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FONDOS DE GARANTIA YSUS POSIBILIDADES

PARA LAMICROEMPRESA

Katherine Stearns

Serie de Monografías No. 8

Katherine Stearns

ACCION International

Agosto 1993

FONDOS DE GARANTIAY SUS POSIBILIDADES PARA LA MICROEMPRESA

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Katherine Stearns es Directora de Operaciones de ACCION Internacional enEstados Unidos. Anteriormente trabajó como especialista en programas paraAcción y, previamente, como Directora Nacional en Costa Rica. Ha realizadoconsultorías para los programas de microempresa en América Latina, Asia yAfrica del Norte y ha escrito varios documentos sobre temas referentes a lamicroempresa.

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AGRADECIMIENTOS

El presente documento no hubiera sido posible sin el generoso apoyofinanciero de la Fundación Ford, la Fundación Tinker y la Fundación para elDesarrollo en Ultramar (Reino Unido). La oficina de Cooperación Privada yVoluntaria de la Agencia para el Desarrollo Internacional también ha contribuidoa la elaboración de esta monografía. A todas estas entidades expreso migratitud.

También debo agradecer a todas aquellas personas que de una u otramanera colaboraron en la elaboración de esta monografía. Muchos de loscolegas de ACCION aportaron información, comentarios y apoyo para suedición. Entre ellos debo mencionar a Deborah Drake, Sonia Saltzman, MaríaOtero, Darcy Salinger, William Burrus, Gabriela Romanow y Patricia Smith.La perspectiva de campo la aportó Carlos Castello en Colombia y RodrigoLópez en Ecuador, quienes ayudaron a elaborar el estudio de casos.

Hank Jackelen, del Fondo de Desarrollo de Capitales de las NacionesUnidas, y Elisabeth Rhyne, anteriormente de la Agencia para el DesarrolloInternacional, me colaboraron en el examen de varios aspectos importantesen las primeras etapas. Además, Robert Blayney de Urban Income Systems,Inc. y John Porges, quienes fueron consultados ampliamente sobre fondos degarantía, aportaron valiosos comentarios. Mike O’Donnell del BancoInteramericano de Desarrollo, Lisa Mensah de la Fundación Ford, JanneyBretz-Carpenter de Shorebank Advisory Services, y Kenneth Angell deDevelopment Alternatives también aportaron sugerencias muy útiles.

En cuanto al apoyo editorial, debo agradecer a Carole Thompson. DiegoGuzmán de ACCION en Colombia coordinó la impresión. Y un agradecimientoespecial para Kimberly Smith, quien ha colaborado con todo lo proveniente dela Oficina de ACCION en Washington en los últimos dos años.

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TABLA DE CONTENIDO

I. FONDOS DE GARANTIA: VISION GENERAL......................................A. Objetivos de los Fondos de Garantía ...............................................B. Criterios para los Esquemas Efectivos de Garantía .........................

II. FONDOS DE GARANTIA PARA EMPRESAS PEQUEÑASY MICROEMPRESAS ..........................................................................

A. Modelo Individual y Experiencias .....................................................B. Modelo de Cartera y Experiencias....................................................C. Modelo Intermediario y Experiencias ...............................................D. Comparación de Modelos y de Experiencias. ...................................

III. FONDO PUENTE DE ACCION

A. Utilización del Fondo Puente ............................................................B. Mecanismo de las Cartas de Crédito ...............................................C. Fondo Puente y Apalancamiento .....................................................D. Mecánica del Fondo Puente .............................................................E. Implicaciones del Fondo Puente para ACCION ................................

y sus Programas Afiliados ...............................................................

IV. LOS FONDOS DE GARANTIA EN EL CAMPO:ESTUDIO DE CASOS ..........................................................................

A. Colombia ..........................................................................................B. Ecuador ...........................................................................................

V. DISEÑO DE FONDOS DE GARANTIA EFECTIVOS

A. Por qué algunos Fondos de Garantía no son Efectivos ....................B. Las Fortalezas del Modelo Intermediario ..........................................C. Los Retos que Afronta el Modelo Intermediario ................................D. Aspectos Programáticos y de Política .............................................

BIBLIOGRAFIA .........................................................................................

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CUADROS

CUADRO 1: Esquemas Individuales de Garantía,revisados por Levitsky y Prasad .......................................

CUADRO 2: Actividades de FUNDES en 1991 .....................................

CUADRO 3: Garantías del Fondo Puente de ACCIONy Crédito aprobado ............................................................

CUADRO 4: Comparación de modelos de garantíay experiencias ..................................................................

CUADRO 5: Ventajas y desventajas de las diferentesfuentes de crédito .............................................................

CUADRO 6: Capitalización del fondo puente, por fuentes. ....................

CUADRO 7: Campos examinados en la evaluación del créditode ACCION.......................................................................

CUADRO 8: Evolución de los créditos en ACTUAR Bogotá ..................

CUADRO 9: Composición de la Cartera de FED en Ecuador ................

DIAGRAMAS

DIAGRAMA A: La Frontera del Riesgo-costo de Transacciónde los Bancos ...................................................................

DIAGRAMA B: Tres Modelos de Fondo de Garantías ...............................

DIAGRAMA C: Capas de Protección del Fondo Puente deACCION ...........................................................................

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LISTA DE SIGLAS

ACP ACCION Comunitaria del Perú

AID Agencia para el Desarrollo Internacional

BARAF Oficina de Asistencia para los TrabajadoresPúblicos Desplazados

CD Certificado de Depósito

CFP Corporación Financiera Popular

CGC Corporación de Garantía Crediticia (Ecua-dor)

FED Fundación Ecuatoriana de Desarrollo

GAF Get Ahead Foundation (Fundación Adelante)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

GCC Garantía de la Cartera de Crédito

ONG Organización No Gubernamental

PDV Voluntary Departure Program (Programa deSalida Voluntaria)

PPP Programa de Prestamistas Preferidos

PIR Programa de Inversión Relacionada

APE Administración de Pequeñas Empresas

ISR Inversión Socialmente Responsable

WWB Banco Mundial de la Mujer

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CAPITULO I

FONDOS DE GARANTIA:VISION GENERAL

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Los mecanismos de garantía siguen cumpliendo una función en lasestrategias orientadas a financiar el crecimiento en muchos países en víasde desarrollo. Los mecanismos de garantía motivan a los bancos a otorgarfinanciación a ciertos sectores económicos, como las pequeñas empresas,asegurando que las pérdidas que pueda tener el banco serán cubiertas porotro organismo en caso de incumplimiento. Un organismo de garantía, yasea gubernamental o privado, paga al banco prestamista un determinadoporcentaje de las pérdidas en que éste pueda incurrir en relación apréstamos garantizados. Este “seguro” reduce el riesgo del banco,permitiéndole conceder créditos a los prestatarios que, por sí solos,carecen de suficientes garantías o respaldo para calificar como prestatariosde un banco.

A pesar del efecto potencialmente positivo de los mecanismos degarantía, los programas respaldados por garantías parecen haber producidoresultados diversos. En algunos casos, los altos índices de incumplimientodescapitalizaron el Fondo, o los atrasos para recuperar del garante lospréstamos incumplidos fueron causa de que los bancos terminaran suparticipación. Otros fondos de garantía han podido subsistir, pero no quedaclaro si realmente aumentan el nivel de financiamiento que se dirige haciael sector elegido como objetivo. En otros casos los fondos de garantíaayudan a que dicho sector obtenga financiamiento bancario. Es muyescasa la documentación acerca del efecto positivo o negativo de losprogramas de garantía. Sin embargo, en este contexto incierto existe unamplio interés para el establecimiento de los mecanismos de fondos degarantía a fin de aumentar la disponibilidad de financiamiento para losmicroempresarios.

El interés actual en el uso de fondos de garantía para el financiamientode la microempresa proviene de la evolución exitosa del crédito a lamicroempresa durante la década pasada. Varios programas importantesde crédito microempresarial en Indonesia, Bangladesh y América Latinahan tenido un efecto positivo y han demostrado que el financiamiento engran escala a los microempresarios puede ser financieramente autosuficientee incluso rentable. Las instituciones de financiamiento están concediendocréditos en forma exitosa a decenas de miles de microempresarios. En la

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medida en que estos programas continúan creciendo, se hace crítica lanecesidad de incrementar el financiamiento a niveles que van más allá delos aportes obtenidos de los donantes. El sistema financiero formal se estáconvirtiendo en una fuente de financiamiento a los microempresarios, tantodirecta como indirectamente, en cantidades cada vez mayores.

Esta monografía examina el mecanismo de los fondos de garantía con elfin de determinar su potencial para incrementar el financiamiento de losmicroempresarios en los países en vías de desarrollo. El documentoexplora el diseño y la efectividad de los esquemas de garantías para lasempresas pequeñas y para las microempresas. Por cuanto se han puestoen ejecución pocos programas de garantía para la microempresa, y aúnmás, pocos se han documentado, se examina al presente la experiencia deestos programas con el fin de deducir algunas lecciones importantes. Estamonografía desarrolla tres modelos de fondos de garantía y utiliza laexperiencia actual para identificar sus aspectos débiles y fuertes.

Se describe en detalle el programa de garantías de ACCION Internacional1;el estudio de casos de Ecuador y de Colombia indica los efectos positivosque pueden tener los fondos de garantía. El documento llega a la conclusiónde que si bien ubica muchas deficiencias en algunos de estos mecanismosde garantía, existe un modelo efectivo de fondo de garantía que puedeaumentar el financiamiento a los microempresarios y quizás también a lospequeños empresarios.

A. OBJETIVOS DE LOS FONDOS DE GARANTIA

Los fondos de garantía son mecanismos financieros utilizados paraincrementar el financiamiento por parte del sector formal a grupos específicos.Generalmente, están diseñados para facilitar y estimular el financiamientodirecto de los bancos a estos grupos. Al asegurar el pago al banco de unaparte de las pérdidas sobre los préstamos garantizados, los mecanismosde garantía reducen el riesgo del financiamiento del banco.

Ciertas garantías cubren un porcentaje principal del préstamo que haperdido el banco, en tanto que otras garantizan un porcentaje del principaly los intereses que se pierda. Otros, garantizan un porcentaje de lacantidad prestada . Si una garantía ampara el 50% de la cantidadprestada , entonces el banco sufrirá pérdidas sólo cuando se incumpla másdel 50% del crédito. Sin embargo, si la garantía ampara 50% de la cantidadperdida , el banco y el garante comparten todas las pérdidas. Estascaracterísticas de diseño relacionadas con el riesgo son algunas de las

1 ACCION Internacional es una organización sin propósito de lucro de los Estados Unidos,dedicada a promover el desarrollo de la microempresa en toda América Latina y losEstados Unidos.

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determinantes más importantes para la aceptación y el uso de un mecanismode garantía, por parte del banco.

Los fondos de garantía, por lo general, se diseñan con el propósito deinfluir a la obtención de recursos para los prestatarios beneficiarios. Porejemplo, un fondo de garantía de US$5 millones puede motivar a los bancosa prestar US$10 millones al sector beneficiario, “influyendo” así que losrecursos de los fondos se utilicen en una relación de 2 a 1 (con US$5millones en los fondos, el mecanismo de garantía facilita US$10 millonesen préstamos al sector beneficiario).

A menudo el concepto de utilizar dicha “influencia” está ligado al montode riesgo que asume el fondo de garantía. Por ejemplo. Si el fondo es deUS$5 millones y ampara el 50% de las pérdidas, no será muy probable quelos bancos estén dispuestos prestar más de US$10 millones (“influencia”de 2 a 1). Si se pierden todos los US$10 millones por préstamosincobrables, los bancos recuperarán todo el fondo de US$5 millones. Noimporta cuánto presten los bancos, el monto máximo que pueden recuperarmediante la garantía es el 50% de las pérdidas hasta US$ 5 millones.

La mayoría de los fondos de garantía se refieren únicamente a lasrestricciones de garantía de financiamiento a los prestatarios beneficiarios,y garantizan los créditos para reducir el riesgo del banco. Sin embargo, losprestatarios beneficiados con programas de fondos de garantía,generalmente presentan también una restricción de “costo de transacción”.Las empresas pequeñas, por ejemplo, a menudo carecen de experienciapara tratar con los bancos, y viceversa. Las empresas pueden tenerregistros financieros incompletos, haciendo más difícil y costoso para elbanco determinar su capacidad crediticia. Los préstamos a las empresaspequeñas también tienden a ser de menor cuantía que el monto de loscréditos normales del banco. Los préstamos de menor cuantía tienencostos de transacción relativamente más altos y, por ende, son menosrentables. Incluso con los mecanismos de garantía, los clientes quenecesitan préstamos más grandes son más atractivos para los bancoscomerciales que los prestatarios más pequeños normalmente beneficiariosde los programas de garantías.

Algunos programas de fondos de garantías reconocen que los costos detransacción en que incurre el banco por financiar a prestatarios máspequeños son más altos y tratan de minimizar tales costos y motivar albanco prestamista. El garante podrá ayudar al prestatario beneficiario acumplir los requisitos del banco colaborando en la elaboración de unasolicitud aceptable, en la realización del estudio de factibilidad y en el plande negocios. El garante puede incluso realizar un análisis completo delcrédito antes de recurrir al banco con la solicitud. Además de reducir elriesgo del banco, este apoyo reduce los costos de transacción para el

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banco en relación con los nuevos pequeños prestatarios. Si el banco quiere(y puede) cobrar un interés más alto o comisiones por los préstamos a lospequeños prestatarios, resulta menos importante para el garante reducir loscostos de transacción.

Al reducir el riesgo y los costos de transacción, los fondos de garantíapueden funcionar como “búsqueda y desarrollo de" para los bancos queconsideren entrar a un nuevo mercado (Landy y Rhyne). Le dan al banco unaoportunidad de probar un nuevo mercado, como el de préstamos a empresaspequeñas, sin asumir todo el riesgo o todos los costos de transacción quenormalmente implica ingresar a un nuevo mercado. Con resultadossatisfactorios, el banco puede desarrollar la destreza necesaria para atenderel mercado sin el respaldo de un mecanismo de fondo de garantía e incorporarese sector dentro de su clientela normal.

Un mecanismo efectivo de garantías tiene dos posibles resultados:

1.Aumento del nivel de financiamiento del banco al grupo beneficiario:

• Al asumir una parte de las pérdidas en que incurren los bancos cuando losprestatarios incumplen un préstamo, reduciendo de este modo el riesgo delos bancos al financiar a los prestatarios beneficiarios.

• Al reducir los costos de transacción de los bancos al financiar a losprestatarios beneficiarios.

2. La apertura de mercados financieros proporcionando acceso al crédito delos bancos a un nuevo sector. Al asumir riesgos y quizás reducir costosde transacción, un mecanismo de garantías puede contribuir a que losbancos presten a un nuevo sector en forma rentable.

Los bancos asumen riesgos y costos de transacción con todos lospréstamos. Como se ilustra en el diagrama A, los bancos tienen un rango deniveles aceptables de riesgo y de costos de transacción. Los fondos degarantía están diseñados para motivar a los bancos a prestar más allá de suslímites normales o de su zona de seguridad, a los prestatarios que parecenmás riesgosos. Estos fondos deben ampliar sus límites (o atraer prestatariospotenciales), de modo que aquellos que no tienen posibilidad de acceso albanco puedan llegar a tenerlo. Los prestatarios “sin posibilidad de acceso alos bancos”, en la mayoría de los casos, también presentan costos detransacción más altos, un aspecto que a menudo pasan por alto losmecanismos de garantía.

La distancia en que se sitúan los prestatarios beneficiarios, fuera del límitede costos de transacción y riesgo, es un factor crítico en el diseño de unmecanismo apropiado de garantía. Los sectores cercanos a este límite, comolas empresas bien establecidas con proyectos con capacidad crediticia

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pero con garantías colaterales ligeramente insuficientes pueden requerirun esquema que sólo reduce ligeramente el riesgo del banco. Los sectoresmás retirados del límite pueden requerir una reducción importante delriesgo, así como un mecanismo para reducir los costos de transacción.Este mecanismo podrá incluir líneas de crédito de redescuento2 que sonmás baratas para el banco, aumentando así la rentabilidad del financiamientoa los prestatarios beneficiarios; la capacitación del personal del banco paraevaluar los préstamos a pequeñas empresas de manera más eficiente; oemplear consultores que ayuden a los prestatarios pequeños a reunir ladocumentación necesaria antes de presentarse al banco, reduciendo deeste modo el papeleo del banco.

2 Las líneas de crédito de redescuento son líneas de crédito subvencionadas otorgadasa un sector bancario del país, por lo general por organizaciones multilaterales como elBanco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo o la Agencia para el DesarrolloInternacional.

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B. CRITERIOS PARA LOS ESQUEMAS DE GARANTIA EFICIENTES

Para que los fondos de garantía funcionen eficientemente deberán existirvarias condiciones generales. En primer lugar, contar con suficiente liquidezen el sistema bancario. En condiciones de baja liquidez, un fondo de garantíastiene poca probabilidad de convencer a los bancos para que presten a unsector nuevo, ya que los bancos concentrarán sus limitados recursosdisponibles en clientes preferidos y generalmente más grandes. En segundolugar, los bancos participantes deben ser instituciones financierasresponsables. Por ejemplo, muchos bancos de desarrollo tienen niveles muyaltos de atrasos y básicamente son insolventes (Banco Mundial, 1989).Ningún programa de garantías puede ser eficiente si el banco es unprestamista irresponsable.

Un objetivo a largo plazo de un fondo de garantía puede ser que los bancosdisminuyan su dependencia de la garantía y, eventualmente, concedan alsector beneficiario créditos sin garantía. En estos casos, los riesgos percibidospor los bancos y los costos de transacción por el otorgamiento de créditosal sector beneficiario deben reducirse con el tiempo. Por otra parte, si elmecanismo de garantía es completamente autosuficiente y es eficaz paraestimular a los bancos a conceder crédito a los prestatarios beneficiarios a loscuales no prestarían en otras circunstancias, puede no existir razón algunapara suspender el mecanismo de garantía.

Las características más básicas de los esquemas de garantía comprendenla estructura de incentivos entre el banco, el garante y el prestatario. Laestructura de incentivos debe motivar a los bancos a conceder crédito alsector beneficiario. De otro modo, el fondo de garantías podrá no tener ningúnefecto. Debe también asignar, proporcionalmente, los riesgos y lasrecompensas a la autoridad de cada participante que toma las decisiones afin de asegurar que se tomen decisiones responsables por todas las entidadescomprometidas. En gran medida, el comportamiento de los tres actoresprincipales (el banco, el garante y el prestatario) está motivado por el diseñodel esquema de garantías en cuatro áreas críticas.

• Proceso de aprobación del crédito y la garantía. ¿Qué entidadesaprueban los créditos y las garantías? ¿Los que toman la decisión,asumen los riesgos en proporción a su responsabilidad? ¿El proceso eseficiente, o aumenta los costos de transacción del banco para otorgar uncrédito? Desestimula el proceso la participación de los prestatarios (o delos bancos) debido al tiempo y costo que implica?

• Participación en el riesgo ¿Qué entidades asumen el riesgo y en quéporcentaje? Asume el banco suficiente riesgo para ser un prestamistaresponsable y para poner en ejecución todas las opciones con el fin derecuperar los préstamos? ¿O, es que el mecanismo de garantía cubre

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todos los riesgos? ¿El mecanismo de garantías asume suficientesriesgos para estimular a los bancos a participar y reduce sus propiosrequerimientos de garantía para los prestatarios beneficiarios? Asumenalgún riesgo los prestatarios o creen que tienen poca obligación de pagar?

• Credibilidad de la garantía. ¿Qué debe hacer el banco para “invocar” lagarantía cuando los préstamos han sido incumplidos, recupera el bancosus fondos rápidamente? Están de acuerdo el banco y el garante, encuanto a lo que constituye un incumplimiento? Se basa la garantía enfondos depositados en el banco prestamista, en una carta de crédito dereserva3 o en la solvencia del garante? ¿Es fácil “invocar” una garantíacuando el banco tiene poca motivación para demandar el cobro deprestatarios morosos?

La credibilidad a largo plazo del esquema de garantías depende de susolvencia. ¿Está bien capitalizado el fondo, y se mantiene su valormediante las comisiones de los usuarios o los intereses cobrados, demodo que pueda cubrir en varios años un crédito incumplido? ¿Essolamente la entidad garante, o cubre sus costos, de modo que puedaseguir existiendo por varios años, cuando los préstamos hechos alpresente pudieran ser incumplidos?

• Costos y comisiones. ¿Puede el banco otorgar préstamos rentables alsector beneficiario, utilizando el mecanismo de garantías? ¿ Son loscostos de transacción del crédito a los prestatarios beneficiarios, muchomás altos que los de la clientela normal del banco, y aborda este problemael esquema de garantías? Existen costos adicionales para el banco porutilizar el mecanismo de garantías? ¿Recibe el garante suficientescomisiones por sus servicios, y quién las paga? Es tan bajo el costo paralos bancos por utilizar las garantías que garantizan a sus prestatariosnormales en lugar de otorgar préstamos a los prestatarios beneficiarios delprograma?

Muchos esquemas de garantía tienen relativo éxito en promover su usoamplio por parte de los bancos, pero tienen menos éxito en fomentar elotorgamiento de crédito a los prestatarios beneficiarios . Es difícil determinarsi un mecanismo de garantía hace que los bancos otorguen crédito a la nuevaclientela o que simplemente reduzca el riesgo del banco por prestar a susclientes normales. Los esquemas de garantía que aseguran que cadapréstamo se otorga a un prestatario que no hubiera recibido crédito singarantía son demasiado costosos y exigen demasiado trabajo. En lugar de

3 Una carta de crédito de reserva (stand-by), utilizada para garantizar préstamos, garantizaque el garante pagará al banco si no lo hace el prestatario. Para que el banco acepte unacarta de crédito, debe estar convencido de la solvencia del garante.

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ello, la mayoría de los esquemas desarrollan criterios básicos para losprestatarios beneficiarios y aprueban garantías con base en estos criterios,ya sea que el banco, normalmente, otorgue o no créditos a estos prestatarios.

Los bancos tenderán a utilizar el mecanismo de garantías para otorgarcréditos a una nueva clientela, solamente cuando estén comprometidos atender a esa nueva clientela, lo cual puede ocurrir por diversas razones. Elbanco puede ver la nueva clientela como un sector potencialmente rentableque realmente quiere desarrollar. Pueden existir razones políticas o socialespara que el banco quiera otorgar crédito a un nuevo sector. Por ejemplo, unbanco puede desear congraciarse con el gobierno si éste viene promoviendoel crédito a pequeños prestatarios. O la administración del banco puedeconsiderar que una parte de sus préstamos debe ir a las pequeñas empresascomo una contribución a un desarrollo más equitativo. Las institucionesmultilaterales también pueden motivar a los bancos para que otorguen créditoa los pequeños prestatarios ofreciéndoles líneas de crédito de redescuento.

