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Jornada de estudio. “Protección de los derechos sociales desde el ámbito internacional”.

Facultad de Derecho. Universidad de Valencia.

15 de octubre de 2015.

Ponencia. Derechos sociales y Unión Europea.

Eduardo Rojo Torrecilla1.

Sumario.

Introducción.

1. La construcción de la dimensión social de la UE. Retos pendientes, necesidades a las que responder.

2. Los derechos sociales en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2015.

3. La política social en las orientaciones integradas económicas y de empleo para 2015.

4. La reivindicación de la Europa social y de los derechos sociales por el Parlamento Europeo.

5. Los derechos sociales y la jurisprudencia del TJUE.

6. Las lagunas del modelo social europeo.

6.1. El caso Grecia.

6.2. La política migratoria y la crisis de los refugiados.

7. Recapitulación final.

1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. Fecha de finalización del texto: 11 de octubre de 2015.

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Introducción.

Deseo, en primer lugar, agradecer a la organización de esta jornada internacional2 su invitación a participar en la misma y poder compartir con todas las personas asistentes mis reflexiones sobre la Unión Europea y el cumplimiento de su normativa reconocedora y reguladora de derechos sociales, ya esté recogida en normas de derecho originario (señaladamente por lo que respecta al objetivo de mi intervención el Tratado de funcionamiento de la Unión Europa) o en normas de derecho derivado (Reglamentos y, muy especialmente, Directivas), sin olvidar en modo alguno la interpretación de tales normas por el Tribunal de Justicia de la UE, ya que buena parte de las normas sociales, con especial atención y estudio por mi parte desde hace muchos años a las de contenido laboral, han sido objeto de interpretación por el TJUE a partir de peticiones de decisiones prejudiciales presentadas por los juzgados y tribunales de los Estados miembros, de tal manera que puede afirmarse sin error a equivocarse que la explicación del Derecho Social Comunitario es imposible realizarla sin el conocimiento, y seguimiento, de la doctrina jurisprudencial del TJUE

Mi aportación a esta jornada queda delimitada, en consecuencia, por el ámbito territorial de referencia, la UE, en el bien entendido que guarda estrecha relación con otras ponencias que se presentan en esta jornada, tanto de ámbito internacional como europeo. A título de ejemplo, repárese en que el panel de expertos que abordará la temática de los derechos sociales incluye la aportación de la profesora Milena Bogoni sobre “Espacio europeo y negociación colectiva”, una cuestión de indudable importancia dada la cada vez más importante necesidad de regular las relaciones de trabajo por los agentes sociales a escala transnacional.

No conviene tampoco olvidar que sin duda serán objeto de atención en esta jornada el Tratado internacionales que se están negociando entre Estado Unidos y la UE; el TTIP, que puede tener una incidencia indudables sobre los derechos sociales de los trabajadores europeos y que también afectará sin duda alguna al conjunto de la ciudadanía. Una reconocida experta en esta Tratado, la profesora Adoración Guamán, de la Universidad de Valencia, ha publicado un libro cuyo título no deja ningún lugar a dudas de su contenido: “TTIP: el asalto de las multinacionales a la democracia” (ed. Akal). En una entrevista publicada el día 9 de octubre en el Diario de Aragón3, la profesora Guamán es contundente en sus respuestas: el Tratado implica “la degradación de los derechos sociales y laborales y poner en primer lugar los intereses de las grandes multinacionales…”. Para Guamán, la lucha contra el TTIP que tendrá su concreción el sábado 17 de este mes, calificado por los organizadores del evento como “día internacional para la erradicación de las causas de la pobreza y día de acción global contra los Tratados de comercio e inversión”4, supone “una de las últimas oportunidades 2 http://idh.uv.es/derechossociales/index.php/component/k2/item/95-jornada-internacional-proteccion-de-los-derechos-sociales-desde-el-ambito-internacional (última consulta: 10 de octubre de 2015). 3 http://www.diariodelaltoaragon.es/NoticiasDetalle.aspx?Id=956903 (última consulta: 11 de septiembre de 20159 4 http://socialcumbre.blogspot.com.es/2015/10/17-de-octubre-dia-internacional-para-la.html (última consulta: 10 de septiembre de 2015)

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para unir toda la clase obrera europea en una causa común”, y subraya que “están en juego los principios fundamentales de solidaridad e igualdad”.

La presentación de una ponencia como la que ahora expongo es un buen momento para reordenar ideas y tesis expuestas con anterioridad, así como para acercarse a las cada vez más cambiantes relaciones laborales en la UE, no ya únicamente por los cambios habidos en la normativa propia de cada Estado miembro, sino por la intervención de los poderes comunitarios, con qué título jurídico es una cuestión en muchas ocasiones muy discutida, para marcar las líneas de actuación de la política social de dichos Estados, y el ejemplo de los “Memorandos de entendimiento” que han debido suscribir países afectados por la crisis económica (el ejemplo de Grecia es sin duda el más significativo5) para poder acceder a las ayudas económicas, es una clara manifestación. Igualmente, la acuciante problemática de la migración, que ahora se acerca a la UE bajo el rostro de miles de personas, refugiados, que huyen de países afectados por la guerra y pobreza, debe merecer también atención, aun cuando la rápida evolución de los acontecimientos lleva a que el estudio de las medidas adoptadas en sede comunitaria puede quedar desfasado en poco tiempo por las nuevas modificaciones que se introduzcan. Justamente en la misma fecha que se celebra esta jornada se celebra en Bruselas el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno y una de las cuestiones que merecerá especial atención será la aplicación de las medidas adoptadas durante el mes de septiembre para abordar la problemática de los refugiados6 (no entro ahora en el debate jurídico de quién puede ser considerado refugiado y las consecuencias jurídicas que ello tiene en orden a la adquisición de derechos en el territorio del Estado de acogida).

1. La construcción de la dimensión social de la UE. Retos pendientes, necesidades a las que responder.

En la introducción de mi exposición conviene recordar aquello que dispone el TFUE Europea sobre su dimensión social. El artículo 9 nos dice que “En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana”. Tales objetivos también se enuncian en los arts. 147 y 151.

Potenciar la dimensión social de la UE es una necesidad vital si queremos poner en marcha mecanismos a escala europea que contribuyan a la salida de la crisis en todos los países, aunque la rapidez de la misma sea desigual ya que las diferencias son importantes. En ello insistió reiteradamente el anterior comisario europeo encargado de asuntos sociales Lazlo Andor, destacando, en un artículo publicado por el European

5 http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/07/12-euro-summit-statement-greece/ (última consulta: 8 de septiembre de 2015) 6 En el orden del día preparado para la sesión puede leerse que “Further to the Commission proposals and to the intensive work undertaken at the JHA Council on 14 September and 8/9 October, the European Council will hold a substantial discussion on migration in all its aspects. In this context, it will also take stock of the preparations for the Valletta Summit and the follow-up to the June European Council conclusions on a high-level conference on the Western Balkans route”. http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/european-council/2015/10/15-16/ (última consulta: 11 de octubre de 2015).

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Policy Centre el 13 de septiembre de 20137, que si bien es cierto que las diferencias entre los Estados son importantes, y que el marco jurídico de la UE sitúa las competencias en materia de empleo y políticas sociales en el terreno de los Estados miembros, es totalmente necesario actuar cada vez más a escala supraestatal.

El presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, pronunció un importante discurso en el acto de inauguración, el pasado 29 de septiembre8, del decimotercer congreso de la Confederación Europea de Sindicatos, un congreso verdaderamente importante tanto por los debates habidos como por las resoluciones aprobadas y que sin embargo ha merecido escasa atención por los medios de comunicación, algo que demuestra sin duda qué intereses tienen gran partes de dichos medios. En su discurso, J.C. Juncker reivindicó la Europa social y las virtudes del diálogo social para avanzar en respuestas a la crisis que satisfagan los intereses de la mayor parte de la ciudadanía, algo que por cierto no está ocurriendo en buena parte de los países europeos donde las desigualdades se están incrementando, y anunció que la Comisión presentará durante la primavera del próximo año, “un piso de derechos sociales mínimos, un cordón sanitario que rodeará el mercado de trabajo para protegerlo mejor.., que no será un piso de mínimos sino un punto de partida que no podrá ser disminuido”, planteamiento con el que el presidente de la Comisión considera que se aportará “un plus de convergencia al mundo del trabajo en Europa”. Haciendo suya tesis del mundo del trabajo, y queda por ver si se trató simplemente de palabras o habrá pasos posteriores para su reforzamiento, afirmó que no es normal que los contratos de trabajo atípicos se estén convirtiendo en los habituales o típicos, y que es necesario apostar como forma normal de la relación de trabajo por el contrato de duración indeterminada, en cuanto que la precariedad “no es aceptable porque no responde al modelo europeo”.

Igualmente, J.C. Juncker reivindicó que toda Europa debe ponerse de acuerdo sobre el principio de un mismo salario en el mismo trabajo y en el mismo lugar, haciéndose así indirectamente referencia a la problemática cada vez más importante del desplazamiento de trabajadores en el seno de la UE y la disputa continua entre los derechos sociales y el principio comunitario fundamental de la libre prestación servicios, principio que siempre ha sido muy defendido por el TJUE pero que en alguna reciente sentencia ha sido matizado en beneficio del cumplimiento de la normativa laboral, en concreto en la sentencia de 12 de febrero de 2015 (asunto C-396/13) que ha sido objeto de detallado estudio por el profesor Miguel Rodríguez Piñero en su artículo “Un nuevo enfoque la Directiva 96/71 sobre la protección de los trabajadores desplazados”9. La tesis del Presidente de la CE ya había sido expuesta con más detalle en su intervención el día 9

7 “Developing the social dimension of a deep and genuine Economic and Monetary Union”. http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3707_developing_the_social_dimension.pdf (última consulta: 6 de octubre de 2015). 8 “L´Europe sociale, réformes et solidarité ». http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-5741_en.htm (última consulta: 30 de septiembre de 2015). 9 “Derecho de las Relaciones Laborales”, núm. 5, agosto – septiembre 2015, págs. 485-491. El profesor Rodríguez Piñero califica la sentencia analizada como “un hito” en cuanto que a su parecer supone “una revisión de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en torno a la interpretación de la Directiva 96/71/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, al desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios y a la relación de esa Directiva con la libertad de prestación de servicios reconocida en el TFUE” (pág. 485).

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del mismo mes ante el Plenario del Parlamento Europeo10, poniendo de manifiesto que el llamado “piso mínimo de derechos sociales” debería completar lo ya hecho en el ámbito de la UE, “identificar los elementos fundamentales, comunes a todos, relativos a las condiciones de trabajo, a la salud y seguridad en el trabajo, a la igualdad de trato entre hombres y mujeres, a las situaciones de desempleo, y de forma más general a las condiciones sociales y al acceso a los sistemas de protección social”. En su intervención J. C. Juncker abogó por una intervención relevante de los agentes sociales en su elaboración, y apostó por poner en marcha la iniciativa en el seno de la zona euro, “permitiendo a otros Estados de la UE unirse a ella si así lo desean”.

Sobre ese llamado “piso mínimo de derechos sociales” hubo un debate en la reunión de comisarios celebrada el 6 de octubre11, en el que se puso el acento en cómo garantizar la libre circulación de los trabajadores en el mercado único, garantía prevista en el TFUE pero que está siendo cuestionada por diversos Estados en razón de la situación económica y que sin duda es necesario fortalecer a mi parecer si queremos seguir hablando de la Europa social como una realidad y no como dos palabras recogidas en normas y sin mayor concreción en la práctica. También se debatió en esa reunión de comisarios como mejorar la regulación social europea por la vía de “modernizar la legislación existente”, palabra la de la modernización que siempre me plantea inquietud por su carácter ambivalente y que bien puede servir para reforzar los derechos sociales y adaptarlos a las nuevas realidades económicas y sociales, como para rebajar los estándares de dicha protección con el socorrido argumento de la igualdad de todas las personas que desean acceder al mercado de trabajo o de todas las que ya se encuentran en el mismo. El avance en la regulación de derechos sociales a escala europea podría acercar la normativa de la UE a los de los Estados miembros, en el bien entendido que el radio de actuación jurídico de la primera es más limitado que el de los segundos y ello encuentra su razón de ser en la regulación de las competencias de los poderes comunitarios y de cada Estado, como ha recordado recientemente la profesora Catherine Barnard en su artículo “How to make EU social policy live up to its name”, publicado en la revista electrónica Social Europe el 8 de octubre12, en el que aboga por reforzar los niveles mínimos de regulación a escala europea que no puedan ser modificados a la baja por los Estados y que pudieran acompañar las políticas nacionales “sobre la base de estándares y objetivos generales de carácter social”.

¿Es muy optimista J.C. Juncker? Muy probablemente había que lanzar los mensajes a los que antes me he referido en una reunión de representantes sindicales de toda Europa, pero de poco servirán, ya no sólo en el ámbito social sino también en el de la política europea en general, si no se adoptan medidas importantes de cambio que apuesten por un modelo democrático renovado a escala europea y que permita el libre desarrollo de cada Estado, y desde luego las medidas de ajuste presupuestario adoptadas durante la crisis no han servido para ello, y los debates interminables sobre cómo abordar la crisis de refugiados mientras el flujo de personas que llegan a Europa se incrementa día a día,

10 “Estado de la Unión 2015: La hora de la sinceridad, la unidad y la solidaridad”. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-5614_es.htm (última consulta: 20 de septiembre de 2015). 11 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5763_en.htm (última consulta: 7 de octubre de 2015). 12 http://www.socialeurope.eu/2015/10/make-eu-social-policy-live-name/ (última consulta: 9 de octubre de 2015).

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tampoco han contribuido a prestigiar la política europea. Por ello, no es extraño que las palabras pronunciadas el 29 de septiembre fueran criticadas por dirigentes sindicales, no en modo alguno por lo dicho sino por lo que no se ha hecho, y que se criticara duramente en el congreso la influencia de las políticas neoliberales en materia económica y su negativo impacto sobre la cohesión social en la UE, afirmándose por el Presidente de la Fundación 1º de mayo de Comisiones Obreras, Javier Doz, que “la confluencia de la ruptura de la cohesión territorial o política, entre los Estados de la UE, o en el interior de los mismos, supone un peligro mortal para la propia pervivencia del proyecto europeo”13

Si alguien defiende el modelo social europeo con empeño y ahínco, porque difícilmente los derechos sociales pueden ya defenderse sólo a escala nacional cuando la realidad económica demuestra la importancia de las relaciones productivas a escala internacional, es justamente el mundo sindical y ello ha quedado plenamente puesto de relieve en el llamado “Manifiesto de París” presentado el 2 de octubre en la conclusión del congreso de la CES y que lleva por título “Defendamos la solidaridad para empleos de calidad, los derechos de los trabajadores y una sociedad justa en Europa”14, un texto que ha merecido tan poca atención en los medios de comunicación, y muy en especial los económicos, como el resto del congreso.

El Manifiesto critica con dureza que la democracia económica y social, el diálogo social, la consulta y la negociación colectiva sean “ignoradas o quebrantadas en numerosos países”, y exige un piso de normas sociales ambiciosas a escala europea que tengan como prioridades “la puesta en marcha de un marco de actuación para los derechos laborales y los derechos sociales que tengan el progreso social por objetivo; acabar con el dumping social y la desregulación; un trato justo e igual para todos los trabajadores sin discriminación”, poniendo además el acento en que la solidaridad intergeneracional y una importante reducción del desempleo de los jóvenes “son indispensables para la construcción de un porvenir duradero para Europa”. En materia salarial, la CES no reclama intervencionismo europeo (muy probablemente porque ya existe y en términos de restricción de la autonomía de los agentes sociales en virtud de la disciplina presupuestaria) y apuesta de forma decidida porque la fijación de los salarios siga siendo competencia de ámbito nacional, por lo que su regulación debe serlo “conforme a las prácticas nacionales y a los sistemas de relaciones sociales en vigor”.

El sindicalismo europeo rechaza todo intervencionismo, europeo o estatal, que restrinja los derechos colectivos (libertad sindical, negociación colectiva, huelga), y reclama una mayor democracia económica y social con una propuesta concreta: una nueva Directiva que establezca “una nueva e integrada arquitectura para la implicación de los trabajadores”. Para la CES, esta nueva Directiva, que debería partir del acervo comunitario ya existente, debería fijar “normas exigentes en materia de información y consulta, así como también para la representación de los trabajadores en los consejos de administración de las diferentes formas de sociedades europeas, al objeto de reforzar su influencia”.

13 “Europa en la pendiente”, publicado en el diario electrónico nuevatribuna.es el 30 de septiembre de 2015. http://www.nuevatribuna.es/opinion/javier-doz/europa-pendiente/20150930085405120679.html 14 https://www.etuc.org/sites/www.etuc.org/files/other/files/manifesto-fr-def-03.pdf (última consulta: 4 de octubre de 2015).

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No es nueva, ni mucho menos (recordemos que ya se planteó después de la sentencia Viking) la propuesta de adopción de un protocolo de progreso social europeo, que se uniría a los Tratados de la UE (algo que requiere, recuérdese, la unanimidad de los Estados miembros) y que permitirá evitar el dumping social y garantizar la protección de los derechos sociales frente a la prioridad otorgada hasta ahora en la mayoría de las ocasiones por el TJUE a las libertades económicas de establecimiento y de prestación de servicios; igualmente, y en una línea que podría coincidir con las propuestas avanzadas por el Presidente de la Comisión, la CES apuesta por una revisión de la directiva sobre trabajadores desplazados, al objeto de garantizar el principio de igualdad de trato, señaladamente, añado yo ahora, en materia salarial.

No menos importante, y estoy seguro de que estas reivindicaciones satisfarán a otros ponentes de la jornada internacional, es la formulación de que todas las instituciones europeas deben proteger los derechos sociales fundamentales, “en particular aquellos que son garantizados por la Carta de Derechos fundamentales de la UE”, y que también la UE debería también ser parte en la Carta social europea revisada. Last but no least, último pero no menos importante, el principio de libre circulación de trabajadores es reivindicado por la CES como garantía de progreso social, debiendo la UE evitar y sancionar conductas nacionales que limiten ese derecho, y respecto a los ciudadanos extracomunitarios la CES pide una respuesta europea “equilibrada y justa” frente a la incorporación a territorio europeo de migrantes de terceros países, que esté basada “sobre la solidaridad y la protección de los derechos de los trabajadores”, así como también “vías de integración y de inclusión de los migrantes en el mercado de trabajo y en la sociedad en Europa”.

La política social europea debería recuperar un espacio propio de actuación en el seno de las políticas comunitarias, y los arts. 148 y 156 del TFUE abren camino para ello, ciertamente sin olvidar la obligada coordinación con las políticas económicas. Si se actuara de esta forma quizás podría ponerse coto a una realidad que ha caracterizado toda la política europea durante los años de la crisis y que ha sido certeramente destacada por la profesora de la Universidad de Vigo Nora María Martínez: los criterios de convergencia, en especial la estabilidad de los precios y la economía financiera, se han acabado por convertir “en valores absolutos que se implantan mediante todo tipo de técnicas, aunque adolezcan de falta de transparencia y legitimidad democrática, y que se sobreponen a otros valores, principios y derechos en los que se funda el Derecho originario de la Unión y las Constituciones de los Estados miembros”15.

2. Los derechos sociales en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2015.

Me detengo a continuación en aquello ya conocido y parcialmente actuado, es decir en el programa de trabajo de la Comisión para 2015 mi análisis del mismo.

A) La Comisión Europea publicó el 16 de diciembre de 2014 su programa de trabajo para 2015, con un título, “Un nuevo comienzo”16, indudablemente vinculado al hecho de la formación de la nueva dirección de la UE y el inicio de su mandato a partir del 1 15 “La intromisión de la gobernanza económica europea en la negociación colectiva salarial y los sistemas públicos de pensiones”. RTSS, núms. 389-390, agosto-septiembre 2015, pág. 56. http://www.laboral-social.com/intromision-gobernanza-econaomica-europea-negociacion-colectiva-salarial-sistemas-publicos-pensiones.html (última consulta: 10 de octubre de 2015).

16 http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2015_es.pdf (última consulta: 2 de octubre de 2015)

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de noviembre bajo la dirección de Jean-Claude Junker. El programa de trabajo va acompañado de cuatro anexos. En el primero se explican las medidas concretas para aplicar las diez prioridades de las orientaciones políticas de la nueva Comisión para dar “un nuevo impulso a la creación de empleo, al crecimiento y a la inversión, incluida la continuación del plan de inversiones”. En el anexo II se relacionan las iniciativas aún en fase de tramitación que se propone retirar por considerar que ya han perdido interés (una de las prioridades de la nueva Comisión es “la reducción de la carga normativa”, recordando que la Comisión ha “heredado” 452 propuestas), en el anexo III se relaciona la lista de normas que serán objeto de evaluación como posible paso previo a la revisión, mientras que el último anexo incluye la relación de los actos legislativos que entrarán en vigor en 2015, al objeto, se afirma por la Comisión, de “mejorar la visibilidad de los próximos cambios para los ciudadanos y las empresas”.

