final - investigacion corrup @brasil
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Corrupción en A.LTRANSCRIPT
Investigación sobre la corrupción política en Brasil
Erin Anne Dowley
Juan Ignacio Ipinza
Nathasha de Oliveira Soares
Patricio Becerra Martinez
Corrupción Política en América Latina
Pontificia Universidad Católica de Chile
30 de Junio de 2011
RESUMEN
La presente investigación presenta una descripción del escenario de la corrupción
política en Brasil a partir de 1985 y marcadamente después de la inédita red de corrupción
construida en el gobierno de Collor de Mello hasta los últimos años. A lo largo del desarrollo
de este trabajo se expone y analiza causas del fenómeno en el contexto brasileño bien como
iniciativas creadas y políticas públicas implementadas para combatirlo. Tomando por base el
diagnóstico, el contexto, las causas y las medidas expuestas, en este trabajo también se
sugieren propuestas para el control a la corrupción. En conclusión fue posible verificar que lo
que está propuesto y claramente definido en el marco formal brasileño país no está reflejado
en las prácticas reales del contexto del país. Brasil ha alcanzado significantes victorias en la
tarea de combatir la corrupción y la intolerancia al fenómeno ha aumentado, no obstante hay
mucho que perfeccionarse y ser puesto en práctica y un cambio permanente no es visto bajo
una perspectiva de corto plazo.
Palabras-claves: Corrupción, Collor de Mello, Accountabilty.
ABSTRACT
This research presents a description of political corruption in Brazil since 1985 and
particularly after the unprecedented corruption network built into the Collor de Mello
government until recently. We describe and analyze causes of the phenomenon in Brazil as
well as public policy initiatives created and implemented to combat it . Taken as baseline to
the data, the context, the causes and measures outlined in this paper also suggest proposals to
control corruption. In conclusion it was possible to verify that what is proposed and clearly
defined under Brazilian legal code is not reflected in the actual practices of the country.
Brazil has achieved significant victories in the task of fighting corruption and intolerance to
the phenomenon has increased, however there is much to be improved and implemented and
a permanent change is not seen the short term perspective.
Key Words: Corruption, Collor de Mello, Accountabilty.
DIAGNÓSTICO GLOBAL DE LA CORRUPCIÓN
El frecuente estallido de escándalos y el aumento de la corrupción en Brasil desde
1992, nos hablan de un cambio en la opinión pública y, principalmente, en la sociedad
brasileña. Un análisis histórico sobre las relaciones y conductas de la clase dirigente brasileña
nos muestra que a partir de la época colonial, surgieron las primeras instituciones informales
que constituyeron el antecedente de una serie de prácticas que les permitirían gobernar en los
años posteriores. En el llamado primer periodo democrático (1945-1964) las prácticas
clientelistas, las políticas de pork–barrel y el patronazgo continuaban siendo las principales
vías con las que contaban los presidentes y la elite en el poder para gobernar con relativo
éxito. Para los brasileños, por una cuestión de costumbre, estas prácticas constituían parte de
la vida cotidiana, y no eran condenadas moralmente. No obstante, el impeachment y posterior
destitución de Fernando Affonso Collor de Mello en diciembre de 1992 significó una clara
condena a estas prácticas que parecían tan arraigadas en la sociedad. Es decir, con el paso de
los años hubo un proceso por el cual la democratización y las reformas de apertura
económica contribuyeron a darle un mayor poder a la población civil, fortaleciéndose la
participación ciudadana, la que es representada en la actualidad por múltiples
organizaciones, diversos grupos de interés, así como el rol importantísimo de los medios de
comunicación y la opinión pública, que se hacen cada vez más presentes en la vida política.
Todos ellos se han constituido como el principal canalizador del descontento de los
brasileños con su sistema político, y en cuanto a la revelación de escándalos, como detectives
de la corrupción.
En la actualidad la corrupción es vista como algo negativo, actitud que no se expresa
en un espíritu de lucha contra la corrupción, sino más bien como una resignación o como un
acto algo inevitable, en el que todo político en el poder caerá. Por lo tanto, el impeachment,
que es una expresión inglesa utilizada para denominar la expulsión de un jefe del Ejecutivo,
1
generalmente eusado cuando hay violación de leyes, es un proceso político, no criminal, que
aleja un jefe del ejecutivo sin que por lo tanto lo mismo sea condenado criminalmente
(Parentoni 2009) no significó un cambio de actitud hacia la corrupción, sino más bien la
expresión del más claro descontento ante reformas impopulares en una época en que eran
necesarias. Habiendo utilizado esta herramienta política e “Brasil se convirtió en el primer
sistema presidencial en enjuiciar y remover a un presidente” (Fleischer 1997:299).
Siguiendo el trabajo de Geddes y Ribeiro Neto (1992), la corrupción en Brasil no
solamente ha aumentado desde 1992, sino que también, han aparecido nuevas formas de
corrupción. La máxima expresión de este fenómeno, de un “nuevo Modus Operandis de
corrupción política” (Fleischer 1997:301), la representa Fernando Collor de Mello, quién
junto a su asesor PC Farías, orquestó una extensa, sofisticada y centralizada red de corrupción
que facilitaba contratos públicos y que por medio de “coimas” influía en el proceso de toma
de decisiones a favor del gobierno. Además, el dinero recaudado en estas operaciones se
tomaba de forma ilegal (cheques fantasmas) para los socios de Farías. Sin embargo, para los
brasileños, la creación de una organización paralela destinada a enriquecer a la familia del
mandatario, constituyó un acontecimiento inédito en la práctica política.
