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Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
Facultad de economía
Maestría en economía
Análisis y evaluación de los programa sociales.
El programa Oportunidades, su distribución e
impacto en el Estado de Puebla, 2000-2010
Tesis que para obtener el grado de
Maestra en Economía presenta:
Giselda Jazmin Lozada Servín
Asesor:
Dr. Salvador Pérez Mendoza
Puebla, Puebla; Enero de 2012
2
Índice
Introducción
Capítulo 1. La Pobreza como origen a la Política Social en México………………………6
1.1 La pobreza y su definición…………………………………………………………….. 6
1.2 Origen y diseño de la política social en México……………………………………... 11
1.3 El contexto de la Pobreza en México………………………………………………… 18
Capítulo 2. Oportunidades: El eje de la Política Social en México……………………… 28
2.1 El Programa Oportunidades como eje central de la Política Social en México…….. 31
2.1.1 Cobertura………………………………………………………………………….. 34
2.1.2 Población Objetivo………………………………………………………………... 37
2.1.3 Monto de los apoyos ……………………………………………………………... 38
2.1.4 Selección de localidades…………………………………………………………. 40
2.1.5 Presupuesto destinado al Programa Oportunidades…………………………….. 43
2.1.6 Evaluación del programa………………………………………………………….. 43
Capítulo 3. Análisis de la distribución del gasto destinado a la reducción de la Pobreza: el
Programa Oportunidades………………………………………………………………….. 48
3.1 Política de distribución del gasto social…………………………………………... 48
3.2 Análisis de la distribución del presupuesto del Programa Oportunidades…………54
3.3 Gasto para la superación de la pobreza…………………………………………... 56
Conclusiones
Bibliografía
3
Introducción
México se ha caracterizado por ser un país que presenta grandes disparidades económicas y
sociales. Alrededor de esta problemática el gobierno mexicano ha ideado diversas
estrategias de política regional y local que tienen como objetivo primordial la erradicación
de la pobreza.
Sin embargo, aún cuando se realizan estos esfuerzos, tanto en el ámbito nacional como en
los estados y municipios, se observa la presencia de un sector importante de la población
con rezagos sociales y niveles de pobreza muy altos.
La estrategia diseñada por el gobierno mexicano para combatir la pobreza ha consistido en
un modelo de aplicación y gestión de recursos públicos a través de un conjunto de
instrumentos financieros en ciertos grupos de la población a cambio de que éstas cumplan
con ciertas responsabilidades tales como asistir a unidades de salud y a la escuela. En lo
que se refiere a la distribución de los recursos a las familias beneficiarias depende de
criterios determinados por las instituciones correspondientes del gobierno federal.
En este sentido, es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades el más importante
para la política social llevada a cabo por el gobierno de México. El programa inició
operaciones en 1997. “Su política está orientada a incentivar el capital humano de los
beneficiarios, buscando de esta forma contribuir a interrumpir la transmisión de la pobreza
que ocurre entre generaciones. A través de transferencias en efectivo asociadas con el
cumplimiento de corresponsabilidades: asistencia a la escuela y a servicios de salud
preventivos, entre otras” (SEDESOL, 2008).
Para llevar a cabo la asignación de los recursos a las familias, y la evaluación del programa
mismo el gobierno utiliza la metodología para la medición de la pobreza desarrollada por el
CONEVAL (2007) el cual establece tres tipos de pobreza:
a) Pobreza alimentaria
b) Pobreza de capacidades
c) Pobreza patrimonial
4
La mayoría de las evaluaciones hechas para averiguar cuáles han sido los resultados del
programa y si se han logrado sus objetivos, conducen hacia las virtudes del mismo, e
incluso algunos apuntan a la viabilidad de utilizar el mismo modelo de Programa en otros
países de América Latina con las mismas características socioeconómicas.
En cuanto a los alcances que ha tenido en México, Oportunidades en principio fue pensado
y diseñado para áreas rurales en 1997, para 2001 el Programa fue ampliado a zonas
urbanas, y para 2004 operaba ya en todos los municipios del país, atendiendo a 5 millones
de familias, con transferencias para alimentación, un paquete de servicios de salud
(incluyendo educación para el autocuidado de la salud) y becas escolares desde tercero de
primaria hasta el último grado de la educación media superior (SEDESOL, et al 2008).
El Coneval indica que de no existir programas como Oportunidades, el número de personas
en pobreza extrema en el país hubiera aumentado en 2.8 millones de personas entre 2006 y
2008, dado que estos programas, a la vez que atacan las causas estructurales de la pobreza,
protegen a los hogares ante shocks en el ingreso.1
Es por lo anterior que el tema que se trabajará sigue la línea de la Pobreza, el Desarrollo
Económico y la Evaluación de Programas Sociales, enfatizando en el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades que encabeza la actual política social de combate a la
pobreza en México. Partiendo de un análisis del comportamiento de la distribución y
asignación del gasto público en dicho programa para los 32 estados de la república.
Sin duda la pobreza es un problema social, político y sobre todo económico, dado que la
presencia de grandes diferencias de ingresos y de oportunidades para acceder a los servicios
necesarios para llevar a una vida digna, no permiten que la economía crezca a tasas
considerables y sobre todo que estos niveles de crecimiento se mantengan, es por eso que
en un primer capítulo se realiza una revisión bibliográfica de las diferentes visiones que
existen en la literatura actual sobre el tema de la pobreza así como un análisis de cuál es la
verdadera situación de la pobreza en México, lo cual nos permitirá tener una idea del cuál
es la verdadera situación de la pobreza en nuestro país y de la gravedad del problema.
1 Las crisis económicas, periodos de inflación alta, desempleo coyuntural, entre otros.
5
En consonancia con la importancia que tiene la lucha contra la pobreza, el gobierno
mexicano ha instrumentado una estrategia que ha consistido en un modelo de aplicación y
gestión de recursos públicos a través de un conjunto de instrumentos financieros en ciertos
grupos de la población a cambio de que éstas cumplan con ciertas responsabilidades tales
como asistir a unidades de salud y a la escuela. Es así donde surge el programa
Oportunidades, como el instrumento privilegiado de dicha estrategia; es por ello que en el
capitulo dos se lleva a cabo una exploración de cuáles son las características, la bases y la
reglas que permiten que el programa siga operando después de 10 años.
Dado lo sobresalientes que resultan los presupuestos que maneja el programa resulta
importante examinar cuales han sido los determinantes en la distribución de los gastos del
programa Oportunidades, por medio de un análisis comparativo a nivel estado, lo cual se
lleva a cabo el tercer capítulo.
Finalmente se muestran algunas conclusiones del análisis hecho al programa oportunidades:
su distribución presupuestaria y su significación para la política social en México.
6
Capitulo 1. La Pobreza como origen a la Política Social en México
1.1 La pobreza y su definición
Una de las grandes preocupaciones de la sociedad a lo largo de la historia reciente, sin duda
es la pobreza. Los países han tratado de encontrarle una solución, sin embargo, hasta el
momento la discusión sobre cómo lograrlo continúa. La Pobreza refiere uno de los temas
más publicados de las últimas décadas. No obstante, que desde inicios del siglo XIX todas
las sociedades eran iguales, en efecto, eran pobres y no hay nada que iguale más a una
población, que la pobreza.
Sin embargo, las cosas cambian, y ahora, como lo menciona Landes (1998), vivimos en un
mundo de desigualdades y diferencias, en el que persisten tres tipos de naciones:
Aquellos en las que las personas gastan enormes cantidades de dinero para controlar
el peso.
Aquellos cuyas poblaciones comen para vivir; y
Aquellas cuyos habitantes no saben de dónde vendrá la próxima comida.
Al igual que Landes (1998), otros autores hacen una clasificación de países de acuerdo a su
riqueza y así, los dividen en países desarrollados, y en vías de desarrollo, y otros más
simplemente los clasifican en países ricos y pobres, entre muchas otras distinciones. Pero,
¿Qué hace a un país ser considerado como rico o pobre? ¿Es suficiente tomar en cuenta el
ingreso de sus habitantes para poder realizar dicha clasificación? Es complicado, dado que
lo que para unos ser pobre es no tener la capacidad de comprar un auto último modelo y
para otros la pobreza consiste en no tener comida para el siguiente día. Smith (1958) señala
que “no es menos cierto que las comodidades de un príncipe europeo no exceden tanto las
de un campesino económico y trabajador, como las de éste superan las de muchos reyes de
África, dueños absolutos de la vida y libertad de diez mil salvajes desnudos”.
Es claro entonces que al realizar estudios sobre el tema, la primera dificultad con la que uno
se enfrenta tiene que ver precisamente con la definición del término, ¿Quiénes se definen
coemo pobres?, ¿Dónde viven?, ¿Cuáles son las principales características de la pobreza?,
7
¿Por qué son pobres? Como veremos, la pobreza no tiene un significado único, las
discusiones sobre el tema han estado presentes en el mundo desde hace muchos años, y sin
duda, su significación seguirá siendo un tema controvertido.
En ciencias sociales, la pobreza es entendida en muchos sentidos específicos, los conceptos
se superponen unos sobre otros, dos o tres definiciones distintas sobre el mismo término
pueden encontrarse a la vez, en la misma posición en el debate sobre cuáles son los
aspectos que determinan la vida en sociedad de una persona, y que desencadenan en que si
ésta se encuentra en situación de pobreza o no.
De igual forma, el significado de pobre puede variar en cuanto a tiempos y espacios. Así,
seguramente una persona pobre en una nación rica tendrá características diferentes respecto
a un pobre de un país que no lo es. El concepto además, no varía únicamente de acuerdo a
situaciones espaciales y de tipo material, sino también responde a los elementos de tipo
cultural, y social, que definen a una sociedad en particular. Es por lo anterior, que
partiremos de hacer una revisión de algunas de las concepciones más importantes que se
tienen sobre pobreza en la actualidad.
En primer lugar, Townsend (1979), uno de los estudiosos sobre la pobreza más importantes
durante el presente siglo argumenta que “la pobreza es la carencia de recursos necesarios
para permitir la participación en las actividades, costumbres y dietas comúnmente
aprobadas por la sociedad”, de esta manera sobresale como uno de los pioneros en la visión
de la pobreza desde un punto de vista relativo. Por lo tanto, una sociedad pobre se
encuentra por debajo de la llamada Línea de Pobreza que es aquel nivel de recursos
promedio que le permiten obtener los tipos de dieta, participas en las actividades, y tener
las condiciones de vida y las instalaciones que se acostumbran dentro de una sociedad
determinada.
Desde otro punto de vista, se encuentra el ganador del Premio Nobel Sen (1992) quien es el
principal promotor del estudio de la pobreza desde un sentido absoluto. Sen parte de crítica
a quienes consideran a la pobreza como un problema de mero ingreso. Define a la pobreza
como “la privación de capacidades básicas para funcionar dentro de la sociedad: una
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persona que carece de la oportunidad para conseguir ciertos niveles mínimos aceptables en
dichas realizaciones o funcionamientos. Las realizaciones relevantes pueden comprender
desde las físicas elementales, como estar bien alimentado, adecuadamente vestido, contar
con un lugar donde vivir, evitar la morbilidad prevenible hasta logros sociales más
complejos como el nivel de participación que permita la sociedad.
El enfoque de capacidades de Sen ha tenido frutos, tal es el caso de la construcción, y
estimación del Índice de Desarrollo Humano que lleva a cabo el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) anualmente para cada país. Este indicador recoge
indicadores como esperanza de vida y alfabetización y contrasta con los indicadores
puramente económicos como el PBI per cápita o el ingreso monetario.
En América Latina también se han llevado a cabo una gran cantidad de estudios sobre la
pobreza, en este sentido, encontramos a Altimir (1979), quien asocia a la pobreza con el
infra-consumo, la desnutrición, las condiciones precarias de vivienda, los bajos niveles
educacionales, las malas condiciones sanitarias, la inserción inestable en el aparato
productivo o dentro de los estadios primitivos del mismo, concluyendo que “la pobreza es
la insatisfacción de necesidades básicas, lo que da lugar a la privación”.
En el caso de nuestro país, la pobreza representa uno de los fenómenos más estudiados en
los últimos años, sobresaliendo como uno de los principales expositores a Boltvinik (2003)
define a la pobreza como un proceso multidimensional en el que el bienestar de los hogares
y las personas depende de seis fuentes:
a) El ingreso corriente;
b) Los activos no básicos y la capacidad de endeudamiento del hogar;
c) El patrimonio familiar (vivienda, aparatos domésticos);
d) El acceso a bienes y servicios gratuitos;
e) El tiempo libre y el disponible para trabajo doméstico, educación y reposo y,
f) Los conocimientos de las personas.
Boltvinik (2004) define a la pobreza como “Una aberración social que degrada y destruye,
moral, social y biológicamente, el más grande milagro cósmico: la vida humana”.
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Como se pudo observar, hay diferencias entre las definiciones de pobreza desde quienes lo
muestran como un asunto social o político o bien económico2 mostradas hasta el momento,
sin embargo, la diversidad de las mismas y la gran cantidad de autores que encontramos en
la literatura hablando del tema, dejan ver que la preocupación por la pobreza es grande y
por lo mismo resulta urgente encontrar las políticas que nos lleven a las soluciones del
problema.
El debate teórico sigue abierto, y el campo teórico y conceptual se enriquece a través de
nuevos enfoques en los estudios sobre la pobreza por la que atraviesan la mayoría de los
países del mundo, aunque en diferentes proporciones y con concepciones diferentes de lo
que consideran como pobreza3, por un lado, y el interés manifestado sobre el tema por las
organizaciones internacionales financiadoras de desarrollo como el Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y las
diferentes entidades que forman parte de Organización de la Naciones Unidas (ONU), tales
como el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otras.
