignorar las preferencias civiles oinfluir sobre los propios políticos, lo cual es un indicador del débil controlcivil que se ejerce en el Uruguay.

La participación en OP puede abrir oportunidades para mejorar elgrado de control civil o para que las fuerzas armadas incrementen su esfe-ra de autonomía institucional. La variación, en términos de control civil,depende en gran medida del grado de injerencia burocrática que tenganotras instancias no militares en el proceso de toma de decisiones. La evi-dencia en los dos casos de estudio en el sentido de que en algunos paíseslas decisiones clave sobre las OP son delegadas en los propios militares sinque intervengan otras burocracias e instituciones civiles, lo cual erosionael control civil.


21 Véase Felicity Barringer, “Security Council Votes to Dispatch Peacekeepers in Con-go”, The New York Times, 30 de mayo de 2003. Foreign Desk, p. 3.

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IV. LAS OPERACIONES DE PAZ Y SUS EFECTOS EN LOS SOLDADOS

Involucrar a las fuerzas armadas en misiones de paz también puede influiren los militares como personas. Los soldados de paz pueden desempeñartres tipos de actividades cuando son enviados al exterior: actividades deobservación y monitoreo, labores multidimensionales y misiones de impo-sición de la paz. La participación en OP puede afectar a los militares comoindividuos cuando desempeñan diversos tipos de tareas militares y civiles,así como cuando interactúan con diferentes tipos de actores, tanto civilescomo uniformados. Por lo tanto, la interacción social en la misión puedediluir los intereses organizacionales de los militares y ejercer una influen-cia importante en el control civil, en la medida en que los soldados de pazse vuelven más profesionales y más proclives a aceptar su subordinación alpoder civil como resultado de su participación en las OP.

Para efectos de este análisis, se define civilianización del soldado comola inclusión de funciones que no son inherentemente militares, pero quecrean mayor flexibilidad y permiten una mayor integración militar-civil.Los efectos de la civilianización ocurren cuando los militares desempeñantareas civiles en la misión o cuando, durante un periodo de tiempo pro-longado, el oficial se vuelve dependiente de las infraestructuras civiles. Lossoldados de paz que han interactuado con componentes civiles en la mi-sión son más susceptibles de adoptar una visión del mundo más amplia,ciertamente más civil que la visión estrictamente militar de sus colegas. Encontraste, se define profesionalización del soldado como el desarrollo deconocimientos propiamente militares, los cuales incluyen habilidades, en-trenamiento, formación e información sobre la guerra y el manejo de laviolencia. El profesionalismo militar sucede cuando los soldados de paz es-tablecen contactos con las fuerzas de otros países y como resultado de esainteracción ejecutan deberes militares muy especializados, como podríaser imponer una zona sin vuelos o monitorear ejércitos. De tal forma, la ta-rea de evaluar hipótesis sobre la interacción social en las OP implica anali-zar cómo diferentes tipos de operación y de mandato producen diferentestipos de efectos en el grado de civilianización y profesionalización.

Primero, la evidencia sobre los efectos de civilianización de las OP esambigua. Las consecuencias de la civilianización son más evidentes en lasllamadas operaciones multidimensionales, en las que los soldados de pazasisten a los civiles en procesos de reconstrucción nacional. Por ejemplo,en OP de la ONU en América Central, Tímor del Este y Mozambique, lossoldados de paz sudamericanos tuvieron la oportunidad de entrenar afuerzas policiacas, proveer seguridad al personal de la ONU y de las organi-zaciones no gubernamentales (ONG), construir campamentos para refugia-


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dos y asistir en los procesos electorales. La cooperación entre civiles y sol-dados fue grande y muy fluida. La logística para estas misiones estuvo biencoordinada, los civiles cooperaron y los soldados de paz se subordinaron alas autoridades locales, nacionales e internacionales.

