evaluación de los servicios públicos con equidad de...

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Evaluación de los servicios públicos con equidad de género

María José Jarquín Ramos María del Socorro Herrera

Ligia Gutiérrez I. Antecedentes

Los últimos 20 años del siglo XX han sido testigos de un proceso, prácticamente mundial, de replanteamiento del rol y del funcionamiento del Estado. Ni el estado benefactor ni el estado desarrollista fueron considerados viables ante las crisis, de diferente orden y origen, que afectaron las economías nacionales y los cambios acelerados del orden económico mundial. El continente latinoamericano se encuentra en un proceso de transformaciones económicas, políticas e institucionales. Desde principios de los años 80, todos los países han emprendido un camino hacia la modernización de los aparatos estatales y los sistemas políticos, como respuesta a una situación en que, además de la crisis fiscal, se enfrenta el agotamiento de un modelo de desarrollo económico. Estos esfuerzos de cambio son necesarios para adecuarse a las nuevas realidades y las tendencias de la globalización y que exigen, entre otras cosas, el desarrollo de las capacidades institucionales, economías de mercado productivas y eficientes, reducción de las desigualdades sociales, construcción de una ciudadanía plena y compromiso con la democracia. Tareas todas en que el Estado está llamado a desempeñar un papel crucial. Una debilidad real frente a los retos que implica alcanzar este desarrollo es la inadecuación e ineficacia de las instituciones que condicionan la productividad de los recursos humanos y materiales. En Centroamérica, durante los años 1950-77, se obtuvieron elevadas tasas de crecimiento económico, inducidas por los países desarrollados, que facilitaron la dinámica de crecimiento. En este período se incrementaron las exportaciones y la industrialización promovida por el Mercado Común Centroamericano. Este modelo entró en crisis hacia fines de la década de los años 70 y obligó a reformar el Estado1. Se reorientó la intervención estatal en una combinación de medidas de ajuste estructural y estabilización macroeconómica. Las medidas de reforma del Estado en Centroamérica inician en los años 80, y se profundizan en los 90. Este proceso de cambio se orienta hacia la recuperación del equilibrio fiscal (reducir los gastos, aumentar los ingresos para eliminar el déficit fiscal) y al fortalecimiento del funcionamiento del mercado (reducir el nivel de Intervención económica del Estado desregulando actividades, eliminando monopolios, suprimiendo subsidios y reduciendo su nivel de participación directa en actividades productivas).

Los resultados del primer paquete de medidas, a lo largo de los años ochentas, comenzaron a evidenciar los límites que se enfrentaban para generar los resultados buscados. Se fue haciendo cada vez más claro que las medidas implementadas, no sólo podían resultar insuficientes para el logro de la estabilidad o “salud” macroeconómica sino que, aún

1 Cambio Social en Centroamérica. FLACSO. Carlos Sojo. 1993


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consiguiéndola, ésta no se traducía en la superación de los problemas más ingentes de la población. El debate sobre el Estado comenzó a ser replanteado. El punto de discusión ya no fue su tamaño o si debía intervenir o no, sino en qué, cuándo, cómo y para qué intervenir.

Este nuevo debate dio origen a una “segunda generación de reformas” que enfatizaban en el mejoramiento de las instituciones públicas; ya no sólo con el objetivo de incrementar eficiencia (ahorro de recursos) sino también con el objetivo de elevar su efectividad frente a las demandas y necesidades de la población. En palabras del Sr. Wolfenson, Presidente del Banco Mundial, “la historia ha demostrado una y otra vez que el buen gobierno es una necesidad vital, no un lujo.” (Prefacio del Informe 1997 del Banco Mundial). En la segunda mitad de los años noventas, en el marco de esta dinámica de pensamiento, queda definitivamente superado el dogma del estado minimalista y se fortalece la búsqueda de un "estado eficaz y atento a las necesidades de la población, cuya existencia se considera decisiva para la salud y la prosperidad a largo plazo de la sociedad" (Informe 1997 del Banco Mundial).

El contexto nicaragüense. En Nicaragua, la reforma se ha producido en un contexto de transición política, en un proceso de democratización que ha conducido al establecimiento de un nuevo modelo político económico, que ha representado transformaciones institucionales y del perfil del Estado. Nicaragua se inserta en la economía mundial, con el desarrollo del cultivo del café, a finales del siglo XIX como país exportador de productos primarios. En este período se obtuvieron elevadas tasas de crecimiento. Sin embargo, se pretendió superponer un sector industrial moderno a una estructura agraria atrasada, sin introducir transformaciones cualitativas en el agro. Hacia finales de los años 70, la administración pública contaba con cerca de 43,000 empleados.2 La relación del Estado con los trabajadores a su servicio no estaba regulada. No existía una instancia centralizadora de la información relativa al personal ni estaban definidos los perfiles ocupacionales. En los años 80 se produjo un cambio drástico de modelo político económico. El gobierno que asumió el poder con la revolución de 1979 definió como objetivos, en el área económica, la creación de una economía mixta, la reactivación y estabilización de la economía y la superación de la dependencia externa. El objetivo de superar la dependencia externa y el subdesarrollo no fue alcanzado. La economía resultó más dependiente de la ayuda externa para financiar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. El Gobierno central creció desmesuradamente, principalmente en la estructura militar como resultado del conflicto bélico (los gastos de defensa representaron el 70% del déficit fiscal). Se estima un sector público con cerca de 280,000 empleados. En esta década se produjo una reducción de las exportaciones, del PIB

2 Ministerio de Finanzas. Programa de la Reforma de la Administración pública. Ponencia 1er. Seminario “Modernización del sector público: equidad y eficacia en la prestación de los servicios" Febrero 1997.