Así, partir de la segunda mitad del siglo pasado se hizo necesario realizar investigaciones
relacionadas con la pobreza y sobre todo la preocupación por erradicarla. Si bien, el
fenómeno no es nuevo, su existencia se ha evidenciado en los últimos años; lo cual propició
que su análisis tome fuerza a nivel mundial y especialmente en los países en desarrollo,
como es el caso de México.
En estudios recientes el Banco Mundial (Ravallion y Chen, 2008) señala que en 2005 había
aproximadamente 1,400 millones de personas en pobreza extrema, es decir, vivían con
menos de US$1,25 al día4, y 2,600 millones de personas consumen menos de US$2 al día
a precios de 2005 lo cual convierte al tema de la pobreza en uno de los más importantes
2 Para el caso del presente trabajo se privilegiará a la definición de pobreza como un fenómeno económico dado que la
presencia de grandes diferencias de ingresos y de oportunidades para acceder a los servicios necesarios para llevar a una
vida digna, no permiten que la economía crezca a tasas considerables y sobre todo que estos niveles de crecimiento se
mantengan, sin embargo, a la vez, se tomará en cuenta la definición de pobreza hecha por CONEVAL, de distinguir entre
tres tipos de pobreza, a saber: pobreza alimentaria, pobreza de patrimonio y pobreza de capacidades. 3 Así pues la llamada “línea de pobreza” se define de manera distinta en cada país. 4 Los indicadores de pobreza utilizados por el Banco Mundial para los países en desarrollo está basado en dos líneas
internacionales que rondan US$1 y US$2 por día (más específicamente, US$32,74 y US$65,48 por mes) a la paridad del
poder adquisitivo de 2005.
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dentro de las agendas sociales y económicas de los diferentes países del mundo incluyendo
a México; aunque liderada por el Banco Mundial5.
En América Latina, desde finales de los años 80’s a causa de los costos sociales que dejo la
crisis en algunos de estos países y en consonancia con organismos como el FMI y el BM en
el mundo y en la región el auge de los estudios y lucha contra la pobreza tomó fuerza.
A finales de la década, el alto grado de desigualdad de ingresos no solo en América Latina
sino en el mundo fue evidente, por lo que en 1995, la ONU llevó a cabo en Copenhague la
Cumbre de Desarrollo Social, en la que se plantea la meta de erradicación total de la
pobreza extrema en los siguientes 10 o 20 años.
En dicha cumbre se plantearon los ejes rectores de la discusión sobre la pobreza, tales como
la necesidad de educar a la población, de promover la salud y una mejor alimentación para
las familias así como propiciar la igualdad de género, siendo estos aspectos los puntos
principales de la política de combate a la pobreza implementada en México desde entonces.
México por su parte, a pesar de formar parte del grupo de economías más importantes en
Latinoamérica, al ubicarse como el principal exportador a EU a nivel regional sobresale por
presentar grandes disparidades regionales y pobreza entre su población; el problema
persiste a pesar de que el periodo de sustitución de importaciones y crecimiento hacia
adentro, así como el auge petrolero que vivió desde los años 60 hasta mediados de la
década de los 80 y la proliferación políticas neoliberales hicieron creer que la pobreza se
abatiría.
La crisis de 1981-1982 (inflacionaria, de deuda y la reducción del gasto social), trajo
consigo un agravante para dicha desigualdad social, y un ejemplo claro de lo anterior es que
los niveles de ingreso per cápita tuvieron un retroceso importante en los primeros años de la
década, así, según datos de INEGI mientras para 1981 el PIB por habitante era de
$68,943.50 para 1983, este era de sólo $62,976.9.
5 La importancia de la pobreza lo ubica actualmente como el número uno dentro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio a cumplirse en 2015, planteados por la ONU.
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Es a partir de este momento que el gobierno mexicano se ve obligado a buscar soluciones al
problema de la pobreza, como un mecanismo mediante el cual se impulsaría el crecimiento
económico6 dado que como tal, desde este punto de vista, la pobreza no permite a acceder a
servicios que posibiliten el acceso al mercado, y así se lograría la inserción de México a un
nuevo modelo económico con miras al exterior. Por lo tanto el gobierno federal en
consonancia con el FMI y el Banco Mundial desde a mediados de los años 80 lleva a cabo
reformas estructurales de orientación a la liberación del mercado reducción de la
intervención gubernamental, las cuales desde la óptica de dichas organizaciones ponía la
pauta para la generación de riqueza y en consecuencia la reducción de la pobreza.
1.2 Origen y diseño de la política social en México
La política social en México está compuesta de un conjunto de acciones y programas
diseñados para generar e igualar el acceso a oportunidades de desarrollo así como a mejorar
el bienestar de las personas. Los últimos 10 años, han estado caracterizados por un auge de
los programas enmarcados en lo que se conoce como Política Social, en los cuales los
recursos presupuestales destinados a ello han aumentado progresivamente.
Sin embargo, es desde los años 80 que se concibe la necesidad de encontrar soluciones al
fenómeno de la pobreza tomando a la política social como la estrategia principal.
Ceja (2004) define a la política social como la forma que por medio de estrategias y
políticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa. En
una perspectiva de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin
principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes
de la sociedad.
A su vez, Maingnon (2004) señala que existe una diversidad de definiciones de política
social que presentan diferentes posiciones tomando en cuenta sus objetivos, extensión y
límites; agrupándolas en atención a ello en dos. Primero están las definiciones que la
6 Desde la óptica neoliberal, la pobreza se asocia principalmente como la falta de ingresos de las familias para satisfacer
necesidades como alimentación, salud y educación. Así, para medir la pobreza “se utiliza un indicador basado en la
posibilidad de compra de una canasta básica mínima que permita la Supervivencia, y se añade a esa canasta un conjunto
de servicios necesarios como vivienda y transporte. Este indicador define la línea de pobreza” (Salama, 2006)
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limitan a los programas de bienestar social y a las políticas que sustentan o conforman
dichos programas. De acuerdo con ello, “política social” hace referencia a un conjunto de
medidas que contribuyen al mejoramiento de una situación determinada, por lo tanto son
políticas transitorias y sus objetivos son los de aminorar o de regular los embates de las
políticas económicas. En otras palabras, la política social tiene que ver con las fallas de la
política económica, es de carácter asistencial y se le asigna, por tanto, una función residual.
Levy, agrupa las acciones de política social en dos vertientes: las de amplia cobertura
encaminadas a beneficiar a toda la población, y las específicamente dirigidas a apoyar a la
población en condiciones de pobreza extrema. Haciendo hincapié en que esta distinción se
hace en respuesta a que la población más pobre requiere de políticas diseñadas para atender
sus necesidades más particulares, ligadas al mismo tiempo a las políticas de carácter más
general.
Concibiéndola como lo menciona Levy (2005) “como el conjunto de acciones que realiza el
Estado para mejorar el bienestar de las familias, incluyendo programas de los tres órdenes
de gobierno (federal, estatal y municipal), así como de los tres poderes, ya que incorporaría
también actividades como la impartición de justicia o la legislación sobre derechos a la
salud o al trabajo, por ejemplo”
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Figura 1. Vertientes de la política social
Acciones amplias
(población en general)
Acciones dirigidas
(población en pobreza extrema)
Educación
Salud
Seguridad social
Capacitación laboral
Vivienda
Desarrollo del capital humano
Nutrición
Salud
Educación
Oportunidades de ingreso
Proyectos productivos
Acceso a financiamiento
Empleo
Desarrollo del capital físico
Vivienda
Caminos rurales
Agua potable y saneamiento
Comunicaciones
Fuente: Levy y Rodríguez (2005). Sin herencia de pobreza.
Para el caso de México esta política social ha consistido en un modelo de aplicación y
gestión de recursos públicos a través de un conjunto de instrumentos financieros en ciertos
grupos de la población a cambio de que éstas cumplan con ciertas responsabilidades tales
como asistir a unidades de salud y a la escuela. En lo que se refiere a la distribución de los
recursos a las familias beneficiarias depende de criterios determinados por el propio
gobierno.
Por lo que los primeros intentos del gobierno mexicano por cubrir las necesidades de las
población más vulnerable se llevaron a cabo durante la década de los setentas del siglo
pasado, a través de programas como el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo
Rural (PIDER), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados (COPLAMAR), y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), si bien estos
programas no alcanzaron la importancia que los programas que los siguieron, dado que la
política de asignación de recursos no atendía a los grupos prioritarios si constituyen el
punto de partida para el resto de los programas que se han implementado desde entonces,
siendo que éstos, como los menciona Cotler (2007) establecieron criterios mínimos de
Subsidios a la oferta
y la demanda
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bienestar en nutrición, vivienda, educación y salud para la población con el objetivo de
identificar y combatir las condiciones de desventaja de las zonas rurales marginadas del
país, además de que a partir de programas como COPLAMAR, se comenzó la medición del
concepto de pobreza.
Las políticas de corte neoliberal implementadas en la época imponían una serie de
condiciones para lograr que el México fuera visto como un país de primer mundo, por lo
tanto, se requería estabilidad económica, en ese sentido, uno de los instrumentos utilizados
por el gobierno en esa momento fue la llamada política de pacto, la cual mediante subsidios
y controles inflacionarios pretendía (entre otros objetivos) minimizar la caída de la calidad
de vida de la población con ingresos más bajos.
Sin embargo, no fue sino hasta 1988 que con la puesta en marcha del Programa Nacional de
Solidaridad7 (PRONASOL) que comenzaron a llevarse a cabo programas sociales de lucha
contra la pobreza, enmarcados en una Nueva Política Social.
La diferencia entre esta nueva política social y la implementas en años anteriores, recae en
que a partir de este programa el Estado proporciona apoyo y a la vez, exige
corresponsabilidad de parte de la población.
Con la puesta en marcha de esta Nueva Política Social, el gasto social que se había visto
disminuido como consecuencia del pacto económico, dio un cambio en su tendencia en
relación con el gasto programable total de la década de los 80, como se muestra en el
gráfico 6.
En términos porcentuales, para 1982 el gasto social representaba el 33.83% del gasto total,
para 1984 llego a representar el 27.64% y se recupero en los años siguientes hasta ser el
31.97% en 1988, año en el que se implementó el PRONASOL que se basó en la necesidad
7 Si bien, el Programa Nacional de Solidaridad no fue el primer programa de combate a la pobreza, si marco la pauta para
la implementación de programas de transferencias condicionadas que es una característica importante de los programas
sociales siguientes y que son en los que se busca enfatizar. Se encuentran programas de este tipo desde el periodo 1950-
70, en donde el desarrollo social formó parte de los grandes objetivos de desarrollo industrial y urbano (Székely, 2003).
En este período se desplegó una estrategia de subsidios generalizados a toda la población, que permitió mejorar el nivel de
vida de toda la población. Sin embargo, los beneficios de múltiples programas e instituciones como el Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS) estaban ligados al estatus laboral, lo que generó un desarrollo social desigual que privilegió a
los sectores más organizados de la población: los sindicalizados y los asalariados (Cordera y Lomelí, 2005).
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de focalizar con el objetivo de maximizar el impacto del programa a favor de los más
necesitados y en el fomento de la participación social para involucrar a la población en la
toma decisiones.
Solidaridad se propuso desarrollar en tres frentes el combate a la pobreza: el bienestar
social, el apoyo a la producción y el desarrollo regional. Las tres vertientes del programa
respondían a un diagnóstico inicial, que reconocía en las grandes disparidades entre
regiones y en el predominio de actividades rudimentarias y poco remuneradas en los
estratos de más bajos ingresos, las causas estructurales de la pobreza.
Grafico 1. Gasto programable. México (1982-1988)
(Millones de nuevos pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de Sexto Informe de Gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, 1994. Anexo
En cuanto a asignación y distribución de los apoyos a los beneficiarios, el Programa
focalizó desde un principio los grupos objetivo a los que estarían dirigidos prioritariamente
sus programas. Los niños, las mujeres, los indígenas, los pequeños productores rurales y los
jóvenes, contaron con programas especiales. En el caso de los niños, el PRONASOL
dispuso una serie de apoyos a la infraestructura educativa, a la nutrición, a la salud y al
ingreso, encaminados a evitar la deserción escolar temprana.
Sin embargo, el programa sufrió de muchas críticas tanto desde dentro de los integrantes
del gabinete presidencial como desde fuera, una de las más importante es que el programa
era un medio para ganar votantes y legitimar al gobierno salinista, así, Dresser (1997)
2643.5 4246.1 7141.3
10572.5
17196.8
39222.7
74221.8
894.4 1190 1974.1 3290.5 5271.2
11995.7
23727.1
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Gasto Total Gasto en Desarrollo Social
Mil
lon
es d
e n
uev
os
Pes
os
16
plantea que durante la administración del presidente Salinas se impulsó el uso político este
tipo de programas, lo cual los ubica en un dilema, por un lado la necesidad de incrementar
la participación de la comunidad para conseguir mejores resultados, pero por el otro hay un
intento del gobierno federal por utilizar los programas con fines políticos, lo que da pie a
una interrogante acerca de sus efectos así como la eficiencia de los programas para reducir
la pobreza.
En la tabla siguiente, podemos observar cuales fueron los resultados del Programa en
términos del número de pobres, si bien el numero los pobres extremos disminuyó, esta
disminución fue mínima dado que solo paso de 14,9% al 13,6%, la cantidad de pobres
intermedios disminuyó también aproximadamente un punto porcentual, lo anterior se ve
reflejado al ver la última columna de la tabla, en donde se muestra a la vez que el
porcentaje de personas con niveles de vida medios y altos aumentó.
