fondo de naciones unidas para la infancia …...2011/07/26 · urbano en el año 2010 era pobre...
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FONDO DE NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIAUNICEF
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Sistematización y evaluación del proceso de conformación y consolidación de la AMAN: una asociación de municipalidades a favor del
desarrollo de los niños y niñas Cusco
Por: Zorobabel Cancino
Junio 2011
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INDICEINTRODUCCIÓN
a. El objetivo de la sistematización del diplomado.
b. Las interrogantes que nos hemos planteado.
c. La metodología y los instrumentos utilizados
d. Revisión y análisis documental
e. Entrevistas estandarizadas e informantes calve
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EL CONTEXTO EN EL QUE SE DESARROLLA LA EXPERIENCIA DE LA AMAN
a. Caracterización de los distritos de los distritos miembros de la AMAN
b. La reforma descentralista
c. La asociatividad municipal y las mancomunidades
d. Decisión política a favor de los niños y niñas
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LA HISTORIA DE LA AMAN Y LA LÍNEA DE TIEMPO
a. Los objetivos y las hipótesis iniciales en las agendas institucionales: UNICEF, las Municipalidades y Profuturo AFP.
b. La historia
c. Dos distintas aproximaciones al desarrollo y a la ves convergentes: UNICEF y Profuturo AFP
d. El modelo de intervención
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LOS ACTORES CLAVE DEL PROCESO Y SUS ROLES
a. UNICEF
b. Las Municipalidades de Huancarani, Caicay, San Salvador y Lamay
c. Profuturo
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LOS HALLAZGOS EN EL DESARROLLO DEL PROCESO Y VALORACIÓN DE LOS RESULTADOS A LA FECHA
a. La necesidad de considerar las contribuciones de otros actores y procesos políticos e institucionales en marcha.
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b. Pertinencia.• Mecanismos institucionales establecidos para resolver la
problemática de la niñez y la existencia de elementos para la generación de un modelo
• Mecanismos de vigilancia social sobre las acciones del gobierno local en torno a políticas a favor de los niños y niñas.
• Oportunidades aprovechadas para desarrollar mecanismos institucionales
• Relaciones entre las municipalidades y los sectores• Capacidad de interlocución y negociación de las municipalidades• La AMAN como plataforma para el desarrollo de alianzas • La gestión conjunta con miras a un modelo de atención a los niños
y las niñas.
c. Eficacia• Resultados esperados establecidos por la AMAN, su medición y
registro, así como formas o metodologías de levantar y reportar dicha información.
• Resultados que afectan en especial la vida de los niños y niñas.• Metodología para la producción de información y medición de
resultados • Los factores clave que favorecieron y/o entorpecieron el logro de
los resultados previstos en el desarrollo de al AMAN.• Resultados en especial en la vida de los niños y niñas.• Los factores clave que favorecieron y/o entorpecieron el logro de
los resultados previstos en el desarrollo de al AMAN.
d. Sostenibilidad • Capacidades institucionales desarrolladas al interior de las
municipalidades socias de la AMAN.• Relaciones ciudadano – estado establecidas por la AMAN con las
organizaciones comunitarias de los distritos implicados.• La problemática de niños y niñas en la agenda pública en los
gobiernos locales socios de la AMAN.
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CONCLUSIONES 43
RECOMENDACIONES 45
RETOS 46
BUENAS PRÁCTICAS 46
LECCIONES APRENDIDAS 47
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I. INTRODUCCION
En el año 2007 los municipios de Caicay y Huancarani en la provincia de Paucartambo y Colquepata en la provincia de San Salvador conformaron una asociación cuyo eje común de trabajo es favorecer el desarrollo integral de sus niñas, niños y adolescentes. Esta iniciativa es conocida como la Asociación de Municipalidades Amigas de la Niñez- AMAN. En el año de 2008, y ante la salida de Colquepata, las municipales distritales de Lamay y San Salvador en la provincia de Calca; y Caicay y Huancarani, se plegaron a la iniciativa.
Los distritos que componen actualmente la AMAN se ubican en dos provincias diferentes y por lo tanto no son colindantes entre sí. En los tres distritos predomina la población rural y tiene como primera lengua al quechua. Además, de acuerdo con el último informe de Programa de las Naciones Unidad para el desarrollo- PNUD, los distritos de la AMAN presentan un índice de desarrollo humano (IDH) inferior al nacional. Precisamente es el desarrollo humano con énfasis en infancia el centro de la propuesta de la AMAN.
Desde el segundo año de creación de la AMAN empezaron a desarrollarse procesos de fortalecimiento de la gestión municipal que van construyendo un modelo de gestión municipal por la niñez. Se implementaron las oficinas de participación ciudadana que permiten establecer una mayor relación entre municipio y población, y tienen como su producto más logrado la actualización de planes de desarrollo concertado con enfoque en niñez y adolescencia. Además, desde estas oficinas se ha dado impulso a la participación de niños en los procesos de Presupuesto Participativo.
La transferencia de algunas experiencias exitosas de un distrito a otro ha sido algo destacable en la AMAN. Antes de la existencia de la AMAN cada distrito tenía ya una experiencia de trabajo en niñez y adolescencia y había generado una forma de trabajar que compartió con el resto de distritos de forma que todos se benefician de los aprendizajes de los otros.
Sin embargo, se produjeron también en estos tres años algunos hechos que pusieron en evidencia la debilidad del modelo y que llamaron la atención sobre nuevas alternativas de procedimiento en el futuro.
El año 2009 se produjo un proceso de consulta para la revocatoria de autoridades municipales y regionales, que trajo como consecuencia la revocatoria del alcalde de Huancarani. Este hecho, sumado al antecedente de la salida de Colquepata en el 2007, motivo el debate por la búsqueda de una institucionalidad distinta de la Asociación que no sólo generara mayor compromiso entre sus miembros sino que facilitara el desarrollo de acciones conjuntas a través de la administración de fondos comunes. La figura de Mancomunidad aparece entonces como la alternativa más adecuada en el actual contexto de descentralización.
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En el momento actual, a la par que se encuentran en proceso de transformase en una mancomunidad, la AMAN está recibiendo solicitudes de más distritos que quieren plegarse a la iniciativa. Por otro lado, con el fin de garantizar la continuidad se vienen construyendo compromisos con los alcaldes electos para continuar con el trabajo con el enfoque infancia.
a. El objetivo de la sistematización y evaluación Identificar de manera sistemática, la pertinencia, eficacia, eficiencia y los efectos perdurables, de las estrategias y actividades desarrolladas en el proceso de desarrollo de la asociación denominada Asociación de municipalidades amigas migas de la niñez (AMAN), con respecto a los objetivos planteados en su diseño.
Reconstruir de manera breve la historia, el proceso y los roles jugados por los actores así como las buenas prácticas y aprendizajes de la experiencia
b. Las interrogantes planteadaso ¿Qué problemas motivaron la conformación de la mancomunidad?o ¿Qué objetivos se plantearon y qué estrategias se implementaron?o ¿Qué elementos del contexto dificultaron el desarrollo de las estrategias de
la mancomunidad?o ¿Qué factores del contexto favorecieron el desarrollo de las estrategias de
la mancomunidad?o ¿Cuáles han sido las etapas y los hitos de la mancomunidad? o ¿Cuáles han sido los principales cambios o resultados que se han
producido en la vida de los niños y niñas en el territorio administrado por la mancomunidad y en la institucionalidad municipal?
o ¿Cuál ha sido el desempeño en términos de eficacia y efectividad? o ¿Qué elementos de sostenibilidad se hallan en la propuesta?o ¿Cuáles son los retos y desafíos de la mancomunidad a futuro?
c. La metodología y los instrumentos utilizados
o Revisión y análisis documental
Durante el proceso se ha procedido a revisar la documentación pertinente a fin de poder tener una idea clara de lo que ha significado la propuesta de AMAN, la forma como se ha organizado, los efectos producidos en las municipalidades que participaron, en las comunidades y en los niños y niñas.
o Entrevistas estandarizadasSe diseñaron y aplicaron entrevistas estandarizadas a profundidad a funcionaros de las municipalidades (alcaldes y funcionarios), a funcionarios de Instituciones Educativas, jefes de centros de salud a miembros del equipo técnico de Unicef – cusco, a funcionarios del programa APODER de COSUDE, a funcionarios de UNICEF en Lima y al secretario técnico de REMUR – Cusco.
o Visitas de campo
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Se desarrollaron visita de campo a las localidades de Lamay, San Salvador y Caicai con la finalidad de reconocer el terreno de operaciones y familiarizarse con las características de la zona además de proceder con las entrevistas a profundidad .
II. EL CONTEXTO EN EL QUE SE DESARROLLA LA EXPERIENCIA DE LA AMAN
Comprender la experiencia de AMAN implica dar cuenta del contexto nacional y regional que ha rodeado esta experiencia en los últimos años. Este periodo se ha caracterizado por los llamativos resultados macroeconómicos que ha venido logrando. Con un patrón de crecimiento expresado en una tasa de crecimiento anual promedio fue entre 6 y 8%, este ha sido poco eficaz en la tarea impostergable de reducir de manera sostenible la pobreza. La información a nivel nacional revela la presencia de cerca de 10 millones de personas viviendo en condiciones de pobreza. En el cuadro 1, observamos la incidencia de la pobreza que hacia el año 2010 era de 31,3% y alcanzando en el 2008 y 2009 36,2% y 34,8% respectivamente, no obstante los exitosos resultados macroeconómicos en el país.
Cuadro 1. Perú: evolución de la incidencia de la pobreza total, según ámbitos geográficos, 2001-2010 (porcentaje del total de población)
Una explicación que suele darse a este fenómeno es que el crecimiento en general ha estado concentrado geográficamente en la costa y en algunas capitales de regiones y
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en ciertas actividades económico productivas como las industrias extractivas, infraestructura en general y actividades vinculadas a la agro exportación. No así, en sectores cuyo crecimiento se pueda vincular de por si a la pequeña agricultura y ganadería de baja intensidad, que es la actividad predominante en la mayoría de la población rural andina y amazónica del país.
Como expresa el cuadro 2, los resultados económicos siguen escondiendo - tras la bonanza - una desigualdad que sigue marcando la vida de quienes menos favorecidos están por el desarrollo, alcanzando el año 2009 un Coeficiente de Gini de 0,434 en el ámbito urbano y 0,409 en el ámbito rural, en tanto que para el año 2010 los mismos se redujeron “milimétricamente”: los resultados muestran 0,42 y 0,41 para los mismos ámbitos respectivamente. Por ello, las poblaciones rurales se mantienen como los bolsones que manifiestan los niveles de mayor pobreza en el ámbito rural.
Cuadro 2. Perú: Índice de desigualdad (coeficiente Gini) del ingreso, 2001-2010
Como se observa en el cuadro 3, el 2,5% de las personas que vivía en el ámbito urbano en el año 2010 era pobre extremo, en tanto que en el ámbito rural ese porcentaje se elevaba a 23,3%.
Cuadro 3. Evolución de la pobreza extrema, según ámbitos geográficos, 2001-2010 (% respecto del total de población)
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Uno de los elementos que mejor dibuja los procesos de desigualdad y expresa las barreras para el ejercicio de los derechos son las características de la provisión de los servicios públicos como educación, salud, identidad y protección de derechos fundamentales en general. Estos servicios son el mínimo indispensable de servicios que el estado debe proveer a los niños y niñas para asegurar posibilidades y oportunidades de desarrollo en su vida ulterior.
La gestión pública de los servicios en los ámbitos rurales del país es bastante precaria, debido en gran medida, a que las municipalidades, pero también los gobiernos regionales, presentan serias debilidades institucionales para hacerse cargo de dichos servicios como educación, salud y protección, así como para diseñar e implementar políticas públicas locales atendiendo a las competencias que les han sido asignadas en el proceso de descentralización en marcha.
Algunos indicadores del periodo pueden dar cuenta de lo que señalamos. Por ejemplo el nivel de educación que alcanzan las personas de 15 y más años en función de su condición de pobreza. Así, el 42,5% de los no pobres pueden alcanzar la educación secundaria, en tanto que en los pobres extremos ese porcentaje puede bajar a 27,6 y en los pobres a 37,7%. (ver cuadro 4)
Cuadro 4 Perú́: Perú: nivel de educación alcanzado por la población de 15 y más años de edad, según condición de pobreza, 2010
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Otro ejemplo para ilustrar esto, es el promedio de años de estudios que las personas alcanzan en la vida (total de años de estudio cursados y aprobados). Según el cuadro 5, dicho indicador ha tenido un comportamiento pobre en términos de evolución: al analizar los años de estudio aprobados por pobres y no pobres en el año 2010, se observan las brechas existentes en este indicador entre pobres y no pobres. Los pobres logran acumular 6,7 años de estudio y los pobres extremos 5,4 años, estos tienen en promedio 3,4 años y 4,7 años menos de estudios que los no pobres (10,1 años). Situación similar se observa en todos los ámbitos geográficos.