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per cápita, del consumo privado y del nivel de vida de la población. En un intento de corrección de la política macroeconómica, entre 1985 y 1988, el gobierno aplicó medidas de devaluación del tipo de cambio oficial, reformas monetarias, reducción de subsidios, congelamiento de gastos gubernamentales, nuevos impuestos y aumentó las tasas nominales de interés. Este esfuerzo incluyó una primera reforma del sector público en la que se redujo de 19 a 12 el número de ministerios. A este proceso se le denominó "compactación" y se enmarcó en la política de racionalización del gasto público. El Ajuste Estructural 1990-1993 El gobierno que asumió el poder en 1990 heredó graves desequilibrios macroeconómicos, un proceso de hiperinflación, déficit fiscal, tipo de cambio sobrevaluado, y una deuda externa equivalente a treinta y tres veces las exportaciones. Este período estuvo marcado por reformas económicas y estructurales conducentes a la reducción del tamaño y funciones del sector público para propiciar el desarrollo del sector privado.3 Mediante el decreto presidencial 1-90, el nuevo gobierno oficializa su estructura constituida por 11 Ministerios. Se emprendió un programa de ajuste estructural y estabilización macroeconómica que tuvo por objetivos la eliminación de la hiperinflación, la reducción del déficit en la balanza de pagos la reducción del déficit fiscal y el desmantelamiento de un aparato estatal sobredimensionado que había absorbido una gran proporción de las actividades productivas, anteriormente en manos del sector privado. En esta primera etapa de ajuste estructural, se desarrollaron distintos procesos de reformas sectoriales orientadas a reducir el aparato estatal y a la vez superar los sistemas ineficientes con que operaba la administración pública. Cambios importantes se introducen en los sectores de salud, agropecuario y educación. Aún cuando se cumplió con los objetivos de estabilización macroeconómica, se produjeron efectos no deseados como la pérdida de recursos humanos valiosos con sus respectivos impactos negativos en la capacidad y organización de la administración pública para administrar los recursos públicos y para la satisfacer las demandas de la población. En 1994 el gobierno, en el marco del crédito extendido por el Banco Mundial para asegurar la reforma del Estado y su desarrollo institucional realizo un diagnóstico de la administración pública. Los resultados identificaron, en relación a la organización y administración de los ministerios, características comunes en las instituciones estatales estudiadas : − Limitado cumplimiento de la misión para la que fueron creadas y de los objetivo alrededor

de la estrategia gubernamental. − Duplicidad de funciones entre instituciones afines. − Traslape en el mandato de creación de las organizaciones que se reflejaba en la

estructura interna y organización de los ministerios. A lo interno de las instituciones se detectó la ausencia de sistemas adecuados de gestión de 3 Nicaragua, políticas de estabilización y ajuste. Su interelación con la estrategia de desarrollo. José Luis Medal. 1993


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los recursos humanos: falta de planificación de estos recursos, desarrollo de carrera, planes de capacitación, evaluación del desempeño. El reclutamiento y promoción se ejecutaban sobre la base de clientelismo y patronaje. Otro problema detectado fue la confusión en las políticas de remuneración y los salarios básicos, cuyos montos no permitían retener a personal calificado. La calidad de los servicios era pobre, sin tener al usuario como referente de demanda calificada, y como resultado de procesos rudimentarios, engañosos, confusos e ineficientes. Con el progreso habido a partir de 1995 en los índices macroeconómicos y los niveles alcanzados de reducción del empleo público en el Poder Ejecutivo, el proceso de reforma ya no debía ceñirse a reducir el tamaño del aparato del Poder Ejecutivo. Era preciso que el aparato estatal proporcionara las condiciones para un desarrollo económico sostenible y garantizar los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y promover el desarrollo económico y social, no en cuanto agente directo, sino como impulsor de este proceso. El problema ya no era de tamaño, sino de eficiencia y efectividad. II. EL PROGRAMA DE REFORMA Y MODERNIZACION DEL SECTOR PUBLICO (PMRSP) Objetivos y estrategia del PRMSP. Este pretende desarrollar un esfuerzo integrado, coherente y de largo plazo con el objetivo de crear un sector público con capacidad de decisión, moderno, pequeño, fuerte, eficiente, facilitador, transparente y tecnológicamente capaz de proveer servicios de alta calidad a través de una mejor asignación y utilización de los recursos que permitan la construcción de un marco económico y social para afianzar la democracia.

Los principios estratégicos que rigen el Programa son: a) la transferencia de funciones al sector privado, siempre que sea factible; b) desconcentración de responsabilidades operacionales bajo normas y estándares centralizados; c) consolidación de atribuciones y funciones dentro de una sola institución gubernamental; d) la subsidariedad, significando que deben ser los particulares y no el Estado los principales promotores y agentes del desarrollo colectivo; e) sometimiento a la ley para establecer un verdadero estado de derecho en el que la ley sea igual para todos los individuos; y f) respeto al mercado en la provisión de bienes y servicios y fijación de precios, con excepción de aquellos casos en donde la estructura del mercado o las características del bien o servicio público justifiquen la intervención estatal en formas de prestación o regulación.

La estrategia del Programa para la implementación del cambio se definió a través de procesos horizontales y verticales. Los procesos horizontales son homogéneos para todo el sector público y, por lo tanto, de aplicación general. Los procesos verticales se definen sobre la base de la misión, funciones, servicios y clientes de cada entidad sujeta de cambio. Forman parte de los procesos horizontales, el Sistema de Evaluación de los Servicios y la reforma del Servicio Civil. La Reforma del Servicio Civil se orienta a la regulación de la relación entre el Estado y sus servidores y tiene como objetivos la creación de una cultura que favorezca los valores éticos


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de honestidad, eficiencia y dignidad, orientada a la excelencia en la prestación del servicio público y fortalecimiento de los principios de probidad y responsabilidad. Los objetivos de la reforma del Servicio Civil hacen que el enfoque de género pase a formar parte del planteamiento general del componente. Por su parte, el Sistema de Evaluación de los Servicios (SES) es concebido como un instrumento que permite establecer una base de análisis para la definición y redefinición o modificación de proyectos de reforma institucionales y base de referencia para medir su progreso con respecto a los objetivos del Programa de Reforma y Modernización de mejorar la calidad de los servicios. El instrumento que se utiliza es la Encuesta de Prestación de los Servicios promovida por el Banco Mundial. Los resultados obtenidos con esta metodología evidencian limitaciones al no permitir el conocimiento de la situación real de la prestación de los servicios públicos. Una visión a partir de la percepción y experiencia de la clientela externa pero incorporando la visión de la "clientela interna" cumple mejor los objetivos del instrumento o sistema. La promoción de la participación ciudadana y una mayor transparencia/integridad en las decisiones públicas se conciben como objetivos a los que puede aportar efectivamente el SES con el propósito de incrementar la confianza de la ciudadanía en el Estado. Por último, también se evidencia como importante un conocimiento adecuado de la ciudadanía-cliente y sus diferencias, incluyendo las de género. Los servicios prestados por las Instituciones son más eficaces cuando se diseñan y prestan sobre la base de las condiciones y necesidades diferenciadas de la clientela de estos servicios.