Tabla 1. Población por nivel de bienestar
Año Pobres extremos Pobres intermedios Niveles medios y altos
Millones Porcentaje Millones Porcentaje Millones Porcentaje
1984 11,0 15,40% 19,4 27,10% 41,0 57,50%
1989 14,9 18,80% 22,9 28,90% 41,4 52,30%
1992 13,6 16,10% 23,6 27,90% 47,1 56,00%
Fuente: Cordera y Lomelí, 1999
El PRONASOL dejo de funcionar en 1994 y podemos concluir entonces, que si bien el
programa logro algunos avances en términos de pobreza, su falta de objetividad en cuanto a
la distribución y asignación de los recursos, así como la politización de la imagen del
programa no permitió que el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad en el país se
cumpliera.
Cotler, hace un recuento del porque la implementación de la política de combate a la
pobreza hecha mediante el PRONASOL no tuvo los efectos esperados a través de cuatro
puntos:
Los apoyos del PRONASOL operaron a través de 80 mil comités de Solidaridad, lo que
trajo consigo un aparato burocrático difícil de coordinar.
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Los apoyos para reducir la pobreza estaban destinados principalmente a mejorar la
infraestructura física, privilegiando al lado de la oferta. El lado de la demanda quedo
rezagado dado que no se contemplaron incentivos en los que se estimulara la inversión en
capital físico o financiero y con ello la capacidad de volver a la población productiva en el
largo plazo.
El criterio político electoral adoptado en la asignación de los recursos significó un impacto
menor en la reducción de la pobreza coyuntural8 (Székely, 1998) y la dotación de servicios
básicos.
A pesar de lo anterior, el PRONASOL significó una forma más eficiente de gasto
gubernamental en el financiamiento −de bienes de inversión públicos que el resto de
programas de subsidios generalizados utilizados anteriormente.
Para 1997, se puso en marcha el programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA); según datos del Tercer informe de gobierno del presidente Ernesto Zedillo
(1997) el Programa inició atendiendo a 159,728 familias distribuidas en 3,726 localidades
pertenecientes a 227 municipios de los siguientes 10 estados del país: Campeche, Coahuila,
Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz.
El presupuesto asignado al programa en el mismo año fue de 1,347 millones de pesos.
Los apoyos consistían en un apoyo alimentario, becas educativas y ayuda para la
adquisición de útiles escolares de los niños y las niñas que asisten a la escuela desde el
tercero de primaria hasta el tercero de secundaria. De eta forma, al contrario del
PRONASOL, en este programa se incentivaba la formación de capital humano y la
importancia de hacer productiva a la población en el largo plazo.
Se considero como objetivo primordial el combate a pobreza coyuntural, mediante la
entrega de suplementos nutricionales, y la prestación de servicios médicos dirigidos
principalmente a fomentar una cultura de prevención dentro de la población beneficiaria.
8 Se entiende por pobreza coyuntural a aquella medida por indicadores de servicios públicos indispensables, pero no
sientan las bases para un cambio permanente en el nivel de pobreza de la población. (Székely, 1998)
18
Uno de los grandes logros del programa PROGRESA fue que a partir de él que inicia la
evaluación de los logros y se establecen reglas de operación, las cuales establecieron los
mecanismos de implementación de los programas y, a través de la definición y medición de
los niveles de pobreza, se han generado indicadores de desempeño y se evalúa con mayor
rigor analítico el impacto de los programas sociales.
A la vez la asignación de los recursos del programa dejó de lado los aspectos clientelares y
se utilizaron criterios de elegibilidad que respondían a las reglas de operación y los
objetivos que se pretendían cumplir, tomando en cuenta a la vez, el grado de marginación,
características socio demográficas e incluso geográficas de la población que pretendía ser
incorporada al programa.
El PROGRESA se considera como el punto de partida del programa principal para que
política social que opera actualmente en nuestro país: El Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades9, y sus resultados como tal pueden observarse en el gráfico 1, en donde se
observa que si bien hubo una disminución de los tres niveles de pobreza con los que
operaba el PROGRESA y con el que actualmente realiza sus estimaciones el
Oportunidades, a saber: Pobreza de Capacidades, Alimentaria y de Patrimonio.
1.3 El contexto de la Pobreza en México
La política social de México tiene como una de sus tareas principales la superación de la
pobreza en la que viven más de 52 millones de personas, que representan el 46.2% de la
población, que padecen de carencias tales como:
1. Rezago educativo
2. Baja calidad de sus espacios de vivienda
3. Menor acceso a los servicios básicos de la vivienda
4. Menor acceso a la seguridad social y a la salud.
9 Hablaremos más profundamente del Programa Oportunidades en el siguiente capítulo.
19
Y son precisamente estas características las que el Consejo Nacional para la Evaluación de
la Política de Desarrollo Social en México, las que considera como factores primordiales
para la transmisión de la pobreza de una generación a otra.
De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social, el CONEVAL es el organismo oficial
para establecer la metodología para la medición de la pobreza en México. La misma Ley
señala que la pobreza es de carácter multidimensional, la metodología aplicada para la
medición de la pobreza adopta un enfoque de derechos sociales e incorpora los siguientes
indicadores:
Rezago educativo.
Acceso a los servicios de salud.
Acceso a la seguridad social.
Calidad y espacios de la vivienda.
Servicios básicos en la vivienda.
Acceso a la alimentación.
Ingreso corriente per cápita.
Grado de cohesión social.
La metodología usada por la CONEVAL para medir la pobreza identifica tres tipos de
pobreza, de acuerdo con el nivel de ingresos, la educación, el acceso a servicios básicos y
de salud, la alimentación y la vivienda de la población, a saber:
Pobreza alimentaria: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para
cubrir las necesidades de alimentación correspondientes a los requerimientos establecidos
en la canasta alimentaria INEGI – CEPAL.
Pobreza de capacidades: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para
cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación.
Pobreza patrimonial: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para
cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido y calzado, vivienda, salud,
transporte público y educación.
20
Siguiendo la definición hecha por el gobierno el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social de México (CONEVAL, 2011) argumenta que para 2010 el
46.2% de la población se encuentra en situación de pobreza, lo que representa un
incremento del 3.8% respecto a los datos presentados en 2008, de éstos, el 10.4% es decir,
11.7 millones se encuentran en pobreza extrema. Nuestro país ha logrado avances pero el
reto persiste y los programas sociales aún necesitan mayor esfuerzo para lograr el
desarrollo social de México10
.
En el mismo análisis realizado por el mismo CONEVAL entre 2010 y 2011 resaltan los
siguientes resultados:
Gráfico 2. Cambio en el número de personas en Pobreza,
México 2008-2010
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010
10 El desarrollo social es el proceso mediante el cual se amplían las capacidades y las opiniones de las personas y
comunidades para que puedan ejercer plenamente sus libertades y derechos y realizar todo su potencial productivo y
creativo, de acuerdo con sus aspiraciones, elecciones, intereses, convicciones y necesidades. Discurso de la secretaría
Josefina Vázquez Mota. www.sedesol.gob.mx/programs.main.htm.
Acceso a los servicios de salud,
-9.0
Acceso a la seguridad social.,
-2.9
Acceso a los servicios básicos en la vivienda,
-2.5
Calidad y espacios de la vivienda.,
-2.3
Rezago Educativo, -0.8
Acceso a la Alimentación,
4.1
Población con ingreso menor a la línea de
bienestar, 4.8
Población con ingreso menor a la línea de bienestar mínima,
3.5
Pobreza, 3.2
-10.0
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
Mill
ones d
e p
ers
onas
21
De acuerdo a los datos presentados por CONEVAL en este año, − hubo un aumento del
3.2% en el número de personas pobres con respecto a la medición anterior (2008). Así,
mientras que en 2008 las personas pobres representaban el 44.5% de la población,
actualmente la pobreza alcanza a cubrir al 46.2% (52 millones de personas).
Resalta también que de estos 52 millones de personas pobres, 11.4 millones se encuentran
en situación de pobreza extrema, cifra similar a la que se había presentado en 2008.
Sin embargo, el estudio también muestra que hubo disminuciones en términos de algunos
de los indicadores de desarrollo, por ejemplo, para el caso del acceso a servicios de salud,
hubo una mejoría, dado que 9 millones de personas más tienen acceso a servicios de salud,
que en parte puede deberse al surgimiento del Seguro Popular.11
En lo que se refiere a la educación, en este rubro la mejora fue menor, dado que solo se
logro que 800 mil personas pudieran acceder a niveles educativos mejores.
En términos de la misma metodología utilizada por dicho organismo en 2011 presenta su
análisis de la pobreza multidimensional12
, en ese año se estimó que la población en pobreza
de capacidades representa 30 millones (26.7% de la población total) y la población en
pobreza de patrimonio 57.713
millones (51.3% de la población pobre) en 2010 fue superior
a la que se estimó para 2008 en 27.8 y 52.3 millones, respectivamente, en lo referente a la
población en situación de pobreza alimentaria, se estima que 21.2 millones (18.8% de la
población) carecen de recursos para cubrir sus necesidades básicas de alimentación14
,
gráficamente, la evolución de los tres tipos de pobreza de 1992 a la fecha puede verse de la
siguiente forma
11 El Seguro Popular de Salud es un instrumento creado para brindar protección financiera y aseguramiento público en
materia de salud a todas las familias que por su condición laboral y socioeconómica no son derechohabientes de las
instituciones de seguridad social. 12 Según el CONEVAL, una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando: presenta al menos
una carencia social (una carencia social es entendida como la falta de acceso a servicios tales como seguridad social,
educación) y no tiene un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades 13 En México el cálculo de la pobreza monetaria se basa únicamente en el ingreso corriente per cápita. 14 Según las definiciones de los tres tipos de pobreza, las personas en condición de pobreza de patrimonio incluye a las
personas que se encuentran en pobreza de capacidades y en pobreza alimentaria; a su vez, las personas en pobreza de
capacidades incluye a quienes están en situación de pobreza alimentaria. El total de personas pobres, en cualquiera de los
tres tipos definidos, es de 50.5 millones, igual al total de personas en pobreza de patrimonio. Los porcentajes se refieren al
total de la población nacional.
22
Gráfico 3. Evolución de los tres tipos de pobreza en México,
1992-2010
Fuente: CONEVAL. 2011. Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992 a 2010.
El CONEVAL argumenta que si bien, se ha observado un aumentó la pobreza por ingresos,
las coberturas de los servicios básicos han mejorado.
El mismo estudio muestra que a nivel estado, los resultados son los siguientes: en Veracruz
aumentó en 600,000 la cifra de personas en pobreza (un incremento del 4.8%); en
Guanajuato el incremento fue de 309,000 (es decir, aumentó 4.2% con respecto a la
medición anterior); y en Chihuahua, de 259,000 habitantes, lo que significa 6.8% más que
en el 2008.
En Oaxaca el aumento de pobres fue de 247,000 y en Baja California el repunte fue de
218,000. Para el Distrito Federal, el aumento fue de 72,000 personas en pobreza, en
términos porcentuales estos aumentos representan el 5.4%, 5.7% y 0.7% respectivamente.
Por el contrario, Puebla redujo en 127,000 (4.7%) el número de habitantes en situación de
pobreza; Coahuila lo hizo en 106,000 (5% menos que en 2008); y Morelos, 63,000 (5.3%).
46.1 47
64 60.7
52.7
50.4 48.6
48.9 45.5
52.3
57.7
25.8
26.9
43.4
39.8
31.2
27.1 25.4 25.7
22.1
27.8 30
18.6 19
34.7 31.7
23.7 20.1
17.9
19
14.7 20.2
21.2
0
10
20
30
40
50
60
70
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Mil
lon
es
de P
erso
na
s
Año
Pobreza de Patrimonio Pobreza de Capacidades Pobreza Alimentaria
23
Las personas en situación de pobreza extrema incrementó en 38,000 durante el periodo de
2008 a 2010 al totalizar 11.7 millones de mexicanos, es decir, el 10.4% del total de la
población.
El Estado de México tuvo el mayor incremento de población en situación de pobreza
extrema al aumentar en 254,000; seguido de Veracruz con 183,000 y Jalisco con 43,000.
Si observamos los datos en términos porcentuales, el problema se nota mucho más grave
dado que los incrementos del número de personas fueron mucho mayores que los logros
que pudieron observase como en el caso de estados como Puebla, en donde se da una
disminución del 4.7% del número de personas con respecto al 2008.
Gráfico 4. Cambio en el número de personas pobres por estado,
2008-2010
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010
Uno de los resultados más notables de los perfiles de pobreza presentados en este estudio es
el marcado incremento en la incidencia de la pobreza observados en las regiones Sur y
Sureste del país. En dicha región sobresalen estados como: Veracruz, Chiapas, Puebla,
Guerrero y Oaxaca como los más pobres de la república.
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
Agu
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Zac
atec
as
2008 2010
24
En lo que se refiere a la evolución del ingreso, la metodología empleada en el mismo
estudio incorpora dos umbrales de ingreso: la Línea de Bienestar, la cual está determinada
como la suma del costo de la canasta alimentaria y la no alimentaria, y la Línea de
Bienestar mínimo, la cual es igual al costo de la canasta alimentaria15
(CONEVAL, 2011).
Para agosto de 2010 el valor de la línea de bienestar fue de $2,114 pesos mensuales por
persona en zonas urbanas y de $1329 pesos en rurales. Y en lo que se refiere a la línea de
bienestar mínimo los valores corresponden a $978 pesos y $684 pesos respectivamente.
