A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY

F ragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para lasPolíticas Públicas

D VA L R

ANILO EIGANA AURA IVOIR

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

O T R O S T I T U L O S

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobrelos mecanismos de acción afirmativa

C M

N J

ONSTANZA OREIRA

IKI OHNSON

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para lasPolíticas Públicas

D V

A L R

ANILO EIGA

NA AURA IVOIR

El SobreendeudamientoSoberano en Debate J JORGE AURI

Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidadde sus autores y no representan necesariamente elpensamiento de la Fundación Friedrich Ebert.Se admite la reproducción total o parcial, a condición demencionar la fuente y se haga llegar un ejemplar.

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A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para lasPolíticas Públicas

DANILO VEIGAANA LAURA RIVOIR

setiembre 2003

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Danilo VeigaEs Sociólogo, graduado en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (Universidad de laRepública) y postgraduado (Master of Science) en el University College of Swansea (GranBretaña). Profesor e Investigador Titular del Departamento de la Facultad de Ciencias Sociales,especializado en Sociología Urbana y Regional, ha dirigido diversos Proyectos en la Universidadde la República y en el CIESU (Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay), comoInvestigador Senior. Ha recibido Becas y subsidios de Investigación de CONICYT, CSIC, CLACSO,PNUD, IDRC, SAREC, FESUR, Programa Fulbright, Social Science Reserch Council y BritishCouncil. Ha sido Investigador Visitante en la Universidades de California, York, y UQ-Montreal. Haparticipado en múltiples Congresos internacionales, y en Proyectos latinoamericanos, a través dela presentación de Libros y Artículos. Es miembro de Instituciones y Redes Científicas nacionales einternacionales, tales como el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO, ISA,Research Committee Urban and Regional, y la Red Iberoamericana de Globalización y TerritorioRII. De sus numerosas publicaciones se destacan «Ciudades en conflicto: PerspectivaLatinoamericana» (Coed.1989), «Desarrollo Regional en el Uruguay» (1991), «Desarrollo Local eIntegración Regional» (1995), «Notas para una Agenda de Investigación sobre procesosemergentes en la sociedad urbana» (2000). «Sociedades Locales y territorio en el escenario de laglobalización» (2000). «Desigualdades sociales y segregación en Montevideo» (Coed.2001).danilo@fcs1.fcs.edu.uy www.rau.edu.uy/fcs/soc

Ana Laura RivoirEs Socióloga, graduada en la Facultad Ciencias Sociales (Universidad de la República) ypostgraduada (Maestría en Desarrollo Regional y Local) en la Universidad Católica del Uruguay.Doctoranda en la Universitat de Catalunya y el Instituto Internacional para la Gobernabilidad.Profesora e Investigadora del Departamento de la Facultad de Ciencias Sociales, especializada enSociología Urbana y Regional. Ha participado de varios proyectos de investigación en laUniversidad de la República y en la Universidad Católica. Ha recibido Becas y subsidios delConsejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y el Programa Gestión de las TransformacionesSociales (Most) de Unesco. Ha participado en múltiples Congresos, Seminarios y TalleresNacionales, Regionales e Internacionales. Es miembro de Redes Científicas, como la RedIberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio y de Organizaciones Nacionalescomo el Comité de Enlace Most – Uruguay. Entre sus publicaciones figuran «Redes Sociales:¿Instrumento metodológico o categoría sociológica?» (1999). «Sociedades Locales y Territorio enel escenario de la Globalización» (encolab. 2000). «Desigualdades sociales y segregación enMontevideo» (Coed.2001).ana@fcs1.fcs.edu.uy www.rau.edu.uy/fcs/soc

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

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3

PRESENTACIÓN _____ 51. ESCENARIOS GLOBALES Y

FRAGMENTACIÓN SOCIOECONÓMICA _____ 72. ESTRUCTURA SOCIOECONÓMICA Y

DESIGUALDADES TERRITORIALES _____ 10Vulnerabilidad social y desigualdades ______ 12

3. LA PROBLEMÁTICA SOCIOECONÓMICA YLAS DESIGUALDADES EN

LA PERSPECTIVA DE LA POBLACIÓN LOCAL _____ 17La percepción a nivel local de los problemas sociales ______ 18

Las acciones y las políticas sociales a nivel local ______ 18

4. TENDENCIAS EMERGENTES EN LOSESCENARIOS LOCALES: HACIA

LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS _____ 23Desarrollo local y políticas en el escenario

de la globalización ______ 27

Referencias bibliográficas _____ 30

Indice

5

Presentación

En esta Publicación, se resumen los principa-les resultados de una Investigación del Depar-tamento de Sociología de la Facultad de Cien-cias Sociales, que aborda una problemáticasustantiva en términos académicos –avance delconocimiento científico–, y prácticos –contribu-ción a la formulación de políticas– en el actualescenario: «Las transformaciones sociales vin-culadas a la reestructuración económica y lasdesigualdades regionales».

Los objetivos planteados son: a) Profundizar enla formulación de nuevos conceptos y herra-mientas teórico–metodológicas, sobre los pro-blemas sociales vinculados a la reestructura-ción económica y la globalización en nuestrospaíses; b) Analizar sus principales tendenciasen el territorio nacional y las sociedades loca-les y c) Estudiar la emergencia de «nuevas» yexpansión de «viejas formas» de desigualdady fragmentación socioeconómica y territorial, en

el mencionado contexto; d) Contribuir al dise-ño de programas y políticas públicas y al forta-lecimiento de las sociedades locales.

Las principales hipótesis de trabajo manejadas,se refieren a la emergencia de «nuevas» y ex-pansión de «viejas formas» de desigualdad y frag-mentación socioeconómica, en el contexto de losprocesos de reestructuración y globalización, enla medida que implican un desafío para las Cien-cias Sociales, cuyo paradigma clásico fue formu-lado para analizar sociedades nacionales. En talsentido, resultan necesarios nuevos conceptos,hipótesis de trabajo y análisis, para comprenderlas características de estos procesos a la esca-la local y nacional, ya que la globalización, estádispersando fronteras, centros de decisión na-cional, y mundializando intereses y perspectivaseconómicas, sociales y políticas. En el marcode esta discusión, es necesario «contextualizarel territorio», y entender a las sociedades loca-

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les como base de la reproducción social de lapoblación, y como «espacios vitales» de políti-cas dirigidas a fortalecer las comunidades. Endicho sentido, surgen muchas interrogantes conrelación a los desafíos que implican, los impac-tos de tales procesos sobre los grupos socia-les vulnerables y las áreas de menor potencial.

El Estudio realizado combina el abordaje cuan-titativo, mediante el uso de estadísticas eIndicadores socioeconómicos; con el análisiscualitativo, donde se enfoca, la problemática deldesarrollo local y la fragmentación, desde laperspectiva de los actores locales. Así a nivelmacro social, se identifican las principales ca-racterísticas y tendencias a nivel de las áreassubnacionales, profundizando una línea de tra-bajo que desarrollamos desde hace variosaños, buscando superar el tradicional enfoquey visión del país en base a la «dicotomía Mon-tevideo – Interior». En esos términos, reafirma-mos la necesidad de alcanzar una visión inte-gral, privilegiando las especificidades y atribu-tos de los departamentos y áreas del país.

A nivel cualitativo, el Estudio se basa en Entre-vistas a Informantes calificados y actores loca-les, en la medida que resulta importante obte-

ner información directa de los protagonistas lo-cales en un doble sentido. Por un lado, en térmi-nos de profundizar las hipótesis que surgen apartir del contenido de la información secunda-ria. En segundo lugar, para conocer la opiniónque sobre las transformaciones experimentadastienen los actuales protagonistas locales; sien-do de suma importancia considerar la visión quelos sujetos tienen del entorno local, a los efec-tos de evaluar la incidencia de sus acciones, asícomo de imaginar alternativas en el desarrollosocioeconómico y posibles emprendimientos anivel local.

Si bien la Investigación recogida en esta Publi-cación, estuvo motivada por objetivos acadé-micos, los autores consideramos de mayor im-portancia la difusión de sus resultados a losdiversos ámbitos de la vida social. Esto se sus-tenta en la necesidad de retroalimentación en-tre la producción de conocimiento y las esferasde acción social y políticas públicas. De estaforma, se aspira a una cooperación que por unlado, brinde nuevos elementos para la toma dedecisiones, y por otro retroalimente la investi-gación académica, confluencia que aspiramoscontribuya al desarrollo social.

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En primer lugar, se introducen un conjunto deelementos conceptuales, como marco de refe-rencia al análisis de las desigualdadessocioeconómicas, a nivel departamental y de lasprincipales áreas del Uruguay.1 En tal sentido,se asume como hipótesis de trabajo, que «exis-ten distintas dimensiones y manifestaciones dela globalización»; que impactan diferencialmentea la población y las áreas subnacionales, encontextos de creciente «desterritorialización» delas decisiones económicas y políticas. Asimis-mo, otra hipótesis central es que la globalizaciónenvuelve el problema de la diversidadsocioeconómica, en la medida que las socieda-des locales están insertas en escenarios de de-

sarrollo desigual y consiguiente fragmentacióneconómica, social y cultural, a nivel de diferen-tes actores locales.

