evaluaciÓn de la efectividad ambiental … centro andino para la economía en el medio ambiente...
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El Centro Andino para la Economía en el Medio AmbienteBogotá, Colombia
EVALUACIÓN DE LA EFECTIVIDADAMBIENTAL Y EFICIENCIA ECONÓMICA
DE LAS TASAS POR CONTAMINACIÓNHÍDRICA EN EL SECTOR INDUSTRIAL
COLOMBIANO
Proyecto CEPAL/PNUDAplicación de Instrumentos Económicos en la Gestión Ambiental en
América Latina y el Caribe
Lunes, 20 de Agosto de 2001
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Tabla de Contenido
RESUMEN EJECUTIVO.......................................................................................................41. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................11
1.1 Antecedentes y Justificación del Estudio....................................................................131.1.1 Antecedentes ........................................................................................................131.1.2 Justificación .........................................................................................................15
1.2 Objetivos y Alcance....................................................................................................161.2.1 Objetivo General..................................................................................................161.2.2 Alcance ................................................................................................................161.2.3 Objetivos Específicos...........................................................................................16
1.3 Marco Teórico...........................................................................................................171.3.1 La Eficiencia Económica .....................................................................................171.3.2 La Efectividad Ambiental ....................................................................................181.3.3 La Generación Eficiente de Recursos para la Gestión e Inversión Ambiental ....191.3.4 Los Cargos por Contaminación como Complemento al Comando y Control parala Obtención de las Metas Ambientales Deseadas por la Comunidad..........................191.3.5 Cargos por Contaminación como Complemento al Comando y Control:Aplicación en los Casos de Cumplimiento y No Cumplimiento ..................................21
1.4 El Modelo Colombiano de Cargos por Contaminación Hídrica: Control Eficiente MasAllá del Comando y Control .............................................................................................251.5 Metodología de Evaluación ........................................................................................29
2. RESULTADOS AMBIENTALES, FINANCIEROS Y ECONÓMICOS DE LA TASARETRIBUTIVA....................................................................................................................33
2.1 Impacto de la Tasa Retributiva sobre los Vertimientos Industriales en CVC,CORNARE y DADIMA...................................................................................................33
2.1.1 Resultados de la Tasa a Nivel de las Autoridades Ambientales Regionales .......332.1.1.1 La Experiencia de la CVC: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos al RíoCauca.........................................................................................................................342.1.1.2 La Experiencia de CORNARE: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos alRío Negro..................................................................................................................372.1.1.3 DADIMA de Barranquilla: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos al RíoMagdalena.................................................................................................................40
2.1.2 Conclusiones ........................................................................................................412.2 Impacto de los Ingresos por Tasas Retributivas sobre los Presupuestos de lasAutoridades Ambientales..................................................................................................42
2.2.1 Análisis Comparativo de Ingresos .......................................................................432.2.1.1 Comparación de Ingresos por Tasas Retributivas y los Aportes de la Nación..................................................................................................................................432.2.1.2 Comparación entre los Ingresos por Tasas Retributivas y el Porcentaje delImpuesto Predial Dedicado a las Autoridades Ambientales .....................................442.2.1.3 Ingresos por Tasas Retributivas y el Costo de Operar el Programa de Controly Vigilancia del Recurso Hídrico..............................................................................45
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2.2.2 Inversiones Ambientales con el Recaudo de las Tasas Retributivas: los FondosRegionales para la Descontaminación Hídrica .............................................................472.2.3. Conclusiones .......................................................................................................49
2.3 El costo administrativo de reducir los vertimientos industriales bajó notablementedespués de la introducción del programa de cobros por contaminación ..........................49
2.3.1 Comando y Control..............................................................................................502.3.2 Tasas Retributivas................................................................................................51
2.4 Eficiencia Económica: Respuesta del Sector Industrial al Cobro por Contaminación..........................................................................................................................................53
2.4.1 Estudio de caso 1: La Industria Azucarera en el Valle del Río Cauca ................54Reducciones Mas Allá de lo Requerido por Comando y Control.........................55
2.4.2 Estudio de Caso 2: Canteras Yarumal .................................................................562.4.3 Estudio de caso 3: Monómeros Colombo Venezolanos S.A. ..............................582.4.4 Respuesta del Sector Regulado a la Tasa Retributiva en Comparación al SistemaRegulatorio Anterior .....................................................................................................612.4.5. Conclusiones de los Estudios de Caso................................................................64
2.5 Limitaciones y Dificultades en la Implementación del Programa de TasasRetributivas en el Sector Industrial...................................................................................65
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................67Anexo I: Tasas Retributivas vs Instrumentos de Comando y Control..................................70Anexo II: Registro de Usuarios y Cargas Contaminantes ....................................................81Anexo III: Registros de Contaminantes Medidos en la Cuenca ...........................................82Anexo IV: Evaluación de Costos Institucionales..................................................................82Anexo V: Control de Programación y Costos de Laboratorio..............................................84Anexo VI: Uso de los Recursos del Programa de Control de la Contaminación Hídrica ....85Anexo VII: Análisis de Costos del Programa de Monitoreo y Control del Recurso Hídrico..............................................................................................................................................86Anexo VIII: Control de Ingresos por Concepto de Tasas Retributivas ................................88Anexo IX: Inversión Industrial en Proyectos y Acciones de Descontaminación Hídrica ....89
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RESUMEN EJECUTIVOPara Colombia es clara la necesidad de desarrollarpolíticas de control de la contaminación que sean másflexibles, menos costosas, y más compatibles con lasnecesidades de crecimiento económico y competitividadinternacional, si se pretende reducir los impactossociales de la contaminación y obtener la calidadambiental deseada por las comunidades.
El Sistema de Tasas Retributivas fue desarrollado en Colombia por el Ministerio del MedioAmbiente con el propósito de controlar la contaminación hídrica en las cuencas, de formamás eficiente y efectiva que el sistema anterior, el cuál se fundamentaba en la imposiciónde límites permisibles y plantas de tratamiento a nivel de cada fuente de vertimiento.Después de más de 30 años de utilizar las políticas de comando y control, las aguas deColombia estaban severamente contaminadas, con la mayoría de las fuentes fuera decumplimiento. Esto llevó a que las actividades económicas río abajo, los ecosistemastropicales sensibles, y el bienestar social sufrieran costos externos altos y crecientes,producto de la contaminación. En el momento de la implementación del sistema de TasasRetributivas en el primer semestre de 1997, 95% de las aguas negras municipales, 70% y90% de las aguas residuales industriales y agroindustriales respectivamente, fluían a lascuencas colombianas sin tratamiento alguno.
Las entrevistas a las autoridades ambientales identificaron varios problemas con el sistemaregulatorio previo. Primero, la visión, política y operación centralizada constituían unabarrera para el control efectivo de la contaminación hídrica en regiones y cuencas lejanas.Adicionalmente, muchas firmas se negaban a cumplir con las normas impuestas, dados losaltos costos incurridos en la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales alfinal del tubo. Tercero, el sistema no proporcionaba ningún incentivo para buscar opcionesde mitigación en el proceso de producción, basadas en mayor productividad y tecnologíasmás limpias. Las autoridades ambientales sufrían frecuentes recortes presupuestales,especialmente en épocas de recesión y crisis fiscal. Por último, la comunidad local afectadapor la contaminación no participaba en el proceso de protección ambiental, lo cuál resultabaen escaso apoyo político a las autoridades ambientales.
El Ministerio de Medio Ambiente diseñó entonces la Tasa Retributiva por VertimientosPuntuales con el objetivo principal de reducir, a un menor costo, las descargas totales dedemanda bioquímica de oxígeno (DBO) y sólidos suspendidos totales (SST), hasta lograrlas metas de reducción preestablecidas para cada cuenca. El objetivo secundario fue el degenerar fuentes de ingreso complementarias para financiar actividades e inversionesrelacionadas al control de la contaminación hídrica.
En síntesis, el instrumento económico se basa en:
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i) el establecimiento de metas de reducción de carga contaminante por cuenca (o tramodel mismo) que recogen las condiciones económicas, sociales y ambientales de lazona;
ii) la aplicación de una tarifa por unidad de carga contaminante vertida por las distintasfuentes de contaminación reguladas; y
iii) un sistema de ajuste gradual de la tarifa, que sirve como incentivo permanente para lareducción de la contaminación, y que determina la tarifa requerida para causar lareducción de los vertimientos hasta la meta concertada de la cuenca.
Este estudio tiene como objetivo general evaluar el programa de Tasas Retributivas porVertimientos Hídricos en términos de efectividad ambiental y eficiencia económica. Paradicho efecto, se evaluó el impacto del instrumento económico sobre el sector industrial enjurisdicción de tres autoridades ambientales regionales: CVC, CORNARE y DADIMA.
El primer capítulo presenta los objetivos específicos de la evaluación, el marco teórico y lametodología utilizada. El segundo capítulo se divide en tres secciones principales. En laprimera, se presentan los resultados del sistema de cargos en relación a la disminución de lacontaminación proveniente del sector industrial. Como complemento, se exponen tresestudios de caso para analizar la respuesta de industrias específicas al nuevo programa y sucosto de cumplimiento. La segunda sección evalúa el impacto de los ingresos por tasassobre el presupuesto de la autoridad ambiental, y se analiza la costo-efectividadadministrativa del programa. Adicionalmente, ésta sección informa sobre el establecimientode fondos regionales para manejar los recaudos por tasas. La tercera sección, por su parte,presenta los cambios en el costo institucional obtenidos al pasar del sistema tradicional decomando y control al programa de tasas. Finalmente, el último capítulo, presenta unarecopilación de las principales limitaciones y dificultades encontradas durante el proceso deimplementación del sistema de cargos en Colombia.
Efectividad Ambiental: La tasa retributiva en la disminución de la carga contaminante
Al implementar la tasa retributiva para el control de la contaminación hídrica, se partió dedos casos específicos. En el primero, la comunidad regulada se encontraba en cumplimientocon las normas impuestas por el sistema de regulación tradicional. Bajo dicha situación, elsector regulado había invertido cuantiosas sumas de dinero en plantas de tratamiento y porlo tanto, sus costos marginales de descontaminación eran extremadamente altos. Ese es elcaso de la CVC y CORNARE. En el segundo caso, se apreciaba una comunidad reguladacon poca regulación efectiva, vertiendo fuertemente y con pocas inversiones en plantas detratamiento. Esta es la situación del sector industrial en jurisdicción del DADIMA.
En el primer caso, la imposición de la tasa retributiva logra reducciones significativasincrementales a la inversión masiva existente en plantas de tratamiento. En el segundocaso, se logra una importante reducción en los vertimientos industriales, a diferencia de losaños anteriores. En ambos casos se trata de mayor control en el margen, logrando unareducción de vertimientos cuantiosa y rápida. Como indica el siguiente gráfico, elinstrumento de cobros por contaminación sirve para descontaminar mas allá del nivel de
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contaminación donde los programas tradicionales basados en plantas de tratamientolograron llegar.
Vertimientos del Sector Industrial Antes y Después de la Tasa Retributiva*
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CVC CORNARE DADIMA
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DBO LB DBO Sem B 2000 SST LB SST Sem B 2000
*LB=Línea de Base Sem B =Segundo semestres año 2000Fuente: Información suministrada por las AA presentadas
Para evaluar el costo de cumplimiento en las empresas reguladas, se realizaron estudios decaso que demostraron tres resultados de gran importancia. En primer lugar, la cargacontaminante se redujo en un porcentaje mayor al límite establecido por el sistema decomando y control. Lo anterior pese a la existencia, en algunos casos, de plantas detratamiento de aguas residuales en pleno funcionamiento al momento de implementarse latasa. En segundo lugar, el incentivo presentado por las tasas retributivas hizo que laempresas implementaran soluciones de producción más limpia. Tercero, al buscar mayoreficiencia en el proceso productivo, las empresas no solo lograron reducir sus vertimientos,sino que a su vez en algunos casos, aumentaron su producción y/o productividad.
Eficiencia Económica 1: Los ingresos por tasas fortalecieron la gestión ambiental,minimizaron los impactos de las crisis fiscales y redujeron la dependencia en elpresupuesto nacional
Las autoridades ambientales de Colombia históricamente han tenido gran dependenciapresupuestal del gobierno central. Esto ha resultado en crisis financieras agudas dentro delas autoridades ambientales en épocas de recesión económica y recorte fiscal. La tasaretributiva ha fortalecido la gestión, al generar los recursos necesarios para la inversión en
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mejoras ambientales y parcialmente1 en la financiación del programa de administración,control y vigilancia del recurso hídrico.
Los resultados del estudio indican que la tasa retributiva: i) es una fuente efectiva definanciamiento de las autoridades ambientales, tanto para la realización de sus programashacia la comunidad, como para el mantenimiento de su planta de personal; ii) permitelograr estabilidad económica para las autoridades ambientales aún a pesar de los recortespresupuestales del gobierno central; iii) garantiza mayor continuidad a los programas deadministración, control y vigilancia del recurso hídrico; y iv) se convierte en motor denuevos proyectos.
Adicionalmente, para una economía, es mas eficiente tasar actividades “negativas” de lasociedad como la contaminación, los cigarillos y el alcohol, que tasar actividades“positivas” como el trabajo, el ahorro, y el consumo de bienes y servicios socialmentedeseables. Tasar la contaminación tiene el doble dividendo de reducir los impactos nocivosde los vertimientos y reducir la carga tributaria a las actividades positivas de una sociedad.
Relación entre los Aportes de la Nación y los Ingresos por Tasas Retributivas en las AutoridadesAmbientales que Actualmente Cobran las Tasas (1998-2000)
0 5,000
10,000 15,000 20,000
INGRESOS (MILONES DE COL$ CORRIENTES)
APORTES DE LA NACION
TASAS RETRIBUTIVAS
Fuente: El autor con base en datos suministrados por la Dirección de Planeación y Gestión del SINAdel Ministerio del Medio Ambiente de Colombia..
Eficiencia Económica 2: El programa de tasas retributivas incrementó la costo-efectividad institucional en el control de la contaminación hídrica
La introducción del sistema de cargos por contaminación ha resultado más costo-efectivopara las autoridades ambientales colombianas que el sistema anterior de limites permisiblesy plantas de tratamiento. En el caso de CORNARE, aunque el costo total de los programases similar al anterior, los gastos se han redistribuido, y las reducciones de vertimientos hansido mucho mayores. Los gastos relacionados a la vigilancia del diseño, construcción yoperación de plantas de tratamiento han sido menores. Por otra parte, las AAR hanasignado más a la medición de vertimientos y monitoreo de la cuenca. El costo 1 En Cornare por ejemplo, durante el proceso de concertación, se estableció que solo 10% del recaudo portasas se invertiría en funcionamiento y 90% en inversión en obras y actividades orientadas a descontaminar lacuenca.
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administrativo por kg. reducido disminuyó en 79%, de Col$165 con el sistema anterior aCol$35 con el programa de tasas. Este resultado ocurrió porque el pago por contaminaciónresultó en mayores reducciones de vertimiento del sector industrial.
El costo institucional de la gestión por kg. de DBO reducido bajó 79% con la introducción delprograma de tasas retributivas en CORNARE.
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Comando y Control Tasas RetributivasCost
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Eficiencia Económica 3: El programa de tasas racionalizó las inversiones para lareducción de vertimientos en el sector industrial
Para evaluar la eficiencia económica del sistema de tasas respecto a la asignación derecursos por el sector industrial, el estudio desarrolló tres estudios de caso, dos de empresasindividuales y una de subsector económico. Los casos fueron seleccionados por las tresautoridades ambientales que participaron en el estudio, una en cada jurisdicción. El equipoevaluador realizó entrevistas con los directores ambientales y revisaron la documentación yregistros relacionados a cada caso.
Los estudios de caso demuestran una serie de respuestas racionales en la reducción devertimientos bajo un marco de regulación económica donde tienen flexibilidad en la formade hacer sus reducciones. Los casos demuestran cómo la señal económica puede resultaren asignaciones racionales de inversión tanto en casos donde existía cumplimiento con lanorma anterior, como en casos donde no había cumplimiento. Demuestran cómo cadaempresa optimiza sus opciones de reducción en respuesta a la señal económica y suspropias prioridades de producción, y minimiza sus costos de cumplimiento. La inversión deCol$108,000 millones en procesos productivos y modernización tecnológica que ocurrió enel caso Azucarero es indicativa del costo de oportunidad que antes imponía el comando ycontrol: bajo el sistema anterior, la inversión tendría que haberse invertido al final del tubo,sin aumento alguno en la productividad o la competitividad. Finalmente, muestra cómo laseñal económica combinada con la producción mas limpia puede resultar en reduccionesmas allá que los limites del comando y control, algo esencial para el control de lacontaminación en los focos de contaminación, o hot spots de producción industrial.
En el caso de la industria azucarera del Río Cauca, a pesar de contar con plantas detratamiento de aguas residuales construidas antes de 1996 y en pleno funcionamiento al
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momento de implementación de la tasa retributiva, se lograron reducciones adicionales porla vía de la producción más limpia de 24% en DBO y 65% en SST.
El cobro por contaminación logró reducciones masivas de contaminantes en empresasdonde el comando y control no había generado cumplimiento. Antes de implementar laTasa, la serie de cierres y multas impuestas a Monómeros Colombo Venezolanos enBarranquilla y Canteras Yarumal en Antioquia no había resultado en la reducción devertimientos respecto a sus niveles históricos. La facturación de al autoridad ambiental porTasas generó grandes obligaciones económicas a las empresas, y ellas respondieronimplementando soluciones de reducción durante el primer año de cobro. Ambas lograronreducciones superiores al 90% de la carga contaminante.
Las empresas han logrado reducir sus contaminantes aún en periodos de crecimiento de laproducción, mejorado sus procesos productivos a la vez. La producción de la industriaazucarera creció 5.6% entre 1998 y 1999. El mejoramiento productivo que también redujola contaminación vino del incremento en las eficiencias en equipos y manejo de insumos,especialmente el uso del agua. En Monómeros Colombo-Venezolanos S.A. la utilización desus efluentes con altas concentraciones de fosfato tricálcico ha dado lugar a nuevosproductos para comercialización. Canteras Yarumal obtiene arena lavada de su solución dereducción que aumenta el volumen de arenas vendidas. De esta manera las empresaslograron bajar su pago de Tasas Retributivas, su motivación principal.
Empresas grandes y pequeñas han actuado rápidamente para reducir el pago de tasas a laautoridad ambiental por medio de la reducción de su carga contaminante. Las reduccionesde carga han representado para Monómeros Colombo-Venezolanos S.A., una empresamultinacional que ofrece productores químicos, permitieron ahorros por más de Col$400millones al año por pago de tasa retributiva. Canteras Yarumal, una empresa pequeña peromuy contaminante, ahorró Col$22.6 millones anuales reduciendo sus vertimientos.
Limitaciones y Dificultades en la Implementación del Programa de Tasas Retributivas
Es de esperarse que un sistema tan innovador como es el programa de tasas retributivaspresente dificultades y limitaciones en su implementación. Este estudio buscó identificarlos problemas principales, con el objetivo de apoyar su perfeccionamiento. Dentro de losprincipales obstáculos se encuentran:
1. Alguna Inflexibilidad respecto a límites permisible y la producción más limpia:Algunas de las autoridades ambientales en Colombia cobran la tasa retributivaúnicamente sobre la contaminación vertida dentro de los límites permisibles, aunque nose estén cumpliendo. Otros han adoptado la herramienta de los Planes deCumplimiento para darle tiempo a la empresa de identificar soluciones de reducciónmás costo-efectivas, siempre que paguen la tasa por el total de sus vertidos. El nocobrar por toda la contaminación limita el efecto incitativo que puede tener la Tasapara cambiar el comportamiento de los contaminadores.
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2. Falta de Permisos de Vertimiento: La reglamentación actual en Colombia exige unpermiso de vertimiento a todo usuario del recurso hídrico que realice vertimientos a loscuerpos de agua. Al implementar la Tasa se descubrió que miles de fuentes en todaslas jurisdicciones del país habían podido evadir la formalización, y estaban operandosin permisos de vertimiento. La formalización y establecimiento de los permisos hasido tarea ardua y ha demorado el cobro de la tasa en algunas zonas.
3. Resistencia de los Municipios y Empresas de Servicios Públicos: El mayor violador dela reglamentación de vertimientos en Colombia, como en el resto del mundo endesarrollo, ha sido el sector municipal y sus empresas de servicios públicos. Esto fueel caso histórico bajo comando y control, y sigue siendo el caso bajo la tasa retributiva.En el 65% de las autoridades ambientales, las empresas de servicios públicos dilatan oniegan el pago de la tasa. Su solución preferida es no invertir en descontaminación nipagar por su contaminación. En el 35% restante, se han establecido Fondos Regionalesde Inversión Ambiental con planes de inversión donde las Autoridades Ambientalesco-financian la inversión en plantas de tratamiento. En aquellas regiones donde sedefinieron metas conjuntas para el sector industrial y el sector doméstico, elincumplimiento y no-pago por contaminación está ejerciendo una presión innecesariasobre el sector industrial. Voceros del sector están planteando la inequidad de tenerque pagar por sus vertimientos mientras el sector más contaminador de todos no paga.
