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Programa de Apoyo a

La Política de Mejoramiento de la

Equidad Educativa

PROMEDU

Préstamo Nº 2424/OC-AR

ESTUDIO EVALUATIVO

FINAL DE PROMEDU II

INFORME FINAL

Marzo 2015

Estudio Evaluativo Final PROMEDU II | OEI

2

Equipo de trabajo

Coordinación General:

Lilia Toranzos, Nancy Montes

Responsable diseño del estudio y trabajo de campo:

Daniel Pinkasz

Evaluación integral:

María Gabriela Rutty, Silvina Alegre, Guadalupe Grau, Lucila Salleras

Estudio de costos:

Agustín Claus

Análisis estadística educativa:

Silvia Catalá, Melina Con

Trabajo de campo:

María Soledad Vázquez e Iván Matovich

Desgrabación entrevistas:

Diana Lacal


3

INDICE

ABREVIATURAS 4

INTRODUCCIÓN 5

1 DESCRIPCIÓN DEL ESTUDIO 6

2 DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA POR LÍNEA A PARTIR DEL CONJUNTO DE INFORMACIÓN RECOLECTADA 9

2.1 Aspectos generales del programa 9

2.2 Líneas del Programa incluidas en la evaluación 16 Línea 1 .Mejora de la enseñanza de las ciencias naturales y la matemática 16

2.3 Línea 2.Mejora de las condiciones de enseñanza en el aula y en la institución educativa 63 2.3.1 Nuevas tecnologías de comunicación e información en educación. Primaria digital 63 2.3.2 Centros de actividades juveniles (caj); 91 2.3.3 Planes de mejora institucional 121

2.4 Línea 3. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las jurisdicciones 127 2.4.1 Planes jurisdiccionales 127 2.4.2 Observatorios de Costos 133

2.5 Componente 2. Acciones hacia la demanda orientadas a disminuir los costos de acceso y permanencia en la educación secundaria 139

2.5.1 Apoyo a la movilidad escolar 139

3 . RESULTADOS GLOBALES DEL PROGRAMA 155

3.1 Rendimiento – eficiencia interna 158

3.2 Costos 178 3.2.1 El análisis costo-beneficio 178 3.2.2 Análisis de la Ejecución de los Recursos PROMEDU II 187

4 ACERCA DE LA ENTIDAD DEL PROGRAMA Y SUS APORTES PARA LA MEJORA DE LAS LÍNEAS DE POLÍTICA EDUCATIVA 197

5 REFLEXIONES A PARTIR DEL TRABAJO REALIZADO, RECOMENDACIONES PARA FUTURAS INTERVENCIONES 214

BIBLIOGRAFÍA y FUENTES UTILIZADAS 224

ANEXO I. Matriz de resultados

ANEXO II. Tabla de categorías e insumos rubros financiados por PROMEDU

ANEXO III. Estudio de costos. Flujo de fondos

ANEXO IV. Información estadística socio-educativa


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ABREVIATURAS AD: Asistente Didáctico ATC: Asistente Técnico Contable BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAJ: Centro de Actividades Juveniles CCLIP: Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión CN: Ciencias Naturales CP: Capacitadores CTC: Ciencia y Tecnología con Creatividad DINIECE: Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa DNPS: Dirección Nacional de Política Socioeducativa ME: Ministerio de Educación NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas OEI: Organización de Estados Iberoamericanos PAC: Programa de Alfabetización Científica PIIE: Programa Integral por la Igualdad Educativa PMI: Programa de Mejora Institucional PMPT: Programa Matemática para Todos PNECN: Programa Nacional de Enseñanza de las Ciencias Naturales RO: Reglamento Operativo RP: Responsable Provincial SSCA: Subsecretaría de Coordinación Administrativa SITRARED: Sistema de Transferencias de Recursos Educativos TIC: Tecnologías de la Información y la Comunicación UEC: Unidad Ejecutora Central UEJ: Unidad Ejecutora Jurisdiccional UOC: Unidad Observatorio de Costo UNSAM: Universidad Nacional de San Martín


5

Introducción

Se presenta a continuación el Informe Final de la Consultoría correspondiente a la Evaluación Final de PROMEDU II de acuerdo a los términos de referencia suscriptos entre el Ministerio de Educación y la Organización de Estados Iberoamericanos, Préstamo 2424/OC-AR el 11/09/2014. Los objetivos generales y específicos del estudio son: Objetivo general de la consultoría

Realizar una evaluación final del PROMEDU II en relación con sus metas de productos y resultados, monitorear los principales indicadores de impacto propuestos en el diseño del programa y analizar los procesos de gestión inherentes al desarrollo del mismo.

Objetivos específicos

Sistematizar la información de los resultados existentes y valorar el progreso realizado sobre la base de los objetivos y resultados esperados en el período de ejecución del programa, de acuerdo con su matriz de ejecución.

Elaborar el análisis de indicadores de eficiencia interna de las escuelas que fueron beneficiadas por al menos tres líneas del programa. Esta deberá indicar las tendencias observadas respecto del abandono escolar, la sobreedad y la repitencia de manera longitudinal y en comparación con otros grupos de escuelas.

Evaluar los mecanismos de priorización establecidos dentro de las distintas líneas del programa y brindar recomendaciones de cómo mejorarlos mecanismos para alcanzar o beneficiar a las escuelas ubicadas en localidades con mayores niveles de NBI. En particular, deberá hacer referencia a la focalización de las líneas de Movilidad y CAJ. Se deberá identificar si los criterios previstos para la selección de las escuelas y de los estudiantes que están siendo utilizados han considerado esta priorización, toda vez que la elección de los establecimientos es definida por las propias jurisdicciones.

Analizar al PROMEDU en cuanto a los procesos establecidos para la identificación, asignación, distribución y utilización de los recursos provistos.

Realizar una valoración integral del desempeño del programa en función del diseño del mismo, los objetivos propuestos, los resultados alcanzados, los procesos implicados y los recursos comprometidos.

Estimar la adecuación entre los costos y los resultados de las intervenciones (Análisis de costo-eficiencia/efectividad, Costo-Beneficio, Tasa Interna de Retorno y Valor Actualizado Neto).

Analizar las tendencias en el cumplimiento de los objetivos del CCLIP. Estos incluyen:

universalizar la educación inicial en niños/as de 5 años y expandir la cobertura en la población de 4 años; incrementar hasta un 30% los alumnos de 4º al 6º grado de primaria con jornada extendida; incrementar la proporción de jóvenes pobres que concluyen la escuela secundaria hasta un 70%; mejorar los indicadores de eficiencia interna de la educación secundaria estatal.

El presente informe se organiza en cinco partes:

En primer lugar se presentan las principales características del estudio. En segundo lugar, se despliega la descripción

y la evaluación de las líneas del programa incluidas en esta evaluación. Para esta instancia se empleó información

secundaria, básicamente los documentos operativos del programa, los materiales de orientación elaborados por los

equipos a cargo de la gestión de las líneas, los estudios contratados por el BID o por el PROMEDU para la evaluación

de algunos objetivos de intervención e información estadística proveniente del INDEC y la DINIECE y especialmente

procesada en el marco de esta de consultoría; así como información primaria proveniente de las entrevistas

realizadas a referentes centrales del BID y de PROMEDU, a los responsables nacionales de cada una de las líneas y a


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los referentes de cuatro jurisdicciones seleccionadas. En tercer lugar, se exponen los resultados globales del

programa que incluyen un análisis de la eficiencia interna, y el análisis de costo-efectividad. En cuarto lugar se

presenta la evaluación integral del programa, incluyendo su diseño, la ejecución y principales resultados. El informe

cierra con un conjunto de reflexiones y recomendaciones.

1 Descripción del Estudio La evaluación integra información recopilada en cuatro abordajes complementarios: un abordaje cuantitativo, un abordaje cualitativo, un abordaje que enfocó al análisis costo - eficiencia y un análisis de la ejecución y distribución de recursos por provincia; y, finalmente, una lectura global que realiza un análisis transversal e integral del diseño, la ejecución y los resultados de las líneas que son objeto de esta evaluación de PROMEDU II. Abordaje I: Procuró identificar un conjunto de indicadores que dieran cuenta de los efectos que las diferentes intervenciones PROMEDU generaron en las trayectorias escolares y en los niveles de eficiencia interna del sistema educativo. En cuanto a la Educación secundaria, se consideró el análisis de los indicadores de promoción, reprobación y abandono de escuelas que participaron en 2010 de tres líneas de intervención: Planes de Mejora Institucional, Aporte a la Movilidad en la educación secundaria, colecciones de Libros, del PROMEDU II. Este grupo de escuelas se contrastó con un conjunto de escuelas secundarias estatales activas en MAE 2012 y que no recibieron ninguno de los aportes PROMEDU. Las fuentes de información fueron Ministerio de Educación: Relevamiento Anual / PROMEDU II En cuanto a la Educación primaria, se incluyó:

Análisis de indicadores de promoción, repitencia y sobreedad de las escuelas que en 2010 participan de la intervención Plan de Ciencias para Todos, Plan de Matemática para Todos y Movilidad. Las fuentes utilizadas fueron Ministerio de Educación: Relevamiento Anual / PROMEDU

Caracterización de la situación de las escuelas con financiamiento directo de PROMEDU de acuerdo con condición de NBI.

Identificación de las tendencias en el cumplimiento del CCLIP, cuyos indicadores se mencionaron antes y de los indicadores de impacto de PROMEDU tales como:

Descenso del porcentaje de jóvenes de 18/20 años de los quintiles por ingreso total familiar 1 y 2 que ya

no asisten a la escuela y no se graduaron en el secundario. Brecha entre la tasa de asistencia escolar a la educación inicial entre el 1ro y 5to quintil por ingreso total

familiar para la población de 5 años. Brecha entre la tasa de asistencia escolar a la educación inicial entre el 1ro y 5to quintil por ingreso total

familiar para la población de 4 años. Fuentes de Información: EPH, Censo Nacional de Población, Ministerio de Educación: Relevamiento Anual – DiNIECE Abordaje II: Apuntó a la evaluación de la gestión del PROMEDU II en base a información cualitativa. Se trabajó con dos universos de referencia: a) la “gestión central” y b) la “gestión provincial”, dado que la estructura del gobierno de la educación Argentina es federal y la ejecución de muchas de las políticas, descentralizada. La gestión central fue abordada mediante entrevistas a responsables nacionales de las líneas de acción financiadas por el programa, el análisis de información secundaria (documentación sobre el programa: Reglamento Operativo, informes de ejecución, POAs. En este abordaje se incluyen, asimismo, las evaluaciones parciales encargadas por el PROMEDU o el BID. La gestión jurisdiccional fue analizada a través de una selección de cuatro casos provinciales en los que se realizaron


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entrevistas a responsables de UEJ y referentes de las líneas bajo análisis. Las provincias seleccionadas fueron Buenos Aires, Tucumán, Mendoza y Jujuy, según los siguientes criterios de selección:

el peso que algunas de ellas tienen sobre la matrícula beneficiaria de las acciones de PROMEDU II

la existencia de modalidades de gestión que han promovido cambios en el vínculo entre los equipos del Ministerio de Educación de Nación y en los equipos provinciales

han sido objeto de estudios realizados por los consultores vinculados a la OEI, motivo por el cual existe un conocimiento acumulado que permite contextualizar de manera más informada los aspectos que son objeto de esta evaluación

son destinatarias de algunas de las acciones o líneas que no fueron universalizadas Las entrevistas se realizaron según las siguientes dimensiones. Como se aprecia en el cuadro siguiente, se indagaron sobre temas comunes a todos los perfiles y algunas dimensiones específicas, según el perfil. Las entrevistas se realizaron en los ámbitos de trabajo de las personas entrevistadas.

DIMENSIÓN

Responsable BID / UFI / UEC / UEJ /

coordinador pedagógico

Referentes nacionales y provinciales de las líneas

CAJ /Movilidad

Ciencias Naturales / Matemática

Datos y antecedentes profesionales del entrevistado

Funciones de la Unidad de Gestión

Coordinación y agenda de trabajo con otras unidades de gestión

Áreas técnicas del Ministerio Nacional

Áreas técnicas de Ministerios Provinciales

Fuentes de Financiamiento

Principales características de las actividades

Escuelas Beneficiarias y población beneficiaria: criterios de selección

Gestión de las acciones

Descripción del dispositivo en provincias

Identificación, selección y agrupamiento de escuelas

Selección de tutores, acompañantes Didácticos (AD)

Capacitación de los equipos

Alcance de las visitas a las escuelas

Distribución de materiales

Trabajo con escuelas, directivos y docentes

Recepción de los directivos / Docentes

Materiales didácticos: disponibilidad en las escuelas / Uso en las aulas

Papel de las estructuras de supervisión (o inspección) provinciales


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Se presenta a continuación el detalle de las entrevistas realizadas.

Tipo de instrumento Ámbito Referente Realizado Total

Cuestionario Provincias Coordinador UEJ 23 24

Entrevista Nación DG UFI 1 1

Coordinación PROMEDU 2 2

Coordinación líneas 6 6

BID Responsable Educación 1 1

Buenos Aires Coordinación UEJ - Referente Pedagógico – Responsables o Referentes CAJ, Movilidad, Observatorio de Costos, TIC Primaria, Cs Nat y Matemática

7 7

Jujuy 7 7

Mendoza 7 7

Tucumán 7 7

Total instrumentos 61 62

Abordaje III: En base a la disponibilidad de la información desagregada, se estimó el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR) y/o el impacto redistributivo del gasto educativo en alguna de las líneas de intervención. En cada caso, los indicadores elaborados fueron: (a) el costo por alumno de la intervención; (b) el costo por alumno de otras alternativas que cumplen los mismos objetivos; (c) los costos por resultado. Asimismo se incluyó un análisis de la ejecución y de los criterios de distribución entre provincias. Abordaje IV: Se realizó una lectura transversal de los abordajes anteriores y del conjunto de la información documental y estudios producidos en el marco del Programa con el propósito de aproximar un análisis de conjunto el desempeño del programa.

Recursos y autonomía para la realización de las tareas

Disponibilidad de información

Resultados

Seguimiento y evaluación

Fortalezas y debilidades de la gestión provincial

Resultados Evaluación general del entrevistado


9

2 Descripción del Programa por línea a partir del conjunto de información recolectada

2.1 Aspectos generales del programa

El 23 de marzo de 2011 se firmó el contrato de préstamo para PROMEDU II, en el marco del segundo tramo del

convenio de la Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (CCLIP) que el gobierno nacional h a b í a

f i r mado con el BID en 2008. El CCLIP establece una línea de crédito condicional para proyectos de inversión por 9

(NUEVE) años destinados a financiar, a través del PROMEDU, operaciones orientadas al apoyo de las políticas de

mejoramiento educativo en la Argentina. En el caso de PROMEDU II se previó un desembolso total de 240.200.000

(DOLARES ESTADOUNIDENSES) (Informe de Ejecución Anual, 2013).

MONTO Y FUENTE DE FINANCIAMIENTO (EN U$S)

TOTAL 240.200.000,00

FONDOS BID 218.000.000,00

APORTE LOCAL 22.200.000,00

Según lo previsto, el préstamo se ejecutaría en 36 meses, siendo el último plazo de desembolso vigente, el

26/03/2015. Las metas que se fijaron para cada línea de acción son las siguientes (Informe de Ejecución Anual, 2013).

OBJETIVOS O RESULTADOS ASOCIADOS

COMPONENTES LÍNEAS DE ACCIÓN PRODUCTOS ESPERADOS

Mejora en el aprendizaje tanto

en ciencias naturales y matemática

Mejora de la enseñanza de las

ciencias y matemáticas

Plan de Enseñanza de las Ciencias

2.200 escuelas de nivel primario implementan modelo de

acompañamiento didáctico para enseñanza de ciencias y 2200 de

matemática. 6.700 escuelas reciben equipamiento para la mejora de la

enseñanza de las Ciencias Naturales. 2.700 escuelas reciben equipamiento para la mejora de la enseñanza de la

Matemática.

Plan de Enseñanza de la Matemática

Mejora en el aprendizaje y en la enseñanza del

uso de las TIC

Mejora de las condiciones de

enseñanza en el aula y en el centro

educativo

TIC en la educación primaria

310 escuelas equipadas con Aulas Digitales Móviles y 3800 escuelas

capacitadas sobre el uso pedagógico de las TIC

Mejora en retención,

abandono y repitencia

Aulas Modelo 57 Aulas Modelo Digitales

Centros de Actividades

Juveniles (CAJ)

930 CAJ en funcionamiento

Fortalecimiento de la capacidad

institucional de las jurisdicciones

Planes Jurisdiccionales

(consultores PMI)

24 planes jurisdiccionales

Producción de materiales

pedagógicos impresos o digitales

1 plan jurisdiccional


10

Unidad de Observatorio de

Costos

16 UOC en funcionamiento

24 equipos jurisdiccionales para el planeamiento y la evaluación del

sistema formador

Apoyar la política de retención

Apoyo a la movilidad escolar de secundaria 5500 escuelas

Apoyo a la movilidad escolar de primaria 2750 escuelas

Fuente: Elaboración propia a partir de material proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo al 2014. Estructura organizativa

El PROMEDU se organiza sobre la base de dos subprogramas, el Subprograma 1 y Subprograma 2 (que no es objeto

de esta consultoría). El Subprograma 1) Mejoramiento del Desempeño del Sistema Educativo Estatal, que se ejecuta

en el Ministerio de Educación de la Nación, en la Dirección General Unidad de Financiamiento Internacional (DGUFI),

en el marco de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa (SSCA).

A nivel central se ejecuta a través de la Unidad Ejecutora Central (UEC)y a nivel provincial se ejecuta a través de las

Unidades Ejecutora Jurisdiccionales (UEJs).

La definición de lineamientos estratégicos es decisión de la Secretaría de Educación, con el aporte sustantivo de las

áreas técnicas del ME. Estas áreas participan en la definición y ejecución de los respectivos componentes y

actividades. Los Ministerios de Educación Provinciales, o sus equivalentes designan las áreas técnicas Jurisdiccionales

con competencia en las temáticas abordadas conforman las UEJs para la ejecución del Programa.

Organigrama del programa

Si bien el PROMEDU II continúa la línea de trabajo desarrollado por el Programa que lo precede, PROMEDU I, en este


11

nuevo tramo se produjeron cambios respecto de su estructura y gestión aprovechando la experiencia de trabajo previa (PROMEDU, 2011). El Programa reestructuró las áreas Técnica y Financiera, incorporó nuevos recursos humanos y reasignó

responsabilidades para fortalecer las áreas clave en los procesos de ejecución. Se creó una nueva área independiente

de las coordinaciones de los programas individuales y dependiente de la Dirección de la UFI, destinada a gestionar

los procesos de contratación y adquisición centralizados implicados en la ejecución de todos los programas de

Financiamiento Internacional del Ministerio. El área de Evaluación y Monitoreo modificó su estatus, actualmente

depende de la Coordinación.

Entre las modificaciones realizadas comprendidas en los procesos de gestión se realizó una revisión y rediseño de

instrumentos de gestión administrativo y contable, tales como Manuales de procedimientos, Reglamento Operativo,

plan de cuentas, el fortalecimiento de procesos puntuales y profundización del vínculo con las jurisdicciones:

La producción de un Reglamento Operativo único con descripción de tareas y procedimientos para cada línea, resumiendo en un solo instrumento las pautas para la gestión y ejecución del programa

La redacción de un manual de procedimientos que estipula los procedimientos involucrados en los procesos de gestión / ejecución del programa

La simplificación de los procesos de imputación contable

La organización de talleres regionales de planificación, a partir del 2012, en las provincias destinados a los responsables de las UEJ con los responsables de las áreas técnicas de los ministerios jurisdiccionales. Los objetivos de estos talleres fueron, por un lado, detectar los problemas de comunicación y, a partir de ello, desarrollar estrategias para resolverlos y fortalecer los procesos de planificación.

Procesos puntuales que fueron fortalecidos, como la asignación de recursos a las jurisdicciones, la descentralización del POA, el seguimiento personalizado de los perfiles de las Unidades Ejecutoras Jurisdiccionales (UEJs).

El presupuesto clonado y la rendición trimestral

Entre los procesos puntuales que fueron fortalecidos se encuentra la asignación de recursos a las jurisdicciones, descentralización del POA, seguimiento personalizado de los perfiles de las UEJs.

Análisis preliminar de la gestión general del programa En este apartado presentamos un análisis preliminar de las entrevistas a tres funcionarios con responsabilidades en la gestión del Programa en el nivel central. Los funcionarios son el Director de la Dirección General de Unidad de Financiamiento Internacional (DGUFI), la Coordinadora General de la Unidad Ejecutora Central (UEC) y la Especialista Senior en Educación, representante del BID en la Argentina, responsable del área de Educación. Las dimensiones de gestión que tomamos en este primer informe son descriptivas y se refieran a: la definición de funciones y la distribución de tareas de los funcionarios entrevistados, al diseño del Programa, a la coordinación entre las diversas unidades de gestión del Ministerio Nacional, las de los ministerios provinciales y las del Programa; las funciones de monitoreo y evaluación. En los párrafos que siguen presentamos una lectura de conjunto de estas dimensiones a partir de las cuales trazamos una aproximación al perfil general de la gestión central. Esta información y el análisis que de ella surge deberán ser complementados con el análisis de información secundaria.

Diseño En tanto programa de financiamiento el PROMEDU II, tiene dos rasgos centrales que merecen la pena ser destacados. En primer lugar la integración funcional del Programa a las líneas y en segundo lugar -rasgo asociado con el primero- ser parte de la tendencia creciente del ministerio nacional a realizar transferencias financieras directas a las escuelas.


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Estos dos rasgos, son centrales a la hora de analizar el contexto en el que se inserta el diseño del PROMEDU II así como para comprender algunas de las particularidades de su implementación. En relación con la integración del programa a las líneas, existe una coincidencia unánime entre los entrevistados en señalar como principio de la acción que los recursos financieros en general y los recursos de origen internacional están al servicio de lo que definen como necesidades pedagógicas y en este sentido se enfatiza que los lineamientos centrales para el diseño del PROMEDU II deben buscarse en el PNEO 2012/2016 definido por el CFE. Asimismo, como ya se dijo, la versión actual del PROMEDU es continuidad del PROMEDU I y surge de adaptaciones a dicha versión. Básicamente se trata de una reasignación de recursos1que refuerza líneas ya existentes, en particular la línea de movilidad aunque también se orientaron a financiar los Equipos Técnicos Regionales del PMI y algunos Gastos Operativos. El resultado de esta definición -la alineación de los fondos a la política nacionales que el PROMEDU II es un fondo de financiamiento concurrente que confluye en las mismas acciones con el financiamiento proveniente del tesoro nacional, de manera que las líneas analizadas en esta evaluación tienen un financiamiento mixto. En tanto tal este fondo orienta gran parte de su apoyo a la mejora de las prestaciones de gestión mediante el financiamiento de recursos humanos (véase en la parte 3 el apartado sobre ejecución y análisis del gasto) optimizando la selección de perfiles profesionales y los procedimientos administrativos. Esta condición hace también difícil estimar el impacto directo que puede atribuirse al programa ya que se complementa con acciones y financiamientos del tesoro nacional. Esta es la solución que la política educativa de las últimas décadas ha encontrado al problema de la burocracia paralela2 y a la existencia de enclaves en el sistema educativo con lógicas propias, ya sea en los niveles de gestión central o provincial o en las escuelas. El segundo rasgo, el financiamiento directo a las escuelas de acciones por fuera de los gastos corrientes3, tiene consecuencias directas en la implementación del Programa ya que conlleva el montaje de una estructura específica de asistencia a la gestión de recursos por parte del director. Varios de los entrevistados en este nivel de gestión y en otros que no son considerados en este informe de avance, señalan el incremento progresivo de los las tareas de gestión financiera por parte de los directores. Como hemos señalado, la tendencia creciente a transferir fondos a las escuelas no es atribuible al PROMEDU II, sino que el Programa se integra a una modalidad de financiamiento que se ha expandido en los últimos años independientemente de la fuente de financiamiento4. De hecho, de las entrevista surge, que los asistentes contables financiados por PROMEDU, asesoran a los directores en la gestión de recursos de fuente de tesoro nacional y no sólo del Programa. Esto proporciona otra característica del programa que configura ampliamente la naturaleza de la implementación. Esta característica es la creación y expansión del perfil del asistente contable con llegada a las escuelas dada la creciente e importante proporción de recursos que reciben de manera directa las escuelas, provengan o no de PROMEDU II y sus mecanismos de rendición. El hecho de que los desembolsos estén atados a las rendiciones llevó a la necesidad de creación de dicho perfil. Esto quiere decir que la política de transferencia necesita de una figura que asista directamente a las escuelas, por fuera de los perfiles disponibles en las burocracias provinciales. Si se tiene en cuenta que a estos perfiles se agregan los correspondientes a los ETR, los ATT, los capacitadores y AD de los programas de mejora de la calidad (Ciencia Naturales y Matemática) se configura un estrato de profesionales con diversos perfiles, dedicaciones y responsabilidades que media entre la gestión nacional, la gestión provincial y las escuelas y que, al mismo tiempo que aporta capacidad de gestión y de orientación pedagógica, altera y complejiza la relación de cada jurisdicción con las escuelas. Parte de los resultados pueden ser atribuidos a la capacidad de las

1 Originada por la introducción de la AUH que obliga a reemplazar el componente PROMEDU para becas a estudiantes.

2 Martínez Nogueira, R. (2002) “Las administraciones públicas paralelas y la construcción de capacidades institucionales: la

gestión por proyectos y las unidades ejecutoras”. Revista del CLAD Reforma y Democracia Nº 24.

3 Ese esquema se aplica desde 2009. En 2012 cerca del 40% del programa de Gestión Educativa se transfería a escuelas, según

información provista por el entrevistado. OEI, Modelo de análisis y acompañamiento a escuelas PROMEDU II. Informe Final,

Octubre 2013.

4 Aunque sea colateralmente, no podemos dejar de señalar el fuerte factor reconfigurador del rol del director que constituye esta

modalidad.


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jurisdicciones para gestionar esta complejidad. Algunas acciones han privilegiado la inclusión de supervisores e inspectores como referentes de la estructura intermedia, de modo de coordinar tareas con este estrato de profesionales y absorber capacidad y nuevas prácticas, pero esta dinámica no ha sido generalizada. Esta decisión de política financiera ha sido acompañada y es en cierto sentido posibilitada por una herramienta de monitoreo del ministerio de educación que es el SITRARED, un sistema modular de información de transferencias que se ha convertido en un recurso eficiente para el seguimiento de los fondos a provincias y a escuelas, ya sean de fuente de tesoro o de financiamiento externo5 .

Coordinación El primer rasgo, la integración funcional del programa a las líneas exige por parte de los funcionarios vinculados a la gestión del PROMEDU un esfuerzo de coordinación importante. Los dos funcionarios nacionales entrevistados definen sus funciones con un fuerte componente de coordinación. El Director de la UFI se refiere a las mismas como: “integrar las fuentes de financiamiento” (fuente 11 y fuente 22); y la responsable de la UEC como; “multiplicar las articulaciones dentro del Programa y con el ministerio”. Existen dos condicionantes básicos para el cumplimiento de las funciones de coordinación: la inclusión del Programa en cada una de las líneas ministeriales multiplica interlocutores quienes responden funcionalmente a diferentes unidades de gestión; a su vez, la condición federal del sistema educativo argentino, multiplica los escenarios en los que se juega dicha interlocución en cada una de las provincias. La conjunción de ambos condicionantes dimensiona los esfuerzos de coordinación que realizan los funcionarios del nivel central. Mientras la coordinación en el nivel central se desarrolla con fluidez, la coordinación con el nivel jurisdiccional está sujeta a los avatares de la coordinación en el interior de cada provincia dando lugar a diversos escenarios. Cuando el escenario jurisdiccional presenta una baja articulación entre la UEJ y el ministerio provincial (Diagrama 1) la implementación de los programas atraviesa diversos obstáculos. Diagrama 1: Débil articulación UEJ Ministerio Provincial UEC UEJ Ministerio Nacional Ministerio Provincial Existe un tercer condicionante que pareciera estar relacionado con el grado de centralización de la línea de acción por parte del Ministerio Nacional. Según percepciones de los entrevistados, las líneas con mayor grado de centralización tendrían una mayor dinámica en su ejecución. Tal pareciera ser el caso de los Programas de Matemática para Todos y de Mejora de la Enseñanza de las Ciencias, cuya fluidez en la ejecución (básicamente orientada a la gestión de recursos y a la organización de encuentros nacionales) estaría ligada, según dos de los entrevistados, a que los coordinadores nacionales de cada línea realizan la selección de los responsables provinciales y un estrecho seguimiento de las acciones en territorio. No obstante, esta coordinación en los casos mencionados no pareciera alcanzar a ambas líneas pedagógicas en las escuelas. Un caso semejante, pareciera estar representado por el Programa Movilidad, que aunque desarrolla actividades de naturaleza diferente al anterior, mantiene un grado de seguimiento muy estrecho con los responsables provinciales mediante un sistema de monitoreo propio asociado al flujo regular de rendiciones por parte de las escuelas. En este último caso, la continuidad de los cuadros técnicos nacionales, parecería ser un factor adicional que asegura la ejecución de los recursos y la llega a los destinatarios para garantizar la implementación. En este informe no estamos en condiciones aún de establecer si esta fluidez está asociada positivamente al grado de ejecución.

5 OEI, Modelo de análisis y acompañamiento a escuelas PROMEDU II. Informe Final, Octubre 2013.


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Monitoreo de la gestión y de la asistencia territorial De acuerdo con el Reglamento Operativo el monitoreo está basado en diversas fuentes. Por un lado, actividades de supervisión periódica, que consisten en la realización de reuniones periódicas, visitas a escuelas y a provincias, revisión de informes relativos a los avances y al control de ejecución y el seguimiento de las acciones de la Matriz de Mitigación de Riesgos (MMRI).Las visitas se realizan según un cronograma establecido por la UEC y combina, la detección de problemas de implementación tempranos y el acompañamiento para la resolución de problemas específicos. Para el caso de la Planificación, Gestión y Seguimiento Territorial, los Coordinadores Pedagógicos deben elaborar y elevar a la UEC informes mensuales y finales conteniendo el detalle de las acciones. Estos informes que deben estar firmados conjuntamente con el responsable de la línea de acción jurisdiccional contienen información operativa y controlan básicamente la consistencia con el calendario de actividades la ejecución de viáticos y pasajes y la cantidad de visitas realizadas. La información que surge de estos reportes es recogida por los Informes de Ejecución semestrales y anuales.

Instrumentos del programa Instrumento de Planificación Instrumento de monitoreo

Instrumento Objetivo Instrumento Objetivo Instrumento

Informe Inicial de cada Subprograma

Plan de Ejecución, POA y Planificación de los 24

meses

Supervisión periódica a través

de reuniones , visitas y revisión

de documentación

Asegurar el cumplimiento de

aspectos técnicos, contractuales y de los plazos del Programa

Evaluación operativa

Taller de Inicio Compartir un conocimiento común del Programa y profundizar

en aquellos aspectos especiales que así lo

requieran

MMRI Identificación de los factores de riesgo

que enfrente el Programa y

propuesta de acciones correctivas y

acciones de fortalecimiento

Informe Final de la Gestión de cada

Subprograma

POA y Plan de Adquisiciones de

cada Subprograma

Se presentan las acciones y adquisiciones

Informe de Ejecución Anual

Considera los avances logrados respecto de lo previsto en el PEP, en el POA, en el Plan de Adquisiciones y en

el avance de las metas de productos y

resultados de la matriz de marco

lógico,

Evaluación de impacto y resultados

Taller de Cierre

Fuente: extraído de pp. 27 RO

En relación con el seguimiento del contenido y de sus propósitos, algunas líneas de acción tienen previstos formatos

de reportes que recogen información sustantiva sobre la implementación. El monitoreo por parte de la UEC, de las

líneas de mejora de la enseñanza da las Matemáticas y de las Ciencias, se realiza básicamente por el nivel de gasto. El

monitoreo de la línea de CAJ, se realiza a partir de una ficha que figura en el RO, pero según señalan dos de las

entrevistadas la información no llega de manera oportuna y es difícil de recolectar. Se han realizado avances a partir

de la adopción del POA como instrumento de planificación y seguimiento. No obstante todavía no se cuenta con un

instrumento idóneo para el seguimiento de las acciones de esta línea. En el caso de los Planes de Mejora

Institucional, los asistentes técnicos territoriales deben elaborar, según el RO Informes de Avance zonales avalados

con la firma del supervisor. Un análisis temprano de estos informes realizado por la UEC en 2012 con informes

correspondientes al período del 2011, muestra que “en términos generales no se ajustaron a los formatos

establecidos por el Instructivo de la línea. Y gran parte de ellos presentaron un escaso desarrollo...” En algunos casos

el mismo reporte registra informes copiados entre ATT de una misma jurisdicción.


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Aunque no contamos con un análisis pormenorizado de los instrumentos de monitoreo para otras líneas de acción,

descripciones de los entrevistados evidencian las siguientes características de los mismos:

- Heterogéneos. Salvo los previsto en el RO, no existen criterios unificados entre líneas ni jurisdicciones para

informes de seguimiento de los avances sustantivos

- Administrativos:

- registran información operativa para la liquidación de viáticos, pasajesy otros gastos y si bien permiten una

aproximación a la

- Poco oportuno y de baja confiabilidad. Los informes no son entregados en tiempo, el flujo de información es

irregular y a menudo son incompletos

- Complejos de procesar para obtener información de conjunto

- Autorreferidos: es decir, los informantes son los responsables de proveer información para su evaluación.

Evaluación En relación con la evaluación la coordinadora de PROMEDU y la representante del BID señalan que la misma ha sido

el tópico principal de sus agendas del presente año y parte del año anterior, dada las complejidades para su gestión.

Se han puesto en práctica dos estrategias: por un lado evaluaciones en conjunto con la DINIECE y por otro,

evaluaciones contratadas por el BID. La primera estrategia está sujeta a una serie de condiciones y complejidades

operativas que parecen limitar su función, debido a la política de confidencialidad de la información de la DINIECE.

Esta política tiene como consecuencia que la única unidad que está habilitada para manejar las bases de datos con

información sobre las escuelas sea la propia DINIECE y dado que esta unidad no tiene la capacidad operativa para

llevar a cabo las evaluaciones, se deba contratar a personas de probada capacidad y confianza en el manejo de

información confidencial. Este requisito implica la reducción de la capacidad de contratación de evaluaciones por

parte del PROMEDU: los términos de referencia deben ser acordados con la DINIECE quien recomienda a su vez la

selección de los consultores. Este procedimiento que no es un problema en sí mismo, genera, al decir de dos de las

entrevistadas, el incremento de los costos de transacción, el retraso en los acuerdos y la disminución de la capacidad

del PROMEDU en hacer cumplir los términos de los contratos. La segunda estrategia, la contratación por parte del

BID de estudios específicos resuelve parcialmente esta limitación, dado que, en la mayoría de los casos estas

evaluaciones se elaboran en base a información secundaria y/o a partir de estudios de caso.