No obstante, los soldados de paz argentinos no estuvieron suficiente-mente expuestos a estas operaciones, ya que sólo 0.22% de ellos participaronen misiones clasificadas como multidimensionales. Aún más, un númeroimportante de soldados uruguayos (54.4%) participó en estas misiones, pe-ro en condiciones en las que el cese del fuego fue violado por una de laspartes, como en Angola, Camboya, Congo, Ruanda y Sierra Leona. En estoscasos, los cascos azules estuvieron involucrados en funciones policiacas y deseguridad interna, intentando imponer el orden público más que proveerasistencia para la reconstrucción nacional. En otros, como los de Angola,Camboya y el Congo, los soldados de paz eran responsables de disuadir ocontener a combatientes activos. Esta misión es problemática en virtud deque la contención de grupos armados se asemeja a la vieja misión de segu-ridad nacional, enfocada primordialmente en la contrainsurgencia y laguerra contra guerrillas. Por tanto, es cuestionable que los soldados esténadoptando posturas más civiles cuando son enviados a misiones multidi-mensionales en donde el cese del fuego ha sido violado. La evidencia pare-ce sugerir que algunos soldados de paz están desempeñando funciones deseguridad que los propios civiles han intentado diluir, reformar o eliminar.Consecuentemente, el contacto con el desempeño de funciones civiles nogenera efectos de civilianización de manera automática, al menos no encondiciones donde el cese del fuego no ha sido respetado.

Asimismo, este estudio no encontró evidencia sustantiva con respectoa los efectos de civilianización en las misiones de monitoreo y observación.La Argentina tiene la experiencia más vasta en este tipo de operaciones,con una participación de 35.6% (es decir, de todas las tropas enviadas a lasOP, 35.6% fue a una misión de observación), seguida del Uruguay, con19.5%. Las entrevistas realizadas con soldados de paz sudamericanos queparticiparon en misiones de la ONU en Chipre, India-Paquistán, Irán-Iraq yel Medio Oriente (Israel-Siria) no indicaron que los niveles de penetra-ción civil hayan sido particularmente altos. Las tareas de observación in-cluyeron funciones militares más que civiles, tales como el monitoreo detropas y el conteo de armamento, en donde la interacción social ocurrióesencialmente entre ejércitos de otras naciones y no con civiles.

De todas las operaciones examinadas para este proyecto, las de imposi-ción de la paz son las que tienen los menores efectos en la civilianizacióndel soldado. Uruguay está actualmente involucrado en su primera expe-riencia con operaciones de imposición de la paz en el Congo y Haití; por


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lo tanto, las consecuencias apenas se verán. En la Argentina, 61.59% de to-dos los cascos azules participaron en al menos una operación de imposi-ción de la paz en Europa, América Latina y el Medio Oriente (incluyendola ex Yugoslavia, Haití e Iraq-Kuwait). En entrevistas personales con 13 co-mandantes de fuerza, los oficiales argentinos enfatizaron los beneficios mi-litares que dicha participación tuvo para el soldado argentino. Las tareasdesempeñadas en este tipo de misiones incluyeron la eliminación de mi-nas terrestres, la disuasión de fuerzas serbias, el control de guarniciones yla coordinación logística con otras fuerzas armadas (incluyendo las de laOTAN). En estas OP, el componente civil fue coordinado por el personal dela ONU y las ONG, pero con poca interacción civil-militar. Los cascos azulessí interactuaron con civiles, sobre todo en el envío de ayuda humanitaria yla provisión de seguridad para las ONG; no obstante, para los oficiales la ex-periencia más importante era la militar y la de seguridad. En tales misionesel soldado de paz debe estar preparado para defenderse y usar la fuerza,para lo cual pone en práctica habilidades que ha adquirido como parte desu entrenamiento militar y no como resultado de su interacción con civiles.