Por otra parte, no son válidos los argumentosde homogeneización e inevitabilidad de los pro-cesos globales, que se plantean en distintosámbitos. Aunque pueden existir en muchoscasos una globalización de problemas nacio-nales y al mismo tiempo una «especificidad sin-gular de ciudades y regiones»; en la medidaque se desterritorializan cosas, gentes, valo-res, etc., y se fragmenta el espacio, el tiempo ylas ideas (Ianni 1995). Corresponde enfatizarque en este contexto, existen redes globales

1. Escenarios globalesy fragmentaciónsocioeconómica

1 Ver los Artículos presentados por D. Veiga al IV Coloquio sobre Transformaciones Territoriales. Asoc. Universidades GrupoMontevideo. FCS, UDELAR. IMM, MVOTMA, Agosto 2002 y al VII Seminario Internacional de la Red Globalización y Territorio,RII. Noviembre 2002.

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que articulan individuos, segmentos de pobla-ción, regiones y ciudades, al mismo tiempo queexcluyen otros tantos individuos, grupos socia-les o territorios. Consiguientemente, los paísesy regiones están atravesados por dicha lógicadual, en que se crean redes trasnacionales decomponentes dinámicos de la globalización, almismo tiempo que se segregan y excluyen seg-mentos sociales y áreas, al interior de cada país,región o ciudad. En síntesis, surgen transforma-ciones estructurales en las relaciones de pro-ducción, cuyas manifestaciones más claras son;el aumento de la desigualdad y exclusión socialy la fragmentación del empleo (Castells 1998).2

Tales procesos están redefiniendo la configu-ración urbana y regional, y por tanto las des-igualdades subnacionales, en la medida queen contextos de globalización, los conceptosde ciudad y región adquieren un nuevo signifi-cado. Por otra parte, en relación a las desigual-dades intranacionales, se ha detectado unatendencia creciente al aumento de las des-igualdades internas, cada vez más asociadaa la expansión de la economía globalizada (deMattos 1998 ). Así por ejemplo, en el caso uru-guayo, la falta de acceso a servicios básicos(educación, salud, vivienda, etc.), los déficitsen infraestructura (agua, saneamiento, carre-teras, etc.) y la integración regional, constitu-yen ejes que estructuran el territorio y en di-cha medida acentúan las disparidades entrelas áreas subnacionales, de acuerdo a su in-serción y vínculos (de transporte, portuarios,etc.) con las regiones fronterizas de Argentinay Brasil.

Por consiguiente, emergen interrogantes talescomo: ¿quién controla la organización del terri-torio?, en la medida que en este escenarioglobalizado, surgen nuevas escalas de decisióny gestión, con respecto a la inversión y la admi-nistración de empresas y capitales al interior del

país. Así en contextos de creciente privatizaciónde infraestructura y servicios, emergen los con-ceptos de «territorios privatizados y usados». Ental sentido, el concepto de región, adquiere unnuevo significado y es necesario complemen-tar el análisis cuantitativo (a nivel macrosocial),con el cualitativo (a nivel microsocial), para com-prender las representaciones y significadossocioculturales de la población local, desde unpunto de vista multidisciplinario, para captar la«nueva temporalidad y dimensión del espacio»,que conllevan los procesos socioeconómicosa escala global y local (Ribeiro 2002).

En dicho contexto, adquieren relevancia el «ca-pital social» y la sociedad civil, en el desarrollosocioeconómico. De tal manera, el ambientecultural y la capacidad económica, social y polí-tica, de los actores locales, constituyen elemen-tos decisivos para impulsar procesos de inno-vación en el desarrollo local (Campolina 2002).Asimismo, en el escenario de la globalización,debe recordarse que en América Latina emergendurante las dos últimas décadas, cambios es-tructurales asociados a las transformacionesproductivas, tecnológicas y a la mayor aperturaexterna de sus economías. En dicho marco, seidentifican en el Uruguay, los siguientes proce-sos (Veiga 2000):

: Reestructuración económica.: Expansión agroindustrial y concentración en

grandes empresas.: Progresiva urbanización, metropolización y

desruralización.: Inserción de ciudades fronterizas en el sis-

tema internacional.: Creciente «transnacionalización» de pautas

culturales.: Fragmentación socioeconómica y territorial.

Dichos procesos tienen manifestaciones a nivelsocial y espacial y están transformado la estruc-

2 Así, durante los últimos tres años, se realizaron múltiples Congresos Internacionales sobre los problemas asociados a la expan-sión de la globalización en el territorio y las ciudades. Así por ejemplo, los eventos organizados por la Asociación Internacionalde Sociología, RC21 en Ámsterdam (2001), los Seminarios de la Red Iberoamericana de Globalización y Territorio en México,Argentina y Cuba (2000–2002) y los correspondientes al Grupo de Trabajo Desarrollo Urbano del Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales, en Rio de Janeiro y Quito (2000–2001).

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tura socioeconómica de las áreas subnacionales,en función a su inserción y al dinamismo fluc-tuante de Argentina y Brasil. En este escenario,la evolución de un pequeño país como Uruguay,en el actual escenario, está estrechamente liga-da a los impactos de la Integración Regional.Bajo este marco de referencia, se analizan acontinuación, las desigualdades a nivel de de-partamentos, regiones y áreas urbanas.

Asimismo, planteamos que existen aspectoscruciales en la configuración y dinámica territo-rial; tales como la dimensión espacial de lasrelaciones sociales. De tal forma, en la medida

que la conducta humana se sustenta en unafracción espacial del territorio –áreas, departa-mentos o regiones. Ello implica la existenciade «identidades territoriales» aún en socieda-des relativamente homogéneas como la uru-guaya, que son resultado de una dinámica his-tóricamente construida e interrelacionada conel resto del territorio. Aunque tales aspectos sonciertamente de difícil medición cuantitativa,deben considerarse seriamente a la hora deformular programas sectoriales y locales, en lamedida que las políticas, definen marcos dereferencia para un área determinada y por lotanto condicionan su evolución.

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Es sabido que las desigualdades territoriales,están intrínsecamente asociadas a diferentesniveles de vida para la población. La interpre-tación de dichos fenómenos responde a unconjunto de factores inherentes a los proce-sos de desarrollo local, que expresan diver-sas formas y niveles de organización produc-tiva, económica y social en el territorio. En estaperspectiva, se identifican en primer lugar, losniveles de ingreso departamental. Debe ob-servarse que la regionalización adoptada,permite la identificación y el análisis deagrupamientos departamentales de relativa«homogeneidad socioeconómica»; denomi-nados «regiones», aún reconociendo sus li-mitaciones, en la medida que la heterogenei-dad interna, es un factor clave a considerar,por la existencia de transformaciones a nivelde microregiones, que es necesario detectarcon análisis más afinados (DINOT 1998).

Es esta perspectiva, para obtener un panora-ma integral de las desigualdades socialesemergentes, es necesario considerar los ni-veles de carencias a nivel de las ciudadespequeñas. En tal sentido, Estudios realizadosen base a datos censales sobre «Necesida-des Básicas en el Uruguay», han demostradoque la diferenciación socioeconómica, se ma-nifiesta no solamente a «nivel intraregional»(entre los diferentes departamentos); sino es-pecialmente a «nivel intradepartamental», enla medida que la proporción de población concarencias básicas, es significativamente ma-yor en las ciudades pequeñas (Veiga 2000op.cit). Dichos elementos, indican que las po-tencialidades y restricciones en los niveles devida, varían intraregionalmente y al interior decada departamento y microregión; demostran-do que las desigualdades sociales –se aso-cian entre otros factores–, al contexto en que

2. Estructura socioeconómicay desigualdades territoriales

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la población está inserta, ya sea en zonas di-námicas, agroindustriales, de servicios, en ciu-dades pequeñas o áreas fronterizas.

Por una parte, el acceso diferencial a bienes yservicios por la población residente en diferentesáreas, ilustra las desigualdades socioeconómicasen el territorio. Ello puede apreciarse a travésdel Ingreso de las familias. En tal sentido, elprocesamiento de las Encuestas de Hogaresdel INE (Banco Datos FCS), permite apreciarlos niveles de ingreso y las desigualdades en-tre la población residente en diferentes áreas.De tal forma, se presentan (gráfica 1), los nive-les per cápita (promedios regionales), discrimi-nados según ingreso medio, ingresos de loshogares pobres (quintil inferior) y de los hoga-res ricos (quintil superior).

De manera sintética, los resultados demues-tran las desigualdades en los niveles de ingre-so según región (no se presentan los datos paraMontevideo, considerando que existe un gran

desnivel entre los ingresos de los hogaresmontevideanos con respecto al resto del Inte-rior –superior al 50% en promedio–). En defini-tiva, surge que los hogares con mayores nive-les de ingreso, se encuentran en los departa-mentos del Sur y Centro del país, mientras quelos departamentos del Noreste, tienen los me-nores niveles. Asimismo, los ingresos de las fa-milias ricas y pobres, guardan una estrecharelación con la distribución anterior, mantenien-do una pauta similar.

Asimismo, debe señalarse que la fuerte dismi-nución del ingreso, verificada durante el año2002 y el primer semestre del 2003, asociadaestrechamente a los problemas de empleo y larecesión, agudiza el empobrecimiento de loshogares, que comienza en 1998. En tal senti-do, corresponde destacar la evolución del in-greso a nivel de diferentes áreas urbanas, dis-criminado según las familias ricas y pobres. Asípor ejemplo, se comprueba que los hogaresmás ricos aumentaron considerablemente sus

GRÁFICA 1.

Fuente: Elaboración según reprocesamiento E. Hogares 2002 INE. Departamento de Sociología y Area Sociodemográfica BancoDatos FCS. *Límite superior Ingreso Hogares Pobres y límite inferior Hogares Ricos.