Por otro lado, se han detectado falencias en el nivel de socialización de las evaluaciones realizadas. En algunos casos,

el dispositivo de evaluación fue diseñado sin interactuar con el equipo central, produciéndose incompatibilidades

entre las perspectivas adoptadas. En el caso del PMPT, el PROMEDU solicitó la realización de una evaluación externa

de los efectos de las acciones del Plan sobre el nivel de logro escolar de los alumnos en base a los resultados ONE,

mientras que el equipo a cargo de la Línea aplicó pruebas diseñadas a partir de las actividades propuestas en los

cuadernillos que acompañan la implementación de las secuencias didácticas. Las autoridades de la línea

manifestaron desconocer la evaluación solicitada por el PROMEDU. Al mismo tiempo, los responables UEJ y los

referentes provinciales de las líneas de Mejora de la Enseñanza de las Ciencias Naturales y de Matemática para Todos,

declaran estar informados de que han habido evaluaciones externas, pero desconocen sus resultados. En el caso de

Matemática, están pendientes de la evaluación que ha realizado el mismo programa y que todavía no ha concluido.


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2.2 Líneas del Programa incluidas en la evaluación

Subprograma 1-Mejoramiento del desempeño del Sistema Educativo Estatal - Componente1 Acciones orientadas a mejorar la oferta escolar

Línea 1 .Mejora de la enseñanza de las ciencias naturales y la matemática

PLAN MATEMÁTICA PARA TODOS

En el marco de la estrategia de consolidación de políticas de enseñanza que lleva adelante el Estado Nacional, y

atendiendo a las dificultades identificadas en los diagnósticos provenientes de las pruebas de evaluación en relación

a esta asignatura, el Plan Matemática para Todos (PMPT) busca promover una mejora de la enseñanza de la

matemática en la escuela primaria. El Plan se orienta a fortalecer los acuerdos colectivos para la enseñanza y el

sostenimiento de un proyecto formativo en el área que, en el marco de los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios

(NAP), promueva trayectorias escolares continuas y completas para todos los estudiantes. Está dirigido a los docentes

de 4° a 6° grado y a los equipos de conducción de las escuelas destinatarias. Asimismo, convoca a aquellos docentes

que estén particularmente interesados en la enseñanza de la matemática a sumarse a una Red de Maestros

Orientadores.

El Plan se centra en la idea de enseñar matemática de modo que esté al alcance de todos. Se espera así poder

profundizar un modo particular de hacer matemática en las aulas que dé lugar a la inclusión de los alumnos en una

comunidad de producción. Por producción, se entiende un modo de hacer matemática que vaya más allá de conocer

y utilizar técnicas y definiciones y de resolver problemas, ya que el trabajo matemático no está terminado si no se

puede comunicar lo realizado y argumenta acerca de su validez.

El principal desafío es poner en tensión el devenir cotidiano de la enseñanza en las escuelas y las propuestas que el

Plan contiene, de modo que los docentes puedan evaluar su pertinencia y realizar una selección de los contenidos

curriculares que consideren más adecuados para el grupo particular de alumnos que tienen a cargo.

Para colaborar en el proceso de apropiación de las premisas y acciones del Plan se ha hecho foco en el diseño de un

dispositivo de acompañamiento a las instituciones educativas y los docentes. En este sentido, la propuesta del Plan

contempla generar la especialización en cada jurisdicción de Maestros Orientadores (MO), Acompañantes Didácticos

(AD) y Capacitadores (CP).

En el período inicial, de dos años de duración, contemplaba la atención de 1.700 escuelas de gestión estatal que

participan en el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE).

DESCRIPCIÓN DE LA LÍNEA

Organigrama

El PMPT es gestionado y coordinado por la Dirección de Educación Primaria del Ministerio de Educación de la Nación,

dependiente de la Dirección Nacional de Gestión Educativa, con el apoyo de la Unidad Ejecutora Central (UEC) del

PROMEDU 2.

Cada jurisdicción debe designar un Responsable Provincial. Preferentemente, los RP deben ser parte del equipo de la


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Dirección de Nivel Primario jurisdiccional. En caso que sea necesario nombrar un RP que no integre la Dirección del

Nivel, el mismo tendrá un contrato de 24 horas semanales. El RP puede contar con un Asistente.

Se describen a continuación las principales tareas de cada uno de los actores que conforman la estructura del Plan.

El Responsable Provincial, con una carga horaria de 24 horas semanales, debe:

Entablar comunicaciones fluidas con la Dirección de Educación Primaria del Ministerio de Educación

Nacional, la Dirección del Nivel jurisdiccional, el Referente PIIE jurisdiccional, la Coordinación del PROMEDU a

nivel nacional y jurisdiccional.

Asistir a encuentros con el Equipo Nacional.

Colaborar en la selección de las escuelas y en la conformación de los agrupamientos (núcleos por zonas).

Colaborar en la selección de los AD.

Coordinar la organización de Encuentros Provinciales y Zonales (comunicación, fechas, sedes, autorizaciones,

certificaciones, etcétera).

Recibir y distribuir los materiales para los encuentros y las escuelas.

Sistematizar los informes periódicos que eleven los AD y elevar una síntesis al Nivel Central.

El Asistente debe colaborar con el desarrollo de las tareas que tiene a cargo el RP. Su carga horaria es de 12 horas

semanales.

El Tutor se desempeña como soporte regional del ciclo formativo, con una carga horaria de 8 horas semanales. El

emplazamiento de los Tutores es definido por el MEN, que debe otorgar el “apto técnico” para la contratación. Entre

sus tareas se destacan:

Participar de los Encuentros Nacionales.

Asistir a Encuentros Provinciales de capacitación en las distintas jurisdicciones bajo su responsabilidad.

Realizar tareas de tutoría de CP y AD (recepción de consultas, corrección de actividades, realización de

devoluciones) en el curso de formación.

Asesorar a los CP en su tarea de seguimiento de las actividades de los AD en las escuelas.

La contratación del Capacitador también requiere el apto técnico de la Dirección de Educación Primaria del MEN.

Tiene una carga horaria de 12 horas semanales y sus principales tareas son:

Participar de Encuentros Nacionales de formación.

Participar como tutor de los AD que tienen a cargo en el curso de formación de modalidad semi-presencial.

Participar de encuentros con el Equipo Nacional para planificar los encuentros provinciales y supervisar las

acciones de asesoramiento en las escuelas.

Coordinar encuentros de seguimiento con los directores y supervisores de las escuelas involucradas.

Coordinar los Encuentros Provinciales de capacitación de los AD y el seguimiento de las acciones en las

escuelas.

Coordinar Encuentros Provinciales de capacitación con los Maestros Orientadores.

Coordinar y monitorear las actividades de los AD en las escuelas.

Cabe mencionar el perfil profesional requerido para desempeñarse como Acompañante Didáctico, ya que esta

cuestión ha generado algunos inconvenientes en las jurisdicciones (como se tratará más adelante). El AC debe tener

formación terciaria o universitaria como Profesor de Matemática (preferentemente) con no más de 5 años de

recibido (deseable), o formación terciaria como Profesor de Nivel Primario, preferentemente con especialización en

Enseñanza de la Matemática, o egresado del Ciclo de Formación de Capacitadores 2011 del Ministerio de Educación

Nacional. La contratación de estos perfiles se realiza a través de la Unidad Ejecutora Jurisdiccional (UEJ) del


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PROMEDU 2. Su carga horaria puede ser de 12 ó 24 horas semanales y sus principales responsabilidades son:

Participar y aprobar un curso semi-presencial de formación. El curso consta de clases virtuales y Encuentros

Provinciales presenciales.

Participar de encuentros con el CP para planificar los Encuentros Zonales con los maestros.

Coordinar 12 Encuentros Zonales de capacitación, 3 por secuencia didáctica de un día de duración, con los

maestros de un mismo grado de las escuelas de su núcleo.

Realizar una visita cada 15 días a cada escuela del núcleo a su cargo para el asesoramiento de los maestros y

el seguimiento de la implementación de las secuencias didácticas, incluyendo entrevistas con el director de la

escuela o el miembro del equipo directivo a cargo de la conducción del Plan en la escuela.

Finalmente se propone la figura del Maestro Orientador, esto es, un docente que sea impulsor de la enseñanza de la

matemática en la escuela donde trabaja y que se comprometa a realizar una formación más intensiva en el área.

Dicha formación se desarrolla fuera de servicio, en la propia jurisdicción y en forma anual. La formación de los MO en

el PMPT es responsabilidad de los CP. La postulación de los docentes para esta tarea es voluntaria.

La Red de Maestros Orientadores busca constituirse como una estrategia de trabajo horizontal –presencial o virtual–

que sirva para analizar el sentido, enfoques y estrategias para la enseñanza de la matemática, debatir, intercambiar

experiencias, inquietudes y materiales. Además de asistir a los 4 encuentros de capacitación destinados a los

maestros 4°, 5° y 6° grado, los MO deben participar en otras actividades propias de su formación como tales.

Estructura y funcionamiento del equipo de Coordinación Nacional

El equipo de Coordinación Nacional está radicado en el Área Curricular de Matemática, que depende de la Dirección

de Gestión Curricular y Formación Docente. El equipo del Área está conformado por dos especialistas que fueron

responsables del diseño original del dispositivo y de la producción todos los materiales, junto con otras dos personas

que ya no están. En el año 2011 se incorpora otra especialista, que se había desempeñado hasta entonces como

tutora del ciclo formativo. Sus tareas se orientan principalmente a gestionar la relación con las jurisdicciones, pero se

encuentra involucrada también en los asuntos pedagógicos.

El equipo trabaja en coordinación con otras áreas del Ministerio, como la Dirección de Nivel Primario, la Dirección de

Nivel Secundario, la DINIECE, colaborando en la producción de distintos materiales didácticos como la Serie Piedra

Libre. Es decir que el Área se ocupa de temas que trascienden al Plan. Sin embargo, “es cierto que en estos últimos

años le hemos puesto más al Plan que a otro trabajo”.

En el marco del Plan, las tareas del equipo se centran en el trabajo técnico, es decir, en la producción didáctica

“pensar las secuencias, el dispositivo, los encuentros de capacitación, quién tiene que venir, qué materiales hay que

llevar, cómo se recupera lo que la gente produce…”.

Cabe destacar que la coordinación del Plan ha sido asumida a partir de una fuerte horizontalidad y estrecho trabajo

colaborativo entre las integrantes del equipo. Tal es así que, más allá de la definición formal, no se reconoce la

existencia de “un coordinador del Plan”. Esto se ha evidenciado en parte durante la entrevista mantenida por las

consultoras de la OEI con el equipo de coordinación, en la que participaron las tres especialistas.

La trayectoria del plan según su equipo de coordinación

Vale la pena repasar la trayectoria recorrida por el Plan, desde las primeras iniciativas (etapa piloto), pasando por su

creación, y enfatizando su estado actual de plena puesta en marcha y expansión de la cobertura. La descripción de

este proceso permite vislumbrar algunos elementos que hacen a su sostenibilidad, dando cuenta de la identificación


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y reconocimiento de las debilidades que se fueron manifestando y los ajustes realizados y a realizar para superar las

mismas. La caracterización de este proceso se presenta tal como ha sido relatada por el equipo coordinador del Plan

entrevistado por la OEI.

La etapa inicial se remonta a los años 2009-2010, cuando “se empezó a mirar un dispositivo con un acompañamiento

didáctico a los maestros en las aulas y un trabajo con esos acompañantes que nosotros suponíamos que íbamos a

poder conseguir en las provincias para trabajar en las escuelas”.

Sin embargo, se detectó rápidamente un fuerte déficit en la formación de recursos que pudieran asumir la tarea de

acompañamiento docente. Este déficit se encontraba relacionado básicamente con la escasez de especialistas en el

área, que contaran con experiencia en el nivel primario.

Los que hacían capacitación eran profesores de matemática, a veces con experiencia de trabajo en los

Institutos de Formación Docente, otras ninguna. En general, nosotros tenemos información que la formación

de profesorado te forma para trabajar en el nivel medio. Esto de trabajar con matemática en primaria es toda

una especialidad. Y mucha gente casi no tenía ningún acercamiento a la primaria. Y toda esa cultura de la

primaria específica del nivel, la lógica de los maestros, la lógica de transmisión, del funcionamiento que es

muy distinta de lo de media.

Desde el Área curricular se asumió entonces la tarea de formar capacitadores “como era un piloto con la intención de

extender, con más razón había la necesidad de formar gente en las provincias”. Se diseñó un Ciclo Formativo

estructurado sobre 17 clases virtuales, del que participaron aproximadamente 100 personas (de estas, 70 se

incorporaron luego como CP al Plan).

Se trabajó con 4° grado a partir de un diagnóstico previo que mostraba que “los chicos hasta el 3° grado tienen en

general un desempeño razonable, pero luego se produce una meseta. Los chicos en 4°, 5°, 6° avanzan poco en

relación con la complejización de los contenidos, quisimos poner el foco ahí”.

Esta etapa piloto fue evaluada por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa de la Universidad Católica del

Uruguay y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Sede Regional Buenos Aires (IIPE/UNESCO),

mediante la aplicación de pruebas a los alumnos de 30 escuelas en Tucumán y 30 en Buenos Aires. No se pretendía

con esto encontrar resultados en el desempeño de los alumnos, sino determinar los criterios con los que se

evaluarían las prácticas docentes.

En el año 2011, se decidió incorporar el Plan a la Dirección de Primaria y proyectarlo a nivel nacional. Las escuelas

elegidas para participar en la primera etapa fueron aquellas cuyos alumnos tenían mayores dificultades educativas

(escuelas PIIE). Se creó la figura de los Tutores regionales, quienes asumieron la conducción de la formación, y el

equipo del Área se abocó a definir con mayor precisión la propuesta didáctica, elaborando las secuencias y

proponiendo nuevas actividades. Paralelamente se ajustó el contenido del ciclo formativo.

Cuando fue el piloto había más una intención de acercamiento, pero no una propuesta didáctica tan clara.

Estas secuencias fueron armadas a partir de los Núcleos de Aprendizaje Prioritario, de los Cuadernos para el

Aula, para que los docentes en el aula vieran la continuidad de una política que empezó con los acuerdos

curriculares nacionales, como fueron los NAP; que siguió con un material de desarrollo curricular, los

Cuadernos para el Aula; y se continúa con este material donde ya son pequeñas muestras de actividades que

estaban en los Cuadernos para el Aula, que están integradas en una secuencia, que es lo que consideramos

para el segundo ciclo, los temas ejes, capitales. Son secuencias de 10 actividades. Estas podrían llevar en la


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escuela 4 semanas; queda armada una propuesta para 4 meses de trabajo, el maestro puede agregar lo que

le parezca. Además la idea es que sean secuencias para la discusión y la capacitación, no son secuencias para

decir…. que te doy el librito, y material para la discusión en los encuentros de capacitación.

Esta labor no se percibe como concluida, sino como un proceso continuo de introducción de ajustes.

Los materiales están previstos como algo flexible. Ya en la primera revisión aparecen algunas modificaciones

a partir de los encuentros con los maestros, no es un material cerrado sino que es dinámico, que puede ir

adquiriendo distintas formas e irse adaptando a los cambios.

La implementación se fue dando gradualmente. “En 2011 lo que hubo fue… en algunas jurisdicciones, 2012 en 14

jurisdicciones. Nosotros recién en 2013 tuvimos a todos adentro. Este es nuestro segundo año completo”.

Se ha programado la incorporación de 1.000 escuelas por año a partir del año 2015, y la entrega del material

diseñado a 13.000 escuelas de gestión estatal. Se prevé que la continuidad del financiamiento estará dada por

recursos del Tesoro Nacional (Fuente 11). Estas nuevas escuelas cuentan con una alta incidencia de población que

recibe la Asignación Universal por Hijo (AUH). En su selección se adoptado adicionalmente un criterio de

concentración territorial, a fin de optimizar el trabajo de los AD y dar respuesta a la demanda de los supervisores

escolares (que han cuestionado la parcialidad de la atención de las escuelas que tienen a cargo: “porqué yo tengo 3

escuelas y 3 no…”). Dos serias dificultades registradas durante la implementación del Plan.

La estrategia de retiro de las escuelas y escalamiento prevista es la siguiente:

Luego de un año y medio de participación en el Plan, se mantendrá un acompañamiento parcial a las escuelas

originalmente destinatarias, considerando situaciones particulares.

Igual es relativo, hay lugares como Chaco en donde hay escuelas alejadas que además cambió el director, los

docentes, es como si fuera una escuela nueva. El problema de la rotación de los docentes… Es parte de la

dinámica del sistema, hay que estar presente, acompañar con flexibilidad las situaciones particulares que van

surgiendo…

Ese medio tiempo disponible será asignado a las nuevas escuelas incorporadas.

Las escuelas viejas van a tener un medio acompañamiento, que empiecen a trabajar solas, y la gente que

estaba trabajando con las viejas, ese medio tiempo lo va a dedicar a las nuevas.

Más allá de la extensión de la cobertura, cabe reflexionar sobre la sostenibilidad de las acciones desarrolladas. En

primer lugar, resulta fundamental señalar que hay un reconocimiento y valoración de esta cuestión por parte del

equipo de coordinación.

Hay un tema de sostener esto, que implica un cambio importante en las prácticas de enseñanza y en lo que

queremos que los chicos salgan aprendiendo… requiere un trabajo sostenido.

Por otro lado, se pone en evidencia que la sostenibilidad del Plan es referenciada principalmente a los antecedentes.

La confianza queda depositada en la experiencia de las distintas iniciativas a lo largo de la historia del programa que

de lo que fue genera tranquilidad y cierta previsión respecto de los derroteros futuros y la previsibilidad de lo que

será.


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En ese sentido hemos tenido un apoyo muy fuerte de la Dirección de Primaria.(…)(Que través de las distintas

acciones realizadas en 2009, 2011, etc.)(…); va dando a todos los que participamos del Plan esta idea de

continuidad necesaria para cualquier transformación que quieras hacer; cualquier acción del Estado, que

requiero que esto mejore, requiere continuidad.

En cuanto a la extensión y ajuste de las acciones, se ha agendado la demanda de ampliar la cobertura al primer ciclo

del nivel primario, y realizar adecuaciones en función del tipo de jornada.

RESULTADOS CONSOLIDADOS DE LA EVALUACIÓN DEL PMPT6

Los primeros resultados relevados del PMPT en Buenos Aires, Chaco, Chubut, Mendoza, Santa Fe y Tucumán

(Galarza, 2013), sugieren una buena acogida de la innovación por la comunidad educativa, pero también algunas

dificultades en el diseño y ejecución que son merecedoras de atención.

Aspectos relacionados con el diseño

En el apartado anterior se presentó el organigrama dispuesto para la implementación del PMTP, según surge de

la normativa que regula su funcionamiento (Reglamento Operativo y sus respectivos Anexos). Se retoma a

continuación –de manera esquemática– la configuración del dispositivo tal como fuera diseñado, a fin de

identificar sus fortalezas y debilidades.

Actualmente se encuentran participando del Plan 1.677 escuelas. Se trata de instituciones educativas que

forman parte de la llamada “primera generación de escuelas PIIE”. Fueron las primeras en ingresar a ese

Programa, que asiste a escuelas cuyo alumnado posee mayores condiciones de vulnerabilidad social y que

registran indicadores de repitencia y sobreedad superiores al promedio nacional, y tasas de promoción

inferiores. Se ha estimado que en estas escuelas existen unas 15.000 secciones de 4°, 5° y 6° grado, a las que

asisten 365.000 alumnos matriculados en las mismas.

Las escuelas participantes se agrupan en Núcleos de 8 instituciones de una misma Zona de la jurisdicción. Cada

Núcleo Zonal está a cargo de un AD (aproximadamente 300 en total) que debe visitar cada escuela

quincenalmente y coordinar los encuentros de capacitación, que se realizan en forma rotativa, para los maestros

de las escuelas del Núcleo. Cada grupo de maestros de un mismo grado asiste a 4 encuentros de capacitación

durante el año, uno por secuencia didáctica. Los AD zonales reportan a un CP, a razón de 5 AD por CP. El

dispositivo de implementación del PMPT se configura entonces de la siguiente manera:

En la práctica, algunas provincias han alterado la ratio de AD/CP y Escuelas/AD en función de algunas

6 En este apartado se retoman los principales resultados presentados en la versión preliminar del Informe Anual 2013 –

Módulo II: Programa Nacional Matemática para Todos, producto de la consultoría de evaluación solicitada por el

PROMEDU 2 y coordinada por Daniel Galarza. Dicho informe fue elaborado a partir de la sistematización de

información proveniente del trabajo de seguimiento de los Encuentros Nacionales y de las instancias de Capacitación

Virtual; el análisis de los datos recabados mediante cuestionarios auto-administrados dirigidos a los responsables del

Plan de la mayor parte de las provincias y de las entrevistas con responsables de las instancias de capacitación; las notas

del trabajo de campo de 2012 y el análisis preliminar de la información resultante del trabajo de campo de 2013. El

trabajo de campo 2013 se inició durante los meses de noviembre y diciembre, previéndose su conclusión entre febrero y

marzo de 2014. Las provincias donde se desarrolló este trabajo fueron Buenos Aires, Chaco, Chubut, Mendoza, Santa

Fe y Tucumán. Los hallazgos presentados en el Informe Anual 2013 son complementados y contrastados mediante

información primaria recabada en diciembre de 2014 por el equipo consultor de la OEI. Para esto se realizaron

entrevistas a los respectivos coordinadores de los planes evaluados.

particularidades contractuales y territoriales. Por un lado, muchas provincias han contratado AD de dedicación

parcial (12 horas semanales) que asumen la responsabilidad del trabajo en 4 escuelas (en lugar de 8). Por el otro,

en consideración de los imperativos que introduce la distribución geográfica de las escuelas, algunas provincias

han modificado esta razón asignando menos escuelas a aquellos AD que deben cubrir zonas en que las distancias

son mayores, redistribuyéndolas entre aquellos que tiene a su cargo escuelas geográficamente más

concentradas, generalmente en las grandes ciudades.

La carga de los AD se ha definido en términos de “escuelas”, pero resulta importante considerar la razón

Secciones/AD, dado que es esta la que permite determinar en definitiva la adecuación entre la cantidad de AD y

maestros a los que se dirigen las acciones de acompañamiento. Este aparece como un problema vinculado con el

diseño, que debería ser revisado a fin de garantizar el correcto desarrollo de las tareas de acompañamiento a los

docentes.

En la entrevista mantenida con el equipo central de coordinación se planteó esta cuestión, que fue reconocida

como sub-óptima pero “es trabajar sobre lo factible; si en vez de 270 acompañantes tuviéramos 500

acompañantes sería mejor, trabajaríamos de otra manera”.

Por otro lado, se destacó que el incumplimiento de la frecuencia quincenal prevista ha sido compensado por

visitas más prolongadas que garantizan la calidad del acompañamiento realizado.

Lo que nos pasaba era que te hacían las visitas, pero eran visitas de médico. Lo que hemos ganado

es que la asistencia sea de calidad: no puedo cada 15 días, puedo cada tres semanas pero de

calidad.

Creo que lo que sí trasmiten los referentes es este compromiso de no dejarlos solos, aunque no

cumplan con los 15 días, tiempo de mayor calidad.

Finalmente, cabe señalar que algunas jurisdicciones han hecho explícito su malestar por no haber sido

convocadas a participar en el diseño del Plan. El Equipo Provincial de Buenos Aires ha resaltado la

importancia de la participación de las jurisdicciones en las iniciativas nacionales para afianzar los

compromisos, así como la importancia de resguardar la alineación entre las propuestas de ambos niveles

administrativos.

Dificultades operativas

Se han hecho evidentes algunas dificultades operativas que ocasionaron demoras en la implementación del

Plan. Esto determinó que en algunas jurisdicciones las iniciativas de mejora de la enseñanza de la

matemática comenzaran a desarrollarse plenamente recién en el año 2013 (como se señalara antes).

Parte de estas dificultades estuvieron vinculadas con la selección y contratación de los AD, debido a:

La falta de perfiles profesionales acordes y la incompatibilidad de cargos o la superposición horaria

con las tareas docentes desarrolladas.

Remuneraciones inferiores a las percibidas en los INFOD y falta de reconocimiento contractual de

las condiciones laborales vigentes para los docentes.

La complejidad de los circuitos administrativos para efectivizar la designación y las demoras en la

contratación a término, que provocaban la declinación del candidato.

El equipo de coordinación central atribuye estas debilidades principalmente a los sistemas normativos y

administrativos vigentes: “las reglamentaciones impiden”. Cada jurisdicción tiene un sistema de

incompatibilidad distinto, que define la cantidad de horas que un docente puede tomar.

Vos tenés que contratar a alguien, la idea era que pudiera tomar 24 horas cátedra. En muchas

jurisdicciones tuvimos que tomar dos de 12, porque si no tenían que dejar otras cosas que estaban

haciendo y que la gente no estaba dispuesta a hacer, si no superaban el número de horas.

Si no tuviéramos incompatibles, además es otro problema administrativo…

Aún cuando “les interesa la propuesta”, estas situaciones dieron –y siguen dando– lugar a una intensa

rotación de AD, que impacta lógicamente en el proceso de capacitación.

(Se siguen incorporando AD) todo el tiempo. Hay renovación. En algunas provincias bajan a la gente

y ponen gente nueva al año siguiente. Después hay las cosas normales, gente que se embaraza, que

se casa… que se jubila. Hay un par de casos complicados en esta cuestión, con gente con la que hay

que arrancar otra vez de cero: Misiones; Chaco, que ya se resolvió; Formosa; Buenos Aires.

(En Buenos Aires) Deberían tener 70, siempre son 40 que fluctúan y están los nombres pero no

aparecen, y cuando uno hace la capacitación de los que están, justo habían mandado la renuncia… y

entonces hay otros 10 que…

En el Informe Anual 2013 se vinculaba esta dinámica con el surgimiento de disparidades temporales entre el

acompañamiento a los docentes y la posibilidad de planificar las actividades del aula a término,

intensificadas por “el retraso de los fondos para poder realizar los encuentros pautados” y la demora de los

recursos necesarios para que los AD pudieran visitar las escuelas. En cambio, el equipo central de

coordinación relaciona las demoras registradas con cuestiones de orden político.

Lo que provocó un retraso fueron cuestiones de orden político. No fue un tema que tuviera que ver

con la formación, hubo provincias que mandaban a la gente antes o después, porque tenían que

juntar los currículos…

El retraso tiene que ver con cuestiones organizativas de cada provincia, internas, de estilos, de cómo

trabajan, de acuerdos o desacuerdos. Este es un Plan radicado en la Dirección de Primaria

(jurisdiccional, donde hay) acuerdos o no, mejor funcionamiento del grupo, a veces se elige gente

que se lleva mejor o no tan bien… La provincia es la que decide a quien pone como Referente, como

Asistente Didáctico.

Aspectos relacionados con la gestión

Perfil de los RP. Todos los RP que respondieron la encuesta auto-administrada7 (14 de las 24 jurisdicciones)

declararon tener título docente, 9 de ellos manifestaron además contar con un título universitario y otros 3,

con postítulo docente. Por otro lado, 11 RP declararon haber realizado cursos de capacitación en los últimos

5 años (estudios vinculados con el área de conocimiento o con su enseñanza). Todos los RP contaban con

antigüedad docente (entre 12 y 40 años) y 8 con experiencia en la administración pública.

Con respecto al acceso al cargo, 8 RP habían participado de una convocatoria abierta y evaluación de la

terna de antecedentes, mientras que los 6 restantes referían a un ofrecimiento de la Dirección de Nivel

Primario, de la Secretaría de Educación o del Consejo de Educación provincial (en consideración de su

experiencia como supervisores o por su formación como especialistas en el área de la matemática).

Cabe señalar también que 12 de los RP declaraban desempeñar además otra actividad profesional (en

7 Encuesta realizada en el marco del trabajo citado previamente de Galarza, D. “Informe Anual 2013 – Módulo II:

Programa Nacional Matemática para Todos”

general como docentes).

En definitiva, el perfil profesional de los RP se muestra satisfactorio y adecuado a los requerimientos

normativos.

Funciones y desarrollo de las tareas. El rol del RP consiste en coordinar las tareas de los AD, así como

articular las comunicaciones y directivas con la instancia nacional. El tamaño de los equipos provinciales, de

acuerdo con la cantidad de escuelas a cubrir y su dispersión geográfica, genera cargas diferenciales para los

RP. Estas cargas se reflejan no sólo en la coordinación pedagógica de las tareas de los AD, sino en la gestión

administrativa, situación que se ha manifestado en las jurisdicciones más grandes, particularmente en

Buenos Aires, que solicitó refuerzo mediantes la contratación de más Asistentes (según el RO se prevé la

contratación de un Asistente por jurisdicción).

En cuanto a las tareas administrativas, surgen testimonios sobre “lo engorroso de las tramitaciones, lentas,

contradictorias en muchos casos (nuevos formularios, tiempos, formatos, etcétera)”. Esto da lugar a la

sugerencia de…“estandarizar los pedidos de información para no tener que cambiar de formato cada vez

que se gestiona algo”.

Con respecto a las cuestiones pedagógicas se ha señalado “a veces me siento un poco sola porque es mucha

la tarea de organización de los encuentros”. En relación a estas tareas, la carga horaria prevista en el

contrato de los RP (24 horas semanales) aparece como insuficiente.

Por otro lado, se cuestiona la homogeneidad entre el nivel de remuneración del RP y los AD con contratos

de 24 horas semanales.

Comunicación de los RP con el nivel central. Todos los RP señalan haber recibido información para el

desarrollo de su tarea, de diferentes actores y niveles administrativos: Equipo de Coordinación Nacional (en

aspectos vinculados con la implementación del Plan), Direcciones de Nivel jurisdiccionales (en relación a la

gestión de permisos, espacios, etcétera), Coordinación General de la UEJ (en aspectos administrativos). Los

mecanismos de comunicación entre los diferentes niveles y actores implicados en el PMPT fueron

considerados adecuados, privilegiándose los medios virtuales como estrategia para acceder a novedades e

instrucciones en el día a día del Plan. Los RP valoraron también los encuentros presenciales como instancias

federales que permiten discutir aspectos más amplios de la implementación, líneas de trabajo y

perspectivas a corto y mediano plazo.

En cuanto a la reversa de este circuito (entrega de informes de gestión por parte de los RP al nivel central),

no existe un flujo sistemático de entrega de reportes y devolución a los mismos. Esta situación se relaciona

en parte con la insuficiencia de los recursos humanos en el equipo central a cargo de la Línea, que sólo

cuenta con capacidad de atender las situaciones de emergencia que pudieran surgir.

Nunca lo hicimos sistemáticamente (el seguimiento). Sí nos llegan lo de los Referentes, lo que

procesan de lo que sucede. Y en algún momento, en alguna jurisdicción, pido informes. No me dan

los tiempos, no tengo posibilidad de procesar todo eso. Siempre estoy pidiéndolos en términos de los

incendios. Esperábamos esa sistematización de DINIECE (Equipo de Coordinación Nacional).

Nos falta la figura de las Tutoras regionales que son las que nos traen los chismes. De cómo va

funcionando todo, en qué jurisdicción, donde hay más ruido… en función de eso como uno actúa

(Equipo de Coordinación Nacional).

Comunicación de los RP con los CP. Las estrategias de comunicación adoptadas asumen rasgos propios en

cada jurisdicción. Sin embargo, dado que los CP suelen estar radicados en la zona a su cargo, la

comunicación con el RP tiende a canalizarse por medios virtuales o telefónicos. Esta forma de contacto se

complementa con reuniones periódicas (más o menos frecuentes según la jurisdicción). Los Encuentros

Provinciales constituyen también ámbitos propicios para la planificación y seguimiento de las tareas. Esta

situación, señalada en el Informe Anual 2013, es confirmada por el equipo de coordinación.

Los capacitadores si tienen un seguimiento y en los encuentros de trabajo ellos hacen una síntesis o

comentan algún caso recuperado sobre eso.

Ese seguimiento lo hacen los Tutores. Y nos informan a nosotros. El seguimiento de los informes de

los Capacitadores en algunos casos lo llevan los Tutores y en otros los Referentes. En lo que tiene que

ver con lo pedagógico y didáctico, el Tutor, y en las visitas (a las escuelas), resistencias, el Referente.

Comunicación de los RP con los AD. La interacción del RP con los AD generalmente se encuentra mediada

por el CP. La frecuencia de presentación de informes por parte de los CP también resulta variable por

jurisdicción.

Los Encuentros Provinciales son aprovechados para delinear estrategias de intervención y planificar

acciones futuras, además de desarrollar la instancia de capacitación presencial prevista.

Presupuesto “clonado”. Esta herramienta de ejecución presupuestaria ha sido ideada con el objetivo de

ganar transparencia en la gestión de los recursos, iniciativa altamente valorable.

Trimestralmente tienen que presentar las acciones que van a hacer y se dan fondos cada tres meses.

Salvo lo que tiene que ver con los honorarios, que son dos veces al año. Hay un techo y, dentro de las

acciones que han previsto, pueden gastar con una planificación previa. Es un fondo en función de los

encuentros que hay que hacer (Equipo Nacional de Coordinación).

Sin embargo, la modalidad de previsión del gasto en forma trimestral por parte de las jurisdicciones

requiere una anticipación muy exacta de las actividades a desarrollar. Esto no siempre ocurre. En particular

la modificación del cronograma de los encuentros nacionales y provinciales introduce una incertidumbre

que la herramienta no logra absorber.

La variedad de encuentros que hay necesita una gestión muy organizada, porque hay que ir

previendo esos encuentros con tiempo, hacer los pedidos y responder al circuito administrativo:

articular esos tiempos con la gestión del Plan. Muchos encuentros no llegan a hacerse porque la

autorización no llega. Y muchas veces el período es grande, hay que hacer una previsión. Cuarenta

días hábiles… (Equipo Nacional de Coordinación)

Por otro lado se destaca la lentitud que imprime el circuito administrativo a la atención de las necesidades

cotidianas más sencillas (como sacar fotocopias).

Un dispositivo con esta complejidad necesita flexibilidad en los canales administrativos y cuando eso

no está… Seriedad y flexibilidad, un criterio que no lleve la cosa al mal uso del dinero. En algunas

provincias funciona bárbaro… (Equipo Nacional de Coordinación)

Se pone así de manifiesto la relevancia de “una gestión organizada”, que se relaciona estrechamente con

“quién toma las riendas” y la presencia de una “conducción clara”. Esta situación varía entre las

jurisdicciones.

Depende de cada jurisdicción. Cuando la Dirección de Primaria toma las riendas, se hace cargo del

Plan, la UEJ jurisdiccional viene a cumplir las decisiones políticas que se están tomando desde la

Dirección de Primaria, es lo que pasa en todas las jurisdicciones (Equipo Nacional de Coordinación).

Cuando no toma las riendas… aparecen cosas extrañas, como en provincia de Buenos Aires. Se

cajonean las cosas, a ver quién lo firma, la directora dice que no estaba al tanto, entonces aparecen

otras figuras… Cuando no hay una conducción clara, aparecen otros sujetos… (Equipo Nacional de

Coordinación)

Suficiencia y oportunidad de los recursos necesarios para costear gastos operativos. Las observaciones que

surgen con respecto a este punto en el Informe Anual 2013 son:

Que las comunicaciones a los Encuentros Nacionales se hagan con más tiempo, ya que nos solicitan

desde las UEJ entregar los pedidos un mes antes para que salgan los viáticos.

Los montos asignados a los viáticos no cubren las necesidades de alojamiento y alimentación,

teniendo los consultores obligatoriamente que acceder a servicios compartidos, y en el caso de no

poder hacerlo (por ejemplo, en el equipo hay un solo varón), este consultor debe disponer de dinero

personal para hacer frente a ese tipo de gastos.

Cuando hay Encuentros, los consultores deben adelantar el dinero de los pasajes y luego se

reintegra. Esta forma de organización supone poner al consultor a veces en situaciones incómodas

en cuanto a lo económico.