4. Resistencia al Manejo Comunitario de las Metas de Vertimientos por Cuenca: Enalgunas autoridades ambientales donde los sectores productivos son muy fuertes, senegociaron metas de descontaminación tomando en cuenta principalmente el esfuerzoindividual que cada sector podía realizar y no el esfuerzo general que podía efectuarseen la cuenca. En este caso, los sectores que alcanzan reducciones iguales a sus mestassectoriales presentan resistencia cuando el factor regional se ajusta, porque la meta nose alcanzo porque los otros sectores no hayan respondido al cobro de la tasa. Por unlado, esto responde a un nivel tan bajo de tasa mínima que muchas empresas prefierenpagar en vez de contaminar. Se requiere un mayor nivel de tasa para causar cambiosde comportamiento en forma general. Por otro, todavía muchas empresas no entiendenla importancia económica de que todas las fuentes de la cuenca paguen el mismo denivel de tasa para permitir la igualación de los costos marginales de reducción devertimientos.
5. Ineficiencias de las autoridades ambientales: Otras limitaciones para laimplementación del sistema de cargos en Colombia están relacionadas directamentecon la ineficiencia en al administración y gestión de las autoridades ambientales. Sinembargo, la tasa ha generado suficientes recursos e interés de la comunidad para quelas autoridades mejoren el nivel del grupo profesional, los sistemas de información ymanejo de datos, así como los procedimientos relacionados con el control y vigilanciadel recurso hídrico, entre otros.
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1. INTRODUCCIÓN
Los países en desarrollo se han basado en políticas de fomento a la industrialización paralograr las altas tasas de crecimiento económico requeridas para aumentar el bienestar socialde sus poblaciones. Los flujos crecientes de vertimientos contaminantes a los ríos, playas ylagunas que se han generado como consecuencia de estas políticas han llevado a unaumento proporcional en los impactos y costos externos de la contaminación. Surgenproblemas en la salud pública, cae el turismo internacional, los ecosistemas tropicales sedeterioran, y los costos de producción y tratamiento del agua se incrementanconstantemente.
Los niveles de contaminación alcanzan niveles cada día más preocupantes. Así, tanto por elresultado ambiental como por su eficiencia económica, las política de control de lacontaminación hídrica basadas en la imposición de limites permisibles por fuente y laconstrucción de plantas de tratamiento se están cuestionando. Las economías en desarrollono se pueden dar el lujo de asignar altos montos de recursos a programas ambientales; paraatender las prioridades de inversión requeridas para alcanzar un mayor nivel de desarrollo,se necesita mayor costo-efectividad en sus programas regulatorios que los países prósperos.
Los marcos regulatorios tradicionales basados en limites permisibles y tratamiento al finaldel tubo obligan a un gran número de empresas a asumir costos de control muy altos,afectando su competitividad en una economía cada día mas globalizada. Las inversionesmasivas en plantas de tratamiento compiten directamente con inversiones productivas,limitando el crecimiento y la productividad de las empresas. Adicionalmente, el alto costode cumplimiento crea resistencias en el sector regulado. El incumplimiento de las normasambientales lleva al cierre de las empresas, generando antagonismos y rechazos entre elsector productivo y las entidades reguladoras. Este antagonismo no permite la búsquedasolidaria de soluciones de producción más limpia, las cuáles pueden incrementar laproductividad y competitividad de las empresas.
La generalización de los hot spots. En muchos países en desarrollo se agrava la situación enciertas cuencas donde se concentran las poblaciones y la producción industrial. Loscaudales y la capacidad de asimilación de los cuerpos de agua son cada día menores, perolos vertimientos aumentan con la producción, la población y el numero de empresaslocalizadas en la cuenca. El problema del control efectivo en estos hot spots, es el de forzaruna reducción mayor al nivel de control existente alcanzado con las políticas tradicionalesde comando y control. Sin embargo, las empresas que ya han construido y operan plantasde tratamiento, las reducciones en el margen con la misma tecnología al final del tubo sonextremadamente costosas. Muchas empresas no pueden asumir aumentos en sus costos decumplimiento y mantenerse competitivos a la vez.
Por otra parte, aunque las responsabilidades de las instituciones ambientales son enormes,frecuentemente se sufren reducciones en el presupuesto nacional. Los ciclos de recesióneconómica y crisis fiscal que viven los países en desarrollo comúnmente producen recortes
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de presupuesto que restringen el uso de profesionales, el acceso a tecnologías modernas y lacapacidad de gestión. La inestabilidad en la provisión de recursos de la nación no permite,en consecuencia, proteger de manera adecuada la sociedad y el medio ambiente frente alvolumen creciente de contaminación.
Para muchos analistas, los instrumentos económicos proveen una solución a estosproblemas. Para una meta adicional de reducción de vertimientos en una cuenca, losinstrumentos de mercado no solo tienen el potencial de reducir los costos de cumplimiento,sino que incentivan a la adopción de técnicas que llevan a un mejor uso de los insumos,reduciendo el flujo de deshechos, y aumentando, a su vez, la productividad de la empresa.Las políticas que promueven una mayor flexibilidad, un menor costo de cumplimiento ymayor competitividad conducen a relaciones más productivas entre el regulador y elregulado. Adicionalmente, de gran importancia para las instituciones en países endesarrollo, los cobros por contaminación pueden generar recursos financieros necesariospara una adecuada gestión ambiental, permitiendo mayor estabilidad institucional yprogramática en comparación a la dependencia sobre los aportes inestables del presupuestogeneral de la nación.
Línea de Investigación de CEPAL. Por su potencial de armonizar el crecimiento económicocon la protección del medio ambiente, las experiencias regionales en el uso de instrumentoseconómicos son de gran interés para la CEPAL y los gobiernos de América Latina y elCaribe. Esta línea de investigación busca evaluar las experiencias de la región en laadopción de dichos instrumentos. Esto permitirá definir de manera más adecuada lascaracterísticas y condiciones requeridas para un control mas efectivo de la contaminaciónen la región, a un costo que las economías en crecimiento puedan asumir.
En el ámbito internacional, los instrumentos económicos más utilizados han sido los cargospor contaminación. Sin embargo, de acuerdo con informes de la OCDE (OCDE, 1999)realizados para evaluar la efectividad de distintos esquemas incluyendo estos últimos, en lamayoría de los casos los cargos por contaminación mantienen las imposiciones rígidas y losaltos costos del comando y control, y sencillamente añaden un cobro pequeño sobre losvertimientos para suplir objetivos financieros. De esta manera, se pierde la esencia delinstrumento económico cuyo objetivo es minimizar el costo de alcanzar un objetivoambiental.
El combinar un sistema de comando y control con tasas financieras es más aceptable enpaíses industrializados donde la disponibilidad de recursos financieros es mayor, y el costode oportunidad en la sociedad es menor. Por ejemplo, el Commissariat General du Plan, laContraloría General de Francia y Le Monde evaluaron el sistema Francés de tasas porcontaminación de las Agencias del Agua, y encontraron que el costo total que ha producidoel sistema es cuatro veces mayor que lo necesario para alcanzar el nivel de calidad hídricaactual.2 Esto no es un resultado aceptable para países en desarrollo. 2 Commissariat General du Plan, Rapport au Gouvernement: Evlaution du dipositif des Agences de L’Eau. LaDocumentacion Francaise, Paris, 1997.
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En países en desarrollo donde los recursos económicos son escasos y las necesidades deinversión social y productiva son grandes, los instrumentos económicos debe serdesarrollados a la luz de la eficiencia económica e institucional y la efectividad ambiental.El reto es cómo conseguir los objetivos ambientales de la sociedad al mínimo costo posible,teniendo en cuenta tanto el costo de cumplimiento como el costo institucional. En base aesta visión, en 1997 fue desarrollado en Colombia un modelo de cargos por contaminaciónhídrica conocido como la Tasa Retributiva por Vertimientos Puntuales. A casi cuatro añosde su diseño e implementación, la CEPAL propuso una evaluación inicial sobre el impactode la aplicación de la Tasa Retributiva en el sector industrial.
Para apoyar el uso de instrumentos económicos en países en vía de desarrollo, es necesarioprimero evaluar su aplicabilidad en el contexto de nuestros países. No solo se debe estudiarsu potencial para lograr las metas de reducción de contaminación establecidas, sinoverificar si el costo de cumplimiento es menor que el costo enfrentado bajo el mecanismode comando y control. Adicionalmente, se deben determinar los requisitos institucionales yregulatorios necesarios para operar el instrumento .
El presente documento presenta los resultados de la evaluación al sistema de TasasRetributivas de Colombia. Dicha evaluación fue realizada en el período comprendido entrefebrero y julio de 2001 y abarca los resultados ambientales obtenidos desde el primersemestre de 1997 hasta el final del año 2000. En la primera sección del documento, sepresentan los objetivos de la evaluación, el marco teórico y la metodología utilizada. En lasección II se presentan los impactos del sistema de cargos sobre la reducción en lacontaminación del sector industrial, y se evalúa el impacto de los ingresos sobre elpresupuesto de la autoridad ambiental. En esta misma sección se evalúa el costo queenfrentan las autoridades ambientales al operar el programa. La sección finaliza con tresestudios de caso de los sectores industriales característicos en cada una de las regionesestudiadas. El objetivo de estos estudios es el de evaluar la respuesta particular de dichossectores al sistema de cargos, y de deducir la costo-efectividad de las soluciones dereducción de vertimientos presentadas. La sección III realiza una recopilación de lasprincipales limitaciones y dificultades encontradas durante el proceso de implementacióndel sistema de cargos en Colombia. Por último, la sección IV presenta las conclusionesfinales del estudio.
1.1 Antecedentes y Justificación del Estudio
1.1.1 Antecedentes
El control de la contaminación en Colombia se remonta al año 1973 cuando el Congreso dela República empieza a notar los alarmantes efectos de la contaminación a todo nivel, pero
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especialmente en los principales ríos de las ciudades más importantes del país. Un añodespués, surge el primer Código de los Recursos Naturales de Colombia (Ley 2811 de1974) convirtiéndose en la base jurídica para la administración ambiental en el país. Apartir de éste, se desarrolló un completo marco normativo con una serie de decretosespeciales para agua, suelo, flora, minería, aire y otros. La creación del Sistema NacionalAmbiental (SINA) en el año de 1993 fortalece el marco normativo ambiental.
En 1984 se aprueba el Decreto 1594 que reglamenta el Código de los Recursos Naturalesen lo referente a la administración de los vertimientos líquidos en Colombia. Dicho decretofija las normas para administrar la calidad de vertimientos puntuales a cuerpos de agua ysistemas de alcantarillado; establece las cargas máximas permisibles por fuente, los tipos desustancias y sus concentraciones permitidas; y el ordenamiento y la reglamentación de lascuencas, entre otros. El Decreto se convirtió en el único marco de control de lacontaminación por vertimientos puntuales disponible para las autoridades ambientales.
El sistema impone la construcción de plantas de tratamiento y sistemas al final del tubo ydefine los parámetros y condiciones de su funcionamiento. Con base en estudios decaracterización de vertimientos puntuales, determinó las sustancias, concentraciones ycargas máximas permisibles (CMP) con las cuales se debe condicionar el tratamiento de losvertidos de un establecimiento industrial. El Decreto define límites permisibles de acuerdocon la temporalidad de la existencia de la industria: aquellas que existían antes de junio de1984 se clasificaron como “existentes” y se les fijó límites permisibles más amplios enrelación con aquellas que se instalaron después de esa fecha, denominadas “usuariosnuevos”. Las fuentes existentes tenían la obligación de construir plantas de tratamiento conremoción del 50% de SST y DBO, y tenían un plazo de dos años para aumentar la remociónal 80%.3
Bajo este marco normativo se dirigió el control de la contaminación hídrica en Colombiapor más de 25 años. Este se apoyó en el respectivo régimen sancionatorio, y dependió engran parte de otras variables como la capacidad institucional, la voluntad política, lainiciativa y creatividad de las administraciones de turno, la continuidad de las políticas, ydemás. Sin embargo, se obtuvieron pobres resultados en el control de las descargascontaminantes. Según los datos del IDEAM, la contaminación hídrica ha aumentado enforma paralela con el crecimiento de la población y la economía durante la época de lapostguerra4.
En 1991 se adopta una nueva Constitución Nacional, de la cual se destacan varioselementos claves que marcan teóricamente la diferencia con la Constitución anterior: superfil ampliamente ambientalista, la descentralización y autonomía de las autoridadesambientales, y la participación ciudadana reglamentada a través de mecanismos mucho másexpeditos.
3 Fuente: Decreto 1594 de 1984, capítulo IV sobre los criterios de calidad para la destinación del recurso.4 El Medio Ambiente en Colombia: IDEAM, Instituto de hidrología, Meteorología y Estudios Ambientalesdel Sistema Nacional Ambiental, pp. 486-490, Bogota, 1998.
15
En 1993, la Ley 99 disuelve el INDERENA y crea el Sistema Nacional Ambiental y elMinisterio del Medio Ambiente (MMA). La Ley descentraliza el Sistema y fortalece lainstitucionalidad y la autonomía regional, creando más de 15 nuevas autoridadesambientales regionales (AAR) y transfiriéndoles responsabilidades y recursos paraestablecer programas de control de la contaminación mas efectivos.
Un aporte de gran importancia de la Ley 99 respecto al uso de instrumentos económicos serelaciona con la autonomía financiera y operativa de las AAR. En este sentido, la Leyintroduce artículos que permiten, por primera vez, que estas instituciones implementeninstrumentos económicos cuyos recaudos se constituyen en rentas propias. Dichas rentasfueron destinadas a la administración e inversión en la descontaminación del recursohídrico. De esta forma, el Artículo 42 de la Ley 99 crea la Tasa Retributiva, la cual fuereglamentada bajo el principio “contaminador pagador” por el Decreto 901 de abril de1997.
El proceso de adopción del sistema de tasas por parte de las autoridades ambientales hasido gradual. La implementación de este esquema necesitó cambios institucionales yregulatorios, que a su vez demandan procesos adecuados de capacitación. El Ministerio delMedio Ambiente anualmente ha dirigido programas de cursos, talleres y seminarios coneste fin, y ofrece apoyo técnico directo cuando las AAR lo soliciten. Según datos delMinisterio, en la actualidad se ha iniciado el programa en 24 de las 33 AAR del país, y seesta cobrando y recaudando tasas en 14 de éstas5.
1.1.2 Justificación
Los instrumentos económicos son solo para los países industrializados? Hay queperfeccionar la regulación ambiental basada en comando y control antes de poder“graduarse” a los instrumentos económicos? Mas importante aún, las institucionesambientales de América Latina y el Caribe son lo suficientemente consolidadas y eficientespara manejar un cobro por contaminación que logre resultados que son económicamenteeficientes y ambientalmente efectivos? La línea de investigación de la CEPAL buscarespuestas in situ a estas preguntas. La presente evaluación del programa de TasasRetributivas en Colombia se inserta dentro de la segunda fase del proyecto denominadoImplementación más Efectiva de Instrumentos Económicos en la Gestión Ambiental deAmérica Latina y el Caribe.
En esta ocasión la CEPAL busca evaluar el diseño, implementación y operación de unsistema de cargos por vertimientos hídricos en la región. Por una parte, los resultados deeste estudio deben servir para retroalimentar la experiencia nacional -estructurando unreferente en términos de inversión, cumplimiento y logros específicos asociados al 5 Ministerio del Medio Ambiente, Oficina de Análisis Económico, Informe del Programa de CooperaciónHorizontal 2001.
16
desempeño ambiental del sector industrial regulado- y así contribuir al perfeccionamientodel programa de Tasas en Colombia. Por otra parte, se busca establecer una base para lafutura formulación y operación de instrumentos similares en los países de América Latina ydel Caribe.
1.2 Objetivos y Alcance
1.2.1 Objetivo General
Evaluar el programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos en términos deefectividad ambiental y eficiencia económica.
1.2.2 Alcance
La CEPAL seleccionó el sector industrial para esta evaluación dada la importancia dedesarrollar modelos de regulación ambiental compatibles con las políticas de rápidocrecimiento de dicho sector en América Latina y el Caribe. El estudio busca analizar elimpacto de las Tasas Retributivas sobre las empresas localizadas en la jurisdicción deautoridades ambientales en cuencas donde se desarrolla extensa actividad industrial. Pordicho motivo, se escogieron tres tramos de cuencas en diferentes partes del país. El análisiscomprende las industrias ubicadas sobre la cuenca del Río Cauca en la jurisdicción de laCorporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), la cuenca del Río Negro enjurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro yNare (CORNARE) y el tramo del Río Magdalena en jurisdicción del DepartamentoAdministrativo Distrital del Medio Ambiente de Barraquilla (DADIMA).
1.2.3 Objetivos Específicos
Los objetivos específicos del estudio son:
• Determinar el impacto de la Tasa Retributiva sobre el flujo de las cargas contaminantesde sólidos suspendidos totales (SST) y demanda bioquímica de oxígeno (DBO)aportadas a las cuencas incluidas en el estudio6.
• Determinar el impacto de los recaudos por concepto de Tasas Retributivas sobre lospresupuestos operativos de las autoridades ambientales7.
6 Este objetivo busca determinar la efectividad ambiental del programa.
17
• Evaluar la respuesta de tres empresas representativas al programa de Tasas Retributivasde acuerdo a su:o Efectividad ambiental, evaluada en términos de los logros alcanzados en la
reducción vertimientos en comparación con el sistema regulatorio anterior;o Eficiencia económica en términos de los costos de cumplimiento en comparación al
sistema regulatorio anterior.
1.3 Marco Teórico
La utilización de un sistema de cargos por contaminación representa al menos tresventajas8: un menor costo global de lucha contra la contaminación (ventaja económica),una incitación efectiva y permanente a la reducción de vertimientos (ventaja ambiental) y,por último, una fuente de recursos mas económicamente eficiente que el presupuestonacional (ventaja financiera). Así, un instrumento económico para el control de lacontaminación debe ser evaluado tomando en cuenta criterios tales como la eficienciaeconómica y la efectividad en protección del medio ambiente9. Se puede agregar un tercerparámetro: la eficiencia en la administración y utilización de los ingresos generados por elrecaudo de la tasa.
1.3.1 La Eficiencia Económica
La eficiencia económica está relacionada con la obtención de una meta de reducción devertimientos, al mínimo costo posible para el sector económico y para la sociedad. Estoimplica el establecimiento de una meta ambiental contra la cual se evalúa el desempeño delinstrumento en términos de costos totales incurridos para alcanzar dicha meta. Laaplicación de un cargo sobre la contaminación generada por cada fuente hará que éstacompare el valor de la tasa con su costo marginal de reducción de contaminación.Asumiendo que todos los contaminadores tienen un comportamiento racional y queminimizan sus costos de producción, la reducción total de la contaminación así obtenidaserá alcanzada al menor costo posible.
Así, en el caso en el que ya existe una regulación de plantas de tratamiento y se deseaimponer una meta de reducción adicional a lo logrado anteriormente, el implementar unsistema de cobros por contaminación permitirá obtener los resultados a un mínimo costosocial. Sin embargo, la eficiencia económica requiere mayor flexibilidad por parte de la 7 Una parte critica de la eficiencia económica es la eficiencia en la asignación y administración de los recursospor parte de las instituciones de regulación ambiental.8 Barde, J.F. (1991): Economie et Politique de l’Environnement. Presses Universitaires de France.9 OCDE, 1999.
18
autoridad ambiental. Tiene que estar dispuesta a aceptar que la empresa reduzca susvertimientos por cambios en proceso en vez de obligar la construcción y operación deplantas de tratamiento en todos los casos.
1.3.2 La Efectividad Ambiental
La efectividad ambiental esta relacionada con la capacidad de un instrumento para alcanzarlos objetivos ambientales de la sociedad a través del efecto incitativo que ejerce sobre losagentes regulados. De esta manera, no solo depende del establecimiento de una metaambiental, sino también del incentivo económico generado por el cargo para que dichosagentes reduzcan su contaminación y alcancen la meta ambiental.
En otros países se han establecido sistemas de cargos sobre la contaminación que no tienencomo objetivo ejercer un efecto incitativo sobre los contaminadores, sino que priorizan unobjetivo financiero. En este caso se trata más de un instrumento financiero para la inversióny gestión ambiental, que de un instrumento económico para reducir la contaminación. Lasmetas que se fijan para la operación del sistema son metas financieras y no metasambientales. Así, en este caso en particular, la efectividad ambiental del instrumento puedeser evaluada, no desde el punto de vista de su acción sobre el comportamiento de loscontaminadores, sino más bien sobre su capacidad para generar los recursos necesarios parala realización de los objetivos de inversión y gestión para los que fue planteado.
Con un instrumento financiero, la responsabilidad de la asignación de recursos en lareducción de vertimientos pasa de manos de los contaminadores a manos de lasinstituciones. Sin embargo, se pierde la característica más ventajosa de un cargo comoinstrumento económico -la reducción de la contaminación al mínimo costo- dado que lasautoridades ambientales no cuentan con información completa acerca de condicionesinternas, tecnologías disponibles y los costos que enfrenta cada una de las fuentes a travésde la producción mas limpia. Por esa falta de información, las soluciones que asigna elestado han resultado más costosas que aquellas en las que hubiera invertido uncontaminador individual que actúa racionalmente frente a un incentivo económico,minimizando sus costos bajo información completa.
Las soluciones colectivas al final del tubo administradas por las instituciones bajo uninstrumento financiero -como las plantas de tratamientos municipales- pueden costardemasiado por tres razones: i) la solución enfoca la inversión al final del tubo y no eninversiones industriales de mayor productividad; ii) los altos costos de transacción; y iii)los intereses de agentes económicos buscando rentas en la construcción de megaproyectosmunicipales. Aunque este tipo de instrumento puede ser aceptable en países desarrolladosdonde existe una gran disponibilidad de recursos, su utilidad en países en desarrollo esbastante cuestionada por los altos costos de oportunidad de los recursos.