En la nota informativa de presentación del documento se explicaba que “El Programa de trabajo se debate con el Parlamento Europeo y el Consejo antes y después de su adopción. La Comisión tiene en cuenta los pareceres de las demás instituciones al preparar sus prioridades para el año siguiente. No obstante, es la propia Comisión la que asume la responsabilidad política de sus propuestas, en consonancia con el derecho de iniciativa que le incumbe en virtud de los Tratados”, y se anuncia que “para reforzar nuestra colaboración con las demás instituciones y mejorar nuestra programación interinstitucional, la Comisión presentará en 2015 una propuesta de nuevo acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, con el fin de garantizar una dirección común, respetando al mismo tiempo la función que desempeña cada institución con arreglo a los Tratados”.

B) El programa de trabajo consta de una amplia introducción en la que se recogen las grandes declaraciones programáticas de la Comisión que se concretarán, con mayor o menor detalle, en los apartados posteriores y en los anexos, las medidas que deben adoptarse a escala europea para abordar los desafíos económicos y sociales ante los que se enfrenta la UE y que el texto concreta en “elevada tasa de desempleo, crecimiento lento, altos niveles de endeudamiento público, déficit de financiación y falta de competitividad en el mercado mundial”. El objetivo marcado es “volver a situar la UE en la senda del crecimiento, de manera que podamos mantener en el futuro el modelo social europeo y un medio ambiente saludable”.

a) El primer bloque del programa se centra en las propuestas para lograr “un nuevo impulso al empleo, el crecimiento y la inversión”. Este apartado ha merecido ya atención por mi parte en anteriores artículos17 en estos términos:

“Según puede leerse en la introducción de la Comunicación presentada por la Comisión el 28 de noviembre “Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento”, el EPAC, junto con los restantes documentos que lo acompañan, “establece el paquete de medidas a favor del empleo, el crecimiento y la inversión, anunciado como primera prioridad en las Orientaciones políticas de la nueva Comisión”, y en el que se propone que la política económica y social de la UE para el próximo año se sustente en tres pilares: en primer lugar, “impulso coordinado de la inversión”, con la utilización de los ya reseñados 315.000 millones de euros del plan de inversiones durante 2015-2017; en segundo 17 “Unión Europea. La puesta en marcha del semestre europeo 2015. Análisis del Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento, y del proyecto de informe conjunto sobre el empleo”. 1 de diciembre de 2014. http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/12/union-europea-la-puesta-en-marcha-del.html (última consulta: 10 de septiembre de 2015).

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lugar, “compromiso renovado de emprender reformas estructurales”, haciendo hincapié en la necesidad de adoptar medidas que estimulen el crecimiento y el empleo, y sobre la necesidad de que Europa sea hecha más suya por los gobiernos y parlamentos nacionales (y supongo que también querrá decir, aunque no lo haga expresamente, de la ciudadanía, buena parte de la cual no mira precisamente con buenos ojos a las instancias europeas por considerarlas culpables de las políticas de austeridad y recortes de derechos sociales); en fin, “perseverancia en la responsabilidad presupuestaria”, con propuestas para mejorar la eficiencia del gasto y para dar prioridad a la inversión productiva, con una mención específica, y que sería muy de agradecer que se concretara de forma eficaz, a que la lucha contra el fraude y la evasión fiscales “es esencial para garantizar la equidad y permite a los Estados miembros recaudar los ingresos fiscales que se les adeudan”.

Desde la perspectiva laboral el programa pone el acento en el incremento de las personas ocupadas y en la mejora de las cualificaciones, algo que evidentemente no es nuevo (hay muchas iniciativas anteriores sobre la materia) pero que sigue siendo importante por el crecimiento del desempleo durante la crisis y por la salida, involuntaria, del mercado de trabajo de muchas personas ante la falta de expectativas de acceder a un empleo (y ya no me refiero al empleo “estable y de calidad”), así como también por el desfase o falta de adecuación de los conocimientos, destrezas y habilidades a los cambios operados en los procesos productivos y el impacto tecnológico. A tal efecto, la Comisión anuncia que en este año presentará un paquete de medidas “encaminadas a respaldar estos esfuerzos, con el fin de contribuir a mejorar la integración en el mercado de trabajo y promover las cualificaciones”. Se concreta en el anexo I que seguirá desarrollándose la iniciativa para el empleo juvenil, se adoptarán medidas a favor del desarrollo de las competencias y se presentará una “Propuesta de Recomendación del Consejo sobre la inserción de los desempleados de larga duración”.

Dicha propuesta ha sido presentada el pasado 17 de septiembre18, y recomienda a los Estados miembros que fomenten la inscripción de los desempleados de larga duración en los servicios de empleo, y a tal efecto deberán mejorarse los canales y circuitos de información para hacer llegar a dichas personas todas las medidas disponibles. La inscripción debe ir acompañada posteriormente de la puesta en marcha de una orientación personalizada, que deberá entre otras medidas “abarcar sus perspectivas de empleo, los obstáculos al empleo y la medida en que se han esforzado por encontrar empleo”, con la suscripción de un acuerdo de integración laboral antes de que la persona desempleadas lleve más de dieciocho meses en desempleo – yendo dirigida esta medida a quienes no estén cubiertos por la garantía juvenil, pues no conviene olvidar que una parte importante de desempleados de larga duración son jóvenes que ni trabajan ni buscan activamente trabajo – acuerdo que deberá incluir, como mínimo, “una oferta de servicios individuales destinada a que encuentren un puesto de trabajo y la indicación de un punto de contacto único”, en el que se detallarán las obligaciones de ambas partes, con un contenido sensiblemente semejante al compromiso de actividad existente en la normativa española para los desempleados y mucho más amplio para los “prestadores de servicio” (servicios públicos de empleo y otras entidades); en efecto, si para los primeros consiste en “emprender medidas activas para encontrar empleo, aceptar las ofertas de trabajo adecuadas y estar presente y participar en medidas de formación, cualificación o trabajo”, para los segundos, y en función de las circunstancias de cada 18 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2015:462:FIN (última consulta: 21 de septiembre de 2015).

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persona, podrán consistir en “ayuda a la búsqueda de empleo, la validación del aprendizaje no formal e informal, la rehabilitación, el asesoramiento y la orientación, la educación y formación, la experiencia laboral y los servicios de asistencia social, como por ejemplo la educación infantil y los servicios de guardería, la atención sanitaria y las ayudas a la dependencia, el asesoramiento en materia de deuda, la vivienda y las ayuda para transporte”. Por último, la propuesta recomienda a la Comisión que fomente la evaluación de los resultados obtenidos con la aplicación de la medida, y que facilite el intercambio de experiencias y de buenas prácticas entre los Estados miembros, “en el marco del proceso comparativo de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo”, que coopere con los Estados miembros para efectuar el mejor uso posible de los fondos comunitarios, que apoye las iniciativas puestas en marcha de forma voluntaria por las empresas para facilitar la integración de los desempleados, y que apoye los proyectos de innovación social justamente para lograr dicha integración.

b) La anterior Comisión ya había concedido importancia al desarrollo del mercado único digital y la nueva apuesta aún más al respecto en atención al creciente proceso de digitalización de “todos los ámbitos de la economía y de la sociedad”, cobrando especial importancia en el ámbito jurídico, y desde luego también en las relaciones de trabajo, el avance en las propuestas existentes sobre una normativa europea común en materia de protección de datos. La nueva “estrategia digital” que prepara la Comisión constará de seis capítulos en los que se abordarán cuestiones de indudable importancia: “generar fiabilidad y confianza, suprimir las restricciones, asegurar el acceso y la conectividad, implantar la economía digital, promover la sociedad digital e invertir en investigación e innovación de excelencia a nivel mundial en el ámbito de las TIC”. La política de energía (tercer apartado) también seguirá mereciendo especial interés en sede comunitaria, apostando la Comisión por “una Unión de la energía resiliente con una política de cambio climático que mire hacia el futuro”, fijando como prioridades “una energía fiable y a precios asequibles” (viene a la cabeza en seguida el debate actual en España sobre la “pobreza energética” ¿verdad?).

c) El cuarto apartado del programa versa sobre la potenciación del mercado interior, en el que deberá reforzarse su base industrial, y ello pensando en la creación de puestos de trabajo. En este punto la Comisión reitera las propuestas ya formuladas en el apartado primero respecto a las medidas a adoptar para mejorar el acceso al empleo de los jóvenes desempleados y aquellas personas que se encuentran en situación de desempleo de larga duración (más de doce meses como demandantes de empleo) y mejorar sus cualificaciones. También se aborda en este bloque, en cuanto que estamos hablando del mercado interior europeo, es decir el que afecta a 28 Estados miembros de la UE, que hay que favorecer la movilidad laboral con una potenciación de la red EURES. En el documento de la Comisión se afirma que “será importante favorecer la movilidad laboral, sobre todo en los casos de vacantes persistentes e inadecuación de las cualificaciones, en particular a través de las fronteras, apoyando al mismo tiempo el papel de las autoridades nacionales en la lucha contra las pretensiones abusivas o fraudulentas”, y en el anexo I se concreta la necesidad de una mejor coordinación de los sistemas de Seguridad Social y de proceder a una revisión de la normativa sobre desplazamiento de trabajadores en el seno de la UE.

D) El apartado quinto estás dedicado a “una unión económica y monetaria más profunda y más justa”, con las obligadas referencias (que tanto y tanto está costando de llevar a la práctica) al reforzamiento de la arquitectura de la UEM en la perspectiva, entre otras finalidades, de “crear condiciones para un crecimiento y empleo sostenibles”; se trataría pues de avanzar en el espinoso asunto (jurídica y políticamente hablando) de la

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soberanía compartida en materia de gobernanza económica, y también de “revitalizar” (obsérvese el verbo utilizado que pone de manifiesto las carencias prácticas existentes en los últimos tiempos en el ámbito comunitario) el diálogo social “a todos los niveles”. Desde la perspectiva de la lucha contra la evasión fiscal y de prácticas fraudulentas tiene importancia el anuncio (de momento sólo esto) de un plan de acción para pasar a un sistema “en virtud del cual el país en que se genera el beneficio es también el país de imposición, en particular en la economía digital, lo que requiere asimismo un acuerdo sobre una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades”.

E) El documento pasa de puntilla sobre un asunto que está despertando, a pesar del secretismo con el que se ha intentado ocultar la negociación durante cerca de un año hasta que se produjo la desclasificación de algunos documentos, grandes debates y grandes críticas por parte de movimientos y organizaciones sociales, cual es el de la negociación UE-EE UU sobre un nuevo tratado transatlántico de libre comercio e inversión (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP19). Recuerdo ahora que ya me he referido al TTIP en la primera parte de mi exposición.

Dicho secretismo es reconocido explícitamente por el nuevo gobierno europeo al afirmar en su programa que “ya ha adoptado medidas para mejorar la transparencia en las negociaciones sobre la ACTI”, en concreto la Comunicación de 25 de noviembre de 2014, C(2014) 9052 final. Las, al menos aparentes, preocupaciones de la nueva Comisión por lograr un acuerdo “razonable y equilibrado” se ponen de manifiesto en el texto, que en caso de alcanzarse no debería impedir en modo alguno sino preservar “las normas europeas en los ámbitos de la salud, los derechos sociales, el medio ambiente y la protección de datos, así como la diversidad cultural de Europa”.

Las “Directrices de negociación relativas a la Asociación Transatlántica sobre Comercio e Inversión, entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América” fueron aprobadas el 17 de julio de 2013 pero ha sido necesario esperar más de un año, en concreto la decisión del Consejo se produjo el 9 de octubre, para aprobar su desclasificación. Hay que ser forzosamente escépticos, o algo más, sobre las bondades del acuerdo para los ciudadanos europeos en general y para los trabajadores en particular, conociendo el menor grado de protección laboral, social y medioambiental existente en EE UU, y si todo fuera tan claro y positivo para aquellos no se entiende la falta de transparencia, mucho más cuanto, otra vez al menos aparentemente, el acuerdo debería ser positivo para todos si se repara en la lectura de uno de sus objetivos: “El Acuerdo debe reconocer que el desarrollo sostenible es un objetivo general de las Partes y que estas tendrán como objetivo garantizar y facilitar el respeto de los acuerdos y normas internacionales, medioambientales y laborales, a la vez que se fomentan unos elevados niveles de protección medioambiental, laboral y de los consumidores compatible con el acervo de la UE y la legislación estadounidense. El Acuerdo debe reconocer que las Partes no alentarán el comercio o la inversión extranjera directa mediante una suavización de la legislación y las normas internas en materia de medio ambiente, trabajo o salud y seguridad en el trabajo, ni de las normas laborales básicas ni las políticas y la legislación destinadas a proteger y promover la diversidad cultural”.

F) Los dos siguientes apartados del programa están dedicados a las políticas de justicia y de inmigración, apostando en el primero por un espacio de justicia y derechos fundamentales “basado en la confianza mutua”. Hay dos cuestiones que deseo resaltar;

19 http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/ (última consulta: 25 de septiembre de 2015).

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la primera, la relativa a la posible adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos “teniendo en cuenta las orientaciones que dará el Tribunal de Justicia”. Pues bien, el TJUE no se lo pone nada fácil a la nueva Comisión ya que considera, en su Dictamen 2/2013 hecho público el 18 de diciembre de 201420, que el Proyecto de acuerdo de adhesión de la Unión Europea al CEDH “no es compatible con las disposiciones del Derecho de la Unión”. Del complejo dictamen del TJUE me interesa destacar especialmente un argumento cuya síntesis es bien recogida en la nota de prensa sobre el Dictamen: “El Tribunal de Justicia considera que el enfoque adoptado en el Proyecto de acuerdo, consistente en asimilar la Unión a un Estado y reservarle un papel de todo punto idéntico al de cualquier otra Parte Contratante, ignora precisamente la naturaleza intrínseca de la Unión. En particular, este enfoque no tiene en cuenta que los Estados miembros, en lo que atañe a las materias que han sido objeto de un traspaso de competencias a la Unión, han aceptado que sus relaciones se rijan por el Derecho de la Unión, con exclusión de cualquier otro Derecho. Al imponer que se considere que la Unión y los Estados miembros son Partes contratantes, no sólo en sus relaciones con las Partes que no son miembros de la Unión, sino también en sus relaciones recíprocas, el CEDH exigiría que cada Estado miembro verificase el respeto de los derechos fundamentales por parte de los demás Estados miembros, pese a que el Derecho de la Unión impone la confianza mutua entre esos Estados miembros. En esas circunstancias, la adhesión puede poner en peligro el equilibrio en que se basa la Unión y la autonomía del Derecho de la Unión. Ahora bien, en el acuerdo proyectado no se ha previsto nada para prevenir este resultado”.

No soplan buenos tiempos para la protección de la maternidad en la UE. Llevamos más de seis años sin avanzar en la propuesta presentada en octubre de2008 de ampliar el permiso de maternidad de 14 a 18 semanas, que modificaría la Directiva 92/85/CEE, reforma que incluía también recomendar a los Estados miembros que abonen a las mujeres el 100 % del su salario durante dicho período. La nueva Comisión toma nota del impasse en que se encuentra esta propuesta y anuncia (¿Cómo medida para presionar en la búsqueda de un acuerdo o simplemente como una estrategia para dar carpetazo al asunto) que la retirará en seis meses “si no es posible desbloquear las negociaciones”, dando a entender que buscaría otro camino no especificado, para avanzar en la protección de la maternidad, es decir “un nuevo enfoque en un contexto más amplio” que debería tener en cuenta, sin mayor concreción, “la realidad de las sociedades actuales, y tomará en consideración los progresos realizados en este campo en los Estados miembros”.

G) Con respecto a la nueva política migratoria, o quizás sea mejor decir la política migratoria de la nueva Comisión (no es un juego de palabras sino una manifestación de que no parecen observarse grandes cambios en el horizonte con respecto a la política vigente), y anunciando ya que volverá sobre la misma más adelante para tratar de forma específica la crisis de los refugiados, cabe decir lo siguiente:

Durante la campaña electoral al Parlamento Europeo, el entonces candidato Jean Claude Junker defendió la construcción de una política europea de inmigración basada en cinco

20 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddd8abf6eb77bb471ca49fae88d7822af5.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuRbx10?text=&docid=160882&pageIndex=0&doclang=es&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=54245 (última consulta: 2 de septiembre de 2015).

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pilares: la implementación “sin demora” del sistema europeo común de asilo aprobado en junio de 2013; la intensificación de la asistencia práctica proporcionada por la Oficina de Apoyo al Asilo Europeo, “cuya misión es apoyar a los Estados miembros en virtud de la presión especial”; en tercer lugar, y con un pragmatismo ciertamente descarnado que combinaba, a mi parecer, deseos y realidades, proponía la intensificación de la cooperación con terceros países y ponía el acento en los del norte de África, afirmando que” para hacer frente al reto de la inmigración, es ingenuo que Europa sea sólo abierta y hospitalaria. Incluso Europa, como el continente más rico del mundo, no será capaz de dar cabida a la angustia y el dolor de todo el mundo. No sólo debemos lidiar con los síntomas, tenemos que ir a la raíz del problema y ayudar a lograr un cambio en los países de origen”. En cuarto lugar, una apuesta clara por potenciar la inmigración legal o regular, justamente para desincentivar la que se lleva a cabo de forma ilegal o irregular, pero no sólo por seguridad de los migrantes sino también por razones de índole económica en beneficio de la UE, debido al proceso de envejecimiento de la población europea, enfatizando que “a partir de 2015, la disminución demográfica de la UE significará dos cosas: uno, que tendremos que sustituir a los pensionistas en el mercado de trabajo; y dos, que necesitaremos cubrir nuevos puestos de trabajo para servir a un número cada vez mayor de pensionistas, en particular en el sector de la atención. Por lo tanto, necesitamos desarrollar una política de inmigración legal común para satisfacer la creciente demanda de habilidades y talentos”, y manifestando su deseo de que Europa “sea, al menos, tan atractiva como los destinos preferidos por los inmigrantes: Australia, Canadá y EE.UU” (es decir, tomen nota, inmigración cualificada). En quinto y último lugar, las propuestas del entonces candidato no olvidaban en modo alguno las políticas de seguridad de la “fortaleza Europa”, con propuestas de incremento de las capacidades operativas de Frontex y aplicación de la normas contra traficantes de personas, ya que “esos delincuentes que explotan el dolor y las necesidades de las personas en peligro o perseguidas, tienen que saber que Europa está en guardia y los llevará ante la justicia”.

Poco después de celebradas las elecciones, el ya candidato a la presidencia presentó ante el Parlamento Europeo, que le daría su aprobación, las “Orientaciones políticas”21 en caso de ser elegido, como así fue Presidente de la Comisión. La número ocho llevaba por título “Hacia una nueva política sobre migración”, en donde reiteró sustancialmente sus propuestas de la etapa electoral, no sin olvidar mencionar los dramas humanos vividos periódicamente en las aguas del Mediterráneo para enfatizar la importancia de gestionar mejor la política de inmigración, al objeto de que no vuelvan a sucederse “situaciones como la de Lampedusa”. Resalto que el candidato insistió en su deseo de impulsar una nueva política europea en materia de migración legal “que pueda ayudarnos a corregir la escasez de cualificaciones específicas y atraer talento para afrontar mejor los retos demográficos de la Unión Europea”, y anunció ya que “empezaré por revisar la legislación sobre la «Tarjeta Azul» y la insatisfactoria situación de su aplicación”.

En el programa de trabajo de la Comisión sólo hay ocho líneas dedicadas a la “nueva política migratoria”, en las que se anuncia que se está trabajando en la elaboración de “una agenda europea de inmigración” que recogerá todas las orientaciones y propuestas explicadas con anterioridad, con potenciación de la inmigración cualificada y una lucha más intensa contra la inmigración irregular, que pasará por una mejor coordinación de la política migratoria y de la política exterior de la UE, con la cooperación con los Estados 21 http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_es.pdf (última consulta: 5 de septiembre de 2015).

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de origen y en el marco de una política europea, entre los Estados miembros, de “responsabilidad y solidaridad” (la distribución de los solicitantes de asilo viene inmediatamente a la cabeza). Esperaremos, pues, a la aprobación de la nueva agenda para examinar esa llamada “nueva política migratoria”.

H) Por último, el programa de trabajo apuesta por adoptar las medidas necesarias para que la UE sea “un interlocutor de mayor peso en el escenario mundial”, y también porque las decisiones que se adopten en su seno sean lo más democráticas y participadas posibles. Respecto al primer punto, se argumenta que “la utilización coherente y coordinada” de todos los instrumentos de que dispone, en particular su política exterior y de seguridad común (PESC), y la proyección exterior sistemática de las políticas interiores de la UE serán indispensables para promover los objetivos políticos de la UE en la escena mundial”. Respecto al segundo, se anuncia que “buscamos la mayor apertura posible en lo que respecta al trabajo de la Comisión y cooperaremos con las demás instituciones a fin de reforzar la responsabilización y la accesibilidad de las acciones de la UE”, así como también que “va a presentar propuestas sobre un acuerdo interinstitucional relativo a un registro de transparencia obligatorio, en virtud del cual todas las instituciones europeas deberán ser transparentes en lo que respecta a las personas o lo grupos que influyen en el proceso decisorio”.

3. La política social en las orientaciones integradas económicas y de empleo para 2015.

En la dimensión social de la política europea hay que prestar especial atención a las orientaciones generales económicas y de empleo para los Estados miembros, y por supuesto prestar especial atención a las Recomendaciones específicas para España en 2015, así como recordar cuáles son las líneas maestras de la política de la Comisión para el año actual y cuáles fueron sus rasgos más relevantes desde la perspectiva social, con un análisis crítico de los mismos. A ello me dedico a continuación.