Niveles de ingreso según tipos de hogar y regiones [Promedios Ingreso per cápita $ 2002]

sureste suroeste noreste central litoral

Regiones

2000

3000

1000

0

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Ing. medio Ing. 20% más rico Ing. 20% más pobre

12

ingresos durante los años noventa, especial-mente en las ciudades más dinámicas del Sur,y aún en el Noreste. Por el contrario, los hoga-res pobres, experimentaron un estancamiento–o leve incremento– de sus ingresos y por tan-to de su nivel de vida; incrementando en defini-tiva, la desigualdad entre las familias ricas y

pobres a nivel del país. Por otra parte, distintosIndicadores de exclusión social en diferentesáreas urbanas, confirman las desigualdadesexistentes en los niveles de vida, así como loselevados índices de pobreza y mortalidad in-fantil en las ciudades del Norte y Litoral del país(Veiga y Rivoir 2003).

MAPA 1.

Vulnerabilidad social y desigualdades

Es sabido que en el escenario latinoamerica-no, Uruguay se distinguió durante muchos años,por un desarrollo social más elevado que losdemás países, lo cual respondió a la confluen-cia de su nivel de desarrollo socioeconómico,políticas de bienestar social y continuidad de-mocrática. En tal sentido, el modelo de «Esta-do Benefactor» impulsado en el país, durantelas primeras décadas del siglo XX y el sistemapolítico, estimularon una sociedad con relati-vamente altos niveles de integración social ybaja desigualdad en términos comparativos conAmérica Latina (CEPAL–PNUD 1999).

Teniendo presente estos elementos, es nece-sario señalar algunas características sobre laevolución de la pobreza en los últimos años.Por una parte, según un Estudio de la Facultadde Ciencias Económicas, la concentración ydisminución del ingreso verificado a partir de1998, anuló en parte la disminución de la po-breza, que tuvo lugar en los primeros años delos noventa (Arim y Furtado 2000). Por otraparte, diversas Investigaciones, demuestranque a nivel de la población general, la pobrezase redujo durante los primeros años de la dé-cada, aunque luego se mantuvo relativamenteestable hasta 1998, para aumentar hasta el26.2% de la población en el 2000 (IDH PNUD–

Rio de la Plata

Artigas42

Salto34

Rivera29

Porcentaje de la Población Pobre

14 - 17

18 - 25

26 - 34

35 - 42

54

30

5658

34

32Tacuarembó31

Paysandú32

Cerro Largo29

Río Negro17

Durazno20

Treinta y Tres25

Soriano27

Flores17

Florida15 Rocha

20

Lavalleja14

Colonia23 San José

22

Maldonado27

Canelones17

Montevideo

Evolución de Hogares Pobres 1996 – 2002Indice base 1996 = 100

Rio de la PlataMontevideo

Artigas112

Salto139

Rivera87

Tacuarembó122

Paysandú140

Cerro Largo129

Río Negro54

Durazno107

Flores107

Lavalleja78

Colonia209 San José

187

Maldonado353

54 - 87

88 - 122

123 - 160

161 - 209

210 - 353

5458 56

30

32

34

Canelones135

Rocha134

Soriano160

Florida98

Treinta y Tres110

Encuesta de Hogares [INE 2002]

Fuente: Elaborado en base a reprocesamiento de microdatos de las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.Banco de Datos de la Facultad de Ciencias Sociales.

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CEPAL 2001), y alcanzar al 31.3% en el últimotrimestre del 2002, según los recientes datosde la Encuesta de Hogares del INE.

Pero lo más importante a destacar, y que surgeclaramente como un factor crucial, es el aumen-to de pobreza en la población infantil durantelos últimos años, que revela índices alarman-tes. Así, uno de cada dos niños menores de 5años, y el 40% de aquellos entre 6 y 14 años,viven en hogares por debajo de la línea de po-breza. Esta situación de pobreza de niños yjóvenes adolescentes, cuestiona el «modelo deintegración social y bienestar», que la socie-dad uruguaya, ha mantenido durante muchasdécadas.

Asimismo, de acuerdo a las últimas cifras dis-ponibles (E. Hogares INE 2002), se confirmansignificativas desigualdades a nivel social y te-rritorial. En efecto, por un lado los menores ni-veles de pobreza se presentan entre la pobla-ción residente en el Sur y Centro del país, juntocon altísimos índices en departamentos delNorte y Litoral; así como los alarmantes nive-les de niños pobres en la mayoría de los de-partamentos, en la medida que durante el año2002, los niveles de pobreza aumentaronsignificativamente, en función de los problemasde empleo, descenso de los ingresos y la crisissocioeconómica generalizada.3

Por otra parte, la ausencia de políticas de de-sarrollo, los contextos socioeconómicos desfa-vorables y el vacío poblacional, predominanteen muchas áreas, constituyen factores queretroalimentan el estancamiento y los procesosde fragmentación y socioeconómica a nivel dela población y el territorio. En este contexto, sedestacan algunos resultados de nuestra Inves-tigación, donde se construyó (a partir de lasEncuestas de Hogares del INE), un Sistema de120 Indicadores Socioeconómicos para todo elpaís. En tal sentido, el análisis multivariado,permitió identificar un conjunto de «factores y

dimensiones estratégicas», en la estructurasocioeconómica nacional y en su evolución re-ciente. En particular, por su relevancia, importadestacar que los factores más importantes queresumen los principales componentes de lasociedad uruguaya actual son: la pobreza, laexclusión sociolaboral y el aumento de la des-igualdad social. Los Mapas adjuntos demues-tran la crítica situación por la que atraviesanvarios departamentos, a partir de su «empo-brecimiento creciente» en los últimos años(Veiga y Rivoir 2003 op.cit.).

De modo sintético y a los efectos ilustrativos,pueden clasificarse los departamentos deacuerdo a dos dimensiones relevantes identifi-cadas en nuestro Estudio; los niveles de po-breza y exclusión sociolaboral (Tabla 1). Lainterrelación entre estas dimensiones, demues-tra la heterogeneidad existente en las socieda-des locales y el territorio. Así por un lado, sur-gen 4 departamentos con bajos niveles relati-vos de pobreza y exclusión sociolaboral (Ca-nelones, San José, Salto y Lavalleja). Un se-gundo grupo presenta bajos niveles relativosde pobreza, pero altos de exclusión sociolaboral–con importantes aumentos de pobreza y des-igualdad en años recientes– (Maldonado, Ro-cha, Treinta y Tres, Flores y Florida). Un tercergrupo, tiene relativamente altos niveles de po-breza y bajo grado de exclusión (Rivera, CerroLargo, Paysandú y Río Negro), pero con signi-ficativos aumentos de vulnerabilidad. Y un cuar-to grupo, con la situación de mayor riesgo so-cial, a partir de altos niveles de pobreza y ex-clusión, y a su vez considerable aumento de ladesigualdad y carencias (Artigas, Tacuarembó,Durazno, Soriano y Colonia).

En definitiva, corresponde señalar que las ten-dencias verificadas durante los últimos 4 añosen el mercado de empleo –aumento y duracióndel desempleo, subempleo, informalidad y par-ticularmente de la precariedad–, constituyenfactores determinantes en el surgimiento de

3 De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano (IDH PNUD–CEPAL), en el año 2000 el porcentaje de niños en situación depobreza, superaba el 50% en la mitad de los Departamentos y llegaba al 62% en Rivera y 69% en Artigas.

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«nuevas formas de pobreza» y en el «empo-brecimiento de la clase media», en la sociedaduruguaya. Estudios comparativos han demos-trado que cuando estas condicionantes persis-ten por mucho tiempo –y generaciones–, loscambios en el mundo laboral y la falta de co-bertura de Seguridad Social que alcanza a im-portantes contingentes de población, influyenen la vida cotidiana de múltiples formas, discri-minando a los individuos en esa situación, yestimulando formas de desintegración social ysegregación (Mingione 1998). En el caso uru-guayo, es notable el incremento de problemáti-cas asociadas al «empobrecimiento de la cla-se media», con diversas manifestaciones e im-pactos en la calidad de vida y organización fa-miliar, convivencia social, violencia, disturbiospsicológicos, etc.

varios elementos sobre «vulnerabilidad so-cial», a partir del Estudio de CEPAL (1999), yel Informe «Desarrollo Humano en Uruguay»(PNUD 1999 y 2002). Ello confirma que si bienUruguay se caracterizó en el contexto latino-americano, como una sociedad con niveles deequidad e integración social relativamente al-tos, diversos elementos y tendencias, permi-ten identificar «nuevos clivajes sociales», querefuerzan la creciente fragmentación econó-mica y sociocultural que comienza a manifes-tarse a fines de los noventa.4 Estos fenóme-nos se han agudizado a partir de la crisis des-atada desde el 2001 y alcanzan niveles y gra-dos nunca antes vistos en el Uruguay. DichosEstudios, así como otros relativos al «capitalsocial», contribuyen al análisis de los contex-tos, en que se desenvuelven las familias y lascomunidades pobres (Moser 1998, Portes1998 y Filgueira 2002).

En tal sentido, en función a la tendencia cre-ciente en los niveles de pobreza, a partir de lasegunda mitad de los años noventa, particu-larmente para niños y jóvenes, surgen nue-vas formas de fragmentación, que implican la«formación de fronteras sociales y la disminu-ción de la interacción, entre personas de dife-rente origen socioeconómico». Una de susconsecuencias principales es la exclusión so-cial, a través de diversas formas de segrega-ción territorial y educativa, que se manifiestanen la población.