III. LA EVALUACION DE SERVICIOS: UN MARCO CONCEPTUAL BASICO

La preocupación por la calidad como elemento central en el tema de la gerencia organizacional, desde diversos modelos o aproximaciones, nació en el ámbito de la empresa privada y es en él donde se han concentrado la mayoría de los esfuerzos y resultados teóricos y técnicos alcanzados a la fecha. Nadie estaría en desacuerdo con que la importancia de la calidad del funcionamiento y de los “productos” organizacionales para el éxito de las organizaciones, y hasta para su misma sobrevivencia, es la misma tanto para las organizaciones privadas como para las públicas. Los indicadores de éxito pueden ser diferentes para una organización privada o para una organización pública pero ambas están (al menos deberían estarlo) interesadas en ser exitosas. El sector público, en sus esfuerzos de modernización, ha hecho suya esta preocupación por la calidad y han habido esfuerzos en la línea de adaptar los avances existentes en el tema a este otro ámbito de la gerencia organizacional. Un elemento básico y central para avanzar hacia mayores niveles de calidad en los servicios públicos es el conocimiento real sobre la ciudanía-cliente: no podemos funcionar con orientación hacia la clientela sin conocerla o conociéndola mal. Pero también es necesario


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construir el flujo de información necesaria y los mecanismos de uso de la misma: no basta conocer, es necesario actuar sobre la base de este conocimiento. Frente a la necesidad de conocimiento, la “evaluación de servicios” se constituye en una herramienta útil para considerar efectivamente a la clientela en la toma de decisiones institucionales: para mejorar el proceso de prestación de servicios; para mejorar la política que enmarca o define el servicio; incluso para decidir si el servicio en cuestión es realmente útil para el éxito de la gestión institucional y/o necesario para la clientela o si deben incluirse en nuestra oferta nuevos servicios. La evaluación de servicios asegura que la gerencia institucional de los servicios identifique y valore apropiadamente diferencias importantes entre sus ciudadanas y ciudadanos, aportando a la identificación de medidas que aseguren un acceso efectivo al servicio, sin exclusiones. Los esfuerzos por “acercarse o vincularse” con la clientela En la búsqueda de vías para el acercamiento o la vinculación con el/la cliente, se han desarrollado y puesto en práctica diversas iniciativas. Con mayores o menores niveles de complejidad o sofisticación técnica, todas ellas apuntan a tratar de llenar las necesidades de conocimiento sobre la clientela que surgen de una voluntad organizacional de ajustar mejor su oferta a lo que la clientela espera con la finalidad de contribuir al éxito organizacional. En el sector privado: Los estudios de segmentación de la clientela, tanto activa como potencial, sobre la base de características relevantes para el quehacer de la organización, como criterios de diferenciación; los buzones para quejas y sugerencias; en esta misma línea, los cuestionarios de valoración o percepción tan utilizados en el ramo hotelero; la disposición de fondos que no requieren autorización superior para atender o resolver de forma inmediata la queja de un o una cliente; la designación de personal como contacto particular y personalizado de la clientela; la conformación de equipos de mejoramiento de servicios, en los que se incluye el personal de mayor contacto con la clientela; etc. En el sector público: las encuestas de percepción de servicios públicos; las oficinas de atención al cliente; teléfonos exclusivos de atención a la clientela. Algunas instituciones públicas nicaragüenses están aplicando medidas similares a las mencionadas. La experiencia acumulada ha generado algunas alertas importantes a considerar para asegurar la efectividad de éstas u otras opciones de vinculación de las organizaciones con su clientela: La no respuesta oportuna y visible a los planteamientos hechos por la clientela, por parte

de la organización, aborta el proceso de acercamiento organización-clientela, desincentiva la futura participación de la clientela y, al frustrar sus expectativas, genera mala imagen para la organización.

El énfasis mayoritariamente asignado a la captación de opiniones de la clientela origina

un vacío en relación al conocimiento real de la clientela. Si no se caracteriza adecuadamente a la clientela y su situación frente a los servicios de la organización, la información global sobre lo que ella opina resulta insuficiente para la toma de decisiones


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internas. La mayoría de estas iniciativas cubren únicamente a la clientela activa, la que

efectivamente accede al servicio, imposibilitando el conocimiento sobre los factores o razones que puedan estar obstaculizando el acceso de la clientela al servicio, afectando así un criterio central de la calidad de un servicio.

La propia experiencia del PRMSP en Nicaragua ha permitido ver que la falta de

información de la ciudadanía sobre sus derechos, en relación a los servicios que brinda cada institución pública, constituye un obstáculo fuerte para que sus opiniones reflejen adecuadamente la situación real del servicio.

La evaluación de servicios que aquí proponemos intenta disminuir estas limitantes con el objetivo de maximizar la utilidad de los esfuerzos de la institución por acercarse a la clientela del servicio y considerarla efectivamente para la toma de decisiones de mejoramiento. Elementos conceptuales claves de la Evaluación de Servicios Qué entendemos por servicios públicos? Son aquellos servicios brindados directamente por las instituciones públicas (a los cuales cada persona natural o jurídica tiene acceso, en el ejercicio de sus derechos y/o de sus deberes consignados por ley) y los brindados por otros actores pero sobre los cuáles la institucionalidad pública conserva responsabilidades de promoción, facilitación y regulación. Servicios públicos de prestación directa son: servicios públicos de extensión agropecuaria; los permisos o licencias; los servicios de propiedad intelectual; la captación de impuestos; el registro civil; el otorgamiento de pensiones...etc. Servicios públicos de prestación indirecta o a través de otros actores: el transporte colectivo; los servicios de atención a la salud; la educación...etc. Qué es la Evaluación de Servicios? Es un proceso planificado y dirigido de investigación y consulta a diferentes actores involucrados con un servicio, o conjunto de servicios afines, prestados por una institución pública, con miras a la construcción de una visión integral del servicio.