19
El cargo por contaminación colombiano fue diseñado como instrumento económico, esdecir, con el objetivo de generar un incentivo para cambiar el comportamiento de loscontaminadores y reducir la contaminación al mínimo costo. Así, la evaluación sobre laefectividad ambiental del modelo será realizada únicamente desde el punto de vista de sucapacidad para incentivar a las fuentes a reducir su contaminación hasta las metaspredeterminadas para la cuenca.
1.3.3 La Generación Eficiente de Recursos para la Gestión e Inversión Ambiental
En general, un sistema de cargos por contaminación constituye una fuente adicional derecursos para las instituciones. Para la sociedad, utilizar recaudos generados por tasaractividades que reducen el bienestar de la sociedad, como son la contaminación, loscigarrillos y el alcohol, es mas eficiente que utilizar recursos generados por impuestos quese gravan sobre las actividades que incrementan el bienestar de la sociedad, como son eltrabajo y el ahorro. De esta forma, las sociedades pueden reducir la carga tributaria a lasactividades benéficas e incrementar la carga a las actividades negativas.
Un sistema de cargos diseñado con un objetivo ambiental también puede recoger recursossuficientes para financiar la gestión de las instituciones y realizar inversiones ambientales10.La magnitud de los ingresos va a estar estrechamente relacionada con los niveles decontaminación presentes en la cuenca, el nivel del cobro, y la capacidad de recaudo de laentidad. Aplicando el cargo sobre toda la contaminación generada por cada fuente, encuencas donde las cargas contaminantes vertidas son significativas, los recaudos serántambién relativamente altos. Sin embargo, si el sistema produce el efecto deseado dereducir la cantidad de contaminación, los flujos financieros también se reducirán en formasimilar en el tiempo. Este efecto aboga por empezar el sistema de cobros con uno o doscontaminantes principales, controlarlos, y en el tiempo gradualmente extender el sistema aotros contaminantes del agua, aire y suelo.
1.3.4 Los Cargos por Contaminación como Complemento al Comando y Control parala Obtención de las Metas Ambientales Deseadas por la Comunidad
Antes de la implementación de Tasas Retributivas, la realidad institucional y legalrelacionada al control de la contaminación hídrica en Colombia se fundamentó en elesquema de limites permisibles por fuente, el cual obligaba a la construcción y operaciónde plantas de tratamiento al final del tubo. Cambiar este marco tan fuertemente arraigado enel esquema de comando y control no fue una opción realista en el corto plazo porque lasinstituciones, leyes, reglamentaciones, y la cultura regulatoria colombiana han sidodesarrolladas con base en este marco de referencia. Sin embargo, tanto para los sectoreseconómicos como para las instituciones ambientales, es cada día mas aparente que el costode cumplimiento con las normas tradicionales es tan alto, que limita la competitividad de 10 Por lo menos en el corto a mediano plazo. En el largo plazo, si funciona el sistema, tanto el flujo devertimientos como el nivel del recaudo deben reducirse.
20
las empresas y los sectores en los mercados internacionales. El costo alto creaantagonismos hacia las instituciones ambientales y conlleva a la evasión y elenfrentamiento jurídico, que dilata el cumplimiento y sube los costos institucionales demanera innecesaria.
Figura 1: Altos costos de reducción en Colombia bajo el Decreto 1594 de 1984
A
B
C
Vertimientos
0 5020
Cos
tos d
e R
educ
ción
, en
$ /
Kg.
Fase II
Una Alternativa para el Probl
Durante las últimas cuatro décdel país ha aumentado con lconcentración de la actividadprincipales del país han llevaimpactos en ciertas zonas. Inclmantenido buenos niveles de Cauca y Negro, la capacidad dlos crecientes vertimientos resid
Para atender los focos de contade aumentar la eficiencia de lasun alto costo de cumplimientoreducción aun mayor de conceSe requería por lo tanto, de unala contaminación adicional a lo
Para Colombia es clara la necesque fueran más flexibles, mecrecimiento económico y comp 11 El costo de incrementar la eficienci
A
BC
100
Fase I
El Decreto 1594 impuso dos fases deconstrucción y operación de plantas detratamiento a las empresas industrialesexistentes. La primera fase era la remociónde 50% de los vertimientos entrando a laplanta de tratamiento. La segunda faseobligó a las empresas a aumentar el nivel deremoción hasta el 80%. La gráfica muestrala variación en costos por kg reducido entrelas empresas A, B y C en cada fase. Entérminos económicos, la política lleva a dosproblemas: altos costos de cumplimiento, einequidad entre las empresas (como seaprecia, la empresa C tiene costos muy porencima de las empresas A y B) .
ema de los Focos de Contaminación (Hot Spots)
adas, el flujo de contaminación a las cuencas hidrográficasa población y el crecimiento económico. La creciente industrial y el rápido crecimiento de las poblaciones
do a un aumento insostenible de la contaminación y sususo en zonas donde las autoridades ambientales (AAR) hancumplimiento individual, como son los casos de los Ríose asimilación de las cuencas no es la suficiente para cubriruales permitidos de sectores industriales.
minación, las autoridades ambientales tenían la alternativa plantas de tratamiento industrial. El Decreto 1594 impone sobre el sector regulado aun en su fase II, y exigir una
ntraciones en cada fuente impondría costos inaguantables11. política mucho menos costosa que logre una reducción de
logrado con el esquema de comando y control.
idad de desarrollar políticas de control de la contaminaciónnos costosos, y mas compatibles con las necesidades deetitividad internacional que enfrenta el país, si se pretende
a del tratamiento al nivel terciario es extremadamente alto.
21
reducir los impactos sociales de la contaminación y obtener la calidad ambiental deseadapor los asentamientos humanos. La introducción de la Tasa Retributiva ofrece unaalternativa de atender estos retos, dado su potencial de lograr los objetivos ambientales auna fracción de los costos de cumplimiento relacionados al esquema de comando y control.
Sin embargo, no es realista en este momento descartar el paradigma tradicional parasimplemente sustituir uno nuevo. En términos prácticos, el reto radica en la armonizaciónde los dos modelos dentro del contexto institucional y económico actual.
Por su potencial de minimización de costos de cumplimiento, la introducción del cobro porvertimientos permite a las comunidades fijar metas de reducción para sus cuencas que vanmas allá de los resultados actuales que ha producido el modelo tradicional de comando ycontrol. Para lograr esta reducción en el margen, el instrumento económico impone unprecio por kg de carga vertida para incentivar a reducciones individuales y colectivas,basadas en la alternativa de la producción mas limpia.
Un instrumento económico para el control de la contaminación busca racionalizar lasdecisiones de asignación de recursos de los industriales, dejando la decisión de cómo,cuando y cuánto disminuir la contaminación a cada empresa individual. Esta flexibilidad esesencial para la minimización del costo de cumplir la meta ambiental de la cuenca alpermitir que las fuentes cambien de soluciones al final del tubo a la producción mas limpia,donde las soluciones son basadas en incrementos en la productividad del uso de lasmaterias primas. O sea, el instrumento económico incentiva al industrial en optimizar susdecisiones de inversión hacia la producción mas limpia.
Adicionalmente, al cobrar por cada unidad de contaminante vertida a la cuenca, el cargopor contaminación obliga a la empresa a incluir dentro de su presupuesto, el costo social decontaminar. Dado que esto afecta los costos operativos de la empresa y reduce por lo tantolas utilidades, la empresa se ve obligada a modificar sus procesos productivos de maneraque genere menos residuos, buscando las opciones menos costosas para este efecto. Así,cada empresa buscará controlar sus efluentes en la medida en que esto le resulte máseconómico que la alternativa de simplemente contaminar y pagar por sus vertimientos.
Sin embargo, esta transformación requiere mayor flexibilidad de la autoridad ambiental:debe permitirle al industrial otras opciones de reducción que no sea necesariamente laconstrucción de plantas de tratamiento, siempre y cuando hay reducciones individuales ycolectivas hacia la meta total de reducción en el cuenca.
1.3.5 Cargos por Contaminación como Complemento al Comando y Control:Aplicación en los Casos de Cumplimiento y No Cumplimiento
El costo de cumplimiento con comando y control es alto aun en condiciones normales. Elcontrol de la contaminación en los hot spots requiere alcanzar metas de reducción de
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vertimientos aun más restrictivas que las actualmente establecidas bajo el sistema decomando y control. Una alternativa es el Rigor Subsidiario, que obliga a una reducciónmayor bajo este sistema de regulación tradicional, forzando un incremento en el porcentajede remoción de las plantas de tratamiento del 80 al 90%. En este caso, el costo marginalsería extremadamente costoso para la empresas individuales. A nivel de sector económico,la gran variación de costos de cumplimiento entre las fuentes llevarían a inequidades dentrode la industria. Adicionalmente, esta política enfocaría la inversión adicional al final deltubo, lo cual no moderniza los procesos productivos y no incrementa la productividad. Elresultado entonces sería un costo de cumplimiento extremadamente alto que en el tiempoempobrece la productividad de la empresa y reduce su competitividad en los ámbitosdomésticos e internacionales. La siguiente figura muestra el incremento en el costomarginal de imponer reducciones adicionales de carga en 10 por ciento para las empresasindividuales y para el sector.
Figura 2: Las Reducciones Adicionales Bajo C&C son Extremadamente Costosas e Inequitativas
A
B
C
A
B
Vertimientos
Cos
tos d
e R
educ
ción
, en
$ /
Kg.
0
A
B
C
C
1005020p
q
r
s t
u
v
w
Fase I
Fase II
Fase III
Otra alternativa es la introducción de un instrumento económico con flexibilidad en lamanera de cumplir. Al incorporar la opción de producción mas limpia, se le permitirá a lasempresas introducir un rango de opciones para el control de su contaminación mucho mascosto-efectivas. Así, el productor escogerá las soluciones que lleven a un costo menor quecontinuar contaminando y pagando por el total de sus vertimientos, de esta manerareduciendo notablemente el costo por empresa y por sector de alcanzar la nueva metaambiental para la cuenca. Como se observa en la figura, el costo tanto para las empresasindividuales como para el sector al implementar el instrumento económico es mucho menoren comparación al sistema de comando y control.
El problema de los hot spots decontaminación hídrica requiere políticasmas costo-efectivas. Las reduccionesadicionales (Fase III) a lo logrado bajola norma anterior con soluciones al finaldel tubo, crean costos muy elevados porcada kg reducido en el margen. Latercera fase de reducción para las tresempresas A, B y C sube fuertemente elcosto por kg reducido de la segundafase, y lo suben aun más con relación ala primera fase. Adicionalmente, lainequidad por costos entre empresasincrementa. El costo total del sector, lasuma de (pqvw + pruw + pstw), podráafectar la competitividad del sector.
23
Figura 3: Las Reducciones Adicionales bajo Cobros por Contaminación Reducen el Costo y laInequidad
A
B
C
ATR
Vertimientos
0
A
BC
1005020
TR
Cos
tos d
e R
educ
ción
, en
$ /
Kg.
B TR C TR
Fase I
Fase II
Fase III
Si todas las fuentes tienen la flexibilidad de responder de esta forma, cada uno tomará lasopciones internas de reducción de vertimientos hasta el punto donde el costo por kgreducido es igual al nivel del cobro (TR) por kg vertido. Este es el punto de equilibrioeconómico que minimiza los costos de producción. Si cada fuente cumple con esto, loscostos marginales de lograr la meta de reducción adicional se igualan entre todos losagentes, produciendo el mínimo costo posible de descontaminación para la sociedad.Además, el resultado es económicamente equitativo dado que se iguala el costo por kgreducido en cada empresa a diferencia del esquema de comando y control.
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Aplicación en Casos de Incumplimiento de la Norma de Comando y Control
Vertimientos
Cos
tos d
e R
educ
ción
, $ /
Kg.
0
FED
10050QD,E,F
20
Vertimientos
Cos
tos d
e R
educ
ción
, $ /
Kg.
0
FED
10050
TR1
QD QE QF20
Vertimientos
Cos
tos d
e R
educ
ción
, $ /
Kg.
0
FED
10050
TR1
QD QE QF
20
TR2
Al iniciarse el cobro de Tasas por Contaminación, seencontró que un alto número de empresas no estabancontrolando sus vertimientos; estaban incumpliendo conla norma de comando y control. La autoridad ambientaltuvo la opción de penalizarlas por incumplimiento, oincorporarlas a un proceso costo efectivo de producciónmas limpia apoyado por el cobro de la Tasa. Algunasentidades argumentaron que había que usar laspenalizaciones y cierres para forzar la construcción deplantas de tratamiento primero, y que la Tasa solo sepodía cobrar sobre los vertimientos permitidos (los flujosresiduales) bajo la norma de comando y control.
El Ministerio de Medio Ambiente decidió entonces utilizarla modalidad de los planes de cumplimiento paraflexibilizar los limites permisibles individuales. Al accederal plan, la autoridad amplía los limites permisibles hastalos niveles actuales, con base en un cronograma deactividades de 5 años para reducir dichos vertimientos.De esta forma, se cobra la Tasa sobre todos losvertimientos del sector regulado.
El primer cuadro muestra los costos marginales dereducción con producción mas limpia para tres empresas,D, E y F, que no habían reducido sus vertimientos bajo elmarco anterior de control.
El segundo cuadro muestra la respuesta a la aplicación dela tarifa mínima de la Tasa Retributiva. Las empresasinvierten en opciones de producción mas limpia quereducen los vertimientos hasta el punto donde el costo porkg reducido es igual al nivel de la Tasa por kg, TR1. Elcosto por kg reducido es igual entre las fuentes, y lasreducciones totales (QE + QF + QG) contribuyensignificativamente a la reducción colectiva en la cuenca.
Si la reducción colectiva no es suficiente para alcanzar lameta de la cuenca, la autoridad ambiental regional debeincrementar el nivel de la tasa gradualmente hastaalcanzar el nivel que asigna la reducción necesaria paraobtener la meta. El tercer cuadro muestra la reduccióncolectiva lograda bajo el nivel de la tasa TR2. En estecaso, todas las fuentes están en cumplimiento y lasopciones mas costo-efectivas de la cuenca han sidoejecutadas. Como resultado, la meta se alcanza al mínimocosto posible, con equidad económica entre las empresasreguladas.
25
1.4 El Modelo Colombiano de Cargos por Contaminación Hídrica:Control Eficiente Mas Allá del Comando y Control
Conocido como la Tasa Retributiva por Vertimientos Puntuales, el sistema colombiano decargos por contaminación hídrica es un sistema basado en:i) La concertación de metas totales de reducción de carga contaminante por cuenca (o
tramo del mismo);ii) La aplicación de una tarifa por unidad de carga contaminante vertida por las distintas
fuentes de contaminación; yiii) Un sistema de ajuste de la tarifa, que sirve como incentivo permanente para la
reducción de la contaminación, el cual es incrementado gradualmente hasta el puntodonde la descontaminación colectiva alcance la meta total para la cuenca.
El Ministerio del Medio Ambiente desarrolló el sistema con base en el articulo 42, TituloVII de la ley 99 de 1993. Su texto establece el derecho del estado de cobrar por losservicios ambientales que utilizan los contaminadores12:
TITULO VII: DE LAS RENTAS DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES
ARTICULO 42.- Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa oindirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos odesperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquierorigen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicaso propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas,se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de lasactividades expresadas.
El diseño del sistema está basado en el modelo propuesto por Baumol y Oates en su obraThe Theory of Environmental Policy. Este modelo se basa en una solución de second bestdonde se establece un sistema ajustable de cargos (precio) sobre la contaminación, diseñadopara alcanzar una meta ambiental específica. Esto, en lugar de tratar de calcular un cargoque se aproxime al valor donde los costos sociales marginales de reducción son iguales alos beneficios sociales marginales netos obtenidos por la descontaminación. Dichaestimación para cada cuenca puede llegar a implicar costos excesivamente altos.
El modelo colombiano establece metas quinquenales de descontaminación por región,cuenca o tramo, basadas en un proceso de negociación y concertación donde participan lacomunidad regulada, la comunidad que sufre las consecuencias de la contaminación, y lasautoridades ambientales competentes (Ministerio del Medio Ambiente y autoridadesambientales autónomas). El espacio de negociación está dado dentro del Consejo Directivo
12 Se diferencia legalmente, institucionalmente y económicamente de los servicios antropogénicos como losservicios públicos.
26
de las autoridades ambientales regionales, donde se encuentran representados todos losgrupos de interés: sector privado, departamentos, municipios, ONGs, comunidadesindígenas y etnias, Ministerio del Medio Ambiente, y Presidencia de la República13.
El desarrollo de la meta parte de un punto de referencia: la línea base. Esta es la cargacontaminante total vertida dentro de la cuenca por semestre. Las comunidades afectadas yreguladas negocian sobre la reducción total requerida en la cuenca que están dispuestos aaceptar, dados los costos que perciben por la contaminación, y los costos que enfrentan lasempresas de descontaminar. La meta se define como cantidad total de carga deseada afuturo en la cuenca, medida en kg/semestre. Como cada cuenca es un ecosistema diferente,con impactos por contaminación que varían entre las cuencas, el sistema permite concertarmetas individuales para cada cuenca basadas en las condiciones especificas de cada una.
Vertimientos totales en la cuenca
Costo
C TR
C C&C
Beneficios SocialesDescontaminación
Costos Sociales Descontaminación
Caso 1: Beneficios bajos, Costos altos
M O M S
Límite C&C
Como lo indican las figuras, en algunos casos los daños percibidos son bajos y la capacidadde asimilación es alta, por lo que la comunidad no percibe la necesidad de esfuerzoscostosos de descontaminación. En otras ocasiones, los impactos se perciben como muyaltos y los costos de descontaminación relativamente bajos. En este caso la comunidadpuede concertar una meta mucho mas restrictiva.
Una vez se define la meta que todos están dispuestos a aceptar para el quinquenio, se iniciael cargo sobre los kg totales de carga contaminante de DBO5 y SST vertidos en ese sectoren cada una de las fuentes contaminantes. El monto del cargo se inicia con la tarifa mínimadefinida por el Ministerio del Medio Ambiente, y se ajusta semestralmente por uncoeficiente de ajuste constante de 0.5, llamado el factor regional14. Por ley, este presenta uncomportamiento incremental cuyo patrón de crecimiento es entonces: 1, 1.5, 2, 2.5, y así
13 Dos representantes de los industriales de la jurisdicción, dos de las ONGs, cuatro alcaldes, un delegado delpresidente, un delegado del Ministro del Medio Ambiente, un delegado del gobernador y un representante delas etnias y negritudes.14 El factor regional se multiplica por la tarifa mínima para obtener la Tarifa Regional, que se aplicaequitativamente a todas las fuentes de la cuenca.
Vertimientos totales en la cuenca M O
Beneficios Sociales Descontaminación
Costos Sociales Descontaminación
Caso 2: Beneficios altos, Costos bajos
Límite C&C Costo
C TR C C&C
27
sucesivamente hasta llegar al nivel de tarifa que resulta en la reducción colectiva de cargaque logre la meta. El techo máximo posible del factor regional es de 5.5.
Para ajustar la tarifa, la autoridad ambiental competente revisa los vertimientos generadosdurante el semestre anterior en cada sector, y los compara con las metas establecidas.Dependiendo del comportamiento de los vertimientos totales y de su relación con las metas,la autoridad aplica o no el factor para ajustar la tarifa. Este factor regional actúa como unincentivo constante para el cambio en el comportamiento del contaminador, permitiendoajustar el valor de la tarifa de forma gradual hasta aquel valor que logra la meta dedescontaminación previamente definida. La meta de vertimientos representa una medidacuantitativa y objetiva que, al ser alcanzada, limita el crecimiento del factor regional enforma definitiva. La combinación de la meta, la tarifa mínima y el factor regional, permitenreflejar las diferencias económicas, sociales y ambientales propias de cada región. Lavelocidad de obtención de la meta depende en la capacidad y costos de reducción de lasfuentes. En la siguiente figura, por ejemplo, se alcanza la meta en el sexto semestre, peropuede alcanzarse con mayor o menor velocidad.
Semestres 0 1 2 3 4 5 6 7 8
Nivel de Tasa
$
T6
De esta forma, se establece un nivel de tasa específico para cada cuenca, basado en unameta predeterminada que contempla la capacidad de asimilación de cada cuenca, losimpactos por contaminación que percibe la comunidad regulada, y los costos deabatimiento que percibe la comunidad regulada.
La eficiencia en los costos de cumplimiento se promueve bajo el sistema de tasasretributivas, al introducir flexibilidad en las alternativas de descontaminación: loscontaminadores deben ser libres para buscar la opción que minimiza sus costos portonelada de contaminación reducida. Específicamente, el sistema esta diseñado parapromover procesos de producción más limpia. Al impulsar eficiencias en el uso de insumosa través del proceso de producción, se logra una menor generación de desechos a través deltiempo. Esto a su vez reduce la cantidad de energía e insumos necesarios para producir cadaunidad de producto final, disminuyendo así los costos de producción. La productividadaumenta mientras que caen tanto los flujos de desechos como los costos marginales.
28
El sistema permite capturar eficiencias adicionales en el proceso de descontaminación alinducir a las fuentes contaminantes con costos bajos a reducir mas allá de los nivelesnormales. También permite flexibilidad a las fuentes con costos altos para que éstasreduzcan sus vertimientos en una menor proporción. En este proceso se utilizan losestándares de comando y control como guías en vez de una imposición rígida. Laredistribución de las actividades de descontaminación basada en costos dedescontaminación individuales lleva eventualmente al sistema a minimizar costos cuandose igualan los costos marginales de descontaminación entre las fuentes reguladas. Siemprey cuando que las descargas totales de DBO y SST se manejen por debajo del límitepermisible, la ubicación específica de las reducciones esta sujeta a flexibilidad.