Si bien la participación del banco es un prerrequisito para un programaefectivo de garantías, esto no es suficiente. Como se dijo antes, los criteriosbásicos de un mecanismo efectivo de garantías incluyen una estructura deincentivos que motive la participación de los bancos y el comportamientoresponsable de todos los participantes; procesos eficientes y eficaces deaprobación de los créditos y de las garantías; compartir, debidamente, losriesgos entre todos los participantes; garantías fidedignas y una distribuciónjusta de los costos y las comisiones que permita al banco otorgar préstamosde manera rentable. Por último, para considerarse exitoso, el mecanismodebe producir un aumento del financiamiento al sector beneficiario.

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CAPITULO II

FONDOS DE GARANTIA PARA PEQUEÑASEMPRESAS Y MICROEMPRESAS

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Los fondos de garantías se han utilizado por parte de los gobiernos desdefinales de la década de los sesentas, como un mecanismo para dirigir elcrédito. Se han establecido muchos fondos de garantía para dirigir el créditoa las empresas medianas y pequeñas, y recientemente se han diseñadoalgunos de estos fondos para la microempresa. A pesar de la existenciarelativamente prolongada de los fondos de garantía, existen muy pocasevaluaciones detalladas sobre su eficacia. La mayoría de los estudios quedescriben los mecanismos de los fondos de garantía no presentan conclusionesen cuanto a si el mecanismo realmente incrementó el financiamiento al sectorbeneficiario. La limitada evidencia existente, como se describe en estecapítulo, indica que la mayoría de los fondos de garantía para pequeñasempresas y microempresas no han sido particularmente eficaces en cumplirsus objetivos.

Se han utilizado tres modelos básicos de fondos de garantía para promoverel financiamiento a las pequeñas empresas y a las microempresas. ElDiagrama B ilustra los diferentes modelos.

En el Modelo Individual , los prestatarios de pequeñas empresas individualesreciben aprobación para obtener una garantía de una institución de garantías,sea pública o privada. Los bancos participantes aceptan esta garantía y si losprestatarios cumplen sus demás requisitos aprueban el préstamo. Losprestatarios pagan una comisión al organismo de garantía, si bien el bancotambién puede cobrar esta comisión y pagarle al garante.

El Modelo de Cartera reduce la relación entre la entidad garante y cadaprestatario. En lugar de aprobar las garantías de cada préstamo, el garantenegocia con el banco los criterios de la cartera. Si el programa es paraprestatarios de pequeños negocios, estos criterios pueden incluir un nivelmáximo de activos, un monto máximo del préstamo, y otras limitaciones paraasegurar que el prestatario es parte del sector beneficiario. Los préstamosdesembolsados por el banco que cumplen estos criterios se garantizanautomáticamente.

Para el financiamiento de las microempresas, se ha desarrollado el ModeloIntermediario . Este modelo reconoce que los microempresarios están muy

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alejados de la frontera normal del banco relativa a costos de transacción yriesgos, de modo que una organización especializada, por lo general unaorganización no gubernamental (ONG), debe actuar como intermediaria entreel banco y el prestatario final. La ONG asume la evaluación, aprobación,control y supervisión de los créditos a los microempresarios porque susprocedimientos se desarrollan específicamente para esa clientela. Losprocedimientos del banco para evaluación y aprobación de créditos sonestablecidos para mayores prestatarios y, generalmente, no son adecuadospara evaluar la solvencia de los microempresarios.

A. EL MODELO INDIVIDUAL Y LA EXPERIENCIA

El Modelo Individual es el más común y tradicional para estimular a que losbancos presten a los pequeños negocios. Generalmente, un prestatariopotencial de un negocio pequeño, que carece de garantías se remite a unaorganización garante. Después de un análisis de la solvencia del prestatarioy del proyecto, la organización garante acuerda otorgar una garantía por ciertoporcentaje del valor del monto del crédito. En la mayoría de los casos, elprestatario debe dar garantía suficiente para amparar el porcentaje restantedel crédito, a menudo en exceso de 100%. El prestatario (o el banco, queluego, generalmente, cobra al prestatario), paga al garante una comisión, y elbanco aprueba y desembolsa el crédito.

Si el prestatario incumple el préstamo, el garante debe pagar la cantidadgarantizada, dependiendo del convenio entre el banco y la entidad garante. Lamayoría de las garantías sólo cubren el principal aunque algunas también elinterés por un tiempo limitado. Si el prestatario paga el crédito sin ningúnproblema, comienza a establecer una historia crediticia con el banco quedeberá facilitar los futuros préstamos. En este caso, tan solo reduciendo elriesgo del banco, el fondo de garantía ha permitido el acceso al banco por partede un prestatario que de otra manera no lo hubiera conseguido.

El garante, bajo estos esquemas, es generalmente una corporación separadaestablecida para esa finalidad, o el Banco Central. El fondo de garantía por logeneral se capitaliza mediante fuentes multilaterales como el Banco Mundialo el Banco Interamericano de Desarrollo; la Agencia para el DesarrolloInternacional; el gobierno local; o los bancos y los inversionistas privados queparticipan en el programa. Los costos operativos del fondo, la descapitalizaciónpor la inflación y las pérdidas que se pagan, se supone que son cubiertas porlas comisiones recibidas de los prestatarios o los bancos participantes y elinterés obtenido sobre el fondo mismo. Sin embargo, a menudo estos fondosno son suficientes, ya sea que pierdan valor en la medida en que los intereseso el capital se utilicen para gastos operacionales, o el gobierno o las agenciasinternacionales subsidien el programa.

De acuerdo con algunos esquemas, el organismo garante suministra másque una garantía. Algunos organismos garantes asumen un papel de asistencia

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técnica para ayudar al prestatario a cumplir todos los requisitos del banco opara ayudar al banco a determinar cómo tratar de modo más eficiente estanueva clientela. La asistencia al prestatario puede incluir la preparación de unplan detallado del negocio o de estados financieros; la asistencia al bancopuede incluir capacitación de los funcionarios de crédito para la evaluación delas empresas pequeñas. Sin embargo, en otros esquemas el garante puedebasar su aprobación en la recomendación del banco después de tan sólo unaevaluación superficial de la solicitud del crédito para asegurar que elprestatario cumple los requisitos de participación en el programa.

Experiencias con el Modelo Individual

1. Programas Revisados por el Banco Mundial

En la década de los setentas y ochentas se iniciaron numerosos programasindividuales de garantía para empresas pequeñas y medianas en los paísesen vías de desarrollo y se trataron en un artículo técnico del Banco Mundialelaborado por Jacob Levitsky y Ranga N Prasad. De los 18 programasexistentes en los países en vías de desarrollo, 13 siguieron el ModeloIndividual y el resto el Modelo de Cartera. Desafortunadamente, debido a lainformación insuficiente, la pregunta crítica de si estos fondos realmenteincrementaron el financiamiento al sector materia del estudio quedó sinrespuesta en la mayoría de los casos. Sólo en un caso, el de Korea, se indicóclaramente que el esquema fue eficaz para garantizar los créditos a las firmaspequeñas y medianas. Sin embargo, aún en ese caso, el esquema fueutilizado básicamente por los bancos gubernamentales, no por los bancoscomerciales privados.

Como se indica en el Cuadro 1, la mayoría de los programas de modeloindividual examinados por Levitsky y Prasad muestran resultados pobres omezclados. El volumen de la columna de préstamos/garantías cuantifica laescala del programa, mientras que la columna de características indicaalgunos aspectos peculiares descritos en el artículo técnico. La últimacolumna del cuadro clasifica las debilidades de cada programa, según lodescriben Levitsky y Prasad, de acuerdo con los criterios para programasefectivos que se tratan en el primer capítulo de esta monografía.

Un estudio del Banco Mundial (Webster 1989) examinó la experiencia delbanco en la actividad de financiamiento a empresas pequeñas y medianasanalizando 70 proyectos de diversas partes del mundo. Del total, se habíancompletado 33 proyectos, 23 de los cuales habían utilizado mecanismos degarantía. El análisis estudia los resultados por región y no por proyecto. Porconsiguiente, es imposible determinar si los 23 proyectos utilizaron el ModeloIndividual o eran algunos de los mismos discutidos en el documento dePrasad y Levitsky, aunque ambas posibilidades parecen probables.

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De acuerdo con Webster, los esquemas de garantía en casi la mitad de losproyectos no tuvieron éxito, y en la otra mitad operaron “con algún grado deéxito”. Los esquemas que tuvieron éxito operaron donde existían institucionesfinancieras sólidas con altos índices de pago. Los esquemas que no tuvieronéxito se llevaron a cabo a menudo por instituciones con problemas crónicosde reembolso. Webster identifica varias condiciones que no cumplieronaquellos esquemas que no tuvieron éxito: Los bancos de financiamiento eranestatales y no tan responsables como pueden ser los bancos privados; lasgarantías o las entidades garantes no eran dignas de crédito para los bancos,y los incentivos para que los bancos participaran no eran suficientes.

2. Programas de Reajuste Estructural en Africa

En Africa se han iniciado varios esquemas de garantía para mejorar el efectodevastador de los despidos masivos por parte del gobierno durante el reajusteestructural (Schacter, 1991). Las dos experiencias descritas más adelantereiteran que un esquema de garantías no puede tener éxito si el esquema definanciamiento mismo está estructurado de manera deficiente. En amboscasos, los préstamos eran demasiado riesgosos para el tipo de crédito y losarreglos de garantías llevados a cabo.

En Guinea, se convenció a varios bancos para que participaran en elprograma del Bureau of Assistance for Displaced Public Workers (BARAF)(Agencia de Ayuda a los Trabajadores Públicos Despedidos) que comenzóa mediados de 1987 con una garantía del 80%. En octubre de 1990, 800proyectos se habían considerado adecuados para financiamiento de la bancacomercial y 400 de ellos recibieron financiamiento. El índice de incumplimientode los beneficiarios del programa fue de 55% de la cartera total (marzo de1989), y los bancos comerciales habían dejado, virtualmente de otorgarfinanciamiento a los clientes de BARAF hacia mediados de 1989. Los bancosse dieron cuenta rápidamente que el programa era una propuesta de pérdida,debido a los altos costos administrativos y al nivel de incumplimiento.

En Mali, el bajo nivel de garantía (50%) obligó a los bancos a prestar a pocosclientes elegidos del grupo total de prestatarios potenciales afectados por elPrograma de Salida Voluntaria (PDV). Hacia 1988, después de dos años deoperación, sólo 14 de los participantes entrevistados para una evaluaciónhabían solicitado financiamiento del banco, y ninguno había recibido unpréstamo. Hacia finales de 1990, 40 participantes del programa (6%)solicitaron créditos, y 12 de ellos (1.9%) recibieron préstamos del banco.Incluso con garantía del 50%, los bancos pedían una contribución equitativade los prestatarios y garantías en forma de inmuebles u otras seguridades.Otras razones citadas en relación con la renuencia de los bancos parafinanciar a los participantes fueron la falta de confianza en los estudios defactibilidad, proyectos que no eran aceptables a los bancos, planes financieros

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muy deficientes, ubicación del proyecto demasiado lejos de la supervisióndel banco, porcentaje garantizado demasiado bajo en relación con el riesgoque se asume, dudas sobre los procedimientos para recuperar los fondoscuando se incumple el crédito, y baja liquidez del sistema bancario(Metametrics, Inc., 1988).

3. Esquemas Privados de Garantía

En América Latina, varios programas privados de garantía emplean elModelo Individual para facilitar créditos a pequeños empresarios4. FUNDES,fundación suiza, estableció fundaciones privadas en Panamá, Costa Rica,Guatemala, Colombia y Bolivia. Las Fundaciones FUNDES están dedicadasa ayudar a las personas industriosas a establecer o a expandir pequeñosnegocios dándoles acceso al mercado crediticio, a la capacitaciónadministrativa, la asesoría y el apoyo continuos y un medio ambienteempresarial de apoyo (FUNDES, 1992). Cada fundación cuenta con uncapital de por lo menos US$500.000 para garantías y tiene un comité localde asesoría, formado por donantes nacionales e internacionales y porbancos comerciales. Además de las garantías individuales, la fundación enColombia garantiza algunos créditos a los intermediarios, quienes a su vezprestan a los microempresarios, actividad descrita en el estudio de casossobre Colombia.

Las garantías de FUNDES comprenden tanto el riesgo como las restriccionesreferentes a los costos administrativos y prestan amplios servicios al bancoy a los prestatarios potenciales. FUNDES asume gran parte de la preparaciónde la solicitud del préstamo y la evaluación, así mismo proporcionaentrenamiento y asesoría al prestatario antes y después del desembolso delcrédito. El riesgo del banco se reduce no solamente por la garantía, sinotambién por la evaluación cuidadosa de FUNDES y la capacitación de losprestatarios. Los prestatarios pagan a FUNDES 1% del monto del créditopor la tramitación de las solicitudes, una comisión 1.5-4% cada año por lagarantía, e intereses del mercado sobre préstamos bancarios. En algunoscasos, se dispone de préstamos bancarios subvencionados, mediantelíneas de crédito de redescuento.

La garantía cubre hasta el 50% del monto del préstamo. Tanto el prestatariocomo el banco asumen también una parte sustancial del riesgo. El prestatariodebe hipotecar todos los activos de la empresa y a menudo colocar tambiéngarantías personales. En caso de incumplimiento, se hace efectiva primerola garantía dada por el prestatario y por un garante personal; FUNDES paga

4 Banco Mundial de la Mujer (WWB), red de organizaciones sin ánimo de lucro dedicadaa incrementar el acceso de la mujer al crédito, que tiene un esquema de garantíasindividuales. Desafortunadamente, no existen suficientes datos para incluir en esteestudio las experiencias de este banco.

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TABLA 2

ACTIVIDADES DE FUNDES EN 1991(1991 Informe Anual de FUNDES)

PAIS NUMERO CANTIDAD DE VOLUMEN NUMERO DE NUMERO DE

EMPRESAS GARANTIAS TOTAL EMPRESAS QUE EMPRESAS QUE

ATENDIDAS DE FUNDES CREDITO RECIBIERON RECIBIERON

PARCIALMENTE ENTRENAMIENTO INDIVIDUAL

GARANTIZADO

US$ US$

GUATEMALA 72 209.000 596.000 71 95

COSTA RICA 32 165.000 383.000 70 49

PANAMA 496 878.000 2.120.000 670 546

COLOMBIA 94 1.139.000 2.210.000 - 21

BOLIVIA 65 357.0009 31.000 - 131

TOTALES 759 2.748.000 6.240.000 811 842

el banco debe cubrir el resto. En 1991, FUNDES pagó 0.6% del montopendiente en garantías para amparar incumplimientos (FUNDES, 1991).Como indica el Cuadro 2, FUNDES garantizó más de US$6.000.000 enpréstamos a las pequeñas empresas en 1991.

el porcentaje acordado de la cantidad perdida, y En Suráfrica, laFundación Get Ahead (GAF) depositó un fondo colateral en el Standard Banky éste acordó prestar a los microempresarios evaluados y aprobados por GAF(Christen, et al., 1992). Este caso es diferente de la mayoría de los programascon garantía individual porque el garante asumió el 100% del riesgo, así comotambién la mayoría de las tareas corrientes que le corresponden al prestamista:localización de los prestatarios, evaluación y aprobación de créditos yprestando apoyo mediante el control de la operación. Si bien el banco prestasu propio dinero, mantiene en depósito una cantidad igual proveniente deGAF. El banco paga a GAF una comisión de 10% por sus servicios y retiene22% por ingresos de intereses. GAF recibe el interés cobrado sobre el fondocolateral. Si está satisfecho con la calidad de la cartera, el banco acuerdautilizar el fondo de garantía, prestando a los prestatarios de GAF hasta 5veces la cantidad que hay en el fondo colateral.

El proceso de garantía para el Programa de Crédito a empresas de GAF, estádiseñado como un complemento innovador del programa Stokvel de GAF queha tenido mucho éxito, y que presta montos de US$100 hasta US$350 a losmicroempresarios quienes forman grupos de prestatarios. El Programa de

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Crédito a las Empresas se propone atender a los empresarios más grandes,en una base individual, con préstamos de US$350 hasta varios miles dedólares y presentar estos empresarios a los bancos.

El financiamiento con el Programa de Crédito a las Empresas de GAFcomenzó a mediados de 1990. A finales de 1991, 373 prestatarios habíanrecibido créditos de un monto promedio de alrededor de US$1.500. Sinembargo, la calidad de la cartera ha sido muy pobre, y el banco tuvo que girarcontra el fondo colateral una cantidad igual a casi 18% del monto totaldesembolsado de los fondos del programa. GAF ha podido hacer estos pagoscon los intereses cobrados sobre la cuenta de garantía. Sin embargo lasmoras siguen siendo altas, y el banco estima que continuará girando contrael fondo, lo cual hará que el monto de la pérdida sea igual a casi el 25% dela cantidad total prestada. Debido a la pobre calidad de la cartera, el StandardBank no está dispuesto a prestar más de la cantidad que está en depósito enel fondo de garantía.

Las razones citadas para el desempeño pobre del Programa de Crédito a lasEmpresas se refiere tanto a la metodología de financimiento como a larelación entre GAF y el banco. Ante todo, el personal de GAF no estaba bienentrenado para evaluar la credibilidad de los clientes, de quienes no serequería que presentaran ninguna clase de garantía. Además, había pocoseguimiento o control después de que se otorgaba el crédito, ni aún en el casode prestatarios morosos. Ni el banco ni GAF prestaron suficiente atención alempleo de la información, que hacia difícil el seguimiento oportuno de loscréditos con atraso de pagos.

Es difícil determinar en qué grado el modelo de garantías contribuyó a losresultados del programa de crédito a las empresas. Parece que no hubo unsistema adecuado de incentivos para estimular a los prestatarios a pagaroportunamente, o para motivar al banco a suministrar información oportuna yadecuada sobre el estado de los créditos y para apoyar los esfuerzos dirigidosa la recuperación de los préstamos.

B. MODELO DE CARTERA Y EXPERIENCIAS

El Modelo de Cartera reduce la participación del garante en el proceso deaprobación del préstamo y de las garantías. Teóricamente, es más eficienteque el Modelo Individual porque se evalúan los prestatarios individualesúnicamente por el banco, no por el banco y el garante. En lugar de evaluar acada prestatario, la entidad garante negocia criterios específicos con lainstitución prestamista, tales como el monto del préstamo y los plazos; elnivel de activos e ingresos, el número de empleados y las utilidades delprestatario, así como el tipo de negocio. Todos los prestatarios que cumplencon estos criterios pueden ser aprobados por el banco para el préstamo y la

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garantía. El banco y el garante también negocian las condiciones de lagarantía, tales como el porcentaje garantizado, las comisiones, los requisitosde información del banco al garante, y el procedimiento para hacer efectivala garantía.

El Modelo de Cartera puede referirse a algunas de las debilidades del ModeloIndividual. Coloca claramente, la responsabilidad del préstamo y la aprobaciónde las garantías en el banco y reduce los costos administrativos delmecanismo de garantías. Por otra parte, es difícil para el garante asegurar quelos prestatarios se adecúen a los objetivos del programa. El control por partedel garante, y las comisiones por el uso de la garantía, pueden ayudar aasegurar que el banco no utilice las garantías para su clientela normal.

Experiencias con el Modelo de Cartera

1. India y Nepal

Dos de los esquemas revisados por Levitsky y Prasad se clasificanclaramente dentro de la categoría de Modelo de Cartera. Tanto India comoNepal establecieron programas que garantizan automáticamente, todos lospréstamos por debajo de un monto definido y para propósitos específicos, quese otorguen por los bancos participantes. Levitsky y Prasad describen elprograma de la India como bastante exitoso, aunque la corporación degarantías ha perdido credibilidad debido a la lenta solución de los reclamos yaque a las instituciones financieras de la India están obligadas por ley a prestaruna parte de sus carteras a la pequeña industria, es imposible determinar sila garantía o la ley ha aumentado el financiamiento a este sector prioritario.De todos modos, el programa de garantías ha reducido, probablemente laspérdidas de los bancos sobre préstamos al sector, y quizás ha hecho rentableel financiamiento a la pequeña industria. No obstante, la viabilidad financieraa largo plazo del esquema de garantías mismo, no parece firme.

Como lo describe Levitsky y Prasad, el programa de Nepal se vió afectadopor muchas de las mismas debilidades que han afectado a los esquemasindividuales. Se pidió a los bancos que financiaran a la pequeña industria,pero no tenían sistemas eficientes para hacerlo. Los bancos se vieronafectados por altos índices de incumplimiento, pero no pudieron sersuficientemente eficientes en cuanto a la evaluación de los créditos porquelos costos eran muy altos. Este sistema dejó un margen muy estrecho pordebajo de la tasa de interés máximo que podían cobrar. La única forma quese encontró para reducir el riesgo fue que el prestatario cubriera el total de lagarantía, además de la garantía automática. En el informe técnico no sediscute el impacto del programa, pero la implicación es que no ha habido unaumento significativo en el financiamiento al sector beneficiario.

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2. La Facilidad de Garantías de Crédito de Botswana

La evaluación más completa que existe de un esquema de garantía decartera está dada por Management Systems International, que evaluó unafacilidad establecida por la AID en Botswana (Lintz, et al. 1990). El proyectose proponía otorgar financiamiento a empresas productivas pequeñas ymedianas en Botswana, y hacer posible que los bancos comercialesexpandieran sus iniciativas de financiamiento a este sector. Botswana tienevarios programas de crédito subvencionado patrocinados por el gobierno paralas empresas más pequeñas. Este programa tenía como fin promover lahabilitación de los beneficiarios de dichos programas para recibir elfinanciamiento comercial.

En agosto de 1988, AID prestó al Security Pacific Bank (en los EstadosUnidos) US$1.6 millones para garantizar créditos que los bancos comercialesen Botswana podían otorgar a prestatarios pequeños y medianos quecalificaran al efecto. El Security Pacific Bank emitió cartas de crédito dereserva a los bancos participantes de Botswana. Las cartas garantizaban queel Security Pacific podía pagar 50% de las pérdidas en que se incurriera porlos créditos otorgados a los prestatarios beneficiarios. Los prestatariosbeneficiarios serían aquellos que recibían crédito por menos deaproximadamente US$75.000, y que tenían 50 o menos empleados y activospor menos de US$125.000 (excluyendo el valor de terrenos y edificios), ycumplían actividades productivas con potencial de expansión.

La garantía no se diseñó para estimular a los bancos a aligerar sus criteriosde evaluación de crédito, sino para remover la limitación de garantía que sepercibía, de modo que mayor número de pequeños prestatarios pudieranrecibir crédito comercial. Los bancos mantuvieron plena autoridad para laaprobación del crédito y para decidir los préstamos (de los que cumplían loscriterios básicos) se colocarían bajo la línea de crédito garantizado. En esaépoca, había excesiva liquidez en el sistema bancario de Botswana.