A) Me detengo en primer lugar en las orientaciones generales para la política económica, aprobadas por Recomendación del Consejo de 14 de julio22.

¿Cuál es el contenido de las orientaciones económicas que hemos de poner en estrecha relación con el de las dedicadas al empleo? En puridad todas ellas, pero si queremos ser más precisos hemos de centrar nuestra atención en aquellos de sus contenidos que más directamente se refieren a las políticas laborales y de empleo de los Estados miembros y de la UE. De tal manera, hemos de fijarnos en la introducción de la norma en la mención a que los Estados y la UE “deben afrontar también el impacto social de la crisis y fijarse el objetivo de construir una sociedad cohesionada en la que se capacite a las personas para anticipar y gestionar el cambio y participar activamente en la vida social y económica”. A tal efecto, “Es necesario garantizar el acceso y las oportunidades para todos y reducir la pobreza y la exclusión social, principalmente velando por un funcionamiento eficaz de los mercados de trabajo y los sistemas de bienestar social, y eliminando los obstáculos a la participación en el mercado de trabajo”.

Son cuatro las orientaciones fijadas para los próximos años en el ámbito europeo. La primera, la promoción de la inversión productiva, “para estimular la demanda y mejorar la competitividad y el potencial de crecimiento a largo plazo en Europa”. La segunda,

22 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.192.01.0027.01.SPA (última consulta: 2 de septiembre de 2015).

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de especial interés, es la de “fomentar el crecimiento mediante la aplicación de reformas estructurales por los Estados miembros”, enfatizándose por el Consejo la necesidad de que sean “ambiciosas” y “estructurales” por lo que respecta al mercado laboral, la Seguridad Social y el sistema de pensiones para reforzar y apoyar la recuperación económica, insistiendo en sus conocidas tesis (y que requieren de la prueba de que sirven para la mayor parte de la población, en especial de la trabajadora, algo que está muy lejos de haberse demostrado correcto) de que, entre otras reformas, la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo y un entorno empresarial más adecuado “contribuyen a eliminar los obstáculos al crecimiento y la inversión y a incrementar la capacidad de adaptación de la economía”. En este punto, las orientaciones adquieren un sesgo más laboral casi que de política económica, en cuanto que marcan las líneas a seguir por las directrices en materia de empleo. No de otra forma pueden entenderse estas manifestaciones: “Es necesario proseguir las reformas de los sistemas sociales y del mercado de trabajo para fomentar el crecimiento y el empleo, al tiempo que se garantiza a toda la población el acceso a servicios y prestaciones sociales asequibles, sostenibles y de calidad. Las medidas de reforma del mercado laboral —por ejemplo en lo que se refiere a los mecanismos de fijación de los salarios y al aumento de las tasas de actividad— deben aplicarse en consonancia con las directrices más detalladas establecidas en las orientaciones para el empleo”.

La orientación tercera es la de suprimir los obstáculos al crecimiento y el empleo sostenibles a escala de la Unión, insistiendo una vez más, entre otros contenidos, en la necesidad de incrementar “la innovación y la formación del capital humano” y de garantizar “el buen funcionamiento y la integración del mercado digital”. Por último, y no menos importante desde luego, la orientación cuarta es la de mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas y hacerlas más propicias al crecimiento, partiendo de la base de que “para el crecimiento y la creación de empleo es fundamental contar con unas finanzas públicas saneadas”, una finanzas en las que deberá darse prioridad “a las partidas de gasto que propicien el crecimiento en ámbitos tales como la educación, las cualificaciones y la empleabilidad, la investigación, el desarrollo y la innovación y la inversión en redes con consecuencias positivas para la productividad”.

B) En las propuestas presentadas en materia de empleo23, se enfatiza que los Estados miembros “han de considerar el fomento del empleo como un asunto de interés común y coordinar su acción al respecto en el seno del Consejo”. Sería interesante y positivo a mi entender, aunque no parece que vaya a ser así, que se recogieran algunas de las sugerencias formuladas por el Comité Económico y Social Europeo en su Dictamen de 27 de mayo24, entre las que cabe destacar la de que tales orientaciones “deberían establecer objetivos cuantitativos para el empleo y la reducción de la pobreza, que deberían completarse con objetivos cuantificables para los grupos vulnerables”, ya la falta de cuantificación, a corto y medio plazo, en las orientaciones “refleja un debilitamiento del planteamiento europeo sobre el empleo y la pobreza”, y la transferencia exclusiva de la fijación de objetivos y metas a los Estados miembros contribuirá, según el CESE, “a una menor participación de estos en las políticas de empleo y de lucha contra la pobreza y la exclusión social”.

23 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10105-2015-INIT/es/pdf (última consulta: 23 de septiembre de 2015). 24 Publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C332, 8.10.2015, págs. 68 a 76. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2015.332.01.0068.01.SPA

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Tales orientaciones son las siguientes:

a) “Impulsar la demanda de mano de obra”. Se trata de poner el acento en el fomento del empleo de calidad y del espíritu emprendedor, la reducción de la carga impositiva sobre el trabajo y la adaptación de los salarios en relación con la productividad.

b) “Mejorar la oferta de trabajo, las cualificaciones y las competencias”. El énfasis se coloca en la adopción de políticas que mejoren la cualificación y las competencias de la mano de obra, políticas de seguimiento individualizado de las personas desempleadas, y atención especial a los colectivos desfavorecidos.

c) “Mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo”. Hay que poner en práctica de manera efectiva medidas de flexiguridad que permitan “reducir y evitar la fragmentación en los mercados laborales y luchar contra el trabajo no declarado”, con una implicación activa de las autoridades nacionales, regionales y locales, del poder legislativo y de los agentes sociales; también, la mejora de los servicios públicos de empleo, la puesta en marcha de mercados laborales integradores y la supresión de las trabas que dificultan, en el ámbito de la protección social, la movilidad de los trabajadores.

d) “Fomentar la integración social y promover la igualdad de oportunidades”. Hay una llamada (y no es desde luego la primera vez que se hace) a modernizar los sistemas de protección social para garantizar una protección adecuada en toda las etapas de la vida de la persona, incentivando la participación activa en el mercado laboral y velando por la sostenibilidad y adecuación de los regímenes de pensiones”.

Recuérdese, por último, que el art. 148.3 del Tratado de funcionamiento de la UE dispone que “Cada Estado miembro facilitará al Consejo y a la Comisión un informe anual sobre las principales medidas adoptadas para aplicar su política de empleo, a la vista de las orientaciones referentes al empleo”.

C) Paso a continuación al examen de las Recomendaciones referidas específicamente a España25. El documento consta de una parte introductoria, aunque este término no es del todo correcto ya que dicha parte ocupa prácticamente casi todo el texto y sólo queda un pequeño apartado para la formulación de recomendaciones concretas, siendo los apartados 11 a 13 los que se refieren de manera expresa a las políticas sociales y de empleo.

En el documento se enfatiza la necesidad de vincular salarios con productividad, yendo incluso más lejos en cuanto a solicitar que en algunos sectores y empresas, en atención a la difícil situación del mercado de trabajo, el crecimiento de los salarios debería ser inferior al de la productividad “con objeto de crear empleo y seguir mejorando la competitividad”, valorando el acuerdo alcanzado entre los agentes sociales, es decir el III acuerdo para el empleo y la negociación colectiva suscrito el 8 de junio. Recordemos que en dicho acuerdo se ha pactado un incremento salarial para 2015 de “hasta 1 %”, y para 2016 de “hasta 1,5 %”, y que partiendo de estas directrices “… los negociadores deberán tener en cuenta las circunstancias específicas de su ámbito para fijar las condiciones salariales, de tal manera que los porcentajes de incremento salarial podrán modularse en cada sector o empresa dentro de los límites derivados del incremento de la productividad, medida conforme a los parámetros que establezcan los negociadores, y 25 Publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea C272, 18.8.2015, págs. 46 a 51. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_2015_272_R_0013&from=ES

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del empleo. De forma tal que la cifra resultante permita a los sectores y a las empresas, en particular las abiertas a la competencia internacional, mantener, al menos, su posición actual y no verse perjudicadas respecto a sus competidores”.

El Consejo sigue manifestando su preocupación por el elevado desempleo de larga duración y la segmentación del mercado de trabajo, por frenar el aumento de la productividad y afectar negativamente a las condiciones de trabajo, y estoy seguro que comparten este planteamiento todas las personas afectadas por la segmentación/precariedad laboral, aunque no, muy probablemente, las soluciones propuestas en documentos comunitarios con su insistencia sobre el llamado contrato único. La UE también se muestra preocupada por el elevado porcentaje de empleo temporal que sigue existiendo en España a pesar de las reformas emprendidas en años anteriores y su afectación especial a jóvenes y trabajadores poco cualificados, y es del parecer que todavía no se están aplicando con la intensidad que deberían tener las modalidades contractuales que potencian el contrato indefinido con rebajas importantes en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.

En la citada parte introductoria de las Recomendaciones el Consejo insiste en la importancia del buen y eficaz funcionamiento de los servicios públicos de empleo, el seguimiento individualizado de los demandantes de empleo y la puesta en marcha de medidas que permitan facilitar la incorporación de las personas desempleadas “a los sectores en los que está creando más empleo”, señalando que España “ha realizado avances limitados en la aceleración de la modernización de los servicios públicos de empleo y en la corrección de las disparidades regionales". Bueno sería que la UE tuviera en consideración, cuando se refiere a los servicios de empleo, los recortes presupuestarios en las políticas activas de empleo operados desde 2012, que han incidido tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos como consecuencia del impacto de tales recortes en los presupuestos destinados a las autonomías.

La UE se detiene en el documento, en concreto, en el desempleo juvenil, para destacar su nivel muy elevado en España (sólo superado por Grecia) y destaca la importancia de la implantación efectiva de la formación profesional dual, si bien critica (no me parece que la estructura territorial del Estado español sea de especial agrado de los redactores del documento) que “sigue habiendo considerables diferencias entre las Comunidades Autónomas en lo que respecta a su aplicación”. La puesta en marcha efectiva del sistema de garantía juvenil me parece del todo punto necesaria, y con carácter más general hay que afirmar que abordar la problemática de los jóvenes en toda Europa, con independencia de la mayor o menor gravedad de la situación en cada país, es fundamental para el futuro de la cohesión social en Europa, pareciéndome positivas las iniciativas de la UE de poner en marcha medias que potencien las nuevas capacidades, conocimientos y habilidades de los jóvenes para adaptarse a un mercado de trabajo en pleno cambio. Los estudios sobre las perspectivas de futuro avanzan la importancia de la mejora de la cualificación profesional porque buena parte de los nuevos puestos de trabajo requerirán personal mejor formado que en la actualidad. Considero acertada la tesis del Comité de Empleo, en su Dictamen sobre las propuestas de Recomendaciones dirigidas a los Estados miembros, de centrarse en reformas estructurales que pueden calificarse de claves, “como la mejora del sistema educativo en general, y reforzar el funcionamiento y la capacidad global de los servicios públicos de empleo”.

El último bloque dedicado a la política social y de empleo de la amplísima parte introductoria está dedicado a las políticas de protección social, que, ¡por fin! merecen una valoración positiva, pero muy muy prudente, por parte de la UE, que afirma que

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nuestro país ha realizado “avances limitados en la mejora de la eficacia de su sistema de protección social”, con expresa mención al recientemente puesto en marcha programa de activación para el empleo (cuya afectación a personas desempleadas que cumplan los requisitos para poder acceder al mismo está siendo bastante inferior a las previsiones iniciales del gobierno y de los agentes sociales).

Las argumentaciones del documento no se refieren a la protección contributiva, y tampoco creo que tome en consideración las prestaciones asistenciales de ámbito estatal, ya que sólo pone el acento en los límites que parecen tener los programas de ayuda social por lo que califica de “coordinación limitada entre los servicios de empleo y los servicios sociales y la incompatibilidad de los distintos regímenes de renta mínima”, aunque también reconoce la existencia de avances limitados “en la mejora de la orientación específica de los sistemas de ayuda familiar y los servicios asistenciales”. En este punto deseo destacar por mi parte que al hablar de la relación entre protección social y exclusión social es necesario prestar atención a la realidad laboral y su impacto sobre la protección económica de la que disponen las personas desempleadas durante los períodos en que se encuentren en dicha situación, y eso requiere acercarse a los datos sobre el número de personas que perciben prestaciones contributivas y asistenciales. Cabe constatar los importantes cambios experimentados en las tasas de cobertura a medida que se iba desarrollando la crisis, con la caída de la cobertura de quienes perciben prestaciones contributivas y el subsiguiente aumento de la asistencial, aun cuando el descenso de esta en los últimos meses viene en gran medida derivada, no de la reincorporación al mundo del trabajo, sino del agotamiento de período máximo de percepción y no poder acceder a otras prestaciones (a salvo, en algunas ocasiones, de las rentas mínimas de inserción autonómicas).

La UE formula cuatro recomendaciones para España, la primera de las cuales, aun no refiriéndose directamente a las políticas sociales y de empleo, sí tiene un impacto indudable sobre las mismas, ya que pide al gobierno español que adopte las medidas que sean necesarias, durante 2015 y 2016, para “garantizar una corrección duradera del déficit excesivo en 2016 a más tardar, tomando las medidas estructurales necesarias en 2015 y 2016 y aprovechando los resultados positivos imprevistos para acelerar la reducción del déficit y de la deuda”. No tengo precisamente muy claro que el presidente Mariano Rajoy, y por consiguiente el gobierno español, haga mucho caso de esta recomendación con su decisión de modificar el IRPF desde el mes de julio de este año y no desde el 1 de enero de 2016, pero supongo que los intereses electorales priman en más de una ocasión.

Sí impacta directamente en los asuntos que son objeto de atención en mi ponencia la Recomendación número 3, que podemos dividir en tres bloques:

a) El primero, propugna la promoción de la adecuación de los salarios a la productividad, con una fórmula deliberadamente abierta y que permite que tanto el gobierno como los agentes sociales puedan interpretarla de la forma y manera que consideren más oportuna para sus intereses, cual es que esa promoción ha de hacerse “en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas naciones”, y que además, y ya hemos visto que el III AENC 2015-201726 se manifiesta en parecidos términos, que dicha adecuación deberá tener en consideración “las cualificaciones y las condiciones de los mercados laborales locales”, así como también “las divergencias en 26 Texto publicado en el Boletín Oficial del Estado del 20 de junio de 2015. https://www.boe.es/boe/dias/2015/06/20/pdfs/BOE-A-2015-6865.pdf

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los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas” (no hay ninguna mención expresa a la reforma laboral y a la prioridad de la negociación colectiva de empresa, cuestiones ambas que si han merecido especial atención en otros documentos comunitarios sobre España).

b) El segundo, la adopción de las medidas que sean necesarias “para aumentar la calidad y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente como parte de la lucha contra el desempleo juvenil”. A mi parecer, hay que centrar la atención en quienes más necesitan el apoyo público-privado (jóvenes con especiales dificultades por baja empleabilidad), pero sin olvidar medidas dedicadas a quienes se encuentran en mejores condiciones educativas y de conocimiento. Por ejemplo, hay que potenciar las prácticas académicas universitarias pero sin convertir a los estudiantes en mano de obra barata o sustitutos de trabajadores. Comparto por ello la tesis del Parlamento Europeo, plasmada en su Resolución de 17 de julio sobre “Garantía Juvenil. Empleo juvenil”27, en la que se pide a la Comisión que proponga un marco jurídico europeo “por el que se introduzcan unas normas mínimas para la aplicación de las garantías juveniles, incluida la calidad de los períodos de aprendizaje, unos salarios dignos para los jóvenes y el acceso a los servicios de empleo, y que también abarque a los jóvenes de edades comprendidas entre los 25 y 30 años, en caso de que los Estados miembros no respeten las recomendaciones sobre garantías juveniles”.

c) El tercero, es el de “racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y fomentar la movilidad regional”. Cabría aquí avanzar a mi parecer en una protección de ámbito estatal en perfecta coordinación con la existente en las Comunidades Autónomas, y en esta línea se dirigen algunas propuestas presentadas por diversos grupos y fuerzas políticas. Es conveniente traer aquí a colación el VII Informe Foessa sobre exclusión y desarrollo social en España, en cuyas conclusiones se apuesta por la puesta en marcha de políticas que posibiliten conseguir que la protección social “alcance estándares básicos en todo el territorio y que se haga operativa a través de un sistema de garantía de mínimos”, así como también el desarrollo de una protección social que no quede reducida a la gestión de las prestaciones económicas, algo que al parecer de los autores del texto ha de conseguirse “desde el fortalecimiento de los servicios sociales públicos, que facilite la promoción y el empoderamiento de las personas”. Habrá que adoptar medidas que corrijan aquello que se califica de “limitada capacidad redistributiva del sistema de impuestos y un modelo de prestaciones pequeño, excesivamente ligado a lo contributivo, poco protector en el tiempo y que no se adecua a las necesidades de los hogares en función de sus características”. Pero insisto, tanto desde una perspectiva propiamente jurídica como también desde el análisis del grado de cobertura, que el debate no ha de ser sobre la renta mínima de inserción, sino que ha de girar sobre la red de protección social, la red de protección social de prestaciones contributivas, de prestaciones asistenciales y finalmente la relación con esta renta, sea de ámbito autonómico o sea de ámbito estatal. Este es el debate, porque son presupuestos para prestaciones contributivas, presupuestos por prestaciones asistenciales, y si tenemos esta cobertura muy amplia de personas que trabajan muy probablemente tendríamos una menor influencia, desde el punto de vista económico, de esta medida de protección.

27 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2014-0010+0+DOC+XML+V0//ES (última consulta: 4 de septiembre de 2015).

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4. La reivindicación de la Europa social y de los derechos sociales por el Parlamento Europeo.

La defensa de la Europa social, de la protección de los derechos sociales en un sentido amplio, no referidos únicamente a los de ámbito laboral, ha estado presente de forma recurrente en las Resoluciones aprobadas por el Parlamento europeo. Las tres a las que hago referencia a continuación son un buen y claro ejemplo de ello.

A) En la Resolución de 14 de enero de 2014 se aborda la problemática de las Inspecciones de Trabajo como estrategia para mejorar las condiciones laborales28.

En la exposición de motivos se destaca como diversos factores económicos a escala global y otros organizativos de las relaciones de trabajo en las empresas están debilitando la calidad del empleo en Europa, entre los que se citan, además de la globalización económica que afecta de manera general al mundo del trabajo, “la subcontratación, la externalización, la precariedad, la intensificación del trabajo y la inseguridad laboral”. Igualmente se enfatiza el efecto muy nocivo que tiene el trabajo no declarado y la economía sumergida, que afecta de manera muy directa a colectivos más desfavorecidos o con menos protección laboral, afirmándose con contundencia que “tienen un impacto directo en la sociedad, dado que afectan a las condiciones de trabajo, a la seguridad en el puesto de trabajo, a la explotación de los grupos más débiles, como los inmigrantes, los jóvenes, las mujeres o los trabajadores de escasa capacitación o poco cualificados, y al impago de las contribuciones a los sistemas nacionales de seguridad social, lo que repercute en las pensiones y la cobertura social”.

¿Qué puede hacerse a escala europea? El Informe aboga en primer lugar por una “mayor fluidez y eficacia en los intercambios transfronterizos de información”, con una petición expresa de cooperación entre todas las autoridades nacionales y los agentes sociales para “acabar con el dumping social y asegurar una competencia leal en el mercado único”. De particular interés para España, por la importancia que está adquiriendo esta cuestión, es la propuesta de creación de una plataforma europea de inspectores de trabajo sobre el trabajo no declarado, entre cuyas funciones estaría la de mejorar la cooperación transfronteriza “descubrir las sociedades ficticias y actividades similares, llevando un registro de las mismas”.

Muy interesante también, aunque debe ser objeto de estudio previo detallado por el impacto que pueda tener sobre la privacidad de las personas afectadas, es la propuesta del PE de estudiar la creación de una tarjeta europea de Seguridad Social “a prueba de falsificaciones o de otro documento electrónico de ámbito europeo, donde puedan almacenarse todos los datos necesarios para comprobar la situación laboral del titular, por ejemplo en relación con la seguridad social o el horario de trabajo, y que esté sujeto a normas estrictas de protección de datos, en particular cuando se trate de datos personales de carácter privado”.

Con respecto a nuevas iniciativas legislativas a escala europea para mejorar la protección de los derechos de los trabajadores, resalta que se debería reforzar en las ya existentes el papel de vigilancia y control de la IT, así como también la puesta en marcha de un mecanismo “soft law” consistentes en la adopción voluntaria por parte de las empresas de normas laborales más estrictas que la legalmente fijadas, a través del

28 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0012+0+DOC+XML+V0//ES (última consulta: 6 de septiembre de 2015).

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establecimiento de un sistema de «etiquetas sociales» gratuitas reconocidas a escala nacional o de la UE”. En fin, en pleno siglo XXI, en la UE, se constata que en algunos Estados trabajan menores de 14 años, y de ahí que se pida, y creo que ya hay cobertura jurídica suficiente para ello, “considera necesario reforzar el papel de los inspectores de trabajo e intensificar las campañas contra el trabajo infantil”.