En este contexto, por su impacto creciente enlos procesos de desigualdad y exclusión social,corresponde destacar la problemática de losasentamientos informales, que han tenido, unatasa de crecimiento acumulativo anual del 10%en los últimos años, en un contexto poblacionalde estancamiento demográfico (INTEC–UNICEF 1999); y que desde el año 2000, ex-perimentan un alarmante aumento en Montevi-deo, Canelones, Maldonado, Rivera y Salto. En

Profundizando el análisis sobre los niveles devida en el territorio nacional, se examinaron

4 Una Investigación reciente, identifica las siguientes transformaciones relacionadas con el agravamiento de la exclusión social: a)problemas del mercado de empleo (precarización, insuficiencia de generación de puestos, flexibilidad, etc.); b) cambio de actitu-des y comportamientos en materia demográfica y de la organización familiar y c), la progresiva segmentación social, a nivelresidencial, educativo y laboral. (Filgueira 2002).

11111 Areas c/ aumento de Pobreza en 1996–2002.22222 Areas c/ aumento de Exclusión Laboral en 1996–2002.

Fuente: Elaboración en base al análisis factorial, según pro-cesamiento de E.Hogares 1996–2002 INE. Depar-tamento Sociología y Banco Datos FCS.

TABLA 1. POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIOLABORAL

2002. Niveles según áreas urbanas

/serotcaFnóisulcxE

larobaloicoS

azerboP

ojaBleviN otlAleviN

ojaBleviN

senolenaC 1

ésoJnaS 1

ajellavaL

otlaS 2

areviR 2

ograLorreC 2

údnasyaP 1

orgeNoíR

otlAleviN

odanodlaM 1

ahcoR 1

serTyatnierT 1

adirolF 1

serolF 1

sagitrA 2

óbmeraucaT 2

onzaruD 2

onairoS 2

ainoloC 2

15

efecto, se comprueba la existencia en estasáreas de pobreza y exclusión social, de unaimportante concentración de población joven,con insuficiencia y deserción del sistema edu-cativo y alta proporción de mujeres jefas dehogar. En síntesis y considerando sus efectosen los procesos de exclusión y segregación,se destacan las siguientes tendencias en lasáreas de pobreza (INTEC 2000):

: Alta dinámica de crecimiento y concentra-ción de niños y adolescentes.

: Radicalización de las pautas de segrega-ción social.

: Conflictividad juvenil.: Confrontación sociedad formal/sociedad

informal.

En función a estos elementos, los componen-tes socioculturales de la fragmentación y lasdesigualdades, adquieren una relevancia sig-nificativa, aunque no son suficientemente con-siderados en el análisis y políticas dirigidas aenfrentar dichos problemas. En esta perspecti-va, es necesario enfatizar que «los mecanis-mos de exclusión social, expresan representa-ciones o imágenes, por las cuales grupos o cla-ses sociales, tienden a ignorar a otros de laconvivencia familiar e institucional. En tal sen-tido, surgen sentimientos que conducen a lareproducción de la exclusión, a través de ba-rreras, incluso invisibles con relación al accesoa los servicios urbanos» (Cohen 2000).

De tal manera –aún en sociedades con relati-vos altos niveles de equidad–, los déficits deintegración y la exclusión retroalimentan el cír-culo de la pobreza y segregación y colocan alproblema de la desigualdad social, como untema fundamental a enfrentar. Así por ejem-plo, existe una creciente percepción pública yentre las élites de nuestros países, sobre elproblema de la marginalidad social y la pobre-za, como una amenaza a la seguridad perso-nal y la vida ciudadana (Reis 2000). En el casode Montevideo, se han identificado diversasformas de segregación residencial y educati-va; que constituyen manifestaciones claras delproceso de diferenciación social, y de la dis-tribución de las clases sociales en la ciudad,

como surge de un reciente Estudio (Veiga yRivoir 2001).

Por otra parte, a nivel local, los Indicadores de«comportamiento de riesgo» de los hogares,demuestran las peores situaciones en el Nores-te del país (en particular Artigas, Treinta y Tres yRivera), lo cual confirma sus contextos de vul-nerabilidad social. Por otro lado, en las ciuda-des capitales del Sur, se presenta la mejor si-tuación –con la excepción de Maldonado–, quedesde 1998, viene sufriendo una crisis impor-tante por la baja demanda de turismo argentino,lo cual conlleva graves problemas de empleo,con miles de personas desocupadas ysubempleadas, viviendo en asentamientos pre-carios y contextos de pobreza.

Asimismo, a nivel intradepartamental, existendiferencias significativas, respecto a las situa-ciones de mayor vulnerabilidad, en la medidaque son muy importantes entre las familias delas ciudades más pequeñas. Otros Indicadoresconfirman la diferenciación en términos de unsector estratégico para el desarrollo nacional,como son los jóvenes. Así por ejemplo, los da-tos de emigración juvenil, permiten confirmartendencias señaladas, sobre la mayor capaci-dad de retención y atracción poblacional de losjóvenes, de los departamentos del Sur y porotro lado, la incapacidad y expulsión de aque-llos del Noreste y Centro del país (Veiga 2000op.cit.). En este contexto, el elevado crecimientodurante los últimos diez años, de los jóvenesque no estudian ni trabajan, constituye uno delos mejores Indicadores de «riesgo social». Elsignificativo aumento de esta problemática du-rante los últimos años, se aprecia claramente–aún en aquellas ciudades de alto nivel relati-vo de desarrollo socioeconómico en el país–,especialmente entre los de 20 a 29 años. (Asíen Colonia, representan una tercera parte delos jóvenes en 2002).

Finalmente, para evaluar las desigualdades yla diferenciación socioeconómica, se conside-raron los Indices de Desarrollo Humano, a ni-vel regional y departamental. Más allá de suslimitaciones metodológicas, ello resume losprincipales componentes del nivel de vida, y

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resulta adecuado para apreciar las desigualda-des a nivel local (PNUD 2002).5 De acuerdo aello, se confirman algunas de las tendenciasanotadas previamente. Así, los mejores nive-les para el 1999 (año de medición), se encuen-tran en Montevideo, Maldonado y Colonia,mientras que las situaciones más desfavora-bles surgen en los departamentos del Norestey algunos del Litoral y Centro del país.

Por otra parte, para analizar el potencial eco-nómico, se correlacionaron el «Indice decompetitividad regional», a partir de las carac-terísticas económicas, infraestructura, capitalhumano y factores institucionales de cada de-partamento (Estudio del IDH PNUD), con su po-sición en términos de desarrollo humano. El re-sultado confirma el potencial socioeconómicodepartamental, identificado en Estudios ante-riores (Veiga 2000 op.cit.). Así, por un lado, sedestacan Montevideo, Maldonado y Colonia,que presentan alta competitividad y alto desa-rrollo humano. En el otro extremo, se posicionanlos departamentos del Noreste y San José,Lavalleja y Durazno, con bajos Indices decompetitividad y desarrollo humano. En unasituación intermedia, se encuentran los depar-tamentos del Litoral, Tacuarembó, Rocha y Ca-nelones, con una buena plataforma de poten-cial económico, pero importantes carencias ensus condiciones sociales. Los departamentos delCentro del país, también tienen una situacióncomprometida, agravada por su creciente vacíopoblacional (Veiga y Rivoir 2003 op. cit.).

En síntesis, la fragmentación socioterritorial noes una simple consecuencia de las desigual-dades sociales, sino que es resultado de la di-ferenciación social en el espacio. En tal senti-do, constituyen procesos mutuamenteretroalimentados, en la medida que la posicióny la identidad de un área, está condicionada

por su estructura socioeconómica. Así, existendiversas formas de segregación residencial yeducativa; que constituyen manifestaciones dela distribución de las clases sociales en las ciu-dades y el territorio.

Por ello, es necesario considerar algunas di-mensiones básicas de la estratificación social.Así por ejemplo, se identificaron diferentes pau-tas educativas, apreciando su evolución en elperíodo 1991–2001, para las áreas urbanas, enfunción a su desigual nivel de desarrollosocioeconómico e inserción en el sistema na-cional e internacional. Los pesos diferencialesque tiene cada estrato educativo, (y particular-mente el nivel bajo), indican las potencialida-des y restricciones, prevalecientes en cadaárea. Asimismo, para apreciar la desigualdadentre diferentes clases sociales y su expresiónespacial, se computaron los ingresos per cápitade los hogares, de acuerdo a la estratificacióneducativa y ocupacional de la población. Losresultados confirman la notable disparidad en-tre los ingresos de los hogares de Montevideoy las otras ciudades, (particularmente entre elestrato alto y el resto); lo cual demuestra el ac-ceso a niveles de vida diferenciales en cadaciudad (Veiga y Rivoir 2003).

En definitiva, el caso uruguayo, se ajusta consus especificidades a las conclusiones de unreciente Estudio comparativo latinoamericano,que demuestra como los cambios en la estruc-tura de clases de nuestros países, se relacio-nan fuertemente con las políticas de reduccióndel sector público y el estancamiento del mer-cado de empleo formal; las que estimularondurante los años noventa, el crecimiento deltrabajo por cuenta propia, la informalidad y laprecariedad, con significativas consecuenciasen los niveles de vida de las clases media ybaja (Portes y Hoffman 2003).

