http://tcda.infojus.gov.ar/index.php?task=fetchTerm&arg=2720&v=SAIJ

http://fenalprou.org.co/reforma-tributaria/94-reforma-tributaria/438-resena-

del-documento-el-rol-de-la-parafiscalidad-en-la-formacion-y-capacitacion-

para-el-trabajo-en-el-mundo-contemporaneo-consecuencias-de-la-reforma-

tributaria-sobre-el-sena-.html

EXACCIONES PARAFISCALES

Ingresos recaudados por el Estado a través de Organismos autónomos con cierta

autonomía financiera que no figuran en los Presupuestos Generales del Estado.

Participan de la naturaleza de los impuestos cuando se exigen sin especial

consideración a servicios o actos de la Administración que benefician o afectan al

sujeto pasivo. Se hallan integrados por tasas, derechos, arbitrios, cánones,

etcétera. En aplicación de los principios de legalidad e integración presupuestaria,

estos tributos y exacciones parafiscales se han ido eliminando progresivamente a

partir de 1958.

EXACCIONES PARAFISCALES

Ingresos recaudados por el Estado a través de Organismos autónomos con cierta

autonomía financiera que no figuran en los Presupuestos Generales del Estado.

Participan de la naturaleza de los impuestos cuando se exigen sin especial

consideración a servicios o actos de la Administración que benefician o afectan al

sujeto pasivo. Se hallan integrados por tasas, derechos, arbitrios, cánones,

etcétera. En aplicación de los principios de legalidad e integración presupuestaria,

estos tributos y exacciones parafiscales se han ido eliminando progresivamente a

partir de 1958.

EXACCIÓN FISCAL

(En inglés: levying of taxes )

Procedimiento por el que el Estado obtiene los impuestos necesarios para

sufragar los gastos públicos. Se dice que la exacción es directa cuando el Estado

obtiene la deuda fiscal directamente de los sujetos pasivos de los distintos

impuestos y, por el contrario, es indirecta cuando se exigen los impuestos a

personas distintas de los sujetos pasivos, estando permitido que éstos exijan a los

sujetos pasivos determinados por ley las cantidades que ellos han tenido que

abonar.

“Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Café. A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos: 1) En la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el impuesto, por definición, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada; y 2) La diferencia radica en el carácter voluntario del pago de la tasa y en el carácter obligatorio del pago del tributo. “Sin embargo, algunos autores, con razón han señalado que la segunda distinción no es muy exacta, puesto que cuando la tasa se está exigiendo como contraprestación de los servicios que de manera exclusiva o bajo la forma de monopolio suministra el Estado, le es muy difícil, si no imposible, al particular no utilizarlo. Por lo tanto el carácter de voluntariedad se desdibujaría en la tasa. Ante un monopolio del servicio postal la única manera de no pagar las tasas del envío de cartas sería no escribiendo cartas, lo cual resulta imposible en la vida moderna. De manera que “la verdadera distinción del impuesto y de la tasa reposa en la ausencia o en la existencia de una contrapartida proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o no obligatorio”. La Contribución fiscal comprende el impuesto propiamente dicho, la tasa y la contribución de carácter especial, como el impuesto de valorización, mientras que la parafiscalidad está constituída por una especie de “impuestos corporativos” que, en concepto del profesor Maurice Duverger, son los que se perciben en provecho de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de colectividades. En la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente se expresó sobre la parafiscalidad, lo siguiente: “Francia fue el primer país donde se habló de la parafiscalidad con el objeto de separar ciertos recursos financieros del encasillado tradicional de la hacienda