La tabla 1 (ver anexo) muestra la variación del Índice de Percepción de la Corrupción
(CPI) en los últimos 15 años. El frecuente estallido de escándalos de corrupción a partir del
caso Collor se ve reflejado en los altísimos índices en los años 1995 y 1996 (2.70 y 2.96
respectivamente). A partir de 1998 el CPI mejora considerablemente (fluctuando entre el 4.1-
3.9), lo que atribuimos a la implementación exitosa de medidas de control de la corrupción y
de la creación de una gran red de instituciones de accountability y de transparencia. Sin
embargo, a partir de 2005 el ICP vuelve a disminuir fluctuando en los cinco años posteriores
en el rango 3.3-3.7. lo que se puede atribuir a los problemas inherentes que presentan estás
instituciones en su dificultad para reducir los incentivos que generan corruptos.
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Si bien es cierto que en perspectiva comparada Brasil está lejos de ser el país más
corrupto de América Latina, existe la percepción generalizada de la ausencia de mecanismos
de accountability efectivos que penalicen a quienes incurran en actos corruptos, en
circunstancias en que los medios de comunicación difunden masivamente una gran cantidad
de escándalos (a esta forma de razonamiento de la ciudadanía la llamaremos dicotomía alta
difusión de escándalos-castigos mínimos). A ello se suma una opinión pública cada vez más
reacia a estas acciones y que las condena con más fuerza. El gráfico 1.1 mide los índices de
percepción de la corrupción entre los años 2004 y 2009 para Argentina, Brasil, Chile y
México. Brasil se encuentra en 2009 en el porcentil 75 con un ICP de 3.7 muy inferior a
Argentina y México (2.9 y 3.3 respectivamente), pero más corrupto que Chile (6.7).
La abierta desafección y frustración de los brasileños con su sistema político se ve
reflejada también en dos dimensiones claves de la gobernabilidad según Worldwide
Governance Indicator (2010). El gráfico 2.1 muestra los índices de percepción de la
efectividad del gobierno para Argentina, Brasil, Chile y México. Como vemos Brasil se
encuentra por sobre Argentina y debajo de Chile y México (en el porcentil 55). Llama la
atención el hecho de que la percepción de la efectividad del gobierno mexicano sea mejor
que la brasileña, tomando en cuenta que el primero es más corrupto que el segundo. Esto
denota que a pesar de los esfuerzos reconocidos a nivel internacional por parte de Brasil en su
lucha contra la corrupción, la generalizada percepción de impunidad eclipsa cualquier logro.
El gráfico 2.2 mide los índices de control de la corrupción para los cuatro países
anteriores. En este caso, Brasil supera a Argentina y México en el porcentil 58 en el periodo
comprendido entre los años 2003-2008. Podemos ver la relación existente entre el índice de
control y el índice de percepción de la corrupción. Justamente los países con más alto ICP
(Argentina y Brasil) son los que se perciben como menos eficaces en el control de la
corrupción.
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La existencia de una alta frustración es una perspectiva necesaria pero no suficiente
para comprender el contexto de la corrupción en Brasil. Por ello, es importante analizar el
sistema político más allá de la perspectiva sociocultural, que es un fenómeno más bien
reciente, pues consideramos que por si mismo posee características que lo hacen corrupto y
que explican a su vez esta alta frustración y descontento. Basándonos en el trabajo de
Maiwaring (2002) sobre el presidencialismo brasileño, son cuatro los rasgos institucionales
que lo caracterizan: en primer lugar, un sistema de partidos altamente fragmentado, que
obliga al presidente a crear coaliciones informales para obtener mayoría en el congreso; en
segundo lugar, la existencia de partidos “atrapatodo” indisciplinados que poseen una débil
lealtad partidaria; en tercer lugar, el presidente goza de amplios poderes reactivos y
preactivos otorgados por la Constitución de 1988 que le permiten tener iniciativa legislativa
exclusiva en ciertas materias, así como la facultad de gobernar “ por decreto”; y en cuarto
lugar, un federalismo fuerte que da amplia autonomía a intendentes y gobernadores frente al
gobierno federal creando una dispersión del poder, sumado a los amplios poderes y recursos
que la constitución otorga a los gobiernos estaduales y locales y a un sistema electoral
(representación proporcional con lista abierta) que crea una brecha entre el elector y el
partido.