Su objetivo inmediato es proveer información, ordenada y analizada, sobre el servicio y que sirva como insumo para el proceso de definición o modificación de acciones de reforma y modernización del servicio en cuestión; así como para medir el impacto de dichas acciones en la calidad de los servicios públicos y, por lo tanto, en el desempeño de las instituciones que los brindan. La realización de evaluaciones de servicios tiene también el objetivo de contribuir al desarrollo de una cultura organizacional que enfatiza en los resultados y en la efectiva satisfacción de la clientela externa, tomando en cuenta no sólo las opiniones sino también las condiciones de ésta para la toma de decisiones relacionadas con la política de servicios


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y las normativas de prestación de los mismos.

Una evaluación de servicios debe permitirnos identificar las brechas de calidad existentes en la prestación del servicio, determinar aspectos y contenidos de la política y/o del proceso de prestación del servicio que deben ser mejorados y definir elementos para orientar este mejoramiento.

La Evaluación de Servicios es... Una evaluación integral Integra la percepción de la clientela externa (la ciudadanía usuaria del servicio) con la de la clientela interna (el personal involucrado en la prestación del servicio en cuestión); e incluye, como parte del proceso de evaluación, la descripción (conocimiento) adecuada de la ciudadanía-cliente del servicio para identificar diferencias relevantes para la calidad del servicio. • La evaluación de servicios desde la “clientela externa” permite captar no sólo las

opiniones valorativas de ésta sobre el servicio en cuestión, sino también las expectativas que pueda tener alrededor de las características del servicio mismo y/o del proceso de prestación.

• La inclusión de la “clientela interna” provee una fuente adicional y complementaria de

información sobre la problemática del servicio. Además, al involucrar al personal prestatario del servicio en el proceso de evaluación, se crea una percepción y actitud colectivas y compartidas de preocupación y búsqueda de soluciones para mejorar la calidad del servicio. El mejoramiento de la información que los diferentes grupos involucrados en su prestación manejan, sobre la razón de ser del servicio, la clientela a que está dirigida y las posibilidades institucionales para mejorarlo, también contribuye a la efectividad de los aportes del personal al mejoramiento continuo del servicio.

• La descripción adecuada de la clientela externa, permite identificar la existencia de

diferentes percepciones y, lo que es más importante aún, las posibles razones de estas diferencias. Contribuye al logro de una atención más efectiva y ajustada a las demandas de cada grupo en particular, al acceso equitativo y a la cobertura máxima del servicio.

La no consideración de las diferencias existentes en la clientela externa pueden originar resultados negativos no buscados. Por el contrario, conocer bien nuestra clientela puede ayudarnos a definir medidas que acerquen efectivamente el servicio a la misma.

Un proceso colectivo/participativo

Los servicios son el resultado del accionar de muchos actores dentro de la institución prestataria: desde las autoridades de alto nivel hasta el personal que atiende directamente a la clientela externa. La evaluación plantea la participación de todos estos actores. De esta forma, el proceso mismo de evaluación en un ejercicio colectivo que contribuye al cambio progresivo de la cultura organizacional, a lo interno de la institución, hacia mayores niveles de responsabilidad y respondabilidad frente a la ciudadanía usuaria de sus servicios.


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Se puede recurrir a expertos o expertas externos para aportar conocimiento técnico especializado que pueda resultar necesario, pero nadie puede sustituir el conocimiento de la realidad que el personal institucional tiene ni puede sustituirlo en su rol de gestores y promotores de los procesos de cambio requeridos para mejorar el servicio. Una herramienta promotora de una nueva modalidad gerencial Esta evaluación de servicios supone la introducción de una modalidad distinta de gestión del servicio, como parte del accionar institucional. No se trata de “hacer una evaluación”...se trata de establecer una dinámica continua que convierta a la “preocupación por el mejoramiento continuo de la calidad del servicio” en un criterio permanente de la gestión de servicios en la institucionalidad pública; y a la ciudadanía usuaria de los mismos en actores efectivamente vinculados a este proceso de búsqueda del mejoramiento sostenido de la calidad en los servicios. IV. EL ENFOQUE DE GENERO EN LA EVALUACION DE SERVICIOS ¿Por qué el Enfoque de Género en la Evaluación de Servicios? La variable género se incorpora partiendo del principio de que el Estado tiene como finalidad el bienestar y desarrollo de la sociedad a que sirve, reducción de la desigualdad social, incluyendo la de género y consolidación de la democracia. El enfoque de género pretende aportar criterios para la definición de políticas y estrategias que aseguren la estructuración y funcionamiento de un aparato público que se corresponda con las demandas, necesidades y potencialidades de las mujeres y hombres nicaragüenses. La evaluación de servicios que se propone enfatiza en la necesidad de un adecuado conocimiento sobre la clientela externa de los servicios públicos. La experiencia acumulada por el PRMSP en la realización de evaluaciones de servicios ha comprobado que la ciudadanía usuaria del servicio no es homogénea y que sus expectativas, necesidades o demandas dependen en mucho de sus características y condiciones particulares; y también que no considerar estas diferencias puede limitar la efectividad de medidas de mejoramiento del servicio. Esta misma experiencia muestra también que las diferencias socialmente construidas entre hombres y mujeres, los llamados esquemas sociales de género, pueden ser relevantes para el análisis de la calidad de un servicio y para la toma de decisiones de cambio o mejoramiento del mismo. De hecho, algunas de las evaluaciones realizadas indican que los resultados (y/o sus implicaciones) pueden ser significativamente diferentes para la ciudadanía usuaria masculina y la femenina. Los siguientes planteamientos sustentan la necesidad del enfoque de género como herramienta de analísis en el desarrollo de las evaluaciones de servicios púbicos:

1. Existen diferencias de género relevantes entre la “clientela externa”, la ciudadanía usuaria, de los servicios públicos que, de no ser captadas y


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analizadas, pueden llevar a resultados sesgados, limitando así la calidad de las decisiones públicas y el impacto de las políticas o programas.

La cultura y organización sociales promueve una acceso diferenciado a los servicios entre hombres y mujeres, en favor de los primeros. Se ilustra este planteamiento con algunos ejemplos:

- Los servicios de transporte público suelen planificarse y evaluarse sobre la base de las necesidades de movilidad vinculadas a la entrada y salida de los centros formales de trabajo y de estudio. Queda por fuera la consideración de demandas por otras razones, como salud y compras, mayoritariamente asumidas por mujeres que, cargadas con niños o con paquetes, deben usar el autobús. Tampoco se suele considerar la especial afectación sobre las mujeres de actos de acoso u hostigamiento sexual, y violencia física.

