evaluación nacional de alianza para el campo (informe general) guadalajara, jal. 11- 12 de febrero...
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Evaluación Nacional de Alianza para el Campo
(Informe General)
Guadalajara, Jal.
11- 12 de febrero de 2008
Puebla, Pue.
7-8 de febrero de 2008
Objetivo del Informe General 2006
Hacer un balance sobre la evolución de Alianza entre 1996 y 2006, en la perspectiva de proponer orientaciones de un nuevo programa de fomento productivo.
1
La evaluación de Alianza para el Campo 2006, se enmarcó en:
a. Conclusión y principio de una nueva Administración Federal: momento para plantear nuevos caminos, asimilando lecciones.
b. Nuevas orientaciones de evaluación (SHCP-SFP-CONEVAL): Evaluar por resultados Elevar la calidad del gasto público Lograr una intervención pública trascendente
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Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Objetivo de la Evaluación Nacional de Alianza 2006
Contenido
El balance de Alianza para el Campo, once años después Problemática y objetivos Valoración del diseño de Alianza Gestión de Alianza Resultados e impactos Fortalezas y debilidades de Alianza
1
Retos y propuestas para el fomento productivo Premisas para la formulación de un nuevo programa de fomento Propuestas de instrumentación Vinculación entre inversiones físicas y bienes públicos Propuestas en temas relevantes
2
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Objetivo de la Evaluación Nacional de Alianza 2006
Balance de Alianza para el Campo: once años después
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Problemática y objetivos de Alianza para el Campo
Pérdida de dinamismo
Descapitalización Atraso
tecnológico
Baja rentabilidad
Agotamiento del
centralismo
Aumento de la producción y exportación
Aumento del ingreso
Transferencia de DDR y CADER
85% funciones de SAGARCapitalización, Desarrollo de
capacidades y Tecnificación
Desarrollo institucional
Ingreso, EmpleoCadenas de valor, Sanidad e Inocuidad y Agronegocios
Problemática Objetivos 1996 Objetivos 2003
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Problemática y objetivos de Alianza para el Campo
Valoración del diseño de Alianza (1)
Rasgos centrales del diseño
Tres principios rectores mantienen vigencia: atención a la demanda, cofinanciamiento de inversiones y operación descentralizada.
Estos principios muestran mayor pertinencia en bienes privados que en bienes públicos.
Arreglo programático
La estructura programática mostró flexibilidad para atender diversas necesidades, lo que derivó que en 2001 se llegara hasta 40 programas y en 2003 se compactó a siete, pero sin articulación.
Ordenamiento en torno a tres elementos clave: inversiones físicas,
desarrollo de capacidades y organización; especialmente en DR, en menor escala en FG y con limitaciones en FA y AyP.
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Valoración del diseño de Alianza (1)
Valoración del diseño de Alianza (2)
Orientación de los recursos
Atención universal a todo tipo de productores, pero con insuficiente focalización, generando dispersión de recursos.
Menú amplio de conceptos de apoyo, sin mecanismos de priorización, incide en asignación inercial de los recursos.
Énfasis en bienes privados, sin mecanismos explícitos de articulación con bienes públicos, restringiendo el potencial de ambos.
Inclusión de bienes públicos (SIA, SITT, SNIDRUS, etc.), sin adecuación a los tres principios rectores.
Formas de instrumentación Dos formas de ejecución: federal y nacional, sin complementariedad
entre ambas. Además, se desdibujó el componente de ejecución nacional, estratégico para SAGARPA.
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Valoración del diseño de Alianza (2)
Valoración del diseño de Alianza (3)
Temas estratégicos en los que incide APC
Contribución a la integración de cadenas, mediante consolidación de CSP e inversiones en posproducción. Sin embargo, este tema requiere atención multisectorial y consensos publico-privados.
Desarrollo de capacidades y organización, aunque se careció de una estrategia integral y transversal para Alianza.
Atención a grupos y regiones prioritarias, aunque con escasa adecuación conceptual y operativa.