Tres bancos comerciales pagaron una comisión de 0.5% por cubrimiento degarantía a la línea de crédito y firmaron contratos con AID: Barclays Bank porUS$750.000 para cobertura de garantías; Standard Chartered Bank porUS$500.000; y Bank of Credit and Commerce por US$350.000. De acuerdocon los evaluadores, los bancos convinieron en aumentar su participaciónmás por presiones políticas del gobierno que porque quisieran aumentar susactividades con las pequeñas empresas. Desde agosto de 1988, hastaseptiembre de 1990, se concedieron 40 préstamos utilizando la línea degarantía. Sólo se utilizó el 18% de US$1.6 millones disponibles en lasgarantías. Si bien el objetivo del proyecto era desembolsar US$3.2 millonesen créditos al sector, después de dos años se habían desembolsado menosde US$600.000. A septiembre de 1989, un año después de iniciado elprograma, sólo Barclays seguía todavía concediendo créditos amparados porla garantía.

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Los evaluadores comentan varias razones que explican el bajo índice deutilización del programa:

• La falta de garantía no es una limitación básica del crédito al sector de laspequeñas empresas. De acuerdo con los bancos y la información delsector bancario, la mayoría de las propuestas se rechazan debido al débilplaneamiento del negocio y la ausencia de capacidad administrativa, y agarantías insuficientes.

• Los bancos consideraron el programa como un esquema de seguros, másbien que como un incentivo para aumentar el financiamiento a losprestatarios de mayor riesgo. Los bancos no han reducido los requisitosen cuanto a viabilidad comercial y técnicas administrativas para financiara los prestatarios pequeños. Los bancos utilizan la garantía únicamentepara fortalecer las garantías colaterales de los prestatarios que de todosmodos califican para recibir créditos. Este fue el objetivo original delprograma, que no ha motivado a los bancos a asumir más riesgos, a pesardel 50% de garantía.

• El sector beneficiario, y la demanda de crédito de este sector, es muchomenor de lo que previeron los diseñadores del proyecto.

• Los bancos no tienen suficientes incentivos para incorporar más pequeñosprestatarios (un grupo menos rentable) dentro de la base de clientes. Apesar de una situación de exceso de liquidez, la carencia de personalcalificado del sector bancario significa que los bancos comerciales estánmuy ocupados en atender a sus clientes tradicionales altamente rentables.

Por consiguiente, no se percibe la necesidad de gastar “gran cantidad dedinero” (como un ejecutivo caracterizó a la Unidad de Pequeñas Empresasde Barclay) persiguiendo nuevos negocios cuando ellos (los bancos) ya loestán haciendo bien. La Unidad de Pequeñas Empresas de Barclayparece estar impulsada políticamente más bien que operar con unverdadero sentido de responsabilidad o con un esfuerzo concertado parala ampliación de la base de clientes de los bancos (Lintz et al. p. 74).

3. Programa de AID de Garantías de Cartera de Crédito paraPequeñas Empresas.

En 1988, el Congreso de los EE.UU dió a AID autorización para expedirgarantías de crédito respaldadas por la “plena fe y crédito del gobierno de losEstados Unidos”. El Programa de Garantías de Cartera de Crédito (PGC)Empresas Pequeñas de AID aporta garantías a bancos calificados en lospaíses en vías de desarrollo, para sus cartera de préstamos a las pequeñasempresas.

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El Programa PGC garantiza hasta el 50% del monto del principal perdido decréditos exigibles otorgados por una institución financiera participante. Paraparticipar en este programa, la institución debe ser una entidad financieraprivada; los bancos estatales no son elegibles. AID evalúa en cuanto asolvencia financiera, luego firma un contrato que delinea las condiciones y lasgarantías y los tipos de créditos elegibles (todos por debajo de $150.000). Losbancos pagan una comisión a la línea de crédito (0.25% de la cartera máximaamparada) para participar en el programa y una comisión por utilización, cada6 meses con base en la cantidad que amparan las garantías. Si un préstamopasa 180 días sin cumplimiento, el banco puede exigir la garantía y AIDreembolsará al banco hasta el 50% del principal pendiente de pago (USAID,1992).

Hacia finales de 1991, AID había firmado contratos de garantía de carteracon 45 bancos en Africa, Asia y América Latina por un compromiso total demás de US$61 millones. Sin embargo, solamente 7% de la cantidadcomprometida (US$4.2 millones), se usó realmente por los bancos (USAID,1992a). En otras palabras, aunque los bancos habían pagado la comisión dela línea de crédito y se habían inscrito para ser elegibles hasta una ciertacantidad en garantías, habían desembolsado préstamos sólo la cantidadsuficiente para utilizar 7% del monto disponible en garantías. Los contratosfirmados en el año fiscal de 1989, mostraron un índice de utilización de 10%,los firmados en 1990, 7% de utilización, y de los formalizados en 1991 sevenía utilizando sólo el 1%.

El personal de AID identifica el bajo índice de utilización como el problemaprincipal del programa y menciona varias posibles razones, algunas de lascuales son similares a las citadas antes en el caso de Botswana. En algunoscasos, los bancos pueden no estar realmente interesados en el financiamientode las pequeñas empresas. Pagan la comisión de la línea de crédito y firmanel contrato porque el gobierno estimula la colaboración con AID la cual puedegenerar otros beneficios. Sin embargo, una vez que participan en el programa,los bancos no están motivados para utilizar las garantías. La garantía quecubre un 50% puede no reducir suficientemente el riesgo que perciben losbancos para convencerlos a que financien a prestatarios elegibles. El uso delas garantías también es costoso para el banco. Los prestatarios elegiblesprobablemente significan costos mayores de transacción para el banco, elcual debe pagar una comisión de utilización para activar la garantía, y el bancotambién debe cumplir los requerimientos de AID sobre información.

En otros casos, el sistema macroeconómico del país cambia después defirmar el acuerdo. La reducción de la liquidez o las restricciones del créditoimpuestas por el gobierno pueden limitar el financiamiento por los bancos quese había planeado gracias el aumento de su capacidad de financiamientomediante la garantía de AID. En otros casos, el banco simplemente no sabe

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cómo recurrir o cómo financiar a las pequeñas empresas, y éstas no sabencómo acercarse a los bancos. Para solucionar esta limitación, AID ha puestoen ejecución un programa de capacitación para los bancos participantes ypara los prestatarios potenciales.

4. La Oficina de Administración de Pequeños Negocios de EstadosUnidos

La extensa experiencia de la Administración de Pequeñas Empresas deEstados Unidos (APE) con el otorgamiento de garantía para las pequeñasempresas aporta lecciones importantes para los fondos de garantías en lospaíses en vías de desarrollo. En 1992, APE comenzó un programa degarantía de cartera como una manera de recompensar a los bancos queestuvieran desempeñándose bien con el uso de garantías individuales(Rhyne, 1988a). El Programa de Prestamista Preferido (PPP) permite a losbancos aprobar créditos garantizados por APE sin su previa autorización,pero garantiza el 75% de los créditos aprobados, en lugar del 90% conformeal programa normal de garantías. El hecho de que el PPP se ofrezca comouna recompensa a los bancos, indica que estos podrían utilizar más bien unagarantía de cartera que una garantía individual.

El costo administrativo de otorgar un crédito de acuerdo con PPP es menorpara los bancos porque no tienen que esperar la aprobación de APE. Sinembargo, debido al menor monto de la garantía, los costos de los bancos porincumplimiento tienden a ser mayores, a menos que utilicen el PPP para losprestatarios menos riesgosos. El índice de incumplimiento de los créditos enel PLP es en realidad, sustancialmente menor que el de los otros programas,lo cual indica que en la medida en que los bancos asumen mayor parte delriesgo por incumplimiento, otorgan créditos más seguros. Como explicaRhyne, esta tendencia es potencialmente, aunque no automáticamente unsigno positivo.

Si bien es deseable una reducción en el índice de incumplimiento, esteno es benéfico si se logra, principalmente, aumentando el número degarantías con destino a los clientes que ya calificaron para el banco.La mejor forma de protegerse contra esta duplicación es cargar unacomisión que haga poco atractivo solicitar garantía para los préstamosya solventes (Rhyne, 1988a, p.115).

El ejemplo de APE indica, claramente, la preferencia que tienen los bancospor una garantía de cartera más bien que una garantía individual. Tambiénrecalca la relación crítica entre las comisiones, el porcentaje garantizado y larespuesta del banco. En la medida en que los bancos asumen más riesgo (elgarante garantiza un porcentaje menor), tienden a otorgar préstamos másseguros. Por otra parte, a menos que carguen una comisión por el uso delmecanismo de garantía, estarán tentados a utilizar la garantía para reducir su

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propio riesgo sobre los préstamos a sus prestatarios normales, en oposicióna aquellos prestatarios beneficiarios del programa de garantía.

C. EL MODELO INTERMEDIARIO Y EXPERIENCIAS

En el Modelo Intermediario, el banco no presta al prestatario final, sino quefinancia a una organización intermediaria, generalmente sin ánimo de lucro(ONG). Aunque las diferencias con el modelo de cartera pueden parecermínimas a primera vista, en realidad son muy grandes. Tres de estasdiferencias permiten al modelo intermediario canalizar cantidades importantesde financiamiento bancario hacia los microempresarios que se sitúan muylejos del límite normal de costos de transacción del banco.

Un banco que financia a un intermediario evita los costos adicionales dehacer préstamos más pequeños que los normales. Una ONG que presta a losmicroempresarios puede hacer préstamos de tamaños, plazos y costos detransacción similares a los que hace un banco a su clientela normal. Adiferencia de otros modelos, el Modelo Intermediario soluciona la limitaciónde los costos de transacción que desestimula a los bancos a financiar a losprestatarios más pequeños. La responsabilidad por la utilización de la garantíapara otorgar crédito a los prestatarios beneficiarios se transfiere del banco,que es renuente a financiar a este sector, hacia el intermediario, que se dedicaa financiar a los prestatarios beneficiarios.

La segunda diferencia crítica de este modelo es que no garantiza cadacrédito del prestatario final (microempresario), sino que en lugar de ellogarantiza un crédito a una institución establecida, una ONG. Es una garantíacatastrófica. Es catastrófica porque la garantía no se exige cuando losempresarios individuales incumplen, sino sólo cuando el intermediario incumple.El intermediario cubre las pérdidas de los incumplimientos individuales consus propios recursos, y no incumple su crédito del banco a menos que sufraincumplimientos masivos por parte de los empresarios y no tenga otraalternativa. Esta característica catastrófica concentra el riesgo del banco,pero también lo reduce. Además, evita que el fondo de garantía sea “reducidoy agotado hasta la muerte” a causa de los créditos individuales amicroempresarios que se encuentran en mala situación.

Otra característica que diferencia el Modelo Intermediario de otros modelosde garantía es que puede estimular la creación de nuevos tipos de institucionesfinancieras. En lugar de compartir el control y la responsabilidad con el banco,como lo hace GAF en el Modelo de Cartera, la ONG se convierte en unaverdadera intermediaria financiera. La ONG se presta dinero del sectorfinanciero formal, lo traspasa a los microempresarios utilizando su propiametodología, y paga al banco con intereses. Este papel intermediario puedetener un efecto profundo sobre la ONG, ayudando a cambiar su orientación de

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una organización dependiente de donantes a un intermediario financiero, y, enalgunos casos, a una verdadera institución financiera (Drake y Otero, 1992).

Experiencias con el Modelo Intermediario 5

1. Las Pequeñas Empresas y el Proyecto Microempresarial en Egipto

La Misión de AID en Egipto diseñó un programa de crédito para pequeñosnegocios y microempresarios basado, enteramente, en un Modelo Intermediario.Sin embargo, hasta la fecha, funciona como un fondo colateral más bien quecomo un fondo de garantía. Los fondos de AID (en dólares de EE.UU.) sondonados a las dos fundaciones ejecutoras (una en el Cairo y la otra enAlejandría), las cuales los depositan en cuentas en dólares en bancosegipcios de su elección. El banco abre una cuenta de sobregiro por unacantidad en moneda local igual a la cantidad de dólares depositados. Cadafundación negocia los términos de la cuenta de sobregiro con el banco yobtiene tasas de interés un poco preferenciales porque el banco no asumeriesgos y tiene en depósito el fondo colateral en dólares. Hasta la fecha,ninguna fundación ha tratado de obtener fondos adicionales del banco porquela cantidad suministrada por AID ha sido suficiente para capitalizar lascarteras sin necesidad de influencias.

Las fundaciones comenzaron a prestar en 1990, y a finales de 1991 habíanotorgado créditos a más de 4.000 empresas. Ninguna había girado contra susfondos colaterales, y el mecanismo ha demostrado ser eficaz para estimularel desarrollo de instituciones de crédito financieramente sanas en tresaspectos importantes (Stearns, 1992).

• Las instituciones pagan un costo por sus fondos de cartera desde elcomienzo mismo, lo cual implica un sentido de disciplina financiera y unaconciencia de la necesidad de cargar tasas de interés más altas que lascomerciales.

• El valor del fondo colateral se protege de los efectos de la inflación y ladevaluación de la moneda manteniéndola en dólares y ganando interesestambién en dólares (que se reinvierten en la cuenta). Aumenta en valor enrelación con la moneda local, permitiendo el crecimiento de la cuenta desobregiros que suministra los fondos de cartera.

• El fondo colateral es un activo neto a largo plazo para las instituciones; elacceso a los fondos de cartera no disminuye cuando el proyecto alcanza

5 Solidarios, -consorcio de fundaciones de América Latina con domicilio principal en laRepública Dominicana- inició uno de los primeros programas de garantía bajo el ModeloIntermediario para financiar microempresarios Desafortunadamente, la información esinsuficiente para incluir la experiencia de Solidarios en este estudio.

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su fecha de terminación. Los fondos colaterales, en realidad, han sidodonados a las fundaciones, pero bajo condiciones que restringen el uso delfondo colateral durante la vida del proyecto.

Este arreglo ha sido beneficioso para los bancos y para las fundaciones(Angell y Porges, 1992). Como las fundaciones están en libertad de negociarcon los bancos de su elección, siempre pueden buscar las mejores tasas deinterés y los mejores servicios. Varios bancos participantes han indicado lavoluntad potencial de ayudar, suministrando crédito 1.5 a 2 veces la cantidaddepositada, una vez que las fundaciones hayan establecido plenamente sucredibilidad con el sistema bancario, durante varios años.

Los bancos tienen considerables incentivos para participar en el procesoporque sus costos de transacción y el riesgo se minimizan, y los depósitosen dólares hacen el convenio muy rentable. Los bancos consideran beneficiosoeste arreglo por las siguientes razones:

oEl financiamiento a las fundaciones no presenta riesgos para los bancosporque el fondo colateral está en depósito. Teóricamente, este proceso limitala motivación del banco para demandar a las fundaciones si se retrasan en suspagos. Sin embargo, la existencia misma de las fundaciones depende de suhistorial de crédito con los bancos. Más aún, el fondo colateral es el patrimoniofuturo de las fundaciones, haciéndolas renuentes a perderlo. Hasta ahora,estos incentivos han sido suficientes para que las fundaciones mantengancarteras de alta calidad y aseguren su capacidad de pagar los préstamos delos bancos.

• Los fondos colaterales en dólares se utilizan por los bancos para unadiversidad de transacciones de alto rendimiento, que generan para losbancos un monto mayor que el interés pagado a las ONG por el depósito.

• Los bancos tienen actualmente un excedente de liquidez en librasegipcias. Si bien el interés pagado por las ONG es sólo marginalmenterentable para los bancos, es, sin embargo, razonable dadas las inversionesalternativas en libras egipcias.

• Se percibe a los bancos como instituciones que ayudan al desarrolloeconómico del país, reforzando su imagen ante el gobierno y el público.

2. ACCION Internacional en América Latina

A finales de 1987, ACCION Internacional recibió un crédito por US$1 millónde la Agencia para las Empresas Privadas de AID con el fin de influir el destinode recursos bancarios en América Latina para créditos a las microempresas.Se firmó un convenio tripartito con el Chemical Bank para permitir que seemitan cartas de crédito de reserva e irrevocables a favor de los bancoslatinoamericanos participantes. Los fondos desembolsados por AID se

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invirtieron en certificados de depósito (CD) en el Chemical Bank. Desde suformación, el fondo de garantías, conocido como el Fondo Puente, se haaumentado mediante créditos de personas privadas, iglesias, y el Plan deInversiones Relacionadas al Programa (IRP), de las fundaciones.

ACCION trabaja con una red estrechamente entrelazada de afiliados en 14países en America Latina y en los Estados Unidos. Los afiliados puedensolicitar garantías que respalden el principal de préstamos otorgados a susafiliados por bancos comerciales locales. A menos que se disponga de líneasde crédito de redescuento de los bancos, los afiliados pagan tasas de interéscomerciales por estos créditos. Los fondos obtenidos en préstamo son a suvez prestados a los microempresarios por los afiliados locales.

El porcentaje de pérdida del principal garantizado varía de 33 a 90%,dependiendo de las negociaciones entre el banco y el afiliado y de laexperiencia de éste con el mecanismo de garantía. La mayoría de los afiliadoscomienzan con una garantía de 90% y tratan de negociar su disminución concada subsiguiente crédito del banco. A finales de 1992, los afiliados deACCION tenían más de US$10 millones de crédito (un tercio de la carteraglobal de todos los afiliados) respaldados por US$4 millones en garantías delFondo Puente (menos del 40% garantizado). El capital del Fondo Puentevenía recibiendo palanca de apoyo en una proporción de 2.7 a 1.

El Cuadro 3 muestra el monto de las garantías y el monto de crédito aprobadocon base en estas garantías, a fines de cada año. Hasta la fecha, ninguna delas garantías ha sido exigida. Las pérdidas de préstamos experimentadas porlos afiliados que utilizan el Fondo Puente han sido absorbidas por las reservaspara pérdidas de préstamos del afiliado. Como lo muestran las cifras, el usode garantías ha ido creciendo uniformemente, como lo ha sido el monto del“apoyo” recibido. El grado de “apoyo” que se obtiene en cada país varíaconsiderablemente dependiendo de la relación del programa con los bancosparticipantes y de otros factores que se discuten en el Capítulo III. El FondoPuente ha demostrado ser un mecanismo crítico de financiamiento paramuchos programas afiliados a ACCION, permitiéndoles basarse en lospréstamos comerciales para aumentar las cantidades de capital.

En 1991, ACCION comenzó a cobrar una comisión anual con base en lacantidad comprometida en garantías, pagadera trimestralmente por losprogramas afiliados. Aproximadamente, la mitad de esa cantidad cubre loscostos que ACCION debe pagar a los bancos de Estados Unidos que emitenlas cartas de crédito. La otra mitad ayuda a sufragar los costos administrativosde ACCION que implica el fondo. En 1991, aproximadamente la mitad de loscostos de oficina se cubrieron con el ingreso de las comisiones y los interesesde los fondos depositados.

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6 Ninguno de los documentos revisados trata específicamente el aspecto de “apoyo”.Probablemente, se puede suponer con seguridad que los objetivos del “apoyo” estuvierondirectamente relacionados con el porcentaje garantizado: una garantía del 50% implicóuna meta de “apoyo” de 2 a 1; una garantía de 80% implicó una meta de “apoyo” de 1.25a 1, etc.

D. COMPARACION DE LOS MODELOS Y EXPERIENCIAS

Es difícil extraer lecciones concluyentes de las experiencias anteriormentedescritas, debido a los diferentes grupos beneficiarios, características,contextos y niveles de información de cada programa con garantía6. Sinembargo, al examinar cada programa en términos de criterios básicos de losmecanismos de garantía, nos permite plantear ciertas observacionesinstructivas. El Cuadro 4 sintetiza cada programa de garantías en términos delos cuatro criterios básicos identificados en el primer capítulo: crédito yproceso de aprobación de garantías, riesgo compartido, credibilidad de lasgarantías, y costos y comisiones. La última columna, “Capacidad para Llegaral Sector Beneficiario”, nos da una indicación del grado en que el programacontribuye a aumentar el financiamiento de los prestatarios beneficiarios.

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La última columna de los programas Modelo Individual y de Cartera, queaparece en el Cuadro 4, indica que la mayoría de estos programas degarantías han tenido éxito limitado para aumentar realmente la cantidad definanciamiento con destino al sector beneficiario. De los programas individuales,solamente el programa FUNDES parece tener la capacidad de llegar al sectorobjetivo en forma continua y está trabajando en una escala muy pequeña. Delos programas de Cartera, el de la India parece estar funcionando, encombinación con otras iniciativas gubernamentales que requieren que losbancos presten al sector beneficiario. Los programas de AID y de Botswanase ven obstaculizados por las bajas tasas de utilización, y el programa deNepal está amenazado por altos niveles de incumplimiento, que hace que losbancos restrinjan su financiamiento.

La observación de los cuatro criterios nos da cierto conocimiento en cuantoa por qué los Modelos Individual y de Cartera no han sido particularmenteexitosos.

Crédito y Aprobación de Garantías y Participación en los Riesgos: Enlos programas Individual y de Cartera, el crédito y los procesos de aprobacióndel préstamo y la garantía a menudo produjeron niveles altos de incumplimiento(BARAF, Programas Levitsky y Prasad, GAF) cuando los bancos asumieronel 20% del riesgo o menos. Cuando el banco tenía que asumir un riesgosustancial (PDV, FUNDES, AID, Botswana), los préstamos bancarios selimitaron a un número relativamente pequeño de prestatarios. El ejemplo deSBA descrito en la sección anterior confirma la tendencia de los bancos ahacer préstamos más seguros en la medida en que asumen más riesgos.Además, una garantía del 50% no parece ser incentivo suficiente para hacerque los bancos presten a un nuevo sector en gran escala con cualquiera delos modelos. Solamente cuando las garantías cubren el 60% o más, losbancos efectuaron préstamos en una escala relativamente grande.

Credibilidad de la Garantía: Si los bancos no confían en la garantía, noprestarán de manera amplia al sector beneficiario. Varios de los programas deLevitsky y Prasad demostraron que los bancos o no prestaban o suspendíanlos préstamos si el garante no parecía capaz de satisfacer rápidamente losreclamos por préstamos incumplidos. Algunas veces las dudas eran bienfundadas, ya que el proceso de reembolso era lento, tedioso y con poco éxito(de los programas revisados por Levitsky y Prasad: Malasia, Camerun,Ghana, Liberia, Marruecos y Jamaica). Si un garante pierde credibilidaddebido a las demoras para cumplir sus obligaciones, los bancos reduciránrápidamente sus de créditos relacionados con el programa de garantías.

Costos y Comisiones: Los bancos comerciales sólo utilizan un mecanismode garantía si éste les permite prestar rentablemente. Los costos más altos

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de transacción por préstamos a los prestatarios beneficiarios contribuyen aniveles bajos de financiamiento del banco. Los costos se convierten en unmayor problema en la medida en que aumenta la distancia entre losprestatarios objetivo y el límite de costos y riesgo de la transacción. Elaumento de los costos no es un problema para los bancos que tienen losprogramas de FUNDES o GAF, porque estos dos garantes, básicamente,asumen muchos de los costos de transacción. Sin embargo, los altos costosde transacción y la rentabilidad más baja, probablemente, desestimularon elfinanciamiento en los programas de Mali, BARAF, Nepal, AID y Botswana. Esparticularmente escasa la disponibilidad de información sobre el papel de lascomisiones en los modelos de garantía. Cuando los bancos tienen que pagaruna comisión para utilizar la garantía, como el modelo AID, este hecho undesestímula para prestar a los prestatarios beneficiarios. Sin embargo, comose ilustró en la discusión breve del programa APE, las comisiones pueden serun mecanismo importante para desestimular a los bancos a utilizar lasgarantías para su clientela normal en el caso del modelo de cartera. Laviabilidad a largo plazo de muchos de los programas de garantía individual yde cartera descritos por Levitsky y Prasad, es dudosa ya sea porque no estánbien capitalizados y no pueden cubrir los costos con sus comisiones, o porquelos niveles de incumplimiento son mayores que los esperados (Korea,Malasia, Camerún, Marruecos, India y Nepal).