Las siguientes dos figuras ilustran este resultado. Miramos el caso para tres firmas, cadauna con curvas marginales de descontaminación (CMD) distintas:
Descontaminación
Costo por kg reducido
$
CMD 1
CMD 2
CMD 3
En la primera figura la implementación estricta de un sistema de comando y control creainequidades económicas entre firmas: la firma 1 enfrenta costos cuatro veces más altos quela firma 3.
En la segunda figura, el instrumento económico induce a actividades de descontaminacióndonde cada firma reduce sus vertimientos hasta el punto donde sus costos incrementalesson equivalentes a pagar la tasa: los costos marginales se igualan entre las tres firmas,promoviendo la equidad económica y minimizando los costos totales de cumplimiento.Nuevamente, si las descargas totales de DBO y SST están por debajo de los límitespermisibles, el modelo es indiferente acerca de la cantidad de descontaminación que selleva a cabo en cada fuente puntual.
29
Descontaminación
Costo por kg reducido
$ CMD 1
CMD 2
CMD 3
Los ingresos generados por el sistema de cargas por contaminación son de propiedad delEstado, en este caso de la autoridad ambiental regional. En términos legales, se estarecuperando el valor de los daños sociales causados por los contaminadores al bien público(aguas superficiales) y a su vez, se internalizan los costos. Para las autoridades regionales,el derecho a obtener estos ingresos para cubrir gastos de operación y para realizarinversiones ambientales es un gran incentivo para medir los vertimientos, cobrar las tasascon regularidad, y recolectar los ingresos de forma efectiva. El Ministerio de MedioAmbiente de Colombia considera este incentivo institucional como factor determinante enla motivación hacia una regulación ambiental efectiva por parte de la autoridad regional.
1.5 Metodología de Evaluación
El estudio evalúa tres aspectos principales del programa de cobros por contaminación: i) laefectividad ambiental; ii) la eficiencia económica; y iii) la eficiencia institucional de lasautoridades ambientales operando el programa. Para cumplir con los objetivos planteados,se hizo un análisis retrospectivo de la gestión del recurso hídrico antes del instrumento(solo comando y control), y un análisis del mismo en los primeros años de implementaciónde la Tasa Retributiva. El equipo evaluador llevó a cabo una revisión de la documentaciónoficial y literatura técnica pertinente, realizó visitas a las autoridades ambientales y algunasempresas reguladas, entrevistó funcionarios relacionados al tema y recolectó la informacióny datos necesarios de las autoridades ambientales.
Se han seleccionado para la evaluación tres cuencas en las jurisdicciones de tresautoridades ambientales: DADIMA, CORNARE y CVC. Estas fueron seleccionadas portener extensa actividad industrial en su jurisdicciones, por la diferencia en capacidad yrecursos en las tres instituciones y por la diversidad entre las regiones y culturas dondeoperan. Estas autoridades vienen evaluando semestralmente los avances del instrumento yel comportamiento de la meta regional que ha sido concertada en sus respectivasjurisdicciones. En cada una de ellas, se seleccionó el tramo o cuenca con mayor presenciaindustrial: el tramo del Río Cauca en jurisdicción de la CVC, el tramo del Río Magdalenaen jurisdicción del DADIMA, y la cuenca del Río Negro en CORNARE. En los tres casosla evaluación se realiza desde la fase de preimplementación hasta la fecha en que se haya
30
aprobado el último informe semestral de evaluación por parte del respectivo ConsejoDirectivo15.
El grupo evaluador revisó el marco regulatorio existente para el control de lacontaminación hídrica y sus diferentes instrumentos, antes de la implementación delprograma de tasas retributivas: Código Nacional de los Recursos Naturales (Ley 2811 de1974) y Decreto 1594 de 1984. Se hizo también una revisión de los documentos y normasque sustentan el sistema de cargos y su proceso de diseño e implementación en lasautoridades ambientales: Ley 99 de 1993, Decreto 901 de 1997 y Resolución 273 de 1997.Adicionalmente, se revisó el Manual de Implementación de las Tasas retributivas el cuálincluye la ruta crítica de implementación considerada como el referente básico para laevaluación de la eficiencia institucional de las autoridades ambientales en el proceso deimplementación16.
Los evaluadores visitaron las autoridades y revisaron las bases de datos disponibles en lasautoridades ambientales sobre cargas contaminantes, valores a pagar, valores pagados porlos usuarios, y costos administrativos del programa de Tasas para las autoridades. Tambiénse recogió información contenida en los informes semestrales presentados por lasautoridades ambientales al Ministerio del Medio Ambiente, expedientes de usuarios, einformación legal de los acuerdos de cada entidad. Los evaluadores visitaron empresas ygremios del sector regulado y revisaron los registros de gestión ambiental. Adicionalmente,se utilizó información de las bases de datos del Ministerio del Medio Ambiente sobreingresos y transferencias de la nación a las autoridades ambientales y los informes deavance del programa de Cooperación Horizontal17.
Además de la revisión de los datos operativos en cada autoridad, el trabajo se fundamentóen gran parte en entrevistas a funcionarios encargados del programa de Tasas retributivasen las autoridades ambientales, y directivos encargados de la gestión ambiental en lasempresas y gremios visitados. Para llevar a cabo estas entrevistas se desarrollaron variosformatos de captura de información cuyo propósito fue verificar y complementar lainformación obtenida en los registros y bases de datos de las tres autoridades ambientales.
Para diferenciar los datos cuantificables de aquellos que conducen a un análisis máscualificado, se hicieron varias matrices complementarias, las cuales han servido paracapturar y manejar datos referentes a:
• Registro de usuarios y cargas contaminantes (ver anexo 2). Se consigna allí latotalidad de usuarios industriales con sus respectivas cargas contaminantespuntuales de SST y DBO5 por cada semestre.
15 CORNARE inicia el proceso de facturación en 1997, la CVC en 1998 y el DADIMA en 1999.16 Este documento fue elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente y adoptado como guía oficial por lasautoridades ambientales.17 El programa de Cooperación Horizontal viene siendo liderado por el Ministerio del Medio Ambiente desdela promulgación del Decreto 901 en 1997. Su objetivo es asesorar a las autoridades ambientales en laimplementación y operación del programa de Tasas retributivas.
31
• Registros de contaminación en las fuentes de agua (ver anexo 3). Formatosdonde se asientan los datos de contaminación y registros históricos levantadospor las autoridades en los cuerpos de agua para el control de algunas sustancias eindicadores: OD, DBO, SST, grasas, sólidos totales, pH, temperatura, sustanciasde interés sanitario y otras.
• Evaluación de los costos en las autoridades ambientales (ver anexo 4). Se diseñóun formato especial para capturar la información sobre los costos relacionadoscon la administración, control, vigilancia y monitoreo de los recursos hídricos.Esta información es necesaria para hacer un análisis comparativo entre loscostos afines a la implementación y operación del programa de tasasretributivas.
• Control de programación y costos de laboratorio (ver anexos 5 y 7). Losprogramas de administración, control y vigilancia de los recursos hídricos en lasautoridades ambientales se caracterizan por tener el mayor costo asociado a losgastos de personal y laboratorio. No obstante, es difícil encontrar estainformación discriminada en los informes de presupuesto y en los informes degestión. Con este formato, es posible hacer un trabajo de estimación de estoscostos .
• Usos de los recursos del programa de control de la contaminación hídrica (veranexo 6). Este formato permite manejar datos relacionados con la destinación delos rubros bajo los cuales se financian los programas de administración, controly vigilancia de los recursos hídricos en las autoridades ambientales.
• Control de ingresos por concepto de tasas retributivas (ver anexo 8). Se hadiseñado un formato de captura de datos que permita conocer los recaudosperiódicos de las autoridades ambientales por concepto de tasas retributivas.Esta información es utilizada para llevar a cabo la evaluación de la facturación yla capacidad de recaudo de las autoridades competentes.
• Inversión industrial en proyectos y acciones de descontaminación hídrica (veranexo 9). Para cumplir con uno de los objetivos más importantes del estudio, elde identificar el impacto de las tasas retributivas en el desempeño de lasindustrias gravadas con la tasa, se requirió de una herramienta que permitieracapturar la información relacionada con la inversión que las empresas hacen enminimizar la contaminación hídrica, ya sea en la fuente o al final del proceso.
La revisión del marco normativo y condiciones a las cuales responden los instrumentos decomando y control, así como otros instrumentos regulatorios, llevó a la elaboración de uncuadro comparativo en el cual se enfrentan dichos mecanismos con los instrumentoseconómicos (anexo I: instrumentos regulatorios vs. instrumentos económicos). En estecaso, se hizo un resumen de los instrumentos regulatorios que más se han trabajado en
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Colombia para la administración de los recursos hídricos agrupados por modalidades: deformulación y ejecución de políticas, de administración control y vigilancia y, de gestiónambiental.
La información recopilada en cada una de las autoridades ambientales se consolidó en tresbases de datos (una por cada autoridad) organizadas según año, tipo de empresa, carga decada una de las sustancias vertidas, valor facturado y valor pagado. Adicionalmente secalcularon, en los casos en que fue necesario, los promedios semestrales y anuales de lascargas de las empresas presentes en cada una de las cuencas, procediendo de igual forma encada sector industrial. Con el fin de obtener información de las empresas perteneciente alperíodo antes del inicio del cobro de las tasas retributivas, se identificaron las empresas quetenían registros de vertimiento de años anteriores. Se tomaron promedios semestrales devertimiento de aquellas empresas para las cuáles no había información suficiente en losarchivos de la entidad, y se consultó con los profesionales ambientales encargados deverificar la información. Los costos de los programas de administración, control yvigilancia del recurso hídrico y de tasas retributivas fueron suministrados directamente porlos encargados del programa.
El trabajo también incluye tres estudios de caso para evaluar la aplicación y utilidad delinstrumento en el control de las cargas industriales. Monómeros Colombo VenezolanosS.A., empresa localizada en el casco urbano de la ciudad de Barranquilla, se caracteriza nosolo por su gran tamaño sino por su considerable volumen de residuos líquidos aportadoshistóricamente al Río Magdalena. Canteras Yarumal, ubicada en la cuenca del Río Negro eidentificada como la fuente industrial con mayores vertimientos de SST en la zona,producto de la explotación y el lavado de arenas. El tercer estudio de caso fue el de laAsociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (Asocaña), gremio que cobijalos cultivos de caña ubicados en la jurisdicción de la CVC. En este caso, se consideró laacción global realizada por los cultivos de caña agremiados allí, en la reducción de suscargas contaminantes de DBO5 y SST, antes y después de implementado el instrumento.
33
2. RESULTADOS AMBIENTALES, FINANCIEROS YECONÓMICOS DE LA TASA RETRIBUTIVA
2.1 Impacto de la Tasa Retributiva sobre los Vertimientos Industriales enCVC, CORNARE y DADIMA
La primera prioridad regulatoria del programa de tasas retributivas es la de reducir losvertimientos que contaminan de manera severa las cuencas de Colombia. El programa seempieza a aplicar en el país tras la expedición del Decreto 901 de 1997 que establece elesquema de operación del instrumento económico. CORNARE fue la primera autoridadregional en realizar el cobro a los flujos de contaminación, seguida por la CVC en el primersemestre de 1998, y luego el resto de autoridades ambientales que hoy cobran la tasaretributiva. DADIMA inició su programa en el segundo semestre de 1999. De las 14autoridades ambientales que han implementado el programa, las tres seleccionadasincorporan la mayor actividad industrial. El presente capitulo presenta los resultados delprograma en dichas autoridades, en términos de su efectividad ambiental: su efecto sobre elflujo de vertimientos.
2.1.1 Resultados de la Tasa a Nivel de las Autoridades Ambientales Regionales
Las dos autoridades de mayor capacidad institucional del país, CVC en el Valle del Cauca yCORNARE en el oriente de Antioquia, fueron las primeros en implementar el nuevosistema. Estas dos autoridades ambientales mantenían el sector regulado en relativocumplimiento, mediante un programa de descontaminación basado en plantas detratamiento. Sin embargo, el constante crecimiento del sector y de la producción llevaron acrecientes niveles de vertimientos a las cuencas, llevando a un continuo deterioro en lacalidad hídrica. Así, mediante la implementación del instrumento económico, se lograronmetas para reducir el total de la carga mas allá del nivel donde se encontraba al inicio delprograma.
DADIMA, por su parte, representa el caso más común: el de autoridades ambientalesrelativamente nuevas, con pocos recursos e insuficiente capacidad institucional para lograrla imposición de plantas de tratamiento en todas las empresas de su jurisdicción. El sectorregulado bajo la jurisdicción del DADIMA ha sido de los más importantes del país, y el RióMagdalena en Barranquilla uno de los mas contaminados. Al implementarse el programa detasas retributivas en 1998 se partió, por lo tanto, de un sector generalmente fuera decumplimiento. En los tres casos, como se demuestra a continuación, la reducción devertimientos ha sido masiva.
34
Gráfica 2.1: Vertimientos del Sector Industrial Antes y Después de la Tasa Retributiva*
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
7,000,000
8,000,000
9,000,000
CVC CORNARE DADIMA
Kg. d
e C
arga
Ver
tida
por S
emes
tre
DBO LB DBO Sem B 2000 SST LB SST Sem B 2000
*LB=Línea de Base Sem B =Segundo semestres año 2000Fuente: Información suministrada por las 3 AA presentadas.
2.1.1.1 La Experiencia de la CVC: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos al RíoCauca
La CVC es la autoridad ambiental regional más antigua del país, y la que mayor capacidadinstitucional ha desarrollado para la planificación, administración, control y vigilancia delrecurso hídrico, siendo esta una de sus mayores fortalezas18.
La Dra. Amparo Duque, directora del programa de tasas retributivas en CVC, indico quedesde hace más de 20 años, la Corporación viene operando un minucioso programa deadministración, control y vigilancia basado en seis elementos operativos:1. Registro y actualización de usuarios e información de vertimientos;2. Diligenciamiento y actualización de permisos de vertimiento;3. Visitas de monitoreo sorpresa y programadas;4. Requerimientos de estudios de caracterización, muestreo y contra muestreo de
vertimientos;5. Operación de laboratorio de aguas; y 18 Entrevista con la Ingeniera Amparo Duque, Jefe del grupo de calidad ambiental de la CVC.“En el año de 1990, como respuesta a la poca capacidad desarrollada por las 15 autoridades ambientales quese habían creado con la Ley 63 de 1983, Planeación Nacional creó el Programa de Cooperación Horizontal, ydelegó en esta institución la responsabilidad de capacitar dichas instituciones en el diseño, implementación yadministración de programas de monitoreo, control y vigilancia de vertimientos líquidos. Dentro de esteprograma se asesoró a instituciones como CORNARE en el montaje y operación del laboratorio”. (1986 –1989)
35
6. Aplicación del régimen sancionatorio para infractores.
Este tipo de medidas aplicadas por una institución de alta efectividad influyó para que en elValle del Cauca el sector industrial construyera antes de 1997 un número considerable deplantas de tratamiento. Según la CVC, la mayoría de sus fuentes estaban en cumplimientocon la norma de límites permisibles, pero la calidad del Río Cauca en las zonas industrialesseguía empeorando por el crecimiento en la producción y el número de fuentes nuevas. Así,la CVC empezó su fase de preimplementación del programa de tasas retributivas en 1997.Dicho proceso fue particularmente arduo debido a que en su jurisdicción, los gremiosindustriales y agro-industriales resistieron fuertemente la implementación del modelo detasas. Esto llevo a que las concertaciones para la definición de la meta de vertimientos paralas cuencas de la CVC duraran mas de un año.
Gráfica 2.2: Reducciones de carga después de la negociación e implementación de las TasasRetributivas: CVC
-500.000
1.000.0001.500.0002.000.0002.500.0003.000.0003.500.0004.000.0004.500.000
SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B
1998 1999 2000
AÑO
CAR
GA
CO
NAM
INAN
TE
(Kg/
SEM
ESTR
E)
DBO SSTFuente: Información suministrada por las AA presentadas.
La CVC documenta reducciones de gran importancia después de la implementación delsistema de tasas en el primer semestre de 1998. Por una parte, esto refleja un gran trabajotécnico e institucional. Por otro lado, como lo indica la directora del programa, Ing.Amparo Duque, refleja un proceso amplio de concertación con el sector productivo y sualta sensibilidad al tener que pagar por contaminar. La gráfica 2.2 muestra, a partir de 1998,una disminución sostenida de la carga de DBO y SST. Al final del año 2000, la cargacontaminante aportada por la industria por semestre se redujo en 31,6% en DBO5 y 68,8%en SST, en comparación a la carga medida en la línea de base19.
El Caso del Sector Azucarero
19 Base de datos tomada de información suministrada por la CVC, Subdirección de Calidad Ambiental.
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La industria azucarera de la región invirtió fuertemente en plantas de tratamiento antes de1997, y se encontraba en cumplimiento con la norma 1594 cuando se inició el programa detasas retributivas. De especial importancia, dicha industria realizó reducciones en susvertimientos durante un periodo bajo el cuál la producción sufrió un crecimiento acelerado:entre 1980 y 1994, la producción creció cerca del 500%20.
Con plantas de tratamiento ya construidas, y dada la obligación de pagar la tasa, la CVCtrabajo con el gremio para enfocar las inversiones incrementales hacia la producción máslimpia, logrando así una reducción del 42% en DBO5 y del 65% en SST. La industriapapelera siguió el ejemplo de los azucareros, logrando una reducción del 41.6% de DBO5 yun 64.6% en SST, mediante la optimización ambiental de sus procesos productivos.
La gráfica 2.3 indica el comportamiento de la carga contaminante después de la aplicacióndel instrumento para estos tres sectores21. La introducción del cobro por la contaminaciónmantuvo el descenso de los vertimientos, aun después del periodo de construcción deplantas de tratamiento22. Según la Dra. Duque, el sector azucarero empezó a recircular elagua, mejorar el mantenimiento de los equipos, e invertir en tecnologías más limpias23.
20 CVC, grupo de calidad ambiental, informe técnico de Patricia Osorio A., Cali, junio de 1992.21 El balance de consumos y vertimientos en 1992 indicaba que la industria azucarera del Valle requería unconsumo permanente de 6.0 m3 /seg, para una producción de 53.000 ton / día en 1992 aprox. Esto indica quese tenía un consumo específico de 9.78 m3 por tonelada.22 Las disminuciones que se aprecian en la gráfica 2.5 tienen una característica muy particular, en cuantodicha disminución responde a la minimización de los caudales que se usaban en el proceso de beneficio yrefinación en la década de los ochenta y noventa. Para entonces, las empresas agremiadas a ASOCAÑAtenían un consumo cercano a los 9.5 m3 por tonelada de caña. La línea azul representa una reducción en lacarga producto de la disminución en las concentraciones de SST. Algunos de los ingenios más importantesllegaron a reducciones incrementales del 70% en el periodo entre 1998 y el 2000 que corresponde a laimplementación del programa de tasas.23 Ibíd.
37
Gráfica 2.3: Comportamiento de la carga de SST por los sectores industriales que vierten al Río Cauca:CVC
-
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B
1998 1999 2000
AÑO
CAR
GA
CONT
AMIN
ANTE
(K
g/SE
MES
TRE)
Azucar Papel Resto de IndustriasFuente: Información suministrada por las AA presentadas.
La industria papelera respondió a la aplicación de la tasa retributiva llevando a susempresas a perfeccionar la operación de sus sistemas de tratamiento, hacer reconversión deprocesos y equipos, y mejorar sus sistemas de uso y reutilización del agua.
El uso de los recursos recaudados promete facilitar la continuada reducción de losvertimientos al Rió Cauca. A la fecha, la CVC ha facturado por concepto de tasasretributivas Col$3.166 millones. Con el dinero recaudado, se ha constituido el FondoRegional Ambiental (FORA) que ayudará a financiar proyectos dirigidos a ladescontaminación de la cuenca -tales como proyectos de preinversión e inversión en obrasde infraestructura-, apoyar la investigación aplicada, efectuar proyectos de demostración enla reconversión industrial, desarrollar investigación en producción más limpia, y realizarproyectos de educación ambiental. El capitulo 2.2 se dedica al análisis del uso de losingresos generados por la tasa retributiva en las tres autoridades ambientales.
2.1.1.2 La Experiencia de CORNARE: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos alRío Negro
La cuenca del Río Negro se ha convertido en polo de desarrollo industrial, en una regiónque alberga a más de 350.000 personas y dos grandes parques industriales. Existe una altademanda de agua para consumo humano y producción industrial que es atendida por el RíoNegro y sus afluentes menores. El Río es también la principal fuente del Embalse Peñol-Guatapé, el sistema de mayor producción hidroeléctrica del país. Además, por su bellezapaisajística, la cuenca y el embalse cuentan con una gran actividad turística. Sin embargo,por su reducido caudal, el Río es bastante susceptible a los vertimientos de DBO y sólidos
38
que recibe24. Por su importancia como abastecedor del recurso hídrico en la región, elimpacto al bienestar de la comunidad por la contaminación del Río Negro ha sidoampliamente percibida.
CORNARE es de las autoridades ambientales más antiguas del país ha sido ampliamentereconocida por su innovación, la incorporación de la comunidad al esfuerzo ambiental, y sugestión altamente efectiva. Como la CVC, ésta autoridad mantenía el sector regulado bajoun programa riguroso de medición e imposición de plantas de tratamientos para cumplircon los limites permisibles del Decreto 1594. Sin embargo, aunque la mayoría de lasfuentes se encontraban en cumplimiento, la carga total se había incrementado fuertementepor el éxodo manufacturero de Medellín hacia los parques industriales de Rionegro, alinicio de la década de los 90.