5 Corresponde señalar que el Informe 2001 del PNUD, maneja los datos correspondientes a 1999, por lo cual, considerando larecesión y crisis socioeconómica agudizada durante 2002, seguramente han cambiado desde entonces, los valores para algu-nos departamentos.

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En este capítulo, se analizan las consecuen-cias sociales a nivel local de los procesos dereestructuración económica, a partir de la per-cepción y opinión de los actores locales. Cono-ciendo las características socioeconómicas de-partamentales y de las ciudades que se deri-van de la información secundaria presentadapreviamente, resultó importante obtener infor-mación directa de los protagonistas locales enun doble sentido. Por un lado, en términos deprofundizar las hipótesis que surgen a partir dela información secundaria. En segundo lugar,es significativo conocer la opinión que sobrelas transformaciones experimentadas tienen losactuales protagonistas locales.6

Si consideramos la localidad como un espaciode interacción social, se descubre que coinciden

en dicho territorio, un sinnúmero de encuentros yconflictos de actores de diversas características.La «construcción de la localidad» se realiza apartir de la interacción de actores individuales,instituciones, organizaciones sociales, redes in-formales, organismos públicos y privados, orga-nizaciones locales, nacionales y globales. Suinteracción y articulación conforman redes de di-versa índole y configuran los referentes para laimplementación de políticas y acciones a nivellocal. En este sistema de actores conviven rela-ciones jerárquicas, entre los distintos actores lo-cales, donde las diversas lógicas se entrecruzan,a la vez que cada uno interviene desde su pers-pectiva institucional y sectorial.

En los Estudios de Caso, existen pocas mani-festaciones de carácter revisionista de las es-

3. La problemáticasocioeconómica y las

desigualdadesen la perspectiva

de la población local

6 Durante 2001 y 2002, se realizaron una serie de entrevistas en profundidad a una Muestra de Informantes Calificados de losprincipales ámbitos público y privado de los Estudios de Caso departamentales en Salto, Colonia y Maldonado.

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trategias de desarrollo departamental y nacio-nal, o que asignen más protagonismo a lasdecisiones a nivel local y el crecimientoendógeno. En definitiva, como afirma Beck(1998), la globalización hoy está orientada porel globalismo, concepción según cual el mer-cado mundial desaloja o sustituye al quehacerpolítico, se trata de la ideología del dominio delmercado mundial. Una concepción monocausaly economicista que reduce las múltiples dimen-siones de la globalización, a la esfera econó-mica y con un énfasis despolitizador basadoen la ideología de los hechos consumados.Podríamos concluir que ello está presente enla visión de los actores locales tal cual ha sidorelevada. De todas formas, incipientes reflexio-nes autocríticas, emergen en el marco de lassituaciones de crisis profunda, por la que atra-viesan las economías locales.

La percepción a nivel local de losproblemas sociales

La población local experimenta el fuerte impactode la crisis económica y financiera que afectó alpaís en el año 2002. No obstante, las opinionesrelevadas permiten concluir acerca de su percep-ción de la situación social de su región y locali-dad, así como relevar aspectos vinculados a lasdesigualdades sociales existentes. Tal como hasido señalado, emergen crecientemente durantelos años noventa diversas manifestaciones defragmentación sociocultural, en este sentido, esimportante distinguir entre los aspectos coyuntu-rales y los de carácter estructural. Los problemassociales que se destacan guardan estrecha rela-ción con la crisis socioeconómica coyuntural. In-cluso algunos problemas de carácter estructural,como los derivados de los cambios en la consti-tución de las familias, la incidencia de los mediosde comunicación y las transformaciones produc-tivas, son relacionados por los entrevistados conla crisis. Los impactos sociales de estos proce-sos, afectan los tradicionalmente altos niveles deequidad e integración social del país.

En tal sentido, los actores locales perciben unaumento de las desigualdades y la polarizaciónsocial y estos aspectos son visualizados como

causantes de cambios negativos en su calidadde vida, más allá de que la propia situacióneconómica los afecte o no directamente. La dis-minución y fragmentación de la clase media, elaumento de los sectores de pobreza, y el es-tancamiento económico en general derivan enuna problemática social hasta ahora descono-cida en gran medida. Estos elementos impactanfuertemente la cultura local y refuerzan la des-integración social, compartiendo los distintosestratos poblacionales, cada vez menos el es-pacio social. Así se perciben la modernizacióny cambios económicos, que coexisten con peo-res condiciones para gran parte de la pobla-ción y con la ruptura de costumbres y fuertecuestionamiento de la identidad local; así comola tendencias a que la fragmentación social,territorial y cultural destruye espacios de inte-gración existentes hasta el momento. Lamarginalidad y la pobreza adquieren nuevascaracterísticas, basadas en inserción laboralprecaria e insuficiencia de ingresos, movilidadsocial descendente y violencia urbana; de talforma, el estilo de vida más apacible, caracte-rístico de las ciudades del interior hasta hacepocos años, está cambiando aceleradamente(los problemas sociales y desigualdades emer-gentes a nivel local, se resumen y sistematizanen la Tabla 2).

Las acciones y las políticas socialesa nivel local

Las realidades locales tienen cada una su es-pecificidad, a la vez que su población tiene supropia experiencia histórica, respecto de lasiniciativas sociales y acumulación sobre laimplementación de políticas y programas so-ciales. En tal sentido, las opiniones y percep-ciones locales relevadas, deben ser debida-mente contextualizadas y de ninguna formaconsiderarse exhaustivas. Por otra parte, tam-poco deben considerarse como experienciasexclusivas, ya que es muy probable que lasmismas se implementen en otros lugares. Entodos los casos estudiados se han identificadoprogramas, proyectos y acciones sociales, anivel departamental y urbano. En general, seconsideran aquellos vinculados a programas

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implementados por el Estado y se identificaniniciativas de la sociedad civil. Los proyectos einiciativas mixtas, son visualizadas comoinnovadoras y de reciente aparición, lo que con-lleva una falta de elementos para evaluarlas.

Asimismo, el proceso de descentralización delas políticas públicas, implica un proceso detransición desde un predominio de la lógicasectorial impulsada desde el ámbito central delEstado, a una de orden territorial de base local.En este contexto, los gobiernos locales asumenrelevancia en tanto constituyen agentes clavesde las transformaciones a implementar. Debenpor un lado, asumir nuevas responsabilidadesque van más allá de sus competencias tradi-cionales y por otro, convocar a la participaciónde la población local, lo que necesariamenteimplica un cambio en la cultura política(Rodríguez y Velázquez 1994).

Por otra parte, en los casos estudiados, se evi-dencia el fuerte grado de centralización del país,y se considera que las intervenciones socialesse alejan de los problemas reales de la pobla-ción y son sectoriales, mientras que los proble-mas son más complejos. Los gobiernos loca-les no se perciben por la población local, comoactores centrales en la implementación de laspolíticas sociales, aunque sean los principalesreceptores de las demandas y los problemasde la población. Si bien se les reconocen cier-tas acciones hacia la resolución de problemassociales críticos (alimentación, saneamiento,salud, vivienda, etc.), se critica que estas ac-ciones son en su mayoría de carácter tradicio-nal e incluso particularista. La falta de políticassociales locales, de diagnósticos y planificaciónde las acciones y políticas a emprender, sonaspectos que se señalan como necesarios yde urgente resolución.

A su vez, las políticas sociales son evaluadascomo inexistentes y se sostiene que predomi-nan programas, proyectos e iniciativas aisladas.En tal sentido, hay una demanda en relación aque sean coordinadas y planificadas, a los efec-tos de aumentar su eficiencia e incidencia enla situación social. Esto coincide con el Estudio

de Midaglia (2000), donde se plantea que laspolíticas impulsadas en las últimas décadas,han surgido según el modelo de Estado LiberalSocial, por el cual se implementa el pasaje deun sistema de protección universal, a uno deasistencia social de carácter «residual» y sepromueven políticas focalizadas o iniciativasantipobreza.

Por otra parte, se identifica una eclosión de ini-ciativas de la sociedad civil, tendientes a paliarla profundización de la problemática social –sehace especialmente mención a las solucionesalimenticias como comedores, merenderos,etc.–. Sin embargo, se señalan las limitacionesde este tipo de iniciativas y aún aquellos queparticipan de estas actividades en forma volun-taria, manifiestan lo insuficiente que resulta.Sobre todo en consideración a que están frag-mentadas, son medidas de emergencia, pun-tuales y parciales, a la vez que poco articula-das entre sí y con otras. Aparece la necesidadde que se coordinen, se planifiquen y que evitetratar sólo el problema alimentario. Los infor-mantes locales afirman que deben ajustarse ala heterogeneidad y complejidad de las nece-sidades de la población y no de acuerdo alvoluntarismo y criterio intuitivo de las iniciati-vas de la población y sus organizaciones. Sesostiene que esa atomización de los programasy su modalidad asistencialista, no soluciona losproblemas de fondo (la falta de ingresos de loshogares a través del trabajo), sino que estimu-la o refuerza malos hábitos como la dependen-cia de las instituciones o de la beneficenciapública (Tabla 3).

Así por ejemplo, Programas importantes comola regularización de los asentamientos, no re-suelven la situación social en tanto a las fami-lias se les dificulta mejorar su calidad de vida,por la falta de ingresos que les permitan sus-tentarse. En tal sentido, el estímulo de políti-cas generales de generación de fuentes de tra-bajo y de creación o apoyo a un cambio dementalidad, en términos de la búsqueda de autosustento a través del trabajo, constituye paralos actores locales una estrategia más fidedig-na y de largo aliento.