1. Los Programas del Modelo Intermediario y la Microempresa

Los dos programas de Modelo Intermediario incluidos en el cuadro muestrangeneralmente resultados positivos. Como FUNDES, en términos de lacantidad garantizada o de la cantidad prestada, ambos programas trabajan enuna escala relativamente pequeña. Sin embargo, como los programas prestanpequeños montos a los microempresarios, en realidad favorecen que hayacrédito disponible para un número relativamente grande de empresas (más de4.000 en Egipto y más de 30.000 por ACCION en América Latina).

En Egipto, parte del éxito del fondo colateral puede atribuirse al alto nivel decapitalización del programa. Los bancos participantes no tienen riesgo real niresponsabilidad. La verdadera prueba del programa de Egipto será cuando lasfundaciones necesiten obtener fondos, y si los bancos participantes puedenasumir el riesgo con el fin de prestar a las fundaciones. Hasta entonces, elmodelo egipcio es interesante porque promueve el desarrollo de fundacionesde microempresas financieramente sanas. Sin embargo, su potencial deinfluir en el financiamiento de la banca comercial al sector microempresarialtodavía no se ha demostrado.

Como lo indica el Cuadro 4, el Modelo Intermediario tiene el potencial desatisfacer los criterios básicos. Con un intermediario solvente, y una carta decrédito o mecanismo de fondo colateral, el crédito y el proceso de aprobación

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de la garantía pueden ser eficientes para el banco, el intermediario, y losprestatarios finales (microempresarios). El banco puede asumir muy poco oningún riesgo al comienzo, y luego gradualmente ir asumiendo el riesgo en lamedida en que se encuentra seguro prestando a una organización sin ánimode lucro. En los Modelos Individual y de Cartera, un nivel bajo de riesgoasumido por el banco conduce generalmente, a un nivel alto de pérdida depréstamos. Con un Modelo Intermediario, sin embargo, un intermediariodedicado a atender las necesidades de crédito de los microempresarios tieneincentivos muy fuertes para pagar al banco, reduciendo la probabilidad deincumplimiento7.

Tanto mecanismo de fondo colateral y como el de cartas de crédito esconfiable y fácilmente aceptado por los bancos. Con la documentaciónadecuada, los bancos se sienten confiados de que pueden recuperarrápidamente sus fondos si el crédito no es pagado a tiempo. Puede utilizarsefácilmente un fondo de garantía, según los tres modelos de garantía. Elmecanismo de la carta de crédito se facilita por el Modelo Intermediario porqueuna carta de crédito respalda un préstamo relativamente grande hecho alintermediario. En la medida en que aumenta el monto del préstamo, como elque se hace para respaldar los créditos individuales a los empresariospequeños o microempresarios, disminuye los costos de transacción delmecanismo de cartas de crédito.

El financiamiento a un intermediario de las microempresas no implica parael banco costos más altos de transacción. El tamaño del crédito puede sersimilar al tamaño normal de crédito del banco, y los procesos de solicitud yde obtención de información deben ser comparables a los que siguen losclientes normales del banco. El financiamiento a los intermediarios de losmicroempresarios puede ser tan rentable para el banco como sus otrasactividades de financiamiento.

Tanto el banco como el intermediario tienen incentivos para utilizar plenamentela garantía para otorgar financiamiento al sector beneficiario. Para el banco,el financiamiento al intermediario es una operación rentable con un nivelaceptable de riesgo, debido a la garantía. Para el intermediario, el financiamientoa los microempresarios es su misión principal. Además, el intermediario debegenerar un rendimiento sobre el préstamo del banco con el fin de pagar loscostos financieros del mismo.

Los programas del Modelo Intermediario tienen varias características quelos hacen particularmente atractivos para el financiamiento a lasmicroempresas. Aunque los prestatarios finales, o sea los microempresarios,están muy lejos del límite normal de los costos de transacción y riesgo del

7 El siguiente capítulo, que discute el Fondo Puente de ACCION, estudia este aspecto conmás detalle.

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banco, el crédito que el banco realmente otorga al microempresario está muycerca de su límite. Más aún, el intermediario a menudo es ya un cliente delbanco, que utiliza los servicios de depósito, cuenta corriente y otros8. LasONG se perciben como clientes potenciales del banco a largo plazo, adiferencia de la mayoría de las empresas pequeñas que son el objetivo de losprogramas de garantía, y la garantía permite al banco experimentar con elfinanciamiento a las ONG sin asumir demasiado riesgo.

Las experiencias que se han tratado hasta ahora permiten deducir variaslecciones importantes que dan la pauta para evaluar los diferentes modelosy las características de los esquemas de garantía.

• Un mecanismo de garantía sólo puede utilizarse en forma amplia porlos bancos si éstos pueden hacer préstamos rentables a la poblaciónbeneficiaria. Si llegan a la población beneficiaria implica costos detransacción más altos, el banco debe estar en situación de ganar unrendimiento también más alto, u otra entidad (el garante o el prestatario)deben asumir estos costos. Si el banco participa en un sistema de garantíapor razones políticas, éste probablemente, será subutilizado.

• Las responsabilidades de los participantes en el esquema de garantíasdeben ser claras, y los riesgos deben ser compartidos por todas laspartes que tienen una responsabilidad.

• El porcentaje garantizado debe reflejar el nivel de riesgo percibidopor el banco. El porcentaje garantizado no debe ser tan alto que el bancose vuelva muy laxo en el proceso de aprobación y cobro de los préstamos,a menos que otros incentivos puedan asegurar niveles altos de pago(como en el Modelo Intermediario). Las indicaciones son que, con losmodelos individual y de cartera, las garantías por encima de 80% puedendesanimar a los bancos de perseguir agresivamente los créditos atrasadosde prestatarios individuales.

• La comisión que carga por el garante debe ser lo suficientemente altacomo para desestimular el uso de las garantías para los créditos quepodrían otorgarse sin la línea de garantías. Para que los bancosutilicen la garantía, ésta debe ser confiable, debe especificar claramenteun proceso sencillo y eficiente para exigir la garantía y recibir elreembolso por préstamos impagos.

• Si la línea de garantía quiere mantenerse, el ingreso por comisionese intereses debe cubrir los gastos de operación, las pérdidas y lasdevaluaciones.

8 En algunos casos, la ONG puede haber ya negociado servicios “especiales” del banco,como facilidades para permitir a los microempresarios ahorrar en el banco o hacer pagosde los créditos directamente a la cuenta que el programa tiene en el banco.

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• El Modelo Intermediario parece más eficiente para llegar a unapoblación objetivo que está muy lejos del límite de costos detransacción y riesgo del banco. El Modelo de Cartera parece máseficiente y llama más la atención a los bancos que el Modelo Individual,aunque el garante tiene menos control sobre la aprobación de lospréstamos individuales y de las garantías.

En siguiente sección se inicia un análisis más detallado de la experiencia deACCION en utilizar el Modelo Intermediario. Se describe la evolución de lalínea de garantías de ACCION para mostrar las numerosas consideracionesrequeridas para establecer esta línea. El estudio de casos que sigue, deColombia y Ecuador, estudia directamente el aspecto del aumento de accesoal crédito por parte de los microempresarios en estos países. Tambiénmuestra cómo el contexto económico, a saber la liquidez en el sistemafinanciero, la presencia de otros mecanismos de garantía, y la disponibilidadde líneas de crédito de redescuento, afectan el uso de una línea de garantía.

CAPITULO II

FONDO PUENTE DE ACCION

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ACCION Internacional es una organización sin ánimo de lucro, dedicada aatender a los microempresarios en América Latina y en los Estados Unidos.En América Latina ACCION trabaja mediante una red de organizacionesafiliadas que otorgan crédito y capacitación a los microempresarios. En lamayoría de los casos, estos programas afiliados son organizacionesautónomas, locales, sin ánimo de lucro, dedicadas a suministrar serviciosfinancieros y de capacitación al sector microempresarial9. Comparten ladedicación de ACCION en el esfuerzo por llegar a un gran número demicroempresarios y lograr autosuficiencia financiera. Las metodologíasoperativas, las innovaciones y las experiencias son compartidas entre lasorganizaciones afiliadas, que operan en 14 países de América Latina,10 ytambién en los Estados Unidos. En 1992, los programas afiliados a ACCIONprestaron más de US$130 millones a más de 146.000 microempresarios conun monto promedio de préstamo de US$430.

El establecimiento de un mecanismo de fondo de garantía para losprogramas afiliados a ACCION comenzó a finales de 1985 con una donaciónpor tres años de la Oficina de Empresas Privadas de la Agency forInternational Development (AID) con el fin de cubrir los costos de iniciación.AID también dió un préstamo de un millón de dólares a ACCION comocapitalización inicial del fondo. El fondo también se capitaliza con préstamosde las iglesias y de personas particulares, así como con el programa deinversiones de las fundaciones. Los fondos prestados (AID y privados) sondepositados en un Banco de Estados Unidos en forma de Certificados deDepósito u otros depósitos de bajo riesgo. El banco expide enseguida unacarta de crédito irrevocable a un banco en América Latina que luego prestamoneda local a un programa afiliado a ACCION y a su vez, el programa afiliadopresta a los microempresarios. Si el programa afiliado no paga al banco atiempo, y se cumplen las condiciones fijadas en la carta de crédito, el banco

9 ACCION recientemente se ha afiliado a dos bancos que otorgan servicios financieros alos microempresarios, Multi-Credit Bank en Panamá y BancoSol en Bolivia.

10 Los programas afiliados a ACCION operan en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá,Paraguay y Perú.

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de Estados Unidos, automáticamente, paga al banco de América Latina elporcentaje de la pérdida negociado en la carta de crédito.

A. UTILIZACION DEL FONDO PUENTE

Cuando ACCION inició el Fondo Puente, solamente uno de los programasafiliados tenía experiencia relacionada con préstamos de bancos comerciales.ADEMI, en la República Dominicana, ya había obtenido financiamientobancario con la ayuda de su junta directiva. Varios miembros de la juntadirectiva tenían relaciones estrechas con el banco financiador, y uno de losmiembros estuvo dispuesto a servir de garante para el préstamo inicial. Otrosprogramas afiliados a ACCION se basan para su financiamiento en donacionesy en créditos altamente subsidiados del Banco Interamericano de Desarrollo(BID) para capitalizar sus carteras.

Durante finales de la década de los ochenta, varios programas afiliados aACCION experimentaron un crecimiento rápido de sus carteras y del númerode prestatarios, pero tuvieron que detener ese crecimiento debido a insuficientecapital. Fue evidente que, en la medida en que los programas pudieronadministrar carteras con miles de prestatarios y de varios millones de dólares,no se pudo disponer de recursos de donantes o de fondos altamentesubsidiados en cantidad suficiente. En dos países donde ACCION iniciabanuevos programas, Paraguay y Chile, hubo limitada disponibilidad de fondosdonados. La idea de tomar en préstamo fondos de los bancos comerciales sehizo atractiva debido a la cantidad, potencialmente grande, de fondosdisponibles en cada país. Sin embargo, los programas afiliados consideraronmuy riesgoso tomar dinero prestado, debido a la responsabilidad financiera ya los costos que ello implicaba.

La primera garantía del Fondo Puente de ACCION fue expedida en 1987 pararespaldar un crédito de un banco privado en Costa Rica, COFISA, a AVANCEMicroempresarial. Varios miembros del directorio de AVANCE tenían estrechosnexos con COFISA, y esta institución tenía una línea de crédito de redescuentoespecialmente, para propósitos de desarrollo, todo lo cual facilitó el crédito.La garantía consistió en una carta de crédito irrevocable por US$100.000 delChemical Bank, expedida para cumplir los requerimientos de AID. AVANCEobtuvo una línea de crédito de US$111.111 (la garantía cubría 90% del crédito)que se utilizó para satisfacer requerimientos de efectivo a corto plazo en elfondo de crédito hasta que se dispusiera de fondos menos costosos. Elcrédito se utilizó, principalmente, como un instrumento de manejo de laliquidez de la cartera, en lugar de un mecanismo para financiar su crecimiento.

Casi al mismo tiempo, los programas afiliados en Paraguay y Colombiaobtuvieron crédito comercial sin utilizar la garantía del Fondo Puente. Comoen los casos de ADEMI y AVANCE, existían fuertes nexos entre las juntas

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directivas de los programas afiliados y los bancos financiadores. Losmiembros de la junta aportaron las garantías personales para los pequeñospréstamos iniciales. Tan pronto como Paraguay y Colombia obtuvieron cartasde crédito, aumentaron muchísimo su cantidad de fondos tomados enpréstamo. A finales de 1988, existían cartas de crédito pendientes de pagoen Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú.

En la medida en que los programas afiliados a ACCION crecieron ydesarrollaron la capacidad de pagar tasas vigentes en el mercado por losfondos tomados en prestamos, creció la necesidad de recursos que podíafacilitar el fondo de garantía. Como se muestra en el Cuadro 3 (secciónanterior) la cantidad emitida en garantías aumentó en 291% de 1988 a 1990y otro 100% de 1990 a 1992. La utilización del fondo de garantía fue un pocomenos de 70% a finales de 1988, pero ha estado por encima de 80% en 1989.Se considera que el 80% es utilización total, debido a las reservas de liquidezque deben mantenerse y a los compromisos por las cartas de crédito queestán en proceso pero que aún no han sido formalizadas. La demanda degarantías de los programas afiliados ha excedido la oferta desde 1990, y hantenido que racionarse las garantías a los afiliados. A finales de 1992, losprogramas afiliados en todos los países, menos en dos, habían utilizado lasgarantías de ACCION, y el Fondo Puente respaldaba US$10.5 millones encréditos a los afiliados de ACCION, cantidad igual a casi un tercio de la carteraglobal de todos los programas afiliados.

El Fondo Puente ha desempeñado y continúa desempeñando un papelimportante para los diferentes afiliados. En los países donde los fondosdonados han sido particularmente escasos, como Paraguay y Chile, el FondoPuente ha sido una fuente crítica de capital para la iniciación del programa.Sin fuentes comerciales de capital, estos programas no hubieran podidoestablecer carteras capaces de atender varios miles de prestatarios.

Para programas en expansión, como ACTUAR/Bogotá en Colombia, elfinanciamiento bancario con el mecanismo de garantías ha sido la principalfuente de capitalización para el crecimiento rápido de la cartera. La falta defondos donados y la orientación agresiva y comercial de ACTUAR/Bogotá,condujo rápidamente a ACTUAR hacia las fuentes comerciales definanciamiento. El nivel de financiamiento bancario que lograron en susprimeros años no hubiera sido posible sin las garantías del Fondo Puente.

En otros países, como Costa Rica y Perú, el Fondo Puente ha sido unrecurso importante para satisfacer el déficit de capital y el crecimiento gradualdel financiamiento de la cartera. Y, para algunos de los afiliados con menosorientación comercial, como CORFEC en el Ecuador y varios programasafiliados de WWB (Fundación Mundial de la Mujer) en Colombia, la disponibilidaddel Fondo Puente los estimuló a ensayar el uso del financiamiento de la bancacomercial para satisfacer algunas de sus necesidades de capital.

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El uso del de Fondo Puente por parte de un programa, depende de susnecesidades de capital y de las posibles fuentes de capital. Si un programatiene acceso a capital suficiente de otras fuentes más baratas, no es probableque persiga agresivamente el crédito bancario con el mecanismo del FondoPuente. Si un programa es nuevo, o crece rápidamente, y necesita considerablecapital, pero no tiene fuentes subsidiadas, puede llegar a ser muy dependientedel Fondo Puente.

Como sucede con cualquier mecanismo de garantías, el Fondo Puentepuede funcionar solo si hay suficiente liquidez en el sistema bancario para quelos bancos otorguen préstamos en moneda local a una “nueva” clientela, comolas organizaciones sin ánimo de lucro. Las restricciones de liquidez hanafectado ocasionalmente a los programas afiliados en Ecuador y Perú,haciendo que los bancos pospongan los compromisos de financimiento,debido a la falta de capital. Estos déficits temporales de liquidez, que afectana todo el sistema bancario en Ecuador y Perú, muestran la impotencia de losmecanismos de garantía en situaciones de baja liquidez.

Si existe suficiente liquidez en un país, la capacidad del programa parautilizar el Fondo Puente dependerá de dos factores: su estructura de costosy su acceso al sector financiero formal. En primer lugar, el programa debetener una estructura de costos que le permita pagar las tasas de interésvigentes en el mercado para un préstamo de capital. La estructura de costosdebe mostrar un nivel alto de autosuficiencia operativa, que permita alprograma cubrir sus costos operativos (incluyendo los costos de los fondos)con su propio ingreso operativo. Aunque este es un punto básico, a menudose lo pasa por alto por las organizaciones no gubernamentales que investiganel potencial de los mecanismos de garantía. La mayoría de los programasafiliados a ACCION mezclan en sus carteras fondos prestados costosos confondos de bajo costo (donaciones, patrimonio o préstamos subsidiados) paradesarrollar un costo promedio de los fondos de la cartera que les permitamantener un nivel alto de autosuficiencia operativa.

En segundo lugar, el programa debe tener acceso al sector financiero formal,lo cual no ocurre automáticamente, incluso con un mecanismo de garantía.Como Drake y Otero anotan, los sistemas financieros en América Latina sonrelativamente cerrados, y los bancos comerciales concentran sus créditos enciertos sectores privilegiados con los cuales tienen relaciones personales yuna historia crediticia anterior. Las organizaciones sin ánimo de lucro noforman parte de ese sector privilegiado y constituyen una clientela que no esfamiliar a los bancos. La experiencia de ACCION ha demostrado que lasjuntas directivas del sector privado de alto nivel, con miembros que tienenrelaciones personales y de negocios con el sector financiero, juegan un papelimportante para abrir las puertas de la banca a los programas afiliados a

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ACCION. En algunos casos, los miembros de la junta incluso avalan loscréditos iniciales a la ONG, haciéndose personalmente responsables si laONG no paga. Una vez que se formaliza la relación de crédito entre la ONGy el banco, aquella comienza a establecer su propia historia de crédito, laresponsabilidad directa de los miembros disminuye ostensiblemente.

Si bien los contactos a alto nivel permiten que los directores de losprogramas comiencen a dialogar con los funcionarios del banco, los programasafiliados todavía tienen que negociar el préstamo y los términos de la garantíapara cumplir los requisitos del banco. La mayoría de los bancos insisten enun nivel de garantía de 90% de sus créditos iniciales a los afiliados deACCION, y muchos también han insistido en una carta de crédito “abierta”. Eltexto de la carta de crédito inicial se convierte realmente en un obstáculo paravarios programas afiliados a ACCION. Para comprender esta dificultad esimportante conocer la perspectiva del banco sobre las cartas de crédito.

B. EL MECANISMO DE LA CARTA DE CREDITO

Las cartas de crédito de reserva son instrumentos utilizados comúnmenteen el sector financiero formal para garantizar el pago cuando se cumplenciertas condiciones. Con una carta de crédito de reserva, el beneficiario(banco prestamista) recibe el pago (girado sobre la carta de crédito) del bancoque emitió la carta tan pronto como se ponga en duda o no se cumpla elcontrato principal. Por ejemplo, con las cartas de crédito de ACCION, el bancoen América Latina que presta a un programa afiliado, puede girar contra lacarta de crédito del Banco en Estados Unidos cuando el programa afiliado aACCION incumpla.

El texto de la carta de crédito inicial de ACCION fue negociado por ACCION,el Chemical Bank (el banco de los Estados Unidos en donde se depositaronlos fondos de AID) y AID. Como AID necesitaba proteger su crédito aACCION, agregó varias cláusulas a la carta de crédito “abierta” estándar quese reconoce y acepta internacionalmente. Por ejemplo, los bancos enAmérica Latina tenían que esperar 180 días después de la falta de pago, ytomar varios pasos para tratar de recuperar el crédito antes de hacer elreclamo de pago al banco de Estados Unidos. Estas claúsulas hicieron quela carta de crédito, y en consecuencia el acuerdo mismo de garantía, fuerapoco atractivo para muchos bancos. Los bancos debían considerar elotorgamiento de un préstamo a un nuevo cliente de un sector al cual,normalmente, no prestan (organización sin ánimo de lucro) y se les exigía queaceptaran una carta de crédito que se diferenciaba de la norma de la industriabancaria al exigir más concesiones de su parte.

En varios países, las negociaciones de la carta de crédito fueron prolongadasy desalentadoras. En Paraguay, el fondo de garantías fue una de las pocas

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alternativas para capitalizar la cartera de crédito, debido a la falta de fondosdonados. La Fundación Paraguaya comenzó a negociar con los bancos pocodespués de que ACCION puso a disposición las cartas de crédito. Despuésde dos años de negociaciones, algunos bancos paraguayos rehusaronaceptar los términos de la carta de crédito de AID. Para alivar el déficit críticode fondos de la Fundación, ACCION emitió una carta de crédito “abierta”respaldada por sus fondos irrestrictos en lugar de hacerlo con los fondos deAID. En Ecuador ocurrió una situación parecida.

Mediante negociaciones entre AID, ACCION y el Chemical Bank, las cartasde crédito se modificaron para que tuvieran una mejor aceptación por parte delos bancos. Por ejemplo el tiempo de espera requerido para exigir el pago deuna carta crédito de se redujo de 180 a 90 días. En Paraguay y Ecuador losbancos aceptaron eventualmente, las cartas de crédito de AID, como lohicieron también los bancos en Chile, México y Costa Rica. No obstante,algunos bancos continuaron objetando los requisitos para exigir la garantía ,que consideraban era demasiado onerosa y exigía mucho tiempo. Comoocurrió con otros mecanismos de garantía, el de ACCION fue eficazúnicamente cuando los bancos consideraron que el mecanismo teníacredibilidad, asegurándoles que podían recuperar las pérdidas rápida yeficientemente.

El financiamiento inicial de AID fue básico para establecer el mecanismo delFondo Puente y dar a ACCION la oportunidad de crear un programa de garantíaoperable y efectivo. Como se detalla en la próxima sección sobre capitalizacióndel Fondo Puente, la cantidad de capital privado en el Fondo Puente haaumentado rápidamente y ha sobrepasado los fondos de crédito de AID.

La enorme demanda por recursos que generó el Fondo Puente llevó aACCION a conseguir con agresividad recursos de capital para el FondoPuente. Como se detalla en la siguiente sección sobre capitalización delFondo Puente, el monto de capital privado en el Fondo Puente ha crecidorápidamente y sobrepasa los fondos de préstamos de AID.