pública. La palabra la originó Robert Shuman, quien en 1946 publicó una relación de todos los ingresos públicos del Estado francés, en documento muy divulgado, que en los círculos políticos y financieros es conocido como el inventario Shuman. El erudito ministro que en los años cincuenta lograra gran fama, por sus aportes a la creación de la Comunidad Económica Europea, bautizó como parafiscales a algunos de los ingresos por él inventariados, no obstante que provenían de la soberanía fiscal del Estado. El concepto se extendió y tomó cuerpo jurídico en los países europeos -los latinos- que se caracterizan por el sistema de derecho codificado. Por ejemplo, en España la ordenación jurídica de la parafiscalidad comenzó con el estatuto del 26 de diciembre de 1958, denominado ley de tasas y exacciones parafiscales. En Colombia, arriba se apuntó, están en pleno vigor exacciones de carácter parafiscal de las más variadas especies y más diversas formas, sin que obedezcan a normas ni regulación genérica fundamental de ninguna clase. “Los expositores y tratadistas de la hacienda pública (en estas fechas la bibliografía sobre la materia es copiosa) consideran como causas fundamentales del nacimiento y amplio desarrollo de la parafiscalidad, las siguientes: “A) Causa de carácter político, originadas, a su vez, por el crecimiento y extensión de las actividades y funciones del Estado moderno. “B) Causas administrativas derivadas de la descentralización y el florecimiento de organismos autónomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y más semejantes a las del sector privado. “C) Causas que cabría denominar político-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa que configura nuevos perfiles de actividad político-administrativa. “D) Causas de índole financiera, como el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposición, y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento del gasto público, lo cual obliga a buscar recursos al margen de los ortodoxos ingresos de tipo tradicional. Incluso podrían citarse causas sociológicas y psicológicas como las relacionadas con la predisposición del contribuyente a pagar el costo de un servicio que se le preste de modo directo y específico. “En un litigio relacionado con la retención cafetera, en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahíta y Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977, dijo lo siguiente: ‘Por tal peculiaridad los opositores piden que

se tengan como recursos parafiscales, que según la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, porque cualquiera que sea la contribución de que se trate, o como sea su naturaleza o se la llame, los preceptos constitucionales (296 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto no lo permiten’. Ese fallo fundamenta, en nuestra opinión, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Política de 1991. “Alain Barrere, catedrático de hacienda en la Facultad de Derecho y Ciencias Económicas de París, en sus cursos de política financiera expone lo siguiente: ‘la parafiscalidad ha sido definida en la doctrina del Consejo de Estado que data del 11 de mayo de 1954: ‘Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias que tienen una destinación especial instituídas por vía de autoridad con un fin de orden económico, profesional o social, y escapan en todo o en parte de las reglas de la legislación presupuestaria o fiscal en lo concerniente a la creación del recurso o de la renta, la determinación de su base imponible y de su cuantía y de los procedimiento de recaudo y control de su desembolso.” (Gaceta No. 79). Según la Carta Política, se sostiene para los tiempos de paz la competencia exclusiva del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Competencias que son desarrolladas por la Constitución Política en los artículos 150 numeral 12, 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o. y que encuentran excepción expresa en el artículo 215 ibídem, que habilita al Gobierno en el estado de emergencia económica, social, ecológica o de grave calamidad pública, para establecer nuevos tributos o modificar los existentes”.

Corte Constitucional, Sentencia No. C-545/94 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRIBogotá, D.C., junio seis (6 ) de dos mil dos (2002).Radicación número: 1421Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICOCONSIDERACIONES 1. Marco Constitucional y Legal.De conformidad con el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política,0in;margin-left:26.95pt;margin-bottom:.0001pt”> “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.”En concordancia con lo anterior, el artículo 338 de la Carta, consagra,“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o

parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.>“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. ”De esta forma la Constitución de 1991 incorporó formalmente la figura de la parafiscalidad reconocida en la teoría de la hacienda pública, tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, al lado de las contribuciones fiscales.En ejercicio y desarrollo de los anteriores preceptos constitucionales, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, prevé:“ART. 85.—Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas:85.1.Para definir los costos de los servicios que presten las comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual respectivo.85.2.La Superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente.85.3.Si en algún momento las comisiones o la Superintendencia tuvieren excedentes, deberán reembolsarlos a los contribuyentes, o abonarlos a las contribuciones del siguiente período, o transferirlos a la Nación, si las otras medidas no fueran posibles.85.4.El cálculo de la suma a cargo de cada contribuyente, en cuanto a los costos de regulación, se hará teniendo en cuenta los costos de la comisión que regula el sector en el cual se desempeña; y el de los costos de vigilancia, atendiendo a los de la Superintendencia.