Estos rasgos institucionales denotan la persistencia de las formas tradicionales de
corrupción (Geddes y Ribeiro Neto 1992) puesto que para asegurar el apoyo de
parlamentarios cuya lealtad partidaria es muy débil en proyectos emblema, el presidente debe
buscar “otras vías” en el nombramiento e intendentes y gobernadores a partir de
negociaciones altamente discrecionales con los partidos a los cuales debe asegurar lealtad,
políticas pork-barrel para los parlamentarios cuyo interés mayor es la re-elección más que
seguir el lineamiento de su partido. Pero también denotan que a pesar de los amplios poderes
que posee el presidente, el apoyo a su gestión por parte de los parlamentarios (quienes a la
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vez dependen de la ciudadanía y de la opinión pública) es crucial para mantener la
gobernabilidad. Esta lógica se puede resumir en que, si un mandatario lo hace bien, es decir
adopta medidas que son vistas positivamente por la ciudadanía, además de disponer de un
gran poder otorgado constitucionalmente, la corrupción no será satanizada por la opinión
pública. En caso contrario, si se vuelve altamente impopular, como las medidas de Collor de
Mello en la implementación de reformas neoliberales, la corrupción será condenada
severamente. Sin embargo, de forma paradójica la democratización y las reformas
económicas neoliberales han atenuado los efectos de los factores institucionales al reducir el
poder monopólico de estado y la discreción del ejecutivo en cuanto al nombramiento de la
burocracia y en el gasto fiscal (Taylor 2009). El gráfico 3.1 mide la percepción de la
cantidad de funcionarios corruptos en la administración pública. Brasil se encuentra en un
nivel intermedio (61.2 %) seguido por México (73%) y Argentina. (76%).
En cuanto a la ausencia de mecanismos de accountability, el gráfico 4.1 nos muestra
el nivel de respeto por el imperio de la ley entre los años 2003 y 2008 en los mismos cuatro
países. Brasil se encuentra sobre México y Argentina, pero muy debajo de Chile. Como
veremos más adelante, en Brasil existen una gran cantidad de instituciones de accountability
para el control de la corrupción a nivel federal y estatal, pero que sin embargo se entorpecen
mutuamente en el cumplimiento de sus funciones (Taylor 2009). Esto produce una
disminución de la probabilidad de castigo, que se refleja en un progresivo debilitamiento de
la confianza básica hacia el sistema democrático. El gráfico 4.2 mide la efectividad de los
mecanismos de voz y rendición de cuentas (accountability) para el periodo 2003-2008. De
esta perspectiva las instituciones brasileñas de rendición de cuentas son mucho más efectivas
que en México o que en Argentina.
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IDENTIFICACIÓN Y DISCUSIÓN DE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN
El fenómeno de la corrupción hoy día es una realidad observable en muchos y
diferentes países lo que nos hace descartar que sus causas estén relacionadas a razones
puramente culturales (Antunes y Sanches 2002), aunque en el caso brasileño las
características culturales influyan bastante. Las causas de la corrupción en ese país son
distintas, de acuerdo con estudios e informes publicados, por ejemplo, por Transparência
Brasil y el gobierno federal (Contraloría General de la Unión) los cuales dicen que la
corrupción es vista como un grave problema estructural de la sociedad y del sistema político
brasileño en general (Transparência Brasil 2000). Según estudios de la institución
Transparência Brasil (2000), desde el período posterior a la Dictadura militar se ha
evidenciado que la corrupción está aumentando en el país, no obstante, ese hecho puede
significar que la sociedad brasileña está logrando avances significativos en la lucha contra ese
fenómeno, pues está siendo más divulgado.
Según Fleischer (1997), la práctica de la corrupción en Brasil es histórica desde el
periodo colonial y viene siendo practicada a lo largo de dos dimensiones: 1) Manipulación de
decisiones políticas para obtener bienes privados; 2) Apropiación de recursos públicos por los
políticos o su personal de confianza para uso privado o para financiar campañas políticas. Tal
cual Fleischer (1997), muchos otros autores cuyos trabajos fueran estudiados para esta
investigación, por ejemplo, Abramo (2002), Bezerra (1994) y Pereira (2002), afirman que la
corrupción en Brasil data de años atrás, de los tiempos mientras todavía era una colonia
portuguesa.
Antes de la Dictadura (1964 - 1985) hubo corrupción, pero esa ocurría en menor
escala, después de la liberalización política por la que pasó el país en 1945 los casos de
corrupción - que estaban aumentando - se tornaran públicos por medio de la prensa (Fleischer
1997). El primer gobierno presidencial después de 1985, José Sarney (1985 – 1990), fue
6
acusado de centralización del poder, utilización de familiares del presidente en los esquemas
y práctica del Clientelismo, una CPI fue instalada y hubo el intento de instauración de
Impeachment que al fin no resultó (Bezerra 1994). El caso conocido como “CPI do
Orçamento” (Folha de S.Paulo 2004), en 1988, y la audaz red de corrupción del gobierno
Collor de Mello marcaran la historia del fenómeno en Brasil – ambos la opinión pública y los
servidores públicos pasaran a estar más atentos y a ser más cuidadosos en relación a la
utilización y al desempeño de sus derechos civiles y funciones públicas, aunque la corrupción
sea un fenómeno lejos de estar bajo control de las autoridades brasileñas hasta hoy día.