B) Mucho más reciente es la Resolución de 8 de septiembre de este año, en la que el Parlamento Europeo se manifiesta sobre la situación de los derechos fundamentales en la UE29.

El documento recuerda en su parte introductoria que “de conformidad con el preámbulo del TUE, los Estados miembros han confirmado su adhesión a los derechos sociales tal y como están definidos en la Carta Social Europea; que el artículo 151 del TFUE contiene una referencia explícita a los derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea”, así como también que con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, “la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se ha integrado plenamente en los Tratados y, por lo tanto, es legalmente vinculante para las instituciones, organismos y agencias de la UE y para los Estados miembros en el marco de la aplicación de la legislación de la UE”. El PE presta especial atención a la protección de derechos laborales colectivos fundamentales, subrayando que su importancia ha sido reconocida en la CDFUE y por la jurisprudencia del TJUE, y que por ello a tales derechos (sindicación, negociación colectiva, huelga, asociación, reunión) “se les debe dar las mismas garantías que a los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta”. Tras criticar con dureza los ajustes presupuestarios y su influencia en el deterioro de la calidad de vida de buena parte de la población europea, pide de forma clara e indubitada a los Estados miembros que “velen por que toda la legislación de la UE, incluidos los programas de ajuste económico y financiero, se aplique de conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales y con la Carta Social Europea (artículo 151 del TFUE)”.

Otra referencia a los derechos laborales, y en concreto al principio de igualdad salarial, la encontramos al abordarla Resolución la problemática de la desigualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo, y tras recordar que existe una diferencia salarial media de 16 puntos a escala europea en perjuicio de las trabajadoras, reclama que la UE “prosiga su labor de garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en lo que respecta a los salarios, de conformidad con el artículo 157 del TFUE, las pensiones y la participación en el mercado de trabajo en los puestos de alta dirección”.

Desde una perspectiva más global de protección de los derechos sociales, el PE muestra su preocupación porque los recortes en el gasto público y en las pensiones “estén contribuyendo en gran medida al empobrecimiento de las personas de más edad, al disminuir sus ingresos, degradar sus condiciones de vida, generar desigualdades en la capacidad para acceder a los servicios y crear un número cada vez mayor de personas de más edad con unos ingresos que rozan el umbral de la pobreza”; reivindica la plena aplicación del derecho a la libertad de circulación y residencia de los ciudadanos europeos y sus familiares, que está reconocido en el TFUE y desarrollado en la Directiva 2004/38/CE, y rechaza cualquier restricción a estos derechos y pide a la Comisión que actúe con rapidez para llevar ante el TJUE a cualquier Estado infractor. Manifiesta su preocupación, que no es compartida por el TJUE en sus últimas 29 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015-0286+0+DOC+XML+V0//ES (última consulta: 12 de septiembre de 2015).

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sentencias, por la expulsión de ciudadanos de Estados UE cuando pierden su puesto de trabajo y sus ingresos, ya que a su parecer tal actuación infringiría el marco normativo vigente y tal práctica “es contraria al espíritu de la libre circulación”.

A modo de colofón del contenido de la Resolución por lo que respecta a los derechos sociales, el PE se adentra en terreno jurídico, con indudable proyección social, y pide a la Comisión que “considere la posibilidad de proponer la adhesión a la Carta Social Europea, con el fin de salvaguardar efectivamente los derechos sociales de los ciudadanos europeos”, e insta a los Estados miembros a que “promuevan la ampliación de los derechos sociales de la Carta de la UE a otros derechos sociales mencionados en la Carta Social Europea revisada del Consejo de Europa, como el derecho al trabajo, a una remuneración justa y a estar protegido frente a la pobreza y la exclusión social”.

C) La atención del PE a la protección de los derechos sociales también está presente en la Resolución de 16 de septiembre de este año en la que desgrana sus propuestas sobre el programa de trabajo de la Comisión para 201630, propuestas o prioridades sobre las que también se manifestó el Comité de las Regiones en la resolución adoptada en la sesión plenaria de 9 de julio.

EL PE considera, y comparto plenamente esta tesis, que no sólo el programa de 2016 sino también los de los próximos años deberían abordar importantes retos que se han puesto especialmente de manifiesto en el siglo XXI, tales como “el cambio climático, la independencia energética, la eficiencia de los recursos, la transición hacia una sociedad digital, la competencia mundial, la igualdad de género y el aumento de las desigualdades, sin olvidar los costes de la no Europa”, y que se trata de adoptar medidas que contribuyan a la creación de empleo “dentro del respeto de las normas sociales y medioambientales”.

Sus propuestas más concretas en materia social aparecen en el apartado 7 donde se plantea la necesidad de que la UE adopte medidas que se enfrenten a situaciones tales como el desempleo, la escasez de trabajadores cualificados, las desigualdades sociales y la exclusión, sin olvidar “los riesgos de dumping social y de fuga de cerebros”. En este punto, es del parecer que “es necesaria una convergencia más sólida para garantizar el respeto de un conjunto de normas sociales fundamentales en toda la Unión”, para lo cual debería promoverse “una movilidad laboral justa como una libertad fundamental en el mercado único”. La implicación de los agentes sociales a escala europea y nacional se considera del todo punto necesario para alcanzar tales objetivos. Por otra parte, la creación de empleo mediante la potenciación del espíritu empresarial y de la economía del conocimiento debe hacerse “garantizando al mismo tiempo el cumplimiento de las normas sociales básicas”.

La dimensión social de la UE debe estar en el punto de mita de las políticas comunitarias, con respeto al derecho de negociación colectiva, y a la adopción de políticas salariales propia en el seno de cada Estado, así como también para facilitar la movilidad y flexibilidad laboral entre profesiones y Estados miembro y políticas tendentes a evitar situaciones de discriminación laboral por razón de sexo, edad o discapacidad, adoptándose en suma decisiones “orientadas a preservar la economía social de mercado” y con rechazo a la adopción de medidas por lo Estados miembros

30 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20150916+ITEMS+DOC+XML+V0//ES&language=ES (última consulta: 20 de septiembre de 2015).

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que limiten el derecho de libre circulación de personas y de trabajadores, poniendo en tela de juicio el espacio Schengen. Los acuerdos comerciales en que participe la UE, en clara referencia al TTIP, no deben poner en juicio las normas europeas, y por ello el Parlamento insta a la Comisión a que esté vigilante al respecto.

La concreción de las denominadas “normas sociales fundamentales” relacionadas con el empleo las sitúa el Parlamento Europeo en unos servicios públicos de calidad, políticas de protección económica antes situaciones de desempleo combinadas con medidas de activación para facilitar la reincorporación al mercado de trabajo, protección sanitaria, servicios de cuidado de menores, y políticas de formación y aprendizaje durante toda la vida de la persona. En un punto concreto que ha sido especialmente polémico durante años y que ha culminado con la retirada de la propuesta de la Comisión tendente al incremento del período de descanso por maternidad/paternidad, la eurocámara reclama la adopción de una nueva iniciativa legislativa que posibilite una conciliación efectiva de la vida laboral y familiar y que sirva para facilitar la participación femenina en la vida laboral, “brindando una protección mínima a las madres y reduciendo la desigualdad entre mujeres y hombres”.

Sobre las prioridades del CESE para que sean incorporadas al programa de trabajo de la Comisión en 201631, encuentra puntos de similitud con las del Parlamento Europeo en materia de política de educación, formación y aprendizaje permanente, la adopción de políticas de movilidad en el seno de la UE que garanticen también la igualdad de condiciones de trabajo, señaladamente las salariales, de los trabajadores desplazados, y la revisión de la normativa sobre los permisos por maternidad y parentales con la presentación de “una estrategia concreta para lograr la igualdad de género en la Unión Europea”. Igualmente, sobre el TTIP subraya que puede ser un buen instrumento para la dinamización de la actividad económica y la creación de empleo, siempre y cuando, advierte, se respeten plenamente las normas legales existentes en los Estados miembros de la UE, en particular en relación con la política social, medioambiental y de los consumidores, y en tanto en cuanto se salvaguarden la participación democrática y la competencia de los entes locales y regionales”.

5. Los derechos sociales y la jurisprudencia del TJUE.

Dedico el último bloque de mi exposición a examinar cuál ha sido la influencia del TJUE en la construcción de la política social europea, en el fortalecimiento o restricción, que de todo ha habido, de los derechos sociales reconocidos y regulados en los Tratados y en los Reglamentos y Directivas, es decir tanto en el derecho originario como en el derivado.

La cuestión prejudicial se ha convertido en los últimos tiempos en una vía relevante para que el TJUE se pronuncie sobre la adecuación de la normativa española a la de la Unión. Sobre esta cuestión es muy recomendable la lectura del artículo del profesor de la Universidad de Santiago de Compostela José Mª Miranda Boto, titulado “Algunas observaciones sobre la cuestión prejudicial y su relevancia en el orden social”32, El 31 Publicadas en el DOUE C313, 22.9.2015, págs. 12 a 16. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2015.313.01.0012.01.SPA 32 Publicado en la obra colectiva “La nueva dimensión de la materia contencioso-laboral”, coordinada por la profesora de la Universidad de La Laguna Lucía Dans Álvarez de Sotomayor. Ed. Bomarzo, 2015, págs. 281 a 301. http://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=572176 (última consulta: 1 de octubre de 2015).

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profesor Miranda Boto dedica la tercera parte de su artículo a las cuestiones de contenido socio-laboral planteadas desde España, poniendo de manifiesto que “entre el 1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 2014 se han planteado un total de trescientas cinco cuestiones prejudiciales” por los juzgados y tribunales españoles, de las que “casi un tercio del total pueden ser calificadas como de contenido socio-laboral…”, diez de ellas el pasado año; tras un riguroso análisis de cuales han sido los asuntos planteados ante el TJUE concluye que “… la cuestión prejudicial ha sido un elemento decisivo en la configuración de nuestro Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y que va a seguir siéndolo en el futuro”.

Por otra parte, también conviene poner de manifiesto, por la importancia que las sentencias del TJUE pueden tener sobre el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, la posibilidad abierta por la Ley reguladora de la jurisdicción social de alegarlas en recurso de casación para la unificación de doctrina. En efecto, el art. 219.1 dispone que “2. Podrá alegarse como doctrina de contradicción la establecida en las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional y los órganos jurisdiccionales instituidos en los Tratados y Acuerdos internacionales en materia de derechos humanos y libertades fundamentales ratificados por España, siempre que se cumplan los presupuestos del número anterior referidos a la pretensión de tutela de tales derechos y libertades. La sentencia que resuelva el recurso se limitará, en dicho punto de contradicción, a conceder o denegar la tutela del derecho o libertad invocados, en función de la aplicabilidad de dicha doctrina al supuesto planteado”, para inmediatamente a continuación regular en el apartado 2 que “Con iguales requisitos y alcance sobre su aplicabilidad, podrá invocarse la doctrina establecida en las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en interpretación del derecho comunitario”.

B) De ahí la importancia de sentencias del TJUE que han merecido desde hace ya un cierto tiempo la atención, y crítica, de la joven doctrina iuslaboralista española. Por poner ahora dos ejemplos recientes, véanse las aportaciones de la profesora Emma Rodríguez, de la Universidad de Vigo, y Olga Fotinopoulou, de la Universidad del País Vasco, en la obra colectiva “Hitos jurisprudenciales en materia social”, recién publicada por la editorial Laborum33.

La profesora Rodríguez aborda los pronunciamientos jurisprudenciales, negativos hasta ahora sobre la maternidad por subrogación y más concretamente los derechos de maternidad de las madres subrogantes, criticando que el TJUE otorgue un trato menos favorable “al hijo nacido a través de un vientre de alquiler que a los hijos por gestación natural o a los hijos adoptados…”y plantea la necesidad de abordar la reforma de la Directiva 92/85/CE y la Directiva 2010/18/CE, “para que se regulen medidas específicas respecto de la maternidad y paternidad por subrogación”.

Por su parte, la profesora Fotinopoulou estudia la doctrina del TC con ocasión de los litigios en que ha debido pronunciarse en 2012 sobre conflictos entre libertades económicas comunitarias, derecho de la competencia y los derechos sociales, efectuando un análisis muy crítico de la línea doctrina del TJUE que continua la anteriormente abierta con las sentencias Viking y Laval en 2009 y 2010, manifestando con contundencia que tras la lectura de la sentencias objeto de su estudio “nuestras dudas acerca de un supuesto modelo social europeo alcanzan su máxima expresión”.

33 http://www.laborum.es/promocion/9788492602957.pdf (última consulta: 11 de octubre de 2015).

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Justamente la sentencia Viking fue la primera a las que presté especial atención en mi blog creado en agosto de 2007, y cuyo comentario realicé con el título de “algo más que un paso atrás en los derechos de los trabajadores europeos y del modelo social europeo”34. En esta sentencia, bajo la apariencia del reconocimiento del derecho a la huelga como una parte integrante del derecho comunitario, de acuerdo con la incorporación de la CDFUE al Tratado de Lisboa, se establecen restricciones de mucha importancia a su ejercicio a escala comunitaria, con la posibilidad de que esas restricciones se trasladen al ámbito de cada Estado en razón, no ya de aquello que se disponga por los respectivos ordenamientos jurídicos, sino en especial de la valoración que cada juzgador haga sobre la acomodación objetiva de una medida de conflicto colectivo al posible daño que se le pueda infringir a una empresa.

Es cierto, y debe valorarse como positivo, el reconocimiento que el TJUE efectúa del derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo, incluido el derecho de huelga, “como un derecho fundamental que forma parte integrante de los principios generales del Derecho Comunitario cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia”, si bien inmediatamente a continuación se indica que este derecho “puede ser sometido a ciertas restricciones”. Nada que objetar a este planteamiento de entrada, pues ningún derecho fundamental es ilimitado, como bien sabemos por el propio ordenamiento jurídico español y las limitaciones que el ejercicio de derecho de huelga, en clave política-profesional, puede sufrir de forma limitada, valga el juego de palabras, para garantizar el disfrute de otros derechos fundamentales (entre lo que, por cierto, no se encuentra, el de libertad de empresa) reconocidos en nuestra Constitución. Pero este reconocimiento queda rápidamente reducido cuando se afirma en el fundamento jurídico 55 que el artículo 43 del Tratado CE “debe interpretarse en el sentido de que, en principio, no está excluida del ámbito de aplicación de este artículo una medida de conflicto colectivo emprendida por un sindicato o una agrupación de sindicatos contra una empresa con el fin de conseguir que ésta celebre un convenio colectivo cuyo contenido puede disuadirla del ejercicio de la libertad de establecimiento”. Pero aún más peligroso me parece el razonamiento del Tribunal al trasladar la doctrina establecida en otro contexto bien distinto, como fue el del caso Defrenne, para determinar, al considerar que el artículo 43 del Tratado CE establece una libertad fundamental, que “la prohibición de vulnerar una libertad fundamental prevista por una disposición del Tratado que tenga carácter imperativo se extiende, en especial, a todos los convenios que tienen por objeto regular, de forma colectiva, el trabajo por cuenta ajena”. Repárese en que con este planteamiento se restringe extraordinariamente la libertad de acción de los trabajadores y sus representantes para defender sus derechos ante actuaciones empresariales basadas justamente en ese derecho de libertad de establecimiento, que además, como consecuencia del razonamiento del Tribunal, “puede conferir derechos a una empresa privada que ésta puede oponer a un sindicato o a una asociación de sindicatos”.

La doctrina laboralista alertó tempranamente de uno de los apartados más preocupantes de la sentencia, y coincido con estos planteamientos. Se trata de la argumentación recogida en el número 73, y de cuya utilización por parte de los tribunales nacionales, y según en los términos que se realice, dependerá mucho en el futuro el debilitamiento radical o no de la capacidad jurídica del movimiento sindical para defender los derechos de los trabajadores a escala europea o transnacional. En efecto, el Tribunal expone que “una medida de conflicto colectivo adoptada para ejecutar la política de lucha contra los 34 http://www.eduardorojotorrecilla.es/2007/12/la-sentencia-viking-algo-ms-que-un-paso.html 14 de diciembre de 2007 (última consulta: 8 de septiembre de 2015).

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pabellones de conveniencia perseguida por la ITF, que tiene por objeto principal, como se deriva de sus observaciones, impedir que los armadores matriculen sus buques en un Estado distinto del Estado del que son nacionales los propietarios efectivos de esos buques, puede, cuando menos, restringir el ejercicio por Viking de su derecho al libre establecimiento”, y que esa actuación sindical, consustancial a la defensa de los intereses de los trabajadores a escala supranacional, constituye “una restricción a la libertad de establecimiento en el sentido del artículo 42 CE”.

Sin ningún ánimo de exhaustividad, porque un análisis más amplio desbordaría ampliamente mis objetivos al redactar esta ponencia, dejo constancia a continuación de tres recientes sentencias del TJUE que guardan estrecha relación con los derechos sociales recogidos en la normativa comunitaria.

C) En primer lugar analizo la sentencia de 16 de junio de 2015 (asunto C-83/14) que versa sobre la discriminación, directa o indirecta, por razón del origen racial o étnico, en el caso concreto de población gitana35. a) El litigio versa sobre la petición de decisión prejudicial presentada por el Tribunal administrativo de la ciudad de Sofía el 5 de febrero de 2014, que tiene por objeto interpretar los arts. 1 y 2, apartados 1 y 2, letras a) y b), de la Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas, y del artículo 21 de la CDFUE. La petición se formula en el marco de un procedimiento en el que una empresa solicitó la anulación de una decisión de la Comisión de defensa contra la discriminación, que le ordenó “poner fin a una discriminación ejercida contra la Sra. … y abstenerse de esa clase de comportamiento discriminatorio en el futuro”. El TJUE procede en primer lugar al estudio de la normativa europea y estatal aplicable. Se detiene en los considerandos 2, 3, 9, 12, 13, 15, 16 y 28 de la Directiva 2000/43, varios de ellos con referencias directas a la prohibición de discriminación por origen racial o étnico: “(9) La discriminación basada en el origen racial o étnico puede poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado CE, en particular la consecución de un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad, y también puede hipotecar el objetivo de desarrollar la Unión Europea como un espacio de libertad, seguridad y justicia…. (13) A tal fin, se deberá prohibir en toda la Comunidad cualquier discriminación, directa o indirecta, por motivos de origen racial o étnico en los ámbitos a que se refiere la presente Directiva. (16) Es importante proteger a todas las personas físicas de toda discriminación por su origen racial o étnico. Los Estados miembros también deben proteger, de conformidad con sus respectivas tradiciones y prácticas nacionales, a las personas jurídicas en aquellos casos en los que sean discriminadas por el origen racial o étnico de sus miembros”. Dicha prohibición se encuentra también expresamente recogida en el art. 1.4, disponiendo por su parte el art. 2.3 que “El acoso constituirá discriminación a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con el origen racial o étnico que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante, u ofensivo”. Por ser de especial aplicación al caso enjuiciado, el TJUE cita también el art. 6.3, que incluye dentro del ámbito de aplicación de la Directiva “… h) el acceso a bienes y servicios

35 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=165912&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=57515 (última consulta: 9 de octubre de 2015).