Cuadro 5: Perú: años promedio de estudios alcanzados por la población de 25 y más años de edad por condición de pobreza, 2010 (número de años de estudio)
Fuente: ENAHO 2010
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Como se aprecia en los cuadros 6 y 7, el acceso a agua potable (tratada) y servicio de desagüe públicos, constituye otro indicador que permite ver la evolución de la pobreza y nos arroja data sobre desigualdad. En el ámbito rural, respecto del primero, al 2010 el 17,8% de personas no accedía a agua segura y 32,2% no contaba con servicio de desagüe por red pública. (Ver cuadros 6 y 7)
Cuadro 6 Perú: hogares con acceso a agua tratada, según área de residencia, 2000, 2007, 2009 y 2010 (porcentaje)
Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2010
Cuadro 7 Perú: hogares con saneamiento básico, según área de residencia, 2000, 2007, 2009 y 2010 (porcentaje)
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Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2010
Finalmente, si observamos la tasa de desnutrición crónica en niños (as) menores de 5 años por área de residencia (cuadro 8), encontramos que no han habido evoluciones muy llamativas. Así, la relación entre el ámbito urbano y rural sigue mostrando una enorme brecha: 9,9 y 40,1 para el 2007; 11,8 y 36,9 par ale 2008; y 9,9 y 32,8 para el 2009.
Cuadro 8 Perú: Tasa de desnutrición crónica en niños (as) menores de 5 años por área de residencia, 2005 y 2007-2009 (T/E < - 2 desviaciones estándar respecto al patrón – NCHS)
Si trasladamos este análisis a Cusco, analizando datos del 2009, lo primero que resalta es la incidencia de la pobreza total en el periodo de interés. El cuadro 9 muestra que Cusco tiene una alta incidencia de pobreza que ha fluctuado sin grandes cambios entre el 53,1 (2004) y 51,1 (2009) en el periodo, en tanto que la incidencia de
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la pobreza a nivel nacional si ha tenido una evolución algo positiva 48,6; 48,7; 44,5; 39,3; 36,2; y 34,8 para los años del periodo de análisis.
Cuadro 9: Cusco Incidencia de la pobreza total 2004 – 2009
Según datos del 2010 ya disponibles, Cusco se encuentra en el segundo grupo del Ranking de departamentos de acuerdo a similar incidencia de pobreza (INEI 2010 ver cuadro siguiente). Este grupo esta ́ integrado por los departamentos cuya incidencia de pobreza se encuentran entre 42,5% y 50,1%: Amazonas, Cusco, Loreto, Cajamarca, Pasco y Piura.
Cuadro 10: Perú: ranking de departamentos de acuerdo a similar incidencia de pobreza teniendo en cuenta los test de significancia 2009 y 2010
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Fuente: INEI. Evolución de la pobreza al 2010. Informe Técnico
Este es un contexto nacional de hecho difícil para la generación y consolidación de cualquier estrategia de desarrollo rural que apunte a sostenibilidad.
Caracterización de los distritos miembros de la aman.Las cuatro municipalidades donde se asienta la experiencia de AMAN tienen como denominador común la situación de vulnerabilidad en la que se hallan sus ciudadanos y en especial los niños y niñas.
Huancarani, comparada con las otras localidades, es la localidad que revela los indicadores más adversos de pobreza y desarrollo, concentrando el mayor porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza: 85.3%. De este porcentaje 68.4% corresponde pobreza extrema en comparación al resto de los municipios socios de la AMAN1. Huancarani es al mismo tiempo la localidad que ha observado mas dificultades respecto de la protección de los derechos e niños y niñas. Un ejemplo de
1 Datos proporcionados del Informe Final de Línea de Base “Desarrollo Integrado de los Distritos de Caicay, Huancarani, San Salvador y Lamay”. PACT PERU. p.32
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ello es que un estudio de línea de base revela que el 27.6% de los padres de familia aplicaba algún tipo de castigo a sus hijos en el 20082.
Respecto a la situación de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años, Huancarani presenta porcentajes bastante altos: 41.7%3.
Lamay ha manejado en promedio durante el periodo un 48% de su población en condiciones de Extrema Pobreza, aunque ha observado una ligera reducción explicable por la acción conjunta de organizaciones externas operando en diversos programas y proyectos.
En San Salvador, el 72.1% de su población se ubica por debajo de la Línea de Pobreza4. Ello ha determinado la presencia de programas y proyectos diversos lo que ha permitido que el 85.3% de su población ha recibido apoyo del Vaso de Leche y el programa JUNTOS.
No obstante, se observa también algunos logros que es importante valorar como la importante mejoría que han Sigfrido en los últimos años sus servicios de agua y saneamiento rural. En la actualidad el 30% de su población accede a este servicio.Finalmente, en los caso de Caicay, en condiciones similares a los otros distritos 67,2% en condiciones de pobreza, pero con algunos otros indicadores que llaman la atención: cobertura escolar en primaria de 63.3% (la menor de los municipio de la AMAN y con el mayor porcentaje de niños y niñas sin DNI (13.7%)5.
No obstante este contexto definitivamente adverso, las cuatro municipalidades han implementado diversas actividades - aunque desarticuladas entre si – orientadas a mejorara la situación de los niños y niñas en sus territorios.
En Lamay durante los últimos años se ha llevado adelante el programa CREDT, experiencia implementada, al inicio por la ONG Ricchary Ayllu, pero posteriormente fue traspasada a la municipalidad. Lamay ha logrado también talleres para niños y niñas y también dirigidos a padres y madres de familia, marchas de sensibilización a favor de los derechos de los niños y niñas, campañas de inscripción en el registro civil y campañas de asistencia a las instituciones educativas entre otras.
En San Salvador desde antes del 2008 se llevaba a cabo el programa de Comunidades y Viviendas Saludables en el marco del programa SANBASUR (agua y saneamiento básico en la sierra sur). Asimismo, en el ámbito de la salud se han desarrollado iniciativas de capacitación al personal de salud para una mejor atención a los niños y niñas, se ha puesto en marcha el Programa Articulado Nutricional PAN, las actividades del PRONAA han continuado también JUNTOS.
Caicay, ha tenido también algunas actividades orientadas a mejorar las condiciones de niños y niñas en su territorio: escuelas de padres, capacitación a docentes, programas de Madres Consejeras y el Programa Articulado Nutricional PAN, las actividades del PRONAA han continuado también JUNTOS.
2 Idem p.32
3 Idem p.17
4 Idem p.33
5 Ídem p.31
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Finalmente, en Huancarani también se desarrollaban actividades diversas pero fragmentadas como rectificaciones de las partidas de nacimiento, impulso a municipios escolares, capacitaciones a docentes, a promotores de salud, instalación de Defensorías Comunitarias, promoción de la asistencia y cobertura del parto institucional vinculadas a casas de espera, Municipio Saludable y Familia Saludable.
El lado preocupante de todas estas acciones es que han sido en general acciones completamente desarticuladas entre si, sin una mirada de conjunto desde la municipalidad, con ausencia de conducción y con escasa participación de las comunidades y de los propios niños y las niñas.
En un contexto regional - local de esta naturaleza, no es difícil encontrar unas características institucionales que no se condicen con las enormes necesidades de sus habitantes. La institucionalidad local de estos territorios durante el periodo que corresponde a esta indagación, se ha mantenido sumamente frágil, con escasos recursos humanos, sin las competencias necesarias, sin brújulas políticas que determinen hacia dónde ir y con reducido apoyo de los organismos del estado del nivel regional y central que ha devenido en serias dificultades para aprovechar oportunidades y para el diseño e implementación de iniciativas de política pública local que pueda corregir la situación de los niños y las niñas en la zona.
Este es un contexto que además, en general, no ha sufrido cambios importantes entre el 2004 y el 2010.
Frente a este escenario, la AMAN surge entonces como una alternativa de gestión para sumar, complementar y articular esfuerzos para enfocar determinadas acciones en el desarrollo de los niños y niñas.
La reforma descentralista
En el ámbito regional, si bien el esquema de reforma descentralista ha implicado la transferencia de funciones normativas y técnicas desde el ámbito central a los gobiernos regionales y locales, tanto las direcciones regionales vinculadas a los sectores y las municipalidades (en especial las distritales rurales) son todavía muy débiles institucionalmente hablando, con escasos recursos asignados y con recursos humanos insuficientes, poco calificados y con alta rotación.
Lo anterior se traduce en una insuficiente cobertura de los servicios públicos, y una muy baja calidad de la prestación de mismos, colocando en situación de riesgo el desarrollo de los niños y niñas de la región. Debemos además añadir la persistencia de una mirada del desarrollo de los servicios públicos como educación, salud, protección, y agua y saneamiento concentrada en la infraestructura, que no contempla aspectos críticos como educación para el desarrollo, el desarrollo institucional de los sistemas en ámbitos locales y regionales. Todo ello solo asegura sistemas que adolecen de eficacia cuando no de sostenibilidad como el caso especifico de agua y saneamiento.
No obstante lo anterior, estos años ofrecen elementos positivos como los esfuerzos de reforma del Estado para impulsar una apertura democrática y descentralista, que pretende transformar las relaciones entre el Estado y los ciudadanos de manera sustantiva.
La asociatividad municipal y las mancomunidades
El Perú se ha caracterizado por muchos años por tender a la atomización de los
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municipios; lo que ha originado una alta fragmentación económica, administrativa y territorial.
La mayoría de municipios rurales pobres, desarticulados, y dispersos, deben afrontar serios problemas de gestión y como ya hemos señalado, sus gestiones de por si precarias, no les permite afrontar las demandas del proceso descentralista. La integración del nivel de gobierno local es consustancial respecto del proceso para su desarrollo y consolidación.
A partir del años 2002 diversas experiencias de asociatividad municipal han nacido como respuesta a las duras condiciones y la desatención que les impone el gobierno central. En los andes de Piura, en Cusco o en Apurímac experiencias de asociatividad han surgido como una forma de avanzar en la descentralización y la gestión municipal, configurando nuevas formas de gestión del territorio. El objetivo de esas iniciativas ha sido facilitar y mejorar la gestión, optimizar los recursos municipales, humanos y financieros y, ofrecer mejores servicios públicos a la población, superando en ese intento las barreas que suponen los limites distritales.6
Sobre la base de estas y otras experiencias el Perú ha visto nacer las denominadas mancomunidades. Estas son expresiones institucionales de derecho público contempladas en la Ley que son alianzas de dos o más municipalidades con el objeto de cumplir con eficacia y eficiencia las obligaciones normativas, lo que obliga a sumar y complementar sus capacidades y habilidades de gestión.
Entre otras ventajas, una mancomunidad soporta posibilidades de desarrollo territorial, acceder a fondos nacionales e internacionales desde la base de una gestión colectiva, distribuir esfuerzos y costos de la provisión de servicios públicos7 entre varias municipalidades asumiendo el servicio como único territorialmente hablando. Ello es particularmente interesante porque puede abrir puertas para que la gestión de servicios públicos se haga más manejable. Manejo de residuos sólidos, sistemas de agua y saneamiento rural, mejoras en la calidad educativa y en la atención de salud por parte del estado, modelos defensoriales, entre otros, pueden ser buenos ejemplos de ello. También puede permitir el diseño y preparación de instrumentos de gestión colectivos como planes de desarrollo institucional, estrategias compartidas, planes territoriales de inversión, entre otros.
Esa forma organizativa representa ventajas para las municipalidades que deciden asociarse vinculadas a prioridades en la asignación de fondos de inversión en programas de inversión, en la atención en el marco de estrategias de desarrollo de capacidades, tasas preferenciales en estrategias de financiamiento, entre otras.
La Secretaría de Descentralización, órgano de la Presidencia del Consejos de Ministros-PCM, es la encargada de dar seguimiento al proceso de mancomunidades. En estos últimos años ha estado dedicada a desarrollar el marco institucional para la formación de las mancomunidades, a través de documentos modelos que pueden ser adaptados a la realidad de cada localidad, como por ejemplo los formatos para la solicitud de inscripción en el registro de la PCM, la ordenanza municipal que aprobaría su constitución, el acta a realizarse para su constitución, el estatuto de funcionamiento, entre otros.
6 Ver: Democracia participativa en los andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. Oxfam GB, DFID, REMURPE. Lima. 2003
7 Este es la dimensión en la que los beneficios de una gestión mancomunada pueden ser mas beneficiosos para la población.
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Todos los expertos entrevistados coinciden en que el tiempo de existencia de las mancomunidades es todavía muy corto para poder sacar conclusiones acerca de sus éxitos y fracasos.
A partir del registro con el que cuenta la Secretaría de Descentralización se ha observado que de las 36 mancomunidades actualmente constituidas, la mayoría de éstas lo hicieron en el primer año de su creación8.
Algunos casos de asociaciones y mancomunidades recientes9 son:
1. La Asociación de Municipalidades de la Margen derecha del Valle del Colca, en Arequipa, (AMUNDEC), esta compuesta por los distritos de la margen derecha del valle del Colca: Yanque, Achoma, Maca, Cabanaconde, Huambo, Tapay, Madrigal, Lari, lchupampa y Coporaque.
2. Asociación de Municipalidades del Corredor Económico de Crisnejas, AMCEC, quienes a través de una ambiciosa propuesta que involucra a 16 distritos de las provincias de Cajabamba, San Marcos y Cajamarca, se constituyeron formalmente como mancomunidad municipal con personería jurídica; teniendo entre sus logros haber conformado una comisión de gestión de fondos, instalado una oficina de promoción económica del corredor y haber impulsado la instalación de sus respectivos Comités de Coordinación Local así como la elaboración de Presupuestos Participativos 2005.
3. Mancomunidad Alto Huallaga; la cual se encuentra ubicada en la Cuenca del Río Chaupihuaranga, comprendiendo a los distritos de Huacar, Colpas, Cayna y San Francisco de Mosca, lo que comprende al 60% de la Provincia de Ambo, en el Departamento de Huánuco.
