Evaluacin de proyectos conclusin Los proyectos pblicos son aquellos que autorizan, financian y operan instituciones gubernamentales federales, estatales o locales. Tales trabajos pblicos son numerosos y aunque varan en tamao, es frecuente que sean mucho ms grandes que los negocios privados. Como requieren el gasto de capital, dichos proyectos estn sujetos a los principios de la ingeniera econmica con respecto a su diseo, adquisicin y operacin. Sin embargo, como se trata de proyectos pblicos, existe cierto nmero de factores de importancia especial que no es comn encontrar en los negocios financiados y operados por empresas privadas. En la tabla 11.1 se resumen las diferencias entre los proyectos pblicos y los privados.

Como consecuencia de estas diferencias, con frecuencia es difcil realizar estudios de ingeniera econmica y decisiones de inversin para proyectos de obras pblicas de un modo exactamente igual que para los proyectos de propiedad privada. A menudo se emplean diferentes criterios de decisin, lo que crea problemas para el pblico (que paga la cuenta), para quienes toman las decisiones y para los que administran los proyectos de obra pblica. El mtodo de la razn beneficio/costo, que por lo general se utiliza para evaluar los proyectos pblicos, tiene sus races en la legislacin federal. En especfico, en Estados Unidos, el Acta de 1936 para el Control de Inundaciones requiere que para que se justifique un proyecto financiado con fondos federales, sus beneficios deben exceder sus costos. En trminos generales, el anlisis beneficio/costo es un mtodo sistemtico de evaluacin del atractivo de proyectos o polticas gubernamentales, en los casos en que es importante adoptar la perspectiva del largo plazo en los efectos futuros, y un punto de vista amplio de los posibles efectos colaterales. Para satisfacer los requerimientos de dicho mandato, el mtodo B/C evolucion hacia el clculo de la razn de los beneficios a los costos de un proyecto. En lugar de permitir que el analista aplique los criterios que son de uso comn para evaluar los proyectos privados (TIR, VP, etctera), la mayora de instituciones gubernamentales piden que se emplee el mtodo B/C.Perspectiva y terminologa para el anlisis de proyectos pblicosAntes de aplicar el mtodo de la razn beneficio/costo para evaluar un proyecto pblico, es necesario establecer la perspectiva apropiada. Al realizar el anlisis de ingeniera econmica de cualquier proyecto, sea pblico o privado, la perspectiva adecuada es maximizar los beneficios netos para los propietarios de la empresa que lo lleva a cabo. Este proceso requiere que se aclare la cuestin de quin es el propietario del proyecto. Por ejemplo, considere un proyecto que implica la expansin de la carretera I-80 de cuatro carriles a seis. Como el proyecto se paga sobre todo con fondos federales a travs del Departamento del Transporte, nos sentiramos inclinados a decir que el propietario es el gobierno federal. Sin embargo, los fondos tienen su origen en dinero recaudado mediante impuestos -entonces, los dueos verdaderos del proyecto son los contribuyentes. Como se dijo antes, el mtodo beneficio/costo requiere que se calcule la razn de los beneficios a los costos. Los beneficios del proyecto se definen como las consecuencias favorables del proyecto para el pblico, pero los costos representan el desembolso monetario que se requiere del gobierno. No obstante, es posible que un proyecto tenga consecuencias desfavorables para el pblico. Si se piensa de nuevo en la ampliacin de la I-80, algunos de los propietarios del proyecto (campesinos que viven a lo largo de la carretera) perderan parte de su tierra cultivable, al igual que una parte de sus ingresos anuales. Como esta consecuencia financiera negativa recae sobre el pblico (un segmento de ste), no puede clasificarse ni como beneficio ni como costo. Para denominar las consecuencias negativas que tiene un proyecto para el pblico, por lo general se utiliza el trmino desbeneficiosEjemploSe propone un centro de convenciones