Reconversión productiva como enunciado general en el diseño, pero con mecanismos de instrumentación no evidentes.
La sustentabilidad es un tema central del desarrollo rural, pero fue considerada de manera discursiva, con aportes aislados.
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Valoración del diseño de Alianza (3)
Gestión de Alianza (1)
Gestión más participativa, pero con insuficiente direccionalidad y coordinación, reduciendo la calidad del gasto
Arreglo institucional
Arreglo más participativo pero complejo, con mayor exigencia de consensos y de rumbo estratégico.
Debilidad del pacto entre órdenes de gobierno, intereses polarizados y poca apropiación del Programa en los estados.
Impulso a los CDRS en DR, de organismos operadores en ITT y SIA y de CSP en FA, FG y AyP, pero se requiere consolidarlos.
Planeación y asignación de recursos
APC no dispuso de un referente programático de mediano plazo con metas y recursos que estableciera puntos de llegada.
Baja calidad y uso escaso de planes en los tres órdenes de gobierno, por lo que la asignación de recursos fue inercial.
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (1)
Gestión de Alianza (2)
Población beneficiada e inversión física (FA, FG y DR) según tipo de productor (promedio 2002-2006)
Poco uso de sistemas de información para orientar la asignación de recursos: Baja inducción de la inversión y cambio tecnológico Indefinición de prioridades de inversión Influencia de grupos de interés (proveedores)
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (2)
Proporción de beneficiarios que repusieron activos y que hubiesen realizado la inversión sin APC, según tipo de
productor (promedio 2002-2006)
Gestión de Alianza (3)
38% de los beneficiarios hubiesen hecho la inversión sin APC
57% de los beneficiarios repuso activos similares
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (3)
Proporción de beneficiarios que repusieron activos y que hubiesen realizado la inversión sin APC, según componente
(promedio 2002-2006)
Gestión de Alianza (4)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (4)
Gestión de Alianza (5)
Fomento Agrícola 20 ¢ Desarrollo Rural 40 ¢
Fomento Ganadero 30 ¢ Acuacultura y Pesca 30 ¢
Costos de operación
Con frecuencia es compleja y resulta costosa. Con base en un tres estudio caso, colocar un peso de inversión cuesta en promedio, según programa:
Debido a:
Estructuras operativas duplicadas: 78% del costo corresponde a salarios
Múltiples revisiones de solicitudes Falta de manuales de procedimientos Incipiente desarrollo institucional Sistemas de información superpuestos
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (5)
Gestión de Alianza (6)
Gestión de temas estratégicos que considera APC
Constitución de CSP para concretar la estrategia de integración, impulsado sobre todo desde SAGARPA. Incipiente maduración. Mayor avance en FA, parcial en FG e inicia en AyP.
El desarrollo de capacidades logró mayor posicionamiento en estados, pero aun recibe pocos recursos y enfrenta problemas de operación y de articulación con programas de inversión.
La atención a grupos y regiones prioritarias sigue siendo baja: Falta de incentivos institucionales, altos costos y limitantes estructurales de los PBI, entre otros.
La reconversión no fue prioridad en la asignación de recursos y faltó generar vínculos con otros programas.
Aportes aislados y escasos a la sustentabilidad: agua, suelo, agostaderos, ordenamiento pesquero y acuícola.
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (6)
Gestión de Alianza (7)
Asignación de recursos basada en prioridades
(algoritmo)
Buenas prácticas
de gestión
Área específica de coordinación
de Alianza
Descentralizar decisiones y desarrollar
capacidades de gestión
Reducir el circuito operativo
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (7)
Gestión de Alianza (8)
Retos de la
gestión
Federalización inconclusa
Coordinación SAGARPA
Áreas técnicas - Delegaciones
Uso eficiente de sistemas de
información
Institucionalizar relación
Delegaciones – SEDAGRO
Riesgo en la reducción personal
SAGARPA
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Gestión de Alianza (8)
Principales resultados de Alianza
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 200
Inversión total de Alianza* (1)
Entre 1996-2006 se invirtieron 131 mil millones de pesos
(a precios 2006), con una tmca de 4.9%
Inversión total de APC por programa 1996-2006 (porcentaje)
Fuente: Sexto Informe de Gobierno 2006,Presidencia de la República y Coordinación General de Delegaciones de la SAGARPA.