4. En la Provincia de Moyobamba, se vienen también promoviendo exitosas experiencias de asociatividad.. En Marzo del año 2004, se constituye la Asociación de Municipalidades de la provincia de Moyobamba "AMPROMO", integrada por la Municipalidad Provincial de Moyobamba y las Municipalidades Distritales de Calzada, Soritor, Habana, Jepelacio y Yantaló. Los principales Objetivos de la AMPROMO, son el fortalecimiento de la gestión municipal, la atención de servicios comunes; así como la ejecución de proyectos de desarrollo económico y social y el de la realización de programas vinculados.
5. En la Provincia de Andahuaylas, Departamento de Apurimac, se constituyó en Agosto 2003, la asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chancas, AMRUVACH, con la participación de 10 Distritos ubicados en las microcuencas de los ríos Chicha y Huancaray Las municipalidades asociadas comprende a los distritos de Santa María de Chicmo, Huancaray, San Antonio de Cachi, Chiara, Turpo, San Miguel de Chaccrampa, Tumayhuaraca, Pamacocha, Huayana y Pampachiri. Los ejes estratégicos de AMRUVACH son
8 En el Anexo Nª 2 presentamos un cuadro síntesis de las mancomunidades registradas a la fecha.
9Extraído de Democracia participativa en los andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. Oxfam GB, DFID, REMURPE. Lima. 2003
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el fortalecimiento institucional y de asociatividad, a través de mecanismos de articulación, complementariedad y competitividad para impulsar procesos de desarrollo local sostenibles. la modernización de los gobiemos locales, apoyando y promoviendo la asistencia técnica y capacitación a las municipalidades.
Los dos cuadros que compartimos a continuación permiten aclarar las diferencias entre mancomunidad y asociación municipal (cuadro 10) y los incentivos existentes en la actualidad para la conformación de las mancomunidades (cuadro 11).
Cuadro 10: Diferencias entre mancomunidad y asociación municipalMancomunidad Asociación
Es una entidad de derecho público, lo cual le permite usar fondos públicos.
Es una entidad privada regida por normas de derecho civil.
Para una adecuada gestión de sus fines tiene que realizar las municipalidades que la conforman tienen que realizar sus actividades en conjunto.
No están obligadas a desarrollar las actividades de manera conjunta. Va depender de lo que se establezca en sus estatutos.
Se rige por mecanismos de transparencia y acceso a la información.
No es obligatorio utilizar mecanismos de transparencia y acceso a la información
Sirve como un mecanismo para promover la participación ciudadana.
No es obligatorio como un mecanismo para promover la participación ciudadana.
Fuente: Normativa correspondiente a las mancomunidades y asociaciones. Elaboración propia.
Cuadro 11. Incentivos para la conformación de las mancomunidadesLos Proyectos de Inversión Pública-PIP tienen prioridad en su evaluación en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Se otorga mayor puntaje en el FONIPREL10. El FONIPREL podrá cofinanciar hasta el 98% de la elaboración de estudios de preinversión o la ejecución de los PIP de los gobiernos locales y mancomunidades que se beneficiaron en el concurso. Cuentan con prioridad en el Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para la obtención de acreditación, en la transferencia de programas sociales y funciones sectoriales.Las mancomunidades pueden comprometer los recursos de canon, sobrecanon, regalías, foncomun para el financiamiento de los PIP.Los proyectos considerados por la mancomunidad municipal distrital serán considerados por el presupuesto participativo de la municipalidad provincial que pertenecen.Los proyectos considerados por la mancomunidad municipal provincial serán considerados por el presupuesto participativo de
10 Fondos de Promoción de Inversión Pública Regional y Local: el objetivo principal es cofinanciar PIP y estudios de pre-inversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica y que tengan el mayor impacto en la reducción de la pobreza en las zonas más deprimidas del país).
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la municipalidad regional que pertenecen.Las mancomunidades tienen prioridad y tasa de interés preferencial para el financiamiento de maquinarias y equipos a través del PREBAM.Las mancomunidades pueden recibir apoyo de las universidades privadas de su zona, financiada por el ingreso que perciben por la regalía minera y del canon.La APCI prioriza las solicitudes de las mancomunidades.
Fuente: Reglamento de la Mancomunidad Municipal, D.S. 046-2010-PCM (publicado el 10 de abril 2010). Elaboración propia.
En relación a los fines de las mancomunidades de acuerdo a las resoluciones de la Secretaría de Descentralización éstos pueden variar desde promover el desarrollo económico, el desarrollo y fortalecimiento de capacidades, la implementación de obras de infraestructura específica, la generación de espacios de representación, la mejora en la gestión de los gobiernos locales, promover el desarrollo de la calidad de vida, promover el desarrollo integral, entre otras. Sin embargo, de acuerdo a la revisión de la información de manera más detallada y de las entrevistas a los actores, encontramos que a pesar de que formalmente los fines pueden ser tan amplios que cubren desde el desarrollo económico, social y cultural hasta la integración local, en la práctica, se ha focalizado en aspectos concretos y relacionados en su mayoría con infraestructura y desarrollo económico productivo.
Decisión política a favor de los niños y niñas
De otro lado, en los últimos años también es destacable que exista la decisión política de colocar como prioridad nacionales a la niñez incrementando su importancia en la agenda pública. Ello se evidencia en el Acuerdo Nacional, en las prioridades de la Ley de Presupuesto de la República, el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, entre otros. Por lo menos existe la voluntad de atacar las condiciones de pobreza y sufrimiento que agobian a una considerable proporción de la población en especial en los ámbitos rurales y que requiere una especial atención a la primera infancia.
III. LA HISTORIA DE LA AMAN Y LA LÍNEA DE TIEMPO
a. Los objetivos iniciales en las agendas institucionales: UNICEF, las Municipalidades y Profuturo AFP.
En el transcurso de esta indagación hemos intentado reconstruir los objetivos iniciales que conformaran las apuestas institucionales de los actores vinculados a la experiencia de la AMAN
UNICEF UNICEF buscaba con esta experiencia la posibilidad de desarrollar conjuntamente con las municipalidades distritales rurales, un modelo de atención integral a la problemática de los niños y niñas en esos territorios rurales. un modelo que tuviera componentes bien definidos de salud, educación y protección de derechos y que fuera capaz de ser luego, sobre la base de experiencias y aprendizajes, expandido a escala
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regional en Cusco y otras regiones de la sierra sur.
En un segundo plano, pero no menos importante, el equipo de UNICEF tenia la intensión de incrementar la escala de sus intervenciones en la región, pues estas habían estado concentradas con intervenciones a nivel de localidades.
En tercer lugar, se buscaba construir un modelo de Responsabilidad Social Empresarial, a partir de la relación establecida con Profuturo AFP, que permitiera contar con metodologías e instrumentos para ser ofrecida a otros actores empresariales en las regiones. Profuturo AFP
Por su lado, Profuturo AFP que ya venia trabajando en apoyo a UNICEF en algunas comunidades, se hallaba en un proceso de innovación de su perspectiva de Responsabilidad Social Empresarial y con una gran interés en implementar estándares al respecto. En ese contexto la empresa apuesta al apoyo financiero a esta experiencia para contribuir a la generación de un modelo e gestión pública que fuera capaz de desarrollar políticas públicas a favor de la niñez. En el análisis de Profuturo aparece también la posibilidad de que los modelos generados sean apropiados por pare del gobierno regional.
Las municipalidades
Las municipalidades, al momento de la preparación de esta intervención estaban agobiadas y presionadas por la situación de los niños y niñas en sus territorios. Frente a la oportunidad que brindaba en ese momento el contexto regional con la presencia sostenida de UNICEF en ese territorio y la iniciativa de Profuturo AFP desde su política y perspectiva de Responsabilidad Social Empresarial, las municipalidades deciden generar una estrategia de gestión para sumar, complementar y articular esfuerzos con la finalidad de desarrollar acciones a favor del desarrollo de los niños y niñas en sus jurisdicciones.
b. La historia de la AMAN
Si rastreamos los orígenes de esta experiencia debemos contemplar un proceso que viene desde el año 2004 en un contexto en el que desde UNICEF se comienza a trabajar crecimiento y desarrollo en cuatro comunidades: Wasac, Huayllantambo, Paucamarca, Huayllamarca (todos del distrito de Caicai, provincia de Paucartambo).
Ese era el momento en el que se había iniciado el despliegue del proceso de descentralización en el país durante el gobierno de Alejandro Toledo (2001 – 2006).
En ese contexto la alianza de UNICEF con Profuturo AFP parte de la concepción de un proyecto de aquellos años denominado Buen Inicio, que incorporaba el concepto de crecimiento y desarrollo temprano (CRED temprano).
Hacia el año 2007, se asume que crecimiento y desarrollo temprano como eje de intervención no es suficiente, y que se debe ir mas allá y desarrollar una intervención que acompañe el ciclo de vida de los niños y niñas.
Con esas reflexiones en marcha, se constituye un paquete de acciones con ejes centrados en componentes de desnutrición, higiene, salud y estimulación psico
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afectiva. Ya con el acuerdo de poner en marcha la AMAN, a la intervención se agregan acciones vinculadas a mortalidad materna (poniendo énfasis en las barreras culturales, económicas y geográficas), y educación en lengua materna (EBI).
Los rostros de esta historia han sido principalmente autoridades políticas de esos años: la alcaldesa de Caicay, Hortencia Cuadros; el ex alcalde de Huancarani, José Mendoza Ccahuana; y el alcalde de Colquepata, Hilario Hancco Flores. Fueron ellos los que conformaron la asociación, amparados en la Ley de Asociatividad Municipal y motivados por el apoyo de UNICEF y Profuturo AFP.
En una primera etapa las actividades centrales estuvieron dirigidas al proceso legal de constitución y de formación de la AMAN, así como la contratación de un secretario técnico, articulador de los esfuerzos de todos los alcaldes.
Durante los primeros meses se buscó, en paralelo, generar la estructura organizativa que posteriormente puso en marcha las actividades de la AMAN a nivel de cada municipalidad. Se estableció también un compromiso clave referido a los aportes de todos los actores de esta historia: Las municipalidades aportarían el 30% del presupuesto que sostiene a la AMAN, mientras que UNICEF en alianza con Profuturo AFP aportarían el 70% de la inversión.
Un dato interesante es que la conformación de la AMAN coincide con la promulgación de la Ley de Mancomunidades, Ley 29029 (publicada el 11 de marzo del 2007), figura legal que permite a las municipalidades tener la posibilidad de asociarse en torno a diversos objetivos, brindándoles la oportunidad de tener un mecanismos concreto que contribuyan al fortalecimiento de su gestión local, al mejoramiento de los servicios públicos y a un mayor impulso de la participación ciudadana.11
Pero hay que dejar en claro que la AMAN no es una Mancomunidad. Es mas bien una entidad de derecho privado regida por normas del derecho civil, con personería jurídica e inscripción en registros públicos, que faculta a sus asociados el poder desarrollar actividades conjuntas. En este caso, se trata de un trabajo colaborativo de cuatro municipios comprometidos con mejorar la calidad de vida los niños, niñas y adolescentes de sus respectivas jurisdicciones, en los ámbitos de la salud, educación y protección de derechos.
Un hito interesante lo constituye que el mismo año de la conformación de la AMAN el distrito de Colquepata decidió retirarse. Ello mostró por primera vez la fragilidad de la figura de asociación en las condiciones en las que opera y la necesidad de generar una institucionalización aún mayor. La salida de Colquepata mostró también la necesidad de mayores compromisos y de buscar como socios a municipios sensibilizados e interesados en desarrollar acciones vinculadas al desarrollo humano e infancia y que comprendan la importancia del enfoque.
El vacío dejado por la salida de Colquepata fue resuelto con el involucramiento de las municipalidades distritales San Salvador y Lamay. Lamay ya había trabajado con UNICEF y era una municipalidad que mostraba más sensibilidad por el tema de infancia, y San Salvador tenía también experiencia de trabajado en temas de niñez con la ONG Plan Internacional y venia desarrollando una experiencia exitosa en la dotación sistemas de agua segura par las familias rurales.
11 En una sección posterior se profundiza en el tema de la Ley, su reglamento, sobre la figura de la Mancomunidad y de la Asociación, como en las diferencias que existen entre ellas.
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c. Dos distintas aproximaciones al desarrollo y a la ves convergentes: UNICEF y Profuturo AFP
La historia de un alianza
Esto comienza en el año 2004 en un contexto en que UNICEF inicia un trabajo en los ejes de crecimiento y desarrollo en cuatro comunidades. Por ese año la relación entre Profuturo AFP y UNICEF surge en un contexto en el que Profuturo se preocupaba por implementar nuevos estándares de RSE en el marco de una decisión de directorio de elevar la calidad de su aproximación a la responsabilidad social buscando la mejor manera de generar relaciones positivas con los grupos de interés, es decir accionistas, clientes y comunidades. Parte de ese propósito se expresa en el trabajo que venían desarrollando para desarrollar un sistema de indicadores que les permitiera medir sus progresos en RSE y en segundo término en que Profuturo es miembro activo de Perú 2022112.