85.5.La liquidación y recaudo de las contribuciones correspondientes al servicio de regulación se efectuará por las comisiones respectivas y las correspondientes al servicio de inspección, control y vigilancia estarán a cargo de la Superintendencia.85.6.Una vez en firme las liquidaciones deberán ser canceladas dentro del mes siguiente. Se aplicará el mismo régimen de sanción por mora aplicable al impuesto sobre la renta y complementarios, sin perjuicio de las demás sanciones de que trata esta ley.“PAR. 1º—Las comisiones y la Superintendencia se financiarán exclusivamente con las contribuciones a las que se refiere este artículo y con la venta de sus publicaciones. Sin embargo, el gobierno incluirá en el presupuesto de la Nación apropiaciones suficientes para el funcionamiento de las comisiones y de la Superintendencia durante los dos primeros años.“PAR. 2º—Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la Superintendencia.” (Negrilla fuera de texto).Para efectos del análisis que hará la Sala en orden a absolver la consulta formulada, se remitirá a la clasificación de los ingresos públicos, con el fin de establecer, de acuerdo al contenido material y características de la denominada “contribución especial” de la ley 142 de 1994, su naturaleza jurídica y régimen presupuestal aplicable; enfocando el estudio en las figuras de ingreso parafiscal y tasa, dado que la entidad consultante manifiesta que no existe acuerdo en torno a la naturaleza jurídica de la contribución prevista en el artículo 85 de la ley 142 de 1994, toda vez que hay pronunciamientos encontrados de la administración en torno al tema, los cuales en unos casos le atribuyen a dicha contribución el carácter de contribución parafiscal y en otros el de tasa.A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes:a) on de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (artículo 152 numeral 12).b) on obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal.c) on específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad.d) No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien determinado.e) Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (Corte Constitucional C-536/94).f) u administración puede realizarse a través de entes privados o públicos. En Sentencia C-490 de 1993, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 51 de 1966 hizo un recuento de los antecedentes de la noción de parafiscalidad en Colombia y sus características frente a las figuras del impuesto y de la tasa, providencia a la cual pertenecen los siguientes apartes:

“Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de 1928 al crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del fondo panelero, de las cajas de compensación familiar y del fondo nacional del café, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuación.”“En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos “surgen en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad.” (Corte Constitucional. Sentencia N° C-040 del 11 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón. Págs. 18 a 19.).“Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales “son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad”. (Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de 9 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. Pág. 27). (Negrilla fuera del texto).En este punto es importante mencionar que aunque la jurisprudencia tanto de la Corte, como del Consejo de Estado, han tratado de precisar las características de la figura de la parafiscalidad, por otra parte sus pronunciamientos no han sido lo suficientemente precisos para establecer cuál es la naturaleza jurídica de los ingresos recaudados con el fin de recuperar los costos derivados del ejercicio de funciones administrativas del Estado.En la Sentencia C-040 de 1993, del 11 de febrero de 1993, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad de la ley 40 de 1990, por la cual se estableció la

cuota de fomento panelero, aunque efectuó una exposición sobre el surgimiento de la parafiscalidad, y sistematizó los elementos característicos de una y otra figura, mencionó algunos criterios de la doctrina que cobran importancia frente al tema particular materia de esta consulta, sin detenerse en su análisis, porque el tema a tratar en su momento hacía relación con las cuotas de fomento de actividades productivas.Dijo la Corte Constitucional en la mencionada oportunidad sobre las características de cada una de las figuras:“ Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.( Corte Constitucional. Sentencia C-490-93)(…)“Las rentas parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas.“Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características:

El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los

beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para

amortización y crecimiento de la inversión. Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas

diferenciales). Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto).

“Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.”Como sustento de su análisis, la Corte citó al doctor Juan Camilo Restrepo, tratadista que señala como criterio diferenciador entre la tasa y la contribución parafiscal, el tipo de servicio público que se pretende sufragar con el ingreso objeto de estudio, así:(…)“se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera

autónoma, Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café”. (Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992. pag 124).Ahora bien, esta Sala en otras oportunidades y con el fin de esclarecer el concepto de la parafiscalidad ha analizado no solo los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia, sino los de la doctrina extranjera. En el Concepto No. 923 de 1996, se detuvo en la definición del profesor Duverger, en los siguientes términos:“El tratadista Maurice Duverger señala que la parafiscalidad es una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que “en síntesis, está constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de colectividades; tales impuestos son para éstas lo mismo que los impuestos locales son para los municipios y provincias” Precisa el profesor Duverger que “se califican de parafiscales…las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo más importante. Hay además otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cámaras profesionales, comités, centros técnicos, etc.”“Duverger distingue las tasas de las contribuciones parafiscales: “hay una diferencia fundamental entre las tasas administrativas y las parafiscales, en cuanto a la naturaleza de los servicios públicos en beneficio de los cuales son percibidas. Las primeras son remuneraciones pagadas a servicios administrativos. Las segundas son percibidas en beneficio de organismos públicos, o privados, pero no de servicios públicos administrativos propiamente dichos: se trata de organismos de carácter económico, social o profesional”. (Negrilla fuera delEn consecuencia, el criterio sobre la naturaleza del servicio que se pretende sufragar con la contribución, cobra importancia y así lo ha reconocido la jurisprudencia Constitucional, en Sentencia C-545 de 1994, en la cual la Corte señaló:“Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. “Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas, los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de

contribuciones parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Café.

SENTENCIA C-040 DE 1993

D. Contribuciones parafiscales y rentas nacionales de destinación específica.1. La parafiscalidad. Como es bien sabido, la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional.Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación.La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad.Puesto que la definición de lo parafiscal es aún tema de debate tanto en la doctrina nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a nuestro medio.En constancia escrita hecha en la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr Alfonso Palacio Rudas propuso, la introducción de contribuciones parafiscales en la Carta y trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a saber:

"Maurice Duverger en su tratado de Hacienda Pública califica de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o

semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar una financiación autónoma. <<En síntesis -agrega- la parafiscalidad está constituída por una serie de "impuestos corporativos" que se perciben en provecho de instituciones públicas o privadas, que tienen el carácter de colectividades>>. Para Duverger las cuotas pagadas a la seguridad social constituye el ejemplo más importante de esa clase de recursos.

De otro lado el profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas Públicas en la Universidad de Burdeos, configura la siguiente definición de la parafiscalidad: "las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos públicos (distintos de las colectividades territoriales) o de asociaciones de interés general, sobre sus usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administración y que no integradas en el Presupuesto General del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos. Las Tasas parafiscales han tenido un gran desarrollo, particularmente en Francia desde 1940. La extensión de la parafiscalidad ha sido tan considerable que el legislador ha debido proceder a su ordenamiento. Pero a decir verdad, las definiciones legales no engloban totalmente el concepto de parafiscalidad". El Dr Palacio Rudas, señala más adelante que a su juicio, la definición más apropiada para la debida comprensión del concepto, es la propuesta por el profesor J. E. Merigot, así: "La parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales". Concluye afirmando que: " la parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".