La no consideración de estas realidades particulares puede limitar el acceso de las mujeres al transporte público en mayor medida que el de los hombres pero también impiden que el organismo regulador cumpla con su responsabilidad de asegurar un servicio de calidad. El problema de la violencia contra mujeres, niños y niñas puede llegar a magnitudes tales que, en algunos países, ha originado el establecimiento de unidades de transporte público sólo para mujeres y niños, en determinados horarios.

- Las mujeres que combinan dos esferas de trabajo, la laboral y la familiar, enfrentan una problemática específica de disponibilidad de tiempo, además de las especiales resistencias que enfrentan para la obtención de permisos en sus centros laborales. Los horarios de servicios de salud (no de emergencia), para citar sólo un ejemplo, no suelen considerar esta realidad y pueden originar impactos más negativos para las mujeres que para los hombres.

2. Existen diferencias de género relevantes entre la “clientela interna”, el personal prestatario del servicio, que pueden estar influyendo sobre la calidad del servicio y/o de su proceso de prestación, por acción o por omisión.

Los esquemas sociales de género no se quedan fuera de las organizaciones. Entran en ellas, en su estructuración y su funcionamiento vía, principalmente, la cultura organizacional. Las organizaciones reproducen estos esquemas determinando desigualdades y sesgos discriminaciones de género entre su propio personal. Este personal funciona dentro de estos esquemas en sus relaciones internas y en sus relaciones con la ciudadanía usuaria del servicio. Estos esquemas sociales de género, vigentes en cualquier organización, determinan ventajas y desventajas comparativas para el personal femenino y masculino, así como posibles barreras a la calidad del servicio y/o a la eficiencia del sistema de prestación. Algunos ejemplos, son :

- Mujeres y hombres se ubican en áreas y cargos considerados como apropiados para cada grupo. Estas concepciones sobre cargos para mujeres y para hombres pueden

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originar una utilización inadecuada de los recursos humanos, que constituyen el recurso central y el más costoso en las organizaciones públicas. Podemos estar desaprovechando potenciales/ventajas reales del personal y/o promoviendo selecciones inadecuadas de personal.

- Por otra parte, la relativa ausencia de mujeres en cargos de dirección y profesionales

sustantivos ligados a la toma de decisiones puede estar contribuyendo a las dificultades para percibir y considerar la realidad específica de la clientela externa femenina en dichas decisiones.

- Las capacidades, y el trabajo mismo, del personal femenino y masculino son valorados desigualmente, normalmente en ventaja para este último. Las expectativas sobre lo que es posible esperar de cada quien, sin bases realmente objetivas, son también desiguales. Ambos factores contribuyen a la generación de un ambiente o clima organizacional inadecuado que conspira contra el desarrollo de un personal motivado y capaz, requisito central del avance hacia una gestión pública de calidad. La vigencia de estas valoraciones desiguales también puede entorpecer la calidad y efectividad de las relaciones entre personal y/o instancias que deben complementarse para la prestación de servicios de calidad.

- Los esquemas de género también pueden afectar la relación del personal prestatario

con la ciudadanía usuaria de los servicios. Puede dar lugar a una atención diferenciada negativa: Se atiende con más diligencia a un hombre porque se considera que es más importante o porque se teme una reacción más fuerte de reclamo; o se considera que es “normal” agreder a una mujer, de palabra o acción, en términos sexuales.

La vigencia, y sus implicaciones sobre la calidad del servicio, de estos aspectos deben ser conocidas y manejadas para poder optimizar la capacidad de respuesta de la institución a la población usuaria de sus servicios.

3. Los esquemas sociales de género vigentes en las instituciones públicas de su

impiden la percepción y consideración de situaciones reales, que no responden a estos esquemas, impactando negativamente la calidad integral de los resultados accionar.

Los esquemas sociales de género constituyen factores importantes que subyacen en muchas decisiones públicas y limitan la calidad de sus políticas, programas y servicios. Los siguientes ejemplos son útiles para ilustrar el impacto negativo de los esquemas de género en las ofertas de servicio de la institucionalidad pública:

- La selección de temáticas específicas para la generación de tecnologías sigue teniendo dificultades para considerar los problemas que afectan (y las condiciones en que desarrollan el proceso productivo) a las mujeres productoras. Dos cosas parecen estar pesando en esta dificultad: la importancia que el personal le asigna al rubro comercializable, normalmente bajo la responsabilidad del hombre/productor, y la resistencia a reconocer que aún en este rubro hay participación productiva de mujeres y otros miembros de la familia. Esto ha llevado a que, más de alguna vez, se hayan


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ofrecido actividades de extensión a hombres, relacionadas con etapas del proceso productivo donde ellos no participan.

También ha sido difícil que el personal de extensión acepte que las actividades dirigidas a mujeres, o en las que se debe asegurar la participación de mujeres, deben ser diseñadas a partir del análisis de su situación. Sólo a título de ejemplo, la duración y horario de actividades de extensión, sin considerar que las mismas entran en competencia con la carga real de trabajo de la mujer campesina, puede impedir no sólo su participación sino el éxito del proceso mismo de transferencia.

- La actual política de pensiones dentro del sistema de seguridad social es perjudicial para los hombres. Ellos no tienen derecho a la pensión de viudez. Muy probablemente ello obedezca a que el modelo original sobre el que se montó el sistema partió de la concepción del hombre como proveedor, ingreso principal, sino el único, de la familia. El modelo no ha sido cambiado a pesar de que en nuestra sociedad los ingresos de las mujeres son cada vez más importantes para el sostenimiento familiar. Mujeres y hombres trabajadores asumen la misma cotización, pero reciben distintos beneficios a cambio.

Esta visión inadecuada de la realidad a atender continúa vigente, aún si la institución ha definido una política de ampliar su cobertura de servicios hacia las mujeres.

4. Los esquemas sociales de género están tan interiorizados que resulta muy difícil tomar conciencia de ellos. Captar la realidad diferenciada por género, externa e interna, no es posible sin un esfuerzo conciente para lograrlo.