Sobre esa base, Profuturo decide que la opción más conveniente para avanzar en su compromiso con la RSE es contribuir al desarrollo del capital humano de manera particular en las regiones más pobres del país. En su reflexión, es el segmento poblacional correspondiente a la primera infancia es fundamental para asegurar ciudadanos y ciudadanas con igualdad de oportunidades y un desarrollo pleno ulterior. Aspectos vinculados a los sistemas de salud, educación (en especial educación bilingüe intercultural), protección de los derechos se tornan entonces en su principal foco de interés.
Con esas decisiones ya asumidas, surge la idea de trabajar un proyecto sostenible acompañados de un aliado estratégico, confiable muy reconocido, con la reputación mas solida por su ética, responsabilidad y expertice técnico. Ese aliado es UNICEF.
Resulta notable en Profuturo AFP, el interés manifiesto de cambiar la mirada de la responsabilidad social situada en lógicas filantrópicas por un concepto de “partner” y aliado en el desarrollo. “No queríamos ser un billetera….. por eso escogimos acompañar a UNICEF” dice con convicción Karina Lerner, funcionaria de Profuturo AFP en el marco de una entrevista13.
Para UNICEF el gran valor de la alianza con PROFUTURO es que la empresa coincidió en orientar la intervención de manera que permitieran profundizar en temas como maternidad y desarrollo temprano, fortalecer vigilancia comunitaria e ingresar en la experimentación EBI con una primera línea de base.
12 Asociación civil sin fines de lucro, liderada por empresarios, que trabajan para lograr una Visión Nacional compartida, y por la difusión y promoción de la Responsabilidad Social (RS) como metodología de gestión empresarial, para que la empresa se convierta en agente de cambio para alcanzar el Desarrollo Sostenible del Perú.
13 Entrevista a Karina Lerner. Jefa de Responsabilidad Social Empresarial. PROFUTURO AFP
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Un momento clave de esta alianza y que muestra el grado de entendimiento entre ambas organizaciones es el momento de cambiar la escala de la intervención de las 4 primeras comunidades a las 4 municipalidades. Para UNICEF esto es un cambio clave que puso a prueba la alianza, pues el mayor expertice que puede aportar UNICEF es precisamente el diseño de política pública, por tanto la posibilidad de permanecer anclados a una experiencia de comunidades resultaba una escala insuficiente.
Profuturo AFP considera que la relación establecida con UNICEF es fluida, y les resulta interesante que UNICEF sea una entidad que apalanque políticas públicas y que la empresa puede ser un aliado estratégico en ello.
Un elemento resaltante es que Profuturo AFP, en el marco de esta alianza, abandona la idea de que sus recursos necesariamente deben impactar de manera rápida en “soluciones visibles”. Por el contrario, existe la convicción de que lo rápido no es necesariamente sostenible en el tiempo y que apalancar procesos orientados a la construcción de modelos de gestión pública que logren corregir las distorsiones que hoy impiden una correcta atención del estado a los niños y niñas en situación de exclusión, es la opción políticamente más viable.
Por su lado, UNICEF observa esta alianza como una forma de establecer un diálogo con la comunidad empresarial, como un camino para desarrollar un modelo de Responsabilidad Social Empresarial que a futuro pueda ofrecer metodologías para actores empresariales en las regiones.
Los aprendizajes de UNICEF y Profuturo AFP en la alianza
Existen aprendizajes desde las dos orillas teniendo en cuenta las diferencias de ambas organizaciones.
Para Profuturo AFP es evidente ahora que los proyectos como los que soporta UNICEF tienen su propios tiempos, más extensos, en donde los resultados no pueden observarse en el cortísimo plazo. Ello porque operan en contextos absolutamente diferentes a lo que se desarrolla en el mundo empresarial y porque suponen contemplar procesos sociales e institucionales muy complejos, más aun si se trata del mundo rural con tejidos sociales e institucionales muy débiles.
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Profuturo AFP considera que si organizaciones del mundo del desarrollo y del sector privado son capaces de acercarse, sumar y complementar expertices y recursos es posible involucrarse en apuestas de desarrollo.
Si bien Profuturo AFP reconoce que ha sido por momentos una relación difícil, valoran el trabajo que realiza UNICEF y consideran que UNICEF valora su aporte. Sostienen que la relación con UNICEF les ha permitido “mirarse de manera diferente como empresa”14. “Es mejor integrarnos en apuestas de más largo aliento y que valoramos”15.
Un elemento destacable de esta relación ha sido la flexibilidad por la que ambas organizaciones han sido capaces de transitar. Profuturo AFP, en tanto empresa, conceptualiza a las personas como capital humano. UNICEF se ha comprometido a ayudarlos a transitar (no a cambiar) hacia un discurso de derechos. Profuturo AFP, ha sido capaz de demostrar miradas de largo plazo en su mecánica de RSE, de valorar apuestas de largo plazo que no dan rédito en lo inmediato y de ajustar sus estrategias de relación interna incluso con sus clientes, a las exigencias de esta experiencia.
d. El modelo
El modelo por lo menos de manera hipotética existe y la información recogida permite establecer que esta en el difícil camino de abrirse paso con las dificultades que la gestión local rural tiene.
La apuesta de esta experiencia ha sido la construcción colectiva conjuntamente con las autoridades locales, de un modelo de atención integral a la problemática de la niñez en la zona de intervención.
Esta centrado en lograr que las municipalidades desarrollen sus mejores esfuerzos en la promoción de los derechos de los niños y niñas para garantizar que los niños accedan a los bienes y servicios públicos fundamentales para asegurar su desarrollo pleno.
Una tarea de esa naturaleza requiere resaltar el rol que debe tener el gobierno local respecto de los derechos de los niños. Implica una conducción y liderazgo potentes por parte de las municipalidades y un soporte político y técnico de parte de los sectores a la comuna. Adicionalmente, necesita desarrollar capacidades institucionales, articulación interinstitucional, y emprender acciones coordinadas entre los actores.
El modelo supone también la construcción de una Secretaria Técnica con personal experimentado en gestión municipal, con conocimiento sólido de procesos asociativos y diseño institucional e implementación de mancomunidades. Dicha Secretaria Técnica debiera dotar a la AMAN de instrumentos técnicos, políticos y de gestión suficientes para su desarrollo y crecimiento ulterior.
La AMAN tuvo hasta hace poco tiempo una Secretaria Técnica trabajando pero esta ha sido desarticulada porque la municipalidades no asumieron los compromisos financieros esperados. Ello, ha nuestro juicio, ha sido un serísimo traspié, pues deja a la AMAN sin gerencia de ningún tipo a la par que las nuevas gestiones municipales
14 IDEM
15Entrevista a Karina Lerner (Profuturo AFP)
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han prescindido de personas que trabajaban a cargo de algunas acciones vinculadas al componente identidad y violencia familiar. Ello configura un periodo de inestabilidad que merece esfuerzos para ser superado.
Nuestra conclusión es que lo que hemos presenciado y encontrado es un modelo en plena construcción, afrontando dificultades, con una conducción y liderazgos políticos muy débiles, tejido social e institucional escaso y articulaciones insuficientes.
IV. LOS ACTORES CLAVE DEL PROCESO Y SUS ROLES
UNICEF
En los últimos años tanto UNICEF como los programas conjuntos de las Naciones Unidas que operan en dicha región, han mantenido un acuerdo con el gobierno regional y algunas municipalidades provinciales y distritales para desarrollar acciones de cooperación, facilitación y colaboración de acciones que contribuya al desarrollo económico, social, medio ambiental e institucional en la región Cusco y a la vez coadyuve al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que persigue el Sistema de las Naciones Unidas.
En ese sentido, en los últimos años se vienen desarrollando diversas intervenciones de las agencias de las Naciones Unidas a través de dos programas inter agenciales y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF: se trata del Programa Industrias Creativas Inclusivas: una herramienta innovadora para el alivio de la pobreza en el Perú, el Programa Conjunto Gestión Integral y Adaptativa de los Recursos Ambientales para Minimizar la Vulnerabilidad al Cambio Climático en Micro cuencas Alto andinas y las acciones orientadas a la atención de la problemática de los niños y niñas por parte de UNICEF.
Con ese marco de relaciones desde el año 2004 UNICEF ha desarrollado acciones de soporte y colaboración con el comunidades de la provincia de Paucartambo (Wasac, Huayllantambo, Paucamarca, Huayllamarca) atendiendo fundamentalmente estrategias de atención al crecimiento y desarrollo temprano, para después transitar a intervenciones de mayor escala en ámbitos distritales y provincial en las que se incorporan intervenciones que apuntan superar problemas de desnutrición, higiene, salud y estimulación psico afectiva, educación en lengua materna (EBI), derecho a la identidad, mortalidad materna. Todo ello en un marco de colaboración con el estado para asegurar una adecuada atención de los niños y niñas mediante la provisión de servicios públicos por parte del estado a escala regional.
En ese sentido UNICEF ha alcanzado a esta experiencia:
• Soporte técnico a las municipalidades en el diseño e implementación de estrategias y políticas públicas distritales, provinciales y regionales de atención a la problemática de los niños y niñas.
• Estrategias de cabildeo (y ha ejercido incidencia directa) ante autoridades políticas distritales, provinciales y regionales.
• Aprendizajes institucionales en los temas de su competencia a los actores a fin de mejorar la performance de las municipalidades en la conducción y liderazgo de acciones y estrategias a favor de los niños y niñas.
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• Soporte financiero a diversas estrategias y acciones especificas así como a la Secretaria Técnica de la AMAN.
• Intervención directa en el diálogo político con autoridades.
• Lineamientos programáticos para la organización de las denominadas “áreas sociales” o la constitución de las gerencias de desarrollo social en las municipalidades distritales (incorporando a las OMSABAR, OMPC, DEMUNAS, registro civil)
• Asistencia técnica en el desarrollo y adecuación de instrumentos de gestión municipal (ROF, MOF, CAP, TUPA, PEI, entre otros).
• Asistencia técnica a la Secretaria Técnica de la AMAN en la incorporación de conceptos de gestión conjunta y asociativa.
• Asesoría en la construcción de un modelo de relación entre estado, sector privado y cooperación, en torno a la cooperación de estos actores para desarrollar políticas publica a favor de los niños y niñas.
Las Municipalidades de Huancarani, Caicay, San Salvador y Lamay
Cabe destacar que por norma (Ley Orgánica de Municipalidades16) las municipalidades, incluidas las rurales, son competentes y por tanto tienen roles asignados para administrar servicios públicos diversos que impactan directamente en el cumplimiento de los derechos de niñas y niñas.
Si hacemos un breve repaso de la normativa vigente que introduce competencias relacionadas con asegurar que los niñas y niñas tengan libre el camino para el ejercicio de sus derechos, el Artículo 80 de dicha ley faculta a las municipalidades para ejercer competencias vinculadas a saneamiento, salubridad y salud, señalándole funciones especificas como, regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos industriales en su ámbito y regular y controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente. Así mismo, el Artículo 81 la autoriza a legislar y por tanto diseñar políticas en torno a tránsito, vialidad y transporte público.
Las municipalidades, desde la promulgación de la ley orgánica de municipalidades están obligadas y facultadas, según el Artículo 82, para ejercer competencias en educación, cultura, deportes y recreación en el marco de la promoción del desarrollo humano sostenible en el nivel local.
Adicionalmente, el marco legal, vía el artículo 84, otorga también competencias vinculadas a la gestión de programas sociales, defensa y promoción de derechos y el artículo 85 le faculta a legislar y desarrollar políticas en torno a seguridad ciudadana.
El marco legal vigente, franquea también a las municipalidades los instrumentos legales para asegurar el ejercicio de los derechos de participación y control vecinal,
16 Ley Orgánica de Municipalidades LEY Nº 27972)
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aquello incluye por cierto a los niños y niñas. Por tanto, las municipalidades están facultadas para la generación de mecanismos institucionales que permitan a los ciudadanos de una circunscripción municipal intervenir en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación y del ejercicio de sus derechos políticos.
Los roles que cumple la municipalidad de cara a esas responsabilidad ya asignadas por la ley son fundamentales para asegurar una plataforma de servicios públicos (educación, salud, seguridad, transporte público, protección de derechos fundamentales, entre otros) que se constituyan en la base para favorecer el acceso a oportunidades en los niños y niñas de las localidades rurales.
En el marco de la intervención de la AMAN y – consideramos – que buscando relacionar los objetivos de la asociación con este marco de competencias, las municipalidades de Huancarani, Caicay, San Salvador y Lamay han realizado esfuerzos de intensidad heterogénea para desempeñar los siguientes roles:
• Priorización de la problemática de la niñez en sus respectivas jurisdicciones.
• Una muy tímida definición de prioridades programática y financieras.
• Constitución de una Secretaria Técnica para la AMAN (hoy en periodo inactivo) y asignación de una proporción del financiamiento.
• Asignación de personal a las labores vinculadas a la puesta en marcha de la AMAN.
• Arreglos institucionales para la puesta en marcha de acciones de la AMAN .
• Compartir algunos aprendizajes en acciones sectoriales. Son notorios los casos de San Salvador en agua y saneamiento rural y Lamay en CRED.
• Coordinación con las dependencia sectoriales (salud y educación, RENIEC, programa juntos y Estrategia CRECER)
Profuturo AFP
En la información sobre responsabilidad social encontrada en nuestra pesquisa (ver capturas de imágenes más adelante), la empresa se autodenomina como “..una empresa con visión de futuro. Cuyo compromiso es asegurar la calidad de su servicio y la satisfacción de sus clientes, brindando simultáneamente a los sectores mas necesitados herramientas para consolidar cambios sostenibles en el tiempo y el acceso a una vida digna y con oportunidades”.