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TABLA 2. PROBLEMAS Y DESIGUALDADES SOCIALES SEGÚN LOS ACTORES LOCALES

Departamentos

Colonia

Problemas Sociales

: Empleo: desocupación; reducción delos salarios, precarización.

: El aumento de la pobreza.

: Aumento de la delincuencia y robos,la violencia junto con la marginalidady la drogadicción.

: Deficiencia de servicios sociales (sa-lud, vivienda, etc.) e insuficiencia derecursos.

: Aumenta el descontento social.

: «... predomina la resignación y la fal-ta de interés por mejorar la situaciónque tenemos».

: Crisis de valores.

Desigualdades Sociales

: Segregación residencial «– consoli-dación de asentamientos.

: «Creció la clase baja y la clase me-dia disminuyó. Hay más distanciaentre el pobre y el rico.»

: Diferencial acceso a la informacióny a las nuevas tecnologías.

: «Sólo los estratos sociales más altosestán accediendo a la educación uni-versitaria.»

: Desigualdad en inserción laboral porfalta de capacitación.

: Inmigración campo ciudad hacia cin-turones de pobreza en la ciudad.

: Disminución del peso de la clase altavinculada a las grandes extensionesde producción ganadera y poder anivel local.

: El abandono de la educación por losjóvenes, junto a empleos precarios yla baja calificación refuerza las des-igualdades.

: Aumento de polarización social – per-sonas con alto poder adquisitivo yaumento de sectores pobres.

: Segregación residencial. Crecimien-to de asentamientos y zonas residen-ciales.

: Precarización del empleo urbano.

: Pérdida de fuentes de trabajo rural.

: Empobrecimiento de la población ybaja de la calidad de vida.

: Aumento de la incertidumbre e inse-guridad respecto del futuro.

: Aparición de violencia, la mendicidadinfantil, vandalismo, situación de ca-lle de la infancia, deserción escolar.

: Aumento del alcoholismo en los jóve-nes, problemas de vivienda y falta deservicios de salud.

: Más «miseria simbólica»: de valoresy conductas.

: Crisis de socialización en niños y ado-lescentes.

Maldonado

Salto

: Expansión de la informalidad y el em-pleo precario.

: Inmigración y falta de infraestructu-ra –vivienda de servicios sociales–.

: «Desintegración familiar» y falta de re-des sociales de sostén.

: Aumento de la violencia familiar.

: Cambio en el rol de la mujer.

: Aumento del malestar social, tanto fa-miliar, juvenil e infantil.

: Abandono escolar y liceal.

: Aumento de Asentamientos y con-traste con Punta del Este.

: «Disminución de la clase media y au-mento de la población con dificulta-des económicas.»

: Desmejoramiento del nivel de vida dela clase media (cambios en los esti-los de vida y reducción de nivelesde consumo).

: Falta de trabajo y mano de obra des-ocupada en sectores de baja califi-cación.

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TABLA 3. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS E INICIATIVAS SOCIALES POR LOS ACTORES LOCALES

Aspectos

Negativos

Positivos

Políticas Sociales a nivel local

: Accionar tradicional de los municipios(asistencialismo, clientelismo, particu-larismo).

: Insuficiencia de medidas en el marcode la situación social actual.

: Programas sociales puntuales, frag-mentados.

: Falta planificación, de estudios y diag-nósticos para la formulación de polí-ticas a nivel departamental.

: Centralismo sin consideración a la es-pecificidad local – definiciones a par-tir de fondos financiadores.

: No afectan desigualdades socialesexistentes.

: Son sectoriales y aún siendo exitosasno mejoran la situación de calidad devida más general de los individuos (ej.regularización de asentamientos, pla-nes Caif).

: Ajuste o reducción de la intervencióndel Estado ha disminuido la incidenciade los distintos programas y ayudas.

: La Escuela asumiendo roles que nole corresponde (alimentación, vesti-menta, salud, registro civil, etc.).

: Falta de experiencia en el trabajo so-cial y en políticas sociales.

: Aumento de la diversidad de institu-ciones públicas y privadas.

: Procesos de descentralización intra– departamental (ej. Hospital de Sal-to) con expansión de la cobertura yla optimización de los recursos exis-tentes.

: Los convenios con ONG u otros pro-gramas del Estado.

Iniciativas de la sociedad civil

: Falta de coordinación y la fragmen-tación de las iniciativas hace a suineficiencia.

: No tienen visión global, están muyfocalizadas en una realidad puntual.

: Con poca continuidad, las iniciativasson intermitentes y efímeras.

: Falta de conocimiento técnico de losproblemas que tienen que abordar.

: Han surgido como salida de emer-gencia a situaciones extremas cau-sadas por la crisis, no son la solu-ción a los problemas sociales.

: ONG's que proporcionan la adquisi-ción de herramientas para un mayory mejor desarrollo personal y social.Rescatan la dignidad del hombre yfomentan los hábitos de trabajo.

: Iniciativas de autosustento como lashuertas.

: Creación de redes de organizacio-nes para coordinar y evitarsuperposiciones y para tener unavisión más global.

: Aumento de la participación social encomisiones barriales y en actividadesde voluntariado.

: Capital cultural y humano existenteen la sociedad. Gestores o líderes co-munitarios que tienen iniciativa y ge-neran proyectos.

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En resumen, la sectorialidad, la falta de coordi-nación y la agudización y empeoramiento de lasituación social, exponen a los actores localesa nuevos desafíos metodológicos y de obten-ción de recursos. Cómo intervenir en la socie-dad sin consolidar el asistencialismo, pero tam-poco obviando las urgencias más inmediatasde la población, es un desafío grande y cuyasolución es de una indudable complejidad. Porotro lado, se destaca la importancia de la parti-cipación social y el involucramiento ciudadanoy la necesidad de evitar iniciativas o políticaspaternalistas. En tal sentido, recurrir a los pro-tagonistas locales y redes sociales de sustentoexistentes, constituye un recurso ineludible para

considerar ante la intervención en un área es-pecífica. Sin embargo, de acuerdo a Investiga-ciones recientes, ello implica que la propia so-ciedad civil y sus organizaciones terminan re-solviendo los vacíos y ausencias de políticasde Estado. Así por ejemplo, ocurre con los tra-bajos que realizan las ONG’s, las ComisionesVecinales, etc. en torno a temas tan importantescomo la alimentación y la salud (Rivoir, 2002).

A continuación, complementando el análisisrealizado desde la perspectiva de los actores,se resumen las tendencias emergentes en losescenarios locales, y su relación con las políti-cas públicas.

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Profundizando en la problemática del desarro-llo socioeconómico local y su vinculación conlas políticas públicas, se resumen las princi-pales tendencias y elementos, que surgen delEstudio presentado, y se plantean un conjun-to de recomendaciones para la formulación depolíticas. Por una parte, puede asumirse quelas transformaciones socioeconómicas localesprevistas para los próximos años, estaránsignadas por un proceso de reestructuracióneconómica, a partir de la Integración Regio-nal, a través de la reconversión, mayorcompetitividad y la innovación tecnológica enlos sectores de mayor potencial y ventajascomparativas –agroindustrial, turístico, servi-cios, etc.– (Veiga 2000 op.cit. y GIIE–FCEA1997). Sin duda, que de verificarse estas ten-dencias, se acentuarán las disparidades inter-nas y la fragmentación territorial (en la Tabla4, se destacan las principales tendenciasemergentes en el escenario actual).

Por otra parte, es interesante destacar que deacuerdo a las proyecciones de población, paralas distintas regiones, las tendencias previstasconfirman el dinamismo regional del Sureste, quetendría el único crecimiento demográfico en elpaís, a través de un proceso de concentraciónpoblacional. El resto de las regiones tendría ni-veles de estancamiento y pérdida de población,aunque con importantes diferencias internas,considerando la atracción y localización en áreasespecíficas –ciudades o microregiones–, en fun-ción al dinamismo del mercado laboral. Además,el incremento acelerado de la emigración inter-nacional, constituye un nuevo problema para laya envejecida sociedad uruguaya y para algu-nas áreas en particular, en la medida que seagudizarán los problemas de estructura demo-gráfica durante los próximos años.

A partir de estos fenómenos se pueden plan-tear distintos escenarios considerando los cam-

4. Tendencias emergentesen los escenarios locales:

hacia la definiciónde políticas públicas

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bios en las políticas públicas y las iniciativaslocales. En este sentido, corresponde observarque la experiencia internacional indica que nose pueden reforzar los mecanismos de integra-ción social, sin reforzar el Estado. En la medidaque los desafíos emergentes en contextos deglobalización, fragmentación socioeconómica ycrisis como en la actualidad; necesariamenterequieren el aumento de la protección social,implementando políticas sociales para los sec-tores y áreas más carenciadas, a nivel de lasdiferentes instituciones del Estado, Municipios,Ongs, etc. (Mingione y Oberti 2001).