1En un artículo, anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gomez Mejía, Marcel Martín señala como la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con carácter obligatorio, que se cobran -y a su vez benefician- a organismos autónomos (públicos o privados) diferentes del Estado y sus entes territoriales, y que cuentan con una especial afectación, encaminada a la realización de objetivos de tipo económico, profesional o social del grupo gravado.2 La doctrina nacional ha hecho también algunos apartes sobre este tema y aunque no existe aún una definición unívoca, si es posible deducir algunos elementos que nuestros autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad. Para el profesor Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institución intermedia entre tasa administrativa y el impuesto. Puesto que:"se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del fondo nacional del café".3 Por su parte, los doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y Augusto Hernández, definen las contribuciones parafiscales así:"se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley, determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar en favor de un ente público o privado con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o bien mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica"."Al género de la "parafiscalidad" corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a previsión social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agrícola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como retención cafetera, con el cual los productores proveen al Fondo Nacional del Café de recursos que se destinan a la protección y defensa de la industria cafetera y a la redistribución del ingreso a través de programas de desarrollo social yeconómico en las zonas cafeteras y otras actividades afines".4 En escrito presentado a esta Corte, el profesor Luis Carlos Sáchica Aponte pone de presente que:

"El concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación autónoma de actividades de interés público o social, creado por ley, para dotarlo de coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios a (sic) beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios así financiados."5 De igual manera la jurisprudencia nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos públicos a los cuales la ley les otorga una destinación especial y que pueden ser manejados al margen del presupuesto nacional.Así, la Corte Suprema de Justicia señaló el carácter de contribución indirecta de la cuota de fomento cacaotero. Pero, en su salvamento de voto dos magistrados sostuvieron que se trataba de una contribución especial.6 En otro pronunicamiento la misma Corte calificó a las contribuciones especiales como recursos parafiscales, aceptó su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoció que se trataba de recursos con una afectación especial.7 Recientemente se ha reiterado esta visión de lo parafiscal. En efecto, en sentencia de Noviembre 15 de 1991, con ponencia del Consejero Jaime Abella Zárate, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afirmó que los aportes de los patronos al SENA y el pago del subsidio familiar son típicos aportes parafiscales.Igualmente, en sentencia de Abril 8 de 1992, -de la cual fue ponente la Consejera Dolly Pedraza de Arenas- la Sección Segunda de la misma Sala dijo:"Los aportes que los empleadores, por ministerio de la ley 27 de 1974, deben hacer al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, hacen parte de lo que la doctrina ha denominado "contribuciones parafiscales" que son especies tributarias con las cuales el Estado financia algunos servicios públicos que benefician a los propios contribuyentes, o a sus familiares o dependientes y que se encuentran a cargo de entidades descentralizadas de derecho público".De todo lo anterior, es claro que, no obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas teorías, la noción de parafiscalidad, había sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana, antes de su consagración en la Carta de 1991.Las rentas parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas.Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con las siguientes características:- El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;- El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.- El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.- El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.- Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales).

- Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto).Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.De otro lado, será un "impuesto", siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas:- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado.- No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. - Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.- No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.Queda, pues, claro que las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación.2. Los recursos parafiscales en la Constitución de 1991.a.- Antecedentes.Si bien la jurisprudencia y la doctrina colombiana habían introducido el termino "parafiscal" en el lenguaje de la hacienda pública, solo hasta la reforma constitucional de 1991, hizo su ingreso formal en nuestra Carta como ya tuvimos ocasión de señalarlo.En el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se lee: " La Comisión aprobó la reelaboración del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos. La redacción actual deja la impresión de que las cámaras solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituiría un avance positivo introducir elconcepto de la parafiscalidad".Continua diciendo "En un litigio relacionado con la retención cafetera en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la

cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente: "Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos "parafiscales", que según la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, por que cualquiera que fuera la contribución de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto no lo permiten"."Ese fallo fundamenta, en nuestra opinión, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Política"8 Quizás la más clara exposición sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la realizó el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a través de una constancia en una de las sesiones señaló: "Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo. (Ejemplos claros son la retención cafetera, las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero, etc.)." "La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".Por último reproduce en su documento , el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde: "La doctrina general reconoce que la llamada tasa parafiscal -pero que acaso sería más apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la específica expresión tasa no se acomoda con precisión al fenómeno en comento- no sólo tiene existencia con relación a entes públicos o semipúblicos, sino también a personas de derecho privado". "Como lo anota André de Laubadére, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos privados". (Traité elémentaire de Droit Administratif, tomo III, 1966, pág. 87)". "El profesor Jean Rivero indica cómo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas ventajas de orden jurídico que el Estado pone a disposición de los particulares dentro del concepto general de ayuda de la administración a las actividades privadas de interés público".9