Como se puede observar el gráfico anterior, las entidades en donde se logro una mayor
reducción del porcentaje de la población en pobreza fueron Coahuila (10.4%), Morelos
(5.5%) y Puebla (2.7%). Y en el lado contrario, los mayores aumentos se dieron en los
estados de Baja California Sur (35.9%), Chihuahua (31.6%), Colima (28.1%), Sonora
(28.1%) y Sinaloa (23.1%). Estos cambios se dan a causa principalmente de la crisis por la
que atraviesa el mundo actualmente, lo cual afecto en gran medida el desempeño
económico del país.
Por su parte, el Banco Mundial considera que México ha tenido un progreso sustancial en
algunas áreas del bienestar en términos de los promedios de los indicadores para el total de
la población, tales como la esperanza de vida al nacer, los años de educación en adultos, la
matriculación de la población en secundaria, e incluso el ingreso per cápita.
Las variables seleccionadas se muestran a continuación. En los servicios de salud se ha
producido una notable mejora en la última década, tal es el caso de la mortalidad y
esperanza de vida, mostrando una tendencia similar a través de los años. El número de
niños que mueren antes de cumplir cinco años por cada 1000 nacidos vivos se redujo de 26
en el año 2000 a menos de 17 para 2010, mientras que la esperanza de vida mostro un
aumento aumentó de 74 a 76 años (Banco Mundial, 2011)
15 Es este segundo umbral de ingreso el que ayuda a la distinción entre los dos tipos de pobreza: pobreza moderada y
pobreza extrema. En este sentido, la población en pobreza extrema será aquella que carece del ingreso mínimo necesario
para adquirir una canasta alimentaria.
25
Gráfico 5. Esperanza de vida al nacer (Años)
Fuente: Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo del Mundo. Banco Mundial 2011
En lo que se refiere a la educación, la tasa de alfabetización de personas mayores de 15
años mostro un crecimiento sutil al pasar de 91% al 94% de la población en dicho rango de
edad en el periodo que va de 2000 a 2009. En lo que se refiere a la matriculación en
secundaria esta también muestra una tendencia a la alza, en términos netos, paso del 57% al
72% entre 2000 y 2008.
Gráfico 6. Matriculación en educación secundaria (% neto)
Fuente: Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo del Mundo. Banco Mundial 2011
73.50
73.70
73.90
74.10
74.30
74.50
74.70
74.90
75.10
75.30
75.50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
50.00
55.00
60.00
65.00
70.00
75.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Añ
os
26
Otro de los determinantes de bienestar en la población y que ayudan a medir la dimensión
de la pobreza en los países es el nivel de ingreso per cápita, en el caso de México como se
muestra a continuación, esta variable tuvo un crecimiento importante durante los primero
años de este siglo, sin embargo, al final de la década se observa una importante caída,
debido tal vez a la crisis financiera que atravesaba el mundo en dichos años y que se
extiende hasta hoy.
Gráfico 7. PIB per cápita (en dólares EE.UU. corrientes)
Fuente: Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo del Mundo. Banco Mundial 2011
Si bien, estos datos dejan ver que entre 2000 y 2008 hubo una leve mejoría en la
distribución del ingreso en México, el mismo Banco Mundial estima que para 2008, el
8.6% de la población de México vivía bajo la línea de pobreza de 2 dólares al día y el 1.7%
lo hacía con 1.25 dólares diarios (Banco Mundial, 2009), lo cual muestra que en México el
fenómeno de la pobreza es grave y es necesario buscar estrategias que mitiguen dicha
problemática.
Como lo muestra el gráfico siguiente, los porcentajes de la población que vivían con 2 y
1.25 dólares diarios han disminuido, esto se debe en parte a la expansión de programas
sociales y al aumento considerable del gasto público, de esta manera, México ha obtenido
grandes avances en algunas dimensiones relacionadas con la pobreza, tales como salud,
5,000.00
6,000.00
7,000.00
8,000.00
9,000.00
10,000.00
11,000.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
27
nutrición y educación, acceso a servicios básicos médicos y educacionales, tal como se
mostro en los gráficos anteriores.
Gráfico 8. Líneas de Pobreza Internacionales (% de la población)
Fuente: Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo del Mundo. Banco Mundial 2011
Sin embargo, pese al estancamiento del ingreso, la disminución de la pobreza extrema entre
2000 y 2008 se atribuye en parte a un incremento del ingreso en las zonas rurales. Debido
probablemente al aumento de los ingresos rurales provenientes de un incremento de los
salarios del trabajo no calificado y a las remesas provenientes del exterior así como a las
transferencias destinadas a los pobres extremos principalmente de sectores rural y urbano
marginados (entre otros a través del programa Oportunidades).
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
14.00
16.00
18.00
2000 2002 2004 2006 2008
Índice de recuento de $ 2 al día (PPA) (% de la población)
Índice de recuento de $ 1,25 al día (PPA) (% de la población)
28
Capitulo 2. Oportunidades: El eje de la Política Social en México
México se encuentra atrapado en un grave problema de pobreza. La impotencia
redistributiva del Estado explica la persistencia de dicho fenómeno. Según Scott (2004)
Tres factores principales determinan la limitada capacidad redistributiva del Estado en
México:
a) Los recursos fiscales escasos que el Estado dispone y asigna a esta función,
b) El acceso limitado de los grupos pobres a algunos de los principales instrumentos del
gasto público, y
c) La baja calidad de los servicios públicos más accesibles a los pobres.
Si bien en la Constitución Política Mexicana se plantea como uno de los objetivos
principales el garantizar los derechos sociales elementales a los que la población tiene
acceso y que el Estado está obligado a proporcionar, no existía un mecanismo jurídico que
diera certeza en la forma de implementarlos por medio de los funcionarios públicos ni de
exigirlos por parte de la población.
Es por ello que en la búsqueda del logro de dichos objetivos, en Enero de 2004 se decretó la
creación de la Ley General de Desarrollo Social, la cual se establecen los principios de la
política social, los derechos sociales, las características, prioridades y limitantes del gasto
social.
La llamada política social, planteada en la citada Ley, tiene como objetivo principal
contribuir al desarrollo humano sustentable a través del desarrollo de capacidades básicas
de educación, salud y nutrición que permitan una mayor igualdad de oportunidades de
ingreso y superación, en especial para la población en condiciones de pobreza (SEDESOL,
2007a).
La Ley General de Desarrollo Social, plantea que la política nacional en materia de
desarrollo, debe incluir al menos las siguientes vertientes (SEDESOL, 2004):
29
i) Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la
generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;
ii) Seguridad social y programas asistenciales;
iii) Desarrollo regional;
iv) Infraestructura social básica y
v) Fomento del sector social de la economía.
Cada seis años al inicio del periodo presidencial se crea un Programa de Desarrollo Social,
donde se establecen los distintos objetivos y estrategias que implementará el Estado en
materia de política social, y que deben de estar en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo.
Para el caso de la presente administración, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
pretende cumplir con los siguientes objetivos (SEDESOL, 2007):
Objetivo 1. Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza.
Objetivo 2. Abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables a través de
estrategias de asistencia social que les permitan desarrollar sus potencialidades con
independencia y plenitud
Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial y de
infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos
de desarrollo y detone las potencialidades productivas.
Objetivo 4. Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales
en condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda digna,
así como consolidar ciudades eficientes y competitivas.
En cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo formuló además la
existencia del Sistema Nacional de Desarrollo Social como un mecanismo permanente de
concurrencia, colaboración, coordinación y concertación del gobierno federal, de las
entidades federativas y de los municipios, así como los sectores social y privado encargados
30
del combate a la Pobreza. Este sistema se conforma de los siguientes organismos
(CONEVAL):
Comisión Nacional de Desarrollo Social (CNDS). Cuyo es consolidar la
integralidad y el federalismo sobre bases de coordinación, colaboración y
concertación de estrategias y programas de desarrollo social. Se conforma por las
Secretarías de Desarrollo Social, Educación Pública, Salud, Trabajo y Previsión
Social, Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, así como
Medio Ambiente y Recursos Naturales. Asimismo, la CNDS cuenta con la
representación de los titulares de las dependencias de desarrollo social de las
entidades federativas, representantes de cada una de las asociaciones nacionales de
autoridades municipales, y los representantes de las Comisiones de Desarrollo
Social de las Cámaras de Diputados y de Senadores.
La Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social es el canal de coordinación
entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
El Consejo Consultivo de Desarrollo Social es el órgano de participación
ciudadana y conformación plural cuyo objetivo es analizar y proponer programas y
acciones que incidan en el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo
Social.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) es la entidad que coordina el
Sistema Nacional de Desarrollo Social y preside la Comisión Nacional de
Desarrollo Social. Tiene el firme compromiso de utilizar todas las instituciones que
de ella dependen en coordinación con los tres órdenes de gobierno y la sociedad
civil para contribuir a la reducción de la pobreza, abatir el rezago que enfrentan los
grupos sociales vulnerables, disminuir las desigualdades y mejorar la calidad de
vida de todos los mexicanos.
En síntesis, el fin último que se pretende cumplir mediante el cumplimiento de los objetivos
planteados es el de lograr que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Y es
sin duda, la superación de la pobreza y la reducción de la desigualdad dentro de la
población es el reto más importante. Es por ello que de aquí en adelante, haremos una
31
revisión del programa más importante para la política social en México, el Programa
Oportunidades.
2.1 El Programa Oportunidades como eje central de la Política Social en México
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades16
(SEDESOL, 2008) es hoy en día
considerado como el más importante para la política social llevada a cabo por el gobierno
de México. Oportunidades tiene como objetivo contribuir a la ruptura del ciclo
intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades de
educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias. (SEDESOL, 2010).
Su política está orientada a incentivar el capital humano de los hijos de la población
beneficiaria. En el corto plazo, las transferencias de recursos otorgadas mediante el
programa buscan mejorar las condiciones socioeconómicas y el ingreso de los hogares más
pobres y, a mediano plazo, impulsan en la población beneficiaria el desarrollo de
capacidades con el cumplimiento de corresponsabilidades, tales como asistencia a la
escuela y a servicios de salud preventivos, entre otras.
Oportunidades surge en 2002 año, en el que Progresa se transforma en el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades, continuando con la estrategia empleada desde 1998, se
conservan sus principales características y a la vez integrando nuevas acciones con el fin de
ampliar el acceso de las familias que viven en condiciones de pobreza, por medio de una
transferencia monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los
niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud.
Oportunidades contribuye al logro de cuatro objetivos trazados en el Programa Nacional de
Desarrollo Social, a saber (SEDESOL, 2003):
1. Reducir la pobreza extrema;
2. Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables;
3. Apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condiciones de pobreza y
16 Dentro de la política social del país, el programa lleva el nombre de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
sin embargo, en el presente trabajo lo llamaremos solamente Oportunidades.
32
4. Fortalecer el tejido social fomentando la participación y el desarrollo comunitario.
El diseño del programa Oportunidades partió de un diagnóstico según el cual, el círculo
vicioso de la pobreza se convierte atrapa a los individuos impidiéndoles mejorar sus
capacidades u oportunidades en igualdad de condiciones respecto al resto de la población.
Este círculo vicioso se determina por la interacción entre bajos niveles educativos y bajos
ingresos (SEDESOL, 2003).
Se basa en dos objetivos fundamentales:
1. Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza
mediante una triada estratégica de acciones integrales en educación, salud y
alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores
involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno.
2. Ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de
desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como
fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y la concertación de esfuerzos
de otras acciones y programas de desarrollo social (SEDESOL, 2003).
Para alcanzar los objetivos del programa se diseñaron las siguientes estrategias (SEDESOL,
2003):
i) Impulsar la educación de las niñas, niños y jóvenes;
ii) Mejorar la salud de la población;
iii) Mejorar la alimentación de la población;
iv) Apoyar a los jóvenes en la transición a la etapa productiva;
v) Promover la autosuficiencia de las familias;
vi) Fomentar la seguridad y el patrimonio de las familias y
vii) Mejorar la calidad de operación del programa.
Según el Diario Oficial de la Federación (2011), el Programa se alinea con los siguientes
objetivos de los Programas Sectoriales:
33
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012. Desarrollar las capacidades
básicas de las personas en condición de pobreza y abatir el rezago que enfrentan los
grupos sociales vulnerables, a través de estrategias de asistencia social que les
permitan desarrollar sus potencialidades con independencia y plenitud;
Programa Sectorial de Educación 2007-2012. Ampliar las oportunidades educativas
para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la
equidad. Cumpliendo a la vez con los siguientes objetivos: i) avanzar hacia la
equidad en educación; ii) proporcionar una educación de calidad adecuada a las
necesidades de todos los mexicanos; iii) impulsar la participación social en la
educación
Programa Sectorial de Salud 2007-2012. Mejorar las condiciones de salud de la
población, reducir las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones
focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas, y garantizar que la
salud contribuya al combate a la pobreza y al desarrollo social del país,
contribuyendo a los siguientes objetivos: i) abatir la desigualdad en salud; ii)
mejorar las condiciones de salud de los mexicanos y iii) asegurar la justicia en el
financiamiento en materia de salud.
Coordinación General del Programa Oportunidades. Se encarga de realizar el
Análisis de focalización, administración de las transferencias, evaluación y
rendición de cuentas.