Desde la implementación de la Tasa Retributiva, la comunidad ha empezado a identificarcambios sustanciales en las características físicas del Río, en gran parte por la fuertereducción en los niveles de la carga de sólidos aportados por las empresas explotadoras dearenas25, los papeleros, los textileros y la industria manufacturera26. CORNAREimplemento una serie de Convenios de Producción Mas Limpia en los sectores industrialesinmediatamente antes de empezar el cobro de tasas retributivas en la cuenca, y sedocumento una rápida reducción de carga. El sector industrial redujo su carga contaminanteen 61.7% y 90.2% para DBO y SST, respectivamente27, desde 1997 a 2000. CORNAREreporta que la descontaminación ha reducido significativamente los problemas generadosen la operación de los túneles y turbinas de generación, los olores, y la decoloración delcause28.
24 Esto, por ser un cuerpo de agua con régimen laminar, altamente dependiente de la actividad fotosintética delas algas como fuente principal para el autoabastecimiento de oxígeno disuelto.25 Las empresas de gravas y arenas lograron reducir sus descargas de SST en un 90%.26 Entrevista con el Ing. Luis Fernando Castro, ex – subdirector de Gestión Ambiental - CORNARE27 Cálculos realizados por el autor con base en datos suministrados por CORNARE28 El Río Negro es el principal surtidor del embalse Peñol-Guatapé considerado el mayorsistema de regulaciónhidroeléctrica de Colombia. Allí se genera el 30% de la hidroenergía del país.
39
Gráfica 2.4: Comportamiento de la Carga Vertida al Río Negro por el Sector Industrial en CORNARE
-
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
1997 1998 1999 2000
AÑO
CARG
A CO
NAM
INAN
TE
(Kg/
SEM
ESTR
E)
DBO SST
Fuente: Información suministrada por las AA presentadas.
El caso de la industria manufacturera, agremiada en la Corporación Empresarial del OrienteAntioqueño (CEO), es uno de los más positivos de las experiencias de descontaminaciónhídrica del país. La Dra. Aura Elena Gómez observó que cuando se inició el proceso deconcertación de metas, hubo una participación proactiva de los gerentes y los gremiosasociados a los convenios de producción mas limpia. Este liderazgo es uno de los factoresque incidió para que esta fuera la primera región del país en concertar metas y cobrar tasasretributivas. Más del 90% de las empresas emprendieron alguna acción encaminada adisminuir sus vertimientos.
Las cifras concretas sobre la disminución de cargas en el sector industrial, se aprecian en lagráfica 2.5:
40
Gráfica 2.5: Comportamiento de la Carga Contaminante aportada por la industria manufacturera:CORNARE
-100.000200.000300.000400.000500.000600.000700.000800.000900.000
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
SEMESTREA
SEMESTREB
1997 1998 1999 2000
AÑO
CAR
GA
CO
NAM
INA
NTE
(Kg/
SEM
ESTR
E)
DBO SST
Fuente: Información suministrada por las AA presentadas.
2.1.1.3 DADIMA de Barranquilla: Impacto de la Tasa sobre los Vertimientos al RíoMagdalena
DADIMA, la autoridad ambiental del municipio de Barranquilla, fue creada por la Ley 99de 1993 y empezó a operar a mitad de la década. Barranquilla es el puerto de mayormovimiento de carga marítima del país, por lo que numerosas industrias exportadoresoperan allí.
Por estar localizada Barranquilla en la boca del Río Magdalena, entrando al Mar Caribe, lasaltas cargas contaminantes se depositan en las playas y ecosistemas marinos aledaños. Lacarga de contaminantes trasladada del Río al Mar ha sido identificada como uno de losproblemas ambientales más serios de la cuenca del Caribe, y es objeto de una negociacióninternacional: el Convenio de Cartagena. En las reuniones de concertación para la tasaretributiva, ONGs y universidades notaron problemas serios y crónicos de salud publicaasociada a la contaminación hídrica en la región.
Cuando la autoridad empezó a cobrar la tasa, los vertimientos semestrales de DBO y SST alRío Magdalena se encontraban en 6.2 y 7.7 millones de kg, respectivamente. Según el Dr.Alberto Escolar, el control sobre vertimientos había sido limitado y esporádico dada la faltade recursos y la incipiente capacidad institucional, enfocándose principalmente en los casosde emergencia. La mayoría de las fuentes, por lo tanto, no habían construido plantas detratamiento. Por otra parte, DADIMA carecía de registros de las que sí habían construidoplantas de tratamiento en el periodo anterior a la implementación de la tasa. Aunque dichaautoridad tuvo la opción de penalizar a todas las fuentes fuera de cumplimiento y forzar laconstrucción de plantas de tratamiento, bajo la guía del MMA decidió otorgar planes de
41
cumplimiento a las fuentes y cobrar la tasa al flujo total de vertimientos, como principalmedida para el control de la contaminación.
El impacto de la tasa retributiva en el sector industrial en la jurisdicción del DADIMA hasido notable (gráfica 2.6), especialmente por parte de la industria manufacturera. Elprograma ha documentado disminuciones en los aportes de carga contaminante, después dedos años de la primera facturación, de 47% y 62% en DBO y SST, respectivamente.
Gráfica 2.6: Reducción de los Vertimientos después del inicio del cobro de la Tasa Retributiva:DADIMA
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B SEMESTRE A SEMESTRE B
1997 1998 1999 2000
AÑO
CA
RGA
CO
NTA
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ANT
E (K
g/SE
MES
TRE)
DBO5 SST
Fuente: Información suministrada por las AA presentadas.
2.1.2 Conclusiones
En los tres estudios de caso institucionales, se puede concluir que el sistema de tasasretributivas es ambientalmente efectivo: el cobrar por los vertimientos ha producidograndes reducciones en la carga aportada en los tres casos evaluados. Se muestra que lanueva herramienta ha sido efectiva como complemento al esquema de comando y control elcuál se basa en la imposición de plantas de tratamiento, tanto en sectores donde hubocumplimiento con el régimen anterior, como en una jurisdicción donde no hubocumplimiento.
En CVC y CORNARE, la imposición de la tasa retributiva logró reducciones significativasadicionales a las que se habían logrado con la inversión masiva en plantas de tratamiento.
42
Las autoridades indicaron que la tasa generó resultados en gran parte por el cambio enénfasis hacia la producción mas limpia, donde los costos marginales debieron serrelativamente bajos. En el caso del DADIMA, la tasa retributiva se impuso en un sector conbajos niveles de cumplimiento con el Decreto 1594 y en consecuencia, escasa inversión enplantas de tratamiento. En este caso también se documentó una rápida reducción devertimientos después del inició del cobro. Así, en ambos casos se observa mayor control enel margen -después de décadas de control con sistemas de comando y control- lográndoseuna reducción de vertimientos cuantiosa y rápida.
2.2 Impacto de los Ingresos por Tasas Retributivas sobre los Presupuestosde las Autoridades Ambientales
En los países en desarrollo, la dependencia presupuestal de las autoridades ambientalessobre el gobierno central ha resultado en crisis financieras agudas en épocas de recesióneconómica y recorte fiscal. Una de las ventajas de cobrar por la contaminación es la degenerar recursos para operación e inversión, aún en épocas de recorte presupuestal delgobierno. Esta sección evalúa la importancia relativa de los ingresos por tasas retributivaspara las autoridades ambientales, tanto en la operación del programa, como en lasinversiones ambientales de recuperación de las cuencas hídricas.
Estructura Financiera de las Autoridades Ambientales Regionales
En Colombia, los presupuestos de las autoridades ambientales están conformados por trestipos de recursos utilizados en la financiación de la gestión ambiental: los recursos propios,los aportes de la nación (APN), y otros recursos disponibles para las autoridadesambientales29.
Los recursos propios fueron constituidos por el Titulo VII de la Ley 99 de 1993. Seincluyen como rentas propias los ingresos obtenidos por concepto de tasas retributivas (TR)y los recursos por compensación del impacto ambiental, tales como las transferencias delsector eléctrico y las regalías por explotación de recursos (petróleo, carbón, etc.), unporcentaje de ingresos de los distritos de riego, y otros. Adicionalmente, dentro del rubro derecursos propios se incluyen los ingresos financieros dentro del cuál se encuentra elporcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble (impuesto predial osobretasa ambiental del predial) y los cobros por la prestación de servicios ambientalesespecializados tales como las licencias ambientales, entre otros.
Los Aportes de la Nación, por su parte, son transferencias directas de la Tesorería Generalde la República, y tienen como objetivo financiar los programas incluidos dentro de losplanes de gestión ambiental que se ejecuten en las autoridades ambientales. Finalmente, 29Ministerio del Medio Ambiente (1998) : Estrategia para la inversión ambiental en Colombia 1998 – 2007.Citado en Guhl, E., et al. (1998): Guía para la Gestión Ambiental Regional y Local. FONADE – DNP –Quinaxi. Ed. FONADE. Pp. 210-218.
43
dentro del rubro “otros recursos” se encuentran los créditos internacionales, los fondos definanciación, los programas nacionales y la cooperación técnica internacional.
Los análisis de los presupuestos de las tres autoridades ambientales (AA) indican que lastasas retributivas se han convertido en una importante fuente de financiación para la gestiónambiental. El Ministerio del Medio Ambiente indica que la relevancia de la tasa frente alpresupuesto total de las autoridades ambientales que han incluido en sus presupuestos losingresos por dicho concepto30, ha aumentado a medida que las autoridades se hancapacitado en temas relacionados a la tasa y han implementando el programa.
Para evaluar el impacto de los ingresos por tasas retributivas sobre los ingresos de las AA,se realizó un análisis comparativo con otras fuentes de ingreso que forman parte de supresupuesto. Por ser transferencias permanentes y ser comunes a todas las autoridades, seescogieron para dicho análisis las dos fuentes de mayor envergadura: los aportes de lanación y el ingreso por el porcentaje ambiental del predial. Adicionalmente, se realizó unacomparación entre los ingresos por tasas y el costo del programa de administración, controly vigilancia del recurso hídrico, con el fin de determinar si los recaudos por tasas sonsuficientes para financiar su operación.
2.2.1 Análisis Comparativo de Ingresos
2.2.1.1 Comparación de Ingresos por Tasas Retributivas y los Aportes de la Nación
Tradicionalmente, al entrar Colombia en recesión económica, el gobierno sufre un períodode crisis fiscal que lo lleva a recortar las asignaciones presupuestales a las autoridadesambientales. Estos recortes cíclicos dificultan el cumplimiento de las obligaciones dedichas instituciones ambientales. Durante el periodo 1997-2001, el país ha sufrido unperíodo de recesión, por lo cuál las autoridades ambientales han visto reducidonotoriamente los aportes de la nación31.
Los aportes de la nación en las tres autoridades ambientales analizadas han colapsado en elperiodo. Puede notarse en la gráfica 2.7 que el aporte ha sido nulo en los años 1998 a 2000en la CVC y el DADIMA. En el caso de CORNARE, los aportes del presupuesto nacionalhan descendido paulatinamente, al punto que en el año 2000 no hubo aportes por parte delgobierno central. Esto demuestra la volatilidad de este tipo de recursos, llevando a lasautoridades ambientales a buscar otras fuentes de financiación.
30 Las AA que hasta el momento han presupuestado el cobro de la Tasa Retributiva son: CAR, CVS, CVC,Corpourabá, Cortolima, Corpoguajira, Corpocesar, Cornare, Corpomojana, CAM, CRA, CAS, Corponor,Corpoboyacá, CSB y denro de las AA locales el Dadima.31 Basado en información de rentas propias presupuestadas 1995 – 2000 del Ministerio del Medio Ambiente,Dirección de Planeación.
44
Gráfica 2.7: Aportes de la Nación e Ingresos por Tasas Retributivas en las tresAutoridades Ambientales
Fuente: El autor con base en datos suministrados por la Dirección de Planeación y Gestión del SINA del Ministerio del Medio Ambientede Colombia.
Para el sistema nacional ambiental, los ingresos por tasas retributivas han alcanzado nivelesde importancia. Como lo indica la gráfica 2.8, desde que las autoridades ambientalesempezaron a cobrar la tasa en 1997, se ha recaudado en todo el país un total de Col$17,900millones. En comparación, durante el mismo período, el total aportado por el presupuestode la nación a las 14 autoridades ambientales que vienen facturando la tasa ha sidoCol$8,660 millones.
Gráfica 2.8: Relación entre los Aportes de la Nación y los Ingresos por Tasas Retributivas en lasAutoridades Ambientales que actualmente cobran la Tasa (1998-2000)
0 5,000
10,000 15,000 20,000
INGRESOS (MILONES DE COL$ CORRIENTES)
APORTES DE LA NACION
TASAS RETRIBUTIVAS
Fuente: Datos suministrados por la Dirección de Planeación y Gestión del SINA del Ministerio delMedio Ambiente de Colombia.
2.2.1.2 Comparación entre los Ingresos por Tasas Retributivas y el Porcentaje delImpuesto Predial Dedicado a las Autoridades Ambientales
El artículo 317 de la Constitución Política Colombiana de 1991 reglamentó que unporcentaje ambiental del impuesto predial se transferirá a las autoridades ambientales. Por
1995 1996 1997 19981999 2000
DADIMACORNARE
CVC0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
Apo
rtes
en
Mill
ones
de
Peso
s C
orrie
ntes
AÑO
1995 1996 1997 1998 1999 2000
DADIMACVC
CORNARE0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
Pres
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stad
o en
Mill
ones
de
Peso
s C
orrie
ntes
AÑO
Aportes de laNación
IngresosTasas
Retributivas
45
su parte, la Ley 99 de 199332 estableció que el porcentaje ambiental del recaudo delimpuesto predial no podrá ser inferior al 15%, ni superior al 25,9%. Adicionalmente, defineque estos recursos deben estar dirigidos a la ejecución de programas y proyectos deprotección y restauración del medio ambiente.
Dentro de los recursos propios de las autoridades ambientales, el porcentaje ambiental delpredial se constituye como la fuente principal de financiación. Entre 1995 y 2000, elporcentaje ambiental del predial varió entre el 34,6% y el 42% de los recursos propios delas autoridades ambientales regionales, alcanzando el 50% en 1997.
El cuadro 2.1 muestra que, para aquellas autoridades que han implementado la tasa, se haincrementado la relación entre la tasa retributiva y la sobretasa del predial. Se resaltan lasaltas relaciones obtenidas en CORNARE y DADIMA llegando a ser un 75.1% en laprimera y un 24.7% en la segunda. Se demuestra nuevamente, la relevancia de los ingresospor tasa dentro de las autoridades ambientales.
Cuadro 2.1. Comparación entre la Sobretasa del Predial y las Tasas Retributivas(Cifras en miles de pesos corrientes)
1998 1999 2000Porcentaje Ambiental del Predial 64.509.333 114.369.624 115.684.008Tasas Retributivas 298.325 9.741.384 7.880.250AA que han presupuestado
Tasas (1)
(%) 0,5% 8,5% 6,8%Porcentaje Ambiental del Predial 21.231.956 24.000.000 22.200.000Tasas Retributivas 227.325 1.500.000 1.000.000CVC (1)
(%) 1,1% 6,3% 4,5%Porcentaje Ambiental del Predial 1.574.278 1.776.556 1.776.556Tasas Retributivas 183.300 894.280 1.334.616CORNARE (2)
(%) 11,6% 50,3% 75,1%Porcentaje Ambiental del Predial 2.228.256 2.074.164Tasas Retributivas 318.269 512.946DADIMA (3)
(%) 14,3% 24,7%Fuente: Cálculos del autor con base en información de (1) Rentas propias presupuestadas 1995 - 2000. Ministerio del Medio Ambiente.
Dirección de Planeación y Gestión del SINA, (2) Informe de gestión 1994 - 2000. CORNARE., (3) Ingresos de la sobretasa delpredial de la CRA y valores facturados de tasas retributivas de información suministrada por la autoridad.
2.2.1.3 Ingresos por Tasas Retributivas y el Costo de Operar el Programa de Controly Vigilancia del Recurso Hídrico
El programa de administración, control y vigilancia del recurso hídrico (ACVRH) incluyeel manejo de los permisos de vertimiento y planes de cumplimiento, el monitoreo de lascuencas y los vertimientos puntuales, y la concertación con los diferentes sectores pararealizar acciones de mejoramiento de la calidad hídrica33. Adicionalmente, con el fin de
32 Ley 99 de 1993, Artículo 44.
46
hacer cumplir las normas de vertimientos, las autoridades incurren en gastos legales yadministrativos no contemplados dentro de sus presupuestos.
Por lo general, la inversión realizada en el programa de administración, control y vigilanciadel recurso hídrico ha sido costosa por las inversiones requeridas en recurso humanocalificado, equipos de laboratorio y campo necesarios para realizar el monitoreo ycaracterización, y los traslados para verificación de tanto los vertimientos puntuales comola contaminación dispersa de las fuentes de agua en jurisdicciones extensas. Lasautoridades ambientales han dependido históricamente de los aportes de la nación parallevar a cabo gran parte de las inversiones en dicho programas. Sin embargo, lainestabilidad de estas fuentes de financiación han dificultado el cumplimiento constante delas metas propuestas.
En CVC, CORNARE y DADIMA, el programa de tasas retributivas está generando losrecursos necesarios para financiar las actividades descritas. Además, los ingresos estánsirviendo para apoyar a los sectores que no están en capacidad económica de realizarestudios de caracterización de sus aguas residuales y apoyar actividades de educaciónambiental tendientes a reducir la contaminación hídrica.
Gráfica 2.9: Costos del programa de Administración, Control y Vigilancia (ACV) del Recurso HídricoVs. Ingresos por Tasas Retributivas en CORNARE
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
AÑO
ING
RES
OS
(En
mile
s de
pes
os C
orrie
ntes
)
Tasas Retributivas ACVdel Recurso Hídrico
Fuente: Gráfica del autor basada en el informe de gestión 1994 – 2000. CORNARE
En el caso de CORNARE, como se puede observar en la gráfica 2.9, desde el inicio delprograma de tasas retributivas los ingresos por este concepto superan de manera importantelos costos históricos de los programas de ACVRH. Aunque esto podría indicar que elprograma de tasas financia en su totalidad el programa de administración, control y
33 En el esquema administrativo y de planeación de la CVC y CORNARE, este programa se manejó comoárea programática.
47
vigilancias, lo cierto es que en el proceso de concertación, se estableció que solo el 10% delrecaudo34 por tasas se invertiría en funcionamiento y el 90% en inversión en obras yactividades orientadas a descontaminar la cuenca. Sin embargo, los ingresos excedentes portasa representan un ahorro importante, que se traduce en más acciones y apoyo a la gestiónambiental empresarial, la gestión del cumplimiento, el sostenimiento de los convenios deproducción más limpia, la educación ambiental empresarial, y el soporte a las iniciativas yla participación de las comunidades en la gestión ambiental, entre otros.
2.2.2 Inversiones Ambientales con el Recaudo de las Tasas Retributivas: los FondosRegionales para la Descontaminación Hídrica
Las tasas retributivas tienen una destinación específica, teniendo como fin la recuperacióndel recurso hídrico35. Los fallos de la Corte Constitucional establecen que la TasaRetributiva debe ser invertida de manera eficiente en la gestión e inversión ambiental36.
En 1999, el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia propuso el esquema de FondosRegionales de Descontaminación Hídrica sobre el cual se busca garantizar:i) La inversión en proyectos de alto beneficio sobre las cuencas con cargo a los
ingresos generados por el cobro de la tasa;ii) La transparencia y oportunidad relacionados con las inversiones provenientes de la
recaudos por tasas retributivas;iii) La minimización de los costos administrativos relacionados al uso de los recaudos;iv) El apalancamiento de otros recursos que sean destinados por otras entidades para
atender los altos costos de proyectos municipales de tratamiento; yv) La articulación de intereses de la comunidad regional entorno a la gestión de
proyectos37.
34 La ley establece que las autoridades ambientales de Colombia no pueden gastarse más del 10% de supresupuesto en funcionamiento.35 En Colombia la Corte Constitucional definió la tasa como: “Tributo cuya obligación tiene como hechogenerador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Suproducto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación. Las tasas,también llamadas derechos, provienen de servicios públicos que no obligan a los asociados, solo lo pagan laspersonas que utilizan los servicios”. La Ley 99 de 1993 establece en el artículo 46: “Constituyen elpatrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: 4.) los recursos provenientes de derechos,contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones que perciban, conforme a la ley y las reglamentacionescorrespondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decretoley 2811 de 1974 en concordancia con lo dispuesto en la ley”. Tomado de Sanclemente, G. (2000): BasesLegales para el Diseño y Aplicación Efectiva de Cargos por Contaminación en Países en Desarrollo. CursoCargos por Contaminación Hídrica. Centro Andino para la Economía en el Medio Ambiente – BancoMundial. Bogota, Agosto 14 al 18, 2000.36 Castillo, M. (2000): Utilización de los Recaudos: Fondos Regionales de Descontaminación Hídrica. Cursode cargos por contaminación hídrica. Centro Andino para la Economía en el Medio Ambiente – BancoMundial. Bogota. Agosto 14 al 18, 2000. p.1.37 Ibid. Castillo, M. (2000). p.11.
48
En el caso de las autoridades ambientales, el recaudo por tasas forma parte del rubro derentas propias. En DADIMA, dichos ingresos han entrado a financiar la operación delprograma de control y vigilancia y alcanza para algunas inversiones ambientales en lainstitución38. En la CVC, parte de los ingresos se han utilizado para establecer un FondoRegional de Col$500 millones, con el fin de apoyar las actividades relacionadas con ladescontaminación hídrica. A la fecha, se ha planeado incluir los ingresos provenientes delas tasas en 1999 y 2000 que suman un total aproximado de Col$1.800 millones de pesos39.
Al momento de iniciar el cobro de las tasas retributivas, CORNARE decidió adoptar elmodelo de fondos regionales, y lo manejó por medio de un fondo fiduciario. La asignaciónde los recursos se reglamentó y se sujetó a la siguiente distribución porcentual de losrecursos: 50% para financiar los Planes Maestros de Saneamiento Hídrico Municipal, 30%para apoyo a la gestión ambiental industrial (gestión del cumplimiento, producción máslimpia, programas de educación industrial), 10% para apoyar proyectos de ciencia ytecnología ambiental, y el 10% restante, para la administración y operación delinstrumento40. La anterior asignación se hizo con base al reglamento del Fondo Regional(reglamento operativo) y con sujeción al presupuesto de la corporación, el cual se apruebacada año por el Consejo Directivo.
De acuerdo con la distribución anterior, a la fecha se han comprometido dineros para cadauno de los sectores de la siguiente forma: i) Col$873 millones para cofinanciar los PlanesMaestros de Saneamiento Hídrico Municipal; ii) Col$523 millones para apoyo a la gestiónambiental empresarial; iii) Col$175 millones para apoyo a la ciencia y tecnologíaambiental; y iv) Col$175 millones para la administración y operación del instrumento. El90% del dinero para plantas de tratamiento de aguas residuales y Planes Maestro deSaneamiento ya ha sido ejecutado41.
Desde que se reglamentó el Fondo, 13 de los 26 municipios de la jurisdicción deCORNARE han aportado dineros adicionales al Fondo Regional para financiar laconstrucción de plantas de tratamiento de aguas residuales. Cuatro municipios han iniciadola construcción de plantas de tratamiento, y en la totalidad de los municipios restantes, sehan diseñado los Planes Maestros de Saneamiento.
A nivel industrial, con los recaudos de tasas se sostiene el funcionamiento de seisconvenios de producción más limpia, y se realiza una feria anual de producción más limpiaempresarial. Además, se brinda capacitación en temas claves para la descontaminaciónhídrica y la gestión ambiental como:• ISO 9.000: aseguramiento de la calidad y auditoria;• ISO 14.000: diseño, administración y auditoría de sistemas de gestión ambiental;
38 Entrevista con el Ing. Alberto Escolar, responsable del programa de Tasas Retributivas, DADIMA.39 Entrevista con la Ing. Amparo Duque, Grupo de Calidad Ambiental, Subdirección de Gestión Ambiental,CVC.40 CORNARE (1998): Tasas Retributivas: Flotín y el Agua. Oficina de comunicaciones de CORNARE.41 Comunicación personal con el Ing. Javier Parra Bedoya, Subdirección de Planeación, CORNARE.
49
• Elaboración de diagnósticos de oportunidades para la minimización de residuos;• Metodología ZERI para el desarrollo sostenible; y• Capacitación: se capacita de manera permanente a los funcionarios y profesionales
ambientales de las industrias en la planificación, realización de muestreos y manejo dedatos de caracterización de aguas residuales.
2.2.3. Conclusiones
1. La tasa retributiva es una fuente efectiva de financiamiento de las autoridadesambientales, tanto para la realización de sus programas hacia la comunidad como elmantenimiento de su planta de personal.
2. La tasa permite lograr estabilidad económica para las autoridades ambientales, aún apesar de los recortes presupuestales del gobierno central. Debido a la crisis actual, elGobierno Nacional tiende a reducir sus costos administrativos, restringiendo almismo tiempo las transferencias hacia los diferentes sectores. Bajo este panorama,las tasas retributivas han generado ingresos por más del doble de los aportes de lanación a las autoridades que han presupuestado la tasa entre 1998 y 2000.
3. Los recaudos por tasas retributivas garantiza mayor continuidad a los programas deadministración, control y vigilancia del recuro hídrico, los cuáles representan uncosto importante para las autoridades ambientales.
4. La asignación de recaudos de la tasa se convierte en motor de nuevos proyectos através de la inversión ambiental. El ingreso generado por la tasas retributivas unidoa la creación de los fondos regionales crea las condiciones para apalancar otrosrecursos necesarios para la inversión en grandes obras de infraestructura, plantas detratamiento municipales, y programas orientados hacia la producción más limpia yla educación ambiental.
2.3 El costo administrativo de reducir los vertimientos industriales bajónotablemente después de la introducción del programa de cobros porcontaminación
Históricamente, los programas para el control de la contaminación hídrica basados en laimposición de limites permisibles y plantas de tratamiento por fuente han involucrado altoscostos para las autoridades ambientales42. Dada la escasez de recursos y la importancia debuscar la costo-efectividad en la regulación ambiental, es de interés evaluar el costoinstitucional de reducir la contaminación bajo el sistema contaminador-pagador, ycomparar éste con el costo bajo el programa anterior de comando y control.
42 Cuando han sido adecuadamente administrados. En los casos donde la institución no atiende susresponsabilidades de manera adecuada, el costo ha sido relativamente bajo.
50
2.3.1 Comando y Control
Bajo el esquema de comando y control43, las autoridades ambientales fueron obligadas aasumir el costo de una serie de actividades y controles a los usuarios, para comprobar elcumplimiento con las normas de vertimientos. Además de los elementos básicos que serequieren para cualquier programa de control de la contaminación44, los requisitosadministrativos incluyen:i) Muestreo y caracterización de vertimientos;ii) Revisión y aprobación del diseño de la planta de tratamientos;iii) Comprobación que las firmas involucradas en el diseño, construcción y montaje de
las obras se ajusten a los requerimientos de la entidad reguladora;iv) Comprobación de la construcción de obras de acuerdo a diseños aprobados;v) Comprobación periódica de las especificaciones y operación de los equipos y
sistemas instalados;vi) Realizar y vigilar los planes de cumplimiento cuando sea apropiado;vii) Realizar el programa de sanciones, multas y cierres por incumplimiento cuando las
plantas no se construyen u operen de acuerdo a la norma; yviii) Asumir los altos costos de los procesos jurídicos asociados a la imposición de
sanciones, multas y cierres.
Para atender estas actividades, cada autoridad ambiental debe estar conformada por unequipo que incluya directivos profesionales y técnicos debidamente entrenados, así como elpresupuesto suficiente para actividades de control, visitas de campo, muestreo, yactividades jurídicas requeridas. En el caso de CORNARE, este equipo llegó a estarcompuesto por 20 personas, con el presupuesto que se observa en el cuadro 2.2.
Cuadro 2.2. Costos del Programa de Control de la ContaminaciónHídrica CORNARE
(cifras en pesos corrientes)Período
Personal Equipos ylaboratorio Transporte
Viáticos yauxilios de
marcha
Otros(recursoslogísticos)
Total
1993 25.002.039 7.511.300 10.925.528 14.749.463 5.462.764 63.653.0871994 30.650.000 9.208.103 13.393.605 18.081.366 6.696.802 78.031.8701995 36.614.490 11.000.000 16.000.000 21.600.000 8.000.000 93.216.4851996 44.534.204 12.000.000 18.000.000 24.300.000 9.000.000 107.836.200
Fuente: Aura Elena Gómez, Coordinadora Unidad de Monitoreo de Calidad Ambiental, CORNARE
En CORNARE, antes de la implementación de la tasa retributiva, el acumulado de cargareducida para el periodo 1993–1996 fue de 2,858.4 toneladas de DBO y 875.9 toneladas deSST, tomando como año base 1992. En este periodo, la autoridad ambiental invirtió
43 Inspirado en el Decreto 2811 de 1974, Ley 9 de 1979 y Decreto 1594 de 1984: Artículo 173.44 Elementos básicos de cualquier programa incluyen monitoreo de la calidad del cuerpo de agua,identificación de fuentes, otorgar los permisos de vertimiento, desarrollo de relaciones con los sectoresregulados y afectados, registro y manejo de información, entre otros.
51
aproximadamente Col$615.2 millones45 en actividades del programa de administración,control y vigilancia de la contaminación del recurso hídrico46, lo que resultó en un costo deCol$164.7 por kilogramo de carga contaminante reducida.
2.3.2 Tasas Retributivas
El análisis en CORNARE indica que los costos administrativos siguen subiendoanualmente conforme al patrón anterior, pero con una redistribución de gasto hacia lasactividades requeridas para implementar y operar el programa de tasas retributivas. Sinembargo, el costo por kg de contaminante reducido cae notablemente por la mayorreducción de vertimientos conseguida mediante la introducción del principio contaminador-pagador.
Las entrevistas con los oficiales de las AAR revelaron que los gastos institucionales sereorientan hacia cuatro áreas relacionadas al programa de tasas. Primero, el sistema decargos por contaminación es menos intervensionista en la empresa regulada, y requieremenos reuniones y visitas administrativas a la empresa. Segundo, transfiere el costo demedición de los vertimientos a la empresa contaminadora. Tercero, reduce el volumen deactividades relacionadas a la vigilancia del diseño, construcción y operación de la planta detratamientos. Finalmente, la reducción en el costo de cumplimiento asociada al incrementoen la flexibilidad que recibe la empresa regulada, lleva a mayor cumplimiento y menorescostos asociados a la confrontación jurídica.
Bajo el programa de tasas, las AAR han asignado la mayor parte de su presupuestooperativo a las siguientes actividades:i) La validación de las autodeclaraciones de medición47;ii) El cobro y recaudo de los pagos por vertimientos; yiii) El seguimiento de la meta de vertimientos por cuenca.
Los costos del programa de Tasas Retributivas pueden verse en el cuadro 2.3.
45 Valores en pesos constantes de 1998.46 Los costos del programa incluyen costos administrativos, equipos de laboratorio, monitoreos, transporte yotros gastos.47 La validación se basa en mediciones de un 10% del sector regulado, priorizado con base en criteriosdesarrollados por el Ministerio del Medio Ambiente.
52
Cuadro 2.3. Costos del Programa de Control de laContaminación Hídrica CORNARE
(cifras en pesos corrientes)Período
Personaloperativo Laboratorio Monitoreo*
Total
1997 45.000.000 20.000.000 32.000.000 97.000.0001998 49.500.000 24.000.000 32.000.000 105.500.0001999 54.450.000 26.160.000 32.000.000 112.610.0002000 59.895.000 28.574.568 32.000.000 120.469.568
Fuente: Aura Elena Gómez, Coordinadora Unidad de Monitoreo de Calidad Ambiental, CORNARE *Incluye Transporte, Viáticos y otros.
Con la implementación de la tasa retributiva, la reducción total48 de carga contaminante fuede 4,085 ton de DBO y 5,602 ton de SST para el periodo 1997–2000, tomando como añobase 1997.
Esto resulta en un costo para la autoridad ambiental de Col $338 millones49 para la cuencadel Río Negro, es decir Col $34.9 por kilogramo de carga contaminante reducida.Realizando el mismo cálculo para la CVC y el DADIMA, en el periodo posterior al iniciodel cobro de la tasa, se obtuvieron valores de Col$12.2 y Col$33.4 para DBO y SSTrespectivamente, por kilogramo de sustancia contaminante reducida en las cuencas. Sobreel valor presentado para la CVC, se debe tener en cuenta que la entidad es una de las másantiguas, contando con una infraestructura de laboratorios y monitoreo bien desarrollada, loque le permite ser más eficiente en el manejo de costos de control de la contaminaciónhídrica.
En conclusión, la introducción del sistema de cargos por contaminación ha resultado máscosto-efectivo para las autoridades ambientales colombianas, que el sistema anterior delimites permisibles y plantas de tratamiento. El estudio de caso de CORNARE demuestraque el costo total de los programas es similar al anterior, pero los gastos se hanredistribuido, y las reducciones de vertimientos han sido mucho mayores. Los gastosrelacionados a la vigilancia del diseño, construcción y operación de plantas de tratamientohan sido menores. Las AAR han asignado más a la medición de vertimientos y monitoreode la cuenca. El costo administrativo por kg. reducido disminuyó de Col$165 pesos con elsistema anterior a Col$35 con el programa de tasas, una reducción del 79%. Este resultadoocurrió porque el pago por contaminación resultó en mayores reducciones de vertimientodel sector industrial.
48 La reducción total incluye los sectores industrial, agrícola y municipal.49 Valores en pesos constantes de 1998.
53
Gráfica 2.10: El costo institucional de la gestión por kg. de DBO reducido bajó 79% con laintroducción del programa de tasas retributivas en CORNARE.
020406080
100120140160180
Comando y Control Tasas RetributivasCost
o A
dmin
istra
tivo
por K
g. R
educ
ido,
en
Pes
os C
olom
bian
os
2.4 Eficiencia Económica: Respuesta del Sector Industrial al Cobro porContaminación
Para evaluar la eficiencia económica del sistema de Tasas respecto a la asignación derecursos por el sector industrial, el estudio desarrolló tres estudios de caso, dos de empresasindividuales y una de subsector económico. Los casos fueron seleccionados por las tresautoridades ambientales que participaron en el estudio, una en cada jurisdicción. El equipoevaluador realizó entrevistas con los directores ambientales y revisaron la documentación yregistros relacionados a cada caso.
Los estudios de caso resultan de gran interés al regulador que busca costo-efectividad,porque demuestra las respuestas racionales en la reducción de vertimientos bajo un marcode regulación económica donde tienen flexibilidad en la forma de hacer sus reducciones.Los casos demuestran cómo la señal económica puede resultar en asignaciones racionalesde inversión tanto en casos donde existía cumplimiento con la norma anterior, como encasos donde no había cumplimiento. Demuestran cómo cada empresa optimiza susopciones de reducción en respuesta a la señal económica y sus propias prioridades deproducción, y minimiza sus costos de cumplimiento. La inversión masiva en procesosproductivos y modernización tecnológica que ocurrió en el caso Azucarero es indicativa delcosto de oportunidad que antes imponía el comando y control: bajo el sistema anterior, lainversión tendría que haberse invertido al final del tubo, sin aumento alguno en laproductividad o la competitividad. Finalmente, muestra cómo la señal económicacombinada con la producción mas limpia puede resultar en reducciones mas allá que loslimites del comando y control, algo esencial para el control de la contaminación en losfocos de contaminación, o hot spots de producción industrial.
54
2.4.1 Estudio de caso 1: La Industria Azucarera en el Valle del Río Cauca
El ‘Cluster del Azúcar’ del Valle del Cauca agrupa a 13 ingenios azucareros, más de 1200proveedores de caña, 40 empresas de alimentos y bebidas, 11 productores de alcohol ylicores, 2 cogeneradores de energía, un productor de papel, una empresa sucroquímica, ymás de 50 proveedores especializados, además de cientos de pequeñas y medianasempresas proveedoras de bienes y servicios.
De acuerdo con la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de ColombiaASOCAÑA, las 19 empresas más grandes del Cluster representaron en 1998 el 10% delPIB total del Valle del Cauca, el 18,0% del PIB industrial y en lo que tiene que ver con laproducción de caña, el 42,0% del PIB agrícola. Estas empresas registraron 34,553 empleosdirectos y aproximadamente 210,000 empleos indirectos.50 Las exportaciones del subsectordel mismo año superaron los US$370 millones, equivalentes a 46,0% de las exportacionesdel Valle del Cauca.
La producción de la industria azucarera se ha caracterizado por tener un continuocrecimiento. Según ASOCAÑA, este aumento anual pasó en buena parte por las mejorastecnológicas en campo y cosecha derivadas de la investigación de su división deinvestigación, CENICAÑA. De acuerdo con la Dra. Claudia Calero, Gerente Ambiental delgremio, los esfuerzos destinados a la reducción de carga contaminante en los últimos añostambién han llevado a mejoramientos en los procesos y aumento de la eficienciaproductiva. La gráfica 2.11 muestra un incremento de 5.6% en la producción entre 1998 y1999, el más alto desde 199451. También se puede observar que la reducción de cargas nogeneró impactos negativos en la producción.
Gráfica 2.11: Comportamiento de los vertimientos contaminantes en la industria azucarera
-
15.000
30.000
45.000
60.000
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
AÑO
CARG
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AÑO
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2.500.000
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)
DBO5 SST Producción (TMVC)
Fuente: Asocaña. Gerencia Ambiental - CVC. Subdirección de Gestión Ambiental. Grupo Calidad Ambiental.
50 Asocaña (2000): Aspectos Generales del Sector Azucarero 1999-2000. Ingeniería Gráfica. p. 13.51 Ibidem. p. 26.
55
La industria azucarera ha tenido un control constante por parte de la CVC. Adicionalmenteha realizado cuantiosas inversiones en investigación aplicada al mejoramiento de laproducción del sector, a través de CENICAÑA, tanto en el cultivo de la caña como en losingenios azucareros. Como resultado de los mejoramientos realizados, la industria sesituaba, antes de la implementación de la Tasa, como una de las de mejor comportamientoen cuanto al cumplimiento de los límites permisibles establecidos en el Decreto 1594.
En el primer semestre de 1998, la CVC inició el cobro de las Tasas Retributivas en laregión. A partir de los informes presentados por la industria y los registros de la autoridadambiental, durante el primer semestre de implementación de la Tasa se calcularondescargas al Río Cauca de 1,138,228 kg/semestre de DBO5 y 944,215 kg/semestre de SST.Al finalizar el segundo semestre de 2000, la carga contabilizada en el sector fue de 865,086kg/semestre de DBO5 y 325,055 kg/semestre de SST, una reducción en las descargas de24% y 65% respectivamente. En el año 2000, dos años después de haberse iniciado elcobro de la Tasa, se obtienen los menores niveles de carga contaminante desde 1992. Es deanotar que este nivel de carga se logra con el mayor nivel de producción registrado en elmismo periodo. Para finales del año 2000, la reducción fue de 28,867 Kg/día de DBO5 y6,948 Kg/día SST.
Reducciones Mas Allá de lo Requerido por Comando y Control
Lo anterior muestra el esfuerzo del sector en el cumplimiento de la Ley. Las TasasRetributivas exigen un esfuerzo adicional al ya realizado por la industria, la cual respondepositivamente al reto. Opciones de mejoramiento de procesos como la reducción de un 40%del consumo de agua en fábricas52 contribuyen a la eficiencia en la producción de laempresa, así como a la reducción de sus costos de producción, logrando competitividad ymejores relaciones con la autoridad ambiental.
En los últimos cinco años se ha realizado una inversión en producción más limpia de másde Col$108,000 millones. Se pueden observar en la gráfica 2.12 dos fuertes aumentos enlos niveles de inversión ambiental del subsector durante la ultima década. El primeraumento fuerte ocurrió en 1995 como respuesta a la celebración de un convenio deproducción más limpia de 1993, que enfocó la consolidación de las plantas de tratamiento;CVC indicó que durante el periodo, el sector llegó a cumplimiento general con los limitespermisibles. El segundo aumento aparece a partir de 1997 después a la negociación demetas para la implementación del programa de Tasas Retributivas y el inicio del cobro.Según ASOCAÑA, la industria hoy esta concentrada en implementar opciones deproducción más limpia, tales como la modernización de equipos, la recirculación y reuso deagua. Es de notar que la industria continuó reduciendo los vertimientos aun después delcumplimiento con los limites permisibles que registró la autoridad CVC en 1996. Duranteel periodo de cobro de tasas, aunque ha seguido creciendo la producción de azucar, laindustria ha seguido reduciendo la contaminación en el margen, empleando las opciones demejoramiento de procesos. 52 ASOCAÑA (2001): Aspectos Generales del Sector Azucarero. 2000-2001.p.17
56
Gráfica 2.12: Inversión en Reducción de Vertimientos en la Industria Azucarera
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10.000
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1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
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98)
DBO5 SST Inversión (En millones de pesos de 1998)
Fuente: Asocaña. Gerencia Ambiental - CVC. Subdirección de Gestión Ambiental. Grupo Calidad Ambiental.
2.4.2 Estudio de Caso 2: Canteras Yarumal
Canteras Yarumal es una empresa dedicada a la extracción y lavado de arenas a cieloabierto53. Este sistema consiste en la aplicación de grandes cantidades de agua a presión alos bancos de arena, los cuales son conducidos por arrastre hidráulico por gravedad a unaspocetas de almacenamiento. Las canteras y el sistema de beneficio, establecidas desdecomienzos de los años 80, están localizadas en la cuenca alta del Río Negro, en lajurisdicción de CORNARE.
La cantera inició con tres frentes de trabajo, los cuales producían aproximadamente 180m3/día de arena lavada54, vendidas a Col$990 el m3 en 1991. Estudios realizados55 indicanque por cada metro cúbico de arena beneficiado, se requería un banqueo de 15 metroscúbicos. Esto implicaba la generación de grandes cantidades de sedimentos quecontaminaban las mismas quebradas que se utilizaban para “monitorear” sus márgenes ysus propios cauces antiguos (Madre Vieja). Por esta razón, los sólidos suspendidos vienensiendo monitoreados por CORNARE desde 1988.
En la gráfica 2.13 se observa el comportamiento de los vertimientos de SST cinco añosantes de cobrar la Tasa Retributiva y su comportamiento hasta la actualidad. Aunque semuestra también el comportamiento de la DBO, su evaluación es irrelevante ya que en estetipo de residuos, como lo indica la gráfica, la presencia de este parámetro no es
53 Técnica artesanal, muy utilizada en la explotación de minas de oro a cielo abierto, que consiste enderrumbar el barranco con la presión del agua.54 CORNARE (1991): Estudio de impacto ambiental realizado por la firma consultora SANEAR Ltda.55 Ibíd.
57
significativa. Los SST en cambio, generaban un gran impacto en las fuentes de aguareceptoras, modificando su turbiedad hasta el punto de impedir totalmente el paso de losrayos solares y cortar abruptamente el proceso fotosintético; limitando la producción deoxígeno en estos tipos de cuerpos de agua. Entre 1992 y 1997, se monitorearon cargas de100 y 830 ton/semestre respectivamente, afectando un tramo de aproximadamente 20 Km.del Río Negro.