Existe mucha variación entre el tipo de operación y el efecto en la pro-fesionalización de los militares. Los cascos azules argentinos socializaronconstantemente con fuerzas de la OTAN en diversas operaciones de la ONU

en Chipre, Croacia, Haití, Iraq-Kuwait y la ex Yugoslavia (Kosovo, Prevlakay Eslovenia). Los reportes y experiencias sugieren que los soldados argenti-nos incrementaron ciertas habilidades profesionales, sobre todo en opera-ciones de imposición de la paz.22

El efecto en la profesionalización del soldado parece estar asociadomás con el actor con quien se socializa que con el tipo de operación. Porejemplo, en Chipre, los soldados de paz argentinos interactuaron más conoficiales británicos. Irónicamente, diez años después del conflicto de lasMalvinas, los rivales de antaño se encontraron nuevamente en una isla ale-jada del Atlántico Sur. La socialización entre tropas británicas y argentinasen Chipre tuvo consecuencias culturales y profesionales importantes. Porejemplo, un oficial, veterano de las Malvinas, describió su experiencia per-sonal con miembros de la Armada Real Británica en Chipre de la siguientemanera: “Yo nunca cederé las Malvinas a los británicos, pero reconozco suprofesionalismo. Entiendo por qué perdimos la guerra.”23 El comentariode este oficial parece indicar que las lecciones aprendidas en la misión sonprofesionales, personales y hasta culturales. Ciertamente, el oficial argenti-


22 Véase, por ejemplo, Ejército Argentino, Soldados argentinos por la paz, op. cit.23 Entrevista personal con el teniente coronel Francisco Alejandro Ramírez, jefe del De-

partamento de Operaciones de Paz en Desarrollo, Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Ar-madas, Ministerio de Defensa, Buenos Aires, Argentina, 3 de febrero de 2002.

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no se identificó con las fuerzas de otro país, a pesar de que el colega era unantiguo rival; en otras palabras, hubo una identificación profesional entrecorporaciones militares. Simultáneamente, los cascos azules argentinos es-taban siendo reeducados al socializar con fuerzas que ya estaban bajo unestricto control civil. Ellos pudieron observar el comportamiento institu-cional y la conducta profesional de oficiales que eran expertos en su área,compartían una unidad orgánica y desempeñaban sus funciones con res-ponsabilidad. Los soldados argentinos observaron cómo los oficiales de laOTAN llevaban a cabo sus funciones, aun cuando estuvieran en desacuerdocon sus comandantes civiles. Ciertamente esta interacción con actores es-pecíficos en la misión tuvo su mayor impacto en la profesionalización delsoldado argentino, quien asimiló nuevas normas y prácticas que incluían elrespeto a la autoridad civil como parte de su ejercicio profesional.

Experiencias análogas no fueron reportadas en el caso del Uruguay,donde los soldados de paz interactuaron y socializaron sobre todo con lasfuerzas armadas de países menos desarrollados, en algunos de los cualesno existe el control civil. Uruguay ha enviado sus contingentes más nume-rosos a misiones en África y el Caribe –Angola, Congo, Mozambique y Hai-tí. En éstas, los cascos azules uruguayos se han mezclado con tropas deGhana, India, Nepal, Nigeria, Malasia y Paquistán. En comparación con lasfuerzas armadas de Sudamérica, los militares de estos países poseen menosrecursos y suelen desplegar soldados en lugar de oficiales. Consecuente-mente, es improbable que los soldados de paz en misiones en África esténadquiriendo o desarrollando nuevas habilidades y normas profesionales, amenos que interactúen con tropas de países industrializados. Si bien escierto que los franceses y británicos intervienen constantemente en el con-tinente africano, también lo es que no lo hacen a través de la ONU. Estonos dice que la Organización depende esencialmente de tropas del TercerMundo para cubrir la demanda de operaciones en África y en ocasionessuele ocupar fuerzas que son menos profesionales que las europeas o lati-noamericanas. Por lo tanto, la interacción con tropas del Tercer Mundopuede no acarrear los efectos deseados en términos de profesionalizacióny de ahí que el impacto de la participación en OP sea distinto para Uru-guay que para Argentina.