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disponibles para el público y la oferta de los mismos, incluida la vivienda”. En cuanto que el conflicto afecta al acceso a la energía, también son de aplicación la Directiva 2006/32/CE de 5 de abril y la 2009/772/CE de 13 de julio. Del derecho estatal búlgaro el TJUE examina la ley de protección contra la discriminación, que incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2000/43, en cuyo art. 4 se dispone la prohibición de toda discriminación directa o indirecta por razón de “… raza, nacionalidad, identidad étnica, … situación personal…”. Igualmente, la ley sobre la energía, y en cuanto a la disposición de los instrumentos de medición comercial, las condiciones generales de la empresa instaladora de los contadores disponían que “se instalarán de tal manera que el cliente pueda observar visualmente sus indicaciones”, y en el caso de que estuvieran instalados en lugares de difícil acceso, la compañía quedaba obligada a garantizar que “sea posible la observación visual en el plazo de tres días desde la solicitud por escrito del consumidor interesado”. b) La síntesis del conflicto del que ha conocido el TJUE es la siguiente: un barrio de la ciudad búlgara de Dupnitsa “habitado principalmente por personas de origen gitano”; una empresaria (que en las observaciones presentadas ante el TJUE manifestó que era de origen étnico búlgaro, “que no se autodefine como gitana y que no debe ser considerada como tal) que regenta un comercio de alimentación en dicho barrio; la instalación de contadores eléctricos (años 1999 y 2000) a una altura aproximada de seis a siete metros, mientras que en los restantes barrios “ … están situados a una altura de 1,70 m., usualmente en las propias viviendas de los clientes o en las fachadas o el vallado…”; reclamación en 2008 de la citada empresaria ante el organismo estatal encargado de velar por la prohibición de discriminaciones, con alegación de que la instalación de los contadores a tal altura era debida al origen gitano de la mayoría de habitantes del barrio, y que ella misma “era víctima por esa causa de una discriminación directa en razón de la nacionalidad”, quejándose de no poder controlar el consumo de energía de su negocio; resolución del organismo estatal de aceptación de la reclamación (en abril de 2010) por considerar que la actuación de la compañía “constituía una discriminación indirecta prohibida basada en la nacionalidad”; anulación de la decisión por el Tribunal administrativo de la ciudad de Sofía, el 19 de mayo, de 2011, entre otros motivos porque el organismo estatal “no había precisado las personas de otra nacionalidad en relación con las cuales hubiera sido discriminada la Sra. …”, devolviéndole el asunto; nueva decisión del organismo estatal un año más tarde, 30 de mayo de 2012, apreciando ahora la existencia de una discriminación directa por parte de la empresa contra la empresaria basada en “la situación personal” de esta, “al poner a la interesada, a causa del lugar donde se encontraba su comercio, en una situación desfavorable en relación con los otros clientes de … cuyos contadores estaban en lugares accesibles”; nuevo recurso de la empresa instaladora de contadores ante el tribunal administrativo de Sofía. c) De la extensa argumentación recogida en la petición de decisión prejudicial planteada por este Tribunal me interesa destacar, como dato fáctico de especial relevancia, el que se explica en el apartado 31 de la sentencia: “…aunque no se dispone de estadísticas sobre la importancia numérica de la población de origen gitano que habita en el barrio referido, se considera comúnmente que es el mayor «barrio gitano» de la ciudad de Dupnitsa. Las partes litigantes concuerdan además en que la práctica discutida sólo predomina, en términos generales, en los «barrios gitanos» de diversas ciudades de Bulgaria. Ése es el principal factor determinante de la decisión de … de instalar los contadores eléctricos a una altura inaccesible, y aunque … no afirma expresamente que

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sean sobre todo personas de origen gitano quienes realizan conexiones ilícitas a la red eléctrica, ello se deduce del contexto”. Hasta diez preguntas, casi un examen, plantea el tribunal búlgaro al TJUE, si bien todas ellas giran alrededor de cómo deben interpretarse los conceptos de discriminación directa e indirecta, que a su vez giran alrededor de qué debe entenderse por “origen étnico”, concepto utilizado en la Directiva 2000/43, “situación comparable”, “trato menos favorable”, “práctica aparentemente neutra”, y “desventaja particular”. En su fundamentación jurídica el TJUE subraya en primer lugar que el ámbito de la aplicación de la Directiva 2000/43 no puede interpretarse de manera restrictiva, y hace suyas las conclusiones del abogado general, al amparo del art. 3.1 h), de que tal disposición “debe interpretarse en el sentido de que la instalación en el domicilio del usuario final de un contador eléctrico, que constituye un accesorio inseparablemente unido a ese suministro, está comprendida en el ámbito de aplicación de esa Directiva y está sujeta al respeto del principio de igualdad de trato reconocido por ella”, ya que las condiciones en las que tiene lugar esa puesta a disposición “forman parte de las competencias de la Unión, en especial en virtud del artículo 95 CE, actualmente artículo 114 TFUE, o del artículo 175 CE, actualmente artículo 191 TFUE, que constituyen la base jurídica de esas Directivas”. Más adelante, y al abordar la posible existencia de discriminación por razón del origen racial o étnico, se detiene en la redacción del art. 1.2 de la Directiva 2000/43, para subrayar que existe, en la mayoría de las versiones lingüísticas de la norma, cuando una persona sea tratada de forma menos favorable que otra en situación comparable, si bien en algunas versiones el citado trato menos favorable se refiere a una persona tratada de peor condición por “su” origen racial o por “su” origen étnico”. Dada la diversidad de las versiones lingüísticas, el TJUE considera que no puede prestarse atención sólo a la redacción de la norma sino también hay que atender al contexto y al sistema general y la finalidad de la directiva para determinar si puede beneficiar a toda persona afectada o bien “ha de beneficiar únicamente, entre el círculo de las personas afectadas por una medida discriminatoria basada en el origen racial o étnico, a quienes tengan efectivamente el origen racial o étnico considerado”. Con apoyo en su consolidada doctrina de la interpretación no restrictiva de la Directiva, el TJUE concluye, y es dato de especial importancia a mi parecer para nuevos litigios que puedan plantearse, que la norma no se aplica a una categoría determinada de personas, sino que lo hace en función de los motivos enunciados en su art. 1, “por lo que también es aplicable a las personas que, aunque no pertenezcan ellas mismas a la raza o la etnia considerada, sufren sin embargo un trato menos favorable o una desventaja particular por uno de esos motivos”. En apoyo de su tesis también se basa en el art. 21 de la CDFUE, que reconoce el principio de no discriminación por razón de raza o de origen étnico, “del que esa Directiva es la expresión concreta en los ámbitos materiales comprendidos en ella, según ha señalado la Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones” En definitiva, para el TJUE el concepto de «discriminación basada en el origen étnico», debe interpretarse en el sentido de que, “en circunstancias como las del asunto principal, en las que todos los contadores eléctricos en un barrio habitado principalmente por personas de origen gitano están instalados en postes del tendido eléctrico aéreo a una altura de seis a siete metros, mientras que en los otros barrios los contadores están situados a una altura menor de dos metros, dicho concepto es aplicable con independencia de que esa medida colectiva afecte a las personas que tienen un origen étnico específico o a las que, sin tener ese origen, sufren junto con las primeras el trato menos favorable o la desventaja particular derivada de esa medida”. Sobre la

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discriminación indirecta, nuevamente con apoyo en su propia doctrina, destaca que “puede producirse esa discriminación cuando la aplicación de una medida nacional, aunque formulada de manera neutra, desfavorece de hecho a un número mucho mayor de sujetos con la característica personal protegida que el de personas que carecen de ella” Respecto a si la actuación empresarial (“práctica discutida”) constituye una medida discriminatoria, hay que estar igualmente a la carga de la prueba, debiendo aportar la empresa las que considere necesarias para demostrar que su actuación no es de dicho tenor, y más en el caso concreto cuando quedó probado que la práctica de instalación de contadores a una altura superior en ese barrio con respecto a los restantes de la ciudad se mantenía veinticinco años después de haberse iniciado. Hay una presunción clara y manifiesta de que es el origen étnico de la mayoría de habitantes del barrio el que llevó a la empresa a adoptar tal decisión, no habiendo refutado la empresa el indicio claro de actuación discriminatoria, dado que se recoge en el apartado 83 de la sentencia que “Entre los aspectos que cabe considerar también está la circunstancia mencionada por el tribunal remitente de que …, no obstante haber sido requerida en ese sentido por dicho tribunal en virtud de la carga de la prueba, se abstuvo de presentar pruebas de los daños y de las manipulaciones de contadores y de las conexiones ilícitas alegados, arguyendo que eran de notoriedad pública”. Estamos pues ante “una situación menos favorable” que existe en relación con otras personas con las que pueden compararse las afectadas, una vulneración del principio de igualdad de trato sin causa o motivo que la justifique, por lo que el TJUE concluye que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2000/43 “debe interpretarse en el sentido de que una medida como la práctica discutida constituye una discriminación directa a efectos de esa disposición si se comprueba que esa medida fue establecida y/o mantenida por razones ligadas al origen étnico común de la mayoría de los habitantes del barrio afectado, lo que incumbe apreciar al tribunal remitente atendiendo a todas las circunstancias pertinentes del asunto, así como a las reglas sobre la inversión de la carga de la prueba previstas en el artículo 8 , apartado 1, de esa Directiva”. Además, respecto a la alegación de la empresa de que la medida adoptada responde al interés de evitar daños y perjuicios en las instalaciones que se habían producido en el pasado, el TJUE hace suyos los argumentos de la abogado general en el sentido de que “incumbe cuando menos a esa sociedad… acreditar objetivamente la existencia y la amplitud efectivas de esos actos ilícitos, y además, dado que han transcurrido unos 25 años desde entonces, por qué razones específicas existe actualmente en el barrio afectado un mayor riesgo de que esos daños y conexiones ilícitas en los contadores prosigan indefinidamente”, debiéndose además cuestionar la decisión empresarial, con apoyo en resoluciones anteriores, si los inconvenientes causados por la práctica discutida son desmesurados en relación con los objetivos perseguidos “y si esa práctica no perjudica en grado excesivo los interese legítimos de las personas que habitan en los barrios afectados”, por lo que el TJUE concluye que “No sería así si se apreciara, lo que corresponde comprobar al tribunal remitente, que existen otros medios apropiados y menos restrictivos que permiten lograr esos objetivos, o bien, en defecto de esos otros medios, que esa práctica perjudica en grado desmesurado el interés legítimo de los usuarios finales de electricidad que habitan en el barrio afectado, poblado principalmente por personas de origen gitano, en tener acceso al suministro de electricidad en condiciones que no tengan carácter ofensivo o estigmatizador y que les permitan controlar regularmente su consumo de electricidad”.

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D) Me detengo a continuación en la sentencia de 10 de septiembre de 2015 (asunto C-266/14), en la que el TJUE se pronuncia sobre el concepto de centro de trabajo, trabajadores itinerantes y cómputo del tiempo de trabajo (que no es tiempo de descanso)36.

a) El litigio encuentra su origen en la demanda ante la Sala de lo Social de la AN, en proceso de conflicto colectivo, presentada por la Federación de Servicios privados de CC OO contra las empresas Tyco Integrated Security, S.L., y Tyco Integrated Fire & Security Corporation Servicios, S.A. “…en relación con la negativa de estas últimas a considerar que el tiempo que dedican sus trabajadores a los desplazamientos diarios entre sus domicilio y los centros del primer y del último cliente que les asigna su empresario (en lo sucesivo, «tiempo de desplazamiento domicilio-clientes») constituye «tiempo de trabajo», en el sentido del artículo 2, punto 1, de dicha Directiva”. La cuestión prejudicial planteada por la AN en auto dictado el 22 de mayo de 2014 era la siguiente: “«¿Debe interpretarse el artículo 2 de la Directiva 2003/88[...] en el sentido de que el tiempo invertido en el desplazamiento al inicio y al final de la jornada realizado por un trabajador que no tiene adscrito un centro de trabajo fijo, sino que ha [de] desplazarse cada día desde su domicilio al centro de un cliente de la empresa, diferente cada día, y volver a su domicilio desde el centro de otro cliente a su vez diferente (sobre una ruta o listado que le es fijado por la empresa el día anterior), situados siempre dentro de una zona geográfica más o menos amplia, en las condiciones del litigio principal explicitada en los fundamentos de esta cuestión, constituye “tiempo de trabajo” según la definición de ese concepto dada en el indicado artículo de la Directiva o, por el contrario, ha de considerarse como “período de descanso”?”. Repasemos en primer lugar cual es la normativa europea y estatal española de aplicación al litigio, tal como lo hace el TJUE. Sobre el Derecho de la Unión, son de relevancia el considerando 4 de la Directiva 2003/88, que tendrá especial importancia a mi parecer en la resolución del tribunal, que protege la seguridad y salud de los trabajadores al considerar que se trata de un objetivo “que no puede subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico”; el art. 1 que regula las disposiciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo, el art. 3 regulador de un descanso diario mínimo de 11 horas consecutivas en cada período de 24 horas; y en especial el art. 2 que define qué debe entenderse por “tiempo de trabajo”, de tal manera que todo aquello que no lo sea deberá conceptuarse como “período de descanso”, no contemplando la Directiva, así lo recuerda el TJUE en el apartado 26, “una categoría intermedia entre los periodos de trabajo y los de descanso”, con citas de varias de sus sentencias que han abordado la temática del tiempo de trabajo. Por consiguiente, aquello que debe merecer la atención es qué concepto de tiempo de trabajo es el de la Directiva, un concepto que junto con el de “periodo de descanso” constituyen conceptos de Derecho de la Unión “que es preciso definir según características objetivas, refiriéndose al sistema y a la finalidad de dicha Directiva, que es establecer unas disposiciones mínimas destinadas a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores”, puesto que “ sólo una interpretación autónoma semejante puede garantizar la plena eficacia de la Directiva y una aplicación uniforme

36 http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?td=ALL&language=es&jur=C,T,F&num=C-266/14 (última consulta: 9 de octubre de 2015).

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de los mencionados conceptos en la totalidad de los Estados miembros”. Pues bien, la Directiva dispone en su art. 2.1 que se entenderá por tiempo de trabajo “todo período durante el cual el trabajador permanezca en el trabajo, a disposición del empresario y en ejercicio de su actividad o de sus funciones, de conformidad con las legislaciones y/o prácticas nacionales”. Respecto a la legislación española, el único precepto objeto de mención es el relativo a la regulación de la jornada de trabajo en la Ley del Estatuto de los trabajadores, es decir el art. 34, cuyo apartado 1 fija una jornada máxima de 40 horas semanales en cómputo anual y remite a la negociación colectiva para fijar su duración; por su parte, el apartado 3 regula el descanso mínimo diario entre jornada y jornada, doce horas, debiéndose respetar en todo caso con independencia de que se trabaje un máximo de nueve horas ordinarias diarias o bien se pacte una distribución irregular; en fin, el cómputo del tiempo de trabajo se realizará tomando como punto de referencia que tanto al inicio como al final de la jornada el trabajador se encuentre “en su puesto de trabajo”. La cuestión prejudicial se suscita por la AN justamente por sus dudas sobre la conformidad del art. 36 de la LET, es decir de la normativa interna, con el concepto de tiempo de trabajo del art. 2.1 de la Directiva 2003/88/CE. El TJUE realiza una muy buena síntesis del contenido del Auto y explica a qué se dedica la empresa (“actividad de instalación y mantenimiento de sistemas de detección de intrusión y sistemas antihurto en comercios”), qué tareas y funciones son las de los trabajadores de las empresas demandadas (“instalación y mantenimiento de los aparatos de seguridad en domicilios y establecimientos industriales y comerciales sitos en la zona territorial a la que están adscritos, que comprende la totalidad o parte de la provincia donde trabajan o, en ocasiones, varias provincias”), los medios de qué disponen para realizar su actividad (“instalación y mantenimiento de los aparatos de seguridad en domicilios y establecimientos industriales y comerciales sitos en la zona territorial a la que están adscritos, que comprende la totalidad o parte de la provincia donde trabajan o, en ocasiones, varias provincias”) y cuestiones organizativas anteriores de las empresas que sin duda van a pesar en la resolución del TJUE (“En 2011, Tyco procedió al cierre de las oficinas que tenía abiertas en las diferentes provincias…, adscribiendo a todos los trabajadores orgánicamente a las oficinas centrales de Madrid”…. antes del cierre de las oficinas provinciales, Tyco calculaba la jornada de trabajo diaria de sus trabajadores desde su entrada en las mencionadas oficinas para retirar el vehículo puesto a su disposición, la lista de los clientes que debían visitarse y la hoja de ruta hasta el momento de su regreso, por la tarde, a dichas oficinas para depositar allí ese vehículo…”). En la demanda presentada ante la AN por el sindicato demandante se pedía que se computara como tiempo de trabajo el invertido por el desplazamiento del trabajador desde su domicilio al primer cliente de cada día laborable, así como también el realizado desde la visita al último cliente hasta su domicilio, ya que la empresa no considera tales desplazamientos como tiempo de trabajo por entender que no están realizando sus tareas y funciones laborales, si bien sí computa los desplazamientos realizados entre los centros de trabajo de los distintos clientes visitados. Para realizar su tarea la empresa facilita un vehículo a cada trabajador con el que realizan todos los desplazamientos diarios, que en ocasiones pueden ser superiores a 100 kilómetros (según datos aportados en el auto y recogidos en el apartado 12 de la sentencia del TJUE). Igualmente, en el teléfono móvil facilitado por la empresa hay una aplicación

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que permite al trabajador conocer su “hoja de ruta laboral” del día siguiente, es decir los centros que debe visitar y los horarios para cada uno de ellos. Igualmente, dispone de otra aplicación mediante la cual los trabajadores itinerantes “rellenan los datos de las intervenciones realizadas y los transmiten a Tyco, a efectos de registrar las incidencias que han atendido y las operaciones que han realizado”. Por consiguiente, ¿Cuál es el punto jurídico de discrepancia entre las partes que tendría que resolver la AN y que dejó en suspenso a la espera de la resolución del TJUE?: determinar cuál es el tiempo de trabajo de estos trabajadores itinerantes, que no tienen centro de trabajo fijo porque la empresa decidió cerrar sus oficinas provinciales, que salen cada día de su domicilio para atender a los clientes que ha determinado la empresa el día anterior, que comunican a la empresa también por vía informática todas las incidencias de su trabajo, y que regresan a su domicilio una vez que han realizado la última visita del día a un cliente de la empresa. La AN realiza una serie de consideraciones tanto de índole jurídica como social en su Auto, en el bien entendido que las segundas también tendrán trascendencia jurídica. Respecto al concepto de tiempo de trabajo de la LET, es del parecer que la redacción del apartado 5 (hay que estar al inicio y al final de la jornada en el centro de trabajo) “no asimila el tiempo de desplazamiento domicilio-cliente a tiempo de trabajo”, ya que es el trabajador quien decide libremente donde instala su domicilio, pero inmediatamente matiza esa consideración al referirse a los trabajadores móviles del sector de transporte terrestre, al considerar el legislador que el centro de trabajo es precisamente su vehículo, y se pregunta si podría asimilarse la situación de los trabajadores itinerantes o móviles del sector de seguridad, ya que tal como está organizada la actividad de la empresa, de forma que los trabajadores sólo conocen el día anterior su hoja de ruta laboral, los clientes a que han de visitar y la distancia a la que se encuentran, por lo que “ya no tienen la opción de adaptar su vida privada y su lugar de residencia en función de la cercanía al centro de trabajo, puesto que ese centro varía cada día”. Las dudas que llevan, definitiva, a la AN a plantear la cuestión prejudicial se suscitan porque, por una parte, difícilmente puede considerarse tiempo de descanso el del primer y último desplazamiento del día, ya que si así fuera difícilmente se cumpliría “el objetivo de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores que persigue la Directiva 2003/88”, pero tampoco tiene claro que estos períodos de desplazamiento sean tiempo de trabajo, ya que “tampoco es un tiempo en el que los trabajadores estén estrictamente a disposición del empresario para que éste les pueda encomendar alguna tarea distinta del propio desplazamiento..”. b) El abogado general presentó sus conclusiones el día 11 de junio, habiendo sido sustancialmente acogidas por la sentencia del TJUE, argumentando con rigurosidad por qué debe considerarse como tiempo de trabajo en el litigio controvertido, en interpretación del art. 2.1 de la Directiva 2003/88/CE y de su interpretación en anteriores sentencia del TJUE, “el tiempo que los trabajadores itinerantes, es decir, los trabajadores que carecen de centro de trabajo fijo o habitual, invierten en desplazarse desde su domicilio hasta el primer cliente que les asigna su empresario y desde el último cliente que les asigna su empresario hasta su domicilio”, por cumplirse los tres criterios fijados en dicho precepto, y que la jurisprudencia del TJUE ha considerado que deben ser acumulativos, para que pueda afirmarse la existencia de un “tiempo de trabajo”: “.. criterio espacial (permanecer en el centro de trabajo), …criterio de autoridad (estar a

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disposición del empresario) y… criterio profesional (estar ejerciendo su actividad o sus funciones)”. Igualmente, el abogado general menciona la jurisprudencia del TJUE (Auto Grigore (C 258/10, EU:C:2011:122), apartado 41 y jurisprudencia citada) para recordar que el Tribunal ha precisado por una parte que la Directiva 2003/88 “no contempla una categoría intermedia entre los períodos de trabajo y los de descanso”, y por otra que entre los elementos que caracterizan el concepto comunitario de tiempo de trabajo “… no figuran ni la intensidad del trabajo desempeñado por el trabajador por cuenta ajena ni el rendimiento de este”. El abogado general va analizando los argumentos de la parte demandada ante la AN y planteados ante el TJUE para ir rebatiendo punto por punto cada uno de ellos. Con respecto al primer argumento empresarial, cual es que sólo debe considerarse tiempo de trabajo la realización de las tareas y funciones propias de la actividad del trabajador en el centro del trabajo del cliente, desmonta este argumento con su tesis de que el desplazamiento del trabajador, cada día y a varios centros de trabajo de clientes, es “consustancial a su condición de trabajador itinerante y, por tanto, inherente al ejercicio de su actividad”, ya que de no desplazarse no podría llevar a cabo su trabajo, ergo si no hubiera desplazamiento no habría después prestación de actividad, por lo que “los desplazamientos de estos trabajadores son el instrumento necesario para ejecutar sus prestaciones en los centros de los clientes asignados por su empresario”. Es decir, se cumple el tercer criterio requerido por el TJUE en su interpretación del art. 2.1 de la Directiva 2003/88 para que pueda considerarse tiempo de trabajo. El abogado general se interroga a continuación sobre la existencia del segundo criterio, el de autoridad, subordinación o sometimiento a las instrucciones del empleador durante el período de tiempo que debe computarse como de trabajo, es decir el período durante el cual el trabajador ha de estar “a disposición” del empleador, se encuentre donde se encuentre. La tesis empresarial era justamente que durante los períodos de desplazamiento los trabajadores no estaba sometidos a esa “autoritas” empresarial, aun cuando me parece más real, para defender su tesis, el argumento que expusieron en la vista ante el tribunal, cual era “el temor de que los trabajadores se beneficien del trayecto realizado al comienzo y al final de la jornada para dedicarse a sus ocupaciones personales (dicho sea incidentalmente, no parece que las relaciones entre la empresa y sus trabajadores itinerantes se basen precisamente en la confianza o buena fe recíproca, a juzgar por la argumentación empresarial). Pues bien, para el abogado general, y coincido con su planteamiento, el poder de disposición empresarial existe desde el momento en que se inicia el primer desplazamiento hasta que finaliza el último, ya que es la empresa quien marca las rutas, trayectos y clientes del trabajador, hasta tal punto que la empresa puede alterar el orden de visitas y el trabajador deberá cumplir con esa orden empresarial, y del mismo modo “durante el trayecto final de la jornada, cuando se desplazan a su domicilio, el empresario puede exigir a los trabajadores que realicen una intervención para un cliente suplementario en caso de necesidad”, algo que implica en suma que el empresario puede alterar el momento final de la prestación de servicios diaria del trabajador, con lo que el poder empresarial no sólo está presente durante la prestación de la actividad en el centro de trabajo de un cliente, sino también durante los desplazamientos que el trabajador debe realizar para acceder a cada centro asignado.