Instancias de capacitación dirigidas al equipo provincial (AD, CP y RP)

Uno de los espacios privilegiados para la formación de los integrantes de los equipos provinciales es el

campus. Los destinatarios del espacio son los equipos de AD (358) y CP (67).8

La carga horaria del curso es de 130 horas reloj, distribuidas en 11 meses. Se estima una dedicación semanal

de 10 horas reloj. La certificación final del ciclo está sujeta a la aprobación de todas las actividades

académicas requeridas, la asistencia al 75% de los encuentros presenciales previstos y la descarga de al

menos el 80% de las clases.

La organización pedagógica del ciclo formativo comprende 13 clases virtuales9 y 5 encuentros presenciales.

Se requiere que los participantes lean las clases y el material complementario puesto a disposición, además

de realizar diversas actividades y participar en los foros de debate.

La conducción de las actividades está a cargo de 6 Tutores regionales10, quienes junto con el equipo del

MEN conforman el Equipo Nacional Ampliado. En cada provincia se conforman grupos de trabajo entre cada

CP y los AD cuyo trabajo coordinará.

Si bien la participación de los RP en este espacio no es obligatoria, en algunas jurisdicciones se ha destacado

la importancia de la capacitación de este actor en tanto coordinador pedagógico del Plan. Los RP que

participaron del ciclo formativo fueron los de Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, San Juan,

San Luis y Santa Fe.

8 Cantidades registradas a la fecha de presentación de la versión preliminar del Informe Anual 2013.

9 Las especialistas del Equipo de Coordinación Nacional señalan que son 14 las clases virtuales.

10 Actualmente el Plan cuenta con 6 Tutoras Regionales “De NEA una correntina; en el NOA una tucumana; Centro

una de Ciudad de Buenos Aires contratada por Santa Fe; en Cuyo una pampeana; en Patagonia una de Chubut y en

Provincia de Buenos Aires una de Capital. Provincia de Buenos Aires es una región en sí misma” (Equipo de

Coordinación Nacional).

Según sus apreciaciones, registradas en el Informe Anual 2013, la lógica de intervención en el espacio virtual

fue más bien individual, siguiendo un cronograma de lecturas y actividades propuestas por los Tutores. En

este sentido, la plataforma cumplió básicamente el rol de repositorio de textos y consignas. Con respecto a

las instancias de capacitación presencial –los Encuentros Nacionales–, en los que participaron todos los RP,

esperaban que hubiera mayor intercambio de experiencias, aclaraciones sobre los alcances del rol y pautas

para la coordinación de los Encuentros Provinciales y Zonales.

Algunos de los AD entrevistados sugerían que las instancias destinadas a su capacitación debían ser previas

al trabajo en las escuelas, es decir, que era necesario asignar un tiempo específico de formación y

consolidación de los saberes involucrados en la implementación del Plan, para iniciar posteriormente el

trabajo con docentes y directivos en las instituciones. Es decir, que no consideraban conveniente capacitarse

y capacitar al mismo tiempo, tal como fuera previsto en el diseño de la herramienta.11

Esta apreciación no es compartida por los integrantes del equipo central a cargo del Plan, quienes

consideran que la confluencia de los diversos actores en los espacios de capacitación promueve el

intercambio horizontal de experiencias.

Sin embargo, sí es cierto que la rotación de los AD (a la que se hiciera referencia anteriormente) determina

la incorporación tardía de los reemplazantes en el proceso de capacitación, que se desarrolla a lo largo del

ciclo lectivo y en forma paralela al acompañamiento de los docentes. Esta situación se resuelve como se

describe a continuación.

Las secuencias tienen una distribución en el año. El que entra en el ciclo de formación tiene que

ajustarse al módulo de la secuencia. Si se está trabajando con operaciones con números naturales

tiene que ajustarse a eso, pero antes tiene un recorrido que todos tienen que hacer de manera

previa, que es un módulo de primaria sobre los problemas de la enseñanza en el nivel, y unas clases

que son como una inmersión en la perspectiva general de trabajo de las secuencias.

Los nuevos AD son acompañados por otros AD o por el CP.

Implementación de las acciones en las escuelas

El PMPT se propone como eje de trabajo el análisis y la reflexión sobre la implementación en las aulas de

secuencias didácticas especialmente elaboradas en el marco del Plan. Las mismas se organizan en torno a

saberes para 4°, 5° y 6° grado incluidos en los NAP, proponiendo algunas actividades a través de los

Cuadernos para el Aula elaborados por el Ministerio de Educación de la Nación. Cabe señalar que el recorte

elegido focaliza en contenidos claves en relación con la continuidad de las trayectorias escolares en el ciclo,

pero no cubre la totalidad de los contenidos previstos para cada año.

11 El Plan contempla el desarrollo simultáneo de las siguientes líneas de acción: (i) formación de los CP y AD, a través

de su participación en el Ciclo Formativo Virtual conducido por los Tutores del MEN; (ii) acompañamiento a la tarea de

enseñanza en las escuelas, que contempla el análisis por parte de los docentes de las propuestas de enseñanza y la

reflexión sobre sus prácticas; (iii) promoción de una red de MO, como espacio de intercambio horizontal de

experiencias, recopilación y análisis de producciones escolares realizadas en el marco de la implementación de las

secuencias didácticas; y (iv) actualización en gestión curricular para directivos y supervisores a través de su

participación en encuentros de trabajo específicos para trabajar sobre aspectos vinculados a la gestión del proyecto

formativo en el área de matemática.

Las secuencias didácticas propuestas son:

Operaciones con números naturales

Fracciones y expresiones decimales

Propiedades de las figuras geométricas

Operaciones con números decimales

El PMPT se implementa en las escuelas a través de 4 ciclos (uno por secuencia didáctica) que tienen una

duración aproximada de 10 u 11 semanas cada uno, lo que incluye un trabajo preparatorio de 4 semanas.

La capacitación de los maestros se organiza mediante la participación en 4 encuentros, uno por secuencia

didáctica, y el acompañamiento a la labor cotidiana de directivos y docentes a través de visitas de los AD a

las escuelas. Además de las acciones de capacitación y acompañamiento, el PMPT contempla la entrega de

recursos (juegos y útiles) y material impreso a las escuelas participantes.

Capacitación.La capacitación de los docentes se realiza “en servicio”, mediante su participación presencial

en los Encuentros de Núcleo (grupo de escuelas a cargo de un AD) y su participación virtual en el ciclo

formativo.

En cada Encuentro los maestros de matemática de un mismo grado del segundo ciclo del nivel primario se

juntan con su AD. Algunas jurisdicciones han promovido la asistencia de todos los maestros de matemática

del segundo ciclo a los encuentros previstos (tal el caso de Mendoza), es decir, a los cuatro encuentros por

secuencia didáctica correspondientes a cada uno de los tres grados. Esta estrategia no es valorada como

óptima por los integrantes del equipo de coordinación porque consideran que la concurrencia de una gran

cantidad de docentes a los encuentros dificulta la interacción y apropiación de los contenidos previstos.

Eso lo han hecho con la intención, no de multiplicar los espacios sino de hacer uno en vez de tres. No

se puede atender a tanta gente junta. Tratamos de que haya encuentros que permitan la

interacción. Participan los de 4° un día, los de 5° otro día…

Por otro lado, el desarrollo de los Encuentros durante una jornada completa, tal como estaba prevista,

terminó en algunos casos restringiéndose a media jornada por disposición de los supervisores escolares.

“Tampoco se puede ver todo lo que se quisiera en un día, que a veces es medio día”.

También se han registrado casos, particularmente en la provincia Santa Fe, en que los directivos se

involucraron activamente en la propuesta y solicitaron participar de las capacitaciones dirigidas a los

docentes a fin de asumir la perspectiva de enseñanza que propone el PMPT. Sin embargo, tanto directivos

como supervisores participan en carácter de “invitados”. Los directivos tienen espacios específicos de

encuentro, que son conducidos por el CP. Dos veces al año se convoca a los directivos de varios Núcleos

durante media jornada para tratar cuestiones vinculadas con el afianzamiento institucional de las premisas

del Plan.

Cabe observar que esta modalidad de capacitación específica a docentes por un lado y directivos por el otro

no resulta óptima para consolidar la propuesta institucional en las escuelas, aun cuando esta es la meta de

mediano plazo reconocida por el equipo de conducción.

El compromiso de participar del Plan, cierta obligación de generar un lugar a la reunión de los

maestros con los Acompañantes, que de distintas maneras se vaya instalando en las escuelas, esa es

la meta, más allá del contenido de la reunión.

En la cuestión del acompañamiento se espera que en la escuela se vaya organizando un espacio de

reuniones para reflexionar sobre la enseñanza con estos materiales o no, con o sin

acompañamiento. Esto de empezar y tomar esto como algo de la vida escolar, ir generando los

espacios… a veces es muy difícil en las escuelas abrir ese espacio sistemático, de reunión para mirar

que estamos enseñando y de qué modo, no es fácil.

A partir del reconocimiento de la importancia de darle continuidad a la perspectiva de enseñanza

promovida por el PMPT, no sólo entre los grados del segundo ciclo sino con el primer ciclo y 7° grado,

surgieron iniciativas de incorporar también a estos maestros en los cursos de capacitación y otras orientadas

a socializar la experiencia entre colegas a través del desarrollo de acciones de transferencia en la institución.

Con respecto a este último punto cabe señalar que no ha sido posible hasta el momento constituir la Red de

Maestros Orientadores.

Era participación voluntaria, lo que pasa es que faltaron articulaciones con el INFOD para ver cómo

coordinar y ahora, a partir de este año, está la oferta de un ciclo de especialización para maestros

(un postítulo), y hay allí la posibilidad de articulación de ese ciclo y los maestros que participaron en

el Plan y tienen intención de profundizar su trabajo en el área de matemática… hasta el momento

hemos detectado en las provincias perfiles posibles… de maestros interesados.

Se ha observado un alto cumplimiento en la implementación y asistencia a los encuentros de capacitación.

Sin embargo, la modalidad de capacitación en servicio –que ha sido en general altamente valorada– generó

algunos obstáculos vinculados con la ausencia de los docentes de las aulas. Resulta destacable la forma de

resolución de esta dificultad en Santa Fe, donde a partir del reclamo de los directores en los Encuentros

Zonales, se decidió otorgar licencia a los casi 500 docentes participantes y designar suplentes para cubrir sus

puestos durante las jornadas de formación.

Algunas observaciones realizadas a la estrategia de capacitación docente en el Informe Anual 2013 fueron:

La necesidad de garantizar la continuidad del Plan, incrementar la frecuencia de los Encuentros de

Núcleo, extender la convocatoria a los docentes de los otros grados, e involucrar formalmente a los

directores y supervisores en los encuentros.

Con respecto a la participación de los supervisores y directores en las instancias de capacitación, se

han adoptado distintas modalidades en las jurisdicciones consideradas: en algunos casos como

parte del dispositivo de implementación, en otros como invitación a participar y en otros no se los

incluyó. En la concepción original del Plan, los sujetos privilegiados de las acciones de formación son

los maestros de grado. Sin embargo, se ha constatado que el involucramiento de los equipos de

conducción y supervisión en los encuentros de capacitación redundó en mejores resultados.

La importancia de considerar el alto nivel de rotación de los docentes entre grados y ciclos de una

misma escuela o entre escuelas. Esta situación requiere atención para asegurar la sostenibilidad de

las acciones en las instituciones participantes.

La necesidad de articular las acciones del Plan con la formación docente inicial, dado que en los

profesorados se continúan reproduciendo prácticas que no tienen que ver con la concepción del

área enmarcada en los actuales documentos curriculares. De modo que, aun si se lograra

universalizar la cobertura del Plan, no quedaría asegurada su continuidad del mismo ante el

recambio generacional de los maestros.

La conveniencia de extender una certificación a los docentes involucrados, que sea reconocida para

acreditar puntaje docente, ya que “si bien es una capacitación en servicio, la disponibilidad horaria

para participar de Encuentros de Núcleo, realizar informes y cumplir con las entrevistas pautadas,

excede ampliamente la carga horaria laboral”.

Acompañamiento. El acompañamiento a los docentes en las escuelas es función del AD. Como se señalara

antes, se han registrado ciertas dificultades en las tareas de seguimiento derivadas de la definición de una

pauta de Escuelas/AD que no considera adecuadamente la cantidad de turnos ni de secciones. Se registran

así algunas diferencias en la frecuencia de las visitas de los AD a las escuelas, originalmente pautada como

quincenal. En este sentido, en el Informe Anual 2013 se señala “Será importante para los programas evaluar

el impacto que pueda tener esta variación de la frecuencia respecto del diseño original y considerar las

causas para una futura ampliación de los programas”.

Los AD participan de las jornadas institucionales, orientando a los docentes en el trabajo áulico y en la

elaboración de sus planificaciones mediante la aplicación de las actividades propuestas en los Cuadernillos.

El rol de los AD es percibido como central para asegurar una bajada relativamente homogénea de los

lineamientos de trabajo del Plan. Su posición central en el diálogo pedagógico con los docentes y el hecho

de conformar un cuerpo de especialistas no tan extendido contribuye a esto.

Esto requirió la construcción de la idea de “acompañamiento didáctico” junto a los maestros, en tanto

forma de trabajo diferente a los tradicionales cursos de capacitación o talleres de formación. Luego de lo

cual los AD pudieron forjar vínculos con los docentes e instalar las observaciones de clase como formas de

acceder a experiencias didácticas novedosas.

A veces es parte del aprendizaje, en el ciclo de formación, la construcción del rol depende a veces de

cuestiones personales. A los profesores de matemática que no tienen mucha experiencia en primaria

les cuesta, pero hay mucho acompañamiento de los Capacitadores. Tienen más experiencia y están

atentos a eso. A veces llegan a la escuela a acompañar al Acompañante que tiene alguna dificultad,

que no se siente tan cómodo (Equipo de Coordinación Nacional).

En cuanto a la dinámica escolar, la presencia del AD constituye una “interrupción” de las formas habituales

de organización institucional, que requiere la anticipación de espacios y tiempos de trabajo por fuera de la

caja horaria tradicional. En este sentido, se registró un compromiso desde las direcciones de las escuelas en

disponer la caja horaria a los efectos de crear un espacio de trabajo entre los AD y los docentes y entre los

propios docentes. Esta organización se vio favorecida en las escuelas de jornada extendida, donde resultó

más sencillo crear espacios institucionales para dar lugar al trabajo en equipo y compartir experiencias.

En virtud del éxito de la experiencia en las escuelas participantes, muchas jurisdicciones solicitaron la

ampliación de las escuelas incluidas por Nación en el diseño original. De ello se derivan distintas estrategias

jurisdiccionales para extender el Plan a otras escuelas, otros docentes u otros ciclos.

En otros casos, fueron los inspectores escolares los que solicitaron la participación en los encuentros de

capacitación de los docentes de las escuelas de su circuito no alcanzadas por el Plan.

Finalmente se han registrado avances en la conformación de redes inter-escolares organizadas por las

instancias de supervisión para la socialización de la propuesta.

Algunos de los obstáculos identificados remiten a la propia dinámica del sistema educativo (que no dejan de

afectar la implementación del Plan). Estos se relacionan con la falta de docentes, el ausentismo y el alto

nivel de rotación. Sin embargo, surgen otros que se desprenden directamente de su implementación: falta

de institucionalización del plan, de acompañamiento de los directivos, insuficiencia de recursos humanos y

monetarios, falta de creación del cargo de Maestro Orientador y las dificultades que genera la no

universalización del Plan a todas las escuelas.

Modificación de las prácticas docentes

Las notas de campo que informan sobre las prácticas docentes en la enseñanza de la matemática, recogidas

a fines de 2013 en las jurisdicciones seleccionadas,12 el análisis de los cuadernos de clase y la información

surgida de las entrevistas con los propios actores han permitido aproximarse a la caracterización de los

procesos de apropiación de la nueva propuesta de enseñanza por parte de los docentes, como instancia

previa a la evaluación de los logros obtenidos por los alumnos.

Las evidencias encontradas en cuanto al tiempo destinado a la enseñanza de la matemática dan cuenta, en

general, del respeto de la normativa vigente en la jurisdicción. (Aunque se detectaron casos en que la carga

horaria prevista para el área y grado se ubicaban por debajo de lo establecido.)

Sin embargo, la adopción de las nuevas formar de enseñar y de aprender matemática propuestas por el Plan

han dado lugar a la preocupación por los plazos definidos, ya que según lo expresa una maestra “los

tiempos para enseñar y aprender así son otros”.

Esto, junto a la adopción de estrategias novedosas, tanto para docentes como para los padres de los

alumnos, imprimió de una lentitud adicional a los procesos.

Por otro lado, los maestros destacaron que “una debilidad es que las secuencias que proponen, algunas, son

muy largas”, lo cual determinó la organización de “mini-secuencias”, es decir, la selección de ciertas

actividades a partir de las secuencias didácticas propuestas originalmente.

Con respecto a este punto cabe realizar una aclaración. Según las especialistas del equipo de coordinación

del Plan, el diseño de mini-secuencias fue pensado para su trabajo en los Encuentros de Núcleo y no en

función de la imposibilidad de aplicar en las aulas las secuencias originalmente propuestas a lo largo del

ciclo lectivo.

Pensando en que los Encuentros de Núcleos son encuentros cortos, elegimos mini-secuencias, tres o

cuatro que se trabajaban en el Encuentro de Núcleo. Es una reducción pensada en generar

alternativas para los maestros que les parece muy largo, o para empezar algún espacio de

intercambio. También es posible tomar tres actividades que tienen una unidad de sentido, para

animarse, con esa experiencia más corta. Un primer paso, más breve, para luego avanzar.

Con respecto a la adecuación de las secuencias didácticas propuestas con respecto al nivel de los alumnos

resulta necesario tener en cuenta el perfil poblacional de las escuelas participantes.13 En este sentido,

surgen testimonios que dan cuenta de situaciones de atraso escolar, situación ratificada por el equipo de

conducción: “La tradición de la meseta”.

12 Cabe recordar que estas eran Buenos Aires, Chaco, Chubut, Mendoza, Santa Fe y Tucumán.

13 Como se señalara anteriormente, estas escuelas registran un desempeño deficiente de los principales indicadores

educativos (repitencia, sobre edad, abandono, promoción). Sin embargo, del diagnóstico inicial que dio lugar a la

implementación del Plan surge que este retraso no sólo afecta a las escuelas PIIE.

En relación a la planificación de las clases, la mayoría de los docentes afirman utilizar el diseño curricular

jurisdiccional, los NAP y los materiales propuestos por el PMPT. Resulta destacable la escasa mención a los

Proyectos Educativos Institucionales.

Por otro lado cabe señalar que en ciertos casos se menciona exclusivamente a las secuencias didácticas del

Plan y los Cuadernos para el aula.

Se ha puesto en evidencia cierta desconfianza en la propuesta. Esto queda reflejado en el testimonio de una

CP que detectó la existencia de planificaciones paralelas, una según el abordaje tradicional y otra que se

adecuaba a la propuesta del Plan.

Sin embargo, es probable que esta desconfianza se genere a partir de una mala interpretación de la

propuesta.

Los maestros creen que hay una dicotomía entre que si hay que enseñar el algoritmo o no...

Nosotros lo que les decimos es que es falsa esta dicotomía, porque lo que les estamos diciendo es…

no decimos no enseñar el algoritmo, al contrario, qué caminos, qué trayecto, qué recorrido didáctico

hay que hacer antes de enseñar al algoritmo tradicional. Y entender que antes de enseñar el

algoritmo hay que hacer propuestas donde el chico pueda desplegar, primero intuitivamente y

después lo va a hacer en forma explícita, el tema de las propiedades. Que antes de enseñar el

algoritmo hay que trabajar con las propiedades, es una cuestión que a los maestros le cuesta

muchísimo ese cambio… Ese es el cambio… con el tema de los algoritmos es todo un tema, los

maestros ponen el grito en el cielo… Nosotros con eso tuvimos todo un tema, ahora están un poco

más convencidos… no sé si convencidos… se trata de que lo entiendan… de que es al revés. (CP,

Santa Fe)

Cabe subrayar aquí una cuestión ya señalada anteriormente: la necesidad de articular los tiempos de

capacitación y asesoramiento a los docentes con el desarrollo del ciclo lectivo.

En cuanto a la valoración del material, los maestros coinciden en destacar que “son muy buenos”.

En algunos casos, el material (cajas de juegos y útiles) no era suficiente para todos los alumnos, de modo

que los directores decidieron organizar la caja curricular para garantizar su disponibilidad, o bien promover

la generación de arreglos entre los maestros del área. Esto ha permitido hacer un uso frecuente de del

material, aunque en los grados muy numerosos se ha dificultado su utilización.

Según la percepción de inspectores o supervisores escolares y directivos los principales cambios

evidenciados se relacionan con la mayor coherencia en el abordaje de la enseñanza de la matemática entre

los grados del ciclo, posibilitada por la construcción de trayectos formativos afines y la modificación de las

prácticas docentes en el aula.

Por su parte, los docentes valoran el descubrimiento de nuevas formas de enseñar y aprender matemática.

El equipo de coordinación destaca como logros del Plan:

La inclusión de todos los chicos en la clase de matemática, el abrir a una variedad de procedimientos

y que un mismo problema sea tratado en el aula con variedad de escrituras. Esto aparece como una

regularidad en los relatos de los maestros.

Los juegos como instancia productiva de trabajo asociados a una actividad que aparece luego, con

reflexión sobre el juego y explicitación de los contenidos matemáticos involucrados.

Perspectivas de los alumnos

Finalmente, resulta indispensable considerar las perspectivas de los alumnos. Para ellos, una “buena clase

de matemática” es aquella en la que “entendemos y el profe no tiene que explicar nada”.

Las clases que los alumnos disfrutan más son:

…“todas en las que jugamos, por ejemplo con las cartas o medimos el patio, los salones, cuando

hacemos cosas divertidas. Nos gusta porque aprendemos más y todos trabajamos” (Alumnos,

Chaco).

…la de fracciones, hicimos dibujos en afiches y le explicamos a otros grados lo que son las fracciones

equivalentes, trabajamos con papel cuadriculado y también hicimos un trabajito con los nenes de 1°

grado. (Alumnos, Santa Fe)

Estos testimonios reflejan el cambio de rol del docente, que comienza a desempeñarse como orientador en

el proceso de aprendizaje, y el despliegue de acciones vinculadas con el desarrollo de la capacidad de los

alumnos de comunicar los procesos de construcción del conocimiento. La centralidad del juego y el trabajo

colaborativo contribuyen también a redefinir el aprendizaje, traduciéndose en un mayor entusiasmo por

“hacer matemática”.

En las observaciones de las clases de matemática en las escuelas participantes del Plan se evidenció un

modo de organización dinámico apoyado en la participación activa de los estudiantes, abordando los

distintos contenidos a través de situaciones problemáticas y juegos, favoreciendo el intercambio de saberes

no sólo entre el docente y los estudiantes, sino también entre los mismos estudiantes. Finalmente, resulta

destacable que la concepción de los alumnos sobre “buenas clases” del área condiga con las respuestas que

dan sobre las clases “típicas” que tienen.

Dinámica de la matrícula y evolución indicadores educativos

Se presenta a continuación la evolución de la matrícula de las 1.651 escuelas alcanzadas por el programa

para las que se cuenta con información para los años 2009 y 2013 y el análisis de algunos indicadores

básicos, relevados desde la DINIECE.

Al igual que en todo el nivel primario, este universo de establecimientos, que registraban al año 2009 una

matrícula total de 778.615 alumnos, al año 2013 presenta un descenso de 4,5 puntos porcentuales,

alcanzando a 743.358 estudiantes. En cuanto al segundo ciclo la disminución es levemente mayor, llega a 7

puntos porcentuales. Como señalamos, esta dinámica es producto del comportamiento demográfico, es

decir, acompaña el descenso de la población entre las edades de 6 a 11 años.

En relación a la repitencia y la sobreedad en el segundo ciclo de estas escuelas, se observa una importante

mejora: la repitencia desciende de 5,3% a 3% entre 2009 y 2013, y la sobreedad de 35 a 27,7% para igual

período, dinámica que se observa en todas las jurisdicciones. Aunque no es posible atribuir estos resultados

únicamente a la actividad del programa

Educación primaria común: escuelas alcanzadas por el PMPT. Repitencia y sobreedad en el 2º ciclo. Total

país según jurisdicción. Años 2009 y 2013.

Escuelas con Plan de Matemáticas. 2º Ciclo. Porcentaje de

repetidores según jurisdicción. Años 2009 y 2013

5,3

4,7

4,2

3,4

3,8

11,3

4,5

4,2

5,6

6,2

2,5

4,6

4,2

10,2

6,4

7,5

5,6

6,1

6,4

11,8

13,8

5,2

5,7

5,8

3,9

3,0

2,7

1,4

3,6

2,1

7,0

2,3

1,7

5,2

1,9

1,1

0,6

3,4

6,4

4,4

4,2

0,6

2,8

4,3

3,8

0,2

3,3

6,4

2,4

1,2

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0

Total

Buenos Aires

Catamarca

CABA

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego

Tucumán

% Rep 2º Ciclo 2009 % Rep 2º Ciclo 2013

Escuelas con Plan de Matemáticas. 2º Ciclo. Porcentaje de

sobreedad según jurisdicción. Años 2009 y 2013

35,0

30,6

28,5

30,3

32,1

53,9

38,8

42,5

40,2

42,2

22,1

32,9

42,6

36,0

41,4

30,2

43,1

37,1

41,9

43,0

45,2

41,1

55,8

23,8

24,8

27,7

24,5

26,2

26,0

24,8

51,4

30,3

24,6

31,1

30,8

18,3

25,6

29,1

28,2

37,0

24,8

25,9

30,2

34,9

35,9

25,5

30,6

40,6

22,6

14,6

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Total

Buenos Aires

Catamarca

CABA

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego

Tucumán

% Sobreedad 2º Ciclo 2009 % Sobreedad 2º Ciclo 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Relevamientos Anuales 2009 y 2013 de la DINIECE y bases

de PROMEDU.

En cuanto a la retención intraanual, se mantiene estable, pasa de 98,9%, en el año 2009 al 99,1% en el año

2013. En relación a la promoción, entre los años 2011 y 2012 se verificó una mejora de un punto

porcentual. Pasó de 95,6% a 96,8%. Se modifica peculiarmente la promoción a fin de año (sin examen). Esta

asciende de 89,6% a 92,8% (casi 2 puntos porcentuales). También mejora la situación del segundo ciclo,

pasa de una promoción de 85,2% al 88,1% en el mismo período. Nuevamente es necesario afirmar que

estos resultados no pueden ser atribuidos únicamente a la acción del programa.

Educación primaria común: escuelas alcanzadas por el PMPT. Promoción total nivel y 2º ciclo. Total país

según jurisdicción. Años 2011 y 2012.

Escuelas con plan de Matemáticas. Segundo ciclo.

Porcentaje de promovidos totales. 2011 y 2012

95,6

96,6

97,5

95,5

97,6

90,2

95,6

97,6

93,6

95,1

98,3

97,3

95,1

95,5

91,7

95,7

96,9

94,6

96,7

95,7

99,1

93,1

90,9

96,1

98,6

96,8

97,4

98,4

96,1

98,1

91,9

96,7

98,6

95,4

97,6

98,9

99,3

95,9

97,4

93,4

95,8

99,4

97,2

97,7

96,2

99,9

94,4

92,0

97,3

99,2

Total

BUENOS AIRES

CATAMARCA

CABA

CORDOBA

CORRIENTES

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIOS

FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

MENDOZA

MISIONES

NEUQUEN

RIO NEGRO

SALTA

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

SANTIAGO DEL ESTERO

TIERRA DEL FUEGO

TUCUMAN

2011 2012

Escuelas con plan de Matemáticas. Segundo ciclo. Porcentaje

de promovidos a fin de año. 2011 y 2012

85,1

86,3

82,3

89,6

94,5

79,1

87,4

93,3

79,0

87,8

93,6

84,4

75,4

81,9

67,6

95,5

85,6

89,0

86,1

80,8

99,1

86,2

68,6

81,9

89,6

87,8

89,5

83,4

90,9

95,7

82,8

90,4

95,8

80,7

91,9

95,4

89,8

75,4

86,1

70,1

95,2

89,6

93,1

88,2

81,0

99,0

88,7

67,2

83,2

92,8

Total

BUENOS AIRES

CATAMARCA

CABA

CORDOBA

CORRIENTES

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIOS

FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

MENDOZA

MISIONES

NEUQUEN

RIO NEGRO

SALTA

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

SANTIAGO DEL ESTERO

TIERRA DEL FUEGO

TUCUMAN

2011 2012


de PROMEDU.

RECOMENDACIONES DEL EQUIPO DE COORDINACIÓN NACIONAL

Al ser consultadas sobre las necesidades planteadas para mejorar el funcionamiento del Plan, las

especialistas del equipo de coordinación señalaron:

La necesidad de incorporar un técnico administrativo asignado específicamente a la Línea, no de la UEC.

Actualmente el equipo de coordinación está conformado por tres personas, dos de las cuales tienen

dedicación horaria parcial.

Las jurisdicciones las tienen pero acá no hay. Nosotros necesitamos al menos dos personas, una que

se fue y no fue reemplazada y un técnico administrativo.

La necesidad de incorporar a una persona que se ocupe de digitalizar y procesar el material brindado por los

actores del Plan o producido en los Encuentros (principalmente aquellos realizados en 2013 y 2014 con los

maestros, en que se presentaron avances del trabajo realizado con los alumnos) para incluirlos en una

página web. Esto permitiría darle mayor visibilidad al Plan y facilitar el intercambio con Capacitadores,

Acompañantes Didácticos, Maestros Orientadores y los otros actores escolares a fin de ir introduciendo

ajustes y mejoras al Plan.

La cuestión es el proceso, avanzar con las revisiones, que los materiales cumplan la función para la

que fueron diseñados, es necesario darle continuidad a los intercambios, comunicar las experiencias,

poner en diálogo maestros de distintas provincias, eso necesita recursos y tiempo.

Finalmente se destaca la necesidad de avanzar con el procesamiento de las pruebas tomadas a los alumnos

durante el año 2014, tarea a cargo de la DINIECE

PLAN NACIONAL DE ENSEÑANZA DE LAS CIENCIAS NATURALES

Los objetivos centrales del Plan Nacional de Enseñanza de las Ciencias Naturales (PNECN) se vinculan con el

incremento del tiempo destinado a la enseñanza de las ciencias naturales (CN), la intensificación en el uso

de los recursos disponibles y la internalización por parte de los docentes de nuevas concepciones acerca de

la enseñanza de las ciencias. Estos objetivos han sido propuestos en reconocimiento de las siguientes

premisas:

El conocimiento científico es un modo particular de interpretar el mundo y el método científico, una

forma de construir conocimientos acerca de él. Por lo tanto, su enseñanza debe incluir no sólo los

conceptos científicos sino también aquellos relativos a la naturaleza de la ciencia y las formas de

construcción del conocimiento científico.

El aprendizaje es un proceso de construcción progresiva de las ideas. En este sentido, la enseñanza

de las CN debe tomar en cuenta los saberes de los alumnos, para avanzar a partir de ellos mediante

su complejización.

La escuela debe proponerse, desde los primeros años, animar a los alumnos a manifestar sus

intereses y experiencias vinculadas con los fenómenos naturales, a interactuar con sus pares a

propósito de los mismos, a formular preguntas, a buscar respuestas mediante actividades de

exploración, investigación bibliográfica, reflexión y comunicación, y a sistematizar sus

conocimientos buscando mayores niveles de conceptualización.

Esta perspectiva da lugar a las siguientes líneas de acción:

Otorgar centralidad al docente y la escuela. El Plan propone una mirada construida desde el respeto por la

experiencia y el saber profesional de los maestros, orientándose a enriquecer su trabajo cotidiano mediante

un dispositivo de acompañamiento a los docentes y las instituciones.

Afianzar el abordaje institucional. La propuesta apunta a fortalecer la dimensión colectiva de la enseñanza y

la continuidad de la misma a lo largo de la trayectoria escolar de los alumnos. Para esto, toma como unidad

de trabajo a la institución escolar. El abordaje institucional constituye el medio de integración de las

estrategias y acciones que propone el Plan en las prácticas habituales de los docentes.

Promover el desarrollo profesional docente. El PNECN se presenta como una estrategia de formación

docente continua que promueve la reflexión crítica sobre los saberes y las prácticas a la luz de los aportes

de otros actores (formadores, científicos, académicos). Las acciones previstas para llevar adelante el Plan

son: articular con el programa de capacitación de capacitadores, implementar propuestas de

acompañamiento para la enseñanza y capacitación en servicio con la orientación de Acompañantes

Didácticos, promover la formación de redes de Maestros Orientadores para intercambiar experiencias y

materiales de enseñanza, facilitar el vínculo entre instituciones educativas de nivel primario y de otros

niveles educativos con el fin de enriquecer los conocimientos y experiencias de los diferentes actores.

Respetar los contenidos curriculares y tiempos de enseñanza previstos. El Plan debe hacer realidad la

enseñanza de los contenidos curriculares acordados federalmente a partir de los NAP, respetando los

tiempos estipulados. Esto es particularmente relevante en un área que ha sido tradicionalmente relegada

en el tiempo real de clase, a la que se le destina menos de dos horas semanales en el curriculum real, según

ha manifestado el Coordinador Nacional del programa.

Promover la planificación de secuencias didácticas. La enseñanza de las CN debe contemplar la planificación

de secuencias didácticas que les permitan a los alumnos compartir el sentido de la tarea, favoreciendo así

un mayor involucramiento y una creciente autonomía en el aprendizaje.

Dotar a las escuelas de recursos para la enseñanza y el aprendizaje. A fin de ampliar el abanico de

propuestas que pueden abordar maestros y alumnos, y garantizar condiciones más justas para la labor de

ambos.

Impulsar estrategias de sustentabilidad y continuidad en el tiempo. Estas estrategias requieren la

articulación entre los diferentes componentes descriptos y su apropiación institucional como proyecto que

oriente las prácticas de enseñanza y aprendizaje. El PNECN se propone un trabajo a largo plazo que tiene

como primera etapa el bienio 2011-2012.

Antecedentes y perspectivas del Plan

Las destinatarias originales del PNECN fueron 1.700 escuelas primarias del país (distintas de las que se

encuentran participando en el PMPT), de las cuales 1.638 eran escuelas incluidas dentro de las acciones del

Ministerio de Educación de la Nación como estrategia de ampliación (con modificaciones) de los proyectos

anteriormente desarrollados por la propia cartera, y 62 correspondían al Proyecto Ciencia y Tecnología con

Creatividad (CTC) llevado adelante en las provincias de Buenos Aires y Tucumán por la empresa Sangari

Argentina como experiencia piloto. En este último caso, se dio continuidad al Proyecto en el conjunto de

escuelas y jurisdicciones en las que se venía desarrollando a fin de completar la experiencia iniciada.

Las escuelas participantes forman parte de la “segunda generación de escuelas PIIE”. Las escuelas PIIE de

segunda generación ingresaron a ese Programa que asiste a las escuelas cuyo alumnado posee mayores

condiciones de vulnerabilidad social, luego de una primera etapa en la que ingresaron escuelas que estaban

en situación de mayor desventaja. Se ha estimado que los alumnos del segundo ciclo involucrados son más

de 325.000, distribuidos en casi 14.000 secciones escolares.