La experiencia de AMAN ha sido colocada en la página web institucional y la información disponible resalta la alianza con gremios representativos de municipalidades rurales para la puesta en marcha de programas sociales.
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Como se muestra en las ilustraciones bajo este párrafo, información disponible al público se halla al alcance en el portal de RSE en la página web de la empresa.17
En ese contexto Profuturo AFP ha desempeñado los siguientes roles:
• Aporte de recursos financieros para el pilotaje de estrategias.
• Análisis del desarrollo de las estrategias conjuntamente con UNICEF.
• Involucramiento de la Alta Dirección y de la Gerencia de Planeamiento institucional de la Empresa en el análisis de la intervención.
17Http://www.profuturo.com.pe/responsabilidadsocial/index.html#/actividades/Gobierno%20y%20Sociedad/Convenio%20con%20UNIFEF/
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• Diálogo y debate constante con UNICEF en torno al modelo en construcción.
• Aporte a la construcción de un modelo en el marco de alianzas público privadas en alianza con la cooperación internacional.
V. LOS HALLAZGOS EN EL DESARROLLO DEL PROCESO Y VALORACIÓN DE LOS RESULTADOS A LA FECHA
a. LA NECESIDAD DE CONSIDERAR LAS CONTRIBUCIONES DE OTROS ACTORES Y PROCESOS POLÍTICOS E INSTITUCIONALES EN MARCHA.
En el curso de nuestra indagación hallamos que si bien los actores en la zonas de trabajo y el equipo técnico de UNICEF conocen de la existencia de diversas intervenciones que se viene desarrollando, no se dispone de un mapeo de actores públicos y privados en la zona que identifique con claridad no solo a los actores, sino los sentidos y énfasis de sus intervenciones, colisiones o complementariedades, posibles alianzas en torno a estrategias complementarias y posibles superposiciones.
Las autoridades políticas y otros informantes han dado cuenta de diversas intervenciones desde el sector público que tienen en las jurisdicciones de las cuatro municipalidades socias de la AMAN sus focos de acción. Nos parece particularmente interesante el caso de los Programas Estratégicos en el marco del PPR y sus contribuciones al trabajo a favor de la infancia: Salud Materno - Neonatal, Programa Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al Final del III Ciclo de Educación Básica, Acceso de la Población (niños y niñas) a la Identidad y Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado; Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales.
Si bien los Programas Estratégicos no “llegan” hasta las municipalidades y se quedan anclados en las direcciones regionales de salud, educación, vivienda construcción y saneamiento18, estas mismas municipalidades se encuentran desarrollando mecanismos que les permitan adaptar y vincular sus presupuestos participativos a las lógicas del PPR. Consideramos que ello tiene sentido si consideramos que las acciones finales de los Programas Estratégicos tienen a los niños y niñas como su objetivo final. Las municipalidades visitadas dan cuenta de acciones vinculadas a estos programas que tienen lugar en escuelas, centros de salud y otros, pero desconectadas de la gestión municipal y desconectadas también de las acciones de la AMAN.
b. LA PERTINENCIA.
18 Tanto así, que las municipalidades no disponen de módulos de programación estratégica presupuestaria
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• Mecanismos institucionales establecidos para resolver la problemática de la niñez y la existencia de elementos para la generación de un modelo.
La creación y el fortalecimiento de mecanismos institucionales en el nivel municipal es una condición fundamental para la generación de políticas públicas a favor de los niñas y niños.
Lo que esos mecanismos aportan es la incorporación de todos los actores involucrados en el marco de una perspectiva de desarrollo humano con énfasis en infancia en todas las dimensiones de la política pública: gerencial, normativa y política, y también en los programas y los proyectos.
En el marco de nuestra indagación hemos rastreado avances de diversa naturaleza buscando evidencias de este tipo de mecanismos y encontramos lo siguiente:
Se ha iniciado un proceso interesante de involucramiento progresivo de los niños y niñas en el marco de los planes de desarrollo distrital concertado como herramienta de gestión del territorio.
Este ha sido un elemento verdaderamente destacable de la experiencia de AMAN, más aun cuando en la gestión municipal en toda la región no existe una práctica acumulada sobre cómo involucrar a los niñas y niñas en la el ciclo de las políticas públicas.
En dicho proceso, la incorporación de una perspectiva del desarrollo humano ha sido clave al resaltar la importancia de otorgar voz a los niños y niñas de manera que puedan ejercer su derecho a ser escuchados y por tanto canalizar sus necesidades y demandas en los instrumentos de la gestión territorial.
La distancia entre los procesos de diseño de los instrumentos de gestión pública como el PDDC y la implementación de los mismo puede ser grande. En ese sentido la indagación revela que por lo menos en los casos de San Salvador, Huancarani, y Lamay hubo avances en su implementación.
Los avances obedecen a la presencia de una conducción política poderosa de las autoridades, lo que supone tiempo y recursos. Esta fue la circunstancia que rodeo los avances en la implementación en San Salvador y Lamay, además de cierta lógica de continuidad en las gestiones anterior y actual (en el caso de San salvador). El alcalde actual fue durante la gestión anterior un activo director de una institución educativa muy vinculada a las acciones de la AMAN y hoy, desde su posición de autoridad distrital tiene la convicción de que la experiencia debe continuar y extenderse19.
En el caso de la Municipalidad Distrital de Hunacarani lo que encontramos son algunos avances, pero en especial en el año de la gestión que acaba e concluir.
Caicay fue, en definitiva, una experiencia fallida de puesta en marcha de mecanismo institucionales a partir del PDDC debido fundamentalmente a las discrepancias surgidas entre la organización implementadora (instituto Machupichu) y el equipo técnico de la municipalidad.
Elaboración de instrumentos de gestión municipal.
19 Entrevista a Alcalde Distrital de San Salvador.
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Un elemento fundamental de los mecanismos institucionales descansa en la presencia de los denominados instrumentos de gestión institucional del gobierno local. Por ello, se desplegó una estrategia de soporte técnico y acompañamiento a la formulación y adecuación de los principales instrumentos de gestión local: Plan de Desarrollo Institucional, estructura funcional y diseño organizacional con órganos de línea dedicados a niñez y desarrollo social que articulara oficinas como DEMUNA, ONSABAR, Defensorías, entre otras. Otros instrumentos de importancia como Reglamento de Operación y Funciones (ROF) Manual de Operación y Funciones (MOF), Cuadro de Asignación de Personal (CAP), Texto Único de Procedimientos Administrativos20 (TUPA) fueron trabajados con los funcionarios y alcaldes. Pero no obstante los esfuerzos desplegados, esta estrategia no ha podido ser implementada en su totalidad.
Una variable que explica esto es que los cambios en todos estos instrumentos de gestión institucional suponen sacudir las formas de pensar la gestión local y la forma como las autoridades política y funcionarios municipales se relacionan con los niños y niñas como sujetos de derechos. Implica que la estructura municipalidades trastoque la manera de ver y pensar la gestión.
Una segunda variable que contribuye a explicar esto es que las adecuaciones en los instrumentos de gestión implica adecuar la gestión municipal a una política a favor de los niños cambiando y trastocando otros intereses y prioridades (como desarrollo económico e infraestructura). Y los funcionarios han adquirido comportamiento y actitudes que se ha asentado y consolidado en una cultura organizacional que no esta muy dispuesta a ser movida.
Una tercera variable que explica las dificultades, se vincula a la presencia e influencia ejercida por asesores externos, por lo general ingenieros civiles, arquitectos y abogados que orientan las decisiones en un sentido contrario a las necesidades estratégicas, con lecturas irreales de los procesos sociales y políticos y que pugnan por favorecer la aprobación de proyectos de infraestructura que van desde palacios municipales hasta plazas u otras iniciativas que muy poco favorecen la calidad de los servicios que los niños y niñas debería recibir. Caicai es un buen ejemplo de ello.
Participación y concertación:
Un tema crucial entre los mecanismos institucionales se vincula con las estructuras y mecanismos de participación que las municipalidades son capaces de gestar para asegurar que los ciudadanos ejerzan sus derechos políticos. Esto es, que las personas puedan influir en las decisiones que afectan sus vidas así como las de sus familias y comunidades. Los niños y niñas, en tanto sujetos de derechos, deben ser partícipes de dichos procesos y deben intervenir en los mecanismos de decisión pública como una manera de asegurar que el estado los escuche y provea de los bienes y servicios
20 Es importante que el TUPA aparezcan tasas y tarifas que favorezcan a los niños y niñas si estas son usuarios de servicios y bienes públicos.
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públicos necesarios para que ellos y ellas puedan tener más oportunidades de acceder a una vida plena.
Las municipalidades socias de AMAN han desplegado esfuerzos para que aquello se logre. Veamos algunos detalles al respecto que hemos encontrado.
En Lamay existía por casi 19 años un Comité de Desarrollo Distrital, cuya práctica ha ido incorporando paulatinamente el tema del desarrollo humano e infancia. La presencia de AMAN ha contribuido a ese proceso, logrando que se instale en la agenda de prioridades de dicha instancia la atención a la problemática de niños y niñas. Los agentes locales y la AMAN lo fortalecieron.
De manera similar, en la Municipalidad Distrital de Caicay se ha logrado con la ayuda de la AMAN, la conformación de un comité multisectorial que sesiona de manera regular todos los meses. El motivo de dichas sesiones de trabajo donde participan autoridades y funcionaros de los sectores representados en el distrito, es el diálogo sobre la problemática de los niños y niñas, pero de manera especial la referida desnutrición crónica en los más pequeños.
En la Municipalidad Distrital de San Salvador, se desarrollan las denominadas Sesiones de Consejo Ampliada. Estas instancias se implementan de manera descentralizada en diversas comunidades del distrito con el concurso de los agentes de la comunidades e instituciones representadas.
Articulación de las oficinas y áreas vinculadas a desarrollo social.
Una variable, que desde la gestión municipal, explica la pobreza en la atención a la problemática de social de los territorios, es la completa desarticulación de las acciones orientadas a mejorar las condiciones y los problemas que sufren los pobladores rurales y en especial niños y niñas. Ello ocurre porque las diferencias reparticiones municipales (cuando las hay) actúan de manera individual sin coordinar sus intervenciones y sin articularse a una apuesta integrada. Para afrontar esta problemática, desde la experiencia de la AMAN, se brindó el soporte necesario para, por un lado introducir un peso mayor a la “parte social” de los programas sociales y de otro lado, vincular e integrar en una sola área a las oficinas o programas que tienen que ver con el desarrollo social en cada municipalidad21.
El proceso supuso articular a las Oficinas Municipales de saneamiento Básico Rural (OMSABAR), Oficina Municipales de Participación Ciudadana (OMPC) Defensoría del menor y del adolescente (DEMUNA), acciones del registro civil, vaso de leche, oficinas encargadas violencia familiar entre otras. Ello permitió articular el trabajo entre diversas oficinas.
Esto ha representado un gran avance en términos de mejorar la gestión de estas dependencias, comenzar a trabajar bajo un norte común e implementarlas de manera básica. No obstante ello, las cuatro municipalidades aun presentan rasgos de trabajo individual y escasamente articulado. Si bien ya cuentan con estas oficinas integradoras se extraña que las áreas sociales de dichas municipalidades no dispongan de lineamientos conjuntos en diversos temas, ni coordinan entre si y trabajen de manera articulada, de manera que se eviten actividades y acciones sueltas y desvinculadas entre si.
21 Un detalle interesante es que solo infraestructura y desarrollo económico contaban con oficinas montadas e implementadas.
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En suma, se ha avanzado en una mirada territorial de los servicios, por lo menos en los conceptos, pero la articulación es aun un gran desafío. Por ello consideramos que resolver las ausencias mencionadas supone re mirar las competencias de las municipalidades en el espacio local.
Mecanismos de coordinación interinstitucional
Se percibe una ausencia de mecanismos de coordinación interinstitucional, de intercambio y retroalimentación de experiencias. Diera la impresión de que toda la responsabilidad de coordinación está a nivel de las reuniones de alcaldes, pero no se está concretando a nivel de los funcionarios que ejecutan dichas acciones y menos en los actores institucionales, de la sociedad civil y la ciudadanía en general.
• Mecanismos de vigilancia social sobre las acciones del gobierno local en torno a políticas a favor de los niños y niñas.
En general, no se observa una demanda estructurada alrededor de políticas públicas a favor de los niños y niñas en las localidades visitadas. Los ciudadanos, padres y madres de familia no relacionan a la municipalidades con sus posibles demandas.
Estas, en especial referidas a educación, salud, agua y saneamiento, son mas bien dirigidas a los sectores: instituciones educativas, centros y puestos de salud, respectivamente, dejando a la municipalidad en un limbo que solo registra y responde a demandas de infraestructura y desarrollo económico.
Si bien el proceso de AMAN ha fortalecido la oferta de servicios desde el estado local, la demanda es muy precaria y no contribuye a que la municipalidad se empodere e incorpore la salud, la nutrición, y la calidad de la educación como parte de sus preocupaciones prioritarias. Es necesario estructurar y calificar la demanda a través de la municipalidad para que su rol de líder y conductor de la política pública distrital tenga sentido.