En este contexto, la experiencia de la Comuni-dad Europea desde hace cuatro décadas, permi-te apreciar que mientras las políticas sectorialescontribuyen a maximizar la competitividad y laeficiencia regional; las políticas de desarrollo yordenamiento territorial, constituyen instrumentosde «compensación social y regional» –a nivel de

las distintas áreas y microregiones del país–; enla medida que armonicen las condiciones del te-rritorio y por tanto el soporte de actividades eco-nómicas y población en el espacio nacional. A suvez la experiencia comparada (cf. Vásquez Bar-quero 1996 y Fernández Tabales 1998), sugiereque para lograr un adecuado desarrollo regionaly local, es necesario incorporar en las políticas yprogramas, factores –poco considerados tradicio-nalmente– tales como:

: la capacidad de generación de consensospolítico–sociales;

: la integración entre los diferentes usos delsuelo en un territorio;

: una cultura empresarial generada localmen-te y su relación con el contexto;

: la calificación de los recursos humanos: la identidad regional y la capacidad de di-

fundir el «producto local»;: la valoración ambiental.

TABLA 4.

RESUMEN: TENDENCIAS EMERGENTES A NIVEL LOCAL

: Incremento de las desigualdades regionales y concentración socioeconómica, a partir dediferenciales de inversión, competitividad y el tipo de inserción de las subáreas nacionales, en elMercosur y en el sistema internacional;

: Mayor diversificación y especialización de la producción sectorial y regional en los depar-tamentos del Sur y Litoral;

: Inversión privada y extranjera como estímulo de la reestructuración económica local, me-diante complejos turísticos, infraestructuras por concesión de obra pública, actividades inmobi-liarias, «urbanizaciones cerradas», agroindustrias, etc.;

: Migraciones poblacionales hacia aquellas áreas con capacidad de generación de empleo(microregiones del Sur y Litoral), y reestructuración demográfica, mediante «nuevos flujospoblacionales» –permanentes y coyunturales–, entre áreas urbanas y otros espaciossubnacionales, así como de países vecinos;

: Formas de Fragmentación socioeconómica y segregación residencial, asociadas con esti-los de vida y pautas de consumo diferentes;

: Empobrecimiento de sectores y clases medias, como efecto de la precarización y frag-mentación laboral, retiro del «Estado Benefactor», y deterioro en los niveles de ingreso.

: Desintegración y exclusión social, que retroalimentan el circulo de la pobreza; y colocan ala desigualdad social, como un tema fundamental a enfrentar;

: Ausencia de estrategias alternativas y consenso sobre el crecimiento económico y el desa-rrollo social; y debilidad de sectores empresariales y falta de capacitación laboral;

: Configuración de nuevas pautas de «cultura urbana», y «desarrollo local», en función a laexpansión de la globalización económica y del consumo;

: Impactos socioculturales y «emergencia de problemas sociales» asociados a la expansiónde la pobreza y segregación urbana (inseguridad, marginalidad, delincuencia,etc.).

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En definitiva, la definición de políticas públicaspara el desarrollo local, implica diseñar instru-mentos específicos de ordenamiento por losgobiernos municipales y organismos del gobier-no central. Ello presupone una significativa pre-sencia del Estado y los actores sociales en lapolítica local; a través del estímulo a los víncu-los comunitarios entre los protagonistas loca-les; el apoyo a las estructuras locales y regio-nales, y el estimulo a formas de innovaciónsocial y económica. En esta perspectiva, unode los componentes fundamentales de las es-trategias departamentales y locales aimplementar, es la definición de políticas posi-tivas hacia adelante o «explícitas», es decir queminimicen el carácter predominantemente com-pensatorio o reparador de las políticas secto-riales y el enfoque cortoplacista tradicionalmen-te adoptado. Sin duda que, un requisito funda-mental en la perspectiva del diseño de políti-cas, es la construcción de imágenes territoria-les, económicas, sociales, etc.

En tanto las políticas sociales sean considera-das compensatorias o paliativas de los efectosnegativos de las políticas económicas, no selogrará mejorar las condiciones de vida de lapoblación. Con políticas económicas que pro-fundizan las desigualdades, las políticas socia-les, y en particular las focalizadas no lograránsuperar la pobreza; así como la política econó-mica guarda estrecha relación con otro factorclave para las condiciones de vida: el empleo.Así, la precarización de las condiciones de tra-bajo, el aumento de la informalidad, etc. sonfactores que coadyuvan al empeoramiento dela calidad de vida. No obstante este contexto,las políticas sociales tienen su especificidad ymargen de intervención (Veiga y Rivoir, 2001).

Por otra parte, en el marco de políticas tendien-tes a generar ingreso, se debe estar alerta para:evitar políticas asistencialistas, y crear meca-nismos para que las personas puedan generarsu propios ingresos; confundir programas deemergencia social con políticas sociales de lar-go aliento. Ello facilita el manejo de los tiem-pos y la evaluación de los impactos, así comoevitar falsas expectativas respecto de las ac-ciones tomadas, considerando la dignidad y la

creación de «hábitos y cultura del trabajo». Delo contrario, iniciativas que tiendan a paliar si-tuaciones actuales de urgencia, pueden contri-buir a agudizar problemas y situaciones de ca-rácter estructural y por tanto más difíciles derevertir en un futuro.

En síntesis, y considerando los elementos ana-lizados en nuestros Estudios, (Rivoir 2001;Rivoir y Veiga 2001), se destacan algunos as-pectos relevantes para implementar políticassociales a nivel local:

: Apoyarse en recursos y redes existen-tes en el territorio. Ningún programa nipolítica se implementa sobre la nada, entodo territorio existen con anterioridad insti-tuciones y redes. Tomar en cuenta esta acu-mulación, así como los conflictos o proble-mas derivados de la misma, es fundamen-tal a los efectos de la eficiencia de la inter-vención. En este sentido, se pueden poten-ciar los esfuerzos ya existentes y reforzarlas líneas del propio programa aimplementar. Así, conocer la realidad localcon anterioridad es un elemento clave.

: Estrategias versus Urgencias. Dada laapremiante situación social que experimen-ta el país, y en particular las clases y estra-tos medios y bajos, en general las accio-nes que se realizan asumen el carácter deurgente. Si bien éstas surgen en muchoscasos en forma espontánea a iniciativa delos ciudadanos y sus organizaciones, o enplanes de emergencia de las institucionespúblicas, no debe de olvidarse su carácter.Por ello es conveniente mantener una visiónestratégica y articular la satisfacción de ne-cesidades inmediatas, con la consecuciónde procesos sostenibles a largo plazo.

: Visión global e integral. Si se conciben losproblemas sociales como multidimensionalesy complejos, las políticas sociales deben re-flejarlo a través de una visión global y unaejecución integral. Las políticas encaradas so-lamente en forma focalizada o sectorial, re-suelven parcialmente algunos problemas so-ciales de algún sector de la población. En tal

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sentido, con un enfoque integral de las mis-mas, se debe contemplar esa complejidadde los problemas sociales. Para ello es ne-cesario involucrar la pluralidad de institucio-nes y la participación de distintos actores ylógicas. Asimismo la política social puedeconstituirse en política de desarrollo y deconstrucción de ciudadanía, extendiéndo-se su impacto más allá de la satisfacción osolución de una necesidad inmediata.

: Relación técnico – político. Un elementoque constituye una pieza clave es la capa-cidad de entrelazar los aspectos técnicos ylos políticos en la gestión y en la toma dedecisiones. A nivel de los Municipios, esdonde este tema se hace más evidente, entanto se mezclan las razones político – par-tidarias de las decisiones a tomar y los mo-tivos técnicos. La construcción de un diálo-go entre el actor técnico– con una visión delo viable y técnicamente conveniente– y elactor político –en tanto representa una prio-ridad desde el punto de vista del gobiernomunicipal– es uno de los ejes a considerar.En tal sentido, una renovación de las prác-ticas de los Municipios, en relación a laspolíticas sociales, constituye una tarea ur-gente a encarar.

: Planificación, con seguimiento, control yevaluación. La necesidad de un manejotécnico de las políticas, está a la base demayores impactos y optimización de los re-cursos del Estado. Esta planificación nece-sariamente deberá ser participativa, a losefectos de involucrar a la población en losprocesos sociales, así como para garanti-zar que las medidas sean acordes a lascaracterísticas identitarias y las necesida-des de dicha población. Por otra parte, a lavez que se profundicen los niveles de des-centralización, el seguimiento y control dela gestión se hacen imprescindibles. La eva-luación de las políticas existentes, en unfactor reclamado por los técnicos desdesiempre y de muy difícil consolidación. Esfundamental para la política pública, conju-gar también aquí los criterios de los respon-sables políticos y la de los técnicos.

: Coordinación y articulación de actores.El fomento de la coordinación entre las dis-tintas partes involucradas en la política so-cial, proyecto o programa, permitiría poten-ciar los distintos esfuerzos, a la vez queevitaría desdibujar las responsabilidades.Para ello es necesario aumentar el flujo deinformación sobre los programas, activida-des e intervenciones desde las esferas intrae interinstitucional, a efectos de aumentarla eficiencia y de evitar superposiciones enlas políticas, dentro de un mismo territorio.

: Innovación. Las políticas actuales parecenno intervenir sobre los procesos socialesque reproducen la pobreza y la fragmenta-ción social, sino que más bien se percibenesfuerzos aislados o focalizados que –másallá de su éxito– no logran transformar estarealidad o modificar estas tendencias. Pa-rece imperioso incorporar nuevas dimensio-nes a la implementación de las políticas,involucrando a todos los actores; el Estadocomo factor insustituible en ciertos proce-sos vinculados a la transformación social ydel territorio, así como a las organizacionesde la sociedad civil. La creatividad en tér-minos de buscar nuevos caminosmetodológicos de reflexión y acción, pare-ce constituir un desafío central.