La colaboración intersectorial se puede resumir de la siguiente forma:
34
Figura 2. Colaboración Intersectorial en el Programa Oportunidades
Fuente: Urquieta, José. 2006. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: lecciones aprendidas
Según las Reglas de Operación publicadas el 31 de diciembre de 2010 en el Diario Oficial
de la Federación el Programa Oportunidades se rige mediante los siguientes lineamientos
(Presidencia de la República, 2010):
2.1.1 Cobertura
El Programa tendrá cobertura nacional en las localidades donde existan condiciones de
accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud, así como accesibilidad a los
servicios de educación, que permitan operar en forma integral los componentes del
Programa.
Durante los años 1997 a 2000, el Programa dirigió sus acciones hacia la población de las
zonas rurales de elevada marginación del país, bajo un enfoque de atención hacia las
familias que enfrentan condiciones de mayor profundidad de pobreza.
Según el Tercer Informe Trimestral de la Secretaria de Desarrollo Social, (SEDESOL,
2011) al 30 de septiembre de este año, el Programa contaba con un Padrón activo de
Secretaría de Desarrollo Social
6) Programa Nacional de
Desarrollo Social
7) Sinergias con otros programas
Secretaria de Educación
4) Programa Nacional de
Educación
5) Apoyos a escuelas y calidad
educativa
Secretaria de Salud
1) Programa Nacional de Salud
2) Paquete básico de salud y
alimentación
3) Sinergias con otros
programas (SPSS y APV)
Colaboración
Intersectorial en el
Programa
Oportunidades Coordinación General del Programa
Oportunidades
8) Análisis de focalización,
administración de las transferencias,
evaluación y rendición de cuentas
35
5,608,155 familias, distribuidas en 96,187 localidades de 2,439 municipios y ocho
Delegaciones en las 32 entidades federativas de la República Mexicana; 62.9 por ciento de
las familias se ubican en localidades rurales, 16.7 por ciento en localidades semiurbanas y
el 20.4 por ciento en localidades urbanas. Del universo de familias beneficiarias, se atiende
a 5,186,544 becarios y a 78,523 adultos mayores.
De las 394,236 familias atendidas, 38,718 corresponden a familias que habitan en
localidades indígenas (3,671 localidades).
En virtud de que a inicios de la década, cerca del 11% de los habitantes de las zonas
urbanas se encontraban en niveles de pobreza extrema y cerca del 42% en situación de
pobreza moderada, en el año 2000 se inició la ampliación de la cobertura del programa en
áreas urbanas pequeñas, en ese año, los apoyos alcanzaban a casi 600 mil familias. En el
2002 se logró la cobertura en ciudades de hasta un millón de habitantes (fuera de las cuatro
grandes zonas metropolitanas del país: Ciudad de México, Puebla, Guadalajara y
Monterrey).
Tabla 2. Porcentaje de la Población en Condiciones de Pobreza
1996 1998 2000 2002 2004
Nacional
Pobreza Alimentaria 37.10% 34.10% 24.20% 20.30% 17.60%
Pobreza de Capacidades 46.40% 42.80% 32.00% 27.40% 25.00%
Pobreza de Patrimonio 69.00% 64.30% 53.80% 50.60% 47.70%
Rural
Pobreza Alimentaria 52.40% 52.50% 42.40% 34.80% 27.90%
Pobreza de Capacidades 61.70% 60.30% 50.10% 43.90% 36.10%
Pobreza de Patrimonio 81.00% 76.60% 69.30% 65.40% 57.40%
Urbana
Pobreza Alimentaria 26.50% 21.30% 12.60% 11.40% 11.30%
Pobreza de Capacidades 35.90% 30.70% 20.30% 17.40% 18.10%
Pobreza de Patrimonio 60.70% 55.80% 43.80% 41.50% 41.70%
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en la ENIGH
Sin duda, OPORTUNIDADES ha tenido un crecimiento importante en la última década,
así, actualmente otorga apoyos a 3 millones 616 familias solo en zonas rurales. Pero la
ampliación de la cobertura a regiones urbanas y semiurbanas, incrementa a casi 6 millones
de familias como beneficiarias del programa.
36
En lo que se refiere a la ampliación del programa en las zonas urbanas, este responde a una
serie de características, como son (SEDESOL, 2010):
Un nuevo esquema de focalización multidimensional a nivel hogar.
Acceso a mayores coberturas de servicios de salud que respondan a la dinámica de
las urbes y a su problemática epidemiológica.
Incrementos en el monto de las becas educativas, en consideración de los mayores
costos de oportunidad observados en las zonas urbanas.
Sustitución de becas en primaria por apoyo compensatorio a hogares con niños
pequeños, respecto a la cobertura prácticamente universal en el nivel primaria.
Bonos por aprovechamiento escolar.
Nuevo esquema de corresponsabilidades, dando mayor flexibilidad en su
cumplimiento, considerando las actividades, traslados y horarios de las zonas
urbanas.
Método de entrega de apoyos electrónico que facilita la bancarización de los
beneficiarios y mejora la transparencia de la operación del Programa.
Gráfico 9. Crecimiento de la Cobertura del Programa Oportunidades 2000-2011
Fuente: Elaboración propia con base en el Quinto Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón, Presidencia de la
República 2011
2,129.8
2,524.5
3,090.8 3,010.6
3,452.5
3,440.9
3,462.0
3,412.4
3,418.7 3,446.3
3,606.4 3,616.4
341.6
599.4 616.1 747.4 870.2 861.3 854.0 877.2
871.0 903.2
962.2 964.2
5.0 113.8
533.1 482.0 677.3 697.8 684.0 710.4 759.5
859.7
1,250.4 1,219.4
0.0
500.0
1000.0
1500.0
2000.0
2500.0
3000.0
3500.0
4000.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Zonas Rurales
Zonas Semiurbanas
Zonas Urbanas
Mil
es d
e F
amil
ias
37
Cabe señalar que la cobertura en las regiones urbanas del país ha crecido más
significativamente en relación con las zonas rurales del país, tal como se muestra a
continuación. Se observa que entre 2009 y 2010 se dio un incremento mayor en el número
de familias atendidas por el programa en algunas ciudades del país, creciendo en 347 mil
hogares, mientras que en lo que se refiere a las zonas rurales el crecimiento fue de
aproximadamente 150 mil familias más. Lo cual habla de la importancia que ha tomado
Oportunidades en los últimos años.
2.1.2 Población Objetivo
Según las reglas de operación planteadas a finales de 2010, el objetivo durante 2011 será de
5.8 millones de familias beneficiarias para lo cual se realizaran una serie de estrategias para
sustituir a las bajas que tuvo el padrón.
La población objetivo del Programa son los hogares cuyos ingresos no exceden la línea de
bienestar mínimo, así como aquellos que sin exceder la condición de pobreza, presentan
características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo
adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de nutrición, salud y educación.
Y para este efecto, se tomarán en cuenta los siguientes criterios y requisitos de elegibilidad:
Serán consideradas elegibles aquellas familias que sin exceder la condición de pobreza,
presentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir nutrición,
salud y educación de sus integrantes, esta información se recaba mediante una encuesta que
se lleva a cabo a cada una de las familias.
Una vez identificadas las familias elegibles, el Programa incorpora a los hogares aplicando
las siguientes prioridades:
i. Hogares cuyos ingresos estimados se encuentren por debajo de la línea de
bienestar mínimo y tengan integrantes menores a 22 años y/o mujeres en edad
reproductiva.
38
ii. Hogares cuyos ingresos estimados se encuentren por debajo de la línea de
bienestar económico y tengan integrantes menores a 22 años y/o mujeres en edad
reproductiva.
2.1.3 Monto de los apoyos
En cuanto a los apoyos otorgados por el programa, según datos de la Secretaria de
Desarrollo Social (2011), hasta junio del presente año, 132.7 millones de dosis de
suplementos alimenticios, se realizan 3 712 mil consultas en promedio por mes; y se
encuentran registrados 1 505.8 mil menores en el programa.
En cuanto a la cobertura de apoyos y servicios otorgados por el Programa, sobresalen:
1. Becas educativas para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educación
básica y media superior; y, apoyos para la adquisición de útiles escolares.
2. Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de
salud bajo un enfoque preventivo que se complementa con la educación para el
cuidado de la salud, nutrición e higiene.
3. Apoyos monetarios para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado
nutricional de las familias; y, suplementos alimenticios para los niños y las mujeres
durante la maternidad y la lactancia.
4. Incentivos económicos diferidos en cuentas de ahorro para que los jóvenes
concluyan la educación media superior a través del componente patrimonial Jóvenes
con Oportunidades.
El monto de las becas es creciente, a medida que el grado que se cursa sea más alto. A
partir de secundaria, el monto de las becas para las mujeres es mayor que las de los
hombres debido a que son ellas quienes tienden a abandonar sus estudios en mayor
proporción y en edades más tempranas. El siguiente recuadro resume la distribución de los
montos que se aplicaron durante el primer trimestre de 2011 en el Programa Oportunidades
39
Figura 3. Montos mensuales correspondientes al primer semestre de 2011
Apoyo Alimentario $ 225.00
Apoyo Adultos Mayores $ 315.00 (por adulto mayor de 70 o más años)
Vivir Mejor $120.00
Apoyo Energético $ 60.00
Apoyo Infantil Vivir Mejor $ 105.00
Fuente: SEDESOL: Tercer Informe Trimestral 2011
Asimismo, Oportunidades promueve la vinculación con otros programas sociales,
principalmente para lograr que las familias en condiciones de pobreza tengan acceso a
mecanismos de ahorro y crédito, educación y capacitación para adultos y mejoramiento de
la vivienda, entre otros.
La entrega de los apoyos responde al cumplimiento de corresponsabilidades que las
familias beneficiarias deben cumplir, tales como asistencia a la escuela, platicas de
planificación familiar, entre otras.
Monto máximo de una familia con becarios en
primaria, secundaria y educación media superior
Apoyo alimentario
Apoyo energético
Apoyo vivir mejor
Monto máximo de becas
$ 225.00
$ 60.00
$ 120.00
$ 2,115.00
Monto máximo del apoyo* $ 2,520.00
Primaria Hombres y Mujeres Útiles
escolares
Tercero
Cuarto
Quinto
Sexto
$ 150.00
$ 175.00
$ 225.00
$ 300.00
N.A
N.A
Secundaria Hombres Mujeres Útiles
escolares
Primero
Segundo
Tercero
$ 440.00
$ 465.00
$ 490.00
$ 465.00
$ 515.00
$ 565.00
N.A
Educación
Media
Superior Hombres Mujeres
Útiles
escolares
Primero
Segundo
Tercero
$ 740.00
$ 795.00
$ 840.00
$ 850.00
$ 905.00
$ 960.00
N.A
Jóvenes con Oportunidades $4,192.00
Montos máximos
Componente Educativo
Monto máximo de una familia con becarios en
primaria y secundaria
Apoyo alimentario
Apoyo energético
Apoyo vivir mejor
Monto máximo de becas
$ 225.00
$ 60.00
$ 120.00
$ 1,155.00
Monto máximo del apoyo* $ 1,560.00
40
Figura 4. Corresponsabilidades con las que tienen que cumplir los beneficiarios del programa
Apoyos Responsables Corresponsabilidades
Alimentación Todo el Hogar Asistencia a atención a los servicios
de salud
Salud Personas mayores de 15 años Asistencia a talleres de autocuidado
de salud
Educación
Todos los becarios (8 a 21 años) Asistencia regular de los
niños/jóvenes a la escuela
Jóvenes becarios de bachillerato Asistencia a talleres de autocuidado
de la salud para jóvenes
Jóvenes con oportunidades Jóvenes becarios a partir de
3º secundaria
Concluir el bachillerato antes de los
22 años y formalizar su cuenta de
ahorros
Adultos Mayores Adultos de 70 años o más Asistencia a atención semestral en
salud (Prueba de vida)
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social (2007). El papel del Programa Oportunidades en la cohesión social
2.1.4 Selección de localidades
Para la selección de las localidades, se toma como referencia el índice de rezago social
establecido por CONEVAL, el índice de marginación establecido por CONAPO así como
la información estadística disponible a nivel de localidades, colonias o manzanas generada
por INEGI, SEDESOL u otras instituciones para priorizar la atención de aquellas
localidades con hogares en condiciones de pobreza no cubiertos por el Programa.
En lo que se refiere a los índices mencionados, los datos a nivel estado correspondientes al
año 2011 son los siguientes:
41
Tabla 3. Rezago Social e Índice de Marginación a nivel estado (2010)
Entidad federativa Índice de
rezago social
Grado de
rezago social
Índice de
marginación
Grado de
marginación
Aguascalientes - 1.10601 Muy bajo -0.91086 Bajo
Baja California - 0.85511 Muy bajo -1.14015 Muy bajo
Baja California Sur - 0.47380 Bajo -0.68129 Bajo
Campeche 0.21621 Alto 0.43357 Alto
Coahuila - 1.16058 Muy bajo 2.31767 Muy alto
Colima - 0.80318 Muy bajo -0.51977 Bajo
Chiapas 2.27118 Muy alto -1.14000 Muy bajo
Chihuahua - 0.49915 Bajo -0.77858 Bajo
Distrito Federal - 1.28325 Muy bajo -1.48228 Muy bajo
Durango - 0.00831 Medio 0.05248 Medio
Guanajuato - 0.00264 Medio 0.06075 Medio
Guerrero 2.51574 Muy alto 2.53246 Muy alto
Hidalgo 0.60770 Alto 0.66143 Alto
Jalisco - 0.65730 Muy bajo -0.82456 Bajo
México - 0.36513 Bajo -0.55372 Bajo
Michoacán 0.75474 Alto 0.52584 Alto
Morelos - 0.13364 Medio -0.27213 Medio
Nayarit - 0.24673 Bajo 0.12183 Medio
Nuevo León - 1.36996 Muy bajo -1.38323 Muy bajo
Oaxaca 2.41779 Muy alto 2.14624 Muy alto
Puebla 1.06747 Alto 0.71224 Alto
Querétaro - 0.24731 Bajo -0.26398 Medio
Quintana Roo - 0.39877 Bajo -0.41774 Medio
San Luis Potosí 0.48524 Alto 0.56416 Alto
Sinaloa - 0.48416 Bajo -0.26018 Medio
Sonora - 0.69045 Muy bajo -0.70347 Bajo
Tabasco - 0.07351 Medio 0.47240 Alto
Tamaulipas - 0.65218 Muy bajo -0.72144 Bajo
Tlaxcala - 0.05134 Medio -0.14984 Medio
Veracruz 1.13549 Alto 1.07546 Alto
Yucatán 0.21937 Alto 0.42295 Alto
Zacatecas - 0.12841 Medio 0.10373 Medio
Fuente: CONAPO 2011, Índice de Marginación; CONEVAL (2011), Índice de rezago social.