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Los temores sobre el “mal uso” de sus desplazamientos no pueden ser una justificación para negar la existencia de ese poder empresarial, y se apunta por el abogado general, en línea semejante a lo que hará después el TJUE, que si bien puede significar una mayor carga administrativa para la empresa la instalación de controles para vigilar que el tiempo invertido en los desplazamientos no sea abusivo, ello no deja de ser una contrapartida “de su elección de suprimir los centros de trabajo fijos”. En cualquier caso, ya parecen existir tales instrumentos a juzgar por las manifestaciones de las partes, recogidas en el apartado 46 de las conclusiones: “Concretamente, el empresario puede exigir a los trabajadores que tomen el trayecto más directo posible. Además, como estos trabajadores ya están obligados a señalar en el teléfono móvil que les proporciona su empresario las horas en las que realizan sus intervenciones en los centros de los clientes y las operaciones que llevan a cabo en ellos, puede solicitarles que registren también la hora a la que salen de su domicilio y la hora a la que llegan a él”. Por consiguiente, para el abogado general es claro que el empresario “tiene los medios para controlar si el tiempo de trayecto entre el domicilio de los trabajadores y su primer cliente y entre su último cliente y su domicilio presenta carácter abusivo”. Finalmente, es objeto de estudio el llamado criterio espacial, la permanencia del trabajador en el trabajo, de especial relevancia en este caso ya que no existen desde 2011, y por decisión empresarial, centros de trabajo fijos en las distintas provincias donde la empresa desarrolla su actividad, y dado que el desplazamiento, como ya se ha apuntado, es consustancial al desarrollo posterior de las tareas y funciones del trabajador para un cliente, esa “presencia” en el vehículo facilitado por la empresa debe considerarse como presencia en el centro de trabajo. Además, se recuerda que en la organización anterior al cierre de las oficinas provinciales sí se consideraba tiempo de trabajo el trayecto desde el centro de trabajo fijo de la empresa de seguridad hasta el primer cliente, así como también el realizado desde la visita al último cliente hasta el centro de trabajo de Tyco. La consecuencia de deber computar como tiempo de trabajo el desplazamiento desde el domicilio del trabajador (o si se quiere más exactamente desde el momento en que se inicia el desplazamiento en el vehículo de la empresa) hasta el primer centro (y el regreso desde el último) de trabajo de un cliente no deja de ser se insiste, la consecuencia de las decisiones organizativas de la empresa que en modo alguno podrían poner en tela de juicio o cuestionar el objetivo básico de la normativa comunitaria enjuiciada, cual es el de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores. En este punto el abogado general manifiesta su conformidad con la tesis defendida por la Comisión Europea, cual era que “calificar de «período de descanso» los desplazamientos cotidianos que los trabajadores deben realizar para desplazarse hasta los clientes y que no controlan, ni conocen hasta la víspera de su jornada laboral, les impondría una carga desproporcionada y sería contrario al objetivo de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores que persigue la Directiva 2003/88”. La protección de la seguridad y salud debe primar sobre el posible incremento de costes empresariales, ya que en cualquier caso la nueva organización ha sido voluntad de la empresa y además se beneficia de ella “en términos de reducción de los costes vinculados a las infraestructuras fijas y que pueden determinar la duración de los trayectos que realizan los trabajadores”.

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c) EL TJUE va a resolver el litigio planteado analizando, en los mismos términos que el abogado general, si se dan los requisitos requeridos por el art. 2.1 de la Directiva 2003/88 para que los desplazamientos de los trabajadores (inicial y final, ya que los intermedios sí se computan) se consideren tiempo de trabajo, previa consideración general de que los preceptos de la Directiva sobre duración máxima del trabajo y tiempo mínimo de descanso “constituyen normas de Derecho Social de la Unión de especial importancia, de las que debe disfrutar todo trabajador como disposición mínima necesaria para garantizar la protección de su seguridad y salud”. Vayamos al examen del primer “elemento constitutivo” para el TJUE, cual es que el trabajador “debe estar en ejercicio de su actividad o funciones”. El tribunal debe dar respuesta a la argumentación empresarial, ya explicada con anterioridad, de que los trabajadores solo están trabajando, en el sentido dado al concepto “tiempo de trabajo” en la Directiva, cuando realizan las prestaciones técnicas de instalación y mantenimiento de sistemas de seguridad en los centros de trabajo de sus clientes, por lo que “durante el tiempo de desplazamiento domicilio-clientes, dichos trabajadores no están en ejercicio de sus actividades o de sus funciones”. Esta tesis es rechazada por el TJUE que hace suyo los argumentos del abogado general respecto al carácter necesario del desplazamiento para que pueda llevarse a cabo posteriormente las tareas y funciones propias del trabajador en el centro de trabajo de un cliente, y el impacto negativo que la aceptación de la tesis de las empresas demandadas tendría sobre la protección de la seguridad y salud de los trabajadores. Por decirlo con las propias palabras del TJUE en el apartado 32, no tener en cuenta los desplazamientos de los trabajadores “conduciría a que un empresario como Tyco pudiera reivindicar que sólo estuviera comprendido en el concepto de «tiempo de trabajo», en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Directiva 2003/88, el tiempo destinado al ejercicio de la actividad de instalación y de mantenimiento de sistemas de seguridad, lo que tendría como efecto la desnaturalización de este concepto y el menoscabo del objetivo de protección de la seguridad y de la salud de estos trabajadores”. También apoya su decisión el tribunal en una interpretación acorde a la realidad jurídica anterior, cuál era la consideración de tiempo de trabajo de los desplazamientos desde el centro de trabajo “fijo” al primer centro de trabajo de un cliente y el regreso a aquel desde el último, por lo que en definitiva la naturaleza de los desplazamientos no ha cambiado antes y después de la supresión de las oficinas provinciales, sino que “sólo ha cambiado el punto de partida de estos desplazamientos”. Procede a continuación el TJUE a examinar el segundo elemento, el poder o autoridad empresarial, la subordinación del trabajador a las ordenes e instrucciones del empresario durante aquello que es tiempo de trabajo, recordando su consolidada doctrina al respecto, siendo el factor determinante de la existencia de este “presupuesto sustantivo” el hecho de que el trabajador “está obligado a estar físicamente en el lugar que determine el empresario y a permanecer a disposición de éste para poder realizar de manera inmediata las prestaciones en caso de necesidad”. Por el contrario, y trayendo a colación la sentencia SIMAP (asunto C-303/98), señala que cuando el trabajador pueda dedicarse a sus asuntos personales durante el tiempo sobre cuya naturaleza jurídica se discute, pudiendo gestionarlo con menos limitaciones que cuando está dependiendo de las instrucciones empresariales, tal período no estaría comprendido dentro del art. 2.1 de la Directiva (y aun lo hubiera estado mucho menos si hubiera prosperado la reforma de 2008 antes referenciada).

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En este punto parece haber, inicialmente, más separación entre las tesis del abogado general y las del TJUE, o más exactamente en cuanto a la valoración de los datos aportados por las partes sobre el litigio en cuestión. En la sentencia encontramos algunas referencias a los datos aportados por Tyco que no se encuentran, al menos con esa precisión, en las conclusiones del abogado general, y que podrían en principio hacer dudar de la existencia de ese poder de dirección del empleador o sometimiento del trabajador a las órdenes e instrucciones del empresario, que serían las siguientes: no tener la obligación de mantener encendido el teléfono durante el desplazamiento del domicilio propio al de los clientes; no fijación del itinerario para desplazarse. De ahí deduce la empresa que los trabajadores pueden elegir el itinerario que deseen y de tal modo “pueden organizar su tiempo de desplazamiento como les parezca oportuno”. Es obvio pues, que hay una cierta libertad del trabajador durante parte de su actividad, en este caso del desplazamiento, que no tiene cuando está en el centro de trabajo del cliente, y puede desplazarse por la ruta que estime más conveniente… pero menos, porque aquello que verdaderamente importa, y condiciona la decisión del trabajador, es que ha de llegar al centro de trabajo del cliente asignado “a la hora acordada con su empresario”. Es decir, importa que el trabajador cumpla con las instrucciones del empresario, con independencia de que tenga una (relativa) libertad para decidir qué trayecto puede utilizar (y siempre y cuando, añado yo ahora, exista más de uno, lo que no siempre ocurrirá), libertad que va disminuyendo, a efectos jurídicos, cuando el empresario puede alterar sobre la marcha el orden de visita de los clientes y anular o añadir citas. La libertad presuntamente existente, y tan fuertemente defendida por la parte empresarial, queda casi completamente desaparecida para el TJUE, en fin, cuando afirma que “durante la duración necesaria del trayecto, que la mayor parte de los casos no se puede reducir, estos trabajadores carecen de la posibilidad de disponer libremente de su tiempo y dedicarse a sus asuntos personales, de modo que están a disposición de sus empresarios”. Al igual que el abogado general, el TJUE debe dar respuesta a la tesis empresarial, a la que se sumaron los gobiernos españoles y del Reino Unido (¿casualidad que ambos gobiernos fueran de la mano?) del posible “mal uso” de los tiempos de desplazamiento por parte de los trabajadores, que podrían utilizarlos (y me parecer mucho suponer vista su carga de trabajo) para asuntos propios y no relacionados con el trabajo. La respuesta es idéntica a la dada por el abogado general: los temores manifestados no pueden afectar “a la calificación jurídica del tiempo de trabajo”, debiendo el empresario, aunque ello pueda suponerle costes económicos adicionales, “poner en práctica los instrumentos de control necesarios para prevenir posibles abusos”, dado que también fue decisión suya la supresión de los centros de trabajo fijos desde lo que partían cada día los trabajadores a los centros de trabajo de los clientes, sin que hubiera duda alguna sobre la consideración de tiempo de trabajo de tales desplazamientos. En fin, llega el momento de abordar el tercer elemento constitutivo, la permanencia del trabajador en el centro de trabajo… suponiendo que exista dicho centro, y en el caso enjuiciado al no existir, el debate se centra sobre la aplicación de ese elemento al vehículo del trabajador, propiedad no se olvide de la empresa, con el que realiza los desplazamientos. Nuevamente el TJUE hace suyos los argumentos del abogado general respecto al carácter consustancial del desplazamiento para que el trabajador pueda llevar a cabo su actividad en los centros de trabajo de los clientes, por lo que en modo alguno

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el centro de trabajo de estos trabajadores podría reducirse “a los lugares de intervención física de estos trabajadores en los centros de los clientes de su empresario”. No pueden los trabajadores, dice el TJUE ratificando la tesis del abogado general, “estar obligados a asumir el coste de la decisión empresarial de suprimir esas oficinas”, ya que en tal caso se vería gravemente afectado el objetivo de la Directiva 2003/88 de garantizar la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores. El gobierno del Reino Unido insistió en sus alegaciones en que una decisión favorable a la tesis del sindicato demandante provocaría “un incremento de costes inevitables, en especial para Tyco”. En este punto, el TJUE parece dejar una puerta abierta a que la remuneración del tiempo de desplazamiento, que es tiempo de trabajo, pueda ser diferente de aquella que se abona por la prestación de la actividad en los tiempos de trabajo de los clientes, con una afirmación que suscita bastante dudas jurídicas para el ordenamiento jurídico español, ya que afirma que “aunque, en las circunstancias concretas del asunto controvertido en el litigio principal, el tiempo de desplazamiento debe considerarse tiempo de trabajo, Tyco sigue siendo libre para determinar la retribución del tiempo de desplazamiento domicilio-clientes”. En el ordenamiento jurídico español la regulación salarial queda a lo dispuesto en la negociación colectiva, por lo que el establecimiento de remuneraciones diferenciadas según se trate del tiempo de trabajo de los desplazamientos o del tiempo de trabajo de la actividad en los centros de trabajo de los clientes debería ser objeto de fijación en el convenio colectivo que sea de aplicación. Abunda en esta tesis, salvando en gran medida la objeción que acabo de formular, la tesis recogida en el apartado 49 de que el método de remuneración de los trabajadores que se encuentran en una situación como la que es objeto del litigio “no se regula en esta Directiva, sino en las disposiciones de Derecho nacional pertinentes”.

E) Por fin, mi atención se detiene en la sentencia de 15 de septiembre de 2015 (Asunto C-67/14), en la que el TJUE aborda la problemática de las prestaciones de asistencia social y la limitación del derecho de ciudadanos de un Estado de la UE a percibirlas en otro Estado miembro37.

a) La sentencia dictada por la Gran Sala del TJUE, que hace suyos los argumentos del abogado general, continúa a mi parecer con la línea marcada por la sentencia de 11 de noviembre de 2014 (Asunto C-333/13). En el comentario que efectué a dicha sentencia me manifesté en los siguientes términos: “En definitiva, y a modo de síntesis, aquello que afirma el TJUE, con plena asunción de las tesis del abogado general, es que los Estados de acogida pueden denegar las prestaciones sociales (insisto, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado... pero menos) a quien no trabaje, no busque trabajo, y no disponga de recursos propios para subsistir, considerando el TJUE, con una frase no excesivamente afortunada a mi entender y que es la que ha dado pie a numerosos titulares de medios de comunicación, que en tal caso nos encontramos con una persona que ejerce su libertad de circulación “con el único objeto de poder disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro...” (¿Les suena la expresión “turismo social”? Lean varios de los artículos citados al inicio de esta entrada y comprobarán cuántas ocasiones se utiliza). Con mayor contundencia si cabe, y demostrando que las libertades económicas están por delante de los derechos de los ciudadanos de carácter 37 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=167661&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=57756 (última consulta: 9 de octubre).

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social, al margen de que sean mejor o peor utilizados, es la tesis del TJUE que repite la del abogado general al afirmar que privar a un Estado miembro de la posibilidad de denegar las prestaciones sociales a quien no cumpla los requisitos más arriba explicados, tendría como consecuencia que “personas que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no disponen de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondrían de ellos, automáticamente, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario”. b) ¿Quién plantea la cuestión prejudicial al TJUE? El Tribunal Federal de lo Social de Alemania el 12 de diciembre de 2013, y más exactamente fueron tres las cuestiones planteadas, si bien la primera fue retirada tras dictarse la sentencia Dano, por plantear una cuestión sustancialmente idéntica. Las dos que se mantuvieron para que el TJUE se pronunciara al respecto fueron las siguientes: “2) …. ¿es posible (y, en tal caso, hasta qué punto) limitar el principio de igualdad de trato del artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 mediante disposiciones de Derecho nacional por las que se transpone el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, en virtud de las cuales no se puede acceder a dichas prestaciones, sin excepción alguna, cuando el ciudadano de la Unión tiene derecho a residir en otro Estado miembro exclusivamente por el hecho de buscar empleo? 3) ¿Se opone el artículo 45 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 18 TFUE, a una disposición nacional que, sin excepción alguna, niega a los ciudadanos de la Unión que invocan su derecho a la libre circulación como personas en busca de empleo una prestación social dirigida a asegurar la subsistencia y que a la vez facilita el acceso al mercado laboral, durante el tiempo en que disfruten del derecho de residencia sólo debido al hecho de buscar empleo, con independencia de la vinculación que mantengan con el Estado de acogida?”. c) El contenido del supuesto objeto del litigio es objeto de detallada explicación en los apartados 25 a 37 de la sentencia. En apretada síntesis, cabe decir que afecta a una ciudadana sueca y a sus tres hijos de la misma nacionalidad (con nacimiento de la primera en Bosnia y de los tres hijos en Alemania). Tras vivir en Alemania la familia marchó a Suecia en 1998 y regresó con posterioridad al país germano en 2010. La madre y la hija mayor (nacidas en 1966 y 1994, respectivamente) tuvieron actividad laboral en el período comprendido entre junio de 2010 y mayo de 2011, o más exactamente, y lo destaco por la importancia jurídica para la resolución del litigio, “empleos de corta duración o bien obtuvieron oportunidades de trabajo por menos de un año”. Durante el período comprendido del 1 de diciembre de 2011 al 31 de mayo de 2012 la madre percibió, por una parte, ayudas familiares por los dos hijos que no tenían edad laboral, y por otra, prestaciones de seguro básico (de subsistencia para desempleados de larga duración) y prestaciones sociales para beneficiarios no aptos para trabajar (sus dos hijos). Las prestaciones de seguro básico también fueron percibidas por la hija mayor de edad laboral. Recuérdese que las personas sujetos del conflicto era ciudadanas de la UE por tener la nacionalidad sueca, aplicándose por Alemania la normativa internacional, en concreto el Convenio europeo de asistencia médica suscrito por los miembros del Consejo de Europa el 11 de diciembre de 1953, que prohíbe diferencia de trato entre nacionales del Estado y nacionales de otros Estados UE que residan legalmente en el primero, interpretación de la norma que era la fijada por el Tribunal federal de lo Social en sentencia de 19 de octubre de 2010.

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Una reserva formulada por Alemania a dicho Convenio, a la que me referiré más adelante, llevó a la administración germana, a revocar la decisión de concesión de las prestaciones referenciadas a partir de mayo de 2012. Interpuesto recurso contra la decisión administrativa ante el tribunal de lo social de Berlín, este anuló la decisión por considerarla vulneradora de la normativa comunitaria sobre igualdad de trato y no discriminación entre nacionales de Estados UE, más exactamente la vulneración del art. 4, en relación con el art. 70, del Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social. d) El debate jurídico, que guarda muchos puntos de conexión, como ya he indicado, con el asunto Dano, se suscita sobre el derecho de las personas (nacionales de otro Estado de la UE) a percibir prestaciones de asistencia social (así las califica la parte recurrente) cuando estén en búsqueda de empleo, derecho inexistente según dicha parte. Al examinar la normativa del aplicación al litigio, y la jurisprudencia comunitaria (sentencias C-22/08 y C-23/08) el tribunal afirma que la trabajadora demandante y su hija en edad laboral no tienen la condición de trabajadoras por cuenta ajena o propia con arreglo a la normativa alemana aplicable, la Ley sobre la libre circulación, por no haber llevado a cabo actividad laboral alguna desde mayo de 2011, por lo que “deben ser consideradas por ello personas en busca de empleo en el sentido del artículo 2, apartado 2, punto 1, de la Ley sobre la libre circulación”. De acuerdo a la dispuesto en la normativa alemana, y este es el nudo gordiano del litigio que lleva al tribunal federal a plantear la cuestión prejudicial por posible vulneración del principio comunitario de no discriminación por la normativa interna, la madre e hija trabajadora dejaron de tener acceso a prestaciones de subsistencia para desempleados de larga duración, dado que la normativa excluye de dichas prestaciones “a las personas cuyo derecho de residencia únicamente se justifica por la búsqueda de un empleo, así como a los miembros de su familia”. e) Antes de abordar la resolución de las cuestiones planteadas, el TJUE pasa revista a la normativa internacional, europea y estatal aplicable. La referencia a la normativa internacional tiene especial importancia en este litigio, ya que es justamente una reserva efectuada por el gobierno alemán al Convenio europeo de asistencia social y médica, del Consejo de Europa, la que desencadenará el conflicto. Pues bien, el art. 16 b) permite a los Estados formular reservas a la aplicación de una nueva ley o reglamento estatal a los nacionales de las demás partes contratantes, y esa reserva fue formulada por el gobierno alemán el 19 de diciembre de 2011 en estos términos: “El Gobierno de la República Federal de Alemania no se compromete a que los nacionales de las demás Partes Contratantes participen, al igual que sus propios nacionales y en las mismas condiciones de las prestaciones previstas en el Libro II del Código social [(Sozialgesetzbuch Zweites Buch; en lo sucesivo, «Libro II»)] — Protección social básica para los demandantes de empleo, en su versión en vigor al tiempo de la solicitud”. Sobre la normativa europea, es de aplicación el ya citado Reglamento nº 883/2004, cuyo art. 4 enuncia un principio general de igualdad entre ciudadanos del Estado y de otros países UE para acogerse a los beneficios regulados en la norma, “salvo disposición en contrario del presente Reglamento”. En este punto es obligado acudir al art. 70 y al Anexo X, regulando el primero las “prestaciones especiales en metálico no contributivas”, conceptuando como tales aquellas que “por su alcance personal, objetivos y condiciones para su concesión presenten características tanto de legislación de seguridad social a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 como de asistencia social”. Tales prestaciones, además de cumplir otros requisitos recogidos en la norma,