CONCLUSIONES

Los resultados empíricos de esta investigación son aún incompletos, en vir-tud de que se requiere levantar encuestas de opinión para comprobar demanera más rigurosa los efectos de la participación en OP. Infelizmente,


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hasta ahora no ha habido interés de parte de los gobiernos que contribu-yen con tropas ni de la ONU por conocer las opiniones y preferencias delos soldados de paz a través de estudios en la materia. En el Cono Sur aúnexiste un vacío informativo importante, ya que los datos sobre las expe-riencias de los militares en las OP no siempre son revelados públicamenteo nadie se ha molestado en solicitarlos. Este estudio fue motivado en partepor la idea de abrir nuevas avenidas de investigación que permitan evaluarde manera más crítica y rigurosa los efectos de la internacionalización delas fuerzas armadas.

El presente estudio provee una serie de contribuciones empíricas y depolíticas públicas. La literatura hasta ahora existente en materia de OP re-conoce que los efectos generados por la participación en misiones de laONU son positivos para las relaciones cívico-militares y para el control civil.Esta investigación, sin embargo, revela que diferentes tipos de participa-ción pueden acarrear consecuencias diversas para el mejoramiento delcontrol civil en países en vías de democratización. Cuando los militaresresguardan prerrogativas institucionales, cuando enfrentan pocos constre-ñimientos de parte de las burocracias civiles y cuando interactúan con lasfuerzas armadas de países menos desarrollados o con grupos beligerantesactivos su participación en OP puede tener efectos perversos.

Los resultados de este proyecto también sugieren que, lejos de enfocarla atención en los casos exitosos, un diseño de investigación más rigurosodebe incluir casos de fracaso o críticos para entender mejor cómo y porqué existe variación en los efectos de la participación en misiones de paz.En la medida en que la variación entre casos pueda ser explicada, es posi-ble también identificar mecanismos causales y condiciones antecedentespara inferir el grado de éxito o fracaso de un futuro envío de tropas.

Este proyecto es también un primer intento por elucidar de qué formala participación en OP de países en transición democrática varía y es dife-rente de la participación de estados con regímenes democráticos consolida-dos, como India, Canadá o Suecia. La tendencia actual en las NacionesUnidas es en el sentido de reclutar soldados de países del Tercer Mundo,muchos de los cuales están experimentando procesos de apertura política ydemocratización. Esto implica que un número considerable de países en-vían tropas con la intención de reformar a sus fuerzas armadas durante pe-riodos de cambio político. Los argumentos aquí expuestos ofrecen unaserie de claves sobre el tipo de resultados que puede esperarse de la partici-pación de estados tales como Chile, Nigeria, Serbia y Sudáfrica, que progre-sivamente han aumentado su cuota de tropas desde que se democratizaron.En virtud de las hipótesis que aquí se han desarrollado, puede esperarseque el efecto en el grado de control civil será distinto para estos países por-


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que hay variaciones en el tipo de prerrogativas, en los procesos de toma dedecisiones y en la socialización.

Una de las prescripciones de política más evidentes que se derivan deeste estudio es que, si bien las OP son importantes para socializar a los mili-tares, tendrán poco éxito si la participación no es acompañada de progra-mas que busquen informar y de ser posible formar expertos civiles enmisiones de paz. La participación en las operaciones de la ONU no puedeser una herramienta efectiva para asistir la consolidación democrática silos civiles dejan asuntos clave de defensa y de paz en manos de los solda-dos. Por ello es importante entrenar a civiles, formar a diplomáticos de ca-rrera e involucrar a la sociedad civil en los asuntos de defensa y deseguridad internacional. El conocido adagio del estadista francés GeorgeS. Clemenceau de que la guerra es muy importante como para ser atendi-da exclusivamente por los generales, es tan válido para la guerra como pa-ra la paz. Si bien Dag Hammarskjold, quizá el secretario general de la ONU

más admirado, tenía razón cuando afirmaba que las misiones de paz noson militares, pero sólo un militar las puede llevar a cabo, lo cierto es quelas OP son muy importantes como para ser manejadas exclusivamente porlos uniformados.


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