Según el estudio presentado por CONEVAL (2011) a nivel estado, Guerrero fue el estado
con mayor rezago social en 2010 y Nuevo León la que presentó el menor rezago social.
En 2010, Cochoapa el Grande en Guerrero fue el municipio con mayor rezago social,
mientras que la delegación Benito Juárez en el Distrito Federal, el de menor rezago social.
42
En 2010, algunas localidades con mayor rezago fueron, por ejemplo: Barranca Guayabo y
Laguna en el municipio de Cochoapa el Grande, Guerrero; Recanapuchi en Batopilas,
Cosoachi en Guadalupe y Calvo y Mesa Pinosa en Chínipas, las tres en el estado de
Chihuahua.
En lo que se refiere al grado de marginación, en el cuadro 3 se presentan los resultados de
la estimación del índice de marginación estatal para el año 2010. Según se aprecia en el
mismo, Guerrero, Chiapas y Oaxaca son las entidades federativas con grado de
marginación muy alto, en los cuales habita el 10.7 por ciento de la población nacional, esto
es, 12.0 millones de personas.
A su vez, nueve entidades federativas: Nayarit, Zacatecas, Guanajuato, Durango, Tlaxcala,
Sinaloa, Querétaro, Morelos y Quintana Roo tienen un grado de marginación medio, las
cuales en conjunto reúnen una población de 18.6 millones de personas, cifra que representa
16.5 por ciento de la población nacional. Cabe resaltar que la mayoría de estas entidades se
ubican en la región centro-norte del país.
Finalmente, podemos observar que son ocho las entidades federativas tienen grado de
marginación bajo, a saber: Baja California Sur, Chihuahua, Sonora, Tamaulipas,
Aguascalientes, Colima, Jalisco y el Estado de México. En dichas entidades viven
alrededor de 34.3 millones de personas, que representan 30.6 por ciento de la población del
país en el año 2010. Tan sólo el Estado de México tiene 15.2 millones de personas, es
decir, 44.2 por ciento de la población del total de los estados referidos. Entre los estados
con menor aportación poblacional encontramos a Baja California Sur y Colima, en el
primero viven 637 mil personas y poco más de 650 mil personas en el segundo; en ambas
entidades en conjunto se acumula 3.8 por ciento de población de las ocho referidas.
Estos datos permiten la correcta focalización del Programa lo cual le ha permitido a
Oportunidades ampliar su cobertura a un mayor número de familias y concentrar sus
esfuerzos en las entidades que presentan más altos índices de marginación y menores
posibilidades de desarrollo humano.
43
2.1.5 Presupuesto destinado al Programa Oportunidades
Oportunidades maneja el presupuesto más grande para un programa del Gobierno Federal,
el presupuesto aprobado a este Programa correspondiente al año 2010 fue de 62,334.73
millones de pesos, el cual se encontraba distribuido de la siguiente forma: el 34.3 por ciento
en la Secretaría de Educación Pública (23 mil 284.1 millones de pesos) y el restante 7.3 por
ciento en la Secretaría de Salud (4 mil 958.4 millones de pesos).
2.1.6 Evaluación del programa
De acuerdo a la Secretaria de Desarrollo Social (2008) las evaluaciones externas de los
programas sociales están normadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política
Social (CONEVAL) y una serie de instituciones entre las que destacan:
1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento
2. Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento
3. Presupuesto de Egresos de la Federación
4. Contrato de Préstamo con el BID (2002-2008)
5. Reglas de Operación del Programa
6. Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la
Administración Pública Federal emitidos por el CONEVAL conjuntamente con la
SHCP y SFP (marzo 2007)
7. Programa Anual de Evaluación de los Programas Federales de la Administración
Pública Federal
8. Normatividad adicional que emita el CONEVAL conjuntamente con la SHCP y
SFP en el periodo de referencia
En este marco, desde su origen, Oportunidades ha sido evaluado por organismos externos
pertenecientes a diversas instituciones entre las que destacan el Instituto Internacional de
Investigación en Políticas Alimentarias (IFPRI), el Instituto Nacional de Salud Pública
(INSP), el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
(CIESAS), El Colegio de México (Colmex), el Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), la Universidad Iberoamericana (UIA), el Colegio de Sonora, la
44
Escuela Nacional de Antropología e Historia (Sede Chihuahua), la Universidad de
California en Berkeley, el University College London, la Universidad de Pennsylvania y el
Banco Mundial.
De acuerdo a la normatividad planteada por CONEVAL y el Banco Interamericano de
Desarrollo, la evaluación se llevará a cabo siguiendo el siguiente proceso:
Figura 5. Fases del proceso de Evaluación
Fuente: SEDESOL. Evaluación de la Evaluación del Programa. 2008
A continuación se presentarán algunos de los resultados más importantes de la evaluación:
A diez años de intervención Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008 en zonas
rurales (1997-2007). El reto de la calidad de los servicios; de algunas de estas evaluaciones,
sobre todo en lo que se refiere a aspectos como Educación, Salud, Alimentación, que
constituyen los tres componentes más importantes del programa.
a) Educación
Impacto significativo en el logro escolar (después de 10 años) tanto en hombres como en
mujeres (0.85 grados escolares para las mujeres y 0.65 grados para los hombres).
1. Difusión amplia de los resultados de
evaluación
2. Estrategia de retroalimentación de los
resultados: grupos de trabajo internos,
ante CT, CTE, BID
3. Elaboración del Plan de Trabajo para el
4. Seguimiento a las Recomendaciones
5. Interrelación inter e intrainstitucional
6. Retroalimentación al diseño y gestión
del Programa para su mejora continua
Acciones post
evaluación Planeación
1. Definición de agenda de evaluación
2. Estimación de presupuesto
3. Presupuesto autorizado
4. Elaboración de Términos de Referencia
apegados a normatividad vigente en la
materia
5. Aprobación por el CONEVAL y el BID
1. Desarrollo de actividades por IE
(encuestas, informes)
2. Atención de solicitudes de información
necesaria para los análisis de las IE
3. Supervisión de actividades (Incluye
dictaminación de los Documentos de
evaluación con revisores externos)
4. Entrega de resultados de evaluación al
Congreso y CONEVAL para que sean
considerados para aprobación del
presupuesto del periodo siguiente
1. Selección de instituciones
evaluadoras (IE)
2. Elaboración de propuestas de
evaluación por IE
3. Negociación de propuestas y
presupuestos con IE
4. Suscripción y administración de
Convenios de colaboración con IE
Inicio de
la evaluación
externa
Desarrollo de
la evaluación
externa
45
El aprovechamiento en matemáticas de los becarios de Oportunidades crece en 10 puntos
porcentuales, de 1998 a 2003.
Se ubica el estudio como principal ocupación entre jóvenes de ambos sexos de 15 a 25 años
de edad beneficiarios del Programa.
Varones indígenas beneficiarios: 26.6% (frente a 12.1%de los no beneficiarios).
Mujeres indígenas beneficiarias: 28% (en comparación con 7.4% de las no beneficiarias)
Mujeres mestizas beneficiarias: 32.7% (contra 10.7% de las no beneficiarias)
b) Salud
Oportunidades tiene impactos favorables en la salud de las familias beneficiarias a través de
las consultas preventivas periódicas y la capacitación en los talleres para el autocuidado de
la salud. En los hogares, se han fomentado prácticas de saneamiento básico, y se genera una
oportuna identificación de factores de riesgo y atención de infecciones gastrointestinales y
respiratorias en la población infantil beneficiaria. La adscripción a Oportunidades ha
facilitado el acceso de los beneficiarios a otros programas, como el Seguro Popular que
actúa como un complemento a Oportunidades dado que ofrece recursos dependiendo del
riesgo del salud, actuando como Oportunidades del lado de la demanda ofreciendo
financiamiento para servicios de salud.
Para el año 2007 la prevalencia de anemia en la población beneficiaria del Programa menor
de dos años, se ha reducido en casi la mitad (35.8%), con respecto a lo observado en el año
1999 (61%), y la prevalencia de talla baja ha disminuido en una tercera parte de lo
observado hace 10 años (23.9% contra 35.0%), es decir, una baja de más de 11 puntos
porcentuales.
La prevalencia de sobrepeso y obesidad en mujeres es menor al promedio nacional en todos
los estados de la muestra de evaluación, desde 40.4% en Guerrero a 61.1% en Querétaro,
contra un promedio nacional de casi 70%.
Los niños menores de dos años beneficiarios de Oportunidades presentan una morbilidad
general menor, es decir, se enferman menos que los no beneficiarios (35.5% frente a
46
39.9%), lo cual se advierte en padecimientos y síntomas diversos (tos, fiebre o calentura, y
diarreas).
En el más reciente semestre reportado, a más del 80% de los pacientes, en todas las
instituciones que brindan servicio a la población Oportunidades, se les practicó la
determinación de glucosa en sangre.
c) Alimentación
En el país, el porcentaje de personas con carencia por acceso a la alimentación pasó de
21.7% (23.8 millones de personas) a 24.9% (28.0 millones de personas) entre 2008 y 2010.
Para lograr reducir los niveles tan altos de pobreza alimentaria que existen en el país, los
apoyos que emite el programa ascienden a 225 pesos bimestrales, con los que las familias
beneficiadas adquieren alimentos, además de la entrega cada dos meses de complementos
alimenticios dirigidos a la población infantil y mujeres embarazadas y en periodo de
lactancia.
En este sentido en lo que se refiere a los avances del programa en este rubro, datos de
SEDEDOL (2010) muestran que para el año 2006 se mostraba un incremento de 1.42
centímetros en la talla de niños menores de 2 años en las zonas urbanas. Además de que
más del 90% de los niños residentes de las zonas urbanas que ingirieron los complementos
alimenticios, tenían consumos adecuados de hierro, zinc y vitaminas A y C.
En la búsqueda de cumplir del objetivo del Oportunidades de reducir la pobreza
alimentaria en México se creó el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), que actúa como
complemento al programa atendiendo a la población no beneficiaria del programa.
Actualmente, según la SEDESOL (2011) las familias atendidas por el PAL se encuentran
distribuidas en 35,620 localidades de 2,084 municipios en las 32 entidades federativas de la
República Mexicana; 48.3 por ciento de las familias que integran el padrón se ubican en
localidades rurales, 5.3 por ciento en localidades semiurbanas y el 46.4 por ciento en
localidades urbanas.
47
Como pudimos observar, son importantes los avances que se observan en cuanto a los 3
principales indicadores que componen al Programa Oportunidades, sin embargo, a casi 13
años de que se implementó, aun no es posible observar si se está logrando o en su defecto
se logrará su objetivo principal de romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza. Sin
embargo, resulta interesante llevar a cabo un análisis de cuál ha sido su comportamiento en
cuanto a sus características, tal es el caso de su distribución presupuestal y su importancia
para la política social implementada actualmente en México, es por eso que en el siguiente
capítulo se llevara a cabo un análisis de este tipo.
48
Capitulo 3. Análisis de la distribución del gasto destinado a la
reducción de la Pobreza: el Programa Oportunidades
Desde la crisis de principios de los ochenta, la mayoría de los países latinoamericanos se
han mostrado comprometidos con la implementación de una serie de reformas económicas
y estructurales orientadas a una transformación de la economía que asegure un crecimiento
económico, más acelerado y de mejor calidad a través de ganancias en productividad,
creación de empleo y generación de mayor equidad.
Desde entonces, en algunos de estos países, las políticas sociales antes de la
implementación de las reformas se practicaron como mecanismos universales y
compensatorios del ajuste, mientras que en la post reforma han experimentado cambios
dentro de un marco de mayor equidad como políticas asistenciales orientadas a la reducción
de pobreza y de las desigualdades, como también de una nueva modalidad de desarrollo
social (reformas en: concepción, institucionalidad, gestión, descentralización, participación
privada con fines de mayor calidad, eficiencia y cobertura). Aunque promisorias, las
reformas sociales aún no se han consolidado como eficaces.
3.1 Política de distribución del gasto social
Uno de los aspectos más importantes que forman parte de la política social es sin duda la
distribución del gasto público y sobre todo en lo concerniente a gasto social, por lo tanto,
vale la pena examinar sus características y el comportamiento que ha tenido dicho gasto
social en los últimos 10 años en México, poniendo especial atención a la distribución del
presupuesto asignado al Programa Oportunidades.
El gasto destinado al desarrollo social representa uno de los rubros más importantes dentro
del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año en México, este es un gasto
destinado a atender las necesidades más apremiantes de la población, tales como salud,
educación, seguridad social, además de urbanización, vivienda y desarrollo regional; así
como también las relativas a la asistencia social y, finalmente las referentes a proveer
servicios de agua potable y alcantarillado, teniendo como eje rector la reducción de la
pobreza.