• Oportunidades aprovechadas para desarrollar mecanismos institucionales
El Programa de Modernización Municipal (PMM)22 y el plan de incentivos23 representan una oportunidad interesante para as municipalidades e involucra acceso a recursos en la medida que se proponen: i) incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales; ii) mejorar la ejecución de proyectos de inversión y iii) reducir la desnutrición crónica infantil.
Para el año fiscal 2010 se financió con S/. 700’000,000.00 e involucró a todas las municipalidades provinciales y distritales las mismas que son seleccionadas en base al registro de viviendas urbanas y a necesidades fundamentales.
Aunque no hay iniciada una discusión al respecto, consideramos que Enganchar los procesos de asociatividad con plan de incentivos y plan de modernización puede
22 Programa de Modernización Municipal 2010 – 2013. Decreto Supremo No 002-2010-EF
23 Plan de incentivo municipal (DS No 003-2010-EF)
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resultar entonces una estrategia válida para brindar un soporte más perfilado a las cuatro municipalidades.
• Relaciones entre las municipalidades y los sectores
Un elemento que incide desfavorablemente en el desarrollo de la experiencia de AMAN, es el tipo de relaciones que se ha establecido entre los sectores que deberían ser los más cercanos a esa experiencia y las cuatro municipalidades.
En la mayoría de casos encontramos que los sectores salud y educación mantienen una comunicación distante con la municipalidad, y las entrevistas realizadas en ningún momento dan cuenta de una comunicación establecida bajo la premisa de brindar asesorías desde los sectores a las municipalidades para el correcto cumplimiento de sus competencias en educación, salud y en generar adecuaciones en la inversión pública a favor de los niños. Los alcaldes y otros funcionarios de las municipalidades no conocen a ciencia cierta qué ocurre con los programas que desde ambos sectores se vienen trabajando y que tienen (o podrían tener) un impacto importante en la calidad de vida de los niños y niñas de sus jurisdicciones.
Las autoridades municipales están ajenos a la forma en que los procesos sectoriales tienen consecuencias en su territorio. En consecuencia, observamos fragmentación y parcelación desde la municipalidad que se dedica fundamentalmente a infraestructura y desarrollo económico, y también desde los sectores que se dedican a educación y salud.
Es necesario resaltar sin embargo, que en Lamay y San Salvador, no obstante las lejanías entre la gestión municipal y el sector salud representado por los centros de nivel 1 y 2, estamos en capacidad de señalar que el proyecto ha contribuido a la sostenibilidad de logros en reducción de la mortalidad materna. Sin embargo, debemos ser claros en que los logros sectoriales no son exclusivamente atribuibles a este o proyecto. La contribución del proceso generado por la AMAN en este reside en que el proyecto “obliga” a que el alcalde y sus funcionarios observen con mayor atención al sector salud de su localidad, se informen respecto de los recursos de todo orden y de las funciones del sector salud y, en consecuencia determinen las acciones correspondientes para apoyar y/o complementar (dirigir seria lo deseable) las estrategias.
Los alcaldes y funcionarios han comenzado a comprender lo que significan esos indicadores en la vida de los niños y en la realidad local y regional. Favorece en ese sentido, el hecho de que no obstante sus carencias, el sector salud tiene una institucionalidad más desarrollada que los otros sectores en el ámbito rural.
Consideramos que el desarrollo de mecanismos institucionales más adecuados al interés común de atender la problemática de los niños y niñas requiere responder interrogantes que ha nuestro juicio no lo han sido.
¿Qué une a las 4 municipalidades mas allá del interés en los niños?¿Cómo concibe al municipalidades los servicios territorialmente?¿En que medida la agenda social(incluyendo al os niños y niñas) puede ser afrontada como una agenda articulada y común?¿Cómo enfrentar la articulación de las intervenciones y los servicios en el espacio del territorio?¿Qué estrategias debemos diseñar para integrar a los sectores en esa apuesta?¿Cómo generar mecanismo de coordinación interdistrital e interinstitucional?.
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• Capacidad de interlocución y negociación de las municipalidades
La AMAN viene participando en la Red de Municipalidades Rurales REMUR-Cusco. A través de ella –y conjuntamente con otras asociaciones que buscan convertirse en mancomunidades es que se ha establecido un espacio de interlocución con el gobierno central, específicamente con la Secretaria de Descentralización de Presidencia del Consejo de Ministros.
La REMUR pertenece a la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales-REMURPE, organización nacional que agrupa a una serie de municipalidades y que busca contribuir a que el proceso de descentralización en marcha se realice de manera transparente y participativo. REMURPE, participa en espacios de discusión de políticas públicas ya sea de carácter estatal como de iniciativa privada, lo cual es una oportunidad para que la experiencia de la AMAN y la problemática de los niños, niñas puedan ser colocadas en el debate político nacional.
Sin embargo, un espacio que no ha sido explotado por la AMAN es la relación con el gobierno regional. Esta es prácticamente inexistente. El gobierno regional no ha dado señales de interés en establecer relaciones o incorporar a las asociaciones o mancomunidades en sus espacios, según lo han dejado entender los entrevistados. Pero tampoco encontramos estrategias definidas desde la AMAN en ese sentido.
• La AMAN como plataforma para el desarrollo de alianzas
Se cuenta con un primera experiencia de colaboración exitosa de la AMAN con el gobierno VASCO. Esta es una línea de acción que debe desarrollarse y ampliarse pues es una línea que contribuye a fortalecer su institucionalidad y sostenibilidad.
Sin embargo, llama la atención que, en la ejecución de sus actividades, no existen convenios o acuerdos entre la AMAN y los sectores o actores clave que intervienen en ellos, como salud y educación. Igualmente, existen también ONG que intervienen en los ámbitos territoriales que abarca la AMAN, pero al parecer tampoco existen alianzas estratégicas con ellas.
• La gestión conjunta con miras a un modelo de atención a los niños y las niñas.
Encontramos avances de manera individualizada entre las municipalidades visitadas en nuestra indagación, sin conexiones poderosas tejidas en el marco de estrategias conjuntas.
Un hecho fundamental es que la AMAN no dispone de esquemas de planeamiento conjunto para la asociación (un plan estratégico institucional de la asociación) como tampoco de planeamiento operativo a nivel de estrategias de trabajo (por ejemplo para sus gerencias de desarrollo social). Ello torna imposible que las gestiones distritales compartan objetivos comunes, estrategias similares o complementarias y acciones que sumen a un norte común.
Eso mismo impide tener ideas más claras de los avances que se registran y por tanto imposibilita que las autoridades locales de las cuatro municipalidades tengan una mirada de conjunto de sus avances como asociación y de sus éxitos frente a los problemas de los niños y niñas de sus jurisdicciones. Ello hace aun más imperativo fortalecer la AMAN y acompañarlos a convertirse en una mancomunidad.
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c. EFICACIA
• Resultados de la AMAN, su medición y registro, así como formas o metodologías de levantar y reportar dicha información.
Resultados que afectan en especial la vida de los niños y niñas.
Es importante anotar a estas alturas que lo que se observa y se refleja como avances en esta sección, ha contado con un aporte importante de UNICEF. El equipo técnico de Unicef - Cusco ha desarrollado una permanente labor de incidencia en las autoridades locales, logrando introducir el concepto de que el desarrollo no termina en el del desarrollo económico sino que va mucho mas allá de esto. Y no es una declaración sin sentido. Por el contrario, creemos que ello se refleja en lo que señalamos en las siguientes líneas.
A la fecha las municipalidades de la AMAN pueden exhibir algunos loros que impactan directamente en la vida de los niños y niñas.
En el caso de los servicios de agua y saneamiento rural, San Salvador y Caicai son las municipalidades que más han logrado avanzar en el diseño e implementación de estos servicios que tienen un impacto directo en aspectos como morbi / mortalidad infantil y desnutrición crónica en niños de o a 3 años. En el caso de San Salvador, el más notorio, la cobertura se ha incrementado a 40% y su actual alcalde ha priorizado inversión pública en ese rubro convencido al ver la reducción de los casos de EDAs e IRAS en niños y niñas. Caicai por su lado le ha seguido los pasos.
Regresando nuevamente al caso San Salvador, el acceso a agua segura se ha constituido en una plataforma para impulsar otras iniciativas y emprendimiento mas allá del agua y saneamiento: experiencias de mejora de la pequeña agricultura, turismo vivencial y producción y venta de artículos de textilería en el distrito son ahora actividades generadores de ingresos familiares y por tanto de mejor calidad de vida para los niños y las niñas.
El acceso a agua también ha motivado mejoras en la habitabilidad de las viviendas rurales y en ello han participado las JASS como organizaciones sociales comunitarias.
Reconocimiento de la identidad. En Las cuatro municipalidades se han emprendido campañas exitosas para la entrega de DNI a niños y niñas. En la actualidad las autoridades y funcionarios asumen el desafío de que es su responsabilidad.
En cuanto a la calidad de la educación, se han movilizado actores sociales al rededor de educación y se han llevado adelante algunas capacitaciones a docentes y padres de familia. Sin embargo es difícil advertir resultados reales, pues los indicadores de eficiencia interna del sistema educativo siguen mostrando resultados muy pobres en el rendimiento educativo de los niños y niñas de las localidades rurales con índices de desarrollo humano como los que muestran los distritos visitados.
Cuadro 12 Sinopsis de avancesMunicipalidad Aspecto en los que se perciben
avancesLamay Acciones vinculadas a CRED han
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mejorado en cobertura y calidad.Participación de los niños en el presupuesto participativo en camino de institucionalizarse.Fortalecimiento del Comité de Desarrollo Distrital (CDD)Campañas de entrega de DNI a niños y niñas.
San Salvador
Identidad y derecho al nombre: Experiencia favorable de movilización de los diferentes actores locales.Incremento de la cobertura de agua y saneamiento y de viviendas saludables.Instrumentos de gestión municipal con notables mejoras.Participación de los niños en el presupuesto participativo en camino de institucionalizarse.Campañas de entrega de DNI a niños y niñas.
Huancarani
Incremento del parto institucional.Participación de los niños en el presupuesto participativo.Campañas de entrega de DNI a niños y niñas.
Caicai
Proceso de fortalecimiento de defensorías comunitarias.Campañas de entrega de DNI a niños y niñas.Incremento de cobertura en Agua y Saneamiento rural.
Metodología para la producción de información y medición de resultados
Respeto de la producción de información y medición de resultados, debemos hacer notar que si bien se tiene un control respecto de indicadores temáticos (desnutrición crónica, parto institucional, razón de muerte materna, entre otros) no se han identificado indicadores de gestión que den cuenta de las medidas tomadas por los gobiernos locales para actuar en conjunto con un norte común en cuanto a política pública articulada a favor de los niños niñas. Por ello, por ejemplo, no es posible saber con certeza si la AMAN ha influenciado e manera decisiva en la mejora de acceso a educación, o si se han producido documentos municipales normativos u orientadores de política.
Hemos encontrado que en el años 2008 se implementó una línea de base en las cuatro localidades sobre los ejes de trabajo e intervención futura: desnutrición crónica, anemia en gestantes, tamizaje de VIH en embrazadas, cobertura de acceso a educación inicial y primaria, logros de aprendizaje en el primer y segundo ciclo, registro de nacimientos, casos atendidos por las DEMUNAS fueron algunos de los indicadores registrados. Pero al indagar sobre el procedimiento de monitoreo en curso,
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contra esa línea de base y sobre indicadores de la gestión no encontramos vínculos ni avances.
Hemos recogido una metodología intermedia denominada “salas situacionales” (en Lamay, San salvador y Caicai) en las que se grafica la evolución de los indicadores. Sin embargo, en el ámbito municipal no hemos encontrado evidencia de que dicha información este plenamente concertada con la toma de decisiones correctivas en las intervenciones. Es más, durante las entrevistas realizadas, alcaldes y funcionarias con excepción de Lamay por lo general no conocen los conceptos de manejo de información y monitoreo y lo que esto puede aportar a su gestión.
• Los factores clave que favorecieron y/o entorpecieron el logro de los resultados previstos en el desarrollo de al AMAN.
Durante la puesta en marcha de la AMAN han intervenido factores exógenos a favor y en contra del desarrollo de esta experiencia. Preocupa en este balance, que sean mucho más densos los que están en contra que los que favorecieron su implementación
• Factores que entorpecieron el logro de los resultados
El “timing político” no fue el adecuado
El año 2008 corresponde - en un ciclo político típico - a un poco más de la mitad de un periodo de gestión municipal. Constituye por tanto un año en el que las autoridades municipales comienzan a organizar su salida y donde el apoyo político y reconocimiento social a sus iniciativas disminuye considerablemente por el desgaste acumulado. En consecuencia, los temas de preocupación de las gestiones en ese contexto, a nuestro juicio, no priorizaron el desarrollo de arreglos institucionales para favorecer el crecimiento de la AMAN.
Debilidades en los equipos técnicos municipales
Uno de los aspectos que más ha jugado en contra de esta experiencia, son las limitadas capacidades de los funcionarios municipales a cargo de las denominadas actividades y áreas sociales. En general, se trata de personas con escasa formación profesional o técnica, sin miradas de conjunto y con escaso liderazgo. Con esas características es prácticamente imposible que jueguen un rol de interlocutores válidos para las autoridades, de bisagras entre las demandas de los niños y niñas y otros ciudadanos y las autoridades y los funcionarios municipales. En el único ámbito donde hemos encontrado personal profesional es en las áreas de infraestructura y desarrollo económico.