El Estado brasileño, que geográficamente ocupa la mitad de Suramérica, es
compuesto por 26 estados más el Distrito Federal los cuales políticamente funcionan bajo un
Sistema Federativo que impone legislaciones a los demás niveles de poder pero que
encuentra dificultad en controlar las acciones en los niveles estatales y municipales ya que
ambos son entes federados y por lo tanto tienen mucha autonomía y independencia referente
a la “formulación de regulaciones y en la adopción de prácticas administrativas”
(Transparência Brasil 2000). Esa estructura también torna difícil el manejo de las inversiones
en los distintos estados por parte del gobierno federal dejando brecha para ocurrencia de
prácticas de transacción de votaciones y de Pork-Barrel, entre otros. Un proceso que hace
algunos años ha ganado vigor y se ha vuelto recurrente en Brasil es la internacionalización de
municipios1, políticamente visto como un avance y una medida exitosa de tornar menos
burocráticas ciertas prácticas políticas, ese factor también dificulta el control nacional de las
acciones desempeñadas por los demás entes federados, incluso en el ámbito internacional,
como es el caso de dicho fenómeno de internacionalización. En un Estado con tamaña
dimensión territorial el brasileño encontramos también dispares realidades sociales y
económicas que por su vez reflejan en las herramientas disponibles en las distintas partes del
1 Incluso hay la organización “Confederação Nacional de Municípios” que representa los intereses de esos entes federados brasileños. Sitio web oficial de la institutión para más informaciones: (http://www.cnm.org.br/).
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país (Transparência Brasil 2000), sean herramientas/medios utilizados para realización de
prácticas corruptas o para su combate - instituciones y medios de controle que son fuertes y
comunes en una región pueden ser débiles y raros en otra, por ejemplo en una región la
prensa puede ser hodierna y divulgar los hechos de corruptos y en otro lado no, una misma
ley puede ter más fuerza en una parte del país y ser muy débil en otra.
El sistema político brasileño funciona bajo la estructura de división tripartita de
Poderes, no obstante la figura del presidente es muy fuerte e importante (interna y
externamente), hecho que lleva a cierta concentración de poderes y tomas decisiones en las
manos de dicho servidor público representante del Ejecutivo y que también abre espacio para
prácticas corruptas como el favoritismo político y la negociación de intereses. Además, las
acciones de los Poderes carecen de transparencia y accountability, hecho indiscutiblemente
primordial para que el orden sea establecido y, muy importante, para que las instituciones
tengan credibilidad y para que la opinión pública pueda confiar en ellas. “La transparencia de
las acciones de las tres esferas del Estado es pequeño, debido principalmente a arraigados
patrones de comportamiento y, en menor medida, la falta de coordinación entre los
interesados en cambiar la situación” (Transparência Brasil 2000).
Otro hito que puede ser evaluado como causa de la corrupción en Brasil es la
estructura partidaria bastante fragmentada que dificulta la tarea de ordenar los partidos
políticos, además del hecho que esos numerosos partidos también tienen distintas
características dependiendo de su ubicación geográfica en el país, es decir, de acuerdo con los
intereses prioritarios de los políticos en cada región las actuaciones y decisiones del partido
pueden ser distintas. A tal factor agregase la característica de poca disciplina partidaria y
debilitad en lealtad entre los miembros de los partidos (Bezerra 1994), por esa razón, por
ejemplo, se puede interpretar la práctica de compra de votos largamente ejecutada en el
“Esquema PC Farias” durante el gobierno de Collor de Mello.
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Después la creación de la institución “Justicia Electoral” en 1932 (Fleischer 2002), el
Sistema Electoral brasileño se tornó muy eficiente y más confiable con relación a la
apuración y presentación de los resultados, no obstante esa eficiencia no fue suficiente para
generar el debido control en los periodos anteriores a las votaciones donde también se
encuentran espacios para práctica de acciones corruptas. En el país vigora un sistema de
elección proporcional de representación abierto, candidatos del mismo partido compiten entre
sí, lo que abre espacio para la corrupción; además hay segunda vuelta en las elecciones, por
lo tanto antes de la ocurrencia de ese segundo momento candidatos pueden buscar por
donaciones, cambio de favores y compra de votos para ganar la competencia. Más allá de eso,
las elecciones en Brasil tienen carácter obligatorio después que el ciudadano cumple 18 años
de edad (desde los 16 años el voto es facultativo), el país tiene una tasa de 10% de
analfabetismo (para personas con más de 15 años), según datos del año 2007 divulgados por
el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) y es un país donde hay mucha gente
pobre.
De eso modo, hay personas que votan por que son obligadas a hacerlo, aunque
dispongan de las informaciones necesarias para tomar sus decisiones con conocimiento, hay
personas que no tienen instrucciones adecuadas para votar y hay otras cuyo objetivo diario es
luchar para dar lo de comer a su familia todos los meses, en todas las tres situaciones los
políticos encuentran espacios para actuaren corruptamente comprando votos, proveyendo
informaciones direccionadas y “presentinhos” (“regalitos) y cambiando favores, entre otros.
Las campañas políticas son eventos en que se encuentran muchas prácticas de corrupción
principalmente relacionada al financiamiento de las mismas, como sobrevaloración de gastos
que muchas veces son utilizados para compra de votos y informaciones por ejemplo, y no
para la legal divulgación de la campaña – aquí agregase el hecho de que en Brasil, bajo
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determinadas condiciones, es permitido el financiamiento privado y público, de acuerdo con
lo que podemos leer en el trabajo de De la Calle (2004).