Para que el Estado esté en capacidad de atender las desigualdades de género y optimizar adecuadamente los potenciales de mujeres y hombres para la solución de los problemas que los afectan, las instituciones públicas tienen que desarrollar la habilidad necesaria para ver estas diferencias, para identificar las implicaciones que ellas tienen para el cumplimiento de sus misiones y el logro de sus objetivos, y para tomar las decisiones correspondientes. Tener la capacidad para ver la realidad diferenciada por género, requiere esfuerzos y cambios en la manera de percibir el mundo en que vivimos. Como podemos ver por los ejemplos planteados, los esquemas o estereotipos sociales de género vigentes en la sociedad, en sus instituciones y en cada individuo que las conforman, se constituyen, con facilidad y demasiada frecuencia, en obstáculos para ver las diferencias reales y sus implicaciones para un accionar público exitoso. El enfoque de género en la evaluación de servicios constituye, entonces, una herramienta analítica para poder ver la realidad sin sesgos producidos por nuestros esquemas o preconceptos socio-culturales en relación a lo femenino y lo masculino. Con ello, contribuye a la calidad de los resultados de la evaluación y, por tanto, a la propiedad y corrección de las medidas institucionales de cambio, orientadas al mejoramiento de la calidad de sus servicios. El enfoque de género permite que la evaluación del servicio contribuya a asegurar que la institución que presta el servicio desarrolle una respuesta más apropiada para las mujeres y


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los hombres usuarios de dicho servicio; asegure un uso más eficiente de los recursos disponibles y, con ello, logre mayores y mejores niveles de legitimidad social. V. ASPECTOS CLAVES PARA LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA

EVALUACIÓN DE SERVICIOS Para asegurar una correcta aplicación del enfoque de género en el proceso de la evaluación de un servicio, se ofrecen algunas consideraciones básicas. Se intenta brindar respuestas prácticas a la pregunta “qué significa aplicar el enfoque de género en este proceso?”, resaltando los momentos y medidas a tomar más importantes.

En la definición de la evaluación a realizar Esta es una fase vital para asegurar que la evaluación no sea “ciega al género”, no oculte diferencias entre hombres y mujeres vinculadas a la prestación o recepción del servicio, relevantes para la valoración y posterior mejoramiento de su calidad integral. Está comprobado que si no definimos y planificamos la evaluación con el criterio de género incluido, cualquier esfuerzo posterior de incluirlo o aplicarlo (en el procesamiento de información o el análisis, por ejemplo) tendrá limitaciones. Algunos momentos y medidas importantes a tomar en esta fase son: La conformación de los equipos de trabajo

- Asegurar una composición mixta del equipo de trabajo a cargo del análisis para

la selección del servicio a evaluar: Hay que asegurar la participación más balanceada posible de personal masculino y femenino. Normalmente, esto puede ayudar a una visión más integral y completa de los servicios prestados y su relevancia para la ciudadanía usuaria.

- Asegurar la composición mixta del equipo técnico que será responsable del

proceso de evaluación: Es importante que en este equipo también se asegure participación balanceada de hombres y mujeres vinculados, a los diferentes niveles, con la prestación del servicio a evaluar.

La selección del o los servicios a evaluar

- Asegurar que se tienen datos, aún si aproximados, sobre la composición por

sexo de la clientela externa: No sólo la efectiva (la que accede al servicio) sino también la potencial (la que debiera hacer uso del servicio pero no accede a él).

- Recurrir a información externa para el análisis de la relevancia de los servicios para la ciudadanía usuaria: La información existente en la institución puede ser resultado de inequidades en el acceso al servicio, y puede llevar a conclusiones erradas. La no presencia o el poco peso de uno de los géneros entre la clientela efectiva del servicio no significa que no sea importante para este grupo.

La elaboración del perfil del servicio


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- La caracterización de la clientela externa debe realizarse diferenciando los

grupos de hombres y de mujeres que la conforman: Debe orientarse a determinar las características, condiciones, situaciones o posiciones específicas de mujeres y hombres, que puedan generar diferencias en el acceso al servicio y/o demandar características específicas del servicio para asegurar la atención adecuada de ambos.

- La caracterización de la clientela interna también debe hacerse desagregándola

por sexo: Debe orientarse a determinar las funciones, posiciones y nivel de incidencia sobre el proceso de prestación de ambos grupos; a fin de determinar aquellas que puedan estar afectando la eficiencia, efectividad y/o la calidad del servicio prestado.

La identificación de los indicadores para valorar el servicio

- El criterio de equidad (respuesta adecuada a las necesidades/demandas de

mujeres y hombres) debe ser incluido al valorar los indicadores. - Deben identificarse indicadores externos relevantes para contextualizar

apropiadamente la situación del servicio: Pueden ser construidos a partir de fuentes externas y nos permitirán mejores valoraciones e interpretaciones de los resultados específicos de la evaluación. Un mismo resultado de la evaluación puede tener connotaciones muy diferentes si usamos o no esta información referencial.

A título de ejemplo: En una evaluación realizada sobre los servicios de las empresas médicas previsionales resultó que más del 40% de las aseguradas que tenían derecho al papanicolau anual no hacían uso de este derecho. Este dato solo no parece decir mucho, pero la situación cambia si pensamos que el cáncer cervical es causa importante de muerte de las mujeres nicaragüenses y que su atención es altamente costosa. Promover este examen médico tendría sentido en una institución que es responsable tanto de la prevención como de la atención de la enfermedad, no sólo porque se estarían defendiendo vidas humanas sino porque resulta mucho más económica la prevención que la atención. La definición de los grupos-fuente de la evaluación de campo

- Asegurar un número estadísticamente apropiado de hombres y de mujeres en

los grupos-fuente a consultar: Especialmente en el caso de que utilicemos la técnica del muestreo de los grupos-fuente para la evaluación de campo, es importante asegurar que incluimos el número suficiente de mujeres y hombres (a nivel de la muestra total y en cada sub-muestra, si es el caso) como para que los resultados que obtengamos nos permitan conclusiones estadísticamente válidas para cada grupo.

- Recurrir a la técnica censal si el tamaño del grupo-fuente, femenino o

masculino, no permite un muestreo estadísticamente válido. Si alguno de los grupos-fuente definidos presenta un presencia muy reducida de uno u otro sexo, no debe utilizarse el muestreo. Todas las personas integrantes de este grupo deben ser incluidas como fuente para la evaluación.