Se presenta a continuación el relato del Coordinador Nacional sobre las iniciativas anteriores al PNECN:

Hubo iniciativas nacionales anteriores: un plan que se llamó CTC. Era una empresa (Sangari

Argentina) que se declaró en quiebra cuando dijimos que no se podía ampliar (el presupuesto

asignado). Este programa (el PNECN) tuvo en el primer tramo de ejecución 12 millones para 1.700

escuelas. Sangari tuvo 4 millones para 60 escuelas. El otro plan se llamó PAC, Programa de

Acompañamiento Didáctico. Se trataba de un enlatado francés. Hay escuelas de baja educabilidad y

allí vamos a aplicarlo, esta era la idea. El maestro era pasado como alambre caído y era polea de

trasmisión de los materiales del programa.

Estos programas son antecedentes. Dos provincias tuvieron esos programas en pie y había

experiencias para sacar. Algunos Acompañantes Didácticos habían participado en CTC y los

tomamos, sobre todo en Tucumán. También Chaco tiene algunas iniciativas, pero muy dispersas…

Capital también, con la experiencia de escuelas intensificadas. Las de ciencias terminaron siendo 6.

Buena parte del equipo viene de ese recorrido, en esquemas similares.

El Plan comenzó con la firma de convenios en 2011, poniéndose en marcha en 2012. Según la información

provista por el Coordinador Nacional:

Nosotros estamos completando dos años de ejecución de Programa en un tercio de las provincias,

porque las provincias no se sumaron todas juntas, se fueron sumando. Hay grupos de 8 provincias,

luego 6 ó 7, por eso hay provincias que tienen 2 años, otras, año y medio, otras que recién inician…

Actualmente la totalidad de las jurisdicciones se encuentran vinculadas al Plan.

Las 24 están trabajando. Una muy retrasada que es Catamarca. La Rioja, que venía con retraso, se

puso en línea hace 6 meses. El resto están todas adentro, con sus dificultades…

De las líneas de acción antes mencionadas se ha enfatizado principalmente el cumplimiento de la cantidad

de horas estipulada para la enseñanza de las CN.

El primer objetivo que me plantee es que se den las horas de ciencias naturales. Cumplí las horas

porque si no nada funciona, después vamos a discutir la mirada de las ciencias, la forma de

enseñar…

Si bien se prevé formalmente el retiro de la escuela luego de 2 años de acompañamiento, “cuesta irse de la

escuela… cuesta instalar la gradualidad, la gente espera que sea un apoyo permanente”. Sin embargo, que

esto ocurra es condición de necesidad para incorporar a otras escuelas. A esto se suma la incertidumbre

sobre la sostenibilidad del Plan.

El objetivo es dejar equipos técnicos pedagógicos establecidos en la jurisdicción con un recorrido

formativo. Quedará ver luego si las jurisdicciones se apropian, se lo toman en serio. Nosotros

pretendemos dejar estos equipos instalados con una experiencia en otra dirección, muy enfocados a

enseñar de otros modos.

Una vez que el Programa se retire, tenemos la impresión de que queda una capacidad instalada,

experiencia en otras dinámicas de trabajo, hay que ver cuánto se podrá sostener.


Organigrama

El Plan contempla la existencia de un Referente Provincial (RP), Acompañantes Didácticos (AD) y Maestros

Orientadores (MO). A diferencia del PMPT, las acciones de capacitación se encuentran directamente a cargo

del Equipo Nacional, de modo que no aparece la figura del Capacitador.

El rol del RP consiste, principalmente, en coordinar las tareas de los AD en el territorio, así como articular las

comunicaciones y directivas con las instancias nacionales.

Las funciones de los AD son visitar quincenalmente a las escuelas involucradas para dar seguimiento a la

implementación del Plan, asesorar a los maestros del segundo ciclo en la planificación y el diseño de

unidades didácticas relacionadas con las propuestas contenidas en los diseños curriculares y los NAP,

promover la utilización de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), seleccionar y proponer

recursos didácticos accesibles para el docente y su clase, realizar observaciones didácticas de clases de CN

con el fin de reflexionar junto al docente acerca de lo trabajado y discutir posibles alternativas para su

mejora, realizar la gestión de intercambios con otros actores e instituciones de la comunidad, relevar los

materiales educativos presentes en las escuelas, y elaborar informes periódicos sobre la marcha de la tarea

en las instituciones.

La figura del Maestro Orientador se propone con el objeto de promover y sostener las propuestas que

involucra el PNECN en las aulas. La función del MO consiste en impulsar la enseñanza de las CN en la

escuela donde trabaja, para lo cual debe participar en una instancia de formación en el área más intensiva.

La postulación de los docentes interesados es voluntaria. La instancia de formación, a cargo del Equipo

Nacional, se realiza en forma anual en la propia jurisdicción bajo la modalidad “fuera de servicio”.

El Plan prevé la entrega de material didáctico, como los Cuadernos para el Aula, los Libros Nautilus, la

colección Piedra Libre y otros materiales como orientaciones concretas para la enseñanza desde la

perspectiva propuesta (este material no ha sido diseñado específicamente en el marco del Plan). En cuanto

al material de laboratorio, se prevé la distribución de un kit básico que contiene material de vidrio

(probetas, pipetas, tubos de ensayo, vasos de precipitado), material de óptica (microscopios, lupas),

material de medición (multímetros, brújulas), elementos para construir un acuario o terrario, material

eléctrico (cables, terminales, interruptores), un set básico de herramientas y un botiquín.

Muchas de estas escuelas han formado parte de programas o proyectos nacionales o provinciales de

equipamiento, por lo que existen espacios, materiales y equipos específicos para la enseñanza de las CN

cuyo uso no ha sido optimizado. A fin de actualizar el inventario de los recursos existentes en las escuelas,

una de las primeras tareas del AD es realizar un relevamiento de los mismos.

Estructura y funcionamiento del Equipo de Coordinación Nacional

El equipo de coordinación está conformado por tres personas, el Coordinador Nacional (quien fuera

convocado para la formulación del Plan), una coordinadora del Ciclo de Formación y otra del Ciclo de

Acompañamiento. El equipo central se completa con 9 Tutores, encargados originalmente de llevar adelante

el curso virtual, que fueron reasignados después al seguimiento de las acciones de los AD en las escuelas.

Las actividades que desarrolla el equipo son la orientación pedagógica y la gestión de todos componentes

del Plan, entre ellos, el equipamiento de las escuelas, la conformación de los equipos provinciales, la

organización de los encuentros y de visitas en territorio.

Según manifiesta el Coordinador Nacional, la relación con PROMEDU “ha sido excelente desde el inicio”.

Esto se refleja en la comunicación fluida y las reuniones regulares con la UEC y la UFI.

Es mi mejor experiencia con un área de financiamiento. He tenido otras experiencias con áreas de

financiamiento y siempre con conflictos (otro lenguaje, mirada economicista), no fue este el caso. Es

un trabajo muy colaborativo, tenemos acceso a todo el detalle presupuestario y ellos también tienen

información del Plan.

RESULTADOS CONSOLIDADOS DE LA EVALUACIÓN DEL PNECN14

Según datos relevados en Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy,

La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago

del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán (Galarza, 2013), el Plan ha desarrollado resultados interesantes y ha

sido valorado positivamente por la comunidad educativa. No obstante presenta en su aplicación algunas

disparidades jurisdiccionales y ciertas dificultades de diseño y operativas que resulta conveniente considerar

para el ajuste del Plan. Se desarrollan a continuación los principales avances y dificultades detectados.

Aspectos relacionados con el diseño

El dispositivo de implementación del Plan se configura de la misma manera que en el caso del PMPT,

excepto por la ausencia de la figura del CP, lo cual dificulta el seguimiento de las tareas de los AD. Las

observaciones realizadas con respecto a la carga de Escuelas/ AD siguen siendo igualmente válidas que en el

caso del PMPT.

En este sentido, el Equipo Provincial de Buenos Aires señala:

Tomarse en serio que se busca que el Plan deje una impronta en las escuelas implica contar con un

equipo provincial que pueda responder en tiempo y forma a los entendibles requerimientos por

parte de un equipo de 67 AD y gestionar el acompañamiento de 502 escuelas distribuidas en miles

de km2.

Dificultades operativas

También las dificultades operativas se asimilan a las detectadas en el cas del PMPT, particularmente aquellas

vinculadas con la selección y contratación de los AD, debido a las limitaciones que introduce el nivel de

remuneración ofrecido para atraer a los perfiles profesionales requeridos, la falta de reconocimiento

contractual de las condiciones laborales vigentes para los docentes, las demoras en la efectivización de la

contratación y la incompatibilidad horaria con las tareas docentes desarrolladas.

Se transcriben a continuación algunos testimonios de los RP recogidos en el Informe Anual 2013 al respecto:

Es muy difícil encontrar el perfil requerido por el Plan. Los docentes de primaria no tienen

especialización en ciencias naturales y los docentes especialistas de nivel secundario no tienen

recorrido en primaria. Cuando encontramos alguien que cumpla con los requisitos, no acepta por

cuestiones monetarias.

14 En este apartado se retoman los principales resultados presentados en la versión preliminar del Informe Anual 2013 –

Módulo III: Programa Nacional de Ciencias Naturales para Todos, producto de la consultoría de evaluación solicitada

por el PROMEDU 2 y coordinada por Daniel Galarza. Este informe fue elaborado a partir del análisis de los datos

recabados durante el año 2013 mediante cuestionarios auto-administrados dirigidos a los Responsables del Plan. Sólo

18 de las 24 jurisdicciones participantes enviaron la información solicitada. Estas jurisdicciones fueron Buenos Aires, la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén,

Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán. Por otro lado, se

realizaron entrevistas a Responsables Provinciales y Tutores que se encontraban a cargo de la capacitación. Los

hallazgos presentados en el Informe Anual 2013 son complementados y contrastados mediante información primaria

recabada en diciembre de 2014 por el equipo consultor de la OEI. Para esto se realizaron entrevistas a los respectivos

coordinadores de los planes evaluados.

Altos requerimientos del perfil pero baja remuneración. Circuitos administrativos complejos. Las

definiciones de la firma del contrato: desde el proceso de selección a la contratación efectiva hay

mucho tiempo.

Renuncia o no aceptación del trabajo por no competir con el salario de un cargo docente. No

garantiza continuidad ni antigüedad.

Incompatibilidad horaria. Demora en la firma de la documentación en el proceso de selección y

contratación. Por la demora en las contrataciones los docentes optan por otros programas o toman

horas cátedra.

A esto se suma otra dificultad mencionada por el Coordinador Nacional en la entrevista mantenida con el

equipo de la OEI.

Otra cuestión que influye en la poca estabilidad de los equipos es que con el Plan hacen curriculum,

entonces les resulta fácil luego entrar a otros programas. Ahora con las capacitaciones, muchos van

a trabajar como tutores del INFOD, como tutores virtuales cobran más.

Estas dificultades impactaron en la conformación y funcionamiento de los equipos provinciales. En muchos

casos, los AD consideraban que la carga de trabajo no se correspondía con los honorarios percibidos, por lo

que terminaban renunciando a los meses de efectivizarse su designación. Esta situación se vio complejizada

por las demoras en el cobro de los haberes correspondientes. La rotación de los integrantes de los equipos –

junto a las demoras en el reemplazo de los AD– dificultó la consolidación de los grupos de trabajo y las

lógicas de organización de la tarea. En particular, el recambio de los AD en los equipos provinciales

implicaba la renovación de los participantes en el campus (instancia virtual de capacitación) y el ingreso

tardío de los reemplazantes en el desarrollo del curso de formación.

Cuando hubo que hacer perfiles… o es gente de los Institutos de Formación o profesores de

secundaria, o profesionales, lo cierto es que hay pocos referentes que trabajen temas de ciencias

naturales en nivel primario. Intentamos armar Términos de Referencia que regularan qué gente iban

a ser los Acompañantes, con la conciencia de que los TdR eran igualmente muy elevados. Luego de

eso se empezaba a negociar: “alguien que tenga formación específica en el área pero que…” Había

poquitos casos. A las provincias les pedimos que, de aquellos que ellos designaran, nos pasaran los

CV para el apto técnico. Dijimos a algunos que no, al principio; hubo unos cuantos NO al principio y

después se empezó a organizar. Entonces los perfiles empezaron a provenir de secundaria y de los

INFOD (Coordinador Nacional).

Una vez en funciones, los AD contratados intentaron compatibilizar los requerimientos de visitas a las

escuelas con sus ocupaciones docentes previas, lo cual fue complejo dado que muchas veces los tiempos no

coincidían o las distancias con las escuelas asignadas dificultaban la tarea. Esto provocó que la frecuencia

del acompañamiento fuera menor a la prevista. Sin embargo, el Coordinador Nacional atribuye el

incumplimiento de la frecuencia pautada a cuestiones de orden político.

El trabajo en las escuelas… los AD van cada 15 días. Lo hemos flexibilizado en los casos donde la

dirección política se abrió y funciona, pero (el Plan) no fue asumido orgánicamente.

En cuanto a la entrega del material previsto a las escuelas se manifestaron demoras que en algunos casos

desalentaron el involucramiento de directivos y docentes en el Plan. La existencia de estas demoras es

ratificada por el Coordinador Nacional.

La demora fue enorme. La previsión de entrega de los materiales era durante el primer año (2012).

Ni ahí se pudo cumplir. Entregamos materiales un año después, el botiquín, todo importado de

China, hubo retrasos por el tema de las importaciones. Los recibieron en noviembre de 2013 a marzo

de 2014.

Aspectos relacionados con la gestión

Perfil de los RP. Con la excepción de uno, el resto de los 18 RP que respondieron la encuesta auto-

administrada declararon tener título docente. Por otro lado, 2 de ellos manifestaron contar con otro título

terciario (distinto al título docente), 8 con un título universitario y 6 con un título de posgrado. Con respecto

a la capacitación, sólo uno de los RP declaró no haber realizado cursos en los últimos 5 años. Los cursos de

capacitación realizados se vinculan principalmente con el área de conocimiento o con su enseñanza, aunque

se registran también estudios relacionados con las TIC y la gestión educativa. Todos los RP afirmaron poseer

antigüedad docente (entre 3 y 33 años) y 7 de ellos contar con experiencia en la administración pública

(entre 15 y 33 años).

Con respecto al acceso al cargo, 11 RP habían participado de una convocatoria abierta y evaluación de la

terna de antecedentes, mientras que los 7 restantes referían al ofrecimiento de la Dirección de Nivel

Primario, de la Secretaría de Educación o del Consejo de Educación provincial (en consideración de su

experiencia como supervisores o por su formación como especialistas en el área de CN).

Cabe señalar también que 13 de los RP declaraban desempeñar además otra actividad profesional (en

general como docentes). De esta manera se pone de manifiesto la adecuación del perfil profesional de los

RP con respecto a los requerimientos normativos.

Situación de revista y desarrollo de las tareas. Respecto de la situación de revista, 12 RP indicaron estar

contratados por PROMEDU, 5 señalaron estar en comisión de servicio y 1 ser agente del sistema educativo

en funciones (supervisora) afectada a la tarea.

Un aspecto central al momento de analizar las diferentes cargas de trabajo que recaen sobre los RP se

vincula con la cantidad y dispersión de las escuelas a su cargo en el territorio provincial. En este sentido, los

extremos son elocuentes: el RP de La Rioja manifestaba tener 3 escuelas a su cargo, mientras que el de la

provincia de Buenos Aires tenía 502.

Por otro lado, la estructura jerárquica se “achata” en relación a la diseñada para el PMPT, debido a la

desaparición del rol del Capacitador. Esta situación determina que, además de las tareas de gestión propias

del cargo, el RP se deba ocupar del seguimiento de los AD. Esto genera una sobrecarga de trabajo, al punto

de registrarse testimonios como el siguiente: “Agotado: trabajo excesivo incluyendo fines de semana.

Salarialmente frustrado”, situación que resulta agravada por la falta de designación del Asistente que prevé

el Reglamento Operativo.

Al igual que en el caso del PMPT, los RP solicitan el reconocimiento salarial de su rol con respecto al de los

AD.

Comunicación de los RP con el nivel central. En general, los RP consideraron adecuados los mecanismos de

comunicación entre los diferentes niveles y actores implicados en el Plan.

La comunicación cotidiana con el Equipo Nacional se realiza a través de medios virtuales y se complementa

en los Encuentros Nacionales. Con respecto a estos últimos, surgía en el Informe Anual 2013 la solicitud de

habilitar espacios para el intercambio de experiencias entre los RP por fuera de la agenda. Por otro lado, se

recomendaba la realización de Encuentros Nacionales destinados a supervisores y directores para promover

la bajada a las escuelas de las directivas establecidas, así como la interiorización y apropiación de las

orientaciones del Plan por parte de estos actores.

Comunicación de los RP con los AD. En el Informe Anual 2013 no se especifican cuáles son los canales

formales o las estrategias adoptadas para la comunicación cotidiana entre RP y AD (más allá de los

encuentros de capacitación previstos). Esta falta de información constituye una carencia importante, ya que

la coordinación y seguimiento de las tareas de los AD es responsabilidad de los RP.

Seguimiento. El seguimiento del desempeño del Plan se realiza fundamentalmente en el marco de los foros

de discusión (espacio habilitado en el sitio web que se utiliza para el desarrollo virtual del ciclo de

formación) entre los AD y los docentes, y los encuentros presenciales.

Y en el seguimiento son foros donde pretendemos que los Acompañantes con los docentes formulen

propuestas didácticas, son voluntarios. Tenemos gran éxito (Coordinador Nacional).

Para nosotros el tema central es lo que podemos rescatar de los encuentros presenciales de

seguimiento (Coordinador Nacional).

Suficiencia y oportunidad de los recursos necesarios para costear gastos operativos. Con respecto a la

disponibilidad oportuna de los recursos financieros, los RP señalaban la necesidad de facilitar su gestión

para el desarrollo eficaz del Plan.

Estamos trabajando sin fondos, haciendo todo a pulmón. El PNECN dispone de fondos para su

implementación pero no pueden usarse y siempre hay que estar pidiendo por favor para conseguir

materiales, para realizar los encuentros, para fotocopiar material. Personalmente no pude estar en

los encuentros zonales y de núcleo de 2 zonas debido a la falta de fondos. Recibo el reclamo de los

AD, a quienes no se les han abonado viáticos ni pasajes por sus visitas a las escuelas.

Con respecto a esta situación, el Coordinador Nacional explicaba:

Hay una documentación que tiene por fin regular el flujo de dinero que se gira a las provincias, es

como una grilla que dice que pueden hacer tales cosas con tales recursos. Esto permite organizar lo

más rutinario, no estar autorizando cada cosa, no hay mucho más.

Los problemas habituales (en las jurisdicciones) son que no les pagan los viáticos, cobran con 3

meses de retraso, los mandan en micro, unas cosas increíbles que no sabés por qué ocurren.

(La situación en las jurisdicciones) Es muy variable. Te lo pongo en los extremos: “Yo soy el Director

(de Nivel Primario)… dame la guita pero yo tomo las decisiones”… Es bueno, salvo que las decisiones

sean malas. Le pone direccionalidad. Tucumán es un caso, tuvimos muchas reuniones con la

Directora de Nivel. Y ahí laburan bien, gestionan ellos fuertemente, tomaron las premisas del Plan,

lo mismo te diría en Mendoza.

Instancias de capacitación dirigidas al equipo provincial (AD y RP)

La capacitación de los AD contempla una instancia virtual y otra presencial. El campus se organiza a partir de

la conformación de Aulas Virtuales que reúnen AD de diferentes provincias, no necesariamente agrupadas

de acuerdo con criterios regionales, que se encuentran a cargo de un Tutor. En función de la gradual

incorporación de nuevos AD, a lo largo del tiempo se van conformando distintas cohortes de participantes.

El curso se estructura en módulos que incluyen la entrega de material y consignas de trabajo que los

participantes deben cumplimentar para su aprobación. Se prevé además la elaboración de un trabajo final.

El campus cuenta con una serie de herramientas a través de las cuales los Tutores pueden visualizar los

ingresos de los AD a la plataforma (último ingreso, descarga de materiales, etcétera), permitiendo el

seguimiento de cada uno de los participantes.

En el caso del PNECN no se proponen secuencias didácticas, sino que se ofrece a los maestros

acompañamiento para su diseño en el marco de los lineamientos curriculares vigentes en cada jurisdicción y

el proyecto escolar en que se inscribe la planificación anual. Al abordar este tema en el curso virtual, se

realizan algunas consideraciones acerca de la importancia de desplegar secuencias que incluyan una

diversidad de actividades hilvanadas en torno de una lógica, a partir de un recorte particular de contenidos,

y se enfatiza en el planteo de problemas como estrategia que contribuye a compartir con los alumnos el

sentido de la secuencia de enseñanza. Por otro lado, se recomienda la intervención del AD en el análisis

posterior a la implementación de una secuencia en el aula, a fin de promover la reflexión del maestro sobre

la práctica, intercambiar experiencias y realizar propuestas.

Al igual que en los cursos de capacitación del PMPT, en el Informe Anual 2013 se destacaba la baja

intensidad de los intercambios entre los participantes, de modo que también en este caso la plataforma

terminaba funcionando principalmente como un repositorio de materiales y consignas. Esto se relacionaba

en parte con las dificultades para familiarizarse con las formas de trabajo requeridas (puestas de manifiesto

por algunos participantes), aunque la mayoría contaba con experiencia previa en la realización de cursos

virtuales.

En algunos casos, los Tutores habían viajado a las provincias para tomar contacto personal con los AD y

asistirlos en las tareas de implementación del Plan a nivel jurisdiccional. Estos encuentros tendían a

organizarse por cohortes, diluyéndose la oportunidad de que los AD participantes en distintos momentos

intercambiasen experiencias.

En cuanto a la participación de los RP, los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos, La

Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Tierra del Fuego y Tucumán habían tomado

parte en la instancia de capacitación virtual.

Los RP participantes destacaron la pertinencia del material (aunque algunos cuestionaron su extensión y la

poca claridad de algunas consignas de trabajo) y el acompañamiento recibido (asistencia rápida a

inquietudes, buena orientación de los Tutores, aunque en algunos casos se observaba que las devoluciones

resultaban confusas). Los RP valoraron en particular la posibilidad de utilizar los textos y actividades

propuestas en el curso virtual como insumos para la elaboración de los materiales de trabajo en los

Encuentros Zonales.

Por otro lado, se planteó la demanda de acreditar el paso de los RP por esta instancia de formación, ya que

muchos de ellos planeaban presentarse a concursos de ascenso dentro del sistema educativo.

Con respecto a los Encuentros Nacionales, todos los RP –a excepción de los de Entre Ríos, Jujuy y Santiago

del Estero– manifestaban haber asistido. Los comentarios realizados sobre estas instancias resultaban

heterogéneos, aun aquellos que versaban sobre las mismas cuestiones:

“Pocos momentos en los encuentros para interactuar con responsables de otras provincias”,

mientras que otros valoraban la “Posibilidad de intercambiar experiencias, logros y dificultades con

otras jurisdicciones”.

“Escasos momentos de reunión bilateral (Nación-Provincia)”, al tiempo que otros percibían una

“Comunicación en forma directa y presencial con los referentes nacionales del Plan”.

Hubo quienes manifestaron “cuando se realizaron actividades con los referentes, las autoridades

nacionales del Plan dijeron que íbamos a ser escuchados, pero no sucedió así”, al tiempo que otros

valoraron la “Posibilidad de socializar e intercambiar resultados y problemas en algunos momentos

destinados a deliberar”.

Había coincidencias sobre la falta de tratamiento de temas específicos vinculados al rol del RP, vinculadas

fundamentalmente a la dimensión administrativa de la gestión.

Implementación de las acciones en las escuelas: los casos de Tucumán, Buenos Aires, Chaco, Chubut,

Mendoza y Santa Fe15

La “bajada” del Plan a las escuelas adquiere rasgos particulares en cada jurisdicción. Cabe destacar la

experiencia llevada adelante en la provincia de Tucumán, donde el compromiso y actitud proactiva del

Equipo Provincial, junto a la Dirección de Nivel Primario, permitieron sortear dificultades e implementar la

propuesta de manera exitosa. En esta jurisdicción el PNECN empalma con otras iniciativas afines que se

venía desarrollando en el marco de una estrategia provincial de apoyo y promoción de enseñanza de las

ciencias.

El lanzamiento del PNECN en Tucumán tuvo como evento inaugural un seminario taller que reunió a más de

700 actores del sistema educativo (supervisores, directivos y docentes) durante 3 días. En ese seminario el

Equipo Provincial socializó las principales líneas de trabajo del Plan y organizó un cronograma anual de

trabajo en las escuelas. Posteriormente se convocó a un Encuentro Provincial, del cual participaron los AD y

el RP, con el objetivo de planificar las tareas de acompañamiento y analizar los documentos curriculares

correspondientes al ciclo de formación. En base a estas actividades organizativas se convocó nuevamente a

los supervisores, directivos y docentes al primer Encuentro de Núcleo para avanzar en el desarrollo de

propuestas metodológicas, como parte de las acciones de capacitación.

Un aspecto destacable de estos encuentros es la amplitud de la convocatoria, que fue dirigida a todos los

actores escolares. Por lo general, las propuestas de formación y capacitación se destinan a los docentes,

dificultando el intercambio de experiencias y la construcción de miradas conjuntas con las autoridades

escolares. En este caso, la inclusión de supervisores y directivos en los Encuentros de Núcleo fue altamente

valorada como forma de afianzar el acompañamiento pedagógico de los docentes. Por otro lado, los

supervisores que participaron tuvieron la oportunidad de apropiarse de la propuesta y extenderla a otras

escuelas no alcanzadas por el Plan.

Se organizaron encuentros trimestrales con los supervisores para trabajar sobre los avances observados y

las dificultades que se pudieran haber presentado en cada una de las escuelas a su cargo, a fin de fortalecer

el enfoque de enseñanza que promueve el Plan. Los supervisores contribuyeron a diseñar una grilla de

seguimiento que deben completar los directivos de manera trimestral. Esta herramienta permite

15 Según el Informe Anual 2013.

monitorear las tareas de enseñanza del área, la gestión del equipo directivo y el trabajo de los AD. La

comunicación entre el Equipo Provincial y los supervisores es permanente y se promueve que estos últimos

acompañen a los AD en las visitas a las escuelas. Esta estrategia brinda respaldo a la propuesta que lleva

adelante el PNECN y genera mayor confianza entre directivos y docentes.

Cabe destacar que, a diferencia de otras jurisdicciones, el Equipo Provincial de Tucumán contó con la

contratación de sus AD en tiempo y forma. Esto permitió que sus tareas coincidieran con el desarrollo del

ciclo lectivo. Desde el mes de febrero, los AD trabajaron conjuntamente con los maestros en la planificación

de los contenidos y su secuenciación en los diferentes grados desde la lógica que promueven los

documentos curriculares vigentes. Por otro lado, el trabajo de los AD procuró incluir al “equipo directivo” y

no sólo a los directores, buscando la apropiación institucional de las acciones del Plan.

En las propuestas de enseñanza, los maestros suelen incluir actividades experimentales y, en caso de no

contar con laboratorio la escuela, las realizan en el aula. Aun cuando se espera ansiosamente la llegada de

los materiales comprometidos, la falta de los mismos es reemplazada de manera creativa por otros

disponibles para reposicionar el trabajo experimental.

A partir de la constatación del poco uso que se hace de las bibliotecas disponibles en las escuelas, el Equipo

Provincial impulsó la realización de los Encuentros en estos espacios, utilizando como material de consulta

los textos y documentos allí disponibles. Esto ha facilitado la socialización de los recursos y documentos

existentes, jerarquizando el trabajo de los maestros bibliotecarios y acercándolos a los maestros de grado.

Igualmente destacable resultan las acciones de vinculación con los Institutos de Formación Docente.

Durante el primer semestre de 2013 algunas escuelas del sur de la provincia realizaron encuentros con los

INFOD, en los que se acordó la planificación de acciones en común que favorezcan los aprendizajes en el

área de las CN.

Como variable exógena, pero con efecto directo sobre las acciones del Plan, se ha señalado el alto nivel de

ausentismo y rotación docente. Esta situación obligó en muchos casos a retomar los trayectos ya recorridos

en las escuelas, retrasando el avance del Plan.

De esta manera, las acciones llevadas adelante en el marco del Plan han tenido en general un impacto muy

positivo y las experiencias fueron replicadas en el primer ciclo y en escuelas sin Plan.

El caso de Tucumán constituye una muestra de que el compromiso de funcionarios y técnicos en el marco

de una estrategia provincial permite potenciar las bondades de una intervención y superar los obstáculos

inherentes o vinculados.

En el resto de las jurisdicciones que hicieron parte del estudio de casos realizado en el marco de la

evaluación 2013 (Buenos Aires, Chaco, Chubut, Mendoza y Santa Fe) se destacan las siguientes cuestiones

vinculadas con la implementación en el territorio del Plan.

En la provincia de Buenos Aires, recién en diciembre de 2013 se pudo hacer la selección final de las escuelas

participantes y convocar a los supervisores y directores al Encuentro Zonal para explicarles en qué consistían

las acciones del Plan.

Los encuentros de capacitación suelen convocar de manera conjunta a los maestros de los tres grados del

segundo ciclo. Si bien esto facilita el intercambio y la socialización de experiencias, dificulta al mismo

tiempo el acompañamiento más personalizado a cada uno de los maestros. Por otro lado, esta modalidad

genera dificultades para cubrir los grados de los maestros ausentes.

Se ha detectado que, en general, los maestros de las escuelas que participan del Plan en la jurisdicción

organizaban sus propuestas de enseñanza-aprendizaje a partir de libros de texto y manuales, sin considerar

los lineamientos curriculares propios de la política educativa nacional y provincial, principalmente los NAP.

En este sentido, uno de los principales desafíos que enfrentaron los AD se relacionó con la selección y

secuenciación de contenidos.

En muchas de las escuelas, los AD promovieron la lectura compartida de los diseños curriculares. Los

primeros intentos de los maestros en construir secuencias didácticas constituyeron en general una

“secuencia de actividades” sin mayor coherencia interna o diversidad respecto a los desafíos cognitivos

presentados a los alumnos. Sin embargo, esta fase fue necesaria para comenzar a complejizar las propuestas

de enseñanza-aprendizaje con el acompañamiento de los AD.

En la provincia del Chaco fue necesario trabajar sobre la resignificación de la enseñanza de las ciencias

frente a otros saberes considerados “más importantes” o “necesarios” para la vida de los alumnos (como

lengua y matemática).

La disposición de los maestros a planificar fue más bien débil. Inicialmente, esta tarea recayó

principalmente en los AD. Por otro lado, los AD debieron enfrentar el desafío de ayudar a los maestros a

comprender que el material bibliográfico sirve como lectura complementaria de los instrumentos

curriculares y no como reemplazo de estos.

El funcionamiento del Plan se ha visto afectado por la falta de laboratorios u otros espacios físicos

equipados para la aplicación de las orientaciones didácticas dadas por el AD y el desarrollo de experimentos

con los alumnos. Si bien se impulsó la realización de salidas de campo, surgieron algunas trabas de carácter

organizativo y financiero (gestión de autorizaciones y seguros para los alumnos).

En la provincia de Chubut se ha iniciado un proceso masivo de concursos (que se encontraba pendiente

desde hacía más de 12 años), lo cual previsiblemente dará lugar a una gran movilidad en la planta docente,

especialmente de los directivos. El riesgo percibido por el Equipo Provincial es que sea necesario “volver a

empezar”.

El trabajo de los AD ha alternado formatos diferentes de encuentros con los docentes de las escuelas. En

algunos casos los encuentros se realizaron por grado, y en otros, por ciclo. Si bien inicialmente esta

variabilidad se debió principalmente a las dificultades que las escuelas enfrentan al momento de relevar a

los docentes de sus tareas frente al grado, redundó en un paulatino establecimiento de dos formas de

trabajo. La primera modalidad facilitó un proceso formativo vinculado con la selección y secuenciación de

contenidos del área correspondientes a cada grado. Por su parte, las reuniones conjuntas de docentes de 4°,

5° y 6° grado favorecieron el establecimiento de acuerdos en torno a la progresión de dichos saberes al

interior del ciclo.

Asimismo, se registraron casos en los que no se logró garantizar la presencia de todos los docentes del área

a cargo de un mismo grado, designándose al maestro participante como referente y responsable de la

transferencia a los otros maestros de la institución de lo trabajado en los encuentros. Para compensar esta

situación se han privilegiado las jornadas institucionales –instancias previstas en el calendario escolar, con

suspensión de clases– para reforzar los lineamientos del Plan. En algunos casos, los AD se hicieron presentes

en estas jornadas.

Ante la constatación de cierta resistencia de los maestros de utilizar el laboratorio o diferentes recursos

disponibles en las escuelas por temor a que se rompan o por desconocimiento de cómo hacerlo, surgió la

necesidad de organizar talleres específicos sobre la utilización del laboratorio.

En algunas escuelas, los equipos directivos y los docentes sugirieron que los AD se hagan presentes en las

clases en carácter de “pareja pedagógica”.

En la provincia de Mendoza los AD comenzaron por forjar acuerdos en las instituciones a fin de garantizar

las condiciones que les permitieran desarrollar las tareas de acompañamiento.

Se han registrado casos de escuelas no incluidas en el PNECN que manifestaron interés en participar de las

instancias de formación. Para esto, solicitaron autorización especial a la Dirección del Nivel y la Supervisión.

Esta presencia ampliada de docentes y equipos directivos en los espacios de formación ha significado en la

práctica una “extensión informal” de los alcances del Plan, a partir de la inclusión de escuelas que no

estaban contempladas en el diseño original.

Los encuentros de capacitación fueron aprovechados por los supervisores escolares para apropiarse de las

herramientas que les permitieran acompañar esta experiencia.

En ciertas ocasiones los directivos no autorizaron la presencia de todos los docentes que debían concurrir a

los encuentros de capacitación, designando a uno por grado como representante de la escuela. Esto ha

constituido una dificultad, por un lado, porque el docente que concurre se siente recargado en sus tareas y,

por el otro, porque los demás docentes terminan perdiendo interés en el Plan.

Con respecto a la presencia de los AD en las escuelas, la percepción inicial de los maestros fue que estos

cumplían un rol de evaluadores, que concurrían a las escuelas para “observar y calificar” sus clases. Esto

generó ciertas resistencias, que paulatinamente fueron debilitándose al fortalecerse los espacios de trabajo

compartido entre docentes y AD.

De todas las consideradas, Santa Fe fue la provincia en la que se registraron las mayores dificultades

operativas. El proceso de convocatoria y selección de los AD comenzó a realizarse sin que el Equipo

Provincial tuviera claro conocimiento de las tareas que le correspondían a cada uno de sus integrantes.

Recién al realizarse los Encuentros Nacionales pudieron acceder a esta información.

En términos generales y según la apreciación del Coordinador Nacional, los aspectos más destacables del

proceso de implementación del Plan en las escuelas estuvieron relacionados con la modalidad de

capacitación y la estrategia de acompañamiento a los docentes.

No queríamos que se repita el esquema del capacitador que baja un curso de 30 horas, lo queríamos

evitar. El maestro es bastante despreciado, subestimado. Costó mucho cambiar ese modo de mirar.

Pusimos mucha atención a que el acompañante no vaya como supervisor sino como colaborador.

Preferimos hablar de acompañamiento, en definitiva se trata de que alguien se esté formando

mientras trabaja.