FA: 37%
FG: 18%
DR: 28%
A y P: 3%
SIA: 10%
SNIDRUS: 0.4%
Fondo Café: 3%
* Incluye aportación federal, estatal y de productores * Incluye aportación federal, estatal y de productores
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Inversión total de Alianza* (1)
Población potencial: 5.6 millones de productores
Con base en las encuestas de la evaluación, se estima que anualmente son menos de 500 mil los beneficiarios apoyados con inversiones físicas, de los cuales solamente 8% reciben también servicios de asistencia técnica
Cobertura de beneficiarios (2)
Beneficiarios apoyados con inversiones físicasPromedio nacional estimado 2003 y 2005
Beneficiarios apoyados con inversiones físicasPromedio nacional estimado 2003 y 2005
Fuente: Marco muestral para encuenstas a beneficiarios por estadosFuente: Marco muestral para encuenstas a beneficiarios por estados
ProgramaNúmero beneficiarios
% beneficiarios con asistencia técnica
Fomento Agrícola 100,000 4%Fomento Ganadero 60,000 7%Desarrollo Rural 300,000 13%
Gestión de Alianza (8)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Cobertura de beneficiarios (2)
Fuente: Sexto Informe de Gobierno 2006. Presidencia de la República.
FUENTE DE APORTACIÓN
PORCENTAJE
Federal 44Estatal 16Productores 40
Del presupuesto total de las SEDAGRO, 50% se destinó a Alianza en 2001, para 2005 se redujo al 39%
Evolución de la inversión total de APC 1996-2006 (pesos de 2006)
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)
Bienes privados - Bienes públicos
Inversión de Alianza por tipo de componente (4)
Bienes privados: 76%
Bienes públicos: 24%
1
2
Producción primaria: 95%
Postproducción primaria: 5%
Investigación y Transferencia de Tecnología
Información de Mercados
Desarrollo de Capacidades y Organización
Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria
Comprende inversiones de FA, FG, DR y AyP
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo20068
Inversión de Alianza por tipo de componente (4)
Principales resultados en las actividades apoyadas (5)
Actividades agrícolas: 272,757 ha riego tecnificado (2003-06); 47,316 tractores (1996-2006)
Actividades pecuarias: 170 mil sementales; 450 mil vaquillas; 15 millones ha. agostaderos (1996-2006)
Actividades no agropecuarias: 20% de la inversión total de DR (2002-2006)
Acuacultura y Pesca: 1,736 proyectos apoyados (2003-2006)
Otros resultados institucionales
Impulso a 2,114 CMDRS; 190 CDDRS; 32 CEDRUS35 CSP nacionales, 247 estatales agrícolas8 CSP nacionales, 100 estatales pecuarios 15 CSP nacionales, 9 estatales en acuacultura y pesca
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Principales resultados en las actividades apoyadas (5)
Principales impactos de las inversiones apoyadas por Alianza en FA – FG – DR
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Subsector de actividad Programa de inversión Indicador
Agrícola Pecuaria ANA FA FG DR
APC
Ingreso 16.9 11.2 40.3 17.2 10.2 17.9 14.8
Empleo 6.8 4.3 39.4 6.8 1.8 14.1 6.7
Capitalización 14.4 12.0 48.1 13.5 10.4 28.8 13.4
Cambio técnico 15.5 10.6 49.7 14.9 6.8 21.6 13.5
Productividad 4.1 1.5 nd 4.0 1.1 4.7 3.0
Escala 9.1 7.5 nd 9.4 7.1 8.4 8.5
Impactos en las actividades apoyadas en beneficiarios 2002–2003 (cambio porcentual promedio)
Impactos por actividad productiva (6)
Fuente: FAO, cuestionarios a beneficiarios, aplicados en 2005 y 2006. nd: no disponible, ANA: Actividades no agropecuarias
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Impactos por actividad productiva (6)
Principales impactos por tipo de beneficiario 2002–2003 (cambio porcentual promedio)
Impactos por tipo de beneficiario (7)
Tipo de beneficiario Indicador
TP I TP II TP III TP IV TP V
APC
Ingreso 14.7 27.0 23.1 10.6 7.7 14.8
Empleo 43.0 9.4 4.7 3.4 4.5 6.7
Capitalización 113.6 40.6 15.8 9.5 4.5 13.4
Cambio técnico 73.3 19.8 9.0 5.4 1.9 13.5
Productividad 2.3 5.5 4.6 2.0 2.3 3.0
Escala 9.7 12.4 13.1 6.6 4.7 8.5
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 208
Impactos por tipo de beneficiario (7)
El incremento en el ingreso de los beneficiarios varió según:
Impactos diferenciados (8)
Inversiones en posproducción: 49%
Inversiones en producción primaria: 14%
Inversiones con asistencia técnica: 19%
Inversiones sin asistencia técnica: 14%
Cambio de cultivo en 3.6% de superficie apoyada, en 6.5% de beneficiarios
Reconversión productiva:
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Impactos diferenciados (8)
Fortalezas y debilidades de la Alianza
FORTALEZAS
1. Detonador de inversiones a nivel
de UPR
2. Atención a la demanda
(racionalidad individual)
3. Descentralización, acerca
soluciones a problemas locales
4. Plataforma institucional, posibilita
convergencia programática
5. Atención a bienes públicos
esenciales
DEBILIDADES
1. Se le asignaron tantos objetivos que terminó con una identidad difusa
2. Insuficiente focalización, sin prioridades, se transformó en “maquinaria de gasto” capturada por grupos de interés
3. Federalización sin rumbo, complica operación y genera tensiones entre órdenes de gobierno
4. Ausencia de una visión común y de mecanismos de coordinación efectiva en SAGARPA
5. Débil conexión entre inversiones físicas y bienes públicos
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Fortalezas y debilidades de la Alianza
Retos y propuestas para el fomento productivo
Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Vinculación financiera e
instrumentos de riesgo
Desarrollo de cadenas
Acompañamiento en Desarrollo de capacidades y
organizacionales
Sustentabilidad de recursos
naturales
Sinergia con sanidad e inocuidad
agroalimentaria
Atención a diversidad social
y productiva
Manejo de sistemas de información
Desarrollo tecnológico
RETOS
Retos de un Programa de Fomento ProductivoInversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Retos de un Programa de Fomento Productivo
Competitividad
EncadenamientoEnfoque territorial y multifuncionalSustentabilidadInnovaciónDesarrollo de capacidadesOrganización económica
Inversiones físicas
Bienes públicos
ARTICULACIÓN
Enfoque de un Programa de Fomento Productivo
Programa de
Fomento Productivo
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Enfoque de un Programa de Fomento Productivo
Inversiones físicas
Desarrollo decapacidades
Organizacióneconómica
Información
InfraestructuraSanidad einocuidad
Investigación Transferenciade tecnología
Desarrollo regional y sustentable
Integración de cadenas
Vínculos entre bienes privados y públicosInversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Vínculos entre bienes privados y públicos
Propuestas en temas relevantes (1)
1. Impulso a la competitividad mediante la integración de cadenas:
Proseguir la consolidación de CSP, con red nacional que intensifique intercambio de experiencias.
Desarrollar capacidades de manera permanente en funcionarios federales y estatales.
Profundizar sinergias intra e intersectoriales en temas clave: sanidad e inocuidad, ITT, información de mercados, desarrollo de infraestructura y servicios de transporte (SCT), alineamiento de política comercial (SECON), normas de inocuidad (SSA)
Contribuir al desarrollo de las organizaciones económicas.
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (1)
2. Reconversión productiva:
Situar esta línea de estrategia en una perspectiva dinámica, con respecto a necesidades de mercados y sustentabilidad.
Integrar un plan estratégico (qué productos, qué mercados), sería el marco para las acciones de fomento productivo.
Lograr la convergencia en los tres niveles de ejecución del programa: nacional, estatal y municipal.
Asegurar una sinergia con el conjunto de instrumentos sectoriales, como la promoción de mercados, sanidad e inocuidad, ITT, asistencia técnica, financiamiento y administración de riesgos de mercado.
Coordinación con la estrategia de integración de cadenas, y con respaldo con los CSP.
Propuestas en temas relevantes (2)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (2)
3. Desarrollo de capacidades y organización rural:
Articular los servicios técnicos: estrategia y estructura común, con efectiva coordinación con el SNITT.
Brindar servicios profesionales diferenciados:
Productores en transición: AT permanente y de pago por servicio.
PBI e innovaciones técnicas: acompañamiento técnico continuo.
Localidades marginadas: intensificar la estrategia PESA.
Grandes productores: esquema de subsidios decrecientes.
Inducir la demanda de servicios técnicos: mayor protagonismo de productores.
Impulsar agencias de desarrollo local: equipos interdisciplinarios.
Propuestas en temas relevantes (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (3)
4. Sanidad e inocuidad agroalimentaria:
Considerando que este tema rebasa los ámbitos de SAGARPA: lograr sinergias con otras dependencias federales.
Adoptar un enfoque integral de bioseguridad: tomando en cuenta salud pública, fomento productivo, competitividad y responsabilidad ambiental.
Incluir bajo una sola autoridad la responsabilidad de regular la sanidad e inocuidad del sector agropecuario, acuícola y pesquero para proteger la salud humana, el ambiente y promover la producción sustentable.
5. Investigación y transferencia de tecnología:
Impulsar el desarrollo de capacidades para la gestión de la innovación en los ámbitos tecnológicos, organizacionales y comerciales.
Sistematizar y codificar el amplio reservorio de conocimiento tácito.
Propuestas en temas relevantes (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (3)
6. Servicios de información para la toma de decisiones:
Distinguir sector privado y sector público como dos audiencias con necesidades de información distintas.
Sector privado requiere un enfoque de organización de la información por sistema producto: a) precios de insumos y productos, actuales y proyectados; b) inventarios; c) disponibilidad de insumos; d) oferta de servicios financieros, de seguros y coberturas; e) tecnologías de producción.
Sector público requiere información para la mejora continua de la gestión, estadísticas de la producción, características sociodemográficas y económicas de la población rural.
7. Sustentabilidad en el uso de los recursos naturales:
Restringir el apoyo a proyectos que generen externalidades negativas para el ambiente.
Incluir criterios de sustentabilidad en la asignación de recursos, con un peso específico en la selección de proyectos que garanticen el uso sustentable de recursos naturales.
Propuestas en temas relevantes (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (3)
Propuestas en temas relevantes (4)
8. Arreglo institucional para la operación de un nuevo programa
Concentrar la dirección estratégica en una sola área con liderazgo político y técnico.
Reforzar los procesos de planeación participativa
Invertir más tiempo y recursos para configurar una visión común con los gobiernos estatales.
Establecer un sistema que identifique, difunda y mejore las prácticas de gestión.
Generar un esquema de incentivos de tipo técnico que propicie un mayor compromiso de los actores involucrados en la gestión.
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas en temas relevantes (4)
Propuestas de instrumentación (1)
Arreglo programático: el fomento a inversiones en bienes de capital, podría organizarse en:
• Inversiones de impacto regional / nacional• Agrupamiento de componentes dirigidos al eslabón
primario, que estimulen inversiones innovadoras en las UPR
• Rubros para estimular inversiones en postproducción (valor agregado)
• Fomento de actividades no agropecuarias
Población objetivo: atención focalizada, que además contemple una efectiva diferenciación en monto de subsidio y componente de inversión
Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006
Propuestas de instrumentación (1)