Aunque la opinión pública actualmente esté mucho más atenta, preocupada e
intolerante a la práctica de la corrupción y que no vea como “aceptable” ciertas acciones que
antes eran toleradas, hay aspectos de la cultura brasileña que nos permiten entender mejor el
fenómeno en el país. De manera muy marcada se ve en el pensamiento de los ciudadanos una
cultura “positiva” en relación al hecho de lograr en obtener ventaja, uno que logra en obtener
ventajas en la situación que sea – en ámbito privado o público – en general es visto por los
demás como inteligente, aunque para obtener esa ventaja la persona tenga burlado reglas y
convenciones. Sobre el ámbito corporativo, “en algunos círculos empresariales, el poder de
corromper es visto como una ventaja competitiva” (Transparência Brasil 2000). En el ámbito
político muchos brasileños llevan consigo la idea de que el país está lleno de políticos
corruptos y que es muy difícil que algún candidato no lo sea y por lo tanto se ponen
relativamente tolerantes a la práctica de corrupción por parte del representante electo
mientras él/ella ejecute su trabajo hacia la población y cumpla con al menos la mayor parte de
lo que prometió en su campaña electoral.
En una esfera privada/personal, es muy famoso el llamado “jeitinho brasileiro”
(“manera brasileña”), expresión utilizada en el país para decir que, en breves palabras, al
fracasar en lograr algo por la manera “correcta”, es decir, sin burlar las normas o
convenciones, uno no debe “desistir” de realizar su objetivo pues para todo hay una “manera
brasileña” de hacer con que el objetivo resulte. De un modo más formal podemos entender
esa idea encontrada en la cultura de Brasil por las palabras del texto de Bezerra (2004:04),
“las relaciones personales tiene un carácter instrumental y constituyen una forma de capital
social que puede hacer uso en determinadas circunstancias”. Al final son estrategias
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socialmente aceptables para alcanzar los objetivos, aunque situado en el nivel de "relaciones
oficiales".
Entre otras acciones resaltamos que en el contexto brasileño podemos encontrar los
siguientes ejemplos de prácticas corruptas: abuso de poder económico público y privado,
prácticas del Clientelismo (incluso traslado de esas prácticas del nivel regional al nivel
federal), Favoritismo político (destacadamente en las realizaciones de las licitaciones y en los
procesos de contrataciones públicas), compra de votos, cambio de favores, uso de
información confidencial, contratación por las empresas de ex funcionarios que tenían
relaciones comerciales, manipulación de material público y recursos humanos por parte de
funcionarios y políticos del gobierno para obtener beneficios para sí propios y/o para
aliñados, falta de información y transparencia o información direccionada y utilización de
empresas estatales (como el Banco do Brasil) para financiar proyectos sociales.
Basados en esas y otras razones e hitos tomadores de decisiones y policy makers
desarrollaran proyectos, crearan e implementaran políticas públicas para el combate a la
corrupción en el contexto brasileño, como será trabajo en la sección siguiente de esta
investigación.
POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS PARA CONTROLAR LA
CORRUPCIÓN Y EVALUACIÓN
En la mayoría de las naciones que han tratado de adoptar una legislación para regular el financiamiento de las campañas políticas la promulgación de una legislación fuerte y transparente ha sido muy difícil, porque la política de “deberse sobrevivir” por parte de los legisladores también está involucrada en ese tema (Fleischer 1997:312).
Implementar nuevas leyes para controlar y combatir acciones de tomadores de
decisiones que no quieren que la situación se cambie una vez que la misma les beneficia no
11
es una tarea fácil, y en el caso brasileño podemos añadir el factor de que uno puede no
denunciar un acto corrupto por el simples hecho de que desea mantener su empleo, por
ejemplo. Como dicho por Fleischer en su texto, si por casualidad algún funcionario público
descubre un caso de corrupción o fraude, por ejemplo, y trata de llevar el caso a la atención
de autoridades competentes por veces dichas autoridades incentivan ese funcionario a “‘cesar
y desistir’ por razones de conveniencia política” (1997:311) - caso aún así el consejo no sea
seguido, el funcionario puede ser despedido. No obstante, el hecho de ser difícil no significa
que políticas dejaran de ser pensadas y, más que eso, implementadas en Brasil.
El código legal en Brasil está avalado por un sistema que posee una serie de leyes
para frenar la corrupción y una sólida infraestructura para contrarrestar el fenómeno en el
país, sin embargo en la práctica la aplicación de leyes contra la corrupción ha hecho poco por
controlar y disminuir la percepción de la corrupción. Desde la creación de la Contraloría
General de la Unión (CGU) en 2001 para controlar y prevenir la corrupción bajo los poderes
del Ejecutivo, la percepción de la corrupción, según Transparencia Internacional (2011), ha
disminuido desde un 4,0 en una escala de diez puntos en 2001 a un 3,7 en 2010, lo que indica
un aumento en la corrupción. Dentro de este período de tiempo hubo grandes avances hacia el
combate a la corrupción y en favor del desarrollo de la actuación de la CGU, incluyendo la
ratificación de los tratados internacionales anti-corrupción, leyes de anti-corrupción en el
ordenamiento jurídico y desarrollo de iniciativas para el control social contra la corrupción.
Sin embargo, la implementación efectiva y la aplicación de estas medidas, junto con la
aprobación de la opinión pública, son necesarias para aumentar el control de corrupción en
Brasil.