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deben estar contempladas en el Anexo X, que se refiere a “Prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo encaminadas a garantizar la subsistencia, excepto si, en relación con estas prestaciones, se cumplen los requisitos de admisibilidad para percibir un suplemento temporal a raíz de la prestación por desempleo (apartado 1 del artículo 24 del [Libro II]”. Junto al Reglamento nº 883/2004, la otra norma de obligada atención es la Directiva 2004/38, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El TJUE concentra su atención en los considerandos 10, 16 y 21, en concreto sobre la posibilidad de establecer determinadas condiciones o requisitos que los ciudadanos de otros Estados de la UE deben cumplir para poder tener acceso al derecho de residencia por períodos superiores a tres meses, a fin y efecto de que no constituyan “una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”, si bien se les protege contra la expulsión cuando sean trabajadores por cuenta ajena o propia, o estén en búsqueda de empleo, y deja libertad a los Estados para que decidan si conceden prestaciones de asistencia social a quienes no sean trabajadores por cuenta ajena o propia (caso debatido en el presente litigio) “durante los tres primeros meses de residencia, o un período mayor en el caso de los que buscan empleo”. La concreción del derecho a la residencia, y sus límites, se realiza en el art. 7, siendo de especial interés recordar que quien haya sido trabajador por cuenta ajena o propia mantiene tal condición de trabajador “…b) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo”, y también “c) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses”. En fin, especial atención merece el art. 24 de la Directiva, que versa sobre la igualdad de trato de ciudadanos de un Estado de la UE que residan en otro Estado “respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado”, con extensión del beneficio a los miembros de la familia. Ahora bien, esa igualdad general no obstará a que puedan establecerse diferencias de trato respecto a la percepción de prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses o durante un período más largo fijado por la normativa nacional. Durante dichos períodos, dispone el apartado 2 del art. 24, “el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias”. Por fin, hay que traer igualmente a colación los arts. 18 y 45. 2 del Tratado de funcionamiento de la UE, ya que el primero regula cláusula general de no discriminación y ciudadanía de la Unión, disponiendo que “En el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad”, y el segundo versa directamente sobre la libre circulación de trabajadores, fijando como regla general

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que esta supondrá “la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo”. El engarce del derecho internacional y europeo con la normativa interna alemana se lleva a cabo mediante el Código Social y la ley sobre la libre circulación. Del primero debe hacerse mención al art. 19 bis, apartado I, que regula las prestaciones del seguro básico (incluyendo aquí tanto las que tengan por objetivo la inserción laboral como las que persigan garantizar la subsistencia de la persona afectada) a favor de “los demandantes de empleo”. La exclusión de estas prestaciones se contempla en el art. 7 del Libro II que excluye a “1. Las extranjeras y los extranjeros que no sean trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia en la República Federal de Alemania y que no disfruten del derecho a la libre circulación… y los miembros de su familia durante los tres primeros meses de su estancia, 2. Las extranjeras y los extranjeros cuyo derecho de residencia únicamente se justifica por la búsqueda de un empleo, y los miembros de su familia….” De la segunda cabe referirse a los art. 1 y 2 que regulan quienes son titulares del derecho de libre circulación, en concreto los ciudadanos de la UE que deseen residir como trabajadores, así como también aquellos que no ejercen una actividad profesional y siempre y cuando cumplan las condiciones previstas en el art. 4. El derecho de libre circulación del trabajador no se perderá cuando esta persona pierda su empleo de forma involuntaria o sufra una incapacidad laboral temporal por enfermedad o accidente. En el primer caso, debe tratarse de “desempleo involuntario confirmado por el centro de empleo competente o cese de una actividad por cuenta propia debido a circunstancias independientes de la voluntad del trabajador por cuenta propia tras más de un año de actividad”, el segundo, el derecho se mantendrá “durante un período de seis meses en caso de desempleo involuntario confirmado por el centro de empleo competente tras un período de trabajo inferior a un año”. e) El TJUE se pronuncia en primer lugar sobre la calificación de las prestaciones discutidas, ya que va a ser determinante para identificar la regla de la Unión aplicable, en cuanto que será diferente según aquellas se conceptúen como prestaciones asistenciales o prestaciones laborales, o por decirlo con las palabras de la sentencia “como prestaciones de asistencia social o como medidas encaminadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo”. Previamente a entrar en esta cuestión, el TJUE recuerda que está jurídicamente vinculado por las apreciaciones de hecho, en el caso concreto, que haya realizado el tribunal remitente, y que dicho tribunal considera que la madre e hija trabajadoras tienen vinculado su derecho de residencia a “su condición de personas en busca de empleo”. Dado que se consideran a las personas afectadas como demandantes de empleo, el TJUE debe abordar y resolver si la normativa alemana se opone a la normativa europea antes referenciadas, en concreto vulnera el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, ya que “excluye de ciertas prestaciones a los nacionales de otros Estados miembros que tienen la condición de demandantes de empleo, mientras que esas prestaciones se conceden a los nacionales del Estado miembro interesado que se hallan en la misma situación”. La naturaleza jurídica de tales prestaciones viene determinada por su consideración jurídica de prestaciones económicas no contributivas que se abonan para garantizar la subsistencia de personas necesitadas, y que se financian vía impuestos. El TJUE se ha pronunciado en más de una ocasión, y ahora reitera esta tesis, que estas prestaciones están comprendidas en el concepto de “asistencia social” del art. 24.2 de la Directiva 2004/38, abonables a ciudadanos de otros Estados de la UE que no disponen de rentas

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económicas para subvenir a sus necesidades básicas y las de su familia. Son pues, prestaciones no vinculadas a la inserción laboral de las personas que las perciben sino a garantizar su subsistencia (daría mucho juego aquí el debate sobre qué es la renta mínima de inserción en las Comunidades Autónomas españolas, ya que en muchos casos está estrechamente vinculada a la disponibilidad para trabajar y a la obligación de acceder a un trabajo cuando este le sea ofrecido). El TJUE cita las sentencias C-22/08 y C-23/08, en las que puso de manifiesto, y lo destaco por su interés para el caso ahora analizado, que “Incumbe a las autoridades nacionales competentes y, en su caso, a los tribunales nacionales no sólo constatar la existencia de un vínculo real con el mercado de trabajo, sino también analizar los elementos constitutivos de dicha prestación, especialmente sus objetivos y los requisitos de su concesión” y que “… No pueden considerarse «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, las prestaciones económicas que, independientemente de su calificación en la normativa nacional, están destinadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo”. Estamos, pues, hablando de “prestaciones de asistencia social”, aquellas a las que un ciudadano de la UE puede acceder en otro Estado siempre y cuando su estancia en su territorio se ajuste a los requisitos regulados en la Directiva 2004/38. No existe una igualdad de trato con los nacionales del Estado de residencia, insistiendo el TJUE, con nueva cita de la sentencia Dano, que un objetivo de la normativa comunitaria es evitar que los ciudadanos de otros Estados “se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”. En consecuencia, hay que analizar cuál es el título jurídico que puede permitir a esos ciudadanos acceder a las prestaciones, para ver después si entran o no en la excepción al principio de igualdad recogido en el art. 24.1 de la Directiva. Pues bien, ese título jurídico, la conservación del derecho de residencia de una persona demandante de empleo, puede encontrarse en los preceptos antes citados de la propia Directiva, en concreto del art. 7.3 c): el ciudadano de otro Estado debe encontrarse en situación de desempleo involuntario tras haber trabajado con contrato temporal de duración inferior a un año, o bien haber quedado en desempleo durante los doce primeros meses de su vida laboral y haberse inscrito como demandante de empleo a la búsqueda de empleo, y en tales casos la condición de trabajador, que permite mantener el derecho de residencia, “se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses”. Por consiguiente, el principio de igualdad de trato entre nacionales del Estado de acogida y los ciudadanos de otros Estados se mantiene durante un período mínimo (“al menos”) de seis meses si se cumplen los requisitos que acabo de explicar. Aplicación del principio de igualdad, insisto, para los trabajadores que perdieron involuntariamente su empleo anterior y que están inscritos como demandantes de empleo… pero a partir de los datos, las apreciaciones de hecho, del tribunal remitente, la madre e hija anteriormente trabajadoras en Alemania habían dejado de serlo, jurídicamente hablando, cuando la administración les denegó las prestaciones discutidas (y que, recuérdese, habían percibido anteriormente a la reserva formulada por el gobierno alemán al convenio europeo de asistencia social y médica). El debate se centra entonces en la posibilidad de que las personas en cuestión pueden tener garantizado un derecho de residencia si pueden demostrar que siguen buscando empleo y tienen posibilidades reales de contratación, ya que este supuesto está expresamente contemplado en el art. 14.4 b) de la Directiva. En este ciertamente complejo juego de referencias normativas cruzadas de la normativa europea de aplicación (producto sin duda de la necesidad de encontrar un consenso entre todos los

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Estados miembros para proceder a su aprobación), la posible aplicación del citado precepto queda desvirtuada, si el Estado de acogida así lo considera oportuno, por la posibilidad prevista en el art. 24.2 de denegación de la prestación de asistencia social a personas que están a la búsqueda de empleo. Ciertamente, no cabe proceder a la expulsión automática de un ciudadano de otro Estado que ha perdido su empleo y ha agotado el período, como mínimo, de seis meses que le garantiza la norma para residir en el Estado en cuestión, ya que tanto la normativa como el propio TJUE ponen de manifiesto (sentencia C-140/12) la necesidad de prestar atención a la situación individual de la persona afectada que “se ha convertido en una carga excesiva para la asistencia social a lo largo de su residencia”. Ahora bien, este examen no será necesario en este caso concreto, afirma con contundencia el TJUE, porque ya la propia Directiva es muy clara al respecto en cuanto que toma en consideración ella misma “los diferentes factores que caracterizan la situación individual de cada solicitante de una prestación social, y en especial la duración del ejercicio de una actividad económica”. Es decir, tanto de la lectura de la norma comunitaria como de la normativa interna alemana es posible conocer con precisión los derechos y obligaciones de los ciudadanos de otros Estados para poder acceder a las prestaciones de asistencia social y para mantener el derecho de residencia mientras están desempleados y la búsqueda de empleo, siendo muy claro que es un plazo de seis meses desde el cese de la actividad profesional y durante el que va a poder percibir la ayuda social. Para el TJUE, la claridad de la normativa europea y alemana “permite, por tanto, garantizar un alto grado de seguridad jurídica y de transparencia en el contexto de la concesión de prestaciones de asistencia social del seguro básico, a la vez que se ajusta al principio de proporcionalidad”. En fin, y creo que con carácter menor con respecto al eje central de la argumentación del TJUE que acabo de exponer, el debate sobre la necesidad de tomar en consideración si la persona afectada supondría una carga concreta para el erario público del país de acogida, el tribunal argumenta que difícilmente va a producirse esa carga en el caso de un solo solicitante, “carga que podría pesar sobre el Estado miembro interesado, no cuando se le hubiera presentado una solicitud individual, sino necesariamente una vez sumadas todas las solicitudes individuales que se le hubieran presentado”. 6. Las lagunas del modelo social europeo.

6.1. El caso Grecia.

Sobre el “tercer rescate de Grecia” cabe aquí, por guardar estrecha relación con la ponencia, un breve apunte, con especial atención a los contenidos laborales y de protección social de los documentos aprobados y en fase de debate.

A) 12 de julio de 2015 Se alcanza un acuerdo en el eurogrupo sobre el rescate a Grecia. El primer ministro griego. El texto del acuerdo se publica en la página web del Consejo de la UE con el título “Declaración de la cumbre del euro”, y empieza con este párrafo que no deja lugar a dudas de cuál va a ser el contenido concreto del acuerdo y cómo va a tener que aplicarse: “La Cumbre del Euro destaca la necesidad crucial de restablecer una relación de confianza con el gobierno griego como condición previa a un posible acuerdo futuro sobre un nuevo programa del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). En este contexto, la plena asunción por parte del gobierno griego es clave y el éxito de la aplicación será una consecuencia de los compromisos de actuación”. Es decir, “quien paga manda”. Por si hubiera alguna duda, la frase final del documento es taxativa: “El gobierno griego reitera su compromiso inequívoco de cumplir, plenamente

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y dentro de los plazos previstos, con sus obligaciones financieras para con todos los acreedores”. Con fecha fija, “el 15 de julio a más tardar”, se acuerda que el gobierno griego deba adoptar, entre otras, “medidas directas para mejorar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones como parte de un programa general de reforma de las pensiones”. Más adelante, el gobierno griego deberá llevar a cabo, “de acuerdo con las Instituciones”, “… una ambiciosa reforma de las pensiones y determinar políticas destinadas a compensar plenamente los efectos presupuestarios de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la reforma de las pensiones de 2012 y aplicar la cláusula de déficit nulo –o bien otras medidas similares por mutuo acuerdo– a más tardar en octubre de 2015…”. Es decir, el Eurogrupo pasa por encima de las decisiones del TC griego y obliga al gobierno heleno a adoptar medidas que reviertan el sentido de una de sus sentencias.

Por lo que respecta al mercado laboral, las autoridades griegas deberán “efectuar revisiones rigurosas y modernizar la negociación colectiva, el derecho de huelga y, en consonancia con las directivas y prácticas idóneas de la UE pertinentes, el despido colectivo, de acuerdo con el calendario y el enfoque acordados junto con las Instituciones. A partir de estas revisiones, las políticas de mercado laboral deberán ajustarse a las prácticas idóneas internacionales y europeas, sin que se retroceda a políticas anteriores que son incompatibles con el objetivo de promover un crecimiento sostenible e integrador”. Es decir, el Eurogrupo pasa por encima de las decisiones de índole legislativa adoptadas por el gobierno griego y le obliga a modificarlas en un determinado sentido. El que fuera responsable de las negociaciones por parte del gobierno griego hasta la última fase, el exministro de economía Yannis Varoufakis, analizó muy críticamente el acuerdo y recomiendo de su análisis publicado en su blog el 15 de julio38. Justamente ese mismo día la Comisión presenta una Comunicación con el título “Nuevo impulso y crecimiento para Grecia”, en la que afirma en su introducción que el objetivo es “sintetizar el planteamiento renovado de uso de los sustanciales medios disponibles en el presupuesto de la UE para reactivar el empleo y el crecimiento en Grecia. La intención de la Comisión de trabajar con las autoridades griegas para movilizar hasta 35 000 millones EUR para financiar la inversión y la actividad económica, en particular en las PYME, quedó resaltada en la Cumbre del Euro el 12 de julio de 2015. La presente Comunicación complementará el paquete global de reformas y compromisos que Grecia está en proceso de aplicar y que sustentará un programa de apoyo a la estabilidad para Grecia en el marco del Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad”, poniendo a disposición de Grecia más de35.000 millones de fondos de la UE para el período 2014-2020.

El 11 de agosto se alcanza acuerdo en las negociaciones entre los miembros de la UE y Grecia para un memorando de acuerdo para los próximos tres años39, texto posteriormente aprobado por el Parlamento heleno. Me refiero a los contenidos que guardan referencia con la política de protección social y de mercado de trabajo, que como podrá comprobarse no guardan apenas diferencias con el anterior, y si acaso introducen más restricciones al libre ejercicio del poder legislativo y ejecutivo griego.

38 http://yanisvaroufakis.eu/2015/07/15/the-euro-summit-agreement-on-greece-annotated-by-yanis-varoufakis/ (última consulta: 20 de septiembre de 2015). 39 http://estaticos.expansion.com/opinion/documentosWeb/2015/08/12/memorando.pdf (última consulta: 13 de agosto de 2015).

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“2.5.1. Pensiones .... "las autoridades se comprometen a aplicar plenamente las reformas existentes y también se procederá con nuevas reformas para fortalecer la sostenibilidad a largo plazo dirigida a un ahorro de alrededor de ¼% del PIB en 2015 y alrededor de 1% del PIB en 2016. El paquete tiene como objetivo crear fuertes desincentivos a la jubilación anticipada mediante el aumento de las restricciones a la jubilación anticipada y mediante la eliminación gradual de los derechos anteriormente existentes de retirarse antes de la edad legal de jubilación”.

“4.1 Mercado de trabajo y capital humano.

“En los últimos años, se han llevado a cabo importantes cambios en las instituciones del mercado de trabajo griegos y los sistemas de negociación salarial para que el mercado laboral sea más flexible. Las autoridades griegas se han comprometido a lograr la mejor práctica de la UE a través de las instituciones del mercado de trabajo y a fomentar el diálogo constructivo entre los interlocutores sociales. El enfoque no sólo necesita equilibrar la flexibilidad y la justicia para los empleados y los empleadores, sino también debe tener en cuenta el alto nivel de desempleo y la necesidad de buscar un crecimiento sostenible e inclusivo y la justicia social. El gobierno se ha comprometido como acción previa a revertir la legislación adoptada con anterioridad en el art 72 de la Ley 4331/2015 de 2 de julio de 2015.

Revisión de las instituciones del mercado de trabajo. El gobierno pondrá en marcha en octubre de 2015 un proceso de consulta dirigido por un grupo de expertos independientes para revisar una serie de estructuras existentes del mercado de trabajo, incluidas el despido colectivo, la huelga y la negociación colectiva, teniendo en cuenta las mejores prácticas a nivel internacional y en Europa. Apoyo adicional al proceso de consulta descrito anteriormente estará a cargo de las organizaciones internacionales, incluida la OIT. La organización, términos de referencia y los plazos se acordarán con las instituciones. Tras la conclusión del proceso de revisión, las autoridades regularán los marcos normativos del despido colectivo, la huelga y la negociación colectiva en línea con las mejores prácticas en la Unión Europea. Ningún cambio en el actual marco normativo de la negociación colectiva se realizará antes de que la revisión se haya completado. Los cambios en las políticas del mercado de trabajo no deben implicar un retorno a la configuración de directivas anteriores que no sean compatibles con los objetivos de promover un crecimiento sostenible e inclusivo”.

En suma, la pregunta que podemos y debemos hacernos después de la lectura del documento es quién manda verdaderamente en Grecia.

6.2. La política migratoria y la crisis de los refugiados.

A) La CE presentó el 13 de mayo su esperada Comunicación sobre la agenda europea de migración para los próximos años40. La AEM encuentra un punto indudable de referencia histórico en las conclusiones del Consejo Europeo celebrado los días 26 y 27 de junio de 2014, donde se apuntaron las bases del nuevo programa o agenda en materia de inmigración a partir de 2015. La apuesta por políticas que refuercen las migraciones legales, con una estrecha implicación del mundo empresarial y sindical, y que potencien políticas de integración que fomenten la cohesión social y el dinamismo económico 40 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_es.pdf (última consulta: 15 de septiembre de 2015).

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están en la base del programa del próximo quinquenio, llamando el Consejo una vez más a que las medidas que se adopten tengan en consideración y se guíen por los principios de solidaridad y distribución equitativa de la responsabilidad recogidos en el art. 80 del TFUE (“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”). En fin, una de las prioridades que se acuerda establecer para los próximos cinco años en la UE es la de “mejorar de la gestión de la migración en todos sus aspectos”. En las conclusiones sólo hay una mención genérica a la potenciación de la inmigración cualificada, en cuanto que las políticas comunitaria deberían mejorar la gestión de la inmigración “abordando las carencias de competencias específicas y atrayendo talento”, pero sí que hay varias referencias a políticas que apuestan sustancialmente por “más seguridad”, pues no de otra manera creo que deben entenderse las siguientes propuestas: mejora de la gestión de la inmigración “abordando con mayor determinación la migración irregular, también mediante la mejora de la cooperación con terceros países, por ejemplo en materia de readmisión; protegiendo a aquellos que lo necesitan mediante una firme política de asilo; reforzando y modernizando la gestión de las fronteras exteriores de la Unión”. La presentación de la AEM estuvo a cargo de dos vicepresidentes de la CE, Frans Timmermans y Federica Mogherini, y del Comisario responsable de migración, asuntos de interior y ciudadanía, Dimitris Avramopoulos41. La nueva AEM fue presentada oficialmente como un documento que esboza “tanto las medidas inmediatas que se adoptarán a fin de responder a la situación de crisis que existe en el Mediterráneo como los diversos pasos que deben darse en los próximos años para gestionar mejor la migración en todos sus aspectos”. F. Timmermans insistió en la tesis de la responsabilidad compartida de todos los Estados “para poner a punto una política de migración efectiva”. Por su parte, F. Mogherini puso el acento en que estamos delante ante una realidad que no afecta sólo a la UE sino que tiene un alcance mundial, y que adoptar decisiones como las propuestas en la AEM no debe dejar lado el reconocimiento de que “una respuesta real y a largo plazo sólo será posible si se solucionan las causas profundas”, con expresa mención a la crisis humanitaria provocada por guerras como las de Siria y Libia. Ya había avanzado estas tesis en su intervención el día 11 de mayo ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En fin, el comisario responsable de inmigración, recalcó la importancia de adoptar medidas que frenen la actuación de quienes se aprovechan de las situaciones de necesidad de los migrantes, y de poner en marcha “un enfoque global que mejorará considerablemente la gestión de la migración en Europea”. El propio comisario Avramopoulos escribió el día 14 un artículo en el diario El Mundo42 en el que calificaba las medidas adoptadas en la AEM de “realistas y audaces”, en cuanto que “contempla acciones que ofrecen respuestas rápidas a la situación de emergencia en el Mediterráneo y en otras zonas de nuestras fronteras exteriores que están bajo presión. Presenta 41 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4956_es.htm (última consulta: 15 de septiembre de 2015). 42 “Migración: ha llegado la hora de actuar”. http://www.elmundo.es/internacional/2015/05/14/555378adca47415a308b4578.html (última consulta: 20 de septiembre de 2015).