De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término "contribución parafiscal" hace relación a un gravámen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta Corte tendrá en cuenta para decidir los cargos que en la demanda se formulan

"(...) en concepto de algunos autores las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza "extrapresupuestaria", pueden ser incorporadas a los presupuestos. Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporación sólo puede operar para efectos de su administración, pero no en cuanto a su origen y destinación. Otro tanto puede afirmarse de su recaudo que puede efectuarse directamente por las entidades beneficiadas o indirectamente por las administraciones fiscales"11 .http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9674

Leyes para que el Estado no pague contribuciones sociales

http://blogs.gestion.pe/reformasincompletas/2013/03/leyes-para-que-el-estado-no-

pa.html

Por Miguel Palomino. El Congreso de la República aprobó recientemente un

proyecto de ley presentado por el ejecutivo (ver) por el cual, en resumidas

cuentas, se determina que el Estado empleador debe pagar menos contribuciones

sociales para los maestros. La exposición de motivos de dicho proyecto de ley

indica que se busca reducir el costo para el Estado de los aumentos otorgados a

los maestros con la Ley de Reforma Magisterial y lograr que los menores

descuentos por contribuciones sociales permitan un mayor ingreso líquido para los

maestros. Se hace además, a manera de justificación, una comparación con otros

regímenes salariales de trabajadores del Estado, en los que también se determina

arbitrariamente que parte importante de las remuneraciones percibidas no están

afectas a las contribuciones sociales.

Que el Estado se exima a si mismo de pagar las contribuciones sociales que exige

la ley, argumentando que son muy caras, es realmente lamentable. La nueva Ley

determina que el Estado sólo pagará contribuciones sociales por el 65% de la

Remuneración Integra Mensual de los maestros. Es decir, reduce sus

contribuciones sociales en 35%. En la última oración de la exposición de motivos

se advierte que "se está creando un régimen de excepción a lo establecido en las

normas sobre remuneraciones aplicables a los demás trabajadores, quienes

aportan y tributan sobre el 100% de su remuneración".

Las contribuciones sociales son los aportes que se hacen a ESSALUD y al

sistema de pensiones que corresponda al trabajador. Limitaremos nuestro análisis

a ESSALUD, pero el efecto sobre las pensiones es semejante. Recordemos que

las aportaciones a ESSALUD son la fuente de financiamiento de dicha institución,

que atiende a todo tipo de trabajadores y a sus dependientes. La tasa de

aportación fue fijada para que ESSALUD obtenga los ingresos necesarios para

cumplir su función. ESSALUD no atiende sólo a los trabajadores del Estado ni se

financia con los recursos del Estado. Cuando el Estado se exime a si mismo de

pagar aportes a ESSALUD ello significa que todos los afiliados tendrán que pagar

los menores ingresos de ESSALUD y su menor capacidad de atenderlos. Y esto

en una institución que ya enfrenta serios problemas debido en buena parte a la

falta de presupuesto, la cual se debe en parte a que el Congreso aprobó medidas

populistas nocivas que reducen significativamente los ingresos de ESSALUD (ver

gráfico 1).

Las contribuciones a ESSALUD se deberían aplicar a todas las remuneraciones, y

no deberían existir excepciones ni reducciones de tasas para ningún aportante

porque todos recibirán los mismos servicios. Esto se aplica tanto a los

trabajadores del Estado como a los trabajadores del régimen agrario cuyas

contribuciones son menores que las de los demás trabajadores. Es injusto que la

mayoría cargue con el costo de que el Estado o alguna empresa se ahorren

alguito. La exposición de motivos indica que con la nueva Ley, el Estado reducirá

sus gastos por contribuciones sociales en S/.161 millones anuales. Esa es la

reducción que se dará en los presupuestos anuales de ESSALUD y de pensiones,

y es el monto que tendrán que pagar, en peores servicios, todos los trabajadores

asegurados (ver gráfico 2).