Nivel de avance en la implementación del PNECN en las escuelas16

En este apartado se retoman los avances observados en el Informe Anual 2013 con respecto a los procesos

de incorporación de la nueva propuesta de enseñanza en las aulas. El análisis realizado se basó en los

testimonios de los actores involucrados de las provincias de Buenos Aires, Chaco, Chubut, Santa Fe y

Tucumán en el año 2012 y las actividades de CN registradas en 39 cuadernos de los alumnos.17

Tiempo destinado a la enseñanza de las CN. La consideración de la variable “tiempo destinado a la

enseñanza de las CN” ha sido destacada como fundamental, dada la constatación del desplazamiento del

área con respecto a otras consideradas más significativas para los alumnos (como lengua y matemática). La

enseñanza de las CN suele operar como variable de ajuste ante la falta de tiempo para cumplimentar la

carga horaria prevista para otras materias. Esto determina, evidentemente, la falta de cobertura de los NAP

propuestos para el segundo ciclo.

Sin embargo, tomando en consideración la cantidad de clases de CN registradas en los cuadernos de los

alumnos del segundo ciclo de la muestra tomada, se observaban brechas importantes, incluso al interior de

una misma escuela. Respecto a la utilización de un cronograma estable para impartir las clases de CN, no se

pudo identificar claramente la existencia de una caja horaria determinada.

Contenidos y secuencias didácticas. En los cuadernos analizados también se observaban variaciones con

respecto a la cobertura de los contenidos prescritos en los NAP. Los temas más trabajados eran: (1) Seres

vivos, (2) La tierra, el universo y sus cambios, (3) Materiales y sus cambios, y (4) Fenómenos del mundo

físico, en el orden presentado. Entre 4° y 6° grado se incrementaba el abordaje de temas relacionados con

los Seres vivos, sin que esto reflejara variaciones en la cantidad de descriptores definidos en los NAP.

Respecto a la forma de abordar los contenidos, se identificaron dos tipos de secuencias: la formulación de

preguntas y respuestas, y la experimentación. Resulta importante contrastar tres ideas clave en torno a la

concepción de enseñanza de las CN que plantea el Plan para identificar en qué medida las secuencias

podrían estar evidenciando la incorporación de las propuestas realizadas.

La primera idea se refiere a la presentación de las ciencias considerando su dimensión social e histórica y,

por lo tanto, la comprensión de sus alcances y limitaciones como medio para explicar los fenómenos

naturales. En los cuadernos revisados no encontraron evidencias claras respecto a la incorporación de esta

perspectiva.

La segunda señala la importancia de articular los saberes previos de los estudiantes con la oportunidad de

contrastar y confrontar ideas de manera individual y colectiva, valiéndose de instancias de debate,

investigación bibliográfica, reflexión y sistematización de conocimientos. En este aspecto se han encontrado

16 Según el Informe Anual 2013.

17 Con respecto a este último insumo, en el Informe Anual 2013 se aclara que el análisis realizado aporta información

de referencia, que no pretende ser representativa del conjunto de las escuelas participantes del Plan, sino ofrecer una

aproximación cualitativa que permita conocer su nivel de implementación en las escuelas. Por otro lado se destaca que,

si bien lo que sucede en el aula no se limita a lo reflejado en los cuadernos, estos últimos constituyen un material de

registro importante para identificar el tipo de contenidos tratados y las actividades desarrolladas por los alumnos. El

material utilizado, recogido a fines del año 2012, corresponde a 3 escuelas de Chubut, 3 de Mendoza, 4 de Santa Fe y 3

de Tucumán. Se analizaron en total 39 cuadernos de alumnos del segundo ciclo de nivel primario.

evidencias de la identificación de los saberes previos de los estudiantes, aunque no como actividad

generalizada en cada clase. Si bien se hallaron indicios del uso de experimentos y la revisión bibliográfica

como medios de contrastar ideas, no queda claro cómo se trabajó la articulación de ambas instancias.

La tercera se relaciona con la anterior y se concretiza en la planificación docente. Esta debería evidenciar la

problematización de elementos de la realidad de los estudiantes para permitirles generar hipótesis,

ponerlas a prueba y comunicar sus ideas y observaciones. A partir de los cuadernos analizados fue posible

identificar actividades para generar hipótesis y ponerlas a prueba a partir de experimentos, así como para

registrar y comunicar observaciones a través de medios escritos. Sin embargo, los temas seleccionados

parecen obedecer más a “experimentos tipo” que a problematizaciones de la realidad cotidiana de los

estudiantes.

Planificación de las clases. En relación a la planificación de las clases, la mayoría de los docentes afirmaban

tomar en cuenta los NAP y los materiales propuestos por el PNECN. Sin embargo, se registraron también

testimonios de docentes que continuaban priorizando el uso de manuales. De todas formas se evidenciaron

importantes cambios a partir de la llegada del Plan a las escuelas.

Antes del Plan recurrían cien por ciento a los manuales que había en la escuela. A partir de la

propuesta del Plan recurren también a los Cuadernos para el aula y consultan varias bibliografías,

no se quedan con una sola. Antes agarraban el Kapelusz y le daban todo el libro al alumno (AD

Chaco).

He tenido casos de docentes que tenían la carpeta con todas las actividades armadas, no a lo mejor

secuenciadas, pero con todos los detalles de lo que iban a dar, las preguntas que iban a hacer… ¡Una

maravilla! Y he tenido docentes que no tenían nada, nada de nada de carpetas. He tenido docentes

que trabajaban con el libro de textos directamente, que tomaban el libro de texto y, en base a la

página que seguía, ellos continuaban. Desde que está el Plan, todos los docentes están utilizando

secuencias didácticas. Tienen un plan anual, que se los exige la escuela, y en base al plan anual y a

los reajustes que nosotros les fuimos haciendo a principios del año, fueron elaborando distintas

secuencias didácticas. Esas secuencias las fueron incorporando a una carpeta. Entonces de esa

manera van trabajando (AD Santa Fe).

Armamos las secuencias considerando el tema que se va a proponer y los objetivos, es decir, qué

queremos que aprendan los chicos, llamamos a la AD… (risas) Siempre nos proponemos que los

chicos exploren. Partimos por ahí del Manual, pero vamos ampliando con libros de biblioteca o les

pedimos a ellos. Luego compartimos la información. Los temas prioritarios son consensuados entre

lo que debemos darles en primaria y herramientas que les serán útiles en secundaria, como cuadros

comparativos, sinopsis, redes conceptuales, en fin… (Maestra, Chubut).

Intensidad y modalidades de utilización de los recursos provistos por el Plan. Debido a la demora en la

llegada de los recursos didácticos previstos por el Plan a las escuelas, las actividades de los AD se orientaron

a “recuperar” materiales y espacios desaprovechados. En aquellas escuelas que recibieron el material, la

valoración del mismo fue excelente. Sin embargo, en algunos casos se destacó la falta de espacio físico

apropiado para utilizarlo. Con respecto a la utilización del material recibido, se puso de manifiesto la

necesidad de volver a trabajar sobre la forma de usarlo para optimizar su aprovechamiento.

Principales cambios en las prácticas áulicas de los docentes

Los principales cambios registrados en torno de la enseñanza de las CN se vinculan con el dictado efectivo

de las horas previstas.

En algunas escuelas se están dando más horas de CN desde la aplicación del Plan. Y la otra cosa

importante es que comenzaron a respetar algunos ejes que nunca se dieron, supongo que por una

cuestión de seguridad por parte del docente. Es que el docente da “seres vivos” como el eje principal

y a lo mejor algo de “la tierra y el universo” (…) y el eje de lo físico y de la química se deja como

última instancia (AD Santa Fe)

Siiiii, hubo un gran cambio, porque ahora se da ciencias en la escuela. Antes era como que… daban

una guía de preguntas y a responder con el manual, si quedaba tiempo… Porque se limitaban a

lengua y matemática nada más (Supervisora, Chaco)

Cabe destacar que este resultado terminó siendo definido como prioritario en el transcurso de la

implementación, tal como señala el Coordinador Nacional.

El mensaje es: “el maestro tiene que enseñar ciencias naturales”. El programa garantiza eso, es lo

que hemos logrado, que se enseñe. Ahora ves el cuaderno de los pibes y aparece ciencias naturales.

Es como en ciencias sociales, que en primaria es sólo las efemérides… comparado con el año

anterior, hay logros, el laboratorio se está usando.

Por otro lado, se pudo constatar en algunos casos un abordaje más reflexivo, sistemático e integral de los

contenidos del área.

En realidad lo que logramos es redefinir el modo de llegar a los chicos, porque en las ciencias

naturales se plantea un problema partir de la enseñanza y que sean los chicos los que vayan

deduciendo, y al final llegamos al concepto. Y eso nos sirve no solamente para ciencias naturales, o

sea, nos abrió el panorama para las otras áreas también. Hubo como una redefinición de cómo

estábamos enseñando. Redefinir las formas de enseñanza para llegar a un aprendizaje significativo

(Directora, Chaco).

A modo personal aprendí mucho, es la primera vez que estoy en el área y mis alumnos han

trabajado felices. Tengo al 98% aprobado, así que quiere decir que dio resultado, y es la única

materia en la que la mayoría ha aprobado (Maestra, Tucumán).

Perspectivas de los alumnos

Al ser consultados sobre las clases de CN, los aspectos más valorados por los alumnos fueron: que sean

entretenidas, aprender con experimentos, investigar, trabajar en grupos, tomar contacto real con lo

aprendido. En general, la perspectiva de los alumnos respecto de las CN era muy positiva y sus

concepciones sobre “buenas clases” tendían a coincidir con las definiciones de las clases “típicas” que

tenían.

Dinámica de la matrícula y evolución indicadores educativos

Se presenta a continuación la evolución de la matrícula de las escuelas alcanzadas por el programa y el

análisis de algunos indicadores básicos, relevados desde la DINIECE.

El cuadro 5 del Anexo IV presenta información sobre la evolución de la matrícula entre 2009 y 2013 para

todo el nivel y para el segundo ciclo de las escuelas con plan de ciencias naturales.

Se verifica en este conjunto una leve disminución de la matrícula (-2,3% en toda la primaria y - 4,2% en

segundo ciclo), dinámica que acompaña también al resto de las escuelas y que se explica por la dinámica

demográfica, es decir, el descenso de la población entre las edades de 6 a 11 años.

En relación a la repitencia y la sobreedad en el segundo ciclo de estas escuelas, se observa una sensible

mejora: la repitencia desciende de 5% a 2,7% entre 2009 y 2013, y la sobreedad de 32,2 a 25,3% para igual

período, dinámica que se observa en todas las jurisdicciones. Aunque esta mejora un puede ser atribuida

exclusivamente a la acción del programa

Educación primaria común: escuelas alcanzadas por el PNCT. Repitencia y sobreedad en el 2º ciclo. Total país


Escuelas del Plan de Ciencias Naturales. Porcentaje de

repetidores del 2º ciclo de educación primaria según

Jurisdicción. 2009-2013

5,0

4,4

3,8

4,4

3,9

10,6

3,8

6,3

6,0

5,8

1,7

4,2

4,1

8,0

6,0

8,7

4,4

5,8

6,5

8,2

12,5

5,1

5,1

3,6

3,9

2,7

2,6

1,1

2,9

1,7

7,1

2,2

1,0

4,0

1,9

0,6

0,5

3,5

5,7

3,9

3,4

1,7

3,1

2,5

5,7

0,3

3,1

5,1

2,2

0,7

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0

Total

Buenos Aires

Catamarca

CABA

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego

Tucumán

% Rep 2º Ciclo 2009 % Rep 2º Ciclo 2013

Escuelas del Plan de Ciencias Naturales. Porcentaje de

sobreedad del 2º ciclo de educación primaria según

Jurisdicción. 2009-2013

32,2

30,0

26,4

30,8

27,1

47,2

31,8

35,5

30,5

36,7

15,5

30,1

35,0

33,2

40,8

29,5

30,8

34,7

39,8

46,9

42,0

35,1

51,2

21,1

23,1

25,3

24,2

22,9

24,7

20,5

45,7

25,0

25,3

25,7

30,8

12,3

20,5

24,5

26,4

34,6

24,3

16,9

25,4

33,6

43,3

25,6

27,6

33,4

18,8

14,6

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Total

Buenos Aires

Catamarca

CABA

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego

Tucumán

% Sobreedad 2º Ciclo 2009 % Sobreedad 2º Ciclo 2013


de PROMEDU.

En cuanto a la retención intraanual, se mantiene estable, pasa de 99,2%, en el año 2009 al 99,1% en el año

2012. En relación a la promoción, entre los años 2011 y 2012 se verificó una mejora de un punto

porcentual. Pasó de 96,2% a 97,1%. Se modifica peculiarmente la promoción a fin de año (sin examen). Esta

asciende de 85,2% a 88,1% (casi 3 puntos porcentuales). También mejora la situación del segundo ciclo,

pasa de una promoción de 85,2% al 88,1% en el mismo período.

Educación primaria común: escuelas alcanzadas por el PNCT. Promoción total nivel y 2º ciclo. Total país


Escuelas con plan de Ciencias. Segundo ciclo. Porcentaje de

promovidos totales. 2011 y 2012

97,0

97,5

96,0

98,0

91,2

97,0

96,2

95,9

96,0

98,6

98,4

95,9

95,6

92,4

97,1

97,2

94,7

96,0

95,8

99,5

93,9

91,6

97,4

99,2

96,2

97,8

98,7

96,7

98,7

92,1

97,2

98,9

95,5

97,9

98,9

99,5

95,8

97,6

94,5

96,1

98,3

96,8

97,6

96,3

99,1

94,4

93,2

97,9

99,0

97,1

BUENOS AIRES

CATAMARCA

CABA

CORDOBA

CORRIENTES

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIOS

FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

MENDOZA

MISIONES

NEUQUEN

RIO NEGRO

SALTA

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

SANTIAGO DEL ESTERO

TIERRA DEL FUEGO

TUCUMAN

Total

%PROM2ºC11 %PROM2ºC12

Escuelas con plan de Ciencias. Segundo ciclo. Porcentaje de promovidos

a fin de año. 2011 y 2012

85,4

76,8

89,5

94,7

81,3

88,7

93,0

78,4

88,4

94,3

86,1

79,1

81,5

70,2

97,0

90,2

89,1

84,2

71,1

96,4

86,6

64,8

85,2

89,0

85,2

89,5

79,0

91,0

96,3

83,2

90,0

95,7

82,8

92,6

95,8

91,1

81,7

86,5

72,6

96,1

91,8

93,1

87,3

76,9

96,0

88,0

65,4

82,3

91,7

88,1

BUENOS AIRES

CATAMARCA

CABA

CORDOBA

CORRIENTES

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIOS

FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

MENDOZA

MISIONES

NEUQUEN

RIO NEGRO

SALTA

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

SANTIAGO DEL ESTERO

TIERRA DEL FUEGO

TUCUMAN

Total

%PROMdic2ºC_11 %PROMdic2ºC_12


de PROMEDU.

SUGERENCIAS DEL COORDINADOR NACIONAL

Entre estas cabe mencionar:

Incorporar sistemáticamente a los supervisores escolares en las reuniones de Núcleos Zonales. Esto

favorecería su mayor involucramiento con las actividades planificadas y el acercamiento del Plan a las

escuelas. Por otro lado, contribuiría de alguna manera a neutralizar el efecto del alto nivel de rotación de

docentes y directivos.

La supervisión tiene más estabilidad, habría que pedagogizarla, esto señalaría como primer aspecto.

Para optimizar la dinámica de funcionamiento del Plan a nivel territorial sugiere revisar el nivel de

remuneración y las condiciones contractuales de los AD, y a nivel central, reforzar el equipo mediante la

incorporación de más recursos humanos.

RESULTADOS EN EL DESEMPEÑO ESCOLAR DE LOS ALUMNOS

A fin de analizar las tendencias18 relativas a la mejora de los aprendizajes derivadas del PMPT y del PNECN

se ha solicitado la realización de un estudio (Cervini, 2014) a partir de los resultados del Operativo Nacional

de Evaluación (ONE), comparando los resultados obtenidos en los años 2010 y 2013 en las escuelas con y

sin programa, y controlando los factores escolares y extra-escolares asociados al desempeño de los

alumnos.

Cabe realizar una breve reflexión sobre la estrategia de evaluación propuesta, en particular sobre la

pertinencia utilizar las pruebas ONE para dar cuenta de las transformaciones promovidas por las

intervenciones analizadas. Esta cuestión ha sido fuertemente enfatizada por las especialistas curriculares a

cargo de la coordinación del PMPT.

Es una mirada, no es la nuestra.

Una cosa es hacer un comparativo de la prueba ONE, eso tendrá sus resultados, pero las secuencias

de trabajo, cada una tiene su evaluación y hay un acompañamiento de la enseñanza con instancias

de evaluación que se hace al inicio y al final de las secuencias como parte natural del trabajo y con

actividades similares a esas. Es lo que se hizo este año (2014). La idea es ver si lo que se estuvo

trabajando con los chicos se apropió en mayor o menor medida, con actividades en la línea de lo que

se estuvo trabajando, para ver si los resultados del proceso nos muestran cuánto de lo que se enseñó

quedó apropiado, de qué modo.

El tipo de actividades que los chicos tienen que desarrollar influye muchísimo en los resultados de la

evaluación. Y la idea es, si tienen que tomar algún tipo de prueba, el Ministerio tiene todas las

pruebas que se tomaron en su momento en el plan piloto, sería una buena manera de mirar 2009-

2014. Y además, por pedido de PROMEDU, nosotros armamos unas evaluaciones que tomamos a

todos los chicos este año (2014).

Nosotros tomamos evaluaciones en el mes de setiembre, a partir de las evaluaciones que están

incluidas en las secuencias. Como no sabíamos hasta donde habían llegado elegimos lo que se había

hecho la primera parte del año. Para 4°, 5° y 6° elegimos, convocamos capacitadores para mirar esas

evaluaciones, los maestros corrigieron, los asistentes recuperaron las grillas donde se volcaron los

resultados. Es un trabajo que está en proceso. Se han evaluado 10.130 secciones de 4°, 5° y 6° y

189.500 niños, es un número… Esto en todas las jurisdicciones, 1.462 escuelas.

Y ya están corregidas, tienen la corrección de los maestros y están esperado otra corrección de un

equipo que se ocupe de mirar, de hacer un informe, cualitativo y cuantitativo.

La percepción del coordinador del PNECN es distinta, aunque reconoce las diferencias con respecto a la

18 Las limitaciones metodológicas, hacen que no sea posible atribuir los cambios específicamente al programa. Se

habla entonces de un análisis de tendencias.

estructura y metas del PMPT (cabe recordar que en el caso del Plan de Enseñanza de las Ciencias Naturales

se buscó básicamente incidir sobre la cantidad de horas efectivamente dedicadas a la materia).

No hacemos lo que hizo Matemática, que diseñaron un instrumento de evaluación. Nosotros no

tenemos material para los chicos ni tenemos secuencias didácticas. Nosotros descansamos en un

trabajo que iba a ser DINIECE, basado en la evaluación dura considerando la línea de base.

-¿Crees que los ONE permiten reflejar los resultados del Plan en las escuelas?

Yo creo que sí, porque pusimos el norte en que los alumnos tuvieran clases de ciencias naturales que

antes no tenían. Debería dar, no podría asegurarte… la aplicación, por el tiempo que pasó… la

maestra, dos veces por semana, seguro que incide.

La estrategia de evaluación a partir de los ONE

Los datos del ONE 2010 han permitido elaborar una Línea de Base entre las escuelas participantes de ambos

Planes. Sin embargo, dado que a la fecha no se encuentran disponibles los datos del ONE 2013, no ha sido

posible aún establecer comparaciones.

En el ONE se aplican pruebas estandarizadas a muestras de alumnos de 3° y 6° de primaria, representativas

del país y de cada jurisdicción. En 6° grado de primaria se evalúan 4 áreas curriculares: matemática, lengua,

ciencias naturales y ciencias sociales. Los resultados de estas pruebas pueden considerarse indicadores del

nivel de aprendizaje de saberes cognitivos curriculares y, por tanto, relevantes para evaluar el impacto de

programas educativos.

Además de las pruebas, en el ONE se aplican diversos Cuestionarios. En el Cuestionario del Alumno de 6°

grado de primaria se incluyen preguntas acerca de las características socioeconómicas y académicas del

alumno. Con base en ellas, es posible construir indicadores de esos aspectos, tanto del propio alumno como

de la escuela a la cual pertenece.

En el ONE 2010 fueron incluidas algunas escuelas que participaban o iban a participar en cada uno de los

Planes. Algunas de estas escuelas forman parte de la muestra del ONE 2013, lo cual permite, en principio,

desarrollar no sólo análisis transversales sino también longitudinales.19

El diseño propuesto supone estimar las mejoras en el nivel de aprendizaje cognitivo curricular de los

alumnos favorecidos por cada Plan, y determinar si son superiores a las de los alumnos similares en las

escuelas primarias urbanas del sector estatal no atendidas por los Planes. Para esto se propone realizar tres

tipos de análisis:

(i) Análisis transversal de los datos del ONE 2010. A fin de estimar la diferencia inicial entre los aprendizajes

promedio de ambos tipos de escuelas. Se trata de establecer un valor de referencia inicial (Línea de Base)

considerando a todas las escuelas evaluadas por el ONE 2010.

(ii) Análisis transversal de los datos del 2013. A fin de estimar la diferencia final entre los aprendizajes

promedio de ambos tipos de escuelas. Permitirá una evaluación global de la meta establecida considerando

19 En sentido estricto, el análisis longitudinal requeriría realizar un seguimiento de la cohorte de alumnos de 6° grado

que fueron evaluados en el ONE 2010. Si bien en el Informe presentado no queda especificado, aparentemente la

comparación del desempeño escolar se realizará con respecto a los alumnos que en el año 2013 se encontraban cursando

6° grado.

a todas las escuelas evaluadas por el ONE 2013.

(iii) Análisis longitudinal de los datos 2010 y 2013. A fin de estimar y comparar la mejora relativa de

aprendizaje entre 2010 y 2013 de ambos tipos de escuelas. Se considerarán sólo las escuelas que fueron

evaluadas en ambos Operativos.

Con base en los datos del ONE 2010 se pretende, en primer lugar, establecer la diferencia entre los

desempeños promedio alcanzados por las escuelas incluidas en cada Plan, por un lado, y por aquellas que

no han sido incluidas, por el otro. Se trata entonces, de establecer la diferencia de aprendizaje de ambos

tipos de escuelas al inicio del período considerado, diferencia que puede ser considerada como la Línea de

Base.

Dado que para responder adecuadamente a esta pregunta se requiere despejar el efecto de factores extra-

escolares sobre el nivel de rendimiento del alumno, el objetivo propuesto debe desagregarse en las

siguientes consideraciones:

De la variación total del desempeño de los alumnos en la prueba de matemática/ ciencias naturales, ¿cómo

se distribuye proporcionalmente la variación total del desempeño entre alumnos, escuelas y provincias en

el ONE 2010?

¿Existe una diferencia significativa entre el rendimiento promedio de ambos tipos de escuela? Si existiera tal

diferencia, ¿se modifica cuando se ajusta (o controla) por factores extra-escolares individuales del alumno?

Finalmente, ¿la diferencia entre tales rendimientos promedio persiste aún cuando se ajusta por la

“composición” socioeconómica y académica de la escuela, y por la disponibilidad de recursos escolares? Es

decir, ¿las escuelas de cada Plan obtienen rendimientos ajustados superiores a los obtenidos por otras

escuelas similares pero no incluidas en los Planes?

Al tener en cuenta el efecto de los factores extra-escolares, el cumplimiento de los objetivos supone que se

han de comparar escuelas similares respecto de ciertos determinantes exógenos del rendimiento, excepto

en la participación en cada Plan.

Efecto-escuela. En general, todos los indicadores de nivel socioeconómico indican que la composición del

alumnado de las escuelas con Plan es socioeconómicamente más baja que la del resto de las escuelas. Esta

tendencia es particularmente más pronunciada en el indicador de nivel económico (bienes y servicios en el

hogar).

También la medición del porcentaje de repitentes señala composiciones nítidamente desiguales entre

ambos tipos de escuelas, pero ahora respecto a la dimensión académica del alumnado. En cambio, tanto la

composición de género como la referida a la posesión de útiles escolares no revelan desigualdades

importantes. Sin embargo, el otro indicador de recursos –infraestructura– sí señala composiciones

diferentes, aunque ello sucedería sólo en matemática. Podría concluirse entonces que, respecto a la

dimensión recursos, las mediciones son ambiguas.

Por lo tanto, respecto a ambas asignaturas, pertenecer a una escuela determinada implica una mayor (o

menor) probabilidad de lograr un nivel de aprendizaje significativamente más alto (o más bajo) que el

esperado en otras escuelas.

Rendimiento promedio en las escuelas con Plan. Las escuelas participantes tenían significativas diferencias

negativas en sus rendimientos promedio con relación al resto de escuelas, tanto en matemática como en

ciencias naturales.

Asumiendo el efecto de los factores extra-escolares, este hallazgo es consistente con las diferencias de

composición socioeconómica y académica entre las escuelas del Plan y el resto.

Efecto de las características extra-escolares del alumno sobre el desempeño. Una proporción importante de

las diferencias de rendimiento promedio entre los tipos de escuela se debe a factores socioeconómicos, de

modo que cuanto más alto es el nivel socioeconómico familiar, el nivel de desempeño del alumno tanto en

matemática como en ciencias naturales resulta más elevado. Este conjunto de indicadores ocasiona una

disminución importante en el coeficiente correspondiente a la variable “Plan”.

La incorporación de los indicadores de repitencia escolar y edad adiciona capacidad explicativa. En ambas

asignaturas, los alumnos repitentes muestran desempeños notablemente más bajos que los no-repitentes.

La edad del alumno, en cambio, sólo es significativa en matemática. En este modelo, el coeficiente de la

variable “Plan” desciende nuevamente. Esto es consistente con la mayor proporción de repitentes en la

composición de alumnado de las escuelas participantes en el Plan.

Finalmente, el comportamiento de los indicadores de recursos escolares (estado del aula y disponibilidad de

útiles) es muy diferente en las dos asignaturas. Mientras que en matemática ambos son significativos, en

ciencias naturales ninguno de los dos alcanza significación estadística. Debe observarse también que, en

matemática, el descenso producido en la variable Plan es muy tenue.

Al analizar de manera conjunta los efectos extra-escolares –nivel socioeconómico, antecedentes académicos

y disponibilidad de recursos– en el caso de ciencias naturales los indicadores individuales y grupales

considerados permiten dar cuenta de la diferencia entre el rendimiento de los alumnos de escuelas con y

sin Plan. Es decir que se espera que dos alumnos similares en escuelas similares, excepto por la

participación en el Plan, obtengan rendimientos iguales.

En matemática, en cambio, queda una proporción de esa diferencia inicial sin ser explicada. No obstante, el

conjunto de factores exógenos considerados ha producido una disminución notable en el coeficiente

indicativo de la diferencia inicial entre escuelas con y sin Plan.

Estos hallazgos deberán ser evaluados a la luz de los resultados que arrojen los datos del ONE 2013. Para el

análisis de esos datos será imperioso utilizar los mismos indicadores, construidos y analizados con la misma

estrategia.

PRINCIPALES LOGROS Y DIFICULTADES EN LA GESTIÓN DE LAS LÍNEAS DE PMPT Y PNECN

Se resumen en este apartado algunos de los principales logros y resultados en la gestión e implementación

de las líneas PMPT y PNECN, que constituyen dos estrategias novedosas de intervención directa sobre la

práctica docente en el aula y el aprendizaje de los alumnos.

Oportunidad de la inversión y aprovechamiento de antecedentes

Ambos programas de mejora de la enseñanza realizan una inversión importante en recursos humanos, en

un dispositivo de formación y en equipamiento didáctico. Pareciera importante destacar y analizar en

profundidad el hecho de que dicha inversión capitaliza un recurso ya existente: la producción acumulada en

materiales de desarrollo curricular20 producida desde hace varios años y con continuidad por la áreas

dependiente de la Dirección Nacional de Gestión Educativa, como la Coordinación de Áreas Curriculares y la

Coordinación de Materiales Educativos. Los coordinadores nacionales entrevistados señalan una serie de

antecedentes y surge con claridad que el dispositivo se apoya en la producción de materiales de desarrollo

curricular producida en años anteriores.

En el caso de Ciencias Naturales, los antecedentes en materia de desarrollo curricular, mencionados por el

coordinador probablemente estén acotados a su trayectoria personal en el Ministerio de Educación, dado

señala, como un antecedente importante la producción de “Piedra Libre21”. Esta mención sugiere que

ambos programas son similares en cuanto a una parte del capital inicial disponible.

Además el programa de Mejora de las Ciencias tiene como antecedente el programa CTC que no ha sido

dimensionado suficientemente: en términos de lecciones aprendidas para el conjunto nacional y en

términos de formación de recursos humanos para las provincias en que se implementó: un programa

destinado a 60 escuelas y que fue financiado por el PROMEDU I y evaluado por IIPE-UNESCO. Además del

Programa CTC que puede ser considerado como antecedentes en términos del dispositivo de llegada a

docentes, el Coordinador de Ciencias Naturales menciona, aunque otorgando una valoración dispar a las

diferentes experiencias, otras iniciativas tales como el Programa de Alfabetización Científica (PAC) que

desarrolla instancias de acompañamiento didáctico de los profesores de IFD así como y experiencias en

diversas jurisdicciones.

Acerca de la Sustentabilidad

El dispositivo de mejora está basado en una idea cuya sustentabilidad y escalabilidad debería ser analizada.

En efecto, según los coordinadores nacionales, ambos programas se plantean como una superación de la

mera formación docente, adopta la fórmula de formación en servicio y supone la creación de una estructura

provincial o red local de asesoramiento a las escuelas con cierta estabilidad22. Ambos coordinadores

nacionales se expresan en esta dirección aunque con diferencias; en el caso de Ciencias Naturales, el

objetivo estratégico sería el de dejar una capacidad instalada en cada provincia, en el caso de Matemática el

objetivo estratégico pareciera ser el de incidir en la cultura escolar:

En la estructura del sistema educativo argentino, este lugar pareciera ser naturalmente ocupado por los

institutos de formación docente o por las uUniversidades, pero como han señalado los mismos

coordinadores nacionales entrevistados, los recursos que necesitan los programas de mejora de la

enseñanza en la escuela no consideran a los perfiles profesionales disponibles en dichas instituciones como

personal apropiado para la cumplir funciones de orientación didáctica en las escuelas primarias. El cuerpo

profesional ad hoc que crea el dispositivo de implementación de los programas bajo estudio, capacitadores,

o asistentes didácticos, maestros orientadores de núcleo, etc., según señalan los coordinadores –y

evaluaciones como las de Galarza-, pareciera indicar que este grupo tiende a conformar un elenco

20 Con desarrollo curricular nos referimos tanto a los materiales de “bajada” curricular como los NAP que orientan la

selección de contenidos como otros materiales producidos para la enseñanza dirigidos a docentes o a alumnos.

21 Se trata de un material producido por la Dirección de Educación Primaria y la Coordinación de Materiales

Curriculares del Ministerio de Educación http://www.educ.ar/sitios/educar/recursos/ver?id=118471

22 El asesoramiento a escuelas en ambos programas se funda en esquema según el cuál la asesoría se instala en un

grupo de escuelas y luego de cierto tiempo, se traslada a otras.

http://www.educ.ar/sitios/educar/recursos/ver?id=118471

profesionalizado, que es tentado por ofertas profesionales del mismo estado nacional o provincial. Si bien

esto está relacionado, como ya ha sido señalado, con una baja remuneración en comparación con otras

oportunidades disponibles, también es cierto que el incentivo para la permanencia no depende únicamente

de la remuneración sino también de las expectativas de estabilidad y ascenso profesional. Es decir que el

desafío de sustentabilidad no se juega únicamente en la disponibilidad de recursos humanos sino también

de la integración del dispositivo a un circuito virtuoso de apoyo profesional al sistema que limite su

tendencia a comportarse como un mercado o un cuasi mercado o a regularlo mediante incentivos y

oportunidades planificadas de manera sistémica. En cuanto a la planificación sistémica o a la sinergia entre

diferentes áreas del ministerio nacional, recientemente el INFOD ha abierto una opción de formación en

especializaciones para maestros primarios que parecieran ser una oportunidad consolidar la formación de

aquellos maestros que son beneficiados por el programa.

Estrategia Provincial

La implementación del PNECN en Tucumán ofrece evidencia de la potencialidad de contar con una

estrategia política jurisdiccional en el marco de la cual confluyan distintas intervenciones, tanto nacionales

como provinciales. En esta jurisdicción el PNECN empalma con otras iniciativas afines que se venía

desarrollando en el marco de una estrategia provincial de apoyo y promoción de enseñanza de las ciencias.

Los esfuerzos (recursos y acciones) alineados de esta manera han redundado en esta jurisdicción en

mayores avances del Plan (por ejemplo, en relación a la articulación con los INFOD).

Definición de objetivos factibles en función de un diagnóstico previo

Los objetivos propuestos en el marco de determinada intervención deben estar sustentados en un

diagnóstico preciso de la situación de partida y ser definidos en términos de factibilidad. En el caso del

PNECN se partía del conocimiento sobre la sub-representación de la cantidad de horas de ciencias naturales

efectivamente dictadas en relación a las pautadas por el curriculum. Sin embargo, se buscó adicionalmente

introducir modificaciones en la forma de enseñar y aprender ciencias. Esto, sumado a los desiguales ritmos

de incorporación de las jurisdicciones en el Plan, se habría traducido en cierto impacto sobre la cantidad de

horas dictadas, pero no se vislumbran mayores resultados en relación al segundo objetivo.

Asimismo es importante considerar que ambos programas atienden objetivos de “desarrollo curricular”

entendido como la realización de acciones orientadas a la aplicación del currículum en el nivel primario. Si

bien ambos programas tienen objetivos similares, se destaca el Ciencias Naturales al poner el acento en

instalar o reinstalar su enseñanza en el currículum realmente aplicado en las escuelas (objetivo expresado

en el propósito de incrementar el tiempo de enseñanza). Reparar en este objetivo y en sus resultados

pareciera relevante en dos aspectos: por un lado porque su éxito y en particular, su sustentabilidad, no

dependen de únicamente de las acciones del programa, sino que resultan de un re-equilibrio en el uso del

tiempo del conjunto de las áreas curriculares para el nivel y para el ciclo. Este balance se ve profundamente

influido por la tendencia en las últimas décadas a considerar a la enseñanza de la lengua -comprensión

lectora y expresión- y de las matemáticas entendidas como áreas sobre las que descansaría una

competencia escolar básica necesaria para el desarrollo de las demás áreas de conocimiento. En segundo

lugar, porque este re-equilibrio pareciera requerir de un papel central de las orientaciones y de las acciones

provinciales reequilibrando el conjunto de las orientaciones de desarrollo curricular.

Implementación escalonada de las acciones

Por diversos motivos, ya sea de orden político u operativo, en ambos programas, la implementación prevista

se fue efectivizando en forma gradual. Esto ha provocado que en la actualidad se registre una gran

heterogeneidad en el nivel de avance de las acciones. Atendiendo a esta situación, probablemente sea

pertinente considerar la gradualidad de la implementación de los programas y proyectos en su diseño

mismo.

Selección de las escuelas participantes

Si bien el criterio de atención definido a partir del nivel de vulnerabilidad socioeducativa de las escuelas

destinatarias resulta legítimo en función de la obligación de los Estados de focalizar acciones para garantizar

un acceso equitativo a las condiciones de educabilidad, la tendencia a orientar una multiplicidad de

intervenciones hacia estas escuelas genera una sobrecarga para supervisores y directivos. Esto termina

afectando la posibilidad de valorizar y apropiarse de cada uno de los programas o proyectos en particular.

Especialmente en los casos del PMPT y el PNECN se ha cuestionado, por otro lado, la no participación de las

autoridades jurisdiccionales en la selección de las escuelas beneficiadas.