La implementación de la CGU y la evolución continua de la agencia para combatir
la corrupción son fundamentales para reducir los índices de la misma en Brasil. Dicha
institución se compone de cuatro ramas principales, cada una implementada en un período
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diferente y con distintas responsabilidades para combatir la corrupción. Las cuatro ramas
principales son la Secretaría Federal de Control Interno, el Sistema de Corrección, la
Secretaría de Prevención de la Corrupción e Informaciones Estratégicas (SPCI) y la Oficina
del Defensor del Pueblo. Como un órgano central, la CGU es “responsable de dar asistencia
directa e inmediata al Presidente de la República en los asuntos que… son relativos a la
defensa del patrimonio público y al aumento de la transparencia de la gestión por medio de
las actividades de control interno, auditoría pública, corrección, prevención y combate a la
corrupción y mediación” (CGU, 2009a). La gran mayoría de medidas tomadas en contra de
la corrupción actualmente están relacionadas a lo menos con una de las ramas. Por lo tanto
esa institución va a recibir un gran enfoque de esa sección del trabajo.
De acuerdo con lo publicado en el sitio web oficial de la institución (CGU 2009b), el
Control Interno de la CGU, implementado en 2002, tiene como función principal realizar
auditorías y fiscalizaciones para verificar como se está aplicando el dinero público. El
Control Interno realiza dichas inspecciones en respuesta de las solicitudes internas de las
agencias de gobierno, así como los informes de la Oficina del Ministerio Público, el
Congreso Nacional, el Departamento de Policía Federal e informes para tratados
internacionales y el Control Interno desempeña el rol de central del trabajo de la CGU (CGU
2009b). Parte de las responsabilidades también incluyen un programa de realizar auditorías al
azar a las municipalidades, que evalúan el uso de fondos federales de las municipalidades y
difunde los informes a la prensa. En la investigación de Claudio Ferraz y Frederico Finan
(2008), se encontró que en comparación con las auditorías después de las elecciones, la
“policy” disminuyó la probabilidad de reelección del alcalde en el poder un 17% en los
municipios donde a lo menos dos violaciones eran encontradas. También es relevante para
esta investigación el importantísimo rol que los medios de comunicación juegan, ya que los
funcionarios corruptos de los municipios donde las emisoras de radio estaban presentes
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tenían menos probabilidad de ser reelegidos (Ferraz y Finan 2008). Ese ejemplo enseña que
con la preocupación de los ciudadanos, auditorías publicadas pueden afectar los resultados de
una elección.
En 2003 la Oficina de Defensoría Pública fue implementada para recibir, examinar y
encaminar reclamos, elogios y sugerencias referentes a los procedimientos y acciones de
cuerpos del Poder Ejecutivo Federal y organizar e interpretarlos. Sin embargo, la oficina no
es independiente del gobierno ejecutivo, una queja principal sobre la oficina. Según el Global
Integrity Report (2009), es difícil o imposible encontrar información sobre acciones tomadas
por la oficina en respuesta de quejas dadas. Además, la Oficina de Defensoría Pública tiene
poderes limitados, así que no puede hacer sus propias investigaciones o de imponer castigo;
todas las denuncias graves son manejadas por otras ramas de la CGU. Por lo tanto, hay quejas
importantes sobre la eficacia de esa oficina (Global Integrity Report 2009).
La SPCI fue implementada en el año 2006 para desarrollar mecanismos de prevención
de la corrupción y detectar fraudes en relación al uso del dinero público federal. Esta oficina
se incluyó en la infraestructura de la CGU a fin de cumplir con los tratados internacionales
contra la corrupción (CGU 2009c). Los principales convenios firmados y ratificados por
Brasil son la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, La Convención
Interamericana contra la Corrupción (Convención de la OEA), y la Convención sobre el
Combate de la Corrupción de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales (Convención de la OCDE) (CGU 2009d). Aunque Brasil tenía
mediadas y un marco legal de anti-corrupción antes de los tratados, tenían mucha influencia
en fortalecer e implementar medidas contra la corrupción, especialmente en aumentando
transparencia publica y control social (2009c).
Una iniciativa bajo de la SPCI es el programa “Ojo Vivo en el Dinero Público”, lo
cual tiene acciones orientadas a la prevención de la corrupción como una forma de control
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social. Con la iniciativa, el programa busca educar y orientar a los concejales municipales,
líderes locales, funcionarios municipales, maestros y estudiantes sobre la importancia de la
transparencia en la administración pública, la rendición de cuentas y el cumplimiento de las
disposiciones legales (CGU 2009e). Esta rama de la CGU también tiene como objetivo
aumentar la transparencia y acceso de información a los ciudadanos, por ejemplo a través del
Portal de Transparencia y las Páginas de la Transparencia Pública. El Portal de Transparencia
permite a los ciudadanos seguir los fondos transferidos del gobierno federal a los gobiernos
locales y se actualiza diariamente con las transferencias. Las páginas de la Transparencia
Pública presentan los datos referentes a los gastos realizados por los órganos y entidades de la
Administración Pública Federal con informaciones sobre la ejecución presupuestaria,
licitaciones, contrataciones, convenios, diarias y pasajes, entre otros (Transparência Pública
2008). Además, enmiendas a las leyes vigentes se han propuesto o pasado con el fin de
reforzar el marco jurídico contra la corrupción en Brasil (CGU 2009d). Influencia
internacional era importante para implementar y fortalecer algunas iniciativas contra la
corrupción, especialmente desde la ratificación de la UN Convención en 2006.