C. EL FONDO PUENTE Y EL APALANCAMIENTO

Una de las medidas del éxito de un mecanismo de garantías es queincremente el nivel de financiamiento de los bancos al sector beneficiario. Elapalancamiento se logra cuando el banco expresa su disposición de prestarun monto mayor que la cantidad garantizada. La mayoría de los mecanismosde garantía descritos en el Capítulo II parecen conseguir el apalancamientomediante la garantía de diferentes porcentajes de los créditos (o pérdidas porpréstamos). Por ejemplo, se puso en vigencia una garantía del 50% para lograrapalancamiento 2 a 1 (un fondo de US$ 1 millón puede garantizar hasta US$2millones en créditos). Sin embargo, si los créditos a los prestatarios finales

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parecen riesgosos para el banco, la garantía del 50% puede no ser suficientepara motivar al banco a otorgar créditos.

En lugar de requerir grandes sumas desde un principio, ACCION adoptó unaestrategia de apalancamiento gradual, en que los bancos asumen gradualmenteniveles crecientes de riesgo. La política de ACCION es comenzar con unagarantía máxima de hasta 90% de las pérdidas y luego negociar con el afiliadopara lograr cantidades decrecientes de garantía (incremento delapalancamiento) en la medida en que el afiliado demuestra al banco susolvencia. Las pautas del Fondo Puente estipulan que, al final del tercer añode tomar préstamos de un banco específico, los afiliados deben negociar unagarantía máxima de 80%, que puede disminuir al 60% a finales del quinto añoy a 50% al cabo del séptimo año.

Esta estrategia de apalancamiento gradual ha demostrado tener éxito paraestimular a los bancos a prestar a las ONG afiliadas. Cada afiliado que hatratado de tomar prestado, ha podido asegurar un compromiso de crédito conel apoyo del Fondo Puente. Sin embargo, el grado de apalancamientorealmente obtenido varía, considerablemente, de un país a otro. Depende delsector financiero y sus recursos, la experiencia del programa y las relacionescon el banco, y el acceso del programa a otras garantías aceptables.

La garantía colateral es un aspecto persistente para las ONG, aún despuésde que se ha establecido una relación de crédito. Muchos bancos exigengarantías colaterales además de la carta de crédito. A menudo se combinandocumentos por pagar, en forma de pagarés de los microempresarios, con lacarta de crédito para aumentar la garantía hasta más del 100% de la cantidadprestada11. En la medida en que el banco aumenta su confianza en la ONG,comienza a aceptar un porcentaje menor garantizado por la carta de crédito,y un porcentaje mayor garantizado por los propios recursos de la ONG o porinstrumentos exigibles. Como lo muestra el Cuadro 3, a finales de 1992,ACCION tenía US$4 millones en cartas de crédito de garantía que respaldabanmás de US$10.5 millones de crédito a sus afiliados, para una relación deapalancamiento de 2.7 a 1 (o una cantidad garantizada de 37%).

Los países que han logrado el más alto nivel de recursos de apoyo sonColombia, México, Guatemala y Perú. En Colombia, aproximadamente US$1millón en cartas de crédito respaldaron US$3.4 millones en préstamospendientes de pago en 1992. La situación de Colombia se examina en elestudio de casos en la sección siguiente, pero dos factores han jugado un

11 Si bien los pagarés de los prestatarios son aceptados por algunos bancos, constituyengarantías más simbólicas que reales. Sería extremadamente costoso para un bancocomercial perseguir a los microempresarios que han incumplido los préstamos.

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importante papel en el incremento del apalancamiento en Colombia. En primerlugar, el gobierno ha puesto en ejecución un Plan Nacional para la Microempresacon una línea de crédito de redescuento canalizada hacia los bancosmediante el Banco Interamericano de Desarrollo. En segundo lugar, losprogramas afiliados en Colombia han combinado las cartas de crédito deACCION con otras garantías (como contragarantías de FUNDES, sus propiospagarés y cuentas de ahorros de clientes del programa) para lograr un mayorapalancamiento de la garantía de ACCION.

El alto apalancamiento obtenido por ADMIC en México también puedeatribuirse al compromiso del gobierno mexicano con el sector microempresarial.A mediados de 1992 ADMIC tenía US$4.4 millones en líneas de crédito,respaldados solamente por US$600.000 en garantías, o sea un apalancamientode más de 7 a 1. La mayor parte del crédito fue otorgado por la NacionalFinanciera, que es el banco de desarrollo del gobierno federal. El gobiernomexicano contrató a ADMIC para ejecutar su plan con destino a lasmicroempresas en los Estados donde ADMIC tiene oficinas, y para estepropósito negoció niveles altos de apalancamiento de parte de NacionalFinanciera.

También en Guatemala, la política gubernamental relacionada con el sectormicroempresarial contribuyó a que el programa tenga la capacidad de influiren la obtención de fondos de bancos comerciales. El gobierno guatemaltecoadaptó una política de democratización del crédito, y las nuevas disposicionespermitieron que las organizaciones sin ánimo de lucro que sean solventespuedan obtener préstamos sin las garantías reales. El programa de Guatemala,GENESIS Empresarial, utilizó el Fondo Puente para iniciar su relación deprestatario con dos bancos, cada uno de los cuales prestó a GENESISUS$35.000 con una garantía de 100% (una excepción de la política degarantía máxima de 90% que tiene ACCION). Después de vencido plazo delcrédito de un año, ambos bancos (así como otros ocho más) acordaron prestarun total de US$740.000 a GENESIS sin cartas de crédito.

En Perú, el Banco Wiese estuvo apoyando a Acción Comunitaria del Perú(ACP) durante muchos años. El Fondo Puente permitió al banco aumentar sulínea de crédito para ACP a US$200.000 respaldado por una carta de créditode US$100.000.

En otros países, el apalancamiento ha sido más difícil de obtener. Enalgunos países los bancos tienen reglamentos muy estrictos en cuanto a lacantidad que pueden prestar sin respaldo de garantías reales, como inmuebles,cartas de crédito u otras garantías físicas. En otros casos, los bancos,simplemente, no tienen suficientes incentivos para prestar a los afiliados aACCION con una garantía menor de 90%. Convencerles que asuman unriesgo mayor, parece ser un proceso más largo de lo previsto.

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D. LA MECANICA DEL FONDO PUENTE 12

El establecimiento de un fondo internacional de garantías requiere experienciaen varios campos. Esta sección presenta en detalle la estrategia de ACCIONpara manejar tres aspectos críticos del Fondo Puente: la capitalización delFondo, incluyendo la búsqueda de inversionistas potenciales; una estrategiade inversión del fondo, que está estrechamente ligada con la estrategia paraque el Fondo logre la autosuficiencia, y una administración del riesgo,especialmente, el riesgo de la tasa de cambio y el riesgo del incumplimientode los préstamos.

Capitalización

El Fondo Puente se capitalizó inicialmente mediante un crédito a largo plazode un millón de dólares, otorgado por AID. La creciente demanda de garantíaspor parte de los afiliados, y las limitaciones de la carta de crédito de AID(tratadas antes), llevó a ACCION a volverse hacia las fuentes privadas decapital para aumentar el fondo de garantía.

Una fuente importante de capital fue la comunidad de Inversión SocialmenteResponsable (ISR). Los inversionistas socialmente responsables son aquellosque tienen en cuenta los problemas sociales así como el rendimiento, cuandorealizan sus inversiones. Algunos inversionistas seleccionan compañíaspara evitar a las que violan ciertos valores personales, como la producción dearmas, la energía nuclear y los negocios en Suráfrica. Otros inversionistasbuscan compañías que muestren atributos específicos que considerandeseables, como prácticas con respecto al medio ambiente o política laboralque favorece a la mujer y a las minorías. Otros inversionistas buscan que lasinversiones tengan lo que consideran alto impacto social, como la creaciónde empleo o vivienda en vecindarios pobres.

Si bien la inversión responsable se ha practicado desde principios de losaños 1.900, en que grupos religiosos declinaron invertir en compañías queproducían alcohol o tabaco, esta actividad no ganó atención a nivel nacionalhasta la década de 1970, en que los inversionistas se organizaron para actuarcontra las compañías que hacían negocios con Sudafrica. Aunque lacomunidad ISR incluye muchas personas, gran parte del capital en inversionessocialmente responsables proviene de grupos de iglesias. Muchos grupos deiglesias basan su estrategia de inversión en la preservación del valor de sucapital y en la necesidad de tener un alto impacto social positivo, pero nonecesariamente en la obtención de rendimientos muy altos.

Las iglesias y las personas de la comunidad ISR han suministrado aACCION una fuente creciente de capital para el fondo de garantías sin

12 Gran parte de esta sección fue escrita por Deborah Drake, Directora de NuevosInstrumentos Financieros de ACCION.

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restricciones. Los prestamistas privados otorgan créditos de US$10.000 omás al Fondo Puente por 18 meses y reciben un rendimiento un poco menorque la tasa del mercado. Se puede confiar en que estos prestamistas, en sumayoría, renovarán sus compromisos de crédito después de los 18 mesesiniciales, asegurando de ese modo al Fondo Puente una base de capitalestable y a largo plazo. La experiencia ha demostrado hasta ahora quealrededor de 90% de los créditos que vencen son refinanciados por otroperíodo.

Las inversiones relacionadas con el programa (IRP) proveniente defundaciones,13 como las fundaciones Ford y MacArthur son otra fuente básicade capital. Estas suministran capital para préstamos a largo plazo en grandescantidades y a tasas de interés bajas. El diferencial entre lo que paga ACCIONa las fundaciones y lo que gana sobre ese capital ayuda al Fondo Puente acubrir sus costos. A pesar de la ventaja evidente de tener este capital a bajocosto, a menudo se reciben las IRP “bajo” condiciones específicas respectodel uso de los fondos. Por ejemplo, un prestamista de IRP puede exigir queACCION establezca una reserva específica de pérdida de préstamos para elcrédito que otorga. También pueden ser requisitos de informes complicadosque exijan más tiempo a la administración de las IRP.

CUADRO 5

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE DIFERENTES FUENTES DE PRESTAMOS

Fuente Ventajas Desventajas

Inversiones relacionadas • Sumas grandes • Negociaciones complejasconcon el programa prove- • Costo bajo (diferencial alto) requisitos legales.nientes de fundaciones. • Largo plazo con amortiza • Requisitos de informes.

ciones programadas. • No hay refinanciamiento.• Las condiciones simplifican • Número limitado de fuentes.

la planeación.

Préstamos Privados • Conjunto grande de posibles • Sumas pequeñas.prestamistas. • Costo alto (diferencial bajo)

• Requisitos limitados de • Corto plazoinformes. • Costos sustanciales de• No requiere negociaciones.

mercadeo y administración.• Papeleo sencillo• Indice alto de refinancia

miento de la deuda.• No hay restricciones en uso

Agencia para el • Incluido componente de • No hay diferencial de tasa deDesarrollo Internacional donación para comenzar. interés.

• Se suministra capitalización • Se requiere para uso en los

13 Las fundaciones provistas de fondos utilizan el ingreso de sus inversiones para hacerdonaciones. Las IRP, por otra parte, generalmente provienen del capital social de unafundación, y en consecuencia no son donaciones, sino préstamos a las organizacionesque pueden pagarles y preservar su valor.

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crítica para comenzar. países que no reciben ayudade AID.

La capitalización del fondo de garantía de diferentes fuentes permite alFondo lograr una tasa de interés mixta y un diferencial positivo que sufragalos costos de operación. La diversificación también evita que el fondo degarantía dependa totalmente de una fuente de financiamiento, la cual puedeo no ser renovable. No obstante, equilibrar los diferentes intereses de losprestamistas, y manejar los aspectos logísticos de las variantes condicionesde los préstamos, las tasas de interés, los planes de amortización y losrequisitos de información, es un desafío considerable. El Cuadro 5 en lapágina anterior, resume algunas de las ventajas y desventajas de las tresfuentes de capital del Fondo Puente de ACCION.

La combinación de diferentes fuentes de capital ha conducido a un crecimientouniforme del Fondo Puente desde su comienzo. El Cuadro 6 muestra elcrecimiento de la capitalización del Fondo Puente por fuentes de los fondos.Aunque el crecimiento del capital ha sido impresionante, sigue siendo undesafío. Al iniciarse 1993, el fondo debe comenzar a hacer pagos del principalsobre algunos de los préstamos más grandes. ACCION tendrá que conseguirconsiderable capital para mantener al fondo con su actual nivel de capitalización.

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Estrategia de Inversión, Tasa de Rendimiento, y Autosuficiencia

Inicialmente, el capital de los préstamos al Fondo Puente se depositaba enun banco comercial en forma de CDs. Los intereses ganados sobre estos CDfueron la base sobre la cual ACCION determinó el interés que pagaría a losprestamistas privados que otorgaran créditos al Fondo Puente.

Anteriormente, los prestamistas recibieron el interés del CD menos ciertoporcentaje, que le daba al Fondo Puente un pequeño “diferencial” para cubrirsus costos. Ese método demostró muy pronto que su manejo que era muydifícil y exigía mucho trabajo debido a los cambios diarios de las tasas del CDy la administración operativa de los CDs por los bancos (por ejemplo, un bancopagaba interés sólo al vencimiento, mientras que otro podía pagar en formasemestral).

Después de soportar algunos años el pago de intereses vinculados a lastasas variables de los CDs, el personal del Fondo Puente decidió fijar,independientemente, una tasa de interés que compensara mejor a losprestamistas, y que aliviara la carga administrativa del sistema original. Luegode un análisis de las fuentes de financiamiento del Fondo Puente, ACCIONfijó una tasa de interés predeterminada en base semestral, para pagos a losprestamistas. La tasa está por debajo de la que se cobra sobre las inversionesde ACCION, produciendo un margen que le ayuda a cubrir algunos de loscostos de operación del Fondo Puente.

Un elemento esencial para determinar la tasa de interés adecuada que sedebe pagar a los prestamistas, es la tasa que el Fondo Puente recibe sobresus inversiones en los bancos. Al comienzo el Fondo Puente operaba,solamente, con monedas del préstamo de AID. El interés ganado sobre estosdepósitos bancarios iba directamente a AID eliminando de este modo undiferencial al Fondo Puente para cubrir los costos de operación. Una vez quese utilizaron los prestamistas privados (incluyendo las fundaciones) comouna fuente de financiamiento, hubo pocas restricciones respecto de lacomposición de la cartera de inversión, excepto que el dinero tenía quemantenerse en dólares estadounidenses con el fin de eliminar cualquier riesgode cambio.

ACCION continuó invirtiendo el producto de los préstamos que se hacían alFondo Puente en CDs hasta que recibió una IRP de la Fundación Ford en 1991.Con el plazo mayor y la tasa de interés menor, la IRP dió a ACCION unaimportante oportunidad para obtener mayor utilidad. No había correlacióndirecta entre la tasa ganada sobre un CD y lo que el Fondo Puente pagaba ala Fundación por sus fondos. En consecuencia, en la medida en que lacomposición de los prestamistas y sus instrumentos fueron más variados,ACCION comenzó a diversificar su cartera de inversión apartándose de unacompuesta exclusivamente de CDs.

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Para cambiar su estrategia de inversión en CDs de los bancos, ACCIONdebió tener en cuenta varios factores: (1) la tolerancia de ACCION a la tasade interés y al riesgo del principal; (2) los requerimientos de liquidez del FondoPuente por los posibles retiros de fondos de los prestamistas y pérdidas depréstamos; (3) la estructura de costos del Fondo Puente y el costo adicionalde administrar una cartera de inversión diversificada; y (4) los requerimientosde garantía de los bancos que expiden las cartas de crédito, ya que lasinversiones de ACCION respaldan dichas cartas de crédito.

Después de prolongado análisis y negociaciones, ACCION decidió diversificarla cartera para incluir bonos de alta calidad, obligaciones del gobierno deEstados Unidos y aceptaciones bancarias, así como otros instrumentos delmercado monetario. Eran varios los bancos directores de los instrumentospara permitir que cierta parte de la cartera permaneciera líquida. Además,ACCION decidió transferir la administración diaria de la cartera de inversionesa administradores financieros profesionales.

En la medida en que el Fondo crecía, los prestamistas privados,particularmente aquellos procedentes de la comunidad de inversión socialmenteresponsable, se interesaron cada vez más en la composición de la cartera deinversión del Fondo Puente y su estrategia. La administración del FondoPuente también necesitaba influir directamente en la selección de lasinversiones. Debido a estas consideraciones, ACCION contrató los serviciosde una compañía especializada en inversiones socialmente seleccionadas.Este arreglo permite a ACCION diversificar los tipos de instrumentos, losplazos y los posibles riesgos y recompensas, así como dirigir el dinero delFondo Puente hacia sectores de la economía que ACCION quiera apoyar.

Con una cartera de inversión diversificada y una estrategia de inversióndefinida, la administración del Fondo Puente determina la tasa de interés quedebe pagar a los prestamistas privados analizando las utilidades proyectadasprovenientes de los intereses y comisiones teniendo en cuenta los costosoperacionales y financieros proyectados. AID y los prestamistas PRI recibenel interés con base en las tasas predominantes. Como el Fondo Puentepromete pagar a los prestamistas una tasa de interés fija en un períodoespecificado (18 meses), la administración de la relación de activos y pasivosdebe ser muy cuidadosa y responsable para evitar un descuadre de los plazosy las tasas de interés de los préstamos. La tasa que ACCION gana sobre susdepósitos e inversiones puede fluctuar mucho en el plazo de un préstamo deun inversionista privado, resultando como consecuencia un diferencial omargen negativo para el Fondo Puente.

Un objetivo a largo plazo fijado por el Fondo Puente es la autosuficiencia; esdecir, cubrir los costos financieros y de operación con las comisiones y elingreso obtenido sobre las inversiones. ACCION carga una comisión anual a

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los programas afiliados que utilizan el Fondo, lo cual ayuda a sufragar unaparte de los costos financieros y operativos. A su vez, ACCION debe pagaral banco de EE.UU participante una comisión por el trámite de las garantías.Otro ingreso proviene del margen entre lo que ACCION paga a los prestamistasdel Fondo y los rendimientos de la inversión de los fondos de ACCION. Comolas tasas de interés en Estados Unidos han disminuido, este margen se haestrechado.

Al presente, el Fondo Puente cubre con sus utilidades apenas un poco másde la mitad de todos sus gastos de operación y financieros (incluyendo losgastos generales de ACCION). ACCION estima que para 1993, el Fondo seráautosuficiente en un 70%. Este mejoramiento provendrá principalmente, delaumento del ingreso por intereses sobre las inversiones, debido a ladiversificación del vencimiento y al perfil de riesgo de la cartera de inversiones.La autosuficiencia es una meta a largo plazo que se podrá lograr mediante unmanejo adecuado de la cartera de inversión, un cuidadoso control de losgastos, el análisis permanente de la estructura de comisiones para asegurarque los costos estén debidamente reflejados, y el desarrollo de nuevosproductos financieros que puedan generar ingresos adicionales por comisiones.

Administración del Riesgo: Tasas de Cambio y Riesgo del Crédito

Como se mencionó antes, la tasa de interés y los riesgos de la inversión sondos de los riesgos que el personal del Fondo Puente debe atender. Otros dosposibles riesgos incluyen el riesgo de la tasa de cambio y el riesgo del créditoque implica garantizar préstamos a los programas afiliados a ACCION. Comoel fondo de garantías queda en los Estados Unidos y está en dólares y losacuerdos referentes a las garantías estipulan una cantidad en dólaresestadounidenses, el riesgo de la tasa de cambio para el Fondo Puentevirtualmente queda eliminado.

Si los dólares se valorizan frente a la moneda local (y este es, generalmenteel caso) el banco debe aumentar la cantidad de moneda local disponible paralos afiliados o el monto de la garantía en dólares estadounidenses debereducirse. Los programas afiliados tienen generalmente, que negociar con losbancos para que aumenten el préstamo en moneda local. A menudo hay unaconsiderable demora entre una devaluación de la moneda local y un aumentodel monto del crédito para el programa afiliado. Durante esa demora, elpréstamo en moneda local está sobre-garantizado por la carta de crédito.

Si el dólar se devalúa frente a la moneda local, lo cual, prácticamente, noocurre en América Latina, entonces el banco local sufre las consecuencias.En efecto, su nivel de riesgo aumenta porque en el caso de incumplimiento,el banco no recibirá como pago más que la cantidad en dólares estadounidensesacordada en la carta de crédito. Después de la devaluación del dólar, esa

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cantidad tendrá menos valor (en moneda local) que cuando cuando se negocióla carta de crédito.

El riesgo de crédito en que incurre el Fondo Puente es un riesgo mucho másdifícil de manejar para ACCION. No son los fondos del donante los que estánen riesgo en el fondo de garantías, sino los fondos tomados en préstamo depersonas privadas, iglesias, fundaciones y AID que deben ser cancelados.ACCION trata de minimizar el riesgo de pérdida del fondo de garantíasconstruyendo varias capas que lo protejan de las pérdidas incluso cuando losmicroempresarios incumplen, y evaluando y controlando cuidadosamente elriesgo de cada garantía.

A diferencia de los fondos de garantía de cartera descritos en el capítulo IIde los individuales, el fondo de ACCION está protegido de pérdidas mediantevarias capas. Si un prestatario individual en un programa de ACCION queutiliza el fondo de garantías, incumple un préstamo, la primera pérdida seráasumida por la reserva para pérdidas de préstamos del programa, que semantiene en moneda local.14 De acuerdo con las reglamentaciones del fondode garantía, el programa debe mantener una reserva de 2-5%. Esta reservada al programa afiliado capacidad para absorber las pérdidas de 2-5% de sucartera sin afectar su patrimonio o sin poner en riesgo el pago del préstamodel banco.

Si un programa sufre pérdidas que excedan su reserva, debe escoger entredos opciones. O bien el programa incumple el préstamo del banco (o parte delpréstamo), dando pie a un reclamo contra la garantía, o acude a su propiopatrimonio para pagar crédito al banco. Todos los programas de ACCIONtienen una parte de su cartera compuesta de fondos donados y gananciasretenidas, que ha venido a formar parte del patrimonio propio de la institución.Hasta la fecha, esa parte todavía está en más de la mitad de la cartera en casitodos los programas. Esto permite a los programas pagar sus préstamos a losbancos incluso si sufren un índice de incumplimiento extremadamente alto.

Por varias razones, los programas pueden optar por pagar de su propiopatrimonio más bien que incumplir los préstamos de los bancos. En primerlugar, la estrecha relación entre ACCION y sus afiliados genera un compromisoconsiderable para ambas partes. Los programas afiliados están conscientesde los riesgos que ACCION asume en su nombre con las garantías yconsideran una obligación cumplir su responsabilidad en esa relación. Ensegundo lugar, muchas de las relaciones entre los bancos locales y losafiliados se establecieron con el apoyo de los miembros del directorio de los

14 En los programas que utilizan el mecanismo de grupos solidarios, el grupo es realmentela primera capa de protección, que ampara a los miembros con problemas de pago.Algunos programas también tienen cuentas de ahorros individuales o en grupo paraayudar a evitar los problemas de cancelación de los créditos.

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programas afiliados. También es un incentivo la credibilidad del directorio delprograma afiliado, que, generalmente, tiene relaciones comerciales y personalesimportantes con los bancos y con el sector privado. Los miembros deldirectorio hacen todo lo que está a su alcance para asegurar que los afiliadosno incumplan sus créditos bancarios.

Si el afiliado incumple el préstamo y se exige la garantía, ACCION debepagar al banco prestamista el porcentaje acordado del principal perdido.ACCION también mantiene una reserva en dólares estadounidenses parapérdida de préstamos, igual al 10% de los fondos de AID y al 5% de los fondosprivados. ACCION puede cubrir una cantidad significativa de pérdidas de losfondos donados que han capitalizado la reserva para pérdida de préstamos,sin acudir a fondos tomados en préstamo de los prestamistas del FondoPuente. El Diagrama C muestra estas capas de protección.

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El fortalecimiento de estas capas de protección es el proceso de seleccióny de control que ACCION ha puesto en ejecución a medida que ha crecido elFondo Puente. En primer lugar, el fondo de garantías sólo está a disposiciónde los afiliados a ACCION. En segundo lugar, se tiene cuidado de noconcentrar el riesgo expidiendo un alto porcentaje de garantías del FondoPuente en un solo programa o en un solo país. En tercer lugar, los afiliadosdeben cumplir criterios específicos y demostrar estados financieros sanospara beneficiarse de una carta de crédito. Para acudir al fondo de garantías,los afiliados a ACCION deben enviar:

• estados financieros anuales auditados del programa y del bancoprestamista;

• una lista detallada de los préstamos bancarios de los tres mesesanteriores;

• Un informe de cartera, que muestre las pérdidas de préstamos, lospréstamos vencidos y los préstamos refinanciados o reestructurados.

Además de revisar cuidadosamente estos informes, que deben actualizarsetrimestralmente, el personal del Fondo Puente realiza una evaluación personalde cada programa por lo menos una vez cada dos años. El objeto de laevaluación es efectuar un análisis del crédito del afiliado y documentar laevolución y el estado actual de la relación entre el banco y el afiliado. Seexaminan cuatro áreas principales, como se muestra en el Cuadro 7.

No existen normas generales de los indicadores en el Cuadro 7 para lasorganizaciones de crédito microempresarial. En la medida en que ACCIONrealiza más y más estos análisis, se requiere establecer normas administrativasy de políticas, y rangos financieros aceptables. La experiencia lleva a mejorarlos criterios sobre los cuales evaluar los usuarios potenciales del fondo degarantías.

Este sistema de evaluación y control unido a la relación de trabajoestablecida por ACCION con los afiliados, ha permitido a ACCION tenerconfianza en que los afiliados que utilizan la garantía pueden cancelar suspréstamos. En casos en los cuales la entidad afiliada ha experimentadoproblemas financieros,

ACCION ha trabajado con ésta y con su junta directiva para resolver losproblemas tan pronto como sea posible, y retomar afiliada a una situaciónfinanciera sana. Con más de 92 garantías expedidas (incluyendo 21renovaciones) en más de 6 años, no se ha recurrido a ninguna garantía deACCION.

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E. IMPLICACIONES DEL FONDO PUENTE PARA ACCION Y SUSAFILIADOS

Al presente, el Fondo Puente permite a los afiliados de ACCION prestar másde US$10 millones para financiar a los microempresarios, cantidad quecontinúa aumentando año tras año. Sin el Fondo Puente, es dudoso que losafiliados hubieran podido tener acceso al financiamiento bancario por un totalde US$2 a US$4 millones. El Fondo Puente ha aumentado, efectivamente elfinanciamiento del sector formal al sector microempresarial en AméricaLatina.

El Fondo Puente también ha tenido un profundo efecto sobre ACCION y susafiliados. Ambos han tenido que convertirse en intermediarios financieros, unpapel poco usual para organizaciones sin ánimo del lucro (Drake y Otero,1992). Si bien el financiamiento con donaciones sigue siendo importante paraACCION, se han incrementado los recursos que se invierten en la investigaciónde nuevas fuentes “comerciales” de capital para las carteras de sus afiliados.El nivel de capitalización requerido en toda la red de afiliados (una carteraglobal proyectada de más de US$173 millones a 1995), exige intermediaciónfinanciera innovadora.

ACCION viene trabajando actualmente con otras instituciones para proseguiractivamente con dos mecanismos posibles: (1) el establecimiento de unfondo de inversión socialmente responsable, con alto impacto, que presteparte de su capital a los afiliados de ACCION (y otras instituciones); y (2) laformación de un consorcio que financiaría fondos de los inversionistas,directamente a ACCION (y otras instituciones). ACCION también ha establecidoel Fondo de transición, cuyo propósito es conseguir capital que luego puedaser invertido por ACCION como patrimonio en intermediarias financierasrecientemente creadas, como BancoSol en Bolivia. ACCION viene propiciandoestas nuevas iniciativas debido al éxito del Fondo Puente. El Fondo Puenteha confirmado el potencial de la intermediación financiera para conseguircantidades grandes de capital destinadas al financiamiento de la microempresa.También ha permitido a ACCION comenzar a desarrollar la experienciarequerida para proseguir otros mecanismos financieros innovadores.

Los afiliados a ACCION han pasado por una transformación similar con laayuda del Fondo Puente. En 1986, el financiamiento total de la bancacomercial a los afiliados de ACCION fue menos de US$700.000 con destinoa cuatro afiliados. Para 1992, los afiliados en 11 de los 15 países (incluyendoa los Estados Unidos) prestaron más de US$11 millones para capitalizar suscarteras. El Fondo Puente ayudó a abrir las puertas del sector financieroformal a los afiliados de ACCION, y permitió a los pocos afiliados que yatenían préstamos de los bancos, aumentar la cantidad de tales préstamos.Como Drake y Otero explican, esta transformación tiene profundos efectos en

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todos los aspectos de las operaciones de los afiliados. Conceptos queoriginalmente eran ajenos a los afiliados en su condición de organizacionestípicas sin ánimo de lucro (como el diferencial de las tasas de interés, lascontragarantías y el costo promedio de los fondos) se han convertido enaspectos críticos para la administración diaria del programa.

Si bien algunos afiliados han considerado que el mecanismo del FondoPuente satisface por sí mismo sus necesidades actuales de financiamiento,otros han utilizado el Fondo Puente como un punto de partida para transformarseen intermediarios financieros cada vez más sofisticados. El programa afiliadode Bolivia formó un banco (ver Drake y Otero, 1992); los afiliados en Colombiay Ecuador están en el proceso de crear instituciones financieras formales. Elprograma afiliado en Chile, PROPESA, viene explorando dos posibilidadesinnovadoras: utilizar un fondo de capital para garantizar una línea de crédito,y “convertir” en títulos la cartera de PROPESA para luego vender las accionesen los mercados financieros de Chile, Europa y Estados Unidos. Los dosestudios de casos en el capítulo siguiente detallan el efecto que el FondoPuente ha tenido sobre los afiliados de ACCION en Colombia y Ecuador.

CAPITULO IV

FONDOS DE GARANTIA EN LOS PAISES:ESTUDIO DE CASOS

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Hasta ahora, esta monografía ha enfocado el mecanismo de las garantías,y no el uso de las garantías y su efecto sobre el sector de las empresaspequeñas y de las microempresas. Como demuestra el análisis realizadohasta ahora, es muy difícil determinar si un mecanismo de garantías haaumentado realmente o no el otorgamiento de financiamiento del sectorformal al sector beneficiario, especialmente de fuentes secundarias deinformación. Los dos estudios de casos presentados más adelantedescriben el efecto y el uso del mecanismo de garantías de ACCION tantoen Colombia como en Ecuador. También describen el medio ambiente delas empresas pequeñas y de las microempresas en cada país, la disponibilidadde líneas de crédito de redescuento, así como la disponibilidad y uso deotros mecanismos de garantía.

Como indican los estudios de casos, uno de los efectos a más largo plazode los mecanismos de garantías ha sido su papel para cambiar laperspectiva de la agencia que financia las microempresas. Si bien muchosfactores contribuyen al proceso de transformación de un programamicroempresarial sin ánimo de lucro en un intermediario financiero (Drakey Otero, 1992), el acceso al crédito bancario es un factor crítico.

A. COLOMBIA

Colombia tiene un mosaico de agencias orientadas a la microempresa,entidades de garantía y líneas de crédito de redescuento especialmentepara las microempresas, gran parte de ello motivado por los planesnacionales del gobierno para las microempresas, que comenzaron en 1983.En 1987, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgó un préstamode US$7 millones (BID-1) a Colombia para financiar a las microempresasque estuvieran participando en programas de entidades relacionadas con elsector microempresarial aprobado por el Plan Nacional. Las agenciasparticipantes de apoyo a la microempresa proporcionaron asistencia técnicay capacitación antes y después del crédito, y luego ayudaron a sus clientesa tener acceso a las líneas de crédito de redescuento o hacen ellas mismaslos préstamos. Algunos pocos bancos comerciales privados utilizaron lalínea del BID; la mayoría de los préstamos se hicieron por los bancos

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cooperativos, la Corporación Financiera Popular (CFP, un banco gubernamentalcreado para otorgar financiamiento a las empresas de tamaño pequeño ymedio y a las microempresas), y otras instituciones financieras con unmandato social.

A mediados de 1991, comenzó a desembolsarse en Colombia la segundalínea de crédito de redescuento del BID (BID-II). De acuerdo con BID-I, elBanco Central prestó los fondos a un intermediario financiero formal (un bancocooperativo o la CFP) para prestar a los microempresarios que habían asistidoal programa de capacitación de una entidad con aprobación para actuar dentrodel sector microempresarial. Un cambio principal de acuerdo con BID-II, fueque el Banco Central podía prestar recursos del Banco Central a unaintermediaria financiera formal y a una fundación microempresarial, que luegopodía prestar al microempresario. Además, los muchos programas que hacenpréstamos a “grupos solidarios”15 se conviertieron en entidadesmicroempresariales aprobadas, mientras que de acuerdo con BID-I sóloaprobaban a alguien calificado o aquellos que ofrecían préstamos individualesy daban capacitación extensa.

Las líneas de crédito del BID han sido una fuente básica de capital,especialmente durante 1991, cuando la liquidez en el sistema bancario erabaja y los bancos tenían severas restricciones legales en su capacidad paraotorgar créditos. Sin la línea del BID, no hubiera existido crédito del sistemafinanciero disponible para financiar las microempresas durante ese período.Incluso con la línea del BID, los bancos comerciales sólo han participado enel financiamiento microempresarial en dos casos muy recientes. El crédito delBID ha sido canalizado mediante la CFP, los bancos cooperativos y la CajaSocial (un banco con objetivos sociales de propiedad de los jesuítas) hacialas entidades especializadas en el sector microempresarial y hacia losmicroempresarios.

Más adelante se describen tres de las instituciones que dan garantías paralos préstamos a las microempresas en Colombia. Estas son FOMENTAR,FUNDES y ACCION. Colombia también tiene un Fondo Nacional de Garantíascuyo objetivo son las empresas manufactureras de tamaño mediano ypequeño, pero no ha sido aceptado ampliamente por los bancos (Dávila et al.1991). Además, la Fundación Carvajal provee garantías para las pequeñasempresas.

El Programa FOMENTAR

FOMENTAR (Fundación Fondo de Garantías para el Desarrollo de laEconomía Social y Solidaria) se creó en Colombia en 1988 como unafundación privada sin ánimo de lucro, con el propósito de garantizar el crédito

15 La metodología de los “grupos solidarios” requiere que los prestatarios formen grupospara co-garantizar los préstamos. Para mayores detalles, véase Berenbach y Guzman,1992.

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a los microempresarios. Entre los miembros fundadores se encuentran laFundación Friedrich Ebert de Alemania y varias fundaciones colombianas ybancos cooperativos. En 1988 FOMENTAR comenzó a emitir garantías decrédito. Para recibir un garantía, un empresario debía asistir a un programa decapacitación dictado por una de las agencias de apoyo a la microempresaasociada a FOMENTAR y aprobado por el Plan Nacional para la Microempresadel gobierno colombiano. Con la aprobación de la oficina de apoyo a lamicroempresa, los microempresarios eran elegibles para obtener un créditode la oficina miembro de FOMENTAR y una garantía de FOMENTAR.

La experiencia de FOMENTAR en sus primeros tres años no fueparticularmente positiva, aunque recibieron garantías 460 microempresariosde FOMENTAR. A julio de 1991 FOMENTAR tenía menos de US$200.000para respaldar las garantías y generaba ingresos por comisiones que cubríanmenos del 8% de sus costos de operación. La mayoría de sus costos eranpagados con los intereses sobre los fondos depositados, lo cual restringía engran manera la capacidad de la institución para incrementar su base decapital. Solamente 4 de las entidades fundadoras de FOMENTAR realizabanpréstamos utilizando la garantía de FOMENTAR, y debía pagarse alrededordel 4% del monto garantizado para cubrir las pérdidas de los préstamos(FOMENTAR, 1992a). Las indicaciones muestran que las fundaciones definanciamiento se vieron afectadas por niveles altos de morosidad eincumplimiento debido a su falta de experiencia en el financiamiento demicroempresarios y su inadecuado seguimiento de los créditos. Además nose definió con claridad la relación entre FOMENTAR y las oficinas definanciamiento, dejando duda en cuanto a la agencia que era responsable.

Una encuesta realizada en 1991 entre 20 instituciones financieras enColombia demostró que ninguna de ellas estaba familiarizada con la garantíade FOMENTAR. Una vez que se explicó el mecanismo, expresaron lassiguientes opiniones:

• El 100% consideró que una garantía del 80% era insuficiente.

• El 100% expresó que el nivel de patrimonio y solidez financiera deFOMENTAR sería básico para decidir si consideraban o no utilizar unagarantía de FOMENTAR.

• El 100% dijo que FOMENTAR también tendría que cubrir cierta parte delos costos de operación para poder financiar a las microempresas.

En 1992, FOMENTAR inició una serie de cambios con el fin de aumentar sucapacidad para garantizar préstamos y mejorar la calidad de su cartera. Estoscambios se han orientado a incrementar la base de capital de FOMENTARmediante la afiliación de otros intermediarios financieros, que a ofrecer

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garantías más flexibles para atraer mayor participación de los intermediariosfinancieros, ejerciendo un seguimiento más estricto de los créditos, expandiendoel programa para garantizar préstamos a las cooperativas y a las ONG(Modelo Intermediario) en lugar de prestar sólo a prestatarios individuales, yde este modo generar más ingresos.

Estos cambios produjeron resultados muy positivos durante el primersemestre de 1992. Incluso compensando la inflación, si se compara enero-julio de 1991 con enero-julio de 1992, el ingreso por comisiones se incrementócasi 10 veces. De enero-julio de 1992, FOMENTAR emitió 181 garantías porvalor de US$600.000 (incluyendo garantías para préstamos a los intermediarios).Durante todo el año de 1991, FOMENTAR emitió 242 garantías por un valoralgo superior s US$300.000 (FOMENTAR, 1992a). El balance de julio de 1992también muestra cambios espectaculares desde julio de 1991, indicando unaumento en el patrimonio cercano al 50% y un incremento del 60% en el montodisponible para garantizar préstamos (FOMENTAR, 1992).

Fundación FUNDES de Colombia

La Fundación FUNDES de Colombia, conocida como FUNDESCOL, se creóen 1988, con la misma misión y la estructura básica que las otras fundacionesFUNDES de América Latina (ver sección sobre Garantías Individuales).FUNDESCOL garantiza un máximo de 50% de cualquier préstamo (más losintereses) y cobra una comisión del 3% anual sobre la cantidad garantizada.Las instituciones de financiamiento exigen que la parte expuesta del préstamosea amparada con garantías adicionales del prestatario.

Desde mediados de 1988 hasta mediados de 1992, FUNDESCOL emitiógarantías de cartera para más de 250 microempresas16, respaldando el 48%de más de US$1 millón de desembolsos de préstamos con un monto promediode US$4.000. Además, desde 1991 FUNDESCOL ha garantizado 40% de 35préstamos (con un promedio de US$35.000) por valor de US$1.3 millones condestino a empresas pequeñas. De acuerdo con el personal de FUNDESCOLlos prestatarios de empresas pequeñas que se benefician de las garantías deFUNDESCOL son de tipo similar a los prestatarios que normalmente financianlas instituciones de crédito, excepto que no posee garantías adecuadas. Enalgunos casos, el prestatario puede calificar por su propia cuenta para unpréstamo, pero necesita un plazo mayor que la institución financiera no estádispuesta a otorgar sin una garantía adicional.

Si bien FUNDESCOL está comprometida con el sector de las empresaspequeñas, los miembros de su personal reconocen el desafío que afrontan

16 FUNDES utiliza el término empresa familiar para referirse a las empresas más pequeñasque son de tamaño similar a las atendidas por ACCION.

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para otorgar garantías individuales a un gran número de empresarios. Aunquelos mecanismos son efectivos, el tiempo prolongado que el personal dedicaa ayudar a cada prestatario (ver descripción de FUNDES en la sección sobreGarantías Individuales) reduce en gran manera su capacidad para atender ungran número de empresas pequeñas. Este desafío, y la ingente demanda decrédito de empresas todavía más pequeñas, ha llevado a FUNDESCOL autilizar el modelo intermediario para llegar a lo que llama “empresas familiares”.

A diferencia de FUNDES en otros países, FUNDESCOL garantiza préstamosa las fundaciones que conceden crédito a estas “empresas familiares” omicroempresas. Debido a las líneas de crédito del BID y a la presencia devarias organizaciones sólidas de crédito microempresarial, existe considerabledemanda de garantías crediticias de intermediarios. En una colaboracióninnovadora con ACCION, FUNDESCOL ha garantizado varios préstamosbancarios a ACTUAR/Bogotá y a varios otros afiliados a ACCION.FUNDESCOL cobra una comisión del 2% y la garantía ampara sólo elprincipal. Esta disposición tiene sentido empresarial para FUNDESCOLporque su capacidad de garantía estaba siendo subutilizada. Además loscostos de transacción son bajos, se comparten los riesgos y muchosmicroempresarios obtienen acceso al crédito. Este mecanismo se explicacon más detalle en la siguiente sección sobre ACCION.

ACCION Internacional en Colombia

La inmensa mayoría de las garantías de ACCION emitidas en Colombia hanbeneficiado a la Corporación Acción por Bogotá (ACTUAR/Bogotá), que se haconstituído como una de las instituciones más grandes de financiamientomicroempresarial en América Latina. ACTUAR utiliza el modelo de los grupossolidarios para el financiamiento y otorga créditos por varios cientos dedólares. Comenzó a prestar en septiembre de 1988 y ha experimentado uncrecimiento extraordinario, como se demuestra a continuación.

FECHA CARTERA ACTIVA PRESTATARIOS ACTIVOS($US)

Dic.1989 187.536 1.728Dic.1990 580.764 6.243Dic.1991 1.408.752 14.464Jun.1992 1.943.589 19.147

Puesto que ACTUAR ha tenido poco acceso a fondos donados, ha basadocasi todo el crecimiento de su cartera mediante préstamos. A julio de 1992,ACTUAR tenía una cartera activa de US$2 millones, una deuda a largo plazode US$2.1 millones la mayoría garantizada por ACCION y FUNDESCOL. La

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mayor parte de los fondos tomados en préstamo de ACTUAR son de la líneade redescuento del BID, que está subsidiada con un costo promedio deaproximadamente 18% (durante los primeros 6 meses de 1992), alrededor de6 a 10 puntos por debajo de las tasas comerciales y muy por debajo de la tasade inflación17.

Inicialmente, los préstamos a ACTUAR estuvieron respaldados por garantíaspersonales de los miembros de su directorio que tenían estrechas relacionescon los bancos prestamistas. Varios de los créditos también procedieron deinstituciones financieras dedicadas a las microempresas, o con un mandatosocial. No obstante, recientemente y en la medida en que ACTUAR conformósu historia crediticia, ha podido utilizar como garantía los pagarés de suspropios prestatarios. El Cuadro 8 muestra la progresión de los créditos aACTUAR, indicando el tipo de institución financiera, el monto del crédito y lagarantía exigida.

El aspecto más interesante del cuadro es la relación entre el tipo deinstitución financiera y la garantía aceptada a través del tiempo. Para los tresprimeros créditos, fue básica la garantía personal de los miembros delDirectorio de ACTUAR. El cuarto crédito, de una fundación, fue respaldado100% por cartas de crédito, una de ACCION y una de SOLIDARIOS. Sólo enel quinto y sexto créditos, fue cuando ambas instituciones financieras conmandato social, comenzaron a aceptar como garantía los pagarés de losprestatarios de ACTUAR.

Si bien los pagarés comienzan a ser aceptados por los bancos, hay quereconocer que, realmente son de poco valor para el banco en caso deincumplimiento por parte de ACTUAR. El costo para el banco de recuperardecenas o cientos de miles de dólares otorgados en préstamos de montos decien a trescientos dólares, de miles de microempresarios en los barrios pobresde Bogotá es agobiador. Los bancos aceptan los pagarés como una formalidadque demuestra las buenas intenciones de ACTUAR, les ayuda a cumplir lasnormas reglamentarias de las garantías, e indica su confianza de que nuncatendrán que hacerlas efectivas.

Los dos créditos de la Corporación Financiera Popular indican una combinacióninnovadora de garantías. El primero está respaldado por un certificado deFUNDESCOL, que no se considera una garantía real por la Superintendenciade Bancos18. Para reforzar el 66% de la garantía, la mitad de ella estácontragarantizada con una carta de crédito de ACCION, que es una garantía

17 La inflación en Colombia en los primeros seis meses de 1992, promedió alrededor de 27%.

18 Los certificados de FUNDESCOL se consideran garantías “personales” por laSuperintendencia, que son menos seguras que las garantías “reales” como las cartasde crédito, activos fijos o inmuebles. La Superintendencia exige que la cartera pendientede cada banco esté amparada por un porcentaje establecido de garantías reales.

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real. Debido a las restricciones que tienen los bancos en cuanto al monto delas garantías personales que pueden aceptar, el segundo crédito de laCorporación Financiera Popular no pudo ser respaldado con un certificado deFUNDESCOL. Por consiguiente, fue respaldado totalmente por una combinaciónde tres garantías reales: cartas de créditos de ACCION y FUNDES y pagarés.

El préstamo del Banco Unión en diciembre de 1991, fue el primer crédito queACTUAR recibió de un banco comercial privado por una cantidad grande, sinninguna garantía personal de los miembros del directorio. También significóla primera vez que un banco comercial privado (sin ningún tipo de mandatosocial) utilizó la línea de redescuento del BID, y aceptó pagarés de losmicroempresarios como garantía válida. Sin embargo, sólo el crédito másreciente realmente muestra la credibilidad que ACTUAR ha establecido conel sector de la banca comercial. El Banco de Colombia, uno de los bancos másgrandes del país, ha acordado prestar a ACTUAR US$1 millón con baseúnicamente en una carta de crédito de ACCION por US$330.000 y pagarés porvalor de US$871.000.