Diseño de un dispositivo que permita la implementación en los términos previstos.

Se han detectado problemas en el diseño que dificultaron el cumplimiento de pautas reglamentarias. En

particular, tanto el PMPT como el PNECN contemplaron una carga de Escuelas por Acompañantes Didácticos

que, al ser ajustadas en términos de Turnos y Secciones a atender, dificultaron la posibilidad de garantizar la

frecuencia quincenal de acompañamiento prevista originalmente en el diseño del dispositivo. La falta de

consideración de la distribución geográfica de los establecimientos educativos intensificó esta dificultad.

Presupuesto clonado

La herramienta de “presupuesto clonado” adoptada con el objetivo de ganar transparencia en la gestión de

los recursos ha presentado algunos problemas. Las jurisdicciones deben elaborar y presentar

trimestralmente la previsión de ejecución presupuestaria en función de las actividades a desarrollar durante

el período contemplado. Esta planificación previa del gasto implica una anticipación muy exacta de las

actividades a desarrollar, lo que no siempre ocurre. En particular, la falta de precisión de la agenda de

encuentros (nacionales, provinciales y zonales) introduce una incertidumbre que la herramienta no logra

absorber. También se registran desajustes entre la participación prevista y efectiva de los distintos actores

convocados a los encuentros.

Complejidad del entramado administrativo Nación - Jurisdicciones

Los RP han hecho referencia a la dificultad de comprender y apropiarse de los mecanismos de coordinación

Plan/ UEJ/ UEC, destacando la necesidad de “aceitar los engranajes” para la habilitar una ejecución

oportuna de los recursos presupuestales. Asimismo se ha destacado la cantidad de documentación

requerida, de modo que las tareas administrativas terminan insumiendo la mayor parte del tiempo de

gestión de los RP.

A nivel jurisdiccional se han puesto de manifiesto grandes demoras en la aprobación de gastos menores y

cotidianos que afectan la gestión, así como en el pago de honorarios a los AD, de viáticos para las visitas a

las escuelas y para la asistencia a los encuentros.

Conformación del equipo nacional en función de las tareas asignadas

Tanto en el caso del PMPT como en PNECN se registraron debilidades en la conformación de los equipos

nacionales. Estas se relacionan principalmente con la escasez de recursos humanos con relación a las tareas

a desarrollar (en particular la existencia del Responsable Contable, que sí existe a nivel jurisdiccional), lo

cual ha afectado la posibilidad de realizar un seguimiento sistemático de las acciones a nivel jurisdiccional.

Esta situación se vio agravada, de acuerdo a lo que expresan los actores, por la falta de cumplimiento de los

acuerdos de colaboración con otras áreas del MEN (la DINIECE según establece el Reglamento Operativo).

Con respecto a la evaluación del PMPT y el PNECN se ha puesto de manifiesto en el primer caso, fuertes

demoras en el procesamiento de los resultados de las pruebas aplicadas en setiembre de 2014, y en el

segundo, una expresa disconformidad con relación a los resultados obtenidos (en cuanto a la pobreza de la

información y su capacidad de aportar a la gestión).

Estrategias de seguimiento y evaluación

A nivel central el seguimiento se ha resuelto de manera informal, mediante los comentarios que traen las

Tutoras sobre la marcha del programa. Esta dinámica se registró también en algunas jurisdicciones, donde la

base de las evaluaciones es “el boca en boca” la información que circula entre RP, CP y AD, en términos

informales. Más allá de la potencial efectividad de este mecanismo, queda claro que no se ajusta a las

características de un “dispositivo de seguimiento y evaluación”. En aquellos casos en que se ha

sistematizado el registro de información sobre la marcha de las líneas, la autonomía con que cuentan las

jurisdicciones para diseñar herramientas impacta en la posibilidad de sistematizar los datos a nivel nacional

(por ejemplo, en Mendoza se han elaborado grillas de evaluación que deben completar los directivos, se

realiza un seguimiento de las planificaciones de los docentes y de los cuadernos de los alumnos).

Por otro lado, se ha señalado la necesidad de cotejar las “Hojas de ruta” de los AD con los libros de visitas

de las escuelas que cuentan con la certificación de los directivos.

Cabe enfatizar que el seguimiento de las acciones de las líneas es –en primer lugar– un recurso interno para

su gestión, más allá de la posibilidad de dar cuenta sobre su desempeño a actores externos.

Específicamente en cuanto al PMPT, se ha cuestionado fuertemente la pertinencia de evaluar los logros

académicos de los alumnos mediante las pruebas ONE. El argumento es que el diseño de las secuencias

didácticas contempla cierto tipo de actividades que deben ser evaluadas a partir de un enfoque afín. Esto se

ha realizado mediante la aplicación de pruebas a una muestra de gran tamaño. Sin embargo, estas pruebas

fueron aplicadas por los mismos docentes, situación desaconsejada por los estándares internacionales

debido a la posible intervención de su subjetividad.

En cuanto a las evaluaciones puntuales (es difícil definirlas como de “medio término” por la gradualidad con

que se fueron incorporando las jurisdicciones a los Planes) se ha registrado cierto nivel de conocimiento

sobre su existencia, pero un bajo nivel de devolución de los resultados. Incluso a nivel central se ha

señalado la participación del equipo en la presentación de resultados, sin haber tomado contacto después

con los informes elaborados.

Responsable pedagógico jurisdiccional

Se ha detectado en algunas jurisdicciones una orientación de las tareas del Responsable Pedagógico hacia:

el trabajo con responsables contables en trámites para el financiamiento de las líneas, el armado de

presupuestos, la participación en el proceso de selección y evaluación de antecedentes de los candidatos a

conformar los equipos territoriales, la confección de guías para completar los trámites relacionados con este

proceso (grillas de puntajes que se utilizan en los procesos de evaluación y selección), la tramitación de la

solicitud de “No objeción” ante el MEN en los casos que correspondan, la gestión del cobro de honorarios

de RP, la presentación de solicitudes para la reasignación de fondos no ejecutados. Si bien estas tareas

hacen al funcionamiento de las líneas en el territorio, no se encuentran estrictamente relacionadas con

funciones pedagógicas. Esta situación alerta sobre la imperiosa necesidad de reforzar los equipos de trabajo

(no solo jurisdiccionales, sino también centrales) mediante la incorporación del perfil correspondiente. Si

bien se ha creado la figura del Responsable Contable, sus funciones se orientan principalmente a bridar

apoyo a la gestión que realizan los directivos en relación a las líneas.

Por otro lado, cabe destacar que (al menos en el caso del PMPT) no se ha registrado interacción entre el

equipo de coordinación central (que se encuentra abocado en gran medida a tareas pedagógicas) y el

Responsable Pedagógico Jurisdiccional.

Falta de la figura del CP en la estructura en el PNECN

La estructura del PNECN requiere de la figura del CP, la ausencia de este rol ha impactado en la sobrecarga

de trabajo de los RP. Por otro lado, el nivel de remuneración de los RP es similar al de los AD con la misma

carga horaria, aun cuando las responsabilidades del RP son mayores.

Red de Maestro Orientadores

No se ha podido constituir la Red de Maestros Orientadores. El desempeño de esta función es voluntario y

no contempla retribución. La capacitación intensiva prevista no se ha plasmado en la oferta del respectivo

curso de especialización (postítulo docente), aunque en el caso del PMPT se está trabajando en este

sentido.

Diseño del dispositivo de capacitación y apropiación institucional

Los encuentros de capacitación están dirigidos a los docentes del área (y grado) por un lado, y a los

directivos y supervisores por el otro. Esta forma de organización de los encuentros zonales tuvo una

aceptación dispar según los sujetos. Para algunos capacitadores zonales esta forma no resultó óptima para

promover la interacción entre docentes del ciclo (de 4°, 5° y 6° grado), lo cual favorecería la articulación de

las acciones entre grados; ni para impulsar la construcción de una mirada conjunta entre maestros de grado

y directivos en pos de la incorporación de la propuesta de enseñanza en el PEI. En cambio desde la visión de

la coordinación central se privilegió la constitución de equipos reducidos para favorecer el intercambio

entre los docentes de un mismo año de manera más fructífera. Por otro lado se han registrado demandas

orientadas a convocar a supervisores y directivos en los encuentros nacionales, de modo que las directivas

del Plan bajen a las escuelas a través de la estructura jerárquica del sistema educativo. Cabe destacar las

dificultades que introduciría la convocatoria conjunta de todos los maestros de segundo ciclo y directivos de

la escuela al nivel de la escuela, lo cual afectaría además la dinámica de trabajo en estos espacios. Las

jornadas de reflexión docente previstas (con suspensión de clases) podrían ser aprovechadas para el

desarrollo de estos encuentros.

Atención a la dinámica del sistema educativo: alto nivel de rotación docente.

Ante el alto nivel de rotación docente (entre ciclos, cargos y escuelas, y generacionales) que registra el

sistema, resulta necesario por un lado avanzar en la universalización de la cobertura de estos Planes y por el

otro afianzar el trabajo articulado con los INFOD.

Retiro de las escuelas de la primera fase de implementación y escalamiento.

En el marco del PMPT el retiro de los AD de las escuelas se realizará en forma gradual. Los AD comenzarán a

dedicar la mitad de su carga horaria a las escuelas que hayan recibido acompañamiento durante un año y

medio, destinando la otra mitad de su tiempo a las nuevas escuelas incorporadas. Esto, considerando

situaciones particulares (como escuelas donde se ha renovado todo el equipo docente). En el caso del

PNECN no queda claro si el retiro será gradual. El Coordinador Nacional hace referencia a un retiro del

acompañamiento a las escuelas originales luego de dos años, mencionando cierta resistencia por parte de

los actores escolares a continuar transitando solos el recorrido iniciado.

2.3 Línea 2.Mejora de las condiciones de enseñanza en el aula y en la institución educativa

2.3.1 Nuevas tecnologías de comunicación e información en educación. Primaria digital


Esta línea de trabajo planteada bajo la denominación de “Nuevas tecnologías de comunicación e

información en educación”, forma parte del sub-programa I Mejoramiento del desempeño del sistema

educativo, y dentro de éste, en el subcomponente (b) orientado a promover la “mejora de las condiciones

de enseñanza en el aula y en la institución educativa”.

Según se expresa en el Reglamento Operativo del Programa, a través de esta línea de acción el PROMEDU II

se propuso originalmente en el nivel primario, apoyar con equipamiento (Aulas Digitales Móviles) a 1.516

escuelas y con capacitación a 3.800 escuelas, en ambos casos se trata de escuelas bajo cobertura del PIIE23.

Adicionalmente se apoya el funcionamiento de Aulas Modelo Digital –al menos una por provincia- en

consistencia con el plan de una computadora por estudiante24.

La provisión de las Aulas Modelo Digital se inscribe en el marco de las acciones del Plan Inclusión Digital

Educativa dependiente de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa (ME). Con el propósito de

constituirse en un espacio de innovación e investigación respecto de las estrategias para el uso de los

equipos 1 a 1 en el aula en particular, y el uso pedagógico de las tecnologías de la información y la

comunicación en general, se promueve la creación de Aulas modelo, dotadas de equipamiento informático

para efectuar la implementación de proyectos que promuevan la inclusión genuina de tecnología en el aula

-Una computadora para cada alumno, Conectar igualdad, Primaria Digital, etc.-

Esta línea consiste en el montaje de mínimo 1 Aula Modelo por provincia (o más, según lo solicite la

jurisdicción de acuerdo a distancias geográficas y/o dinámicas de trabajo) dotada de servidor, conexión a

internet, computadoras portátiles, pizarras digitales, proyectores multimedia, estabilizadores, UPS, etc., y

orientada a la difusión de las TIC aplicadas a la educación. Constituye la piedra angular del Plan de Inclusión

Digital Educativa, ya que son la creación de nuevos espacios institucionalizados para la participación

colectiva de la sociedad en la construcción de la política educativa.

A través de ellas las diferentes organizaciones del software libre, las empresas, los docentes y alumnos de

todos los niveles educativos, las ONGs, los propios Estados provinciales y la sociedad en general son

convocados a dictar explorar, ensayar, desarrollar software, contenidos y estrategias pedagógicas, que

resulten propuestas para la implementación en el Sistema Educativo, luego del correspondiente proceso de

homologación por parte del Ministerio de Educación. El objetivo general es construir conocimiento sobre la

implementación de la modalidad 1:1 y sobre la inclusión de las TIC en las escuelas en todos los niveles

23 El Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) fue diseñado por el Ministerio de Educación de la Nación y

se implementa desde el año 2004 para dar respuesta a las problemáticas educativas relacionadas con la fragmentación

social y la desigualdad de oportunidades educativas. (http://portal.educacion.gov.ar/primaria/programas/programa-

integral-por-la-igualdad-educativa/).

24 Según información provista por la coordinación del Programa esta diferencia entre escuelas con equipamiento y

escuelas con capacitación se fundamenta en que estas 1516 escuelas entraron al programa PIIE una vez finalizado el

programa FOPIIE –donación de la UE- que había provisto de equipamiento en los años 2008/2009.

http://portal.educacion.gov.ar/primaria/programas/programa-integral-por-la-igualdad-educativa/

http://portal.educacion.gov.ar/primaria/programas/programa-integral-por-la-igualdad-educativa/

educativos (inicial, primario, secundario, terciario, adultos, especial, etc.), que pueda utilizarse como

modelo para todas las escuelas participantes del Plan Inclusión Digital Educativa – Aula Modelo (IDE).

Para esta línea de trabajo PROMEDU II financia las acciones necesarias para la implementación de asistencia

integral para el uso crítico de las TIC en las prácticas escolares de las escuelas bajo cobertura del PIIE (3800),

a partir de capacitaciones y la adquisición de equipamiento multimedial para la dotación de las Aulas

Digitales Móviles para las escuelas que se han incorporado recientemente al PIIE (1516). También resultan

gastos elegibles por el programa aquellos relacionados con la implementación de al menos un Aula Modelo

Digital por jurisdicción (adquisición de equipamiento; acciones de capacitación; talleres y eventos;

desarrollo de materiales pedagógicos a nivel nacional; honorarios y pasajes y viáticos.

Para cumplir con los objetivos propuestos, dentro de los recursos del Programa, la línea “Nuevas tecnologías

de comunicación e información en educación” contó originalmente con una asignación de USD. 13.78

millones.

Esta línea de acción se desarrolla institucionalmente dentro de la Dirección Nacional de Gestión Educativa

(DNGE), dependiente de la Subsecretaría de Equidad y Calidad de la Secretaría de Educación del ME, con

injerencia de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa (SSCA).

El Programa “Primaria Digital” Dentro de los lineamientos de política educativa del Ministerio de Educación de la Nación, las acciones vinculadas a la provisión de Aulas Digitales Móviles y de capacitación se encuentran enmarcadas dentro del Programa Primaria Digital25, línea de integración pedagógica de las TIC para el Nivel Primario que se desarrolla a su vez, en tres ejes: 1. Entorno multimedial y materiales. Entre las acciones a realizar dentro de este eje, se encuentran:

a. Creación de un entorno multimedial e hipertextual específicamente desarrollado para cumplir

con los objetivos pedagógicos del Nivel. b. Propuesta “Docentes Creando”, una serie de recursos para la producción de contenidos

multimediales por parte de los docentes utilizando software disponible en las netbooks del Aula Digital Móvil y plantillas prediseñadas por Primaria Digital.

c. Desarrollo del Servidor Pedagógico Instalable, una versión reducida del Servidor Pedagógico de Primaria Digital que se puede instalar en cualquier PC de escritorio o notebook.

2. Capacitación a docentes y equipos técnicos, a través de una serie de estrategias diseñadas a tal fin:

a. Encuentros Nacionales de Primaria Digital. b. Capacitación “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL” destinada a 27.000 docentes de

todo el país para escuelas bajo cobertura del PIIE. c. Talleres virtuales sobre diversos contenidos de Primaria Digital para equipos técnicos

jurisdiccionales en general, referentes y asistentes PIIE y estudiantes del INFOD.

Las acciones de capacitación de Primaria Digital se desarrollan con el objetivo de que los docentes logren:

Participar activamente de una propuesta de formación en Tecnologías de la Información y la

Comunicación (TIC) a partir del aprovechamiento de los recursos multimediales disponibles en el

entorno de Primaria Digital.

25 http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital /

Construir una articulación teórico-práctica dónde las TIC se integren al desarrollo de las Iniciativas

Pedagógicas Escolares que se están ejecutando.

Desarrollar y apropiarse de conocimientos y estrategias didácticas para la implementación de

propuestas pedagógicas de integración de TIC en diversos campos disciplinares.

3. Equipamiento de Aulas Digitales Móviles (ADM) para las escuelas del Nivel Primario de todo el país. Las

ADM están compuestas por una serie de dispositivos en los que equipamiento y propuesta pedagógica se conciben de manera conjunta. La estructura modular, posibilita trabajar en distintas configuraciones (de manera local en la netbook, en red conectados al servidor, grupalmente, o de manera individual). El equipamiento acompaña la flexibilidad de las diversas propuestas pedagógicas para cumplir los objetivos políticos pedagógicos del Nivel. Cada Aula Digital Móvil está compuesta por:

30 netbooks (una de ellas destinada al trabajo docente) 1 servidor pedagógico 1 router inalámbrico 1 impresora multifunción 1 proyector 1 cámara fotográfica 3 pendrives 1 pizarra digital 1 carro de guarda, carga y/o transporte

Según lo expresado por su Coordinadora, la Línea Primaria Digital retoma directamente los antecedentes del FOPIIE en materia de política de TIC para el nivel primario (programa masivo de inclusión digital antes de la llegada de la estrategia de Conectar Igualdad): “Entre FOPIIE que era para primaria y la llegada de Conectar igualdad que era para secundaria hubo cierto “delay” en temas de política nacional de TIC para primaria (…) Primaria digital retoma los antecedentes del FOPIIE y genera esta que es la línea de incorporación de tecnología… (FOPIIE) fue el primer programa masivo de llegada al territorio, no solo de equipamiento multimedia sino de capacitación a docentes, que fue la base de esta capacitación. Fue el antecedente de este, un dispositivo muy grande en territorio”26 Esta línea no cuenta con Referentes Tic dependientes del nivel central en las jurisdicciones.

EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES TIC EN EDUCACIÓN PRIMARIA: PRIMARIA DIGITAL → ADQUISICIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE AULAS MÓVILES DIGITALES (AMD) Según información publicada en la página de Primaria Digital27, en relación con el equipamiento de Aulas Digitales Móviles (ADM) para las escuelas del Nivel Primario de todo el país, contemplaba la siguiente distribución: Año 2013: se distribuyeron 2020 Aulas Digitales Móviles a Escuelas que ingresaron en la modalidad de Jornada Extendida y a escuelas que ingresaron en el programa PIIE en el año 2010. El proceso de distribución comenzó en abril de 2013 y se extendió hasta diciembre del mismo año. Año 2014: se encontraban previstas dos nuevas distribuciones. Una de ellas compuesta por 520 ADM. Las mismas están siendo entregadas a escuelas primarias, escuelas de la modalidad Intercultural Bilingüe y de la modalidad Adultos. La segunda etapa de distribución se compone de un total de 4680 ADM, las cuales se comenzarán a distribuir en el 2do semestre de 2014 continuando hasta diciembre de este mismo año. El

26 Entrevista a la Coordinadora de la línea Primaria Digital, Paula Camarda, realizada el día 17 de noviembre de 2014.

27 http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/equipamiento/distribucion/. Visto: 08-10-2014

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/equipamiento/distribucion/

total de 5200 ADM a distribuirse durante el año 2014 cubrirá una matrícula de 1.965.328 alumnos. → PLAN DE CAPACITACIÓN TIC EN EL NIVEL PRIMARIO Desarrollo de dispositivos Se han desarrollado distintas acciones destinadas a llevar adelante el Plan de Capacitación en el Nivel

Primario, entre ellas, podemos mencionar el desarrollo de dispositivos de capacitación que acompañan la

llegada de la propuesta a las escuelas primarias de todo el país. Estos son:

TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL: planteado a través de un dispositivo de capacitación de

modalidad semipresencial a dictarse en territorio durante el plazo de aproximadamente 8 meses, desde

su inicio. La capacitación está destinada a la totalidad de escuelas primarias bajo la cobertura del PIIE,

alcanzando un total de 3.900 instituciones aproximadamente28. Dentro de este conjunto, se encuentran

dos grupos de escuelas: (i) las que recibieron equipamiento multimedial en períodos anteriores y

participaron de la capacitación FOPIIE hasta el 2008, y (ii) aquellas que se incorporaron al PIIE en el año

2010 y recibieron las Aulas Digitales Móviles. A partir de los números expuestos, la cantidad de

participantes de la capacitación se estima en 28.000 destinatarios.

La estrategia fue plasmada en un Plan de Capacitación TIC en el nivel primario cuyos contenidos fueron

organizados alrededor de tres Ejes Conceptuales:

Eje 1. Entornos multimediales: Integración de TIC en el Nivel Primario. Marco político-pedagógico;

Eje 2. Televisión de calidad y producción multimedial: algunas nociones sobre la educación

audiovisual;

Eje 3. “Plataformas y redes: Trabajando en red en el Nivel Primario”. El diseño de los cursos implica

una serie de 12 encuentros que incluye una instancia de recuperación.

A efectos de contar con información de los cursos y de cada encuentro, fueron diseñadas una serie de

planillas para el relevamiento de la información por parte del capacitador. Incluye las de asistencia para

las instancias de Evaluación y Recuperatorio así como también el modelo de Actas. Los modelos de

planillas son los siguientes: a. Planilla de Inscripción; b. Planilla de Asistencia diaria; c. Planilla de

Evaluación; d. Acta de Evaluación; e. Planilla de Recuperatorio; f. Acta de Recuperatorio.

Materiales desarrollados para el dictado de la capacitación “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA

DIGITAL”

Se desarrollaron dos tipos de documentos de capacitación: para capacitadores y para los docentes. A

continuación se describen las características de los módulos.

Capacitación “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL” Módulo capacitadores. El Módulo destinado a

capacitadores contiene pautas para el dictado de cada uno de los momentos de los Encuentros Presenciales

y No Presenciales. Establece diferentes estrategias para abordar los contenidos y recomendaciones para

optimizar la dinámica de las actividades. En este sentido, el documento constituye una guía fundamental

para los capacitadores del programa Primaria Digital. En primera instancia se presenta una descripción del

Programa, sus ejes de acción y sus objetivos, orientados a que, a través de la capacitación, los docentes

Se observa una diferencia de 100 escuelas entre este dato y el número de cobertura de escuelas previstas por PROMEDU.

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/files/2014/04/modulo_capacitadores.pdf

logren:

Participar activamente de una propuesta de formación en Tecnologías de la Información y la

Comunicación (TIC) a partir del aprovechamiento de los recursos multimediales disponibles en

el entorno de Primaria Digital.

Construir una articulación teórico-práctica donde las TIC se integren al desarrollo de las

Iniciativas Pedagógicas Escolares que se están ejecutando.

Desarrollar y apropiarse de conocimientos y estrategias didácticas para la implementación de

propuestas pedagógicas de integración de TIC en diversos campos disciplinares.

Producir una fotonovela como trabajo de producción final de la capacitación.

El manual se organiza alrededor de los tres ejes conceptuales definidos en la estrategia mencionados

párrafos arriba. Con el objetivo de ordenar el material de capacitación según su contenido y jerarquía,

para cada eje temático desarrollado, el manual presenta distintas secciones, como se observan en el

cuadro que se presenta más abajo:

El documento presenta los contenidos a ser abordados en cada uno de los tres ejes mencionados, los

cuales a su vez son desarrollados en los encuentros presenciales pautados. Se indica en qué semana

debe llevarse a cabo cada encuentro. A su vez, cada uno de estos encuentros se desarrolla en

“momentos”. Para cada momento, se presentan los temas a ser abordados, las pautas para el

capacitador, el tiempo que debería demandar su abordaje y si hubiese, una descripción de la actividad a

desarrollar. La capacitación se desarrolla en 10 encuentros. El Eje 1 consta de dos encuentros

presenciales, el l Eje 2 se desarrolla en 3 encuentros presenciales: el Eje 3, a lo largo de 5 encuentros. La

distribución de los temas por encuentro se consigna en el cuadro que se presenta a continuación.

PARA SABER MÁS: Despliega definiciones de conceptos clave con el objetivo de profundizar y/o ampliar el contenido que se está trabajando. MÁS RECURSOS: Remite al DVD “Capacitación Primaria Digital”, e indica la ubicación del recurso con el que se va a trabajar. CONECTADOS: Indica que el recurso sugerido se encuentra en la web, por lo cual es necesario estar conectado a Internet para poder acceder a él. RECAPITULANDO: Recupera las ideas principales del apartado. DIARIO DE VIAJE: Se trata de un espacio de registro y metacognición que propone la reflexión y la sistematización de lo aprendido en cada etapa. Es importante que allí quede registrado el trabajo realizado en los Encuentros Presenciales y No Presenciales. ACTIVIDAD: Identifica a las propuestas de actividades. Allí encontrarán las pautas y la información necesaria para su realización. PISTAS PARA EL DOCENTE: Amplía la información desarrollada con indicaciones para la tarea docente. PARA MUESTRA BASTA UN BOTÓN: Propone un recorrido sobre diversos temas y formatos

Capacitación “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL” docentes

EJES ENCUENTROS PRESENCIALES

TEMAS TOTAL

EJE 1 Entornos multimediales: Integración de TIC en el Nivel Primario. Marco político-pedagógico;

1 Marco político y pedagógico de Primaria Digital

2

2 Ejes centrales de la propuesta pedagógica: conocimiento/información, sujeto/comunidad y producción/participación) y un “Módulo para el Asistente Informático”, el que constituye una guía de pasos a seguir para la puesta en marcha en escuelas con y sin ADM (configuración de hardware y software, contraseñas, configuración de redes, etc.).

EJE 2 Televisión de calidad y producción multimedial: algunas nociones sobre la educación audiovisual

3 Educación audiovisual y televisión de calidad;

3

4 Fundamentos de la incorporación pedagógica de audiovisuales

5 Producción de una fotonovela.

EJE 3 “Plataformas y redes: Trabajando en red en el Nivel Primario”

6 Realización de la Fotonovela; 5

7 Presentación de las Aulas Virtuales de Primaria Digital

8 Recursos y Actividades en las Aulas Virtuales

9 Integrando nuestra producción a Primaria Digital

10 Primaria Digital en las escuelas primarias: desafíos y oportunidades.

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/files/2014/04/modulo_docentes.pdf


69

Capacitación “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL” Módulo docentes. El Módulo se

divide en los 3 mismos ejes referidos previamente:

Este material de lectura tiene un doble propósito: brindar el marco conceptual, y acompañar el

desarrollo de cada uno de los momentos de los Encuentros Presenciales y No Presenciales a

partir de actividades y recursos bajo el formato de presentación, video, sitios web,

documentos. Si bien el documento Módulo Docentes sigue la misma estructura que el Módulo

Capacitadores, a diferencia de éste los contenidos son desarrollados a través de encuentros

presenciales y no presenciales. De las 73,5 horas de duración del curso, 33 horas son

presenciales y 40,5 horas son no presenciales. Se presenta un conjunto mayor de recursos y

estrategias didácticas para aplicar y abordar en el aula los aspectos contenidos en cada eje. Se

busca aportar al docente diversos y complejos modos de incorporar las TIC en las propuestas

pedagógicas, de manera tal de fortalecer los procesos de enseñanza.

El Eje 1 tiene una duración de cuatro semanas, durante las cuales habrá dos Encuentros Presenciales de tres horas cada uno y dos No Presenciales de cuatro horas y media cada uno, dando esto un total de quince horas. El Eje 2 - se organiza en seis encuentros, en los cuales hay tres presenciales de tres horas cada uno y tres no presenciales de cuatro horas y media cada uno, dando un total de veintidós horas y media. El Eje 3 - se organiza en nueve semanas, durante las cuales habrá cinco encuentros presenciales de tres horas cada uno y cuatro no presenciales de cuatro horas y media cada uno, dando esto un total de treinta y tres horas.

DVD “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL- Docentes”. Este desarrollo

dialoga constantemente con el Módulo, dado que contiene los recursos que

complementan la lectura y guían las actividades: documentos del Nivel, video-

tutoriales, presentaciones, secuencias didácticas y videos.

DVD “TIC en la escuela primaria: PRIMARIA DIGITAL- Capacitadores”. El DVD que

reciben los capacitadores contiene presentaciones para orientar los Encuentros

Presenciales, e incluye los mismos recursos del DVD “TIC en la escuela primaria:

PRIMARIA DIGITAL- Docentes”.

Anexo informático. Contiene la información necesaria para que los asistentes

informáticos presentes en la capacitación, así como también los capacitadores, puedan

utilizar los componentes y funciones del ADM sin inconvenientes como así también los

otros recursos desarrollados para los casos de escuelas que no tienen ADM.

Lámina “Docentes Creando. Fotonovela” y Lámina de armado del ADM. Ambas

ilustran a partir de imágenes y textos explicativos breves los puntos básicos sobre estos

temas.

Encuentros Nacionales y Talleres Virtuales de Primaria Digital

Con el objetivo de realizar una capacitación inicial a las escuelas que recibieron las ADM se han

realizado nueve Encuentros Nacionales de Primaria Digital, de los que participaron

aproximadamente 5.000 docentes y directores de las escuelas, directores de nivel,


http://goo.gl/Q3JQBh

http://goo.gl/4yn49V

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/files/2014/04/anexo_informatico.pdf

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/files/2014/04/AFICHE-FOTONOVELA.jpg

http://portales.educacion.gov.ar/primariadigital/files/2014/04/AFICHE-ADM.jpg

70

supervisores y referentes PIIE, y equipos técnicos de todo el país. Durante las dos jornadas de

cada encuentro se abordaron las primeras aproximaciones al entorno multimedial, a las Aulas

Virtuales de la Plataforma, a la propuesta de Producción de actividades multimediales, así

como de la configuración técnica y el armado del ADM.

El siguiente cuadro detalla los encuentros realizados, jurisdicciones participantes y número de

asistentes:

Encuentro Fechas Jurisdicciones Participantes Nº Participantes

1º 3 y 4 de junio 2013 Misiones, Corrientes, Chaco, Formosa y Entre Ríos 660

2º 10 y 11 de junio 2013

Catamarca, Jujuy, Salta, San Juan y Tucumán 570

3º 17 y 18 de junio 2013

Buenos Aires, Chubut, La Pampa, Mendoza, Río Negro y Tierra del Fuego

360

4º 14 y 15 de agosto 2013

Buenos Aires, Neuquén, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero

600

5º 21 y 22 de agosto 2013

Córdoba, Formosa y Misiones 600

6º 6 y 7 de noviembre 2013

Buenos Aires, Formosa, Mendoza, Salta y Santiago del Estero

570


Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Neuquén, Rio Negro, Santa Fe y Tierra del Fuego

600


Buenos Aires, Entre Ríos, Jujuy y Tucumán 560

9º 22 y 23 de abril 2014

Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones, Mendoza, Río Negro y Santa Fe

500

Talleres virtuales de Primaria Digital: Durante el año 2103 Primaria Digital ha desarrollado

capacitaciones a distancia a través de la modalidad de Aulas Virtuales. Esto permitió el

encuentro en un espacio en común, acortando las distancias geográficas y propiciando el

dialogo y la discusión colectiva de futuros docentes, referentes y asistentes del Programa

Integral por la Igualdad Educativa (PIIE) y de referentes de las Aulas Modelo de todo el país.

En relación con el diseño de la capacitación, durante la entrevista realizada a la Coordinadora

de esta línea, reconoce que aquí también se retomó la experiencia del FOPIIE en cuanto a

desarrollo de dispositivos de capacitación, aunque adaptándolo a las necesidades particulares

planteadas en Primaria Digital:

“FOPIIE tenía a un material excelente a nivel conceptual, era otro dispositivo, eran 8 horas de

capacitación presencial; este tiene 3 horas, ahí hubo que hacer un ajuste, pero… además fue

una tensión fuerte entre que no fuera débil conceptualmente pero que a la vez tuviera el

espacio para la propia práctica…”

La coordinadora participó de la coordinación del FOPIIE, acreditando experiencia en el área TIC

previa a la llegada de Conectar Igualdad. De esta experiencia rescata importantes aprendizajes

que se pudieron poner en práctica en esta instancia de capacitación de Primaria Digital, como

por ejemplo, “…aprender a mirar la demanda, es muy diferente sentarte a pensar un material

que verlo funcionar”. Entre estos aprendizajes también menciona la importancia de que las

escuelas cuenten con un referente informático y, como hecho fundamental, el desarrollo de un

aplicativo que pudiera funcionar sin conexión a internet:

71

“Lo que si aprendimos (es) que tenés que tener el referente informático (…) Que necesitaban

las escuelas. Antes del primer encuentro que esté todo, que las aulas funcionaran. Además

como este dispositivo no fue solamente a las escuelas que recibían aulas, nosotros generamos

un entorno que se podía cargar en un servidor, porque si no, las escuelas que no tenían aulas no

accedían al entorno, cualquier escuela puede acceder al entorno. El material tiene esa

característica, de haber logrado trabajar lo conceptual y la propuesta de práctica; y es lo que

recibimos de los docentes y de la coordinación.”

También destacó la relevancia de los ejes seleccionados en el dispositivo de capacitación, los

cuales están enfocados en “lo que implica trabajar con tecnología y permite una reflexión

pedagógica sobre la herramienta TIC.

“Trabajar sobre el propio entorno, sobre la producción, que es un eje fuerte que tenemos como

objetivo, que es tomar una herramienta para presentar un contenido curricular, como armar

una foto novela; y después como trabajar con una plataforma que simula una escuela primaria.

Aulas virtuales, como dar una clase, que no necesitan conexión a internet, los docentes entran y

tienen su propia aula. Por esos tres ejes pasaron los docentes, con muy buena repercusión.”

En cuanto a la creación de un entorno multimedia propio para el nivel primario, la

coordinadora destaca su importancia en tanto adaptación al entorno de la escuela.

“esto implica que tanto (las) notebook como (los) servidores llevan un entorno que respeta la

estética, la lógica y el contenido específico de las escuelas primarias. Más allá que tiene su

paquete de oficina en Windows y Linux como política nacional, hay una serie de recursos y

contenidos en la plataforma que permite a los maestros y a los niños no entrar a un espacio

ajeno, sino es la continuidad de la estética y la propuesta; por eso hablamos que el objetivo es

acompañar política y pedagógicamente los objetivos del nivel”.

Realización de capacitaciones a escuelas PIIE

La capacitación se realizó a través de universidades que fueron convocadas mediante Licitación

Pública Internacional Nº 1/2013, “Capacitación TIC en el Nivel Primario a Escuelas bajo

Cobertura del PIIE - Primaria Digital”. El servicio solicitado se encontraba dividido, como ya se

dijo, en 8 lotes de “Cursos de Capacitación en TIC de docentes, supervisores, bibliotecarios,

referentes informáticos de escuelas PIIE”. Cada lote refiere a una región geográfica definida por

el ME específicamente para este dispositivo. En total abarca 1.317 cursos que agrupan 3.841

escuelas (1.317 agrupamientos) a ser dictados en 8 (ocho) meses. La cantidad estimada de

participantes, según el pliego, ascendía a 26.887.

El dispositivo consiste en la llegada al territorio con 10 encuentros presenciales y 9 no

presenciales. En la etapa previa al comienzo de las capacitaciones, hubo un proceso licitatorio

en el cual se determinaron 8 lotes para ese proceso; de los cuales 4 quedaron desiertos29 (lotes

2, 3, 6 y 8). En el momento en que se realizó la entrevista, había 4 lotes finalizando la

29 Información surgida de la entrevista mantenida con la Coordinadora de Primaria Digital, el día 17 de

noviembre de 2014.