A esto se debe añadir que en las cuatro municipalidades se advierte la ausencia de programas de desarrollo de capacidades para elevar el desempeño de sus funcionarios.
Si bien en los dos primeros años se implementó una Secretaria Técnica, esta ha sido desactivada por el incumplimiento de los compromisos financieros e las municipalidades.
Problemas en la planificación y en la operación
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Nuestra indagación señala que uno de los aspectos que esta fallando de manera evidente es el ámbito de la planificación estratégica de la AMAN. En la práctica, las municipalidades siguen actuando como entidades absolutamente independientes entre si, sin sumar recursos y esfuerzos, sin complementar miradas del desarrollo, sin analizar de manera conjunta sus fortalezas y sus oportunidades pero tampoco sus debilidades. Aun cuando el marco legal lo permite y la experiencia lo demuestra, no se ha dado el paso fundamental que es el planeamiento conjunto que debería expresarse en un plan estratégico institucional (PEI) por lo menos de mediano plazo donde se visualice el norte al que se quiere llegar en términos de promover y asegurar el disfrute de los derechos de los niños y niñas en el territorio. Pero que además señale los pasos reales y concretos para llegar a ese escenario.
Una de las consecuencias de estas ausencias ha sido que la operación no tuvo simultaneidad. Adquirió ritmos no previstos en cada municipalidad
La asociación de municipalidades no se articuló como un continuo
La fórmula de asociación no se puso en práctica. Es mas bien una fórmula que puede describirse como una municipalidad más una municipalidad, con formas de trabajar bastante individuales. Las conexiones por tanto son poco evidentes.
Las experiencias de asociaciones de municipalidades en el país demuestran que la evidencia más concreta de la existencias de figuras asociativas o mancomunadas es la existencia de acciones, estrategias o políticas conjuntas. En el caso de AMAN ello no ha sido encontrado. Los procesos de recambio de autoridades y la continuidad de la experiencia
No se ha diseñado un modelo de trasferencia de la experiencia AMAN que incluya, un objetivo claro, mecanismos establecidos y actividades precisas, ordenando todo ello en un protocolo de transferencia que facilite y asegure que las nuevas administraciones reciban de la manera más precisa y fluida posible el estado de situación y los compromisos asumidos de cada municipalidad para con la AMAN.
Si bien hubo preocupación por establecer compromisos con los alcaldes electos en una reunión realizada el 22 de Octubre del 2010, el contexto de las elecciones municipales celebradas hace unos meses ha significado un serio traspié en la implementación y desarrollo de la AMAN.
No se ha producido una transferencia ordenada de los acuerdos, acervo documentario, acciones en curso y compromisos establecidos de cara el procesos de la AMAN. Añadido a ello, no encontramos una estrategia diseñada deliberadamente para contrarrestar el duro impacto que puede ocasionar a la experiencia en curso (de hecho lo ha ocasionado) una transferencia no ordenada.
Las consecuencias de no tener ello son transiciones sin guía, que no aprovechan los aprendizajes acumulados. En consecuencia, se tienen nuevas autoridades que desconocen las formas de trabajar y los avances desarrollados. Ello plantea un escenario como si se tuviera que comenzar de nuevo.
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No hay Instituciones que cubran el rol de monitoreo y evaluación
El equipo de UNICEF en Cusco, no se da abasto para labores de monitoreo y evaluación de la gestión municipal en el marco de la experiencia AMAN y todo lo que ello implica. Es neurálgico reunir competencias institucionales que cubran esos roles críticos. De lo contrario no será posible evaluar y seguir de manera sistemática los avances y progresos de las municipalidades en la tarea de construir de manera colectiva la AMAN.
Una visión del desarrollo basada en obras públicas
El principal reto que tuvo que enfrentar (y deberá seguir enfrenando) la AMAN en sus inicios fue superar la visión de desarrollo basada en la construcción de obras públicas que generan réditos políticos inmediatos. Sin embargo, esa visión no es propiedad exclusiva de las municipalidades objeto de este reporte, sino de todo el aparato público a nivel nacional y corresponde - en todo caso – a una concepción del desarrollo en la que en estos casos en particular, contribuyen y participan las propias comunidades.
• Factores que favorecieron el logro de resultados
El acompañamiento del equipo técnico de UNICEF ha resultado fundamental. Su equipo técnico se desplaza con frecuencia por el territorio de las cuatro municipalidades distritales involucradas, asesorando a las autoridades y funcionarios en diversos aspectos vinculados a las acciones que tiene comprometidas.
El apoyo de Profuturo AFP no solo se mantiene sino que tiene expectativas de continuar. Ello supone una garantía de acompañamiento por parte de UNICEF por un periodo mayor.
El contexto político nacional ha priorizado en la agenda pública y en varios instrumentos de gestión de los tres niveles de gobierno la problemática de los niños y niñas comuna prioridad de política pública. El equipo técnico de UNICEF ha desarrollado estrechos vínculos con autoridades y funcionarios de las cuatro municipalidades. Ello ha permitido un trabajo más cercano y una relación de confianza muy significativa que se traduce en uso optimo de los escasos tiempos que los consultores tienen para su trabajo.
d. SOSTENIBILIDAD
Para trabajar en una experiencia de transformación de la gestión municipal rural como esta y asegurar su sostenibilidad requerimos considera los siguientes elementos: i) involucramiento de los actores en el territorio: sectores, comunidades y lideres, niños y niñas; ii) prioridad de la infancia en la gestión publica; iii) conocimiento y manejo de conceptos sobre infancia y derechos humanos y iv) experiencia y programas exitosos desde donde recoger aprendizajes.
Basados en estos elementos podemos señalar que la AMAN como experiencia en construcción necesita hacer esfuerzos importantes para asegurar la sostenibilidad de su apuesta. Cuenta para ello con algunos elementos su favor como i) la incorporación
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por parte de las autoridades municipales de un lenguaje de infancia y derechos humanos inexistente en años anteriores que se expresa claramente en las entrevistas realizadas; ii) la presencia de experiencias exitosas como la de las Oficinas Municipales de Saneamiento Básico Rural OMSABAR que han logrado gerenciar de manera exitosa la provisión de servicios de agua y saneamiento y relacionarse de manera proactiva con las comunidades rurales y las JASS. Constituye entonces un referente valioso que promueve (para el caso de AS) que la intervención tiene que ser global articulada. Ese es un precepto que puede ser válido para el caso de políticas integradas de atención a la primera infancia en los territorio rurales.
Capacidades institucionales desarrolladas al interior de las municipalidades socias de la AMAN
Entendemos aquí por capacidades institucionales al interior de las municipalidades socias de la AMAN, que dichos gobiernos locales puedan legislar en el marco de su competencia para que los marcos legales de sus territorios sean favorables al trabajo a favor de los niños y niñas; que tengan las herramientas para colocar el tema primera infancia en sus planes y programas de gobierno, pero también en los planes y estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo; que acopien y sistematicen información necesaria para monitoreara y evaluar su desempeño en políticas a favor dela infancia y tengan las competencias para desarrollar ajustes a los instrumentos de planificación institucional en sus jurisdicciones.
Las capacidades antes citadas deben estar fundamentalmente orientadas a mejorar la capacidad institucional y de gestión de las competencias y funciones que la Ley Orgánica de Municipalidades otorga a estas unidades de gobierno.
Enseguida, compartimos los ámbitos y /o reparticiones en las que hemos encontrado que se generaron capacidades institucionales.
Registro civil municipal y DEMUNA
Alrededor de este tema se ha desarrollado un trabajo colaborativo en el que se genera transferencia de experiencias exitosas de un municipio a otro. Por ello, tanto los registradores civiles, como los funcionarios de las DEMUNA han generado fortalezas para su trabajo diario a partir del intercambio con sus pares de municipalidades que tuvieron un mejor desempeño en ámbitos de protección de derechos. Concretamente personal de la DEMUNA y el registro Civil de San Salvador ha prestado asesoría y apoyo a sus pares de las otras municipalidades socias en asuntos como inscripción, re inscripción, inscripción extemporánea y rectificación de partidas.
Implementación de gerencias de desarrollo social y / o áreas sociales
Las cuatro municipalidades han implementado áreas sociales o gerencias de desarrollo social en las que se articulan las ONSABAR, Defensoría y OMPC.
Esto tiene un valor importante si consideramos a las particularidades del contexto tan adverso analizado al inicio de este reporte. Ello es así porque implica la creación de un espacio institucional diseñado para pensar el desarrollo social y para aprender de lo que allí se haga. No solo se trata de la idea simplista de “la existencia de una oficina”, sino que esta tenga profesionales, formas de trabajar, equipos, proyectos, como sucede ahora en las oficinas de desarrollo económico.
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Las Oficinas municipales de Participación Ciudadana (OMPC) se han visto fortalecidas
En el marco de la implementación de la AMAN, las OMPC vieron incrementada su importancia y rol dentro de la estructura municipal. De ser entidades poco visibles en la estructura municipal han pasado a ser oficinas con roles claros en el diseño de estrategias para orientar e inducir la participación de niños, niñas y adolescentes en los procesos de Presupuesto Participativo y revisión de los Planes de Desarrollo Distrital Concertado.
No obstante su evidente ausencia de recursos, han podido desarrollar vínculos con lideres y dirigentes de la comunidades campesinas de sus jurisdicciones atrayendo a jóvenes y niños y niñas de las instituciones educativas a espacios de participación como el presupuesto participativo y la revisión de Planes de Desarrollo Distrital Concertado. En distritos como San Salvador y Lamay dichas prácticas han orientado la pavimentación de caminos hacia instituciones educativas y puesto en marcha un servicio de transporte escolar. Ambas iniciativas solicitadas y argumentadas por los propios niños y niñas.
Es un consenso entre todas las personas entrevistadas, que las dependencias que más interesadas en incorporar aspectos vinculados al desarrollo de la primera infancia han sido las ONSABAR como oficinas municipales y las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, como pate de la comunidad.
Desarrollo de acciones vinculadas al desarrollo de capacidades
Entendemos que esta no fue una acción deliberadamente planificada, pero algunos funcionarios de estas municipalidades aprovecharon diplomados como el Diplomado en Formulación de Proyectos de Inversión Pública con enfoque de desarrollo humano e infancia apoyado por UNICEF, MEF y PRODES. Esto es importante porque contribuye a desarrollar competencias en los funcionarios en contextos en los que la capacitación de los recursos humanos no es parte de la agenda de prioridades de las municipalidades.
Sin embargo, es necesario dejar constancia que no se ha encontrado elementos de capacidades desarrolladas en aspectos de planificación (incorporación del enfoque de infancia en el diseño y formulación de instrumentos de gestión como Planes Estratégicos Institucionales, Planes Operativos anuales, entre otros).
De otro lado, con respecto a la selección del tipo de funcionarios a capacitar en los procesos de desarrollo de capacidades, nos resulta extraño comprobar que en las cuatro municipalidades no se ha prestado atención a los regidores. Estos han sido el público ausente. Ello es una ausencia importante por ser los regidores en la práctica el poder legislativo local y son ellos quienes tienen injerencia directa en buena parte de las decisiones adoptadas en los consejos municipales.
Relaciones ciudadano – estado establecidas por la AMAN con las organizaciones comunitarias de los distritos implicados
Uno de las metas deseadas en la experiencia AMAN ha sido que esta iniciativa desarrolle un proceso de aprendizaje sistemático, dirigido a mejorar el uso de los recursos disponibles y las prácticas de todos aquellos responsables de la atención y el
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cuidado de la madre y el niño: la familia, la comunidad y los programas y servicios sociales. Consideramos que aquello en un contexto como el que ofrecen estos distritos y por las precarias condiciones institucionales esta aun lejos de alcanzarse. No obstante, se perciben señales que van construyendo caminos en esa dirección:
Se han producido acercamientos importantes aunque insuficientes de las municipalidades y los líderes comunitarios (mujeres, campesinos) lo que ha permitido relaciones un tanto más fluidas entre ciudadanos y el estado local par ala toma de decisiones.
UNICEF viene asesorando en el uso de metodologías para priorizar inversiones en primera infancia para que estas puedan ser exigidas y negociadas en el marco de los Presupuestos Participativos Distritales y en los Planes de Desarrollo Locales. Consideramos esto como una estrategia potencialmente valiosa, pues en general, las comunidades suelen priorizar infraestructura educativa y de salud y comparten el mito de que con ello se resuelve la educación y la salud de sus hijos e hijas. Existe harta evidencia en el Perú que demuestra lo contrario.
Adicionalmente, hemos constatado que el trabajo de AMAN ha contribuido a que la percepción de los ciudadanos de las comunidades campesinas respecto de algunas oficinas públicas cambie de manera positiva, con lo que es posible afirmar que AMAN viene introduciendo mejoras en las relaciones entre comunidades y el aparato público, comenzando por las municipalidades pero permeabilizando también a los sectores.
Algunas oficinas públicas han desplegado acciones para conseguir una mejor relación con los ciudadanos, inducidos por las acciones de la AMAN. El sector salud con una estrategia de aproximación a las comunidades (sobre todo en Lamay y San salvador), las oficinas del registro civil de las cuatro municipalidades con sus campañas de entrega del DNI a los niños y niñas, así como las campañas de rectificación de partidas e inscripción tardía o extemporánea, y las OMSABAR y sus esfuerzos desplegados por mejorar la gestión de las JASS en las comunidades, en especial en San Salvador y Caicai han merecido un reconocimiento visible en las comunidades.