: Participación social. Constituye parte delos recursos existentes en el territorio. Esfundamental la coordinación y el respeto alas organizaciones sociales y de vecinosque han logrado apropiarse del territorio yde sus responsabilidades. El rol allí, debeser fortalecer redes y esfuerzos ya existen-tes y complementarlo con los inexistentes.Para ello es fundamental constituir instan-cias de diálogo, intercambió y acción en losdiversos espacios sociales y temas. Propo-nerse incorporar la participación social comoun elemento más de las políticas, implicaevaluar previamente en que instancias seabrirán dichos canales (la elaboración, laejecución, el diseño, la implementación), alos efectos de no crear falsas expectativasy definir los mecanismos específicos másadecuados. También se considera que esto

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implica una dinámica distinta, pues a la vezque enriquece los procesos, incorpora con-flictos y en muchos casos los enlentece. Ental sentido, conviene tener presente que laparticipación social vinculada a la solucióno intervención en problemas sociales, seencuentra en el permanente dilema, entreutilizarse para compensar los vacíos quedeja el Estado, o constituir un elemento máspara la construcción de ciudadanía.

Desarrollo local y políticas en elescenario de la globalización

En síntesis, tanto el análisis realizado a nivelcuantitativo, como cualitativo desde la pers-pectiva de la población local, confirma las cre-cientes desigualdades sociales y tendenciasde fragmentación a nivel de las ciudades y elterritorio, donde por un lado, ciertos sectoresse modernizan, con la introducción de nuevastecnologías y pautas de consumo globales, ypor otra parte, crecientemente surgen estra-tos de población, con necesidades básicas in-satisfechas y posibilidades de movilidadsocioeconómica, extremadamente limitadas.Como hemos señalado, dichos fenómenos in-dican que las distancias entre las clases so-ciales se profundizan, y los encuentros entresectores sociales distantes, son cada vezmenos frecuentes, y se pierden las caracte-rísticas de sociedad integrada.

Tales transformaciones se expresan a nivelsociocultural, donde emergen rupturas, cambiode costumbres y la «perdida de valores», a lavez que aumenta la incidencia de «lo global»en la dinámica y la cultura local, y ésta se vefuertemente cuestionada. La sensación de in-seguridad, y destrucción de ciertos valores, sinque se perciba otra alternativa, la incompren-sión de las prácticas y actitudes de los jóve-nes, son algunos de los síntomas de este im-pacto. Esta fragmentación socio–territorial ycultural, destruye espacios de integración exis-tentes hasta el momento y no se crean otrosalternativos, lo cual representa un gran déficitde las políticas a nivel local; y como se confir-ma por la población local, no existen políticas

que enfrenten estas desigualdades y su pro-blemática a nivel de las comunidades.

Por otra parte, de acuerdo a las tendenciasactuales y los escenarios previstos, se reforza-rán las pautas de concentración económica ypoblacional, asociadas a Proyectos de expan-sión agroindustrial, de servicios y turísticos (enel Sur y Litoral y microregiones del Noreste),por el sector público y privado. En tal sentido,es previsible que se produzcan nuevas «des-igualdades socioeconómicas y territoriales», apartir de la inserción de aquella ciudades yáreas dinámicas, en el sistema binacional conArgentina y Brasil. De acuerdo a estas tenden-cias, surgen sectores sociales y áreas «gana-doras» y «perdedoras», y en el corto plazo esdifícil predecir una reversión en la polarizaciónsocioeconómica y territorial, a menos que seimplementen políticas económicas y sociales,y estrategias sectoriales y territoriales adecua-das (Dinot–Mvotma 1998 y Veiga 2000 op.cit).

En este contexto, las políticas públicas puedencontribuir a disminuir las desigualdades socialesy territoriales; incorporando las especificidades ycapacidades locales en las estrategias de desa-rrollo nacional y departamental; estimulando lacooperación y solidaridad entre diferentes secto-res de actividad y áreas, y potenciando el creci-miento local, a través de la negociación entre losprincipales actores sociales. En esta perspec-tiva, se adjunta (Tabla 5) un Listado –no ex-haustivo– de «Propuestas con objetivos socia-les y de desarrollo local», a introducir en laspolíticas públicas.

A partir del análisis de los problemas y desigual-dades sociales y sus implicancias para los pro-cesos de desarrollo local, surgen distintas al-ternativas. En primer lugar, las tendencias ac-tuales indican que la crisis socioeconómica,requiere tomar medidas urgentes para que susefectos repercutan y se prolonguen lo menosposible a las generaciones futuras. A pesar deque los programas de emergencia seanimplementados, éstos no necesariamente ata-can la problemática estructural que genera pro-blemas sociales y desigualdades. En tal esce-nario, existe el riesgo de implementar medidas

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de asistencia puntuales, que resuelvan situa-ciones críticas, pero que tiendan a consolidaruna cultura asistencialista, sin estimular el de-sarrollo y la capacidad de autosustento de lapoblación. En tal sentido, la metodología dediseño e implementación de las políticas públi-cas, debe ser un componente fundamental, alos efectos de incorporar: la participación so-cial, las iniciativas existentes y aspectos técni-

cos tales como los diagnósticos previos de lasituación.

En definitiva, a partir de los Estudios de Casorealizados, se evidencia la necesidad que laspolíticas sociales locales, incluyan la integra-ción social de la población como meta. Dadoslos procesos de segregación socioeconómicay residencial detectados y su tendencia a

TABLA 5.

«ALGUNAS POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL»

: Crear mecanismos de desconcentración y descentralización Local en las oficinas a cargode Programas con contenido territorial, y asegurar la coherencia con las políticas nacionales.

: Promover programas de Desarrollo y fortalecimiento social –en particular de la familia–,para los sectores y áreas carenciadas.

: Implementar políticas sociales tendientes a la Integración Nacional, en los ámbitos educa-tivo – cultural, comunicaciones y desarrollo social, particularmente en las áreas fronterizas.

: Jerarquizar el Planeamiento Estratégico e impulsar en Oficinas Municipales, vinculadas ala problemática social y el desarrollo, la información y capacitación de recursos humanos.

: Impulsar programas de localización de población en áreas consideradas prioritarias para eldesarrollo nacional, mediante estímulos a la organización económica y productiva.

: Estimular formas de asociación y participación en las iniciativas y programas de desarrollo,a través de campañas de sensibilización y difusión de la problemática local, entre organiza-ciones no gubernamentales.

: Realizar Talleres Locales, sobre los temas departamentales y regionales, involucrando alos principales agentes económicos (Sectores empresariales, Cámaras, Organizaciones deProductores y Sindicatos).

: Implementar Programas de capacitación –formales e informales– a Empresarios y ActoresSociales calificados, sobre su problemática local.

: Introducir en los programas de educación primaria y secundaria elementos básicos sobrela problemática territorial y local de cada región y localidad.

: Apoyar y utilizar los medios de comunicación local, como canales de sensibilización de laopinión pública, frente a los problemas departamentales.

: Promover el uso de instrumentos tecnológicos electrónicos (Internet, SoftwareGeoreferenciado,etc.), para la identificación y capacitación sobre problemas del desarrollolocal.

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profundizarse, el aislamiento y la conflictividadsocial también se agudiza. Ello constituye unelemento de fragmentación, que consolidagrandes diferencias, tanto de acceso a recur-sos y redes sociales, como de caráctersociocultural, que son muy profundos y difíci-les de revertir. En dicha medida, para lograrun consensuado desarrollo territorial, el forta-lecimiento de los actores y Gobiernos Munici-pales, constituye una prioridad fundamental.En tal sentido, es preciso reconocer que exis-ten a nivel departamental y nacional, una mul-tiplicidad de actores que juegan diferentes ro-les, tales como dirigentes y representantespolíticos, técnicos, empresarios, organizacio-nes sociales, etc.

Por otra parte, considerando que Uruguay esun país pequeño de relativa homogeneidad –yque no tiene tradición de planificación territo-rial o regional–, debe asumirse que la mayoríade los actores locales –públicos y privados–,desconoce y no percibe al desarrollo regional yel ordenamiento territorial como un objetivoimportante. A lo sumo existen intereses y enfo-ques sectoriales, y prioridades, que se expre-san en demandas diversas. Por lo tanto, parasuperar estas restricciones, deben definirse eimplementarse medidas de información, sensi-bilización y negociación, sobre los principales

problemas locales y territoriales, por los Gobier-nos Municipales y organismos del GobiernoCentral, dirigidos a la capacitación de los acto-res locales.

En síntesis y como hemos señalado, de acuer-do a las tendencias actuales y los escenariosprevistos por nuestros Estudios, en los próximosaños se reforzarán las pautas de concentracióneconómica y poblacional; y en tal sentido, esprevisible se produzcan nuevas desigualdadessocioeconómicas y territoriales.

Por consiguiente, en la medida que la sociedaduruguaya enfrenta un conjunto de problemas ydesafíos correspondientes a contextos deglobalización, fragmentación socioeconómica ycrisis, necesariamente se requiere el aumentode la protección social, y la implementación depolíticas públicas destinadas a los grupos so-ciales y áreas más carenciadas; ante lo cual debeenfatizarse que no se pueden reforzar los me-canismos de integración social, sin reforzar elEstado. Esto significa, que si las políticas públi-cas no atacan rápidamente los factores críticosque atraviesan la sociedad uruguaya actual,como son: la pobreza, la exclusión sociolaboraly el aumento de la desigualdad; seguramenteaumentarán las pautas de desintegración socialy empobrecimiento de la población.

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