49
Grafico 10. Evolución del gasto social. 2003-2010
(Millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Presidencia de la República, Cuarto Informe de Gobierno 2010. Anexo
Estadístico
En todos los años de la serie, se registran crecimientos positivos. El mayor incremento se
presentó entre el año 2007 y 2008 de 16.8%, le sigue 2006-2007 con 14.8% 2005-2006 con
13.7%, pero sin duda el crecimiento más bajo se da en 2009, dado que el gasto solo creció
0.5% en relación con el gasto del año anterior.
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1,400,000
1,600,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es d
e p
eso
s
Año
Gasto en Desarrollo Social
50
A su vez, el gasto social se divide de la siguiente forma:
Tabla 4. Distribución del gasto en desarrollo social
Educación
Educación Básica
Educación Media Superior
Educación Superior
Posgrado
Educación para Adultos
Cultura
Deporte
Apoyo en Servicios Educativos Concurrentes
Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes
Salud
Prestación de Servicios de Salud a la Comunidad
Prestación de Servicios de Salud a la Persona
Generación de Recursos para la Salud
Rectoría del Sistema Nacional de Salud
Protección Social en Salud
Seguridad social
Edad Avanzada
Incapacidad
Otros
Regulación de la Seguridad Social
Urbanización, Vivienda y Desarrollo
Regional
Urbanización
Vivienda
Desarrollo Regional
Agua Potable y Alcantarillado Suministro de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado
Drenaje y Alcantarillado
Asistencia Social
Indígenas (CDI)
Otros Grupos Vulnerables
Otras de Asistencia Social
Abasto y Asistencia Social
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal. SHCP
En los últimos años, la distribución del gasto social se ha dado como se muestra en el
siguiente gráfico. Es notable que la importancia de cada una de las funciones del gasto
social es desigual, dada la magnitud de las inversiones que tanto en capital físico como en
recursos humanos requieren, de esta forma, los rubros de educación, salud y seguridad
social concentraron alrededor del 80% de los recursos presupuestarios del gasto social (36,
25 y 22 por ciento, en promedio respectivamente).
Tal como se muestra a continuación, la participación de la educación en el gasto social se
ha venido reduciendo así, para el año 2003 la educación representaba el 38% del gasto y
para el final del periodo el porcentaje que representaba era del 34%, lo cual refleja una
menor tasa de crecimiento de la población en edad de cursar la educación básica un el
51
crecimiento relativo del gasto en seguridad social y de los programas de ataque a la
pobreza, desde el Pronasol hasta Oportunidades.
Grafico 11. Funciones del gasto social en México. 2003-2010
(Millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Presidencia de la República, Cuarto Informe de Gobierno 2010. Anexo
Estadístico
Sin duda uno de los objetivos más importantes del gasto social es la superación de la
pobreza, en este sentido, la institución encargada de llevar a cabo esta labor es la Secretaria
de Desarrollo Social, la cual tiene como misión la realización de acciones que contribuyan
a la igualdad de oportunidades para todos. El cumplimiento de este reto requiere de
políticas públicas que respondan a los complejos y multidimensionales problemas de la
pobreza y vulnerabilidad que impiden el adecuado desarrollo de las capacidades de la
población, así como a los desequilibrios regionales que delimitan el entorno y disminuyen
las oportunidades de progreso de la población (SEDESOL, 2009).
Por lo anterior, tiene bajo su responsabilidad la operación de diversos programas sociales,
como son: Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, Programa de Abasto Social de
Leche a cargo de Liconsa, Programa de Apoyo Alimentario, Programa de Desarrollo
38.7 37.3 36.9 36.1 34.6 32.6 34.9 34.8
25.1 23.8 25.7 25.0
24.4 22.1
25.0 25.1
20.9 21.7 20.3 20.5 21.5
25.5 22.0 21.7
12.3 13.8 12.9 13.2 14.2 13.9 11.7 11.1
0.6 0.8 1.2 1.5 2.0 1.3 1.7 1.6
2.5 2.6 2.9 3.7 3.3 4.6 4.6 5.6
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Educación Salud
Seguridad Social Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional
Agua Potable y Alcantarillado Asistencia Social
52
Humano Oportunidades, Programa Retiro para Población en Oportunidades, Programa de
Ahorrro, Subsidio y Crédito para la vivienda “Tu Casa” y Programa de Vivienda Rural,
entre otros.
Dentro de los anteriores sobresale el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que
constituye actualmente uno de los más representativos para el desarrollo social.
La cobertura inicial del programa ha sufrido modificaciones. En este sentido, surgió para
apoyar a población rural y posteriormente amplió su cobertura a zonas urbanas, incorporó
apoyos a estudiantes del nivel medio superior y, a partir del presente ejercicio fiscal,
beneficios destinados a adultos mayores.
En lo que se refiera al gasto destinado al programa, este ha tenido la siguiente tendencia
desde su creación, cuando era conocido con el nombre de PROGRESA:
Grafico 12. Gasto federal en el Programa Oportunidades
(Millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Presidencia de la República, Cuarto Informe de Gobierno 2010. Anexo
Estadístico
Al analizar los montos presupuestales del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
se observa que de una asignación de 465,8 millones de pesos en 1997, cuando inicio
operaciones pasa a un presupuesto de 65 mil 055.6 millones de pesos en el ejercicio fiscal
465.8 3,398.6
6,890.1 9,586.9
12,393.8
17,003.8
22,331.1
25,651.7
29,964.2
33,525.7 35,029.4
40,743.2
45,896.0
63,055.6
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto federal en el Programa Oportunidades
Mil
lon
es d
e p
eso
s
53
2010. La tendencia de asignación presupuestal ha sido al alza en todo el periodo (4°
Informe de Gobierno FCH, 2010).
En lo que se refiere a la evolución del gasto realizado en el Programa Oportunidades con
respecto al PIB y al resto de los programas relacionados con el Desarrollo Social, puede
observarse de la siguiente forma:
Gráfico 13.Gasto en Desarrollo Social por Rubro de Gasto 2003-2010
(Millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con base a: Cámara de Diputados (2010) Evolución del Gasto Social 2003‐2010
Respecto al gasto relativo a Desarrollo Social, en su vertiente de superación de la Pobreza,
este significó el 10.5 por ciento del Gasto Programable y el 2.1 por ciento del PIB en el año
2009 (Cámara de Diputados, 2010) en tanto que con la asignación propuestaria para el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades representaría el 2.8 por ciento del Gasto
Programable y el 0.5 por ciento del Producto Interno Bruto para el año 2010. Como puede
observarse en el gráfico anterior, la evolución del presupuesto con respecto al PIB ha sido
mínima, dado que desde 2003 hasta 2008 representó el 0.3%, y solo se muestra un
incremento del 0.2% entre 2008 y 2010.
Como pudo observarse, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, de los más
representativos en el Gasto Social, que incide en los ámbitos de educación, salud y
alimentación, presenta incrementos reales en todos los años de la serie, no obstante que en
0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4
0.5
1.80 1.90
2.00 2.00 1.90 1.90
2.10
2.80
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
1
Programa Oportunidades/PIB
Programa Oportunidades/Grupo Funcional Desarrollo Social
2003 2004
2008
2007
2006
2005
2009
2010
Po
rcen
taje
del
PIB
54
algunos años su crecimiento es más significativo que en otros, por lo que vale la pena
estudiar cuales han sido los determinantes que han incidido en que la asignación se haya
dado de esta forma.
3.2 Análisis de la distribución del presupuesto del Programa Oportunidades
Para poder realizar un análisis del porqué de la forma de distribuir los recursos del
programa oportunidades es necesario conocer la dinámica demográfica ya que permite
observar los cambios en la población que se presentan en un espacio, además permite
conocer expresiones en los aspectos socioeconómicos, como el acceso empleo y las
diferencias en el ingreso per cápita, que generan la mayoría de los movimientos
migratorios.
En primer lugar, analizaremos la dinámica poblacional en el país, sin duda, en los últimos
años, ha habido un incremento importante en el tamaño de la población, mientras que para
el año 2000 en México había una población de 97,483.412 habitantes, para el año 2010,
según el Censo de Población llevado a cabo por el INEGI (2010) en el mismo año, el país
contaba con 112, 322,757 lo cual representa una tasa de crecimiento de 15.22 puntos
porcentuales.
De esta forma, el mismo estudio da a conocer que el estado de México, el Distrito Federal,
Veracruz y Jalisco son los estados con mayor población, dado que juntos concentran un
total de 39,020,818 personas, es decir, 34.7% habitantes del país. De igual forma, muestra
que todas las entidades federativas tuvieron crecimiento en su población respecto al censo
de 2000. Destacan Quintana Roo y Baja California Sur con las mayores tasas y el Distrito
Federal con la menor tasa de crecimiento promedio anual (51.3%, 50.23% y 3.1%
respectivamente).
Podemos apreciar la dinámica demográfica en el país en el siguiente gráfico:
55
Grafico 14. Población total por entidad federativa, 2000, 2010
Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000 e : INEGI, XIII Censo
General de Población y Vivienda 2010
Las entidades con el mayor crecimiento en términos absolutos entre el Censo 2000 y el
Censo 2010 son: el estado de México que creció en 2.1 millones de personas, le sigue
Jalisco con un millón, Chiapas, Guanajuato y Nuevo León que crecieron en más de 800 mil
personas.
En lo que se refiere al nivel de pobreza uno de los aspectos más importantes a tomar en
cuenta es el ingreso por habitante, como puede verse en el gráfico que sigue a continuación,
la distribución de ingreso es muy desigual entre estados, así, mientras en estados como
Campeche, Baja California, el nivel de ingreso per cápita es de más de $50,000 al año y por
otro lado, estados como Chiapas y Baja California Sur reciben ingresos anuales de menos
de $10,000 anuales.
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
Agu
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Baj
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Baj
a C
alif
orn
ia S
ur
Cam
pec
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Coli
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Gu
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ro
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Nu
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Yu
catá
n
Zac
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Mil
lon
es d
e P
erso
na
s
Estado
2000 2010
56
Gráfico 15. PIB per cápita por entidad federativa 2009
(Miles de pesos)
Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales 2009.
En este sentido, observamos que los estados con el mayor PIB por habitante son Campeche,
Baja California y el Distrito Federal. Sin embargo, hay que destacar que son muchos los
factores los que determinan dicho comportamiento del PIB, por ejemplo, estados como
Campeche y Baja California Sur destacan como estados con un muy alto nivel de PIB por
habitante dado que tienen un bajo nivel poblacional en comparación con el resto de los
estados.
3.3 Gasto para la superación de la pobreza
Como ya se menciono anteriormente, si bien, la pobreza en México se redujo entre 1996 y
2005, y con un repunte importante a partir de 2006; lo anterior a pesar de que el
presupuesto asignado para el combate al pobreza ha tenido un crecimiento sostenido, tal
como se muestra a continuación.
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000
Baja California Sur
Chiapas
Oaxaca
Tlaxcala
Guerrero
Puebla
México
Michoacán
Nayarit
Zacatecas
Hidalgo
Veracruz
Morelos
Yucatán
San Luis Potosí
Guanajuato
Sinaloa
Durango
Colima
Jalisco
Chihuahua
Aguascalientes
Tamaulipas
Sonora
Querétaro
Quintana Roo
Coahuila
Tabasco
Nuevo León
Distrito Federal
Baja California
Campeche
Miles de pesos
Est
ad
o
57
De esta forma el gasto social creció, en términos reales, 5.3% por año entre 2006 y 2010,
pasando de 988 mil mdp a un billón 477 mil mdp. Tan sólo en 2010, el gasto social
representó el 62% del gasto total destinado a los programas del Gobierno Federal. Estas
cifras representan los mayores recursos que se hayan ejercido en la historia en materia de
gasto social, incluso durante la crisis de 2009.
En lo que se refiere específicamente al gasto para la superación de la pobreza, en su
conjunto en el periodo 2001 – 2006 el gasto creció 13 por ciento en términos reales. Esto
significó un crecimiento promedio anual en términos de 2 % y se duplicó entre 2007 y 2010
al pasar de 159 mil mdp a 281 mil mdp, lo que significó un crecimiento real de los recursos
en 15% por año. El presupuesto aprobado para la superación de la pobreza en 2011 es 14
mil mdp, mayor que en 2010 (Cámara de Diputados, 2011).
Gráfico 16. Evolución del gasto para la Superación de la pobreza 2000-2010
Fuente: Elaboración propia con base en: Las finanzas públicas de la pobreza, Cámara de diputados, 2011
En 2010, el monto anual aprobado para la Superación de la Pobreza fue de 281 mil 73
millones de pesos (mdp), monto que fue modificado a la baja para quedar con un gasto
autorizado por 270 mil 281 mdp. Lo que equivale a una disminución de 10 mil 792 mdp, o
sea un 4.0% menos de lo aprobado.
61,122.6
69,293.3 85,633.9
92,176.7
109,343.9
123,946.7 141,377.7
150,174.3
203,345.3
236,037.8
281,073.0
0.0
50,000.0
100,000.0
150,000.0
200,000.0
250,000.0
300,000.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
de p
eso
s
Año
58
En este sentido, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en su Presupuesto de Egresos
de la federación (2011) muestra que de un total de 58 programas, ocho registraron recortes,
sólo dos obtuvieron una mayor tajada de efectivo y 48 permanecieron como fueron
presupuestados originalmente. De forma particular, esta reducción se reflejó principalmente
en el Programa para el Desarrollo Humano – Oportunidades, cuyo monto original aprobado
por 34 mil 273.9 mdp fue disminuido a 31 mil 658.4 mdp, lo que significa una reducción de
2 mil 615.5 mdp, equivalente a 7.6% menos de recursos.