- La muestra representativa para ambos sexos debe ser siempre asegurada aún

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si no se considera necesario definir sub-grupos diferenciados entre la clientela externa (muestreo estratificado).

- Los grupos o sub-grupos que serán consultados vía instrumentos de

investigación cualitativa (entrevistas, grupos focales) también deben asegurar el mayor equilibrio posible entre hombres y mujeres.

El diseño de los instrumentos de investigación

- Incluir en los instrumentos de investigación datos relevantes para la

caracterización de cada una de las personas a las que se van a aplicar con el fin de asegurar que podremos procesar sus resultados en función no sólo del sexo sino de otras características que resulten relevantes para su interpretación. Caracterizar mujeres y hombres nos permitirá un mejor análisis posterior de las diferencias encontradas y ver hasta qué punto están vinculadas a su condición de género.

- Incluir aspectos específicos relevantes para mujeres y hombres, en relación al

servicio a evaluar, en las preguntas o puntos de cada instrumento . Consultar con grupos femeninos y masculinos usuarios del servicio puede ser una buena alternativa; O, si existen, con organizaciones sociales vinculadas al área de atención de que se trate.

A título de ejemplos:

- Los horarios de atención y/o excesivos tiempos de espera y/o la multiplicación de visitas para lograr un servicio determinado, como los de salud, pueden impactar mucho más negativamente, y hasta convertirse en barreras para el acceso, a mujeres que a hombres porque ellas enfrentan más problemas para disponer de tiempo para estos fines, especialmente si, además de sus responsabilidades familiares, trabajan fuera de sus casas (las solicitudes de permisos no suelen ser bien vistas en las instituciones o empresas, especialmente si son de mujeres empleadas).

- Todo procesamiento de la información debe asegurar la segregación por sexo.

Si se usa un programa computarizado de captación de datos o se diseña uno ad hoc, debe asegurarse que toda los datos pueden ser posteriormente procesados en función de la variable sexo.

La conformación del equipo de trabajo para la evaluación de campo

- Asegurar la composición mixta de este personal. En ocasiones es importante que

la persona encuestadora, entrevistadora o facilitadora de grupos, sea del mismo sexo que las personas consultadas para asegurar un buen resultado.

- Incluir los aspectos de género relevantes para el uso apropiado de los

instrumentos de investigación en la capacitación o entrenamiento del personal de campo. Para especial énfasis merecen: los conceptos o definiciones utilizadas en los instrumentos que tradicionalmente son manejados con sesgo masculino o femenino (trabajo y jefatura de hogar, son ejemplos típicos) (y las dificultades que se pueden esperar para obtener respuestas de calidad a ciertos temas (acoso sexual, libertad de decisión, control de recursos, etc. ,son ejemplos válidos en esta línea).


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En la planificación del trabajo de campo

- Asegurar la designación de personal femenino o masculino según lo requiera

cada actividad de campo. En la distribución del personal para la realización de las actividades de ejecución del trabajo de campo es importante asegurar que aquellas que requieran personal del mismo sexo que las personas a consultar, son cumplidas en esta forma. La experiencia y conocimientos acumulados en las encuestas a mujeres prueban la necesidad de considerar el sexo del encuestador, entre otros aspectos, si se quiere asegurar el contacto con las mujeres como fuente de información y/o la obtención de respuestas fiables que reflejen la realidad de estas mujeres.

- Asegurar que las características y condiciones específicas del o los grupos a

consultar se toman en cuenta para definir. El sitio de realización de la consulta. Si necesitamos encuestar a trabajadores hombres y definimos que lo haremos en su casa, seguramente sólo podremos lograrlo de noche; por lo tanto, sería mejor ubicarlos en su sitio de trabajo; si nuestro grupo-fuente incluye mujeres que atieden el trabajo doméstico, y definimos que el horario será por la mañana, probablemente nos enfrentemos a presiones de tiempo, lo que puede afectar la calidad de sus respuestas. En este caso es mejor pensar en horarios después de almuerzo.

- Procurar que las entrevistas colectivas y/o los grupos focales sean realizados

por separado, con mujeres y hombres: El estudio de la dinámica de los grupos mixtos indica una tendencia generalizada a disminuir el nivel de participación de las mujeres o el grado de franqueza con que se tocan los temas. Durante el proceso de ejecución de la evaluación de campo

- Asegurar el adecuado seguimiento o monitoreo de todos los aspectos de

género incluidos en la etapa de planificación; considerar especialmente aquellos puntos que se han identificado como potencialmente problemáticos en la etapa de diseño.

- Asegurar la implementación de medidas correctivas que sean necesarias para la

calidad del proceso y de la información resultante. El seguimiento tiene como objetivo obligado este resultado. Ninguna planificación es perfecta.

En el análisis e interpretación de los resultados de la evaluación

- Utilizar siempre tanto la estructura porcentual vertical como la horizontal. Es

necesario que todo procesamiento de resultados nos permita ver si hay o no diferencias entre entre hombres y mujeres (a nivel general y dentro de cada grupo-fuente identificado). Esto supone que debemos poder ver el comportamiento de las respuestas al interior de cada grupo (estructura porcentual vertical: cuál es la estructura de respuesta de los hombres y cuál es la estructura de respuestas de las mujeres); y también el aporte de cada grupo al total de cada alternativa de respuesta posible (estructura porcentual horizontal: cuál es la participación de hombres y mujeres en la selección de cada respuesta).

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- En el marco de los objetivos definidos para la evaluación, asegurar que en el análisis de la información se identifican y analizan las diferencias de resultados entre hombres y mujeres (a nivel general y dentro de cada grupo-fuente identificado), que sean relevantes para el mejoramiento del servicio.

- Utilizar la información de contexto, más general, para analizar los resultados

Debemos analizar los datos a la luz de lo que pueda ofrecernos la información contextual (cualitativa y cuantitativa) a fin de valorar la relevancia real de los resultados para el mejoramiento del servicio.

- Utilizar la información o conocimiento disponibles sobre la situación, posición de los géneros y la relación entre ellos en la sociedad para analizar e interpretar los resultados: Este análisis nos permitirá identificar qué elementos de la organización de género de la sociedad podrían estar detrás de los resultados encontrados. Por ejemplo, las relaciones de dominación masculina se han identificado como un elemento explicativo central del nivel de recurrencia de mujeres a los servicios de planificación familiar.