Argüir que el mérito de la nueva Ley es que los maestros tendrán una mayor

disponibilidad de liquidez es absurdo pues, si ese fuera el objetivo, entonces se

deberían eliminar todas las contribuciones sociales. Los aportes a los sistemas de

salud y de pensiones se han determinado porque, aunque cuestan, se juzga que

son convenientes para la sociedad y para los trabajadores; y el porcentaje de

aporte se fija en función a los cálculos que se hacen respecto a los ingresos

necesarios para poder cumplir con el objetivo de los respectivos sistemas. Reducir

arbitrariamente las aportaciones perjudica directa y proporcionalmente a la

seguridad social.

Se aprueba ley que reduce monto de las aportaciones sociales de los

maestros al servicio del Estado

Recientemente, el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley 1923, presentado por el Poder Ejecutivo, dando origen a la Ley 30002 que establece que, durante el año fiscal 2013, está afecta a las cargas sociales y es pensionable solo el 65% de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM) que se paga a los maestros en las distintas escalas magisteriales. Es decir, a efectos de determinar el monto de las contribuciones sociales (Essalud y contribuciones para fines previsionales) se considerará que el maestro al servicio del Estado solo percibe el 65% de su remuneración real.

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, el objetivo es reducir los costos que se originaron para el Estado a causa de los incrementos salariales otorgados a los maestros por la Nueva Ley de Reforma Magisterial (Ley 29944) y reducir los descuentos a los maestros para que puedan gozar de un mayor ingreso líquido.

Como se sabe, al trabajador le corresponde asumir las contribuciones sociales para fines previsionales (sea al Sistema Nacional de Pensiones o al Sistema Privado de pensiones), mientras que las contribuciones sociales para fines de salud deben ser asumidas por el empleador. En el primer caso, se descuenta y retiene un porcentaje de la remuneración al trabajador y, en el segundo caso, el empleador debe pagar un porcentaje de la remuneración como contribución.

Ahora bien, el Estado al considerar solamente el 65% de la RIM que perciben los maestros como base para el pago de las contribuciones a Essalud se estaría ahorrando un 35% de lo que realmente debería aportar, no obstante, ello significan menores ingresos para Essalud que, en cualquier caso, no podrá reducir sus prestaciones de salud a los maestros y los deberá atender como si por ellos se aportará el 100% de lo que realmente corresponde.Como señala Miguel Palomino, destacado economista del IPE, “las contribuciones a Essalud se deberían aplicar a todas las remuneraciones, y no deberían existir excepciones ni reducciones de tasas para ningún aportante porque todos recibirán

los mismos servicios”. Refiere, además, que “es injusto que la mayoría cargue con el costo de que el Estado o alguna empresa se ahorren alguito”<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->.

Cabe mencionar, además, que esa reducción en los ingresos de Essalud puede afectar la calidad del servicio que brinda que ya, actualmente, deja bastante que desear.

En lo que toca a las contribuciones previsionales, considerar solo el 65% de la RIM como base para determinar el aporte de los maestros genera que a estos se les aplique un descuento menor a sus sueldos pudiendo contar con mayor liquidez, no obstante, en este caso también se origina un desmedro en los fondos del Sistema Nacional de Pensiones que por años viene siendo subsidiada por el Estado, y también una merma en las cuentas de capitalización individual en caso el maestro haya optado por aportar a una AFP (Sistema Privado de Pensiones).

http://reflexionenelcongreso.blogspot.com/2013/03/se-aprueba-ley-que-reduce-las.html#!/2013/03/se-aprueba-ley-que-reduce-las.html