Gráfica 2.13: Comportamiento de la DBO y SST en Canteras Yarumal
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Canteras Yarumal - DBO Canteras Yarumal - SST
Fuente: información suministrada por CORNARE
En 1991, CORNARE concertó el Plan de Manejo Ambiental para las canteras ubicadas a lavera de la Quebrada Yarumal, afluente del Río Negro. El Plan autorizó la explotación de lascanteras, supeditada a la contratación de las obras de ingeniería para la disminución de lacarga contaminante de SST y demás sustancias contaminantes56.
El cierre de las canteras 2 y 3 se dio entre 1993 y 1994, lo cual se refleja con una súbitadisminución de la carga de SST, como lo muestra la gráfica. Dada la dificultad en hacercumplir los límites permisibles la empresa fue multada en 1993 por Col$1,1 millones de1998. En 1996 la explotación y lavado de arena se concentra en la cantera 1, sinimplementarse ninguna medida de manejo ambiental llevando a que se incremente lageneración de SST. Entre 1993 y 1996, CORNARE se ve obligada a aplicar dos massanciones económicas a esta empresa por incumplimiento al decreto 1594 de 1984.
La carga de SST pasó de 830 a 0.2 ton/semestre debido a la implementación, por parte de laempresa, del Plan de Manejo Ambiental. El Plan consiste en la explotación planificada porfrentes de trabajo y en la racionalización y disminución de consumos de agua.Anteriormente, en varios frentes de explotación se usaban hasta 15 l/s, pasando a consumosde 8 l/s después de implementado el plan de manejo. Adicionalmente, se construyó unaestructura adecuada para el beneficio de la arena y la disminución de SST. Las obras sepresupuestaron en 1991 por un valor de Col$38,1 millones de 1998, de los cualesCORNARE financió el 25%.
56 El plan también consiste en terminar de aprovechar las dos canteras más pequeñas cuya vida útil no superaba los cinco años encondiciones tradicionales; y promover una empresa comunitaria para la explotación de la cantera 1 (con una vida útil superior a los 12años).
58
No obstante las sanciones y conminaciones al cierre hechas por la autoridad ambiental bajoel sistema de comando y control, solo fue posible obtener una reducción significativa en losniveles de contaminación cuando se empezó a cobrar la Tasa Retributiva. Motivado aconsolidar las modificaciones al proceso de producción, la empresa pasó de pagarCol$14’000.000 en 1997 por Tasas Retributivas a pagar Col$21,623 en el año 2000realizando un ahorro total por pago de Tasas entre 1998 y 2000 de Col$22.6 millones,descontando los gastos de operación del sistema en el periodo. Adicional a la ganancia eneficiencia en el aprovechamiento de la arena, queda un material que ayuda a larecuperación paisajística de la cantera, el cuál ayuda a la implementación del Plan deManejo Ambiental exigido por la autoridad.
A pesar de las dificultades inherentes al proceso de producción, las Tasas Retributivasbrindan una señal clara al empresario para que éste disminuya su contaminación aún pordebajo de lo establecido en el sistema de comando y control, además de mejorar laproductividad de la empresa.
2.4.3 Estudio de caso 3: Monómeros Colombo Venezolanos S.A.Monómeros Colombo Venezolanos S.A. está ubicada en el distrito industrial y portuario deBarranquilla, en la jurisdicción del DADIMA. La empresa, constituida en 1967 con capitalmultinacional, tiene como fin la producción de químicos dentro de los que se incluyenácidos nítrico, fosfórico y sulfúrico, caprolactama57, fertilizantes, y alimentos paraanimales. Antes de la implementación del programa de Tasas Retributivas, la empresa erauno de los mayores contaminadores por DBO5 y SST al Río Magdalena58.
Desde 1996, el DADIMA le ha exigido a la empresa a presentar un Plan de GestiónAmbiental, con el fin de lograr que se reduzcan sus cargas vertidas. Una de las exigenciasde la autoridad ambiental era la construcción de una planta de tratamiento de aguasresiduales (PTAR). Sin embargo, debido al vencimiento de los plazos para la construcciónde la planta, en 1998 DADIMA impuso una multa a Monómeros por un total de Col$900millones. El valor de la multa se calculó de acuerdo al artículo 85 de la Ley 99 de 1993,cobrándose 30 salarios mínimos legales vigentes diarios desde el día de vencimiento de laobligación, y teniendo en cuenta el valor de las obras no realizadas y el daño ambientalcausado.
En entrevista sostenida con el Dr. Neftalí Camacho, Vicepresidente de Operaciones de laempresa, explicó que Monómeros tenía dos alternativas distintas a la construcción de laPTAR para reducir sus cargas contaminantes. La primera consistía en la recuperación delmaterial de desecho para su posterior procesamiento y posible venta. La segunda, en laimplementación de mejoras en el proceso de producción, con el fin de aumentar la 57 Materia prima básica para la fabricación de fibras y resinas de nylon 6.58 Comunicación personal con el Ing. Alberto Escolar, encargado del Programa de Tasas Retributivas,DADIMA.
59
eficiencia de los equipos. Al iniciar el proceso de concertación de la Tasa Retributiva entreel DADIMA y la empresa, se calculó que el pago anual de la Tasa superaría los 900millones de pesos. Por lo tanto, se tomó la decisión de adelantar las dos alternativas, lascuáles tenían un costo inferior al pago de la Tasa.
En 1997, se estableció la línea base para la evaluación de las metas de reducción devertimientos al Río, determinando que la carga vertida por la empresa era de 2,201,472 kg/semestre de DBO5 y 3,287,880 kg/semestre de SST. Tras la implementación de las dosalternativas, Monómeros ha logrado hasta la fecha una reducción en su carga contaminantede 243,416 kg/semestre de DBO y 253,639 kg/semestre de SST. Adicionalmente, desde elinicio del cobro de la Tasa, la empresa ha pagado únicamente 10% del valor que hubierapagado en ausencia de las modificaciones.
Tras la implementación de la Tasa Retributiva, la empresa realizó una inversión total deUS$452 mil para la adecuación de su proceso productivo. Los gastos están discriminadosen estudios de caracterización de vertimientos, y la compra de equipos de medición y deuna torre lavadora de fosfato tricálcico. Monómeros presupone que en el mediano plazo lasganancias generadas por los proyectos ambientales (recuperación y venta de materiales dedesecho) compensarán el pago de la Tasa.
La gráfica 2.14 muestra el comportamiento de los vertimientos de las sustanciascontroladas a partir de 1995. Debido a la creación del DADIMA en dicho año, se tienenregistros de carga de la empresa únicamente desde esa fecha.
Gráfica 2.14: Inversiones Realizadas por Monómeros Colombo Venezolanos S.A. y la Reducción deVertimientos de la Empresa
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1998
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DBO5 SST Inversiones
Fuente: Monómeros Colombo Venezolanos S.A. Vicepresidencia de Operaciones. Dr. NeftalíCamacho – DADIMA. Subdirección de Calidad Ambiental. Ing. Alberto Escolar.
De acuerdo al informe presentado por la empresa, en el caso de sus vertimientos de DBO5,ésta venía cumpliendo con reducciones más allá de lo solicitado por la autoridad ambiental,tal como se observa en el cuadro 2.8. Los instrumentos económicos, en este caso en
60
particular, han producido una reducción más allá de los límites permisibles para la empresa(90%).
Cuadro 2.4. Comportamiento de vertimientos en Monómeros Colombo VenezolanosParámetro Norma
ColombianaCasoBase*
Objetivo MCV1995
MCV1996
MCV1997
MCV1998
MCV1999
Temperatura Cº < 40 37 < 40 39 39 39 37 37pH 5-9 6.8 5-9 7.1 7.2 8.0 7.4 8.1
DBO5 (kg/día) Remoción >40%
19,083 11,450 12,630 12,514 12,195 12,104 8,402
SST (kg/día) Remoción >50%
15,871 7,935 10,625 17,705 18,106 14,620 13,971
Grasas y Aceites(kg/día)
Remoción >80%
100 20 -- -- 184 -- 13.2
Caudal (lbs/seg) 458 -- 424 503 513 443 410Nota: La Concesión aprobada a Monómeros para captación de aguas en el Río Magdalena es de 582 lps; Monómeros utiliza 70% de loautorizado.*Universidad de Antioquia (1994) Fuente: Monómeros Colombo Venezolanos S.A., Informe de Gestión, marzo 2001.
61
2.4.4 Respuesta del Sector Regulado a la Tasa Retributiva en Comparación al Sistema Regulatorio Anterior
Además de los resultados identificados en la sección anterior, las entrevistas con el sector regulado generaron una serie deobservaciones que describe modificaciones de estrategia, que han resultado en soluciones mas costo-efectivas.
Cuadro 2.5. Cambios de Estrategia para Cumplimiento en el Sector Regulado♦♦♦♦
Estrategia Descripción Casos EspecíficosMejorar la calidad del esfuerzointerno respecto a la inversiónambiental.
Al haber más y mejores datos einformación así como personascapacitadas, se reducen errores yse desarrollan soluciones masproductivas.
El diálogo alrededor del tema se hace cada vez entre personas más capacitadas.En la jurisdicción de CORNARE, más de 10 empresas han ampliado el tiempodedicado por sus delegados ambientales en más de un 25%. La CorporaciónEmpresarial del Oriente ha optado por institucionalizar un DepartamentoAmbiental con personal altamente capacitado para intermediar con sus asociadosante la AAR.
Desarrollar una visión másgerencial del problema de lacontaminación hídrica.
Los informes semestrales deavance del comportamiento de losvertimientos son discutidos en lasinstancias directivas de la granmayoría de las industrias en lastres zonas evaluadas.
Por la monetización de la contaminación, los directivos financieros y gerentestienen que aprobar el pago y firmar el cheque a la autoridad ambiental. Losgerentes tienen que justificar tanto el flujo de pagos por contaminación como losflujos de vertimientos a sus accionistas, tema oculto antes.
Cambiar de paradigmas yformas de buscar soluciones alproblema de la contaminación.
Del “end of the pipe” o final deltubo, se esta desarrollado a unavisión más proactiva y efectiva enel manejo del problema de lacontaminación hídrica.
Del manejo de residuos con plantas de tratamiento, se está cambiando a otraspracticas más costo efectivas:• Programa de Mejores Prácticas de Floricultura (Flor Verde- Asocolflores);• Zeri Emisiones (PINTUCO);• Reconversión Tecnológica para los Procesos de Desengomado (importación
de tecnología limpia– Textiles Rionegro);• Implementación de Sistema de Manejo Ambiental bajo el esquema ISO
14000 (Compañía Nacional de Chocolates y otras cuatro empresas que estánen implementación);
El impacto más grande , se detecta en la minimización de efluentes líquidos y larecirculación en los sectores textilero y cementero de la cuenca del Río Negro:
♦ FUENTES: Ing. Sergio Iván Uribe. Gerente Ambiental de la Corporación Empresarial del Oriente Antioqueno- CEO. Ing. Claudia Patricia Calero. Directora del Departamento del Medio Ambiente de ASOCAÑA. Ing. Neptalí Camacho. Vicepresidente de Operaciones, Monómeros Colombo Venezolanos S.A.
62
Estrategia Descripción Casos EspecíficosTextiles Rionegro tiene un consumo de 90 l/seg, de los cuales 30 sonrecirculados. Cementos El Cairo ha pasado en los últimos 2 años de 50 a 10 l/seg.Todo el sector cementero de esta zona (Argos, Cementos Nare, Cementos ElCairo y Cementos Río Claro) implementó Sistemas de Gestión Ambiental (SGA).Esto coincide, con el rápido cumplimiento de la meta regional en la cuenca delRío Claro – Cocorná sur, la cual no es objeto de esta evaluación.
Participar activamente en laconcertación de metas dereducción de vertimientos.
Mejor calidad de agua disponiblepara necesidades de producción.
La industria floricultora y manufacturera en el Oriente Antioqueno (CORNARE)y el sector cañicultor en el Valle del Cauca (CVC) gozan de mejor agua paraproducir.
Mejorar la imagen institucionalempresarial a través de mejordesempeño ambiental.
El trabajo de descontaminación serefleja en una mejor percepciónde la empresa por parte de lacomunidad y de los clientes.
Empresas como Pintuco, La Compañía Nacional de Chocolates, Flores yEsmeralda, han sido exaltadas públicamente por la AAR por su desempeñoambiental meritorio en los últimos 4 anos.
Optimizar y disminuir loscostos de monitoreo
Cuando los sectores industrialesson muy similares en susprocesos, insumos, materiasprimas y vertidos, la AA puedefacilitarles el monitoreo, a travésde caracterizaciones ponderadassubsectoriales, lo cual bajaostensiblemente los costos.
Estas prácticas se están adelantando con éxito en la cuenca del Río Negro consectores agremiados como floricultura, porcicultura, avicultura y fique. Alidentificar factores ponderados de contaminación, se hace menos dispendioso elcontrol y más costo-efectivo el monitoreo59.
Racionalizar los presupuestosempresariales para el manejoambiental.
Muchos empresarios, handecidido no hacer másinversiones en tratamiento, ya quelos niveles de cargas sonaceptables tanto para el cuerporeceptor como la AA. De otrolado, les resulta más barato hacerreconversión y pagar el cargo quehacer más inversiones en PTAR.
Monómeros Colombo Venezolanos, Compañía Nacional de Chocolates, el 90%de los cultivos de flores del Oriente Antioqueño, y otros.
59 Ing. Javier Parra Bedoya, subdirector de planeación de CORNARE, cordinador del Convenio de Producción más Limpia con Asocolflores – Antioquia. Aura Elena Gomez, Cordinador Unidad de Monitoreo y Calidad Ambiental CORNARE.
63
64
2.4.5. Conclusiones de los Estudios de Caso
1. En los estudios de caso de aplicación de la tasa retributiva, los industriales hanreducido su carga contaminante más allá de los límites establecidos por el sistemade comando y control. En el caso de la industria azucarera del Río Cauca, a pesar decontar con plantas de tratamiento de aguas residuales construidas antes de 1996 y enpleno funcionamiento al momento de implementación de la tasa retributiva, selograron reducciones adicionales por la vía de la producción más limpia de 24% enDBO y 65% en SST.
2. El cobro por contaminación logró reducciones masivas de contaminantes enempresas donde el comando y control no había generado cumplimiento. Antes deimplementar la Tasa, la serie de cierres y multas impuestas a Monómeros ColomboVenezolanos en Barranquilla y Canteras Yarumal en Antioquia no había resultadoen la reducción de vertimientos respecto a sus niveles históricos. La facturación deal autoridad ambiental por Tasas generó grandes obligaciones económicas a lasempresas, y ellas respondieron implementando soluciones de reducción durante elprimer año de cobro. Ambas lograron reducciones superiores al 90% de la cargacontaminante.
3. Las empresas han logrado reducir sus contaminantes aún en periodos de crecimientode la producción, mejorado sus procesos productivos a la vez. La producción de laindustria azucarera creció 5.6% entre 1998 y 1999. El mejoramiento productivo quetambién redujo la contaminación vino del incremento en las eficiencias en equipos ymanejo de insumos, especialmente el uso del agua. En Monómeros Colombo-Venezolanos S.A. la utilización de sus efluentes con altas concentraciones defosfato tricálcico ha dado lugar a nuevos productos para comercialización. CanterasYarumal obtiene arena lavada de su solución de reducción que aumenta el volumende arenas vendidas. De esta manera las empresas lograron bajar su pago de TasasRetributivas, su motivación principal.
4. Empresas grandes y pequeñas han actuado rápidamente para reducir el pago de tasasa la autoridad ambiental por medio de la reducción de su carga contaminante. Lasreducciones de carga han representado para Monómeros Colombo-VenezolanosS.A., una empresa multinacional que ofrece productores químicos, permitieronahorros por más de Col$400 millones al año por pago de tasa retributiva. CanterasYarumal, una empresa pequeña pero muy contaminante, ahorró Col$22.6 millonesanuales reduciendo sus vertimientos.
65
2.5 Limitaciones y Dificultades en la Implementación del Programa deTasas Retributivas en el Sector Industrial
Es de esperarse que un sistema tan innovador como es el programa de tasas retributivaspresente dificultades y limitaciones en su implementación60. Este estudio buscó identificarlos problemas principales, con el objetivo de apoyar al proceso de su perfeccionamiento.Dentro de los principales obstáculos se encuentran:
• Alguna inflexibilidad respecto a límites permisible y la producción más limpia:Algunas de las autoridades ambientales en Colombia cobran la tasa retributivaúnicamente sobre la contaminación vertida dentro de los límites permisibles, aunque nose estén cumpliendo. Otros han adoptado la herramienta de los Planes deCumplimiento para darle tiempo a la empresa de identificar soluciones de reducciónmás costo-efectivas, siempre que paguen la tasa por el total de sus vertidos. El nocobrar por toda la contaminación limita el efecto incitativo que puede tener la Tasapara cambiar el comportamiento de los contaminadores.
• Falta de Permisos de Vertimiento: La reglamentación actual en Colombia exige unpermiso de vertimiento a todo usuario del recurso hídrico que realice vertimientos a loscuerpos de agua. Al implementar la Tasa se descubrió que miles de fuentes en todaslas jurisdicciones del país habían podido evadir la formalización, y estaban operandosin permisos de vertimiento. La formalización y establecimiento de los permisos hasido tarea ardua y ha demorado el cobro de la tasa en algunas zonas.
• Resistencia de los Municipios y Empresas de Servicios Públicos: El mayor violador dela reglamentación de vertimientos en Colombia, como en el resto del mundo endesarrollo, ha sido el sector municipal y sus empresas de servicios públicos. Esto fueel caso histórico bajo comando y control, y sigue siendo el caso bajo la tasa retributiva.En el 65% de las autoridades ambientales, las empresas de servicios públicos dilatan oniegan el pago de la tasa. Su solución preferida es no invertir en descontaminación nipagar por su contaminación. En el 35% restante, se han establecido Fondos Regionalesde Inversión Ambiental con planes de inversión donde las Autoridades Ambientalesco-financian la inversión en plantas de tratamiento. En aquellas regiones donde sedefinieron metas conjuntas para el sector industrial y el sector doméstico, elincumplimiento y no-pago por contaminación está ejerciendo una presión innecesariasobre el sector industrial. Voceros del sector están planteando la inequidad de tenerque pagar por sus vertimientos mientras el sector más contaminador de todos no paga.
• Resistencia al Manejo Comunitario de las Metas de Vertimientos por Cuenca: Enalgunas autoridades ambientales donde los sectores productivos son muy fuertes, senegociaron metas de descontaminación tomando en cuenta principalmente el esfuerzo
60 No es de competencia de este estudio formularle recomendaciones al Ministerio del Medio Ambiente deColombia.
66
individual que cada sector podía realizar y no el esfuerzo general que podía efectuarseen la cuenca. En este caso, los sectores que alcanzan reducciones iguales a sus mestassectoriales presentan resistencia cuando el factor regional se ajusta, porque la meta nose alcanzo porque los otros sectores no hayan respondido al cobro de la tasa. Por unlado, esto responde a un nivel tan bajo de tasa mínima que muchas empresas prefierenpagar en vez de contaminar. Se requiere un mayor nivel de tasa para causar cambiosde comportamiento en forma general. Por otro, todavía muchas empresas no entiendenla importancia económica de que todas las fuentes de la cuenca paguen el mismo denivel de tasa para permitir la igualación de los costos marginales de reducción devertimientos.
• Ineficiencias de las autoridades ambientales: Otras limitaciones para laimplementación del sistema de cargos en Colombia están relacionadas directamentecon la ineficiencia en al administración y gestión de las autoridades ambientales. Sinembargo, la tasa ha generado suficientes recursos e interés de la comunidad para quelas autoridades mejoren el nivel del grupo profesional, los sistemas de información ymanejo de datos, así como los procedimientos relacionados con el control y vigilanciadel recurso hídrico, entre otros.
67
BIBLIOGRAFÍA
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_____ (2000): Tasas retributivas: nuestro compromiso con el agua. Informe de avance dela meta regional. Informe técnico. Sexto semestre. CORNARE. Colombia.
68
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_____ (1999), Informe de evaluación del cumplimiento de la meta de reducción de lascargas contaminantes vertidas en el área de jurisdicción de la CVC. Primer semestrede 1999. Informe Técnico. CVC, Subdirección de Gestión Ambiental, Grupo Calidaddel Agua. CVC. Colombia.
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Field, B. (1995): Economía Ambiental: Una introducción. Mc Graw Hill.
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Sanclemente, G. (2000): Bases Legales para el diseño y aplicación de instrumentoseconómicos en países en Desarrollo. Curso de cargos por contaminación hídrica.CAEMA – World Bank Institute. Colombia.
70
Anexo I: Tasas Retributivas vs Instrumentos de Comando y Control
A continuación se presenta un resumen de los resultados obtenidos en la evaluación del programa de Tasas Retributivas enColombia. Para efectos del análisis, se ha elaborado un cuadro comparativo a partir de una síntesis de los principalesinstrumentos de regulación directa (planeación, administración, control, vigilancia y gestión), los cuales están desarrollados en laLey 99 de 1993, y a partir de los cuales, se hace un comparativo con los principales efectos que hasta el momento se han logradoidentificar, a raíz de la aplicación del Decreto 901 de 1997. El paralelo se contextualiza aún más, con la evaluación o referentedel Decreto 1594 de 1984, en el entendido de que éste ha sido históricamente la norma marco para la gestión y administración delos vertimientos líquidos en Colombia desde 1984.
Tasas Retributivas vs Instrumentos de Comando y Control para el Manejo de la Contaminación Hídrica en Colombia61
Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)1 De Formulación o
Ejecución de PolíticasFunciones que desarrollala autoridad ambientalen su jurisdicción, y sondistintas a las que lecompeten al Ministeriode Medio Ambiente.
1.1 Ejecutar las políticas,planes y proyectoslocales en materiaambiental que le hayansido confiadas a la AA,conforme a la ley ydentro del ámbito desu jurisdicción.
Ley 99 de 1993,Artículo 31.
Código Nacional de losrecursos naturales (Ley2811 de 1974).
Administración, control, vigilancia y monitoreo del recursohídrico (entre ellos los vertimientos), con nula o muyincipiente sujeción a directrices y técnicas de planificación.
La administración del recurso hídrico no se hacía convisión estratégica en ninguna AA del país.
Las AA que implementaron tasasretributivas, se vieron motivadasa desarrollar Planes Operativos deVertimientos Líquidos.
Las Tasas Retributivas han sidomatriculadas como programas oproyectos estratégicos en losPlanes de Acción Trianuales delas AA (más del 70% de las AAdel país).
61 Ing. Luis Fernando Castro H. Subdirector de Gestión Ambiental de CORNARE (1995 – 2000). Encargado Del Programa de Tasas Reributivas entre1997 y 2000.
71
Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)1.2 Promover y
desarrollar laparticipacióncomunitaria.
Ley 99 de 1993, artículo31, numeral 3.
Código Nacional de losrecursos naturales (Ley2811 de 1974).
En el Código Nacional de los Recursos Naturales sehablaba de gestión pública ambiental, lo cual contribuíapara que se hiciera poca gestión ambiental sectorial, ya quedejaba esta como una responsabilidad del EstadoColombiano.
Esta situación se enmienda con la Ley 99 de 1993 y laPolítica Nacional de Participación Social en la GestiónAmbiental. De todas formas, no se conocen experiencias departicipación social (empresarios), en la formulación demetas de descontaminación hídrica. La comunidad engeneral desconocía los programas orientados a ladescontaminación hídrica y sus resultados.
El 100% de las AA queimplementaron tasas retributivas,desarrollaron todo un proceso departicipación ciudadana, a travésde la concertación de metas dedescontaminación hídrica.
Semestralmente, se laboraninformes donde se evalúa elestado de la contaminaciónhídrica, los cuales son debatidosen todos los Consejos Directivosde las AA, en los cuales seencuentran representados porelección popular indirecta losindustriales, la comunidad através de los alcaldes, las ONGs ylos delegados de los demás entesterritoriales (departamentos y lanación).
Las AA, en el 100% de los casoshacen reuniones periódicas(mínimo una por semestre), conlos gremios y los representantesde las industria, para informarsobre el avance de la metaconcertada y la inversión de losfondos recaudados , entre otrosasuntos afines a las tasasretributivas.
1.3 Establecer directricespara el manejo de lascuencas hidrográficasubicadas dentro del
Ley 99 de 1993, artículo31, numeral 3.
Código Nacional de los
Algunas AA del país (CVC y CAR, son las experienciasmás conocidas), hicieron algunos planes especiales dereglamentación de limites permisibles, o manejo devertimientos con criterio de zonificación. El énfasis se hacía
El 100% de las AA, establecieronun manejo de los vertimientospuntuales por cuencas o portramos, evaluando la
72
Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)área de su jurisdicción. recursos naturales (Ley
2811 de 1974).en los planes de reforestación. contaminación y su
comportamiento de acuerdo a lalínea base.
2 Funciones Relativas ala Administración,Control y Vigilancia delos Recursos Hídricos
Dec. 1594 de 1984,reglamentario de la Ley2811 de 1974 es elelemento normativobásico para laadministración, control,vigilancia y monitoreode los vertimientos enColombia.
2.1 Otorgar permisos devertimientos líquidos alos responsables devertimientos puntuales.
Dec. 1594 de 1984,reglamentario de la Ley2811 de 1974 es elelemento normativobásico para laadministración, control,vigilancia y monitoreode los vertimientos enColombia.
Ley 99 de 1993.
Tan solo la CVC logró que un número cercano al 50% de losusuarios generadores de vertimientos puntuales, tuviera elPermiso de Vertimiento.
En CORNARE antes de 1997 esta cifra fue inferior al 30% yen el resto de las corporaciones y AA del país, fue inferior al20%.
La información de vertimientos que los usuarios debenpresentar cada año es impuntual, incompleta e inconsistenteen el 90% de los casos aproximadamente.
Menos del 10% de las AA cuentan con una plataformaprofesional idónea y estable para la administración delprograma de vertimientos, cuando este existe.
El Permiso de Vertimiento se manejaba más como untrámite que como un verdadero instrumento de gestión de lacalidad de los cuerpos de agua.
La información de vertimientos, no obstante sus costos , sealmacenaba, en el mejor de los casos, en expedientes a los
Con la implementación de lastasas retributivas, el 100% de losusuarios identificados entran enun proceso de actualización desus permisos de vertimiento.
Se normaliza, actualiza y mejorala información de vertimientoslíquidos dado que se presentaninformes semestrales a las AA.
Las AA, se ven comprometidas amantener una base profesionalidónea mínima, en el 100% de loscasos en que se hanimplementado las tasasretributivas.
73
Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)cuales no se les daba ningún valor agregado (bases de datos,informes periódicos consolidados, etc.).
2.2 Aplicar los límitespermisibles devertimientos y fijarlimites más estrictos,con sujeción a losprincipios de rigorsubsidiario, armoníaregional y gradaciónnormativa (principiosdesarrollados en la Ley99 de 1993)
Ley 99 del 93, Artículo63.
Dec. 1594 de 1984(ajustados al recursohídrico).
De las tres AA evaluadas, la CVC (la AA más antigua delpaís) se identifica como la de mayor aplicación al conceptode administración de los límites permisibles establecidos enla citada ley.
Ninguna AA aplicó regímenes especiales locales devertimientos y cargas máximas permisibles, como lo
establece el 1594.
En el país tan solo una AA se sujetó a esta posibilidad defijar límites permisibles locales (la CAR de Bogotá), pero noobstante su poder y antigüedad como AA, tan solo seregistran 34 usuarios con sus permisos al día de más de 5000usuarios generadores de vertimientos puntuales en sujurisdicción.
Las AA que implementaron tasas,han dado mejor aplicación alconcepto de límites para laadministración de losvertimientos líquidos y losprogramas de calidad.
Para el caso de la DBO5 y losSST, las AA que implementaronel instrumento económicoconcluyeron la importancia decobrar por el 100% de lacontaminación y no sujetar elcobro a los límites permisibles.Para ello, se apoyan en lospermisos de vertimiento y losPlanes de Cumplimiento, queordena el citado decreto 194 de1984.
La importancia de los límitespermisibles es sustituida por elfactor regional como un elementode control periódico establecidoen el Dec. 901 de 1997 (tasasretributivas).
La meta regional dedescontaminación, es un tope deminimización de efluenteslíquidos con un altísimo nivel delegitimidad, ya que se hace concircunscripción regional y
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)participación comunitaria. Se fijaa cinco años y se evalúasemestralmente.
2.3 Ejercer en sujurisdicción lasfunciones deadministración,control, vigilancia ymonitoreo de losrecursos hídricos
Ley 99 del 93, Artículo31, numeral 11 ajustadoal recurso hídrico,vertimientos)
El 90% de las AA del país, no han identificado y sometido aordenamiento el 100% de sus usuarios generadores devertimientos puntuales.
El 100% de los usuarios de los cuerpos de agua comovertederos de efluentes líquidos, se relacionan con la AA através de permisos de vertimiento, quejas de la comunidad oel estudio de vertimientos, el cual se presentabaregularmente por menos del 20% de los que estabanregistrados.
El control de la contaminación se hacía esporádicamente conreferentes individuales y no con información de línea base,por cuencas o por tramos. Al no existir reportes temporales,ni las AA ni la comunidad sabían como evolucionaba elproblema y la solución en el tiempo.
Programas de Administración, Control y Vigilancia de losRecursos Hídricos altamente costosos para los usuarios ypara las AA.
La relación entre el usuario y la AA es poco afectiva:semejante a la existente entre un juez y un sindicado.
La estructura del decreto y la necesidad del usuario dediligenciar y actualizar el Permiso de Vertimiento loconducían a realizar altas inversiones en plantas detratamiento y sistemas operativos altamente costosos einefectivos.
Las AA desarrollaron poca capacidad para promocionar elcumplimiento o enforcement.
Desde que se inicia el proceso deconcertación de metasdescontaminación, la AAidentifica el universo de usuarioscontaminadores más importantes,e inicia con ellos todo un procesoy diálogo alrededor delcumplimiento de las metas.
El cumplimiento individual ycolectivo de las metas es un temade interés para usuarios y AA.
En todas las AA que implementanel programa se comprueba unamejoría sustancial en los flujos,calidad y cumplimiento , con lainformación de vertimientos,requerida y levantada por la AA,para la verificación del avance delas metas concertadas.
Los niveles directivos de lasindustrias se preocupan más porel contenido, la forma y losalcances de los estudios decaracterización de vertimientos.
Las directivas de las AA seinteresan más por los informes yavances de las metas dedescontaminación concertadas.
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)
Los usuarios se acostumbraron a incumplir, por la pocacapacidad de control de las AA.
Las AA eran institucionalmente débiles para aplicareficazmente la Administración , Control y Vigilancia.
El 1594 no fomenta el autocontrol y por el contrario, generaaltos niveles de dependencia entre las AA y los usuariospara el logro de metas de descontaminación.
La verificación, entendida como la potestad de revisar losdatos de calidad reportados por los usuarios, resultaaltamente costosa e ineficiente para las AA.
Los municipios, las empresas de servicios públicos y lasempresas del sector primario son los más connotados por elincumplimiento de los compromisos de minimización devertimientos líquidos. En Colombia, menos del 5% de losmunicipios han tramitado alguna vez un permiso devertimiento. De igual forma, menos de la misma cifra, tienenalgún sistema de tratamiento de aguas residuales (hasta abrilde 1997).
Tanto los usuarios como las AAse preocupan más por identificarmejores técnicas de monitoreo amenor costo.
Las AA, se preocupan más pormantener una base profesionalidónea, que respondatécnicamente por la efectividaddel programa.
Los industriales visitan y secomunican más con losfuncionarios de la AA. Las AAtienen que visitar menos a losindustriales, lo cual redunda enmenores costos de control.
Se aceptan como más legítimaslas labores de administracióncontrol y vigilancia.
El programa se haceautocosteable y genera recursosadicionales para ser invertidos enla gestión de una mejor calidad delos recursos hídricos. ParaCORNARE el sostenimiento delprograma de vertimientos, el cualhace parte el del programa detasas retributivas, tiene un costocercano a los 400 millones poraño. El programa de tasas hapresupuestado generar
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)aproximadamente 700 millonespor año.
Por primera vez en toda lahistoria de las AA del país, setienen informes semestrales queindican el estado de la calidad delas cuencas y tramosseleccionados.
En jurisdicciones como las de laCVC, CORNARE y DADIMA,se identifican más de 10 casos deindustrias que han disminuidoalgún nivel de su contaminaciónhídrica, haciendo inversiones decontrol en la fuente y muy pocainversión al final del tubo.
A diferencia del esquema deC&C, las municipalidades y lasempresas de servicios públicossienten la necesidad decomprometerse con losprogramas regionales dedescontaminación, pagando porlos desechos que generan.
2.4 Ejercer las funcionesde evaluación, controly seguimiento de losusos del agua
Ley 99 del 93,Artículo31, Numeral 12.
En un buen número de los casos evaluados, se detecta quehay poco control de las aguas vertidas a partir del control delos Permisos de Aprovechamiento. Es común que a muchasempresas se les renueve este permiso, aún con el Permiso deVertimiento vencido.
Las tasas retributivas, motivan alos usuarios a hacer unaevaluación más racional de lasaguas solicitadas por concesión alas AA.
Las AA empiezan a darle mayor
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)funcionalidad a los Permisos deAgua concedidos, ya que estosdatos se relacionan con loscaudales y efluentes sometidos alcobro de la tasa (en Colombia nose aplican tasas por uso).
La tasa se convierte en unexcelente instrumento para elcontrol de la dilución decontaminación. Antes deimplementar el sistema, muchasindustrias solicitaban caudalesexcesivos cuyos reboses(gratuitos) iban a dar a su redinterna de alcantarillado. El aforopermanente conlleva a detectarusos excesivos o desordenados enlas empresa.
3 Funciones Relativas ala Gestión Ambiental
La norma colombianaenfatiza en la necesidadde las AA para queasesoren a los entesterritoriales de sujurisdicción, en ladefinición de los Planesde DesarrolloAmbiental, y los Planesde Gestión AmbientalRegional, así como enlos planes, programas yproyectos relacionadoscon la protección delmedio ambiente yespecíficamente, con la
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)contaminación hídrica.
3.1 Coordinar el procesode preparación de losplanes, programas yproyectos de desarrollomedio ambiental quedeban formular losdiferentes organismosy entidades integrantesdel Sistema NacionalAmbiental (SINA) enel área de sujurisdicción.
Ley 99 de 1993,Artículo 31, Numeral 4.
La CVC y CORNARE adelantaron acciones aisladas paradesarrollar proyectos con algunos de sus municipiosrelacionados con los Planes de Saneamiento AmbientalMunicipal.
Curiosamente, el cumplimiento de los límites permisibles yel ordenamiento ambiental no fueron comprometidos enningún plan concertado entre las AA y las municipalidades.
Los fondos recaudados por tasaspermitieron a las AA generarnuevas fuentes para cofinanciarproyectos de saneamiento hídricoen casi la totalidad de losmunicipios de la jurisdicción deCORNARE.
El saneamiento hídrico municipalaparece como una prioridad enlos Planes de OrdenamientoTerritorial de los municipios.Parte de los recursos secomprometen con recaudos de lastasas retributivas en las tres AAevaluadas y en gran parte de lasAA del país.
3.2 Promover accionesconjuntas con losgremios y entidades delsector privado,orientados a impulsarel desarrollo sostenible
Ley 99 de 1993. Antes de la ley 99 de 1993, las AA tenían un trato con losusuarios demasiado ajustado a los requisitos decumplimiento de los límites establecidos en el Dec. 1594 de1984.
Las acciones de los industriales estaban muy orientadas alcontrol de la contaminación al final del tubo.
Las AA de Colombia no hacían Gestión del Cumplimientocon los gremios y las empresas.
En CORNARE, entre los años1998 y 2000, se invirtieronrecursos de las tasas retributivascercanos a los 300 millones depesos, orientados a formular ysostener Convenios deProducción Más Limpia, con losprincipales gremios empresariales(industria manufacturera,floricultores, fiqueros,avicultores, porcicultores,piscicultores).
Con estos mismos recursos, en lacitada entidad se ha fortalecido alos gremios en su capacidad para
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)la gestión ambiental,capacitándolos en temas como:elaboración y auditoria dediagnósticos de minimización deresiduos; metodología de manejoambiental ZERI para el desarrollosostenible, aseguramiento de lacalidad y auditoría de procesosbajo la metodología ISO 9000;sistemas de gestión ambientalempresarial y auditoría delsistema de manejo ambiental,bajo la metodología ISO 14000.En este mismo sentido, seestructuró e implementó elsistema regional para lapromoción del desempeñoambiental Autosostenible:PROGRESA.
3.3 Implementar y operarel Sistema deInformaciónAmbiental en el áreade su jurisdicción.
Ley 99 del 93,Artículo31, Numeral 22.
El esquema de C&C aplicado a vertimientos líquidos enColombia contribuyó para la captura de muchos datos decalidad de vertimientos y de corrientes, pero deja unaherencia de poca información con un valor agregado deanálisis. Hay muchos datos pero poco análisis deinformación en todo el país.
El procesamiento de la información era excesivamenteartesanal, aún en AA con buena plataforma tecnológica.
Las tasa retributivas, motivaron alas AA, como CORNARE YCVC, para que por primera vez setengan los usuarios puntuales deuna o varias cuencas debidamentegeoreferenciados por satélite.
Las tres AAevaluadas(CORNARE, CVC yDADIMA) están a punto de tenertotalmente automatizado elprograma de Tasas Retributivas.
Por primera vez, se cuenta coninformación de vertimientos ybases de datos magnéticas a
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Enfoque ComparativoNo. Tipo de Instrumento
Descripción(sustento legal del
instrumento)Antes:
Dec. 1594 de 1984Hoy: Decreto de Tasas
Retributivas (Dec. 901 de 1997)disposición de otros sistemasregionales, nacionales y de lacomunidad en general.
Las Autodeclaraciones devertimientos semestrales enCORNARE, se actualizanelectrónicamente en el 80% de loscasos de usuarios industriales, através de una cuenta especial deinternet.
81
Anexo II: Registro de Usuarios y Cargas Contaminantes
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasas Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónRegistro de usuarios y cargas contaminantes
Empresa:....................................................... Planilla No. 2
Otros ContaminantesContaminantesmicrobiológicos (ppm)
Substancias de interés sanitario(promedios totales anualizados)
Temperatura
Perìodo/Sustancia(Kg/año)
DBO5 SST DQO
ColiformesTotales
Coliformesfecales
Fe Pb Cr Zn otros Color Ph
ºc
Grasasy
aceites
otros
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
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Anexo III: Registros de Contaminantes Medidos en la Cuenca
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónRegistro de contaminantes medidos en la cuenca
Tramo o sector del Río:....................................................... Planilla No. 3
Perìodo/Sustancia Substancias de interés sanitario Otros Contaminantes
(ppm ò mg/l)
DBO5 SST OD DQO Contaminantesmicrobiológicos (ppm)
(promedios totales anualizados)1992 1993 1994 4,22 245,2 3,181 35,45 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Instructivo:El objetivo de esta tabla es registrar la evolución de la contaminación en los tramos o sectores de la cuenca donde la Autoridad Ambiental, ha venido haciendomonitoreo ycontrol de algunas substancias. Los elementos que fueron moni toreados y no aparecen en los encabezados, pueden incluirse donde dicen : otros.Las unidades deben ser las mas representativas de las respectivas substancias.Cualquier dato adicional, se puede agregar en una columna adicional de observaciones.
Anexo IV: Evaluación de Costos Institucionales
83
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbelaezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónEvaluación de costos institucionales
Nombre de la Autoridad Ambiental: ................................................................................. Planilla No. 4
Subtotal SubtotalCostos del programa de control de la contaminación hídrica
-1
Costos del programa de tasas retributivas
-2
Total(1)+(2)
Período
personal Equipos ylaboratorio
transporte Otros Personaloperativo
Personaladministrativo
Materialesy equipos
Laboratorio Monitoreo Otros
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
84
Anexo V: Control de Programación y Costos de Laboratorio
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónControl de programación y costos de laboratorio
Planilla No. 5.
ACTIVIDAD COSTOSAÑONo. De Visitas Laboratorio Visitas Laboratorio
Observaciones
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
85
Anexo VI: Uso de los Recursos del Programa de Control de la Contaminación Hídrica
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónUso de los recursos del programa de control de la contaminación hídrica
Planilla No. 6.
Presupuesto Proyectos Financiados
Año Semestre
De lainstitución
Del Programade Control delaContaminacióndel RecursoHídrico
Total Recau-dado por TR
Consignaciónen el FORA
Valor total No.
Valor deproyectos depreinversión
Valor deProyectos deInversión
Valor deproyectos enProducciónMás Limpia
Valor deProyectos deEducación
Valor OtrosProyectos
1
2
1
2
1
2
1
2
86
Anexo VII: Análisis de Costos del Programa de Monitoreo y Control del Recurso Hídrico
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónAnálisis de costos del programa de monitoreo y control del recurso hídrico
Autoridad Ambiental……………………………………………… Planilla No. 7.Recursos Humanos Dedicación Horas hombre/dia
NivelAÑOPersonal
Central RegionalTotal
Costos unitariosPrograma de monitoreo y control Tasas
RetributivasProfesionales Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1992
otros Profesionales Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1993
otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1994
otros 1995Tecnólogos
87
Técnicos Auxiliares Secreterias otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1996
otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1997
otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1998
otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
1999
otros Tecnólogos Técnicos Auxiliares Secreterias
2000
otros
88
Anexo VIII: Control de Ingresos por Concepto de Tasas Retributivas
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónControl de ingresos por concepto de tasas retributivas
Planilla No. 8.
Semestre Valor Facturado Valor Recaudado Valor a Cobro Jurídico Valor del Acuerdo de pagoEmpresa Código CIIU
De AAño
DBO5 SST Total DBO5 SST Total Semestre Acumulado Semestre Acumulado
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Anexo IX: Inversión Industrial en Proyectos y Acciones de Descontaminación Hídrica
Proyecto Cepal- Thomas Black ArbeláezEvaluación del Impacto de las Tasa Retributivas en el Sector Industrial Colombiano
Planilla para la captura y procesamiento de informaciónInversión Industrial en proyectos y acciones de descontaminación hídrica
Empresa:....................................................... Planilla No. 9.
permisosEstudios de Caracterización
Demandas Preinversión
Construcción PTAR
Operación PTAR
Reconversión Industrial
Cambio deprocesos
Insumos yMaterias Primas
Capacitacióm dePersoanl en temas afines
Diseño ymomtaje del SGA
Trabajo enProgramas y Campañas de PML
199219931994199519961997199819992000
SUBTOTAL 1
SUBTOTAL 2
TOTAL
Autogestión
AÑO
Tramites del 1594 Tratamiento de aguas residuales Control en la Fuente