En la medida en que los bancos otorgan más valor a los pagarés, éstosaumentan, espectacularmente, el capital potencialmente disponible para losintermediarios de las microempresas. Los pagarés son una de las pocasgarantías que el programa para las microempresas puede ofrecer sin apoyoexterno. La aceptación de los pagarés reduce el monto de la garantía requeridamediante cartas de crédito u otros mecanismos. Para ACTUAR, el porcentajede pérdida de préstamos garantizados por las cartas de crédito de ACCIONha variado entre 80% y 25%, con una tendencia acentuada a disminuir en lamedida en que ACTUAR establece su historia crediticia.

Una disminución en el porcentaje garantizado mediante cartas de créditobeneficia no sólo a ACTUAR sino también a ACCION. En la medida en queACTUAR obtiene mayor apalancamiento de las garantías de ACCION, losrecursos del Fondo Puente se liberan para otros países y programas. En 1989ACCION tuvo que comprometer casi US$250.000 para que ACTUAR recibieracréditos por $335.000 (apalancamiento de 1.3 a 1). En 1992, ACTUAR utilizóuna carta de crédito por US$330.000 para obtener un crédito de US$1 millón,(un apalancamiento de 3 a 1). ACTUAR confía que pronto podrá garantizarcréditos con una carta de crédito por el 25% y pagarés por el 75%,apalancando los fondos de garantía de ACCION en una proporción 4 a 1.

La experiencia que ACTUAR ha acumulado como intermediario financiero ladistingue de la mayoría de las organizaciones sin ánimo de lucro que financiana las microempresas. El contar con fondos tomados en préstamos paracapitalizar la cartera, aunque a tasas subsidiadas, gracias a la línea deredescuento del BID, ha obligado a ACTUAR a ejercer desde el comienzo una

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administración financiera agresiva. También ha convencido a ACTUAR de lafactibilidad y conveniencia de convertirse en un banco para atender mejor lasnecesidades financieras del sector microempresarial en Colombia. ACTUARha venido realizando estudios de factibilidad y comienza a buscar US$15millones de capital, que necesitará para establecerse como banco.

Otros Afiliados a ACCION

ACTUAR/Bogotá no es el único programa afiliado a ACCION que utiliza elmecanismo de las cartas de crédito en Colombia. Su creciente credibilidad hafacilitado la obtención de créditos bancarios para algunos de los afiliados aACCION más pequeños. La Corporación Acción por Tolima, que teníaalrededor de 3.500 prestatarios y una cartera activa de casi US$600.000 afinales de 1991, obtuvo sus dos primeros créditos bancarios de la CorporaciónFinanciera Popular en junio de 1992, por un total de US$400.000. Además delos pagarés, los créditos son respaldados por un certificado de FUNDESCOLpor el 66% del monto del crédito, el cual es contra-garantizado con una cartade crédito de ACCION por el 33% del 66%. Otros cuatro afiliados de ACCION(Banco Mundial de la Mujer en Cali, Medellín, Bucaramanga y Popayán)recibieron un crédito de la Fundación Restrepo Barco por un valor total deUS$44.000, respaldado por un certificado de FUNDESCOL por valor del 100%del monto y una carta de crédito de ACCION para contra-garantizar el 50%.

Un creciente número de afiliados a ACCION en Colombia están interesadosen utilizar el mecanismo de carta de crédito para aumentar sus carteras. Otrostres afiliados, así como la nueva Cooperativa de Grupos Solidarios, están enproceso de negociar créditos con garantía de ACCION. A finales de 1992,Colombia utilizaba más del 25% del monto disponible en cartas de crédito deACCION, y los afiliados en otros ocho países utilizan el restante 75%.

Lecciones del Caso de Colombia

Colombia presenta un medio ambiente único para el sector microempresarial,principalmente, porque desde 1983 el gobierno ha mantenido, el compromisoformal de apoyar al sector. Los Planes Nacionales del gobierno para laMicroempresa han estimulado a los bancos, las instituciones sin ánimo delucro y las organizaciones multilaterales, como el Banco Interamericano deDesarrollo, a que dediquen considerables recursos con destino al apoyo delsector microempresarial. Estos tres factores básicos, que se originan de estasituación, han permitido que se utilicen efectivamente en Colombia losmecanismos de garantía de intermediarios.

En primer lugar, la disponibilidad de las líneas de crédito de redescuento delBID ayudó a estimular a los bancos a prestar a los intermediarios de lasmicroempresas. Sin estas líneas de crédito, hubiera sido difícil, si no

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imposible, que los intermediarios de las microempresas tuvieran acceso alsector financiero formal.

En segundo lugar, la disponibilidad de garantías de ACCION, FUNDESCOLy recientemente FOMENTAR, ha permitido a las organizaciones intermediariastener acceso a las líneas de crédito del BID para capitalizar sus carteras. Singarantías, las líneas de crédito del BID no hubieran estado disponibles parala mayoría de las organizaciones sin ánimo de lucro que financian a losmicroempresarios.

Por último, la presencia de varios intermediarios de las microempresas,capaces de tomar prestado dinero para financiar a los microempresarios,produce la gran demanda que tienen las líneas de crédito del BID. Si bienACTUAR Bogotá es el más grande de estos intermediarios, hay otros muchosque también son intermediarios de crédito para los microempresarios enColombia. Todos ellos han alcanzado un nivel de autosuficiencia que lespermite pagar los costos financieros por los fondos de sus carteras.

El número de convenios de garantía y de crédito que han prosperado enColombia respaldan la evidencia de varios de los aspectos discutidos en estedocumento.

• Los mecanismos del fondo de garantías pueden desempeñar unpapel fundamental en el incremento efectivo del flujo de financiamientodel sector formal hacia el sector microempresarial. Sólo el caso deACTUAR, más de 20.000 microempresarios vienen recibiendo créditosfinanciados mediante dinero tomado en préstamo, que no hubiera estadodisponible sin un mecanismo efectivo de fondo de garantía.

• El mecanismo de fondo de garantía puede ayudar a las organizacionessin ánimo de lucro a adaptarse a una perspectiva comercial que lespermita llegar a ser intermediarias financieras, como los bancos.ACTUAR Dependiendo de dinero tomado en préstamo desde su iniciación,desarrolló una estrategia agresiva con miras a la expansión y a laautosuficiencia financiera. Su éxito relativo en estos campos ha llevadoa la administración de ACTUAR a proseguir en busca de la posibilidad deformar un banco comercial para el sector microempresarial.

• El mecanismo de garantía intermediaria puede permitir a lasorganizaciones sin ánimo de lucro tener acceso al financiamientobancario por primera vez y comenzar a considerarse comointermediarios financieros.

• Las garantías individuales no parecen ser efectivas para elfinanciamiento de la microempresa. Debido a los resultados relativamente

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pobres en relación con las garantías individuales de los microempresarios,FOMENTAR comenzó a otorgar garantías intermediarias. Si bien estecambio es demasiado reciente para poder sacar conclusiones, parececorroborar el aumento de la eficiencia de las garantías intermediarias,comparadas con las garantías individuales para el financiamiento de lasmicroempresas. FUNDESCOL también adoptó el Modelo Intermediariopara llegar a los microempresarios más pequeños.

B. ECUADOR19

De acuerdo con un reciente estudio de las garantías para el sectormicroempresarial en Ecuador (ASOMICRO, 1992), la mayoría de losproveedores financieros entrevistados20 prestan a los microempresarios. Delas instituciones estudiadas, 51 hicieron menos de 100 préstamos a losmicroempresarios en 1991, 18 hicieron entre 101 a 400 préstamos, y 10hicieron más de 400 préstamos. Sin embargo, este nivel de financiamientoparece insuficiente para satisfacer la demanda. Aproximadamente hay250.000 a 350.000 microempresas en Ecuador (Magill y Swanson, 1991), yuna encuesta a 582 microempresarios demostró que el 61% indicaban elacceso a capital como su problema más grave (Magill, Blayney, et al. 1991).Un estudio estima que los recursos globales destinados a las microempresasen Ecuador llegarán sólo a 10-20% de la población microempresarial, ysatisfacen el 5% de la demanda de crédito (Fraser, et.al.).

El estudio confirma varios de los argumentos planteados en esta monografía.Las instituciones financieras consideran que el sector microempresarial rindeutilidad baja y es de alto riesgo. Más aún, 25% de las instituciones indicaronque no sabían cómo llegar a los microempresarios y prestarles dineroeficientemente, o que éstos recurrían no a ellos para obtener créditos. Aunquelas instituciones afirmaron que las garantías no eran la principal restricciónpara financiar el sector, la mayoría de ellas exige hipotecas, activos fijos ogarantes por un promedio del 80% del monto del préstamo. Más de la mitadde las instituciones encuestadas indicaron que estarían interesadas en algúntipo de acuerdo sobre garantías.

La liquidez también surge como problema. Casi un tercio de los entrevistadosmencionaron que el incremento de la capitalización, las líneas de crédito deredescuento u otras fuentes de financiamiento eran un insumo necesario paraaumentar el financiamiento al sector microempresarial. Debido a las

19 Este estudio de casos fue preparado con la colaboración de Rodrigo López, Director deACCION en Ecuador.

20 Para el estudio, se entrevistaron 93 proveedores de financiamiento, incluyendo bancos(56), proveedores (7), cooperativas y asociaciones de crédito (11), fundaciones (2),compañías financieras (6) y prestamistas particulares (11).

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restricciones de crédito, los bancos han tenido la tendencia a concentrar sulimitada liquidez en clientes más grandes o preferidos (Herrick, et al. 1991).

Iniciativas Referentes a la Microempresa en Ecuador

Dos iniciativas principales del gobierno han comprometido a las institucionesfinancieras para otorgar crédito a las microempresas. El Programa Nacionalpara las Microempresas (UNEPROM) fue establecido en enero de 1986 porel Ministro de Trabajo y Recursos Humanos (Carrasco, 1990). Como parte deUNEPROM, se creó un fondo que canaliza los recursos mediante bancospúblicos y privados hacia microempresarios seleccionados y capacitados porlas fundaciones aprobadas y otras ONG. De 1986 a 1988, hubo poca actividadde crédito bajo este sistema (Carrasco, 1990) y hacia 1991, sólo un bancocomercial participaba en forma activa (Fraser, et al. 1991).

En agosto de 1989, el Ministerio de Binestar Social estableció la CorporaciónNacional de Apoyo a las Pequeñas Unidades Económicas (CONAUPE). Secreó un fondo de crédito especial de US$4.7 millones por el Banco Central paraque fuera canalizado hacia los microempresarios mediante los bancoscomerciales bajo un sistema de redescuento. Como sucede con UNEPROM,los microempresarios se seleccionan y se capacitan por las ONG aprobadas.

El programa de crédito de CONAUPE desembolsó más de US$3.6 millonesen más de 6.000 créditos a los microempresarios hacia mediados de 1992,pero se vió seriamente afectado por la morosidad y el incumplimiento (Morillo,1992). Debido a los problemas de pago de los créditos, los bancos se volvieronmuy renuentes a participar en el programa e insistieron que CONAUPE dieraalgún tipo de garantía para los créditos otorgados a los microempresarios. En1991, CONAUPE estableció una Corporación de Garantía Crediticia paragarantizar los préstamos de los bancos a los microempresarios afiliados alprograma. La experiencia de la Corporación de Garantía Crediticia se discuteen la siguiente sección.

Tres factores parecen haber limitado el éxito de los programasgubernamentales. En primer lugar, el sistema financiero se ha visto afectadopor bajos niveles de liquidez durante los últimos años de los ochentas, queles ha llevado a concentrar sus recursos limitados en clientes más grandesy preferidos21 (Herrick, et.al. 1991). En segundo lugar, los bancos hanconcluido generalmente que el sector microempresarial no es rentable paraellos (ASOMICRO, 1992; Herrick, et.al 1991). En tercer lugar, los bancos sehan visto afectados por índices de pago deficientes sobre los préstamoshechos mediante los sistemas, lo cual los ha vuelto escépticos acerca de la

21 Las líneas de crédito de redescuento han sido parciales, obligando a los bancos acontribuir de sus propios recursos con el 50% del capital para préstamos.

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capacidad de las fundaciones participantes para evaluar las solicitudes decrédito y dar seguimiento (Fraser, et.al. 1991).

Sistema de la Corporación de Garantía Crediticia

El sistema de la Corporación de Garantía Crediticia del Ecuador (CGC) haformado parte de la estrategia gubernamental para permitir el acceso al créditode los microempresarios. Conforme a la ley se pueden establecer coporacionesde garantía sin ánimo de lucro con el fin de garantizar los créditos del sistemabancario comercial hacia las pequeñas industrias, artesanos, pescadores ygranjeros que carecen de garantías suficientes (Sistema Nacional de GarantíaCrediticia 1992). Las Corporaciones de Garantía Crediticia están respaldadaspor la Corporación de Reaseguro que asume el 65% del riesgo. La CGC asumeel 20% y el banco debe asumir el 15%. La Corporación de Re-aseguro fuecapitalizada por el Banco Central, el Banco Nacional de Desarrollo, lascorporaciones de garantías miembros de CGC y por otras fuentes.

Las Corporaciones de Garantía Crediticia están limitadas a utilizar el Modelode la Garantía Individual; los créditos a las instituciones intermediarias quefinancian a los prestatarios finales no califican para recibir garantías. Las CGCse formaron por grupos organizados de la población beneficiaria (por ejemplo,pequeñas empresas, artesanos y granjeros) u otras instituciones sin ánimode lucro que ayudan a estos grupos. Pueden garantizar hasta 10 veces sucapital. Las corporaciones firman acuerdos con los bancos interesados enparticipar, y luego envían al banco los prestatarios que califican, con lagarantía de la corporación.

Hacia 1992, existen nueve corporaciones de garantía funcionando enEcuador. De 1990 hasta septiembre de 1992, habían garantizado 1000créditos a pequeñas empresas, agricultores, pescadores y artesanos conmontos de garantía que promediaban entre US$500 y US$1.000 (Corporaciónde Retrogarantía Crediticia, 1992).

A pesar del ambiente legal favorable, el sistema de las corporaciones degarantía crediticia en Ecuador no ha canalizado una cantidad significativa decrédito a los sectores que son el objetivo del sistema. Fuera de CONAUPE,que se formó y capitalizó por el gobierno, las corporaciones de garantía se hanestablecido por pequeños grupos sin ánimo de lucro con niveles bajos decapitalización. En 1990, todas menos una de ellas tenía un capital de menosde US$30.000, lo que significa que máximo cada una podría garantizarUS$300.000 (Superintendencia de Bancos de Ecuador, 1992). Sin embargo,los bajos niveles de capitalización no parecen ser la principal restricción,puesto que seis de las ocho tenían menos de su propio capital pendiente engarantías, y ninguna comprometía su propio capital en proporción 10 a 1, quees el apoyo máximo permitido por la ley. Aunque no se documentó, otrasposibles razones de la escasa utilización comprenden la baja liquidez del

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sistema financiero, que ha afectado recientemente a Ecuador, unido a la faltade voluntad de los bancos para financiar los prestatarios incluso congarantías.

Desde su inicio, CONAUPE ha sido la corporación de garantías más activa,y ha emitido 156 garantías por valor aproximado de US$100.000 de 1991 aseptiembre de 1992 (Corporación de Retrogarantía Crediticia, 1992). Sinembargo, CONAUPE se capitalizó para garantizar más de dos veces esacantidad. El sistema de garantías de CONAUPE no ha sido utilizado en sutotalidad debido a la experiencia negativa que los bancos tuvieron antes conel programa de CONAUPE.

En 1992, CONAUPE se propuso mejorar sus sistemas internos, formalizandosus relaciones con las ONG participantes, y cambiando la imagen delprograma, particularmente en el sector bancario formal. Estos esfuerzos sonfundamentales por cuanto el proyecto global del Banco Interamericano deDesarrollo está programado para comenzar a desembolzar US$16.2 millonesen líneas de crédito de redescuento para los microempresarios, mediante elsistema bancario. Ese dinero sólo será desembolsado si se pone en marchaun mecanismo efectivo de garantía.

ACCION Internacional en Ecuador

En 1990, los cinco afiliados a ACCION en Ecuador formaron la Asociaciónde Corporaciones de Desarrollo de la Microempresa (ASOMICRO)22. Losmiembros de ASOMICRO percibieron inicialmente, el Fondo Puente deACCION como un mecanismo que podía ayudarles a tener acceso a fondospara satisfacer las necesidades a corto plazo, durante los períodos de bajaliquidez, cuando las donaciones se desembolsan en forma lenta. Sinembargo, en la medida en que los fondos de donantes se hicieron másescasos y crecieron las necesidades de capital de los programas, el FondoPuente se convirtió en un mecanismo utilizado para tener acceso a fondos enforma permanente.

Si bien algunos de los afiliados a ACCION participaron inicialmente en losprogramas de UNEPROM y CONAUPE, la pobre experiencia de cancelaciónde los créditos que tuvieron esos programas afectó negativamente lasrelaciones de todos los afiliados con el sector bancario. Con base en lasexperiencias de CONAUPE y UNEPROM, las ONG no se consideraron comointermediarias de crédito efectivas, y los microempresarios no parecían,particularmente, ser dignos de crédito.

En este contexto negativo, se necesitó persistencia, negociación y contactospersonales a alto nivel de varios afiliados a ACCION para comenzar a tener

22 Hacia finales de 1992, ASOMICRO tenía 9 miembros ONG, con oficinas en 15 ciudadesdel país.

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acceso a los créditos bancarios en 1990. Inicialmente, los bancos estuvieronrenuentes a prestar más del valor de la carta de crédito, aunque, gradualmente,asumieron un riesgo muy limitado. A finales de 1992, los afiliados a ACCIONen Ecuador tenían US$875.000 en cartas de crédito de ACCION, querespaldaban US$880.000 en créditos bancarios. La cartera global de losafiliados ecuatorianos fue US$3.7 millones, y había, aproximadamente,10.000 prestatarios activos.

La Fundación Ecuatoriana de Desarrollo (FED) es la afiliada más antigua deACCION en Ecuador, y la que ha utilizado más el fondo de garantías. Anoviembre de 1992, había utilizado US$350.000 en cartas de crédito, querespaldaban US$448.000 en préstamos bancarios. Estos préstamos formanmás del 30% de la cartera activa de FED, y financian aproximadamente 1.800prestatarios activos.

FED recibió su primer crédito bancario, con una garantía de ACCION, endiciembre de 1990. Casi al mismo tiempo, FED comenzó a generar unsuperávit operativo de sus propias actividades de financiamiento. En unprincipio, este superávit fue reinvertido directamente en la cartera definanciamiento para permitirle llegar a más prestatarios. Sin embargo, conbase en la experiencia con el Fondo Puente, FED se dió cuenta de que elsuperávit podía ser más productivo si se lo utilizaba para apalancar laobtención de fondos adicionales de los bancos. En 1991, FED comenzó aconvertir su superávit en dólares y luego lo depositó en una cuenta en dólares.Utilizando esta cuenta como un fondo de garantía, FED negoció préstamosde los bancos en sucres. Dependiendo del banco, con este fondo de garantíasmantenido directamente por el banco en dólares, FED recibe préstamos porvalor de 1.3 a 2 veces la cantidad depositada en dólares. Además delapalancamiento de capital, este mecanismo permite a FED preservar el valorde su propio patrimonio frente a las devaluaciones de la moneda, manteniendosus fondos en dólares.

El cuadro que sigue muestra la composición de la cartera de FED anoviembre de 1992, y el papel que han desempeñado estos dos mecanismosde garantía.

CUADRO 9COMPOSICION DE LA CARTERA DE FED, ECUADOR

Cartera activa de FED: US$1.089.719de la cual

Los préstamos bancarios respaldados pordepósitod en dólares de FED representan el: 42%Préstamos bancarios respaldados por garantíasgarantías de ACCION, el: 32%Capital, conformado mediante donaciones ysuperávit, el: 26%

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La demanda de garantía del Fondo Puente en Ecuador ha sidouniformemente creciente. Además, el Banco Interamericano de Desarrolloha aprobado un proyecto global para Ecuador y comenzará a desembolsaren 1993 US$16.2 millones a los bancos comerciales, en líneas de créditode redescuento para las empresas. Esta capitalización ayudará a aliviar lasituación de estrecha liquidez que ha restringido el crédito a lasmicroempresas por parte del sistema bancario comercial. Sin embargo, elacceso de los bancos comerciales a las líneas de crédito del BID requieregarantías, y es dudoso se pueda satisfacer este requisito únicamente,mediante el Fondo Puente de ACCION. Para 1993, ASOMICRO proyectaque sus afiliados requerirán, aproximadamente, US$3 millones en garantías,en oposición a los US$875.000 recibidos del Fondo Puente en 1992. Conestas preocupaciones en mente, ASOMICRO lanzó la Corporación deGarantía Crediticia para el Desarrollo de la Microempresa (CORPOMICRO)en 1992.

Organización de CORPOMICRO

Los estatutos de CORPOMICRO fueron aprobados en 1992, y debe recibirla autorización de la Superintendencia Bancaria en 1993 para iniciaroperaciones. CORPOMICRO es una organización sin ánimo de lucrocreada por ASOMICRO y las fundaciones que son miembros de ésta queformará parte del Sistema de Corporaciones de Garantía Crediticia delEcuador. Como tal, podrá emitir garantías a los microempresarios que seanclientes de las instituciones afiliadas. CORPOMICRO, con ayuda deACCION, está en el proceso de conseguir inversiones de capital ydonaciones para capitalizar el fondo en dólares. Los ahorros de losmicroempresarios participantes también formarán parte del fondo. Duranteel primer año de operaciones, CORPOMICRO espera conseguir US$800.000que apalancarán un monto de US$2.4 millones de créditos paramicroempresarios. Además del fondo de garantías, CORPOMICRO planeaestablecer un fondo de patrimonio capitalizado con donaciones, depósitosde las organizaciones afiliadas y depósitos de los mismos microempresarios.

El diseño de CORPOMICRO soluciona específicamente algunas de lasdebilidades del sistema de las corporaciones de garantía crediticia enEcuador, con la esperanza de establecer una corporación de garantía quepueda ganarse la confianza del sistema bancario y beneficiar a un grannúmero de microempresarios. En primer lugar, con un fondo inicial degarantía de US$800.000, CORPOMICRO podrá ser casi dos veces másgrande, en términos de activos, que todo el sistema CGC y podrá emitircuatro veces más en garantías. En segundo lugar, en la medida en que losfondos de garantías se mantengan en moneda dura y los fondos depréstamos se hagan en moneda local, se minimizan los peligros dedescapitalización del fondo de garantías. En tercer lugar, el volumen decréditos que debe ser garantizado mediante el sistema permitirá a

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CORPOMICRO generar suficientes ingresos por comisiones para cubrir suscostos de operación dentro de dos o tres años.