El segundo caso de importancia es el Programa 70 y más, que de un gasto aprobado por 13
mil 101.3 mdp fue recortado a 13 mil 059.8 mdp, lo que significa una reducción de 41.5
mdp, equivalente a 0.3% menos de recursos.
Además dentro del grupo de programas a los que se disminuyeron los fondos se encuentran
los Programas de Apoyo Alimentario que sufrió una reducción de 1 mil 499.3 mdp,
equivalente a 29.3% menos de recursos (pasó de 5 mil 109.6 mdp a 3 mil 610.3 mdp); y el
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., cuya merma fue de
200 mdp (14.6% menos).por lo que su presupuesto quedó en un mil 170.3 mdp.
En suma la modificación neta a estos programas fue una reducción de 3 mil 278.4 mdp, lo
que significa un gasto menor al aprobado del orden de casi 5%.
Ahora bien es necesario realizar un análisis de la distribución del gasto para la superación
de la pobreza en los diferentes programas que existen en este rubro, el Gobierno Federal
tiene 127 programas para la superación de la pobreza, sin embargo, seis programas
concentran el 57% de los recursos. Estos programas son: Oportunidades, Seguro Popular,
70 y más, Construcción y Mantenimiento de Caminos Rurales, Desarrollo de Zonas
Prioritarias e IMSS-Oportunidades (Cámara de Diputados, 2011).
De aquí en adelante se llevara a cabo un análisis de la distribución del gasto destinado al
programa Oportunidades en los estados del país.
El programa tiene una cobertura que abarca todas las 31 entidades federativas, y el Distrito
Federal. En lo que se refiere al presupuesto total, en términos nominales, destinado al
59
Programa Oportunidades, registra tasas positivas para todos los años de la serie, como se
muestra a continuación:
Gráfico 17. Presupuesto Programa Oportunidades
Fuente: Elaboración propia con base en el Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón. 2010
Cabe señalar que el presupuesto de Oportunidades se asigna y ejerce por tres Secretarías:
Desarrollo Social, Salud y Educación Pública, dada la coordinación intersectorial de la que
se hablo anteriormente. Y para el año 2011, el presupuesto estará distribuido como sigue:
Tabla 5. Presupuesto asignado al Programa Oportunidades 2011 según dependencia
Dependencia Presupuesto Aprobado
Desarrollo Social 35,899,649,849
Educación Pública 24,662,061,021
Salud 5,123,600,000
Total 65,685,310,870
Fuente: Elaboración propia con base al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011
De acuerdo a los datos presentados en el Informe de la Evaluación Específica de
Desempeño 2010-2011 (CONEVAL, 2011) el Presupuesto ejercido aumentó en 116% en
términos reales de 2003 a 2010, con incrementos anuales constantes. Los mayores
incrementos en el periodo se dieron en 2005 y 2010, con incrementos reales del 16% y 20%
0.00
10,000.00
20,000.00
30,000.00
40,000.00
50,000.00
60,000.00
70,000.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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eso
s
Año
Presupuesto Original Presupuesto Modificado Presupuesto Ejercido
60
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
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algo
Jali
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Zac
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as
Mil
lon
es d
e p
eso
s
Estado
2000 2002 2005 2006 2008 2009 2010
con respecto al año anterior, respectivamente. De acuerdo al gráfico, no se ha notado una
gran diferencia entre los montos del presupuesto original, modificado y ejercido; salvo el
año 2010, en el que se nota una amplia diferencia entre el presupuesto original y el ejercido
dada las razones que se dieron a conocer anteriormente.
La evolución presupuestal responde al incremento de los montos de los apoyos tales como
Jóvenes con Oportunidades que surge en 2006, Apoyo a Adultos mayores, que se comienza
a aplicar en 2007, Apoyo energético y Vivir mejor que se otorgan desde 2008 y 2010
respectivamente; y de igual forma, el incremento en la cobertura y el cumplimiento de las
corresponsabilidades de los beneficiarios del programa.
Gráfico 18. Presupuesto destinado al Programa Oportunidades por Estado 2000-2010
Fuente: Elaboración propia con base en el Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón. 2010
Tal como puede observarse en el gráfico anterior, la evolución en la distribución del
presupuesto del programa en los 32 estados de la república muestra algunos picos que
tienen cierta relación con acontecimientos electorales, tal es el caso del periodo 2005-2006
61
(en 2006 hay elecciones para presidente de la república), en donde se observa una amplia
diferencia en los montos presupuestales de un año y otro.
Para realizar el análisis de la distribución del presupuesto a nivel estado se distinguirán en
principio dos tipos de estados: los que reciben mayores y menores aportaciones:
Entre los estados que reciben menores aportaciones encontramos a Aguascalientes, baja
California, Baja California Sur, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora y Tlaxcala.
Entre las razones que podríamos mencionar del porque esta entidades reciben presupuestos
tan bajos resalta, que por ejemplo, para el caso de estados como Baja California, Baja
California Sur y Tlaxcala la población que habitan dentro de los mismos es mínima en
relación con el resto de los estados.
Gráfico 19. Estados que reciben las menores aportaciones. Programa Oportunidades
Fuente: Elaboración propia con base en el Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón. 2010
Básicamente 6 entidades federativas que son: Chiapas, Guerrero, México, Oaxaca, Puebla y
Veracruz concentran aproximadamente el 50 por ciento del gasto destinado al programa.
Para los años 2000 y 2001 representaron en conjunto el 50.2 por ciento del gasto, en 2002
el 45.7 por ciento, en 2003 el 49.5 por ciento, en 2004 el 48.2 por ciento, en 2005 el 47.1
por ciento, en 2006 el 46.8 por ciento y para 2007 el 52.2 por ciento; estas entidades son las
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Nayarit Nuevo León Quintana Roo Sonora Tlaxcala
62
que tienen el mayor número de población beneficiaria dado que concentran como se puede
observar en la tabla 3 a la población más pobre del país.
Gráfico 20. Estados que reciben las mayores aportaciones. Programa Oportunidades
Fuente: Elaboración propia con base en el Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón. 2010
Para el caso del estado de Puebla, este sobresale por presentar altos niveles de pobreza y a
pasar de que se según el informe sobre pobreza de 2011 del CONEVAL el número de
pobres en el estado ha disminuido, el problema sigue siendo grave. Y lo anterior se puede
constatar mediante la evolución del presupuesto destinado al estado, resulta interesante
observar que los montos asignados a Puebla se encuentran por encima de estados como
Oaxaca y Guerrero que son estados con niveles de pobreza mucho mayores y con una
población igualmente mayor. Otro de los aspectos que vale la pena resaltar es que es
notable que de 2009 a 2010 hubo un incremento sustancial en la cuantía del presupuesto y
que es en esta época en la que hay elecciones para presidente municipales y gobernador en
la mayoría de los estados que se muestran en el grafico 19 (Oaxaca, Veracruz, Puebla en
2010; México y Guerrero en 2011).
El uso político del gasto público no es un asunto novedoso. Existen diversos análisis que
muestran vínculos claros entre intereses políticos y el uso de recursos públicos, que van
desde recompensar la lealtad partidista hasta intentar imponer la agenda pública federal a
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Chiapas Guerrero México Oaxaca Puebla Veracruz
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los gobiernos locales (Molinar y Weldon 1994; Rodríguez 1997; González 2002; y Costa i-
Font, Rodríguez-Oreggia y Luna 2003).
Desde el punto de vista del Programa de las Naciones para el Desarrollo (2011) cuando una
gran parte de la población es pobre, es muy importante inhibir las prácticas de
manipulación o condicionamiento en la entrega de apoyos sociales a cambio del voto. De
esta manera con el objetivo de evitar que se den este tipo de prácticas, PNUD en México se
dio a la tarea de documentar la protección de los programas sociales en contextos
electorales.
Y en conjunto con lo anterior en 2009 se creó, junto con Transparencia Mexicana, la
Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales,
ampliando la cobertura a los gobiernos de las entidades federativas. Esta iniciativa solicita
que de forma voluntaria se revele información sobre las características de los programas
sociales con la cual se construyen indicadores sobre su solidez normativa, rendición de
cuentas, transparencia, control, fiscalización y participación social. De entre los resultados
que se dieron a conocer en 2010 destacan los siguientes:
• El gobierno federal presenta indicadores de institucionalidad de sus programas sociales
notablemente mejores a los de las entidades federativas.
• La debilidad más fuerte de los programas es la participación social.
• Las entidades con elección de Gobernador que no participaron suficientemente fueron:
Tamaulipas, Chihuahua, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz.
Es claro entonces que México requiere un profundo análisis del cómo se está llevando a
cabo la distribución del gasto público
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Conclusiones
Desde hace algunos años, la agenda política y económica de los países han estado
encaminadas a resolver uno de los problemas que importan a la sociedad mexicana: la
pobreza. Y aunque en los últimos años ha existido un consenso sobre la necesidad de poner
fin a la pobreza, las discrepancias sobre cómo lograrlo aún persisten. Los organismos
internacionales y los ámbitos nacionales manifiestan su acuerdo para “combatir” la
pobreza.
Como pudo observarse al principio de la investigación, no existen criterios uniformes sobre
lo que se deben entender por pobreza. Al revisar la bibliografía sobre el tema, se puede
constatar que la consideración de la pobreza puede variar en tiempo y espacio. Así, según la
distribución espacial de la pobreza en las regiones subdesarrolladas ocupan los últimos
lugares en indicadores relacionados con la calidad de vida.
En la búsqueda de una solución al problema de la Pobreza en México, cada año se asignan
presupuestos orientados a combatir la pobreza que buscan generar proyectos productivos,
infraestructura, empleo y disminuir la migración, resaltando en este rubro el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades, el cual, como ya se menciono anteriormente tiene
como finalidad principal romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza.
Al ser el Oportunidades el programa más importante para la política social que se lleva a
cabo desde hace más de una década en México, los presupuestos que maneja resaltan sobre
el resto de los programas sociales que operan en el marco de la Secretaria de Desarrollo
Social, por lo que resultaba de suma importancia hacer una revisión de cómo se distribuye
este presupuesto en el país, y cuáles son los criterios que rigen dicha asignación.
Como se pudo constatar a lo largo del presente trabajo, el otorgamiento de los apoyos del
programa se realiza con base en estadísticas generales de los municipios, y en los proyectos
solicitados por éstos para justificar las inversiones y los apoyos. Sin embargo también se
logro detectar que no existen procedimientos que favorezcan el seguimiento y evaluación
que justifique una aplicación adecuada de los recursos con base en las necesidades
específicas de cada municipio, de tal manera que privilegie a la población que lo requiere.
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La mayoría de las evaluaciones hechas para averiguar cuáles han sido los resultados del
programa y si se han logrado sus objetivos, conducen hacia las virtudes del mismo, e
incluso algunos apuntan a la viabilidad de utilizar el mismo modelo de Programa otros
países de América Latina con las mismas características socioeconómicas.
Y hasta el momento, los programas del gobierno federal muestran una orientación
asistencialista que no ha logrado que los beneficiarios desarrollen capacidades productivas
para generar un ingreso propio que les permita salir de su condición de pobreza. Si bien se
privilegia el componente educativo dentro del programa y los logros obtenidos en este
sentido son sobresalientes, es probable que no se logre el objetivo de romper con el círculo
vicioso de la pobreza en la medida en que no se implementes las políticas necesarias que
fomenten la creación de empleo, de modo que cuando los becarios del programa concluyan
sus estudios encuentre empleos bien remunerados y en los que puedan desempeñar
actividades relacionadas con la profesión para la que estudiaron.
Resaltando el caso del Programa Oportunidades, la Auditoría Superior de la Federación
(ASF), en su dictamen de la Cuenta Pública 2009 dado a conocer este año, se dio a conocer
que: a 11 años de ser beneficiarias del programa, del millón 313 mil familias que se
volvieron a certificar en 2009, 88.8% continuaban en situación de pobreza extrema; 6.4%
se encontraban en el proceso de superar su condición inicial, y tan sólo 4.7% de las familias
habían superado la situación de pobreza extrema, lo cual habla de la necesidad de retomar
la discusión sobre las reglas de operación del programa.
Pero por otro lado hay organismos que se han encargado de resaltar las bondades del
mismo, tal es el caso del Coneval, quien indica que de no existir programas como
Oportunidades, el número de personas en pobreza extrema en el país hubiera aumentado en
2.8 millones de personas entre 2006 y 2008, dado que estos programas, a la vez que atacan
las causas estructurales de la pobreza, protegen a los hogares ante shocks en el ingreso.17
Y en este sentido, llama la atención ver que los programas de transferencias condicionadas,
que toman como ejemplo el Oportunidades actualmente operan ya en varios países de
América Latina como Brasil (Bolsa Familia), Perú (Juntos) por mencionar algunos. Aunque
17 Las crisis económicas, periodos de inflación alta, desempleo coyuntural, entre otros.
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cabe señalar que en Honduras hubo un precedente totalmente independiente financiado por
el BID que inició en 1990, llamado “Programa de Asignación Familiar” PRAF-I, que puede
ser considerado el primer programa de Transferencias de Efectivo Focalizadas y
Condicionadas (TEFC) y que como el Oportunidades también incluía un modelo de
evaluación como el CONEVAL.
A pesar de esto, resulta evidente que se requiere un cambio en la política económica, de
modo que se pueda lograr el objetivo de reducir la pobreza: una política de gasto público
con sentido social y una mayor generación de empleo.
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