y deportivo nuevo ante el Consejo de Ciudad Gtica. Si se aprueba este proyecto del sector pblico, se financiara con la emisin de bonos municipales. Las instalaciones se ubicaran en el Parque Metropolitano, cerca del centro de la ciudad en un rea boscosa, e incluiran una ciclopista, un sendero natural y un estanque. Como la ciudad ya posee el sitio, no es necesario comprar ningn terreno. Liste por separado los beneficios de proyecto, sus costos y cualquier desventaja.SOLUCIN BENEFICIOS Mejora de la imagen de la zona centro de Ciudad Gtica. Potencial para atraer conferencias y convenciones a la Ciudad. Potencial de atraccin para franquicias de deportes profesionales hacia la Ciudad. Ingresos por renta de las instalaciones. Aumento en los ingresos de los comerciantes del centro de la Ciudad. Uso de las instalaciones para eventos cvicos.COSTOS Diseo arquitectnico de las instalaciones. Construccin de las instalaciones. Diseo y construccin del estacionamiento adyacente a las instalaciones. Operacin de las instalaciones y costos de mantenimiento. Costo de los seguros para la infraestructura. DESBENEFICIOS Prdida del uso de una parte del Parque Metropolitano para los habitantes de Ciudad Gtica, incluida la ciclopista, el sendero natural y el estanque. Disminucin del hbitat de la vida salvaje en la zona urbana.Proyectos autofinanciables.El trmino proyecto autofinanciable se aplica a proyectos gubernamentales que se espera que generen ingresos directos suficientes para pagar su costo en un periodo especfico. La mayora de estos proyectos proporcionan servicios pblicos, por ejemplo, una presa hidroelctrica proporciona agua potable, energa elctrica, agua para riego y disposicin de aguas negras. Otros ejemplos de proyectos autofinanciables incluyen puentes y autopistas de cuota. Por regla general, se espera que los proyectos autofinanciables obtengan ingresos directos suficientes que superen sus costos, pero no se espera que generen utilidades o paguen impuestos sobre la renta. Aunque tampoco pagan impuestos sobre la propiedad, en algunos casos se hacen pagos sustitutos a los gobiernos estatales o municipales, en lugar de los impuestos sobre la propiedad que se pagaran si el proyecto hubiera estado en manos privadas. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos accedi a pagar a los estados de Arizona y Nevada $300,000 anuales durante 50 aos en lugar de los impuestos que habran recaudado si la construccin y operacin de la presa Hoover hubiera estado en manos de una empresa privada. Estos pagos sustitutos por lo general son considerablemente menores de lo que habran sido los impuestos reales sobre la propiedad y operacin. Es ms, una vez que se acuerdan dichos pagos, casi siempre al comenzar el proyecto, virtualmente nunca se modifican. La invariabilidad de estos pagos no es el caso de los impuestos sobre la propiedad, que se basan en el valor que se dictamina de la propiedad.Proyectos de propsitos multiples.Una caracterstica importante de los proyectos del sector pblico es que muchos de ellos tienen propsitos u objetivos mltiples. Un ejemplo de esto sera la construccin de una presa para formar un almacenamiento sobre un ro (vea la figura 11.1). Este proyecto tendra propsitos mltiples: 1.ayudara a controlar inundaciones, 2.proporcionara agua para riego, 3. generara energa elctrica, 4. brindara instalaciones recreativas y 5. proveera de agua potable. El desarrollo de un proyecto que persigue ms de un objetivo asegura que pueda lograrse una economa mayor en su conjunto. La construccin de una presa implica grandes sumas de capital y el uso de recursos naturales valiosos (un ro), as que es probable que el proyecto no se justifique por s solo a menos que atienda a muchos propsitos. Generalmente es deseable este tipo de situacin, pero al mismo tiempo genera problemas econmicos y administrativos debidos al traslape de la utilizacin de las instalaciones y a la posibilidad de un conflicto de intereses entre los diversos fines y las instituciones relacionadas.

Los problemas bsicos que surgen con frecuencia en la evaluacin de proyectos pblicos se ejemplifican al analizar de nuevo la presa de la figura 11.1. El proyecto en estudio contempla su construccin en la regin semirida del centro de California, con la finalidad de tener control sobre las inundaciones de primavera que resultan de la fusin de la nieve en la Sierra Nevada. Si una parte del agua almacenada por la presa pudiera derivarse hacia los terrenos adyacentes aguas abajo de la presa, el lquido utilizado para irrigacin incrementara mucho la productividad y, por lo tanto, el valor de esa tierra, lo que redundara en un aumento de los recursos de la nacin. Por esto, los objetivos del proyecto deberan expandirse para que incluyeran tanto el control de inundaciones como la irrigacin. La existencia de una presa con un nivel del agua elevado en un lado de ella y otro muy por debajo en el lado opuesto tambin sugiere que algunos de los recursos nacionales se desperdiciaran a menos que una parte del lquido se derivara para mover turbinas que generaran energa elctrica. Esta electricidad podra venderse a los consumidores de las reas que circundan la presa, lo que dara al proyecto su tercer propsito, la generacin de energa elctrica. En esta regin semirida, la creacin de un almacenamiento grande aguas arriba de la presa brindara instalaciones valiosas para la caza, pesca, navegacin, natacin y campismo. As, el proyecto tendra un cuarto propsito, el de facilitar instalaciones recreativas. Un quinto objetivo sera abastecer de agua potable en forma confiable y con estabilidad. Cada uno de los objetivos que se mencionaron del proyecto tiene valor econmico y social atractivo; de esta manera, lo que comenz como un proyecto de propsito nico, ahora tiene cinco. El fracaso en la consecucin de los cinco objetivos significara que se estaran desperdiciando recursos nacionales valiosos. Por otro lado, existen ciertos desbeneficios para el pblico que tambin deben considerarse. La ms evidente de ellas es la prdida de tierra cultivable aguas arriba de la presa, en la zona inundada por el almacenamiento. Otros desbeneficios consisten en: 1. perder una zona de rpidos que disfrutan los aficionados al canotaje, a los kayak y al descenso de ros, 2. prdida de los depsitos de suelo frtil que se genera cada ao en la cuenca del ro aguas abajo de la presa, a causa de las inundaciones primaverales, y 3. impacto ecolgico negativo por la obstruccin del flujo del ro. Si el proyecto se construye para atender estos cinco propsitos, el hecho de que la presa sirva a todos ellos provoca al menos tres problemas bsicos. El primero de stos es la asignacin del costo de la obra a cada uno de los objetivos que se persiguen. Por ejemplo, suponga que los costos estimados del proyecto son de $35,000,000. Esta cifra incluye los costos en que se incurre por la compra y preparacin del terreno que va a cubrir el lquido aguas arriba de la presa; la construccin en s de la obra, el sistema de irrigacin, la planta de generacin de energa, y las estaciones de purificacin y bombeo de agua potable; y el diseo y desarrollo de las instalaciones recreativas. La asignacin de algunos de estos costos a propsitos especficos es obvio (por ejemplo, el costo de la construccin del sistema de riego), pero, qu proporcin del costo de la compra y preparacin del terreno debe asignarse a la irrigacin, generacin de energa, agua potable y recreacin? El segundo problema bsico es el conflicto de intereses entre los diferentes propsitos del proyecto. Considere la decisin del nivel del agua que debe mantenerse aguas arriba de la presa. Si se ha de cumplir el primer propsito (control de inundaciones), el embalse debe mantenerse casi vaco, con la finalidad de tener la mayor capacidad de almacenamiento durante los meses del deshielo primaveral. Este nivel bajo estara en conflicto directo con el propsito de la generacin de energa, que se maximizara si el nivel del agua se mantiene tan alto como sea posible en todo momento. Adems, para que los beneficios recreativos sean tambin mximos, es recomendable que el nivel del agua se mantenga constante durante todo el ao. As, surgen conflictos de inters entre los propsitos mltiples, y deben tomarse decisiones de compromiso. Al final, tales decisiones afectan la magnitud de los beneficios derivados del proyecto. Un tercer problema con los proyectos pblicos de propsitos mltiples es la sensibilidad poltica. Como es probable que algn segmento de la poblacin o distintos grupos de inters que podran resultar afectados favorezcan o rechacen cada uno de los distintos objetivos, o incluso el proyecto mismo, es inevitable que tales proyectos se conviertan con frecuencia en asuntos polticos. * Es frecuente que este conflicto tenga un efecto sobre las asignaciones de costo y, por lo tanto, sobre la economa conjunta de estos proyectos.

Dificultades en la evaluacin de los proyectos del sector pblicoCon todas las dificultades que se han mencionado para evaluar proyectos del sector pblico, podra preguntarse el lector si debera intentarse la realizacin de estudios de ingeniera econmica sobre ellos. En la mayora de los casos, no es posible realizar los estudios econmicos en forma tan completa, exhaustiva y satisfactoria como en el caso de los estudios de proyectos con financiamiento privado. En el sector privado, la empresa que lleva a cabo el proyecto cubre los costos, y los beneficios son los resultados favorables del proyecto que recibe la misma empresa. Cualesquiera costos y beneficios que sucedan fuera de la compaa, por lo general se ignoran en las evaluaciones, a menos que se prevea que factores externos la afectarn de manera indirecta. Pero en el caso de los proyectos del sector pblico, sucede lo contrario. Segn las palabras del Acta de 1936 para el Control de Inundaciones, si los beneficios para cualquiera que los reciba sobrepasan los costos estimados, todos los beneficios potenciales de un proyecto pblico son relevantes y deben considerarse. Tan slo la enumeracin de todos los beneficios de un proyecto pblico de gran tamao es una tarea formidable. Adems, debe estimarse de algn modo el valor monetario de dichos beneficios para todos los segmentos del pblico que los reciben. No obstante, es insoslayable la tarea de tomar decisiones sobre la inversin de capital en proyectos pblicos, ya sea por parte de los funcionarios electos o designados, los administradores, o por el pblico en general mediante referendos. La magnitud del capital y las consecuencias de largo plazo que se asocian con muchos de dichos proyectos hacen que resulte vital seguir un enfoque sistemtico para evaluar su rentabilidad. Existe cierto nmero de dificultades que son inherentes en los proyectos pblicos, que deben considerarse al realizar estudios de ingeniera econmica y tomar decisiones en relacin con ellos. Entre ellas estn las siguientes:1. No existe un beneficio estndar que se utilice como medida de su eficiencia financiera. La mayor parte de los proyectos pblicos no estn planeados para ser lucrativos. 2. El impacto monetario de muchos de los beneficios de los proyectos pblicos es difcil de cuantificar. 3. Existe poca o ninguna relacin entre el proyecto y el pblico, que es el propietario del proyecto. 4. Es frecuente que exista una fuerte influencia poltica alrededor del uso de fondos pblicos. Cuando funcionarios electos que pronto estarn buscando su reeleccin toman decisiones respecto de proyectos pblicos, los beneficios y costos inmediatos se intensifican, por lo general con escasa o ninguna consideracin de las consecuencias ms importantes en el largo plazo. 5. Est ausente el motivo habitual de la bsqueda de utilidades como estmulo para proporcionar una operacin eficiente; esto no equivale a afirmar que todos los proyectos pblicos son ineficientes o que los administradores y empleados no tratan de efectuar sus trabajos con eficiencia. Pero se considera que los estmulos en forma de utilidades directas que existen en las compaas de propiedad privada tienen un impacto favorable en la eficiencia de los proyectos del sector privado. 6. Los proyectos pblicos por lo general estn mucho ms sujetos a restricciones legales que los privados. Por ejemplo, la zona de operaciones de una compaa de energa de propiedad municipal puede estar restringida de tal manera que slo pueda vender su producto dentro de los lmites de la ciudad, sin importar que exista mercado para cualquier exceso de capacidad fuera de la urbe. 7. La aptitud de las instituciones gubernamentales para obtener capital est mucho ms limitada que la de las empresas privadas. 8. La tasa de inters apropiada para descontar los beneficios y costos de los proyectos pblicos con frecuencia es sensible a las controversias y la poltica. Es evidente que las bajas tasas de inters favorecen los proyectos de largo plazo que tienen sus mayores beneficios monetarios o sociales en el futuro, mientras que las tasas altas promueven una perspectiva de corto plazo, por lo que las decisiones se toman principalmente con base en las inversiones iniciales y los beneficios inmediatos.En la seccin que sigue se incluye un anlisis de varios puntos de vista y consideraciones que se emplean con frecuencia para establecer una tasa de inters apropiada para los proyectos pblicos.Cul es la tasa de inters adecuada para los proyectos pblicos?Cuando se evalan los proyectos del sector pblico, las tasas de inters juegan el mismo papel de considerar el valor del dinero en el tiempo que desempean en la evaluacin de proyectos en el sector privado. Sin embargo, la racionalidad para el uso de tasas de inters es un poco diferente. La eleccin de una tasa de inters en el sector privado conduce de manera directa a la seleccin de proyectos con miras a maximizar la utilidad o minimizar el costo. Por otro lado, en el sector pblico los proyectos no se ven como negocios que generen utilidades. En lugar de ello, la meta consiste en la maximizacin de los beneficios sociales, en el supuesto de que stos se miden en forma apropiada. La seleccin de una tasa de inters en el sector pblico busca determinar cmo asignar del mejor modo los fondos disponibles a proyectos que compiten entre s para alcanzar metas sociales. En la figura 11.2 se ilustran las diferencias relativas en la magnitud de las tasas de inters entre las instituciones gubernamentales, monopolios regulados y empresas privadas. Son tres las consideraciones que determinan cul tasa de inters conviene emplear en los estudios de ingeniera econmica de los proyectos del sector pblico:1. La tasa de inters sobre el capital de prstamo. 2. El costo de oportunidad del capital para la institucin gubernamental.3. El costo de oportunidad del capital para los contribuyentes.Por regla general, es apropiado utilizar aquella tasa de inters sobre el capital de prstamo que se usa en los casos en que el dinero se presta de manera especfica para el proyecto (o proyectos) en consideracin. Por ejemplo, si se emiten bonos municipales especficos para financiar una escuela nueva, la tasa de inters efectiva sobre ellos debe ser la tasa de inters que se emplee en el estudio de ingeniera econmica. Para proyectos del sector pblico, el costo de oportunidad del capital para una institucin gubernamental incluye la tasa anual de ganancia ya sea para la finalidad de la institucin o la composicin de contribuyentes que pagarn eventualmente el proyecto. Si los proyectos se seleccionan de manera que el rendimiento estimado (en trminos de ganancias) de todos los proyectos que se aceptan es mayor que la de los que se rechazan, entonces la tasa de inters que se emplea en los anlisis econmicos es aquella que se asocia con la mejor oportunidad perdida. Si este proceso se efecta para todos los proyectos y capital disponible dentro de una institucin gubernamental, el resultado es un costo de oportunidad del capital para la institucin en cuestin. Sin embargo, un argumento fuerte en contra de esta filosofa es que los distintos niveles de financiamiento de las diferentes instituciones y la naturaleza variada de los proyectos que dirige cada una de ellas dar como resultado tasas de inters diferentes para cada una, aun cuando todas compartan la fuente comn principal de fondos, es decir, los gravmenes de la poblacin.

La tercera consideracin, el costo de oportunidad del capital para los contribuyentes, se basa en la filosofa de que todo gasto gubernamental obtiene de los contribuyentes el capital de inversin potencial. El costo de oportunidad de los contribuyentes por lo general es mayor tanto del costo del capital de prstamo como del costo de oportunidad para las instituciones gubernamentales, y existe un argumento a favor de aplicar la ms grande de estas tres tasas en la evaluacin de los proyectos pblicos; no tiene atractivo econmico tomar dinero de un contribuyente para invertirlo en un proyecto gubernamental que redite ganancias con una tasa menor que la que podra percibir el contribuyente. Una directriz del gobierno federal de Estados Unidos emitida en 1992 (y an tiene vigencia) a travs de la Oficina de Administracin y Presupuesto (OMB, por sus siglas en ingls)* apoy este argumento. De acuerdo con esta directriz, en las evaluaciones econmicas de un rango amplio de proyectos federales debe usarse una tasa de inters del 7%, con ciertas excepciones (por ejemplo, se aplica una tasa menor en la evaluacin de proyectos de recursos hidrulicos). Este 7%, podra argumentarse, por lo menos es una aproximacin burda del rendimiento en dlares constantes que los contribuyentes podran obtener por usar su dinero en inversiones privadas. Esto corresponde a un rendimiento nominal (de mercado) del 10% anual aproximadamente. Otra teora acerca del establecimiento de tasas de inters para los proyectos federales sostiene que la tasa de descuento social que se usa en ellos debe ser la tasa libre de riesgo que determine el mercado para las inversiones privadas. De acuerdo con esta teora, debe emplearse una tasa de inters nominal del orden del 3% al 4% anual. El anlisis precedente se centra en las consideraciones que tienen un papel importante en el establecimiento de la tasa de inters para los proyectos pblicos. Al igual que en el caso del sector privado, no hay una frmula sencilla para determinar la tasa de inters apropiada para los proyectos pblicos. Con la excepcin de los proyectos que caen en el mbito de la directriz de 1992 de la OMB, la fijacin de la tasa de inters es en ltimo caso una decisin poltica discrecional de la institucin gubernamental que realice el anlisis.