Además, CORPOMICRO se crea por organizaciones con registros positivosde financiamiento a los microempresarios y, en muchos casos, conantecedentes crediticios positivos en los bancos locales. Estos dos factoresdeben ayudar a CORPOMICRO a superar el problema de la credibilidad queha afectado a las ONG y su clientela de microempresas debido a losprogramas anteriores que tuvieron altos niveles de atraso e incumplimiento.Además, se puede minimizar el riesgo de los bancos estableciendo unsistema de contra-garantías que puede utilizar cartas de crédito de ACCION,garantías de la Corporación de Reaseguro, y las reservas para pérdida depréstamos de las organizaciones locales.

Por último, y lo que es más importante, el diseño de CORPOMICRO sediferencia de los mecanismos de garantía individual utilizados por las CGCexistentes en Ecuador. El sistema CGC permite que se emitan garantías sólopara los prestatarios que forman parte de grupos específicos. Las ONG no seincluyen dentro de esta categoría y, actualmente, no pueden beneficiarse delas garantías de una CGC ecuatoriana. Si bien CORPOMICRO prefiere operarcomo un sistema de garantías intermediarias, garantizando préstamos a susorganizaciones miembros en lugar de garantizar directamente a losmicroempresarios, tendrá que funcionar como un programa de garantíasindividuales mientras se modifique la legislación. CORPOMICRO se ha dadocuenta de los posibles riesgos del mecanismo de garantías individuales y haestudiado los resultados deficientes en otros programas que han dirigidocréditos bancarios hacia los microempresarios. En un esfuerzo para evitar lapobre experiencia de pago de estos programas, CORPOMICRO diseñó unmecanismo que incorpora algunas de las características básicas del Modelode Garantía Intermediaria.

De acuerdo con el diseño de CORPOMICRO, la ONG intermediaria tendrála responsabilidad del crédito bancario al prestatario final, y el banco sereasegurará mediante la garantía expedida al prestatario por CORPOMICRO.Con UNEPROM y CONAUPE, aunque la intermediaria seleccionaba yaprobaba a los prestatarios, ésta no tenía responsabilidad alguna (más allá deuna responsabilidad moral) para asegurar el pago del crédito.

Según el diseño de CORPOMICRO, la ONG tendrá una responsabilidadcontractual con el banco para asegurar el pago y recibirá una comisión por susservicios. La ONG asumirá la responsabilidad del pago como si el crédito delbanco se hubiera hecho a ella. En esta forma, CORPOMICRO está aplicandoalgunas de los aspectos fuertes del modelo de garantía intermediaria almodelo de garantía individual que debe utilizar, debido a la legislaciónecuatoriana.

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Lecciones del Ecuador

Como en Colombia, el mecanismo del Fondo Puente ha tenido dos efectosdistintos e importantes en el sector microempresarial del Ecuador. En primerlugar, las cartas de crédito de ACCION capacitaron a varias ONG en Ecuadora contraer préstamos con éxito de los bancos locales. Estos fondosaumentaron las carteras y financiaron directamente mayor número de créditosa más microempresarios. Hacia finales de 1992, de los US$3.7 millones enla cartera de todos los afiliados a ACCION en Ecuador, US$880.000 proveníande créditos bancarios respaldados por cartas de crédito de ACCION.

En segundo lugar, el uso exitoso del Fondo Puente estimuló a los afiliadosa ACCION a desarrollar otros mecanismos financieros que pudieran ayudarlesa tener acceso a más fondos del sistema financiero. Varios afiliadoscomenzaron a abrir cuentas en dólares y tomar prestado con base en estascuentas. El apalancamiento de este mecanismo ha demostrado ser mayorque el obtenido con las cartas de crédito porque el banco tiene en depósito elfondo en dólares.

Por último, el éxito del mecanismo del Fondo Puente y el aumento en lademanda de garantías en Ecuador, motivó la creación de una nuevacorporación de garantía crediticia, CORPOMICRO. El diseño deCORPOMICRO incorpora las características importantes del Modelo deGarantía Intermediaria dentro del Modelo Individual que debe ser puesto enejecución en Ecuador. Aunque es demasiado pronto para comentar sobre elpotencial de CORPOMICRO, su creación es evidencia del profundo cambioen las actitudes que ha promovido el Fondo Puente. Aunque las donacionestodavía tienen alta demanda de los afiliados a ACCION en Ecuador, estosafiliados se han dado cuenta que el capital para cualquier expansión grandetendrá que provenir del sector financiero, y vienen haciendo arreglos parafacilitar el acceso al capital del sector bancario.

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CAPITULO V

DISEÑO EFECTIVO DE LOS FONDOSDE GARANTIA

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La efectividad de los fondos de garantía para pequeñas empresas ymicroempresas en los países en vías de desarrollo ha tenido resultadosdiversos. Los programas de garantía que utilizan los Modelos de Cartera eIndividual a menudo se han visto afectados por la baja utilización por parte delos bancos, los altos índices de pérdida, o ambas condiciones. La mayoría deéstos no pareció incrementar de modo sustancial el financiamiento al sectorbeneficiario. El Modelo de Garantía Intermediaria, por otra parte, presenta undiseño que promueve niveles altos de utilización, bajos índices de pérdida depréstamos y evidencia de un aumento en el financiamiento del sectorbeneficiario.

A. POR QUE ALGUNOS FONDOS DE GARANTIA NO SONEFECTIVOS

Como se sugirió anteriormente, los principales problemas de muchos de losprogramas de garantía estudiados en esta monografía fueron la baja utilizacióno las altas tasas de pérdida. En la mayoría de los casos, la baja utilizaciónse debió a una o varias de las siguientes razones:

• Falta de incentivos para los bancos. Los bancos comerciales soninstituciones orientadas al lucro. Los préstamos a los empresariospequeños y a los microempresarios son relativamente más costosos paralos bancos, y por tanto, menos rentables, que los préstamos a su clientelatradicional. Los procedimientos de operación de los bancos no estánorientados hacia los prestatarios pequeños y son, relativamente, ineficientespara el manejo de este tipo de clientes. Incluso con una garantía, losbancos comerciales, en la mayoría de los países en vías de desarrollo, notienen suficientes incentivos para integrar, de modo agresivo, a pequeñosprestatarios en su cartera de crédito.

• Nivel insuficiente de cubrimiento de la garantía. En algunos casos, losbancos se dieron cuenta que el sector beneficiario representaba un nivelde riesgo marginalmente más alto que el porcentaje que se ampara con lagarantía. Si la garantía no es suficiente para cubrir el riesgo adicional quese percibe presenta del sector beneficiario, los bancos no aumentarán sufinanciamiento a ese sector.

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• Baja credibilidad de la garantía. En muchos de los programas degarantía patrocinados por el gobierno, los bancos comerciales no confíanque sus pérdidas fueran cubiertas rápida y eficientemente por el garante.Si la garantía no es confiable, los bancos comerciales no la utilizarán.

• Liquidez baja. Si hay baja liquidez en el sistema financiero, la primeraprioridad de los bancos comerciales es continuar satisfaciendo lasnecesidades de crédito de sus clientes tradicionales y no expandir su basede clientes a un sector menos rentable y que implica más riesgo.

• Inexperiencia. Algunos bancos no sabían cómo llegar y negociar con losprestatarios del sector.

Muchos de los fondos de garantía no funcionan efectivamente porque seencuentran afectados con altos niveles de incumplimiento de los créditos. Laspérdidas fueron absorbidas por la entidad garante, que luego se descapitalizó,y/o por un prestamista comercial, que luego dejó de utilizar la línea degarantía. Los niveles altos de pérdida pueden atribuirse a la deficienteevaluación y/o seguimiento del crédito. Hay varias posibles razones de estadeficiente evaluación y seguimiento. Algunas de ellas se relacionandirectamente con el diseño del mecanismo de garantía.

• Alta cobertura de la garantía. En muchos casos, los altos niveles decobertura de la garantía disminuyeron la importancia de una evaluaciónadecuada del crédito y la recuperación por parte del prestamista.

• Presión política y financiamiento irresponsable. En algunos casos,especialmente tratándose de bancos gubernamentales, estos parecieronestar obligados a utilizar la garantía. Hicieron los préstamos, sufrieron laspérdidas y luego redujeron su utilización.

• División pobre del riesgo y de la responsabilidad. En algunos casos,la entidad que evaluaba y aprobaba los créditos no asumía el riesgorelacionado con dichos créditos. No había suficientes incentivos paraquien tomaba la decisión a fin de que decidiera el financiamiento en formamás prudente y cobrara activamente el pago, en casos de préstamosproblemáticos.

• Inexperiencia. Algunos bancos tenían experiencia limitada o carecían deella en relación con los prestatarios beneficiarios, y por tanto no tomabanbuenas decisiones para el otorgamiento del crédito.

B. FORTALEZAS DEL MODELO INTERMEDIARIO

De los tres modelos tratados en esta monografía, el Modelo Intermediariotiene el mayor potencial de producir altos niveles de utilización y bajos niveles

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de pérdida. En los Modelos Individual y de Cartera, el banco, amparado poruna garantía, presta a personas. En el Modelo Intermediario, el banco,amparado por una garantía, presta a una institución intermediaria que, a suvez, presta a las personas. Según el Modelo Intermediario, el riesgo delcrédito para el banco cambia de personas a una institución intermediaria.Incluso con un alto nivel de garantía y presión política sobre los bancos paraque presten, varios factores hacen que este modelo sea menos propenso atener índices altos de pérdida, comparado con los otros modelos.

• Existe una división clara del riesgo y de la responsabilidad, que hace queel intermediario (respaldado por una garantía) sea plenamente responsabledel crédito bancario. El intermediario también es totalmente responsablede recuperar los préstamos de los beneficiarios finales, de modo quepueda pagar el crédito al banco.

• La inexperiencia por parte del banco es un problema menor porque el bancopuede evaluar la situación financiera del intermediario y su calidad de lacartera antes de otorgar el crédito. Los intermediarios son similares a losclientes típicos del banco, lo cual hace más fácil para el banco evaluar sucredibilidad y no la del microempresario.

• Es más fácil para el garante evaluar el riesgo y controlar un solo créditoa un intermediario, que muchos créditos a pequeños prestatarios.

• Un intermediario con experiencia crediticia tiene más posibilidad demanejar los riesgos que implica tomar dinero en préstamo que losempresarios individuales, y el intermediario puede distribuir los riesgos enla cartera de crédito.

• Los intermediarios que dan crédito a las pequeñas empresas y a losmicroempresarios pueden utilizar metodologías especializadas para estossectores, que minimizan el nivel de atrasos y de incumplimientos.

• Los intermediarios pueden absorber algunas de las pérdidas, sin incumplirel préstamo del banco.

• El intermediario y su directorio son miembros más visibles en la comunidadlocal que los pequeños empresarios individuales. La importancia de sureputación en el sector financiero, la comunidad empresarial y entre lacomunidad donante, puede ser un motivo importante para que el intermediarioevite incumplimiento del préstamo.

• Pueden existir aspectos de la relación del intermediario con el garante quedesestimulan el incumplimiento de los créditos. Por ejemplo, en el casode ACCION, los intermediarios tienen una estrecha relación de trabajo y

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compromiso institucional con ACCION y sus programas afiliados. Estecompromiso hace que el incumplimiento con el banco, que estimularía laexigencia de la garantía de ACCION por parte del banco, sea una opciónpoco atractiva.

Por las razones anteriores, el Modelo Intermediario ofrece a los bancos unalto porcentaje de garantía para inducirlos a prestar, y mantiene niveles bajosde pérdidas sobre préstamos del banco al intermediario. En la medida en queel intermediario demuestre su solvencia, el porcentaje garantizado puedereducirse y reemplazarse por otras formas de garantía, y el garante puedeaumentar la influencia que tengan sus recursos.

El Modelo Intermediario puede también corregir muchos de los factores quecontribuyen a los bajos niveles de utilización que presentan los otros modelosde garantía: carencia de incentivos, insuficiente garantía, baja credibilidad,baja liquidez, e inexperiencia. La baja liquidez en el sistema financiero nopuede resolverse con ninguno de los modelos. La credibilidad de la garantíano es específica de ningún modelo. Existen ejemplos de garantías confiables,en los Modelos Intermediario, de Cartera e Individual. Los otros tres factorespueden resolverse efectivamente con el Modelo Intermediario.

Un Modelo de Garantía Intermediaria bien diseñado puede incluir un sistemade incentivos que motive su alta utilización. La organización crediticiaintermediaria podrá ser impulsada a prestar al sector beneficiario porque, enla mayoría de los casos, esa es su principal misión. Esta misión no sólomotiva al intermediario a prestar al sector beneficiario, sino que también lemotiva a lograr, agresivamente, financiamiento bancario con el fin de poderprestar a los microempresarios.

Es más fácil para un banco utilizar una garantía para prestar a losintermediarios más bien que a las pequeñas empresas o a los microempresarios.Los préstamos a los intermediarios pueden ser, aproximadamente, del mismotamaño, y tener los mismos costos de transacción, que los créditos a losclientes tradicionales del banco y por tanto ser igualmente rentables. Elintermediario también es potencialmente, un importante cliente del banco alargo plazo, con una necesidad creciente de servicios financieros. Así mismo,el banco puede tener ya conocimiento del intermediario mediante otrastransacciones (cuenta corriente u otros servicios).

Las organizaciones intermediarias también pueden ejercer más presiónsobre los bancos, para que participen activamente en un esquema degarantías, de la que puedan ejercer, individualmente, las empresas pequeñaso los microempresarios. Un directorio del sector privado de alto nivel,particularmente, con negocios importantes con el banco, puede desempeñar

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un papel crítico para estimular al banco a aceptar la garantía y financiar alintermediario. Desde luego, los estados financieros de los intermediarios, lacalidad de la cartera y otras pruebas de solvencia también son importantes.Con los Modelos Individual y de Cartera, los bancos a menudo firmanconvenios de garantía para congraciarse con los funcionarios gubernamentaleso internacionales, pero luego se muestran renuentes a utilizar la garantía paraotorgar préstamos a los prestatarios beneficiarios, quienes no pueden ejercerninguna presión sobre los bancos para convencerlos a que utilicen la garantíay otorguen préstamos.

Además de sus virtudes como un mecanismo de garantía para el créditomicroempresarial, el Modelo Intermediario tiene importantes ventajas para laejecución de programas de crédito para la microempresa. Como se deduce delproyecto de Egipto, el Modelo Intermedario puede desempeñar un papelfundamental en inculcar sanas prácticas financieras a las nuevasorganizaciones de crédito microempresarial. Las organizaciones quecomienzan con un capital que tiene costo comercial, en lugar de fondosdonados, se ven obligadas, desde el comienzo, a fijar su atención en unaadministración financiera sana y en la autosuficiencia. Más aún, el accesoa préstamos bancarios permite a los intermediarios de las microempresasexpandir sus carteras de manera considerable y atender a miles de másmicroempresarios de lo que podrían hacerlo de otro modo.

En la medida en que los intermediarios se vuelven financieramente mássofisticados, en lugar de ser organizaciones basadas en donaciones, puedencomenzar a desarrollar mecanismos financieros innovadores para capitalizarsus carteras. Este proceso puede producir la transformación del intermediarioen una nueva institución financiera o puede dar como resultado la creación deun nuevo tipo de organización financiera. En ambos casos, losmicroempresarios gozan de un mayor acceso a los servicios financieros.

C. LOS RETOS QUE AFRONTA EL MODELO INTERMEDIARIO

El Modelo Intermediario no carece de debilidades. Hay tres factores quepueden realmente desestimular la utilización del Modelo Intermediario. Elprimer factor es una escasez de intermediarios crediticios efectivos. Si no hayinstituciones intermediarias capaces de obtener fondos en préstamos a tasasde interés comerciales para prestarlos luego, existirá poca demanda depréstamos de los intermediarios, con o sin un mecanismo de garantía.Muchos programas de crédito microempresarial han evolucionado con estosfondos altamente subsidiados de tal modo que sus costos y sus estructurasadministrativas no están preparadas para pagar tasas comerciales por losfondos tomados en préstamo. La falta de intermediarios eficientes puede serun problema crítico para los financiadores que tratan de canalizar líneas decrédito y de redescuento hacia las pequeñas empresas y el sector

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microempresarial, mediante el sistema bancario comercial con un mecanismode garantía.

De igual modo, si las organizaciones intermediarias existentes se venafectadas por tasas altas de atrasos e incumplimiento, el Modelo Intermediariono puede ser eficaz. Los bancos responsables no utilizarán la garantía paraprestar a los intermediarios con una cartera de calidad pobre o una posiciónfinanciera débil. Si prestan, el programa de garantías puede experimentaraltas pérdidas de los préstamos, como muchos de los programas individualesy de cartera.

El segundo factor es la disponibilidad de fondos menos costosos que losdisponibles mediante el mecanismo de garantía. Si los fondos provenientesde donantes o altamente subsidiados están disponibles para los intermediarios,estos tendrán poco incentivo para buscar crédito bancario. Los afiliados aACCION no utilizan el mecanismo de Fondo Puente sino cuando los fondosaltamente subsidiados o provenientes de donantes no pueden satisfacer susnecesidades.

Finalmente, si los prestatarios beneficiarios no están preparados para pagarpor los préstamos tasas bancarias más altas que las comerciales, el ModeloIntermediario no puede ser eficaz. El Modelo Intermediario implica un costomás alto de los préstamos para el prestatario final que los otros dos modelos.Con los Modelos Individual y de Cartera, el prestatario último paga la tasacomercial por el préstamo y una comisión por la garantía. Con el ModeloIntermediario, el intermediario paga la tasa comercial sobre el crédito. Elprestatario final debe pagar lo suficiente para cubrir el costo de capital delintermediario más la comisión por la garantía, MAS un margen para elintermediario. Tanto en el ejemplo del caso de Egipto y como en el deACCION, los prestatarios finales pagan tasas de interés efectivasconsiderablemente más altas que las tasas de interés comerciales existentesen el país.

Este último problema origina algunos de los aspectos difíciles que todavíase confrontan en el campo del financiamiento a las pequeñas empresas y alas microempresas. Está bien documentado que los microempresariospueden y de hecho pagan tasas de interés más altas que las comerciales porlos préstamos que satisfacen sus necesidades (Castello, et.al. 1991). No estáclaro si los pequeños empresarios con préstamos más grandes y a plazosmayores puedan pagar tasas de interés más altas23. Ambos modelosintermediarios efectivos descritos en este documento proporcionan a losmicroempresarios, en general, préstamos de capital de trabajo con un plazo

23 Reed y Befus consideran que las empresas en “transformación” pueden pagar un costodel dinero prestado con tasas de interés más altas que las comerciales.

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menor de 12 meses. ¿Podrá el Modelo Intermediario ser eficaz para canalizarel crédito a los empresarios pequeños con necesidades de crédito deUS$10.000 o más por varios años?

D. ASPECTOS PROGRAMATICOS Y DE POLITICA

Hay claras lecciones programáticas que se deducen de este estudio quepueden ayudar a las instituciones comprometidas en el diseño y ejecución demecanismos de garantía.

1. El Modelo Intermediario evidentemente es más eficaz que los Modelos deCartera e Individual si el sector beneficiario se compone de numerososprestatarios muy pequeños que están bastante alejados del límite de loscostos de transacción y de riesgo de los bancos.

2. En situaciones de baja liquidez, un fondo de garantías sólo puedefuncionar si está asociado con líneas de crédito de redescuento.

3. Un mecanismo de garantía intermediaria no se utilizará ampliamente siexisten para los intermediarios fuentes de fondos menos costosos.

4. Con cualquier modelo de garantía, el uso de la garantía debe ser rentablepara los bancos, y la estructura de incentivos debe motivar el financiamientoresponsable y el comportamiento de adquisición de préstamos de todoslos participantes. Esto se logra mediante el diseño cuidadoso del mecanismode garantía con respecto a: asignación del riesgo, costos (incluyendocostos de transacción) y comisiones, y el tipo de garantía.

5. El garante debe ser digno de crédito, con suficiente capital para respondera los reclamos. Debe existir un claro compromiso contractual en lo que serefiere al momento en que se puede exigir la garantía y cómo se podrárealizar el pago.

6. La entidad financiera (el banco y/o el intermediario) y el garante deben estaren capacidad de evaluar el riesgo y de tomar buenas decisiones crediticias.

7. Las entidades (prestamistas y garantes) responsables del crédito y de lasdecisiones de garantía deben asumir niveles de riesgo proporcionados consu responsabilidad en la toma de decisiones.

8. Los prestatarios que utilizan el mecanismo de garantía (sean intermediarioso prestatarios individuales finales) deben estar en condiciones de poderpagar el costo del crédito y el costo de la garantía. Con el ModeloIntermediario, los prestatarios finales también tienen que pagar el margenrequerido por el intermediario.

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Considerando el uso bastante amplio de los mecanismos de fondos degarantías, es sorprendente comprobar que sólo algunos pocos estudiosanalizan su eficacia. Más aún estos estudios no examinan adecuadamentela cuestión crítica de si los fondos de garantía aumentan el financiamiento alsector beneficiario, y si no es así, cuál es la razón de ello.

La primera recomendación a los donantes y a los gobiernos es quepatrocinen algunas evaluaciones completas de los programas de garantíaexistentes. Estos estudios pueden ayudar a evitar la difusión de diseñosmenos eficaces, y aumentar en forma muy importante el nivel de conocimientoacerca de los mecanismos de garantía en las comunidades de financiamientoa las pequeñas empresas y a las microempresas.

Hay otras materias de investigación que también requieren atención.¿Puede un mecanismo de garantía intermediaria funcionar efectivamentepara el sector de las pequeñas empresas como lo hace para el sectormicroempresarial? ¿Existen otros diseños de garantía potencialmenteeficaces, además de los tres modelos examinados en esta monografía?¿Cómo puede un programa de garantías promover la máxima utilización y lainfluencia de sus recursos? ¿Hay programas de garantía que hayan integradocon éxito una nueva clientela dentro de la base de clientes del sector bancariocomercial en grado tal que la garantía ya no se requiera?

Por último, las agencias internacionales de cooperación, los gobiernos y losdonantes deben prestar cuidadosa atención a los numerosos y,ocasionalmente, inesperados efectos de los diferentes tipos de financiamiento.Si las donaciones o los fondos subvencionados se encuentran disponibles enforma amplia para financiar las microempresas, no será efectiva una inversióngrande en un mecanismo de garantía y líneas de crédito de redescuento parael mismo sector. De igual manera, una ingente afluencia de fondos donadoso altamente subvencionados en una situación en que las garantías ya estánapalancando financiamiento comercial para el sector microempresarial,puede tener un impacto negativo. Los donantes y los gobiernos necesitancoordinar la ayuda en forma productiva para minimizar el desperdicio de losrecursos.

Los fondos de garantía son mecanismos convenientes para el financiamientode las microempresas. La aplicación de las lecciones aprendidas de laexperiencia actual, descritas en este documento, pueden hacer que el empleode los fondos futuros sea más eficiente. Una mayor documentación y análisisde las experiencias del fondo de garantías debe permitir a los profesionales,a los donantes y a los gobiernos diseñar y poner en ejecución mecanismosde garantía que promuevan el comportamiento responsable de los bancos, losprestatarios y los intermediarios. Estos mecanismos tienen el potencial deincrementar en forma apreciable el nivel de financiamiento existente a lasmicroempresas y pequeñas empresas en el mundo.

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