A pesar de la expansión de la CGU a fin de responder mejor a la corrupción juega un
papel principal en la lucha contra la corrupción en Brasil, también es importante tener en
cuenta las acciones llevadas a cabo por la población civil, mostrando una mayor participación
ciudadana y la preocupación por la corrupción. La Ley de Ficha Limpia de 2010 fue una
iniciativa popular, se presentó el proyecto de ley al Congreso con firmas de 1% de todos los
votantes de Brasil (Ficha Limpa 2010). Dicha ley propone que todo político condenado por la
justicia en primera instancia ya sea por corrupción electoral, compra de votos públicos,
malversación de fondos públicos, no sea candidato y menos elegido durante un periodo de
ocho años. Los políticos que renuncien a su mandato antes de las elecciones para evitar un
juicio también están declarados inelegible para postularse para un cargo por ocho años (Boyle
15
2010). No obstante, no se implementó la ley para las elecciones del 2010 porque según
Articulo 16 de la Constitución, no se puede adoptar nuevas leyes a menos de un año antes de
una elección (Bryson 2011). Además, ciudadanos pueden ir a un sitio de web y denunciar un
candidato (Ficha Limpa 2010). Aunque críticos dicen que el proceso de un tribunal pueda
demorar muchos años, y la ley no aplica a candidatos condenados antes del 04 de junio de
2010 (Boyle 2010), la Ficha Limpa tiene la potencial de disminuir el nivel de corrupción al
largo plazo. La ley también muestra un descontento entre políticos corruptos y la población;
menos tolerancia de corrupción en Brasil es necesario para demandar mejor aplicación de
leyes de anti-corrupción y mejorar el nivel de corrupción en el país.
MEDIDAS SUGERIDAS Y SU JUSTIFICACIÓN PARA CONTROLAR LA
CORRUPCIÓN
En este apartado se enumeran y explican una serie medidas que, en base al diagnóstico dado,
tratan de responder en sus puntos fundamentales al combate de la corrupción en Brasil:
a) Acorde a lo revisado en este trabajo el primer punto a proponer es acerca de crear
mayores incentivos de participación en la institucionalidad anti-corrupción. Esto responde a
la concreta necesidad de crear más instancias u órganos que cumplan un modelo de
fiscalización ciudadana. Modelo que para el caso brasileño creemos permite una solución que
emana de los propios actores afectados y por tanto tiene grandes posibilidades de éxito. Esto
se explica porque de lo que se profundizado aquí justamente el panorama político brasileño
esta muy fragmentado y este punto justamente aparece como central en la creación de
confianza interpersonal y compromiso en esta lucha.
b) En una segunda idea se propone el implementar y profundizar en forma efectiva las
herramientas y leyes internacionales que ya se encuentran suscritas o vigentes. En esta
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materia hay mucho por hacer por ejemplo en casos el Tratado de la ONU y el de la OEA
sobre corrupción. Convenios que se encuentran suscritos por Brasil pero en los que falta aún
implementar importantes instrumentos. Por ejemplo figuras como las que consagra el artículo
XI de la Convención Interamericana contra la Corrupción, es decir el tipo penal de
aprovechamiento ilícito en el conseguir de la autoridad prebendas y favores (para beneficio
propio o de un tercero), se suscribió por parte de Brasil con una vergonzosa reversa de dicho
acápite (Departamento de Derecho OEA 2011). Esto sin duda, es un botón de muestra en
como todavía falta una real consciencia a nivel jurídico en desplegar todas la herramientas
legales posibles sin mirar las conveniencias de la elite o clase política (muchas veces
involucrada en estos casos).
c) Asimismo, se ha visto aquí que existen actualmente proyectos de ley que buscan
perfeccionar la normativa vigente. Por tanto, el paso siguiente es que dichas modificaciones
se aprueben para sumar instrumentos legales potentes a los actores involucrados en esta
lucha. Para que esto pueda ver la luz falta inculcar una mayor presión popular (que sientan
que es un tema en la agenda pública) en el espectro político brasileño. Ello con la idea de
forma una real voluntad transversal para que tome la decisión de avanzar la tramitación de
estas leyes (rol fundamental de los grupos de interés ciudadanos, ONGs y movimientos
políticos).
d) Como cuarta proposición se estima que se debe buscar tender hacia una mayor
independencia de los órganos fiscalizadores en el sistema. Ello para que éstos puedan llevar
de buena manera su tarea y perfeccionar algunas fallas actuales de inoperancia por injerencia
de los poderes políticos corruptos. En este sentido se hace indispensable el perfeccionar la
CGU (Contraloría General de la Unión) para que este pueda cumplir su rol de manera más
eficaz. En un proceso gradual lo óptimo sería la autonomía (tanto financiera como
organizacional) de los órganos contralores.