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medidas estructurales para que el sistema actual desarrolle todo su potencial, y ofrece la posibilidad de una mayor integración de las políticas migratorias a escala de la UE”. Conviene recordar que en su comparecencia en el Parlamento europeo el 30 de septiembre de 2014 para presentar sus líneas de actuación, el comisario europeo había ya señalado cuáles serían las tres líneas de trabajo durante la legislatura: en primer lugar, “hacer frente de una manera eficaz a la presión inmigratoria en nuestras fronteras”, con la posible creación de un sistema europeo de guardia de fronteras; en segundo término, la mejora de los canales de acceso de los migrantes, “atrayendo a trabajadores altamente cualificados y talentos específicos al mercado de trabajo europeo”; por fin, permitir que las personas viajen sin controles en las fronteras interiores”. El documento comunitario no sólo aborda, ni mucho menos, la política de inmigración en sentido estricto y relacionado con el acceso regular y ordenado a los Estados miembros y a sus mercados de trabajo, sino que dedica especial atención a la política de asilo y a la posible redistribución de los refugiados entre todos los Estados miembros, desde la constatación de que la política migratoria ha de basarse a escala europea en los principios de solidaridad y de responsabilidad compartida. Es decir, por una parte, se trata de conjugar las necesidades propias de cada Estado, que en virtud de lo dispuesto en el TFUE tiene la decisión final sobre el número de migrantes por razones económicas que desea admitir en su territorio, con las necesidades colectivas de la economía de la UE; por otra, se trata de dar una respuesta adecuada a escala europea frente a la llegada masiva de refugiados, “con un mecanismo de distribución dentro de la UE de los demandantes de asilo (reubicación), trayendo un mayor número de refugiados desde terceros países (reasentamiento) de forma legal y segura a la UE, y usando las herramientas operativas y financieras de la UE para ayudar a los Estados miembros situados en primera línea”. Sus cuatro pilares, según la Comunicación y la información facilitada por la propia CE, en la que se detalla la financiación prevista para cada uno de ellos, son los siguientes: a) En primer lugar, reducir los incentivos para la migración irregular, mediante un plan de acción dirigido esencialmente contra los traficantes de personas, de tal manera que se pongan en práctica acciones con medidas “encaminadas a transformar el tráfico de personas en una actividad delictiva de alto riesgo y bajo rendimiento", y ello unido estrechamente al abordaje de las causas profundas de la migración irregular “mediante la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria”; b) En segundo lugar, una gestión de las fronteras que permita tanto salvar las vidas de los migrantes como asegurar las fronteras exteriores de la UE (me pregunto si es una forma más edulcorada de referirse a la “Europa fortaleza”), y a tal efecto la CE propone reforzar Frontex, reforzar la capacidad de los terceros países (aquellos de donde proviene gran parte de la inmigración irregular) para gestionar sus fronteras, y “poniendo más en común, cuando proceda, determinadas funciones de vigilancia costera a escala de la UE”. c) En tercer lugar, se plantea la mejora del sistema europeo de asilo, “en particular promoviendo la detección sistemática y la toma de huellas dactilares y haciendo esfuerzos para reducir los abusos que se hacen de él mediante el refuerzo de las disposiciones relativas al país de origen seguro de la Directiva relativa a los

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procedimientos de asilo”. Para justificar estas medidas, se afirma por la CE que demasiadas solicitudes presentadas carecen de fundamento, ya que “en 2014 el 55 % de las solicitudes de asilo obtuvieron una respuesta negativa…. lo que dificulta la capacidad de los Estados miembros para dar una rápida protección a los que la necesitan”. Para hacer frente a la situación en el Mediterráneo, la Comisión ya anunciaba en la Comunicación que propondría, a finales de mayo, la puesta en marcha del mecanismo de respuesta de emergencia previsto en el artículo 78.3 del TFUE (“Si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo”), de tal manera que “La propuesta incluirá un mecanismo de reubicación temporal para los demandantes de asilo que claramente necesiten protección internacional, con el fin de garantizar que todos los Estados miembros participen de forma equilibrada y equitativa en este esfuerzo común. El Estado miembro de llegada será responsable del examen de la solicitud de asilo, de conformidad con las normas establecidas de la UE. La Comisión definirá un cálculo de redistribución basado en criterios tales como PIB, población, tasa de desempleo y número de demandantes de asilo y refugiados reasentados con anterioridad (vid Anexo de la Comunicación). Igualmente, se anunciaba ya que la CE plantearía la puesta en marcha de un sistema permanente para compartir la responsabilidad entre los Estados miembros frente al elevado número de refugiados y demandantes de asilo, y “presentará una propuesta legislativa a finales de 2015 para permitir, cuando se produzca una llegada masiva, un sistema obligatorio y automáticamente activado de reubicación para distribuir a las personas que claramente necesiten protección internacional dentro de la UE. El sistema tendrá en cuenta los esfuerzos ya realizados de forma voluntaria por los Estados miembros” (Vid. Anexo de la Comunicación) d) Por fin, en cuarto lugar, se apuesta (aunque creo que este planteamiento ya estaba presente en buena parte de los documentos europeos sobre inmigración desde la puesta en marcha del programa de Estocolmo), por lo que se califica de “nueva política europea en materia de inmigración legal”, que ha de tomar en consideración la necesidad de atraer inmigrantes cualificados hacia Europa, con modificaciones en la normativa de la tarjeta azul que así lo permita, para corregir los déficits demográficos consecuencia del proceso de envejecimiento de su población, adoptar medidas éticas que impidan que los países de donde provienen mayoritariamente los migrantes queden desprovistos de una mano de obra cualificada en sectores de especial atención y necesidad para las personas (el sanitario es el más significativo), y aprovechar los beneficios de la migración para las personas y los países de origen, “facilitando por ejemplo, transferencias de fondos más baratas, rápidas y seguras”. En el ámbito laboral, la CE se propone reforzar la aplicación y el cumplimiento de la Directiva que sanciona a los empleadores que den ocupación a los trabajadores en situación irregular, al mismo tiempo que se fortalecen y mejoran los canales de acceso regular al mercado de trabajo, pero, insisto, poniendo el acento en la incorporación de trabajadores cualificados. En fin, plantea un interrogante la manifestación contenida en la Comunicación de que en el futuro, por tanto sin concretar fecha alguna, la CE quiere estudiar (es decir analizar

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la posibilidad de poner en práctica, pero no de hacerlo inmediatamente) la posibilidad de desarrollar (obsérvese la extremada prudencia con la que los redactores de la Comunicación se mueven) junto con los Estados miembros (que son, no se olvide, los que tienen la competencia exclusiva según el TFUE para fijar el número de entrada de inmigrantes económicos en su territorio) “un sistema de manifestación de interés donde los potenciales migrantes candidatos podrían entrar en contacto con empresarios interesados de toda la UE”. Parece una propuesta digna de estudio para canalizar ordenadamente la migración por motivos laborales, en el bien entendido que deberán funcionar muy eficazmente los canales de conocimiento de las ofertas y demandas de trabajo para que ello funcione bien (¿sistema EURES?, ¿nuevo sistema?). B) ¿Ha quedado desfasada la AEM con los acontecimientos acaecidos desde la fecha de su presentación, más exactamente con aquello que ha dado en llamarse la crisis de los refugiados? En puridad no ha sido así, ya que se preveía la adopción de medidas que ya se han puesto en marcha, pero no hay que negar que han tenido que adoptarse otras medidas, y dedicar recursos adicionales, que muy probablemente no estaban inicialmente previstas, al mismo tiempo que dicha crisis ha cuestionado la unidad europea y ha destapado las carencias de la política comunitaria. Justamente uno de los organizadores de esta Jornada, el profesor Javier de Lucas, ha escrito recientemente un amplio estudio cuyo título refleja muy claramente su dura crítica a la política europea en materia de asilo. “Mediterráneo, el naufragio de Europa”43 (ed. Tirant lo Blanch), cuya lectura recomiendo y reproduzco ahora su presentación en la página web de la citada editorial: “En los últimos dos años, el Mediterráneo se ha convertido en la frontera más peligrosa del mundo. En sus aguas -las nuestras- pierden la vida miles de seres humanos que no son sólo inmigrantes a la búsqueda de mejores condiciones de trabajo, de una vida mejor, sino también y cado vez más, personas que huyen de diferentes formas de persecución: refugiados que deberían poder solicitar y obtener asilo. Los dirigentes europeos se declaran consternados después de las catástrofes de mayor impacto, vierten sus lágrimas de cocodrilo y claman contra las mafias que trafican con seres humanos. Después de la enésima tragedia, en aguas de Libia, en lo que perecieron al menos ochocientas personas, se proclamó una "Nueva Agenda migratoria europea", que incluiría criterios para distribuir entre los Estados miembros a unos 40.000 refugiados. El bochornoso espectáculo, propio de un bazar, en el que los responsables políticos europeos (sobre todo de España, Reino Unido, Hungría, Polonia) pugnaban por rebajas en las cuotas de refugiados hasta conseguir que todo quedara en un criterio de voluntariedad, fue denunciado contundentemente por S. Nair como una cortina de humo que difícilmente podía tapar nuestras vergüenzas y ocultar dos hechos escandalosos. La ridícula desproporción entre la dimensión real de la crisis (sólo en Siria, 4 millones de personas) y la respuesta europea y, en segundo lugar, la verdad sobre quiénes asumen la carga de la solidaridad: países africanos y asiáticos, no los europeos. ¿Debemos seguir asistiendo los ciudadanos europeos, entre la indiferencia y la impotencia, a esa tragedia? ¿Hay otras políticas migratorias y de asilo posibles? ¿Qué medidas se debería adoptar? El autor del libro, que trabaja sobre estos problemas desde el año 1990, trata de ofrecer elementos de análisis y propuestas que permitan evitar que sea la propia Unión Europea, sus principios y valores, quien naufrague en esta tragedia”.

43 http://www.tirant.com/editorial/libro/mediterraneo-el-naufragio-de-europa-javier-de-lucas-9788416349890 (última consulta: 10 de octubre de 2015).

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C) En pocas ocasiones a lo largo de su historia la UE habrá dedicado en un mes tanta atención a una política, en este caso la migratoria vinculada a la crisis de los refugiados y la regulación del derecho de asilo, como ha ocurrido el pasado mes de septiembre, atención que en modo alguno ha terminado como he explicado al inicio de mi ponencia. De forma resumida, y remitiéndome a los documentos aprobados por la Comisión, algunos pendientes de aprobación definitiva, cabe decir que el 9 de septiembre se adoptó un paquete de medidas44 a las que se refirió el presidente de la Comisión J.C. Juncker el mismo día en su intervención ante el Plenario del Parlamento Europeo45, en el que recordó la creación de la Convención sobre el Estatuto de los refugiados aprobada en Ginebra en 1951, aprobada “para facilitar refugio a quienes, en Europa, debían saltar por encima de los muros para escapar a las guerras y a la opresión totalitaria”, y señaló con acierto que el importante número de refugiados que está afluyendo a Europa en los últimos meses, “no representa más del 0.11 % de la población total en la UE, mientras que en Líbano representan el 25 % de la población, tratándose de un país cuya población es cinco veces menos rica que en la UE”. Dichas medidas fueron objeto de atención en la reunión informal de Jefes de estado y de Gobierno celebrada el 23 del mismo mes, y la estrategia a medio plazo para abordar la crisis de los refugiados ha quedado plasmada en la Comunicación presentada por la Comisión ese mismo día y que lleva por título “Gestión de la crisis de los refugiados: medidas operativas, presupuestarias y jurídicas inmediatas en el marco de la Agenda Europea de Migración”46. Para la Comisión, la necesidad más imperiosa en estos momentos es “apoyar a los Estados miembros que gestionan un número excepcional de refugiados en su territorio”, apoyo que requiere de actuaciones tanto dentro como fuera de la UE. Entre las medidas operativas que se adoptan están la “Aplicación integral de los regímenes de reubicación y despliegue de equipos de apoyo y gestión de la migración en zonas críticas”, la “Activación del Mecanismo de Protección Civil o de equipos de intervención rápida en las fronteras, con el fin de recabar una ayuda práctica e inmediata de la UE y otros Estados miembros de la UE, la “Normalización del espacio Schengen y supresión de los controles en las fronteras interiores”, ya que los controles fronterizos que se han dado en las últimas semanas (en Alemania o Dinamarca, por ejemplo) solo pueden justificarse en situaciones de crisis, “pero nunca puede ser más que una medida a corto plazo”. También se propugna la intensificación de la ofensiva diplomática y de la cooperación con terceros países, siendo la Cumbre de La Valeta sobre Migración, a celebrar el 11 y 12 de noviembre de 2015, el lugar apropiado para ello. En perspectiva a medio plazo, la CE plantea la necesidad de poner en marcha una política sólida y consistente migratoria, que a su parecer pasaría por la protección de las fronteras de la UE; un sistema a escala europea y a largo plazo de reasentamiento y

44 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5596_es.htm (última consulta: 15 de septiembre de 2015). 45 http://www.europarl.europa.eu/news/es/news-room/content/20150909STO92301/html/Juncker-La-primera-prioridad-es-la-crisis-de-los-refugiados (última consulta: 30 de septiembre de 2015). 46 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2015:490:REV1&qid=1444568844272&from=ES (última consulta: 10 de octubre de 2015).

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reubicación, que debe pasar por una reforma del Reglamento de Dublín, una Política de retorno “creíble y eficaz”, y en fin una apertura de vías legales de migración, previéndose que en marzo del próximo año la Comisión presentará un paquete sobre migración legal que incluirá la revisión de la tarjeta azul. D) Este grupo de medidas aprobadas el 9 de septiembre es del siguiente tenor: a) Propuesta de reubicación de emergencia de 120.000 refugiados desde Grecia, Hungría e Italia, cifra que se sumaría a la ya propuesta de 40.000 refugiados provenientes de Grecia e Italia, fijándose el número de personas acogidas por cada Estado de acuerdo a estos criterios: 40 %, el tamaño de la población, 40 % el PIB, 10 % el número medio de anteriores solicitudes de asilo, 10 % la tasa de desempleo. b) Una cláusula de solidaridad temporal, en virtud de la cual aquel Estado que no pudiera participar en dicha reubicación debería aportar una contribución financiera al presupuesto de la UE del 0,002 de su PIB. c) Un mecanismo de reubicación permanente para todos los Estados miembros, “capaz de activarse en todo momento para ayudar a cualquier Estado miembro de la UE en situación de crisis o de extrema presión sobre su sistema de asilo por una afluencia fuerte y desproporcionada de ciudadanos de terceros países”. d) Una lista europea común de países de origen seguros, por lo que los peticionarios de asilo de tales países serían devueltos a los mismos. Combinado con lo anterior, una política de retorno más eficaz que promueva el retorno voluntario y refuerce la aplicación de la Directiva 2008/115/CE, y en la Comunicación presentada el 9 de septiembre47 se propone aumentar la influencia de la UE en materia de retorno y readmisión, es decir una mayor presión, sobre los países de los que provienen la mayor parte de los migrantes, quedando muy clara la intención de la política comunitaria en estos fragmentos del texto: “Pero también deben identificarse instrumentos de presión sustanciales fuera del ámbito de los asuntos de interior para aumentar la cooperación en materia de readmisión de los terceros países, en consonancia con la petición del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 201 «apoyándose en el principio de «más por más», la ayuda y las actuaciones de la UE se utilizarán para crear incentivos para la aplicación de los acuerdos de readmisión vigentes y la celebración de otros nuevos». Entre los elementos adicionales de presión que deben utilizarse figuran la ayuda al desarrollo, la política de vecindad, los acuerdos y las preferencias comerciales (con la posibilidad de vincular la conclusión de acuerdos de libre comercio o la concesión del trato preferencial a determinados terceros países a la celebración de un acuerdo de readmisión paralelo), la educación (Erasmus +) y la cultura. Se anima encarecidamente a los Estados miembros a identificar elementos de presión en los ámbitos de su competencia nacional, como el acceso de nacionales de terceros países a sus mercados laborales”.

47 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_from_the_ec_to_ep_and_council_-_eu_action_plan_on_return_es.pdf (última consulta: 20 de septiembre de 2015).

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e) Una comunicación sobre las normas de contratación pública para los dispositivos de recepción de refugiados, al objeto de facilitar que el cumplimiento de las normas de la UE por parte de los Estados para garantizar tales servicios se realice “de forma sencilla y poco burocrática”. f) En fin, abordar la dimensión exterior de la crisis de los refugiados, dedicando una importante ayuda económica a los países en guerra (Siria Irak y Libia) y a los países vecinos que acogen la mayor parte de los refugiados (Jordania, Líbano y Turquía). También, la creación de un fondo fiduciario de 1.8000 millones de euros destinado a África para mejorar la estabilidad y abordar las causas de los flujos migratorios. E) Las medidas puestas en marcha fueron objeto de atención crítica por el Parlamento europeo en su sesión plenaria de septiembre, aprobándose el día 10 una Resolución “sobre la migración y los refugiados en Europa”48, en la que se ponía de manifiesto que las medidas a corto plazo no pueden ni deben hacer olvidar que la migración es un fenómeno complejo y mundial que requiere de un enfoque a largo plazo que aborde sus causas, entre ellas “la pobreza, la desigualdad, la injusticia, el cambio climático, la corrupción, la mala gobernanza y los conflictos armados”, con una crítica a los intentos de la CE de vincular las ayudas al desarrollo en terceros Estados al incremento de los controles en frontera o a los acuerdos de readmisión. En el plano de las medidas a corto plazo, pero con indudable incidencia también a medio y largo, el Parlamento propuso como una prioridad de primer orden, ante las dificultades para poder acceder legalmente a la UE, que esta y sus Estados miembros “creen vías seguras y legales para los refugiados, como corredores humanitarios y visados humanitarios”. Una propuesta muy parecida ha sido presentada por Caritas Europea el 8 de octubre49, con el argumento de que “abriría a muchos migrantes un camino hacia el acceso legal y seguro al territorio de la UE, además de salvar miles de vidas y acabar con el negocio de los contrabandistas de personas”, argumentando a efectos jurídicos que “Sólo a su llegada al país de destino, el solicitante podrá presentar una solicitud de asilo ante las autoridades responsables y, sólo si esta solicitud es aceptada por el Estado miembro interesado, se entregaría un permiso de residencia a largo plazo. Por lo tanto, los Gobiernos no deberían temer este tipo de visado y, en cambio, proceder rápidamente en su aplicación”.

7. Recapitulación final.

Soy un europeísta ferviente y he defendido siempre, tanto en actos públicos como en mis escritos, el valor del modelo social europeo. Acogí con gran satisfacción la entrada de España en la entonces Comunidad Europea el año 1986, y recuerdo con satisfacción que el primer curso que impartí para delegados de Comisiones Obreras en la Universidad de Barcelona se dedicó al estudio de la política social comunitaria.

Por ello creo que estoy en condiciones de afirmar ahora que me preocupa Europa, o más exactamente la deriva que está tomando la política comunitaria, tanto por lo que 48 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015-0317+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES (última consulta: 1 de octubre de 2015). 49 http://www.caritas.es/noticias_tags_noticiaInfo.aspx?Id=8550 (última consulta: 11 de octubre de 2015).

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respecta a la políticas en derechos sociales en general como en derechos laborales en particular, el abandono de las políticas europeas por parte de algunos Estados miembros, y algunas sentencias (no todas ciertamente) del TJUE que no abonan al optimismo sobre el pleno ejercicio del derecho de libre circulación de personas en general y de los trabajadores en particular. Algunas políticas y normas, o propuestas, comunitarias no contribuyen precisamente a mi parecer a reforzar el lado humano y solidario que caracterizó a la ahora Unión Europea desde que sus fundadores la pusieran en marcha en 1957 en Roma. La ampliación a 28 ha incorporado a países cuyos gobiernos ven más la UE como un mercado donde colocar sus productos (y también a sus trabajadores) y no como un proyecto de espacio común y compartido de valores que giran alrededor de la justicia social, el humanismo y la solidaridad con los restantes países del planeta, en especial con los más necesitados. No soplan tampoco buenos tiempos en la UE para el ejercicio del derecho de libre circulación ya que las consideraciones de índole económica están prevaleciendo por encima de aquel. Esperemos y deseemos que estas tendencias, unidas a los importantes problemas que la UE está afrontando con la llegada de refugiados a su territorio, no desvirtúen o reduzcan a la mínima expresión una de las cuatro libertades fundamentales que los fundadores de la Comunidad Económica Europea diseñaron en 1957. Ciertamente, no hay en la actualidad muchas razones que abonen al optimismo.

Pero, como sigo siendo europeísta a pesar de todo, apuesto plenamente por seguir defendiendo el modelo social europeo, tan criticado por algunos – y del que nadie duda que debe adaptarse permanentemente para adecuarse a los cambios económicos y sociales – pero que ha servido desde la década de los sesenta del pasado siglo XX para mejorar las condiciones de vida (y de trabajo) de muchísimas personas. Por cierto, y termino, háganse una pregunta, y traten de responderla objetivamente, antes de responder si desean o no la Europa social: ¿cómo era España en 1986 y como es ahora?

Algo parecido escribí hace ya un cierto tiempo, y releyéndolo, y adaptándolo a la situación actual, me ha parecido oportuno recuperarlo.

Buena lectura de la ponencia.