Los aspectos claves señalados fueron descubiertos durante la aplicación del enfoque de “género” en el Programa de Modernización del Sector Público nicaragüense que en sus esfuerzos por mejorar su calidad, y la atención a la ciudadanía, incorporó el tema como una variable importante de análisis, considerando las características diferenciadas en la entrega de los servicios. Cabe señalar que esto fue algo novedoso, ya que en América Latina al momento de su incorporación no existían experiencias.

GLOSARIO DE TERMINOS

Brechas de calidad en el servicio: El término es utilizado para referirse a la

distancia que existe entre el nivel actual de un aspecto de la calidad de un servicio y el nivel considerado deseable y necesario.

Clientela externa: Este término se utiliza para referirse a la

ciudadanía usuaria/beneficiaria de los servicios públicos. Con él se quiere enfatizar el derecho de la ciudadanía a incidir en la definición de los servicios, así como la obligación de las instituciones de atender efectivamente sus demandas.

Clientela externa efectiva: Es el conjunto de ciudadanos y ciudadanas

que hacen uso o acceden a los servicios públicos.

Clientela externa potencial: Es el conjunto de ciudadanos y ciudadanos

que, teniendo el derecho o la obligación legal de acceder a un servicio público, no acceden o


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no hacen uso del mismo.

Clientela interna: Este término se usa para referirse al personal de las instituciones públicas involucrado en la prestación de los servicios que ellas brindan. Con él se quiere enfatizar la responsabilidad de la institución en la generación de condiciones (laborales, humanas, organizativas) adecuadas para el efectivo desempeño de este personal en el cumplimiento de sus aportes individuales a la “producción” de los servicios para la ciudadanía.

Cultura organizacional: Denominamos como “cultura organizacional” al

conjunto de valores/percepciones/creencias sociales que promueven y explican los comportamientos humanos individuales y colectivos dentro de una organización, determinando su funcionamiento formal e informal.

Desigualdades de género: Son los tratos, condiciones y/o posiciones de

hombres y mujeres en una sociedad y tiempo determinados, que establecen ventajas y desventajas para cada grupo por el simple hecho de ser hombre o mujer.

Enfoque de género: Es una herramienta conceptual y metodológica

que hace posible identificar y analizar las condiciones y posiciones sociales diferenciadas entre mujeres y hombres. En el marco del PRMSP, esta herramienta se aplica para: • identificar las realidades diferenciadas de

mujeres y hombres (que son beneficiarios/usuarios de los servicios que brindan las instituciones públicas o que conforman el personal de estas instituciones),

• analizar la relevancia que estas diferencias tienen para el cumplimiento de la misión de las instituciones y/o el logro de sus objetivos,

• la toma de decisiones, a partir de las diferencias relevantes identificadas, que se correspondan con las necesidades y condiciones diferenciadas de mujeres y hombres.


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Enfoque en el cliente: Es un modelo de funcionamiento

organizacional en el que la clientela, externa e interna, se convierte en factor determinante de las decisiones organizacionales; y la adecuada satisfacción de sus demandas en el norte principal de la estrategia organizacional.

Esquemas sociales de género: Son las creencias vigentes en una sociedad y

tiempo determinados, sobre los roles y características considerados como “apropiados” para cada sexo y las relaciones entre los mismos. Estos esquemas son los que originan las desigualdades o la discriminación de género, determinando la condición y posición de cada sexo en los diferentes ámbitos del funcionamiento de la sociedad.

Estado benefactor: Se denomina así al modelo de Estado surgido,

a raíz de la II Guerra Mundial, en países desarrollados que enfatizaba en la responsabilidad estatal de asegurar condiciones sociales adecuadas para la población.

Estado desarrollista: Se denomina así al modelo de Estado surgido

en países en desarrollo, inspirado en el estado benefactor, pero enfatizando la responsabilidad estatal de promover y asegurar el desarrollo económico y social de las naciones.

Estado minimalista: Se denomina así al modelo de Estado

promovido en el marco de la primera etapa de programas de ajuste estructural, en el que el Estado debía focalizarse en un rol de facilitador y “dejar actuar al mercado”.

Gestión o Gerencia estratégica: Es un enfoque de la gerencia que reconoce y

privilegia aspectos críticos de ésta como los siguientes: • la importancia del entorno con sus

oportunidades y amenazas • la importancia de un sistema de acción

centrado en la clientela, usuarios y socios de la organización

• el compromiso con la visión prospectiva, con el largo plazo y con la sostenibilidad


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institucional • las “inversiones inteligentes”, centradas en

factores de cambio y transformación; por ejemplo, la capacitación estratégica para el desarrollo del talento humano de la organización

• el compromiso con los principios de calidad total en todos los niveles de la organización

• la importancia de los competidores para el desempeño de la organización, y las alianzas estratégicas entre ésta y dichos competidores

• el desafío de la complejidad de la realidad y de las turbulencias sociales, políticas y económicas para la competitividad y la posición futura de la organización

• la movilización de la inteligencia y de la creatividad internas para permitir avances institucionales innovativos, oportunos y continuos.

Indicador: En el campo de la investigación, un indicador

es un item de información que, solo o en conjunto con otros, nos permite medir o valorar un aspecto de la realidad investigada que no puede ser adecuadamente medido directamente.

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María José Jarquín Ramos Licenciada en Economía de la Universidad Iberoamericana de México, D.F. Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile en Santiago, Chile. Desde 1996 trabaja en el Programa de Reforma y Modernización del Sector Público de Nicaragua, primero como Oficial del Sistema de Evaluación de Servicios y, a partir de Febrero de 1999 a la fecha, como Directora de la Unidad de Coordinación del Programa de Reforma y Modernización del Sector Público (UCRESEP) en la Vicepresidencia de la República de Nicaragua. Es autora de varias publicaciones sobre la calidad de los servicios públicos, incluyendo los documentos metodológicos del Proyecto de Promoción de Políticas de Género titulado “Hacia una Gerencia Pública de Calidad: El Enfoque de Género en la Evaluación de Servicios”, Volumen I – Marco Conceptual y Volumen II – Guía Básica para su Aplicación, de los cuales es coautora.

evaluación de los servicios públicos con equidad de...

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