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e) Un quinto ítem sería el transparentar el aparato de compras y suministros del
Estado y crear un sistema que impida el nepotismo y las redes de favores dentro de la
administración pública. Por ejemplo transparentar el sistema actual de licitaciones y compras
del Estado o generar una red de control de la red de favores que se pagan en la actualidad con
cargos o prebendas públicas.
f) Otra arista es el tema de la prensa. Se puede desprender de este análisis que ésta
tiene un rol importantísimo y lo cumple hasta la fecha. Proponemos que se debe acrecentar
este rol histórico que ha tenido la prensa en Brasil en materia de denuncias y tomar medidas
preventivas para que ésta no pueda ser cooptada por las redes de poder que buscan
esconderse y seguir en la ilicitud.
g) Creemos que dadas las características del sistema brasileño es importante el
introducir normativa transparente que delimite la política de los negocios. Debe existir mayor
fiscalización en las “áreas grises” en torno a los conflictos de interés que se dan entre el
mundo privado y la elite política. Especialmente tanto en el legislativo como el aparato
burocrático en su conjunto. En particular creemos se debe regular el abuso en actividades
como el “Lobby” y el tráfico de influencias .Por ejemplo retirando la reserva y ratificando el
cáp. XI 1, c de la Convención Interamericana en Contra de la Corrupción. (Departamento de
Derecho OEA 2011).
h) Si bien el fenómeno del narcotráfico en Brasil es fuerte no ha perneado aún a toda
la sociedad en la profundidad que lo ha hecho en otras partes. Para evitar que esto suceda se
deben establecer a priori medidas de control que pongan lejos de las influencias de las mafias
y el narcotráfico a la clase y elite dirigente. Para ello se pueden incluir soluciones que
busquen consolidar las instituciones y transparentar mediante mecanismos de control el
aparato judicial brasileño.
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i) Por último, para la legitimidad a la largo ante la opinión pública del sistema
democrático brasileño debe hacerse una revisión general de las instituciones. Revisión tanto
en órganos estaduales como federales en pos de una mayor apertura (tanto en la información
que entregan como en su actuar). Como bien se ha señalado ha existido un esfuerzo de la
autoridad en crear estructuras que combatan el fenómeno. Pero éstas a la fecha no han
resultado del todo efectivas. Una medida que apunte a esto es tomar por parte de la autoridad
una mayor participación de la opinión pública en la formación de estructuras y políticas que
se intenten aplicar en la materia. Con esto se busca una mayor legitimidad en la política
implementada con un sentido de compromiso de la ciudadanía que permita también cambios
culturales.
CONCLUSIÓN
La discusión del tema de la corrupción en el caso brasileño es compleja y la
ocurrencia del fenómeno en el país involucra la actuación de distintos y numerosos actores,
tanto privados como estatales, además del hito de que sus causas son diversas y originalmente
se puede decir que datan del periodo cuando el estado suramericano era aún colonia
portuguesa. La práctica política de la corrupción en Brasil muestra que hacen falta más que
meras exhortaciones morales a los involucrados para un cambio en las conductas históricas
que éstos han mostrado.
Como pudimos investigar, Brasil ha tenido una evolución de mejoría en materia de
diagnóstico y lucha contra la corrupción desde el escándalo de la red de corrupción
construido durante el gobierno nacional de Collor de Mello, si bien la corrupción no era
históricamente un tema del todo ausente es desde este escándalo que la sociedad y la clase
política brasileña ponen este punto como un eje central a tratar en la agenda del país. Bajo un
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marco general, hemos visto que en cuanto al resultado reactivo Brasil es un modelo en el caso
de dictación de normas y ratificación de tratados anti-corrupción, en materia de
implementación de estos mecanismos el país sin duda se encuentra al debe.
Como bien se desprende de lo aquí visto, en la actualidad la población tiene una
percepción más bien negativa de la corrupción pública pero dentro de rangos medios en
relación a otros países. Este estancamiento prevé un futuro más exigente en la materia para la
elite en pos de la supervivencia y legitimidad del sistema democrático brasileño, bien como
del establecimiento de relaciones más permanentes de confianza en las instituciones por parte
de la opinión pública. Un nuevo factor importante es el cómo otros actores sociales han
entrado también en el debate anticorrupción.
Mucho ha sido discutido, proyectado e implementado en Brasil con la finalidad de que
el fenómeno se quede bajo control de los tomadores de decisiones del país, no obstante
también se pudo verificar que aunque sea una democracia representativa fuerte y que
intolerancia hacia la corrupción tenga aumentado, lo que está propuesto y claramente
definido en el marco formal no está reflejado en las prácticas reales del contexto brasileño.
Haciendo una comparación de proporcionalidad, hay muchas palabras escritas y pocas
acciones concretas. A tal facto se agrega el hecho de que existen controles que muchas veces
son desconocidos por la sociedad, actor este que tiene bastante poder y varios derechos por
los cuales luchar y hacer valer en el combate contra la corrupción y que acaba perdiendo
fuerzas ante el desconocimiento de esas herramientas. Investigación que está más allá de la
propuesta de este trabajo es sobre si los medios de controles y herramientas disponibles para
impugnar la corrupción no son tan eficientes ni muy divulgadas debido a intereses de los
propios policy makers y tomadores de decisiones y sus deseos de “sobrevivir” en la política,
aunque la busca por tal objetivo se dé por medios fraudulentos, o si por razones que no esas.
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Brasil es un país con un nivel de corrupción significativo pero que a la actualidad ha
tratado de tomar importantes disposiciones tanto legales como burocráticas para frenar el
fenómeno. No obstante, se advierte como improbable, al menos en el corto plazo, que se
encuentre una solución definitiva. Ello ya que en el “modus operandi” de la clase dirigente se
observa todavía la falta de un real compromiso en la búsqueda de cambios integrales y
soluciones que comprometan a todos los actores de la sociedad.
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