La problemática de niños y niñas en la agenda pública en los gobiernos locales socios de la AMAN.Las cuatro municipalidades a través de sus alcaldes y funcionarios dan cuenta de haber incorporado a los niños y niñas como primera prioridad en sus agendas políticas. Sus discursos en las entrevistas así lo confirman y varias de las acciones aquí analizadas también. Sin embargo, sus estructuras presupuestales y sus mecanismos de decisión respecto a inversiones, no necesariamente se condicen con dichas apuestas. Para hablar en términos de gestión pública: si esas apuestas no muestran un correlato en partidas presupuestales específicas y la importancia general (mas allá del discurso) asignada a la problemática de los niños y niñas no cambia de lugar en el listado de grandes tareas de política, no podemos hablar de grandes cambios.
Nuestra impresión es que las autoridades y funcionarios de estas cuatro municipalidades tienen en efecto una fuerte motivación por mejorar la atención y la calidad de vida en general de los niños y niñas. Han logado estructurar un discurso con ideas, rasgos y argumentos que dan cuenta de ello. Los problemas comienzan cuando buscamos cómo ello se vincula con decisiones más operativas: presupuesto, profesionales asignados, articulaciones institucionales desarrolladas. De suyo, existen avances, como hemos visto, pero insuficientes de cara a lo complejo de la situación que afrontan.
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Es claro que no se puede esperar que territorios con un IDH que es de los más pobres del territorio nacional supere en dos años y meses dicha situación. Por tanto, las decisiones que se tomen en el futuro pueden ser cruciales para impulsar estos procesos.
VI. CONCLUSIONES
Contexto caracterizado por altos niveles de pobreza y vulnerabilidad
Las cuatro municipalidades son instancias públicas de territorios con grandes rasgos de vulnerabilidad. Ello y la precariedad de la gestión pública que trae añadida han sido un gran problema a enfrentar.
La cobertura y los efectos e esta experiencia se ven limitadas por la fragilidad institucional que rodea a estas municipalidades y que es parte de su propia realidad. Se trata de un contexto muy adverso que requiere el concurso de actores que hoy no están involucrados como las municipalidades provinciales y el gobierno regional.
La AMAN es una experiencia única en su género pues es la única asociación de municipalidades, con perspectivas de convertirse en una mancomunidad, que tiene un objetivo de desarrollo focalizado en la niñez, lo cual marca un hito en el impulso de las políticas a favor de los derechos de los niños y niñas en el país.
El retiro de Colqeupata y la inclusión de San Salvador y Lamay ha sido un hecho que jugó un rol intenso en la evolución de la experiencia de la AMAN. Esto se debió a la idea de fragilidad que transmitió dicho retiro y a la oportunidad que surgió al incorporar a dos municipalidades con aprendizajes que mostrar en el diseño de políticas territoriales.
Mirada estratégica y planeamiento
El principal reto que tuvo que enfrentar la AMAN en sus inicios fue superar la visión de desarrollo basada en la construcción de obras públicas y que generan réditos políticos inmediatos.
Es notoria la ausencia de una apuesta de largo plazo en la política pública local orientada a infancia y adolescencia y en consecuencia, en los principales instrumentos
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de gestión y planeamiento territorial. Es por ello que los programas de inversión siguen asentados principalmente en la dotación de infraestructura, sin considerar otras variables, y sin incorporar con claridad estrategias de articulación con las dinámicas de desarrollo provincial y regional.
La ausencia de un Plan de Desarrollo Institucional para a asociación es uno de los factores que se debe contrarrestar a la brevedad. Sin un instrumento que señale el camino, que tenga el consenso de los principales actores involucrados la AMAN corre el riesgo de operar sin rumbo claro y sin estrategias consistentes.
Incidencia y vocería
La AMAN se ha constituido en una alternativa de vocería política en la región. De potenciarse, puede ser el canal de incidencia y diálogo político que las municipalidades necesitan para el debate con el gobierno regional en torno a un tema altamente sensible como infancia.
Monitoreo y evaluación
No encontramos un componente de monitoreo y evaluación desarrollado alrededor de esta experiencia, que facilite la gestión de información sobre políticas de atención a la infancia en los cuatro distritos. En consecuencia, no se ha trabajado en crear las condiciones para la transparencia y rendición de cuentas respecto de la ejecución de las mismas. Sin elementos de monitoreo y evaluación no se puede ofrecer a las comunidaes, a las familias y a otros actores la información correspondiente correspondiente.
Alianzas y oportunidades
Se ha desarrollado una alianza efectiva y funcional entre UNICEF y Profuturo AFP que ha permitido a ambas organizaciones caminar juntos en una lógica de construcción de un modelo, conjuntamente con municipalidades de áreas rurales. El desarrollo de conceptos de desarrollo y responsabilidad social entre ambas y el ejercicio de una actitud flexible para comprender y aceptar culturas organizacionales diferentes, así como si disposición a sumar esfuerzos y recursos ha permitido avanzar en la construcción de un modelo de responsabilidad social que privilegia el largo plazo antes que la visibilidad y el rédito inmediato.
No se aprecian conexiones ni alianzas estratégicas con intervenciones públicas que podrían sumarse a algunas de las estrategias desplegadas por AMAN. Los programas estratégicos del PPR (pasando por obvias coordinaciones con las instancias a cargo en el gobierno regional), las acciones desplegadas por el Programa JUNTOS en el marco de la Estrategia Nacional CRECER, el Programa de Modernización Municipal, entre otros, pueden ser objeto de alianza y complementariedad.
Gestión
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La figura de mancomunidad es definitivamente más recomendable al propósito de la AMAN que la figura de asociación. Hacia esa figura se debe transitar. En el marco de la primera, se abren diversas posibilidades (acceso a fondos de canon, sobre canon, posibilidades de acceder a los sistemas de capacitación de PCM-SD, calificación prioritaria para fondos de FONIPREL, etc.) que podrían permitir la reorientación de recursos del programa, para la generación de condiciones institucionales en las municipalidades.
El desarrollo de capacidades en terreno, muestra avances importantes como el soporte y acompañamiento brindado a las municipalidades en la preparación de instrumentos de gestión pública local (ROF, MOF, TUPA). Sin embargo, se nota ausencia de acciones orientadas a procesos formativos más consistentes en formatos de andragogía para los funcionarios directamente involucrados en políticas de atención a la primera infancia, siendo estos, junto con las autoridades, los actores clave, la bisagra fundamental, entre la propuesta y las acciones en el campo.
Se ha logrado dotar a las cuatro municipalidades de un set básico de instrumentos de gestión pública (PDI, POA, ROF, MOF, CAP y TUPA) involucrando a los funcionarios en esa tarea. Sin embargo, la pesquisa da cuenta de dificultades en los procesos de aprobación oficial de dichos instrumentos. Ello no permite llegar a la práctica diversas apuestas a favor de niños y niñas en los territorios.
Las Municipalidades, Profuturo AFP y UNICEF han cumplido sus roles. Los problemas no están tanto en el cumplimiento de roles a nuestro juicio, sino, en las condiciones y arreglos institucionales que no han sido los más adecuados: las municipalidades no honraron su compromiso de financiar a la Secretaria Técnica como se había estimado, y por otro lado, el equipo técnico de UNICEF en Cusco es limitado en términos de número (no así en la calidad). Ello hace que no sea posible dedicarle el tiempo necesario a la asesoría y el soporte técnico indispensable para disparar procesos de política pública más consistentes y sostenibles en las municipalidades.
No obstante los esfuerzos desplegados por UNICEF en la tarea de generar lazos entre los sectores y las municipalidades, ambas organizaciones muestran una tendencia a segmentación y fragmentación de actividades y responsabilidades (sectores responsables de escuelas y centros de salud / municipalidades responsables de infraestructura y desarrollo económico) que en nada contribuye a desempeñar el rol de liderazgo y conducción de la política pública en infancia que le toca a los gobiernos locales.
VII. RECOMENDACIONES
Transitar de asociación a mancomunidad es una apuesta que debe ser tomada en cuenta. Es una oportunidad que puede dar el marco institucional necesario para que la experiencia de AMAN logre condiciones de sostenibilidad en el largo plazo, se provea de recursos adicionales, hoy escasos y cuente con reconocimiento gubernamental.
Desarrollar un mecanismo de monitoreo y evaluación de la intervención, con características de sencillez y precisión pero que permita que las autoridades y funcionarios de las municipalidades participen activamente en la construcción de información y por supuesto e su análisis. Deberá arrojar evidencias y análisis de los progresos de la AMAN en el mediano y largo plazo
UNICEF esta en posibilidad de tomar actitudes más proactivas de cara a las municipalidades. Por ejemplo desafiarlas a conseguir mejores desempeños en la
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calidad de vida de los niños y en e acceso a sus derechos.
Diseñar una estrategia de transferencia que incluya a un protocolo de transferencia. De manera que a cada cambio de gestión, la estrategia se active y se ponga en marcha. Adicionalmente, el protocolo para tal situación deberá marcar los pasos a seguir y la secuencia detallada de los mismos
Evaluar la posibilidad de generar espacios de concertación o mesas temáticas interdistritales, lo cual puede no solo contribuirá a mejorar la articulación entre sectores y actores, sino que este mecanismo puede contar con alguna forma organizada de participación de niños y niñas en tiempos y espacios preparados para tal fin.
Constituir un Comité Asesor integrado por REMURPE, UNICEF, Dirección Regional de Educación, Dirección Regional de Salud, Dirección Regional de Vivienda Construcción y Saneamiento, Gerencia Regional de Desarrollo Social, ONG locales y algunos consultores o expertos que, con una frecuencia por determinar, (cada tres meses por ejemplo) sean convocados para reuniones de análisis de situación y propuesta correctiva sobre los avances en las acciones de atención a la primera infancia en las municipalidades.
VIII. RETOS
Contribuir con los gobiernos locales en la tarea de constatar que la problemática que afrontan en torno al tema de infancia es compartida y la búsqueda de soluciones también.
Asumir la implementación de políticas de atención y promoción de los derechos de los niños y niñas como un asunto de gobernabilidad y en esa medida contribuir a la constitución de vínculos más poderosos entre los actores del desarrollo, la municipalidad y las comunidades.
Convencer a los equipos técnicos de que esta experiencia puede ser un campo de desarrollo profesional, un campo de especialización valioso y con perspectivas que superan el ámbito local. Contribuir al cambio del centro de atención municipal que es la infraestructura y desarrollo económico pues a lo largo del tiempo se ha instalado la idea de esas si son responsabilidades de la municipalidades. En ese sentido, dotar de peso específicos a las estrategias vinculadas a salud, nutrición, calidad de la educación en el espacio rural será fundamental.
IX. BUENAS PRÁCTICASLas siguientes han sido las mejores practicas encontradas:
El aprendizaje mutuo y la transmisión de conocimientos de un municipio a otro entre las área de registro civil.
Las estrategias emprendidas para asegurar la participación de niños y niñas en los procesos de Presupuesto Participativo y desarrollo del Plan de Desarrollo Distrital Concertado.
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Las campañas de entrega gratuita de DNI y proceso de rectificación de partida e inscripción tardía.
La implementación de “Salas de Situación” en cada distrito para darle seguimiento a temas clave. Estos pueden ser complementados con la constitución de gabinetes de análisis.
El acompañamiento continuo a las diversas oficinas municipales vinculadas al trabajo en infancia como a OMPC, OMSABR, Registro Civil, ente otras.
Soporte en la preparación y revisión de instrumentos de gestión municipal.
X. LECCIONES APRENDIDAS
El desarrollo de un proceso de diseño y puesta en marcha de políticas de atención a los niños y niñas, en contextos de extrema pobreza y gran vulnerabilidad necesita que una serie de factores coadyuven a ello:
Es indispensable la conformación de equipos técnicos locales entrenados y con experiencia en diseño e implementación de políticas, proyectos y acciones de desarrollo a favor de los niños y niñas.
No es posible desarrollar estrategias en el marco de políticas a favor de la promoción de los derechos de los niños y niñas, si no se cuenta con un instrumento de planificación de consenso de mediano o largo plazo: un Plan de Desarrollo Institucional de la AMAN (PEI) construido de manera colectiva.
Dado que una experiencia como la que nos ocupa incide directamente en la capacidad gestión institucional de las municipalidades y estas acusan una gran precariedad en esa dimensión, se hace indispensable contar con sistema y mecanismo de evaluación y monitoreo permanente. Sin ellos, es difícil tener idea de los avances y progresos obtenidos por los actores.
Es fundamental estructurar y calificar a la demanda constituida por los propios niños y niñas y sus familias en cada distrito. Ello supone empoderarlos y atraerlos de manera creativa a la “cosa pública”, al ciclo de la política públicas.
La alta rotación existente en los municipios, así como la posibilidad constante de revocatorias representan un riesgo alto para la iniciativa, por lo que las estructuras y mecanismos para aprender de manera acumulativa son fundamentales. En esa óptica, se ubican las estrategias y protocolos de transferencia ordenadas que han sido tratados en este informe.
Llevar adelante las acciones y estrategias propuestas por la AMAN requiere de una Secretaria Técnica con las competencias necesarias para asistir y proporcionar
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orientación a las autoridades y funcionarios municipales. Su ausencia origina desconcierto y falta de dirección en las municipalidades respecto de lo que se debe hacer y las prioridades de la implementación.
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