72

capacitación y no se hizo mención respecto de los 4 lotes restantes, que quedaron desiertos en

el primer llamado. A la fecha del presente informe no se cuenta con información sobre estos

lotes pendientes.

El siguiente cuadro detalla la organización de los cursos de capacitación, según cantidad de

agrupamientos:

NR. LOTE, REGIÓN Y UNIVERSIDAD ADJUDICADA

PROVINCIA CANTIDAD DE AGRUPAMIENTOS

LOTE Nº 1 - NOA UNIVERSIDAD NACIONAL DE CATAMARCA

CATAMARCA 29

SALTA 66

LA RIOJA 20

TUCUMÁN 59

SANTIAGO DEL ESTERO 46

JUJUY 33

Lote Nº 2 – NEA UNIVERSIDAD ESTADO: DESIERTO

CHACO 62

FORMOSA 43

CORRIENTES 61

MISIONES 55

LOTE 3 – CENTRO 1 UNIVERSIDAD ESTADO: DESIERTO

CÓRDOBA 135

LOTE 4 – CENTRO 2 UNIVERSIDAD NACIONAL DE ENTRE RÍOS

ENTRE RÍOS 58

SANTA FE 80

LOTE 5 – PROV. BUENOS AIRES UNIV. NACIONAL DE TRES DE FEBRERO (UNTEF)

BUENOS AIRES 338

LOTE 6 – CUYO UNIVERSIDAD ESTADO: DESIERTO

SAN LUIS 18

MENDOZA 38

SAN JUAN 28

LOTE 7 – SUR 1 UNIV. PATAGONIA AUSTRAL

CHUBUT 14

SANTA CRUZ 13

TIERRA DEL FUEGO 8

LOTE 8 – SUR 2 UNIVERSIDAD ESTADO: DESIERTO

LA PAMPA 17

RÍO NEGRO 21

NEUQUÉN 30

CABA 45

TOTAL AGRUPAMIENTOS 1.317

COBERTURA Hasta el año 2013 (Informe de Ejecución Anual, 2013) fueron adquiridas y distribuidas Aulas

Digitales Móviles (ADM) para dar cobertura a 147 de las 310 escuelas previstas. Cabe aclarar

que, si bien al inicio del PROMEDU la meta de cobertura de esta línea de acción era de 1.516

escuelas, durante el año 2013 esta meta fue reducida a 310 escuelas en total30.

Por otra parte, el proceso de capacitación TIC comenzó en el año 2014 y se encuentra

actualmente en proceso en la mitad de los lotes previstos. Como ya se comentó, del primer

30 De acuerdo a información provista por referentes del BID y del Programa, estas modificaciones en las

metas de cobertura se explican, en parte, por las diferentes fuentes de financiamiento (Tesoro Nacional y

BID). Incluso algunas de estas escuelas fueron equipadas a través del PROMEDU I, aunque no se cuenta

con el dato exacto al momento del presente informe.

73

llamado a licitación quedaron 4 lotes desiertos que aún no fueron cubiertos.

En relación a las Aulas Modelo Digital previstas en el Programa, hasta el año 2013 se habían

adquirido y distribuido un total de 22 AMD, quedando un remanente de 2 AMD a ser ejecutado

durante el año en curso con el fin de cubrir la meta prevista.

El siguiente cuadro ilustra las metas propuestas en el inicio del Programa, las metas vigentes al

año 2013 y la ejecución de cada una de las líneas de acción identificadas dentro de este eje:

Cobertura de metas físicas PROMEDU II

LÍNEA DE ACCIÓN UNIDAD DE MEDIDA

META EJECUTADO

ORIGINAL VIGENTE

2014 2011 2012 2013

TIC en la Educación Primaria

Escuelas con docentes capacitados

3.800 3.800 0 0 0

Aulas Digitales Móviles

Escuelas 1.516 310 0 0 147

Aulas Modelo Jurisdicciones que cuentan con Aulas Modelo

24 24 0 0 22

Fuente: Elaboración propia a partir del Informe de Ejecución Anual 2013 (PROMEDU II) y Outputs Physicall Progress, Junio 2014 (BID)

PROCESO DE CAPACITACIÓN: ALCANCES Y RESULTADOS AVANCES PRELIMINARES

Como fuera descripto anteriormente, el proceso de capacitación a docentes de las escuelas seleccionadas en el marco de la línea TIC en Educación Primaria fue diseñado en función de una distribución regional de estas escuelas. Distintas escuelas son concentradas alrededor de una sede son denominadas “agrupamiento”. A continuación se presentan los resultados parciales de los avances de la línea en la provincia de Buenos Aires, y completos de la Región NOA, y las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz y Chubut por cada uno de los agrupamientos31 Cantidad de docentes inscriptos y cantidad de escuelas participantes:

Hasta Agosto 2014- de la participación de 1.522 escuelas y 13.189 docentes inscriptos.32,

Teniendo en cuenta lo planificado –7 docentes por escuela- la participación resultaba bastante

superior (en base a un planificado de 10.654 participantes). Todas las provincias superan la

31 A la fecha de elaboración del presente informe de avance, se había accedido a información proveniente

de los lotes 1, 4, 5 y 7; y no se contaba con información alguna acerca del estado de avance de los lotes 2,

3, 6 y 8. De los lotes que sí se contó con información, la Universidad Nacional de Entre Ríos (lote 4) no

había entregado el Informe de Docentes Inscriptos por lo que no es posible dar cuenta de lo sucedido en

las provincias de Entre Ríos y Santa Fe. Por otra parte, la UNTREF (lote 5, Provincia de Buenos Aires)

presentó un informe parcial en el que solamente se contabilizaban la mitad de los agrupamientos.

32 “Primer Informe capacitación TIC: Reporte del Informe Preliminar– Planilla de Inscriptos-

PROMEDU”.

74

cantidad planificada –casi el 20% mayor en el total-. Se destaca la participación en la provincia

de La Rioja –casi un 80% mayor-.

Región Provincia Escuelas Inscriptos Planificados %

Total Inscriptos 1.522 13.189 10.654 19,2

BUENOS AIRES Buenos Aires 680 5.010 4.760 5,0

NOA

Catamarca 88 824 616 25,2

Jujuy 113 993 791 20,3

La Rioja 17 591 119 79,9

Salta 193 1.933 1.351 30,1

Santiago del Estero 134 1.300 938 27,8

Tucumán 190 1.662 1.330 20,0

SUR

Chubut 45 367 315 14,2

Santa Cruz 38 275 266 3,3

Tierra del Fuego 24 234 168 28,2

Fuente: Elaboración propia a partir de Informes de las universidades provistos por PROMEDU. A continuación se presentan las principales observaciones relacionadas con los cursos de

capacitación realizados en estas últimas provincias mencionadas. Asimismo se destaca que, por

un lado, los informes presentados por las Universidades son parciales en tanto los cursos se

encuentran aún en proceso (la gran mayoría prevé su finalización durante el mes de diciembre

2014), y por otro lado, que se observó una importante heterogeneidad entre estos informes,

tanto en su contenido, como en su alcance descriptivo y calidad.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE CATAMARCA33

Lote 1: NOA

El inicio de la capacitación en la región NOA tuvo un total de 7298 inscriptos en 252 cursos

iniciados. Excepto la provincia de Jujuy, que tenía prevista la realización de 33 agrupamientos e

inició 32, en las restantes provincias de la región se cumplía con el total de los cursos previstos

en el cronograma.

A la fecha de presentación de este informe, se observaba para los primeros cinco encuentros ya

realizados, un porcentaje de asistencia promedio cercano al 80% en los primeros dos

encuentros y más cercano al 70% para los tres encuentros restantes.

UNTREF – Universidad Nacional de Tres de Febrero34

Lote 5: Provincia de Buenos Aires

Para fines del mes de agosto de 2014 habían iniciado 336 cursos de 342 agrupamientos35,

33 Universidad Nacional de Catamarca, LPI 01/13 “Capacitación TIC en el Nivel Primario a Escuelas

bajo cobertura del PIIE – Primaria Digital”. Informe de avance al 30 de Agosto de 2014.

34 UNTREF Capacitación TIC en el Nivel Primarioa escuelas bajo cobertura del PIIE-Primaria

DigitalInforme al 30 de Agosto de 2014.

35 Si bien el pliego originalmente indicaba un total de 338 agrupamientos en la Provincia de Buenos

Aires, mediante sucesivas modificaciones, éstos ascendieron finalmente a 342.

75

representando el 98% del total previsto. Los agrupamientos que no comenzaron en las fechas

previstas originalmente, fue mayoritariamente como consecuencia del paro de docentes en

provincia de Buenos Aires, y en segunda medida por problemas en la difusión y comunicación

hacia las escuelas. Según información proveniente de 341 cursos (99,70% del total), el número

de inscriptos en el primer encuentro fue de 7075, representando el 95,26% del total de

docentes a alcanzar considerados originalmente en el pliego (7427).

Con fines organizativos la universidad dividió la provincia en 11 lotes, conteniendo cada uno de

estos lotes entre 30 y 35 agrupamientos. Esta organización se ha basado en el criterio de

asignar un asistente informático por lote. Las coordinaciones regionales tomaron dos lotes cada

una y el partido de La Matanza por ser un área muy extensa, se dividió la coordinación entre

las cinco coordinadoras.

Los días 18 y 19 de junio se realizó la capacitación a capacitadores en la sede de la UNTREF, a la

que concurrieron 160 capacitadores (de GBA e interior de la provincia), los 11 asistentes

informáticos, y el equipo de coordinación. El día 17 de julio se organizó un segundo encuentro

de capacitación con aquellos docentes que no pudieron concurrir a las primeras jornadas.

Asistieron 14 capacitadores del interior de la provincia.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PATAGONIA AUSTRAL

Lote 7 SUR: Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut

Se destaca la realización de un encuentro de “capacitación a capacitadores”. Durante estas

jornadas se presentaron detalles y objetivos del programa y modalidad de la capacitación.

En la provincia de Chubut la capacitación se organizó en 13 agrupamientos. En un inicio se

registró un total de 333 inscriptos y 254 docentes se presentaron al primer encuentro. Por su

parte, la provincia de Santa Cruz contó con un total de 272 inscriptos en los 13 agrupamientos

definidos, mientras que Tierra del Fuego cuenta con un total de 8 agrupamientos. En una

primera instancia hubo 201 inscriptos, de los cuales 173 se encontraban presentes en el primer

encuentro realizado.

1. ASPECTOS DESTACADOS DEL PROCESO DE CAPACITACIÓN

En este apartado se presenta una sistematización de los principales aspectos observados tanto

en el proceso inicial de la capacitación en las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Jujuy, La

Rioja, Salta, Santiago del Estero, Tucumán, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, como

durante el desarrollo de los primeros encuentros.36

A continuación se enumeran las cuestiones que de manera transversal se presentaron en un

importante número de agrupamientos, como así también se destacan aquellas cuestiones que,

aunque observadas puntualmente en alguna provincia o presenta un caso aislado, se entiende

contribuyen de igual forma al análisis del proceso de capacitación en general.

Condiciones iniciales

36 Este apartado se basa en los informes parciales presentados por las Universidades Nacional de la

Patagonia Austral, Nacional de Tres de Febrero y Nacional de Catamarca.

76

Organización inicial: reasignaciones de escuelas sedes, reagrupamientos y modificaciones al

cronograma inicial y articulación entre los distintos niveles de gestión.

La organización inicial de los cursos se caracterizó en casi todas las provincias por la necesidad

de realizar cambios respecto lo planificado, tanto al cronograma de actividades inicial como a

la designación de escuelas sede y conformación de agrupamientos. En algunos casos, la

reasignación de las sedes se debió tanto a cuestiones técnicas como organizativas, por ej.:

como no encontrarse las escuelas en condiciones técnicas para cumplir tal función (servidor sin

funcionar, laboratorio con PC obsoletas, etc.); en otros casos, por mala ubicación de la escuela

en relación con la posibilidad de acceso de los capacitados. En el caso de la provincia de

Buenos Aires hubo que reasignar una escuela sede por falta de interés de los docentes de la

originalmente designada y también fue necesario postergar aproximadamente un mes el inicio

de los cursos ya que al momento de dar inicio se detectó que si bien durante la primera

semana de inicio de clases (mes de agosto) la Dirección de Nivel de Primaria difundió la

convocatoria y pre inscripción a la capacitación, las escuelas no estaban debidamente

notificadas.

Hubo también, modificaciones al cronograma original debido a fechas que no contempladas al

momento de su elaboración inicial, tales como el receso de invierno, a la superposición con

otros cursos ofrecidos a los docentes con asistencia obligatoria dictados durante los mismos

días y horarios, a problemas de transporte en zonas alejadas, que imposibilitaron la ida y/o

regreso de los capacitadores para cumplir con el cronograma fijado y a la coincidencia con

algunas de las fiestas patronales que se celebran en las distintas comunidades. Esto último se

observó principalmente en las provincias del NOA.

En el caso particular de Jujuy una dificultad adicional registrada en los comienzos estuvo

referida a la alta demanda inicial, existiendo una fuerte presión de docentes interesados en

capacitarse. En varios agrupamientos se presentaron más docentes que los cupos previstos, por

lo que la inscripción final resultó un proceso de mayor complejidad de la esperada, generando

malestar entre los que no quedaron inscriptos. También generó cierta confusión el

desconocimiento de algunos directivos acerca de los criterios de selección del personal para

asistir a la capacitación.

Articulación con el Gobierno Provincial / PIIE

El vínculo con los gobiernos provinciales, sea a través de la Dirección de Primaria

correspondiente o más directamente a través del PIIE local, resulta en todos los casos un

elemento fundamental para el buen desempeño de los cursos. Algunas de las Universidades

dan cuenta de cómo se desarrolló esta articulación en algunas provincias.

En la provincia de Buenos Aires, a pesar de las dificultades que demoraron el inicio de los

cursos, el PIIE ha colaborado fuertemente con la Universidad en la etapa de selección de las

sedes, manteniendo constante comunicación con la coordinadora general. También se observó

una buena relación con el PIIE local en la provincia de Catamarca, en la que toda definición –

tanto original como cambios sucesivos operados- fueron acordados con sus autoridades. En la

provincia de Tucumán, también desde el inicio de la capacitación se realizó un trabajo de

77

articulación sostenida con la Coordinación de PIIE particularmente en aspectos vinculados con

la organización y logística de trabajo con las escuelas, con la comunicación con supervisores y

directores, modificaciones de escuelas sede, gestión para el otorgamiento del puntaje

docentes, dificultades técnicas surgidas en los laboratorios, acciones de la dirección para

resolver problemas técnicos, tanto en laboratorios como en ADM, entre otros temas.

En algún caso, como sucedió en la provincia de Santiago del Estero, el dispositivo de

capacitación permitió detectar que por lo general los Proyectos Institucionales de la provincia

no incluían el laboratorio informático o los medios audiovisuales como material de estudio o

herramienta de trabajo. Habiendo planteado el tema ante el Director de Nivel Primario de la

provincia, se concluyó que el uso de las TIC en los Proyectos Institucionales sería uno de los

principales retos de los supervisores para el próximo año, lo que demuestra la permeabilidad

de este nivel provincial ante la participación del Programa.

Por el contrario, en la provincia de Jujuy el informe da cuenta de ciertas dificultades en relación

a la gestión del gobierno provincial: “la falta de previsión, el desconocimiento de los tiempos

institucionales, constituye un punto de permanente incertidumbre en relación al cumplimiento

del cronograma de encuentros previsto porque modifican eventos sobre la marcha y no se

cuenta con el tiempo suficiente para acordar y reprogramar y comunicar”.

Un caso particular lo constituye la provincia de La Rioja, que cuenta con una Unidad Provincial

TIC que tiene a su cargo la coordinación de la implementación de las TIC en todos los niveles de

educación de la provincia. Tiene implementado un programa provincial (Joaquín V. González)

que pese a tener ya 5 años de implementación, según el criterio de la Universidad interviniente

que “no hay evidencias de que exista una política activa y continúa en el tiempo que permita

visualizar la incorporación de las TIC en los proyectos institucionales de las escuelas”.

Involucramiento de los directivos de las escuelas participantes

En términos generales los informes destacan que existió muy buena predisposición por parte

de los directivos de las escuelas para llevar adelante la capacitación, quienes pusieron a

disposición todos los recursos necesarios para el desarrollo de la misma (proyector,

prolongadores, el carrito con la ADM). Resulta interesante rescatar la experiencia de Santiago

del Estero, donde observan diferencias entre escuelas en las que el director se involucró con el

dispositivo respecto de otras en las que el directivo no estuvo tan presente. En los primeros

casos se observa que por lo general los docentes cumplían con todas las actividades no

presenciales y participaban más en las instancias presenciales, en tanto los docentes de

escuelas con directivos “menos presentes” se observaba menor participación y menor

cumplimiento con las actividades no presenciales.

Carga horaria

En algunas provincias se fijaron días u horarios para el dictado de los cursos por fuera de los

laborables. En muchos de estos casos existieron resistencias o quejas debido a esto.

En relación a la dedicación horaria, algunos docentes expresaron dificultades en torno al

cumplimiento de las múltiples actividades propias de la tarea escolar y a la superposición de

oferta de capacitaciones. Tal es el caso de la provincia de Jujuy.

78

Cumplimiento de las tareas administrativas

El dispositivo de capacitación fue diseñado contemplando una importante carga para el llenado

de planillas y realización de informes que permitieran monitorear el desarrollo de los cursos,

tarea que fue adjudicada al capacitador.

En relación a esto, en la provincia de La Rioja los capacitadores presentaban en general

dificultades con la entrega de las planillas y la confección de informes. Los informes

presentados –hasta el momento del informe de avance- presentaban escasa información.

Por otra parte, en la provincia de Salta se observó que la duración de cada encuentro -estimada

de tres horas-, resultaba escasa para poder desarrollar los contenidos y las actividades previstas

en los materiales de Primaria Digital y en simultáneo, el cumplimiento de tareas administrativas

requeridas a los capacitadores (aplicación de encuestas, planilla de inscripción de los docentes

y las planillas de asistencia diaria). En otro sentido, se manifestaron resistencias de algunos

maestros de la provincia de Jujuy para completar las planillas del primer encuentro y responder

las encuestas.

Estado del equipamiento

Algunas universidades organizaron, previo al inicio de las capacitaciones, visitas preliminares en

todas las escuelas sede, con el fin verificar y realizar un registro de la cantidad y estado del

equipamiento disponible. Estas visitas resultaron muy oportunas en tanto permitieron

solucionar problemas y generar las condiciones tecnológicas adecuadas para dar inicio a las

capacitaciones. A partir de estas visitas fueron detectadas algunas sedes que no se

encontraban en condiciones adecuadas para iniciar la capacitación, por lo que en algunos casos

fue necesario reasignar la escuela sede para los agrupamientos involucrados.

En cuanto a las condiciones del equipamiento, la mayor parte de las quejas de los docentes y

capacitadores estuvieron relacionadas con inconvenientes técnicos en la ADM (problemas en el

router, el servidor, la fuente o el monitor, máquinas bloqueadas, conexiones de ADM mal

realizadas, etc.), problemas de funcionamiento de los servidores, discos rotos, presencia de

virus en las netbooks, etc. Estos inconvenientes fueron solucionándose en muchos casos sobre

la marcha de los cursos.

A modo de ejemplo, en la provincia de Salta el informe destaca que la infraestructura

tecnológica de los 66 cursos correspondientes se encontraba con serios inconvenientes como

para sostener la capacitación de primaria digital.

Soporte técnico

La presencia de referentes que permitieran sortear e ir resolviendo las dificultades técnicas a

medida que avanzaban los cursos resultó, cuando existió tal figura, otro elemento fundamental

para su desarrollo. En algunas provincias esta tarea fue llevada a cabo por el auxiliar

informático y personal técnico del PIIE, con participación del equipo técnico del programa

Conectar Igualdad (Catamarca). En el caso de Salta desde la Dirección de Educación Primaria de

la Provincia se contrataron 6 técnicos informáticos para colaborar con el apoyo informático a

79

las escuelas sedes. Se destaca que durante los días de capacitación, principalmente los días

sábados, los referentes informáticos estaban de guardia para atender los distintos

requerimientos e imprevistos que pudieran surgir en los encuentros presenciales. Este parece

ser un esquema interesante a replicar.

En el caso de la provincia de Santiago del Estero el PIIE provincial no cuenta con un técnico

informático que asista a las escuelas en el mantenimiento de sus laboratorios, por lo que éstos

se encontraban en muy mal estado. En otras provincias, la falta de esta figura generaba cierta

preocupación respecto al mantenimiento futuro de las ADM, lo que podría presentar

dificultades importantes a la hora de intentar utilizar las herramientas incorporadas en la

capacitación en el aula.

Espacio físico

En general el espacio físico dispuesto para la capacitación, resultó adecuado para su desarrollo.

En los casos que se presentaron inconvenientes insuperables en este sentido, se llegó a

reasignar la sede de la capacitación.

Resulta particular el caso de la provincia de Jujuy, donde se destacó en el informe que los

espacios físicos en general resultaron reducidos, con poca luz y escasa ventilación, aunque se

aclara que existían algunos lugares más críticos que otros.

En cuanto al acceso a las sedes, se observa en general que las mayores dificultades se

encontraron en el interior de las provincias, donde las distancias a las escuelas sedes y las

escasas frecuencias del transporte público representaron algunas dificultades, tanto para

docentes como para los capacitadores.

El caso de Tucumán se destaca en este sentido: según el informe presentado en casi la mitad de

los agrupamientos (28 de 59) expresaron tener dificultades de accesibilidad a las escuelas

sedes.

EL DESARROLLO DE LOS CURSOS

A continuación se presenta una apreciación general y cuestiones observadas durante el

desarrollo de los cursos en relación con la actitud de los docentes capacitandos, el desempeño

de los docentes, el material de capacitación, recursos y cumplimiento de las actividades.

Actitud de los docentes participantes

Buena parte de los informes refieren a una activa participación de los docentes en las

actividades propuestas, así como por lo general se observa un buen clima de trabajo y

compromiso por parte de los participantes.

En algún caso (provincia de Chubut) donde se refirió poca motivación por parte de algunas

docentes, se observó que el proceso de selección de las participantes había sido definido por la

dirección.

En otro caso como el de Catamarca, si bien durante los primeros encuentros hubo poca

participación y algunas actitudes negativas por parte de los docentes con respecto al

dispositivo, con el transcurrir de los encuentros los docentes fueron participando más

activamente y comprometiéndose en mayor medida tanto con las actividades presenciales

80

como las no presenciales.

Desempeño de los capacitadores

Se observa como ventaja la actitud y predisposición de los capacitadores, quienes en general

demostraron gran flexibilidad tanto para modificar horarios y adaptarlos a la de los docentes,

de modo de garantizar la presencia del grupo y el cumplimiento de los contenidos propuestos,

como para adaptarse a los diferentes niveles de conocimiento presentadas por los docentes

participantes. Esto último generó en varios agrupamientos la necesidad de establecer

estrategias diferenciadas en los distintos momentos de la capacitación.

Experiencia y conocimientos previos de los docentes

En términos generales se observó entre los docentes niveles heterogéneos en cuanto al

conocimiento y familiaridad que tienen frente a estas nuevas tecnologías, en parte debido a

que muchos de ellos ya venían trabajando con las ADM, pero hay muchos que aún no la habían

recibido en sus escuelas, por lo que no contaban con habilidades tan desarrolladas. Como ya

fue comentado, esta situación generó diferentes necesidades e inquietudes por parte de los

capacitandos, por lo que las demandas de trabajo resultaron muy variadas durante los

primeros encuentros registrados.

Esta heterogeneidad es una característica de estos cursos, donde muchos docentes

participantes no registran antecedentes de trabajo con estas herramientas, ni como objeto de

estudio ni como parte de su vida cotidiana y en muchos casos no existe reconocimiento de

cómo las TIC atraviesan la vida cotidiana. De ello se desprende que existe un lenguaje y un

campo del que deben apropiarse a partir del uso. Por otra parte, existen grupos que se

encuentran muy familiarizados con el uso de distintas tipos tecnologías.

Cabe destacar que muchos de los docentes no habían participado en instancias previas de

capacitación en TIC, siendo esta su primera experiencia y en este sentido llegaban al curso con

expectativas diferentes a los objetivos que persigue el curso. En este último sentido, muchos

docentes manifestaron inquietudes relacionadas con el manejo de las herramientas office y de

otros programas para aplicar en sus clases, existiendo demandas concretas de capacitaciones

en alfabetización digital básica.

Se observó en algunos casos que los docentes habían recibido escasa información acerca de los

requisitos mínimos para el cursado lo que podría explicar, al menos en parte, la presencia de

docentes sin conocimientos básicos de manejo de herramientas TIC y por otra parte, las

expectativas con las que llegaban a los cursos, no ajustadas a los objetivos perseguidos por el

dispositivo (como se mencionaba anteriormente, en muchos casos las expectativas estaban

asociadas a recibir capacitaciones en ofimática).

La heterogeneidad de los participantes en cuanto a conocimientos básicos de TIC también se

observó a partir de que algunos docentes ya se encontraban trabajando con las ADM, en tanto

otros grupos aún no las habían recibido.

En algunos de los informes presentados (Jujuy, La Rioja, Salta, Tucumán, entre otros) se

81

menciona como una debilidad del dispositivo, el supuesto conocimiento previo – tanto teórico

como procedimental- que es atribuido a los participantes y que no se verifica en la realidad. En

la medida en que tal conocimiento previo no resulta homogéneo en muchos casos fue

necesario adicionar tiempo extra a la capacitación a fin de dotar a todos los participantes de un

piso mínimo de conocimiento y así poder avanzar en los objetivos específicos del curso.

Material de capacitación

Una característica que se repite a lo largo de todas las provincias es que el material de

capacitación para docentes y capacitadores (manuales y CDs) no estuvo presente durante los

primeros encuentros. Por lo general se debió a demoras en el proceso de distribución de este

material por cuestiones de logística.

En relación al hecho de no contar con la totalidad del material al momento de comenzar la

capacitación, los informes refieren acerca del malestar que generó entre los participantes,

quienes en muchos casos manifestaron su disconformidad al respecto y a una serie de

tensiones producidas por la ausencia de los módulos.

De todas formas, se destaca que en general esta dificultad se fue sorteando a partir de una

reorganización de las actividades previstas y de la entrega del material en formato digital: se

realizaron copias del DVD docente en pendrives, en la cual se incluyó el módulo digital. Cuando

fue posible se dejó una copia en las netbook de la ADM y en la sala de informática de las

escuelas sede, para que los docentes puedan acceder a la misma o fueron enviados por correo

electrónico. Estas cuestiones también muestran la flexibilidad de los capacitadores para sortear

inconvenientes que se fueron presentando durante la capacitación. Vinculado a este principio

de solución existieron quejas relacionadas con la dificultad que presentaba para muchos de los

docentes la lectura en formato digital, a lo cual no estaban acostumbrados en la mayoría de los

casos.

La llegada del material –en general a partir del tercer encuentro según refieren los informes-,

generó entre los asistentes un cambio positivo en tanto les facilitó la realización de las

actividades presenciales y particularmente dando sustento a las no presenciales. También a

partir de este hecho se percibió mayor seguridad tanto en los capacitadores como en los

docentes.

En el caso particular de la provincia de La Rioja, en un entorno donde no hay ADM y donde se

ha dispuesto en forma exclusiva la utilización el equipamiento distribuido por el programa

provincial JVG, el acceso a los materiales permitió homogeneizar el aprovechamiento de las

herramientas de Primaria Digital.

Algunas dificultades enfrentadas a partir de la recepción del material se relacionaron con la

falta de lectoras de las netbook del programa Primaria Digital, por lo que no se contaba en

estos casos con dispositivo para leer los DVDs provistos. También existieron casos en los que el

DVD estaba vacío o se verificaron fallas de fabricación en el SPI - Servidor Pedagógico

Instalable-.

Se considera que haber contado oportunamente con el material, hubiese sido un factor

82

importarte para llevar adelante con mayor fluidez el desarrollo de estos primeros encuentros,

además de que hubiese permitido comenzar más tempranamente con las actividades no

presenciales (muchos de los informes hacen referencia a la necesidad de postergar el inicio de

estas actividades por no haber contado desde el inicio con el material correspondiente).

Análisis de los recursos En cuanto al análisis de los recursos, los informes coinciden en que el primer recorrido en el

entorno de primaria digital despierta sorpresa a partir del desconocimiento generalizado sobre

las potencialidades que presenta la propuesta. En general la recepción del material fue muy

positiva y –según los informes- los docentes manifestaron explícitamente su agrado, tanto por

su producción teórica como en su diseño y colorido, como así también la novedad de los DVD.

A partir de su distribución, se observó que los docentes utilizaban con frecuencia el material

impreso, al que consideran que está bien diseñado y entendible respecto a los conceptos y

actividades que plantea.

Las actividades que mayor interés despertaron estuvieron relacionadas con el trabajo con

recursos audiovisuales, catálogo de videos, entrevistas a sus alumnos y la fotonovela del quinto

encuentro y se destaca positivamente el dispositivo “CALESITA”. En el caso de Catamarca se

hace referencia a que el trabajo con recursos audiovisuales género “una apertura en los

docentes para idear planificaciones con la incorporación de materiales audiovisuales que les

permita abordar contenidos conceptuales desde otra perspectiva a la habitual”.

Una de las pocas observaciones recibidas sobre el material (Jujuy) se relaciona con –según los

participantes de esa provincia- la falta de contextualización de los mismos a las regiones donde

se aplica y las características particulares de formación de los docentes involucrados.

Cumplimiento de las actividades previstas

En relación a los tiempos previstos en el curso, se observó de manera casi generalizada que los

mismos resultaron escasos para el desarrollo de los ítems e instancias propuestas en los

encuentros presenciales. En muchos casos se menciona que el capacitador debe a adaptar el

desarrollo de contenidos a la necesidad que requieren los interlocutores de profundizar

conceptos y prácticas. Más allá de esto, se hace referencia a que todos los contenidos

previstos finalmente pudieron ser desarrollados en estos primeros encuentros.

En el caso de Buenos Aires se rescata que varios de estos encuentros coincidieron con paros

docentes y que en algunos casos el capacitador a cargo recuperó el encuentro para poder

cumplir con el cronograma.

Por su parte, las actividades no presenciales resultan un desafío en sí mismo, ya que son las

que por lo general presentan mayores resistencias por parte de los docentes. Los

cuestionamientos a esta actividad se centraron en el tiempo extra que les implicaba a los

docentes la lectura paralela de las temáticas, exploración de material, y a eso se le sumaban las

Actividades No Presenciales. En algunos casos se optó por incluir parte de estas actividades

durante el desarrollo del curso presencial alargando la duración del mismo. Hay casos extremos

como la provincia de Jujuy, donde las actividades no presenciales los docentes, según el

informe presentado, no la estaban realizando.

83

A modo ilustrativo, en la provincia de Salta los capacitadores manifestaron la falta de

cumplimiento de las actividades no presenciales por parte de algunos docentes, que si bien

mejoró algo a partir de contar con los materiales, no se logró revertir la situación en todos los

casos. Por su parte, en Tucumán se refieren a que “si bien en general les costaba cumplir con

los plazos estipulados, se lograba un importante grado de cumplimiento, aunque fuera de

término en muchos casos”.

Avances observados

Resulta interesante rescatar algunas consideraciones que los capacitadores observaron a

medida que fueron avanzando los encuentros:

En la provincia de Santa Cruz se destaca que con el avance de los encuentros, gran parte de los

docentes fueron incorporando terminologías que aparecen en distintos textos: palabras como

“convergencia”, “entorno”, “usuario”, “hipertexto”, etc. se convierten en parte del argumento

escrito u oral con que participan activamente. Algo similar se observó en Catamarca, donde

luego del quinto encuentro se observaba a partir de las actividades desarrolladas en los

encuentros presenciales, que algunos docentes iban incorporando paulatinamente expresiones

como “educación mediática”, “calesita de primaria”, “servidor pedagógico”, “mapoteca”,

“medioteca”, “aulas virtuales”, “material del docente”, “docentes creando”, “hipervínculo”,

“hipertexto”, “hipermedia”, “multimedia”, así como también se observaba una incorporación

más activa del ADM en sus prácticas pedagógicas.

En la provincia de La Rioja, por su parte, se describe que en cuanto a las iniciativas

pedagógicas, promediando el quinto encuentro, varios capacitadores habían manifestado que

en sus agrupamientos los docentes ya habían incorporado el material de Primaria Digital en

muchas de sus clases. Otros docentes consideraron que la incorporación de nuevos conceptos

a partir de la capacitación de Primaria digital posibilitó reflexionar sobre sus prácticas áulicas.

En la provincia de Jujuy, en cuanto a las Iniciativas Pedagógicas, al momento del informe se

observaba que:

- Los docentes dieron muestra de cierta apropiación del rol de mediadores para la

incorporación de las TIC de manera reflexiva y crítica. Pero, en su gran mayoría, como

actividad para el curso y no como la implementación de una nueva propuesta pedagógica.

- Salvo en casos excepcionales, no se observaban articulaciones entre los nuevos aprendizajes

y las prácticas pedagógicas.

- La incorporación de materiales audiovisuales como recurso es una estrategia didáctica

habitualmente empleada por los docentes.

- Los docentes que ya venían utilizando materiales audiovisuales lo seguían haciendo,

sumándole una previa planificación y con mayor claridad acerca de la disponibilidad de

recursos con la que cuentan en la escuela

- El grupo no demostraba hasta entonces avances en relación a la incorporación de una nueva

forma de enseñar, encontrándose en una etapa exploratoria de las posibilidades que la

tecnología puede brindar.

84

Por su parte, en la provincia de Salta se identifican algunos logros que se fueron visualizando a

medida que se avanzó en el desarrollo de los cursos. Del informe se destacan: la pérdida del

temor a interactuar con las tecnologías por parte de los docentes; la incorporación de los

recursos que ofrece las ADM o SPI en la planificación de las clases; el descubrimiento de todos

los recursos disponibles en el entorno de Primaria digital y anticipación de usos posibles y

adaptación al contexto de sus alumnos y la revalorización de los recursos audiovisuales como

puentes para generar aprendizajes significativos. En tanto en la provincia de Tucumán se

destaca en este sentido el relato de los docentes en el sentido que la capacitación los estaba

ayudando para mejorar sus clases y captar la atención de sus alumnos. En particular se

rescataba la contribución para “salir del rol de transmisores de conocimientos y acercarse más

al de gestores de saberes y posibilitadores de aprendizajes”.

VALORACIÓN DE LA CAPACITACIÓN Y PERSPECTIVAS POR PARTE DE LOS ACTORES

Ampliación al resto de docentes

En algunos casos los docentes manifestaron la importancia de ampliar la capacitación al resto

de los docentes de las escuelas, ya que solo pudieron asistir algunos docentes de las escuelas,

aspecto que sería interesante para tener en cuenta a futuro.

Valoraciones sobre el curso

En la mayoría de los agrupamientos los docentes manifestaron estar muy conformes con la

capacitación, valorándola y reconociendo su importancia. A continuación se reproducen

algunas observaciones recogidas entre directivos y docentes, algunas relacionadas con los

contenidos en tanto otras se focalizan en las cuestiones organizativas:

La oportunidad de la capacitación, desfasada de la entrega de las ADM no permitió

aprovechar al máximo el potencial de ambos dispositivos: “…si esta capacitación se

hubiera realizado antes, cuando se entregó el ADM, seguramente nuestras

planificaciones habrían tenido un cambio significativo…” (Directivo Catamarca)

La obligatoriedad impuesta en algunos casos a la participación docente en la

capacitación, como se comentó anteriormente, no resulta beneficioso para el curso:

“…el modo en que se seleccionó el grupo de docentes que participaría de los

encuentros fue errónea en este caso, ya que se apeló a la asistencia obligatoria y no al

interés de los docentes por aprender sobre las temáticas trabajadas”. (Capacitadora

Catamarca)

En algunos casos los docentes no fueron notificados a tiempo por parte del directivo,

situación que hizo que se incorporasen una vez avanzado el curso.

Gran parte de los asistentes se inscribieron creyendo que sería “una capacitación más”,

donde el eje central sería el uso de equipamiento informático, como en el caso de La

Rioja, entre otras.

En cuanto al dispositivo de capacitación en sí mismo, el informe de la provincia de Salta destaca

algunos aspectos recogidos de los docentes:

Se visualiza la propuesta más teórica y reflexiva, que práctica. En este sentido se

85

reclama más espacio práctico con las netbook y acceso más temprano al uso de aulas

virtuales.

Los docentes que no disponen de ADM ni de PC en condiciones en sus escuelas, no

logran visualizar el sentido de la capacitación, en tanto está focalizada en el uso esos

dispositivos.

Reclaman la falta de actividades para 6º y 7º grado en el entorno digital.

Algunos docentes consideran que el trabajar con los recursos de la ADM les llevaría

mucho tiempo en sus clases y que no se sienten seguros de poderlos implementar.

En otros casos, la diversidad de soportes que les ofrece la capacitación les resulta por

momentos confusa.

Resulta fundamental considerar que se trata de observaciones realizadas promediando los

cursos. En este sentido, será importante contar con una lectura de estas percepciones al

finalizar los cursos.

Más allá de estas cuestiones es posible identificar algunas estrategias que favorecieron el

desarrollo de los cursos: i) la dedicación y predisposición de los capacitadores para adecuarse a

cambios de cronograma y superar las dificultades presentadas; ii) la actitud positiva de los

docentes para permanecer en la capacitación; iii) contar con un técnico especialista dedicado a

la puesta a punto del equipamiento y su mantenimiento; iv) la actitud colaborativa de las

Direcciones de Nivel Primario y/o del PIIE provincial para ayudar a superar dificultades y la

habilitación de canales a las Universidades respectivas para facilitar la gestión de los cursos.

En síntesis la capacitación ha recibido una valoración positiva por la comunidad educativa, en

relación con la calidad de los materiales producidos y las capacitaciones realizadas hasta el

momento. Y la capacitación se desarrolla con una satisfactoria cobertura y alcance en base a lo

previsto.

Sin embargo, se observan algunas dificultades de diseño un diagnóstico inadecuado del perfil

de los capacitados en relación con sus conocimientos previos que dio lugar a expectativas

inadecuadas por parte de los docentes. La diversidad de los soportes, pudieron ser un

obstáculo en tanto que generó confusión en los docentes. A su vez la obligatoriedad del

dispositivo, no fue bien recibida en todas las jurisdicciones.

Hubo problemas también en cuestiones operativas, como en la selección de las sedes, y

organización de cronogramas e instrumentales, como la falta de condiciones de logística y

técnicas necesarias, y demoras en la entrega de materiales. Pero también se observó una muy

buena articulación entre los diferentes áreas de gestión del programa en vista a la solución de

los problemas planteados.

Positivamente, muchos de los directivos y docentes que asisten a los cursos reconocen que

esta capacitación vino a llenar un gran vacío de formación en los docentes en relación con el

uso de las TIC en la enseñanza primaria, siendo que numerosas escuelas habían recibido las

ADM en el marco del programa de Primaria Digital. Se destaca la ventaja de esta capacitación

frente a otras experiencias en tanto garantiza acceso a la información y a los recursos con

materiales multimedia off-line, siendo apropiado para un importante número de escuelas que

carecen de conexión a internet.

86

LOGROS Y DESAFÍOS DE LA GESTIÓN DE LA LÍNEA PRIMARIA DIGITAL

Articulación interna

Se realiza un intenso trabajo de articulación interna. La línea depende de la Dirección de Nivel

Primario con quienes trabajan y pautan los objetivos políticos pedagógicos propuestos para el

nivel a partir de los lineamientos definidos por la Dirección Nacional. Luego, la articulación se

produce con todas varias de las áreas del Ministerio: con áreas curriculares, con las de

capacitación, con coordinación de materiales, con Educ.ar, con Conectar Igualdad, con

educación especial. A modo de ejemplo, relata que “hay un entorno específico con los ajustes

necesarios, hemos trabajado en Conectar-Igualdad para adaptar ese entorno a las

dificultades…necesidades de educación especial.”

También se articulan acciones con las áreas que dependen de la Dirección Nacional de Gestión

Educativa y con PROMEDU, con quienes “siempre hemos articulado porque yo vengo de ahí, mi

tarea tenía mucho que ver con la línea de financiamiento”.

Articulación con los ministerios provinciales.

Un aspecto que se destaca por su importancia es el hecho de que el Ministerio de Educación no

tiene referentes TIC nombrados en las provincias. Debido a esto, aquellas provincias que tienen

unidad de TIC trabajan de manera diferente respecto de las provincias que no tienen esas

unidades. Por ejemplo, las provincias de Mendoza y Tucumán, tienen unidades TIC pero otras

no..

“Mendoza y Tucumán tienen unidades de TIC fuertes que yo conozco y he trabajado.

Son coordinadores que por decisión política jurisdiccional toman primaria digital.

Cuando digo unidad TIC es que no existe como estructura a nivel nacional, el ministerio,

el Consejo Federal, no acuerda que todos los ministerios de educación tienen que tener

unidad TIC.”(Entrevista coordinación central)

La falta de estos referentes en el territorio, sumado a la importancia que anteriormente la

Coordinadora otorgó a de la participación de referentes TIC durante en el proceso de

capacitación, obliga al nivel central mayores esfuerzos de articulación con sus pares

provinciales. Estas relaciones, con toda su complejidad y dinamismo, son muy bien retratadas

por la entrevistada de la siguiente manera:

“La dinámica es la siguiente: Siempre la información sale de la dirección de primaria

nacional a los directores de nivel de las jurisdicciones. Hay jurisdicciones que tienen

unidad TIC que dependen hasta de los ministros… Una vez que la dirección de nivel

informa a los directores de nivel cuando ha habido comunicación conjunta con

PROMEDU a las UEC, desde la coordinación de PROMEDU nacional se informa a las

UECs. Que es el tema de los encuentros, de la llegada del dispositivo de capacitación…

La dirección nacional va a las jurisdicciones; la UEC va a las jurisdiccionales… Yo

interactúo con las direcciones de nivel y con estas coordinaciones TIC en las provincias

87

en que las hay… Cuando hay coordinador ellos arman su propia coordinación… entre

coordinadores TIC y coordinadores de nivel. Son relaciones complejas. A veces no

siempre las relaciones son fluidas entre las unidades, (..) Es un circuito que hubo que

aceitar, al inicio en 2011 – 2012”.(Entrevista coordinación central)

En este marco, la cuestión curricular y de contenidos se pone de manifiesto en tanto implica

poner en marcha procesos de negociación con cada una de las jurisdicciones. Algunas veces

estas discusiones se ven facilitadas, pero al no existir una normativa homogénea para todo el

territorio nacional expresada en un currículo nacional común, cada jurisdicción tiene su propio

diseño, en cuanto a contenidos.

(Es preciso) “hacer una propuesta más transversal, si no tendría que haber desarrollo

de 24 entornos, con cada currículo. Cada provincia ha armado su propio escritorio, su

desarrollo su entorno… pero tienen la identidad de su provincia… Bs As tiene lo propio y

su distribución, hay otras provincias que también. Rio Negro también, Córdoba

también… Tienen su propia definición de TIC que incluía o no el nivel primario. En

provincia de Bs As se trabajó, hubo algunas superposiciones pero… se trabajó (...) Y

Mendoza y Tucumán tienen sus propias unidades TIC, son provincias con equipos TIC

muy fuertes y vienen trabajando articuladamente con el equipo de Conectar (en

referencia al Programa Conectar Igualdad), eso también en cada provincia adquiere una

dinámica diferente. En algunas provincias el equipo de Conectar es un solo equipo

dentro de la unidad TIC, entonces cuando llegó Primaria Digital….han nombrado ellos

mismos equipos…. (..) Tienen un trabajo muy fluido, he trabajado con ellos desde hace

mucho, los conozco a los dos. En Jujuy no hay… y en Bs As sí es un equipo fuerte, es la

unidad tecnológica… Articulan con nivel primario pero tiene dependencia propia”

(Entrevista Coordinación central.)

Fortalezas y debilidades: Planeamiento

Una reflexión sobre proceso de gestión transcurrido, permite observar que la estrategia de

planeamiento presenta ciertas particularidades debido a la heterogeneidad de los escenarios y

demandas en el proceso de gestión transcurrido. En especial al ir tratando de armar

articulaciones entre los distintos niveles, actores del sistema según demandaban las

actividades, no hubo un proceso de reflexión previa, sino más bien, un armado “en el hacer”.

“(…) una debilidad es que se fue articulando a medida que lo íbamos pensando, … a su

vez(…) la fortaleza es que nos permitimos crear algo nuevo, acorde a lo que el (nivel)

primario necesita… Y acompañar las otras líneas… de primaria, jornada extendida,

líneas que tienen que ver… y el aula llega a las escuelas que tienen jornada extendida…

Llega el aula porque acompaña una dinámica distinta para pensar la escuela, . que no

sólo los chicos tienen que trabajar en el grado, sino que se puede trabajar por proyecto

con distintos niveles de enseñanza y distintos recursos. Primaria digital se incorpora a

las distintas propuestas de extensión de la jornada.” (Entrevista coordinación central)

En esta misma línea de reflexión, el haber llegado con un equipamiento y una propuesta

88

pedagógica al mismo tiempo y que la propuesta pedagógica tuviera el peso y la fortaleza sobre

el equipamiento, es mencionado como uno de los éxitos de la línea. Desde esta perspectiva, el

equipamiento es visualizado como soporte de la propuesta pedagógica, y no a la inversa, y de

esta manera constituye un salto cualitativo en este tipo de experiencias:

“El equipamiento lo que hace es fortalecer esa propuesta pedagógica de incorporación

de tecnología. Fue un plus… tenía la misma conceptualización sobre lo que es

incorporar tecnología en la escuela, lo que implica una mirada más crítica; que tenga

que ver con lo que pasa en la escuela y no en el mercado; lo que queremos que pase

con los docentes y los alumnos; con lo que creemos y queremos que en una escuela

debe suceder con la incorporación de tecnología, más allá de que los niños hoy pueden

ser mayores usuarios de tecnología. Fue un salto cualitativo en términos de aporte,

acompañar fuertemente el objetivo… del nivel…”(Entrevista Coordinación central)

Como materia pendiente a futuro, se observa la necesidad de “fortalecer los equipos… más

como propósito y proyección… habiendo adquirido la envergadura que adquirió…Porque no es

lo mismo pensar en 200 aulas y un entorno que en la masividad…”

Evaluación, seguimiento y monitoreo de la línea

En materia de evaluación, se encuentra en desarrollo un estudio que aborda el estado del arte

en 10 provincias, financiado por PROMEDU. Su objetivo es diagnosticar que había sucedió con

la capacitación del FOPIIE, 2007/2008, para tomar algunas pautas que dialogaran con el

dispositivo de capacitación de TIC en la primaria. Esta evaluación está siendo llevada adelante

por las Universidades Nacionales de San Martin (UNSaM) y Arturo Jauretche. Basada en un

enfoque cuali-cuantitativo, el componente cualitativo apunta a recoger impresiones y el modo

de incorporación de los docentes las propuestas tecnológicas, en qué medida acompañan el

trabajo de la escuela, si tuvieron capacitación FOPIIE, etc.

En relación al monitoreo y seguimiento de las acciones, la coordinación se basa en los informes

preliminares y de avance de los procesos de capacitación37, los cuales son analizados por la

propia coordinación. En estos informes las universidades describen el estado de situación

general observado al inicio del proceso de capacitación, se reflejan las cuestiones asociadas a la

falta de figuras referentes del nivel nacional y las heterogeneidades entre jurisdicciones.

Sostenibilidad y escalamiento

En relación con el futuro en particular, en relación al dispositivo de capacitación, hay

preocupación respecto de la necesidad de brindar un acompañamiento en los momentos

posteriores a su implementación:. Sin embargo, no pareciera existir una idea acabada acerca de

la mejor manera de apoyar un proceso sostenimiento y/o de multiplicación del interés

generado y los saberes adquiridos durante las capacitaciones en las jurisdicciones:

37 La sistematización de estos informes es presentado anteriormente en el apartado correspondiente al análisis del

proceso de capacitación

89

“En términos de dispositivos yo entiendo que no se puede todo el tiempo seguir

capacitando sobre lo mismo porque tampoco sirve… Es verdad que es como que se

llega a la escuela y se va, y si bien uno deja una capacidad incorporada, sobre todo y

(hablo de mi saber de incorporar tecnología) dentro de la complejidad, un problema

cultural, es difícil, complejo, y no tenés una experiencia que este saber adquirido… se

pueda acompañar, multiplicar…” (Entrevista coordinación central)

Más allá de estas consideraciones, es interesante resaltar que la línea Primaria Digital deja,

como capacidad instalada un dispositivo de capacitación pensado y diseñado especialmente

para el nivel primario, basado a su vez en la experiencia previa del FOPIIE. Como ya fue

comentado, el equilibrio logrado entre conceptualización y práctica presente en su diseño, la

posibilidad de adaptarlo a diferentes realidades locales y la específica consideración de las

particularidades del nivel en su diseño y contenidos pedagógicos, hacen sin duda de este

dispositivo una sólida base para ser replicada a futuras cohortes.

En relación al componente de equipamiento, la línea Primaria Digital se encuentra frente a un

salto cuantitativo en su alcance, particularmente en lo referido a distribución de equipamiento

siendo que se prevé su extensión a todas las escuelas estatales primarias de gestión pública:

“(…)por decisión de política nacional -(..) se ha determinado que la entrega de aulas

digitales va a ser masiva, el año que viene.,. El aula digital inicia con un universo de

200 escuelas que son las escuelas que extendían su jornada. El primer financiamiento

de PROMEDU que recibimos (fue) para equipar a 1516 escuelas bajo cubertura del PIIE

2010. Las primeras 200 no las financia PROMEDU, las 1516 sí. Más 304… Esas son las

escuelas que no recibieron ni capacitación ni equipamiento multimedia con el FOPIIE

durante 2007 y 2008. Después, por decisión del Ministro, todas las escuelas estatales

primarias de gestión pública van a recibir el aula digital. En este momento la primaria

digital tiene una bisagra, lo que fue hasta ahora y lo que implica la decisión nacional de

pensar un encuentro para 5000 personas…” (Entrevista Coordinación Central).

Ese requiere, de acuerdo con la visión de la coordinación de algunos elementos necesarios para

poder enfrentar este escenario futuro, en la línea de tender hacia una mayor homogenización

en cuanto a contenidos y desarrollos, para todas las jurisdicciones. Esta es aún una tarea

pendiente ya que no existe ninguna jurisdicción que esté realizando avances en este sentido.

La necesidad y la importancia de mantener sobre estas cuestiones una mirada integradora que

abarque la complejidad del proceso involucrado parecieran ser, un camino sobre el que aún es

necesario avanzar y profundizar.

“(se precisa) mayor homogeneización a nivel nacional de una política de TIC, si bien

pautada con el Consejo Federal con una normativa común, la ampliación de los

equipos, y mayor diálogo con los equipos jurisdiccionales lo que implica tener una

normativa, no quiere decir que cada jurisdicción tenga su propia política de TIC…”(…)

Sin embargo, reflexiona, no se visualiza en la región experiencias similares que se estén

resolviendo a través de la homologación normativa nacional:

90

“De todas maneras a nivel de Latinoamérica no está sucediendo, cuando uno lee se va

nutriendo con lo que va pasando en distintos países; en realidad no va de la mano la

homologación de normativa, con la distribución de equipamiento, con lo que pasa con

los docentes, con el diagnóstico sobre lo que es una capacitación… (…) ¿Cuánto de

impacto tiene la capacitación docente y cuánto dialoga con la cultura escolar y

extraescolar?. Hay muchos factores, no es solo normar y armar un equipo… Realmente

para mí hay que mirarlo de manera muy integral. Estamos hablando de incorporación

de tecnología de 30 años para acá y seguimos teniendo ciertas estructuras fuertes por

resolver.”

La necesidad y la importancia de mantener sobre estas cuestiones una mirada integradora que

abarque la complejidad del proceso involucrado pareciera ser, según reflexiona la entrevistada,

un camino sobre el que aún es necesario avanzar y profundizar.

91

2.3.2 CENTROS DE ACTIVIDADES JUVENILES (CAJ)38;

I DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA LÍNEA

Los Centros de Actividades Juveniles (CAJ) están constituidos como espacios dentro de la

escuela y fuera del horario escolar, que tienen como propósito ampliar y mejorar las

condiciones y formas de acceso, permanencia y egreso de los jóvenes en las escuelas, así como

de fortalecer sus trayectorias escolares y educativas a través de la participación en diferentes

acciones organizadas en tiempos y espacios complementarios y alternativos a la jornada y al

horario escolar (Programa Nacional de Extensión Educativa, DNPS).

La política de los CAJ fue variando a lo largo del tiempo (Informe Cualitativo CAJ, 2014)39, se

identifican tres etapas de esta línea de acción.

La etapa fundacional se desarrolla durante la presidencia de De la Rúa y se extiende durante la

crisis del 2001. En esta etapa, la “Escuela para Jóvenes” se enmarca en un proyecto político de

reforma curricular del nivel secundario. Este proyecto tenía dos componentes centrales: uno

abordaba aspectos relacionados con la enseñanza y el seguimiento de las cohortes de alumnos

ingresantes, y el otro desarrollaba una línea de actividades extracurriculares que

complementaba y enriquecía la propuesta curricular40.

La segunda etapa se inicia en el año 2003 y está marcada por el incremento del presupuesto

destinado al proyecto y la expansión de las escuelas con CAJ. Los CAJ pasan a formar parte del

Programa Nacional de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE), financiado por el BID.

Además se empieza a trabajar sobre la reformulación del contenido de los talleres, diluyendo

su impronta social y buscando que las acciones se orientaran más hacia lo recreativo. En el año

2007, se crea la Dirección de Educación Secundaria y los CAJ pasan a depender de esta

Dirección.

La tercera etapa transcurre entre los años 2008 y 2009, momento en que el Proyecto entra en

una fase de letargo. Durante la decadencia de la etapa de crecimiento, no hubo ninguna línea

nacional respecto a los CAJ. A partir de la sanción de la nueva Ley de Educación Nacional (2006)

38 Este apartado del Informe fue elaborado con el siguiente material: “Evaluación de diseño, implementación y monitoreo de CAJ. Informe Final (2014), Tamara Vinacur, BID ”(en adelante Informe Cualitativo CAJ) “Informe cuantitativo de la línea de acción Centros de Actividades Juveniles (2014)”. John Espinoza, BID.(en adelante Informe Cuantitativo CAJ), Informe de Actividades Ejercicio 2011, PROMEDU II. Subprograma I: Mejoramiento del Desempeño del Sistema Educativo Estatal.; Reglamento operativo (RO) Anexo XIV “Centro de Actividades Juveniles- CAJ. 39 En este informe se analizan aspectos del diseño, implementación y procesos de monitoreo de los CAJ con el fin de brindar recomendaciones para su fortalecimiento. El mismo se ha realizado en base a fuentes secundarias y primarias, focalizando en las experiencias de tres escuelas de las provincias de Santiago del Estero y Córdoba. Entre las fuentes secundarias se destacan: documentos del Proyecto, material difundido en páginas web oficiales y el reglamento operativo. En cuanto a las fuentes primarias, se realizaron entrevistas semi-estructuradas a: Referentes provinciales CAJ, Directores de escuelas con CAJ, Coordinadores CAJ y Talleristas de escuelas seleccionadas. Además se llevaron a cabo grupos focales con adolescentes y jóvenes escolarizados y no escolarizados participantes en los CAJ. 40 En ese momento los CAJ dependían a nivel nacional del Área de Mejora de la Enseñanza en EGB 3 y Polimodal, de la Dirección Nacional de Gestión Curricular y Formación Docente.

92

se produce una reestructuración del organigrama del Ministerio de Educación de Nación y el

área de CAJ queda restringida a un pequeño grupo de personas dentro de una Dirección de la

que se había desvinculado durante la etapa anterior. Finalmente, en el año 2009, los CAJ pasan

a depender de la Dirección Nacional de Política Socioeducativa, como una línea de acción del

Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU). Al

pasar a depender de la Dirección de Políticas Socioeducativas, los CAJ adquieren una nueva

impronta centrada en la inclusión y se orientan hacia una “lógica de militancia” focalizada en

una “política social territorial”. Este nuevo planteo incluyó una coordinación con mayor

orientación pedagógica, fortaleciendo los equipos con talleristas y tutores. Los gastos

operativos corren por cuenta del Tesoro nacional o provincial. Adicionalmente, se facilitó el

equipamiento de los centros a través del Fondo Escolar. Estas acciones se dieron en el marco de

una política de fortalecer la escuela.

Dado estos cambios, en la mayoría de las provincias, la línea CAJ pasa a depender de la

Dirección de Política Socioeducativa. Además, desde el nivel central, se impulsa un proceso de

armado de Equipos Técnicos Jurisdiccionales (ETJ) vinculados específicamente con la línea CAJ,

a razón de un ETJ cada 25 ó 30 CAJ. Se crea el cargo de Coordinador Jurisdiccional CAJ y se

promueve la existencia de un referente de cada orientación dentro de cada ETJ. En esta etapa

surge el Proyecto Pedagógico CAJ como parte del Proyecto Educativo Institucional. De este

modo, se intenta ampliar la participación en la decisión acerca de los contenidos a los

supervisores o inspectores escolares (que hasta el momento estaban ausentes del diseño del

proyecto).

Según los datos publicados por el Ministerio de Educación Nacional, los objetivos específicos de los CAJ son:

Consolidar en las escuelas espacios en los cuales se puedan abordar, a través de estrategias abiertas y flexibles, los conocimientos y saberes que permitan mejorar el desempeño escolar de los jóvenes.

Fortalecer el sentido de pertenencia a la institución, promoviendo vínculos solidarios entre los jóvenes, y entre ellos y la escuela.

Constituir en un espacio significativo para los adolescentes y los jóvenes de la escuela y de la comunidad, que permita desarrollar inquietudes y propuestas educativamente valiosas.

Desarrollar propuestas para el abordaje de situaciones o problemáticas relevantes para los adolescentes y los jóvenes de la escuela y de la comunidad.

Fortalecer las trayectorias escolares en espacios y tiempos complementarios a los del turno escolar, ofreciendo propuestas de enseñanza que posibiliten el aprendizaje de conocimientos y el desarrollo de competencias que les permitan a los alumnos mejorar su desempeño escolar.

Cada CAJ instituido a lo largo del país responde a un tipo particular según el campo educativo

cultural en el que concentra sus actividades. Así, los Centros planifican y desarrollan

actividades pedagógicas centradas en una de las siguientes áreas:

93

Desarrollo artístico y creativo

Deporte y recreación

Educación ambiental y campamentos

Ciencias

Comunicación y Nuevas tecnologías

De esta manera, la diferente orientación de los Centros propone abordar el desafío de

estimular a los jóvenes a aprender y a reinsertarse en un contexto social institucional desde

una óptica basada en la diversidad y en la preocupación por el desarrollo de habilidades

cognitivas en distintos ámbitos de la educación no formal.

Simultáneamente, las actividades llevadas a cabo en todos los CAJ (no obstante la orientación

de los mismos) están atravesadas por tres ejes temáticos que reflejan tópicos considerados

actualmente críticos para el desarrollo de los niños y jóvenes que componen la población

objetivo de esta línea de acción. Estos son:

Derechos y participación juvenil

Educación sexual integral

Uso problemático de drogas

Durante esta tercera etapa se consolida el equipo central asignando responsables por

orientación. Además como mencionamos más arriba, el Proyecto Pedagógico CAJ pasa a

formar parte del Proyecto Pedagógico Institucional de la escuela. De acuerdo a lo señalado en

los Lineamientos General de los CAJ, cada Proyecto puede adoptar hasta dos orientaciones.

Dado este giro de mayor vinculación con la propuesta curricular de la escuela, se comienza a

dar más participación a los supervisores y directores y se afianza la intervención sobre la

formación pedagógica regionalizada.

En el marco de PROMEDU II se constituyeron nuevos dispositivos para esta línea de acción

como los CAJ itinerantes, integrados por educadores de la jurisdicción y del Ministerio

Nacional. Los mismos se implementaron a partir de septiembre de 2011 en Corrientes, Chaco,

Mendoza, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán. Estos equipos recorrieron distintas

sedes CAJ con el objetivo de dinamizar sus proyectos educativos brindando nuevas propuestas

y herramientas, diferentes a las que cotidianamente se desarrollan en las sedes, y así ampliar y

enriquecer las experiencias educativas41. Además de las acciones dirigidas directamente a los

jóvenes participantes de los Centros, los CAJ itinerantes, en sus visitas por las localidades,

41 Estos equipos han recorrido tramos de las provincias de Tucumán, Córdoba, Corrientes y Misiones,

realizando talleres de: Recreación, Plástica, Juego y literatura, Radio, Producción audiovisual, Animación,

Música, Teatro, Educación ambiental, Murga, Foro, Plaza de juegos, Comunicación comunitaria, Danza,

Clown, Narración Oral, Ciencia, Periodismo, Cine comunitario, Promoción de la lectura.

94

generaron espacios comunitarios convocando a la comunidad entera a participar de

experiencias culturales.

Otro nuevo dispositivo es el Intercaj, encuentros juveniles de intercambio y formación. En el

marco de los cuales se comenzaron a realizar Encuentros de capacitación por orientación y/o

ejes temáticos destinados a Directores, Coordinadores y Talleristas (Informe de Ejecución

Ejercicio 2011).

De acuerdo con las entrevistas realizadas para el Informe Cualitativo CAJ, una de las principales

dificultades que se presenta en la actualidad es la articulación entre los ETJ y el coordinador

CAJ jurisdiccional con el resto del Ministerio de Educación provincial. En este sentido, se

plantea nuevamente la opción de que la línea CAJ quede vinculada con la Dirección de

Educación Secundaria.

“Me parece que en Secundaria seguramente sería mucho más fácil, que en las provincias

los CAJ dependieran de Secundaria. Al pasar a Socioeducativa, pasa que depende del

lugar que tengan las políticas socioeducativas dentro de los ministerios provinciales.”

Otra dificultad que se ha registrado es que, si bien cada provincia firmó con el Ministerio de

Educación un convenio bilateral, muchas veces no llegan a abrir la cantidad de CAJ propuesta

debido a problemas de gestión.

Modalidad de implementación y de gestión institucional

Equipos de gestión a nivel nacional, provincial e institucional

Según establecen los Lineamientos Generales de los CAJ del Programa Nacional de Extensión

Educativa de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas, “en la implementación de los

CAJ intervienen, aportando recursos y equipos técnicos, la Dirección Nacional de Políticas

Socioeducativas del Ministerio de Educación de la Nación y las Direcciones de Nivel, Direcciones

y/o Coordinaciones de Políticas Socioeducativas de los Ministerios Provinciales. El desarrollo de

la propuesta requiere de la articulación de las diferentes estructuras del Ministerio de

Educación con las estructuras educativas de las jurisdicciones y los establecimientos escolares”

(p. 13 -14).

Tomado de Reglamento Operativo del PROMEDU II. Anexo II “Organización y esquema de ejecución”, pp.11

95

(MINISTERIO DE EDUCACIÓN- BID, 2011)

El Proyecto CAJ está integrado por un Equipo Nacional, uno Jurisdiccional y uno Institucional,

quienes en conjunto deben garantizar el desarrollo de la línea.

El equipo nacional, está formado por un Coordinador Central, un equipo pedagógico que está

integrado por 4 referentes, uno por cada región del país, quiénes mantienen el vínculo con los

referentes CAJ de las provincias, y un responsable por cada orientación.

El equipo jurisdiccional, está formado por un Coordinador Jurisdiccional o Responsable

Jurisdiccional CAJ y un equipo técnico, como así también por un responsable de la gestión

administrativa de todos los procedimientos operativos, de transferencia y rendición de los

recursos. Sus integrantes son designados por las autoridades educativas de cada jurisdicción en

función de sus perfiles, antecedentes y posibles aportes a la tarea. Es decir, que la

conformación del equipo responsable de la gestión del proyecto CAJ es atribución de cada

provincia. El responsable jurisdiccional depende en la mayoría de los casos del área de política

socioeducativa o de secundaria, esto varía en cada provincia.

La DNPS, en acuerdo con las autoridades del PROMEDU, es la que establece la operatoria a

llevar a cabo por esa Dirección y las áreas jurisdiccionales correspondientes, para gestionar el

proceso de selección de los Responsables Jurisdiccionales de CAJ, Coordinadores CAJ y de los

Equipos Técnicos Jurisdiccionales (ETJ) de CAJ.

El Equipo de Gestión Institucional se constituye por el Coordinador CAJ -quien coordina y

promueve este espacio-, el Director/a del establecimiento y una representación de profesores,

preceptores, tutores, talleristas y jóvenes.

La conformación de este equipo resulta clave para el trabajo conjunto entre adultos y jóvenes,

y para la toma de decisiones sobre las actividades a desarrollar, la definición de las propuestas,

la difusión y la implementación

Conformación de los equipos y funciones

A partir del año 2009, cuando los CAJ pasan a depender de la Dirección Nacional de Política

Socioeducativa y a ser financiados por el PROMEDU, se conforman nuevos equipos con perfiles

más o menos adecuados según la disponibilidad de profesionales idóneos en cada provincia. El

reglamento operativo del PROMEDU II establece en relación al perfil de los expertos: “Se

requiere un profesional de nivel terciario o universitario, preferentemente en disciplinas

humanísticas y/o artísticas con formación y experiencia pedagógica con énfasis en educación

no formal, en propuestas recreativas, culturales, artísticas, comunitarias y/o de vida en la

naturaleza; con antecedentes vinculados a la elaboración e implementación de proyectos

destinados a adolescentes y jóvenes; experiencia institucional acreditada en escuelas

secundarias y en el diseño de dispositivos de capacitación y gestión de programas”(RO, pp. 51).

Sin embargo, la medida en que estos requerimientos pueden ser satisfechos depende de la

cantidad de profesionales requeridos en función de la extensión del Proyecto en cada provincia

y la disponibilidad de los perfiles profesionales adecuados en las mismas.

96

Ahora bien, el “Coordinador Jurisdiccional CAJ, junto al Equipo, es responsable de dar

direccionalidad al Proyecto de acuerdo con los propósitos generales de esta línea de Extensión

Educativa y a las características, necesidades y posibilidades de cada jurisdicción. En ese marco

el Equipo Jurisdiccional desempeña un rol integrador con las diversas instancias involucradas en

el Proyecto: –Supervisores, Directores y Coordinadores-, de otras áreas del Gobierno Provincial

y Municipal, y del Equipo Nacional, con el que mantendrá un vínculo de trabajo sistemático.

Junto con el manejo de los aspectos operativos y administrativos del Proyecto, la tarea de los

Equipos Jurisdiccionales adquiere especial relevancia para el seguimiento, la asistencia y el

asesoramiento a Directores y Coordinadores, desde una mirada crítica y propositiva con

respecto a las formas de trabajo y las propuestas para los jóvenes que se llevan a cabo en cada

CAJ” (RO, pp.15).

En lo que respecta a la conformación del equipo de gestión de la escuela, la selección del

coordinador CAJ se realiza en el marco de los mecanismos legales de cada jurisdicción. En

todos los casos se deben respetar los perfiles que el Proyecto exige para que quienes asuman

las responsabilidades y garanticen el cumplimiento de los objetivos42. En general el director

participa en el proceso de selección del Coordinador, pero esto puede variar en cada provincia

y en cada escuela.

En las provincias de Córdoba y Santiago del Estero, la conformación del equipo de gestión del

CAJ se lleva a cabo a partir de algunos docentes curriculares de la propia institución que se

manifiestan interesados en participar del proyecto, o que pertenecen al círculo cercano de los

respectivos coordinadores. Los equipos de gestión del CAJ en el caso de Córdoba están

integrados por el propio director, el coordinador del CAJ, los talleristas y alumnos delegados. En

Santiago del Estero no hay un espacio formal de participación de alumnos, docentes, talleristas

y coordinador CAJ, como existió en otras etapas del Proyecto. Sin embargo, los jóvenes (al igual

que en Córdoba) también participan de la toma de decisiones, aunque sin constituirse en una

unidad de gestión con participación sistemática de docentes.

En este caso, la existencia y el funcionamiento regular del Equipo de Gestión deben entenderse

como una instancia de aprendizaje y participación efectiva de los jóvenes en la gestión

compartida del CAJ y de las responsabilidades que esto supone. El rol de Coordinador es

fundamental, ya que es quien evalúa en qué asuntos y de qué modo es importante y posible

que los jóvenes participen, y en qué cuestiones y por qué motivos muchas veces las decisiones

deben quedar en manos de los adultos.

La elección de los jóvenes que conforman el Equipo de Gestión no se define de una vez y para

siempre, ni en todos los CAJ del mismo modo. Por el contrario, se considera conveniente que

varíe de acuerdo a los momentos del desarrollo, los procesos que vayan realizando los jóvenes

42

El perfil profesional del coordinador CAJ recomendado es el siguiente: “Deberá ser docente o profesional y

acreditar experiencia en el campo cultural o en proyectos educativos similares.” (Programa Nacional de Extensión

Educativa, DNPS, pp. 15-16)

97

(tanto los del Equipo de Gestión como los demás), las experiencias anteriores y las modalidades

de cada realidad. En este sentido, se destaca la importancia de que los jóvenes que lo integran

lo hagan en calidad de representantes de sus compañeros, aunque los criterios pueden

cambiar de acuerdo a lo que se considere pertinente en cada contexto.

En lo que respecta a los talleristas, éstos son seleccionados por la escuela, generalmente por el

coordinador del CAJ. De acuerdo a lo manifestado en entrevistas con miembros de los equipos

de gestión de las provincias mencionadas, en algunos casos se postulan docentes de la

institución, privilegiándose que además de conocer los contenidos de los talleres, tengan una

relación personal previa con el coordinador o el director. Más allá de eso, no se requiere tener

título docente. Su dedicación puede ser de tiempo completo o parcial. La cantidad de talleristas

depende de la matrícula escolar. Las escuelas más numerosas pueden tener hasta tres personas

de tiempo completo, o cualquier combinación equivalente de tiempo completo o parcial43.

En función de lo señalado hasta aquí, se observa que la definición amplia acerca de la

conformación y funciones del Equipo de Gestión ha dado lugar a diferencias entre las

jurisdicciones analizadas.

De acuerdo a lo conversado con la Coordinadora Nacional de los CAJ, se identifican dificultades

para el armado de los equipos técnicos de los CAJ, sea por la dificultad de encontrar perfiles

acordes a los requerimientos del programa, por las demoras en el pago de salarios y por

particularidades de los circuitos administrativos de cada jurisdicción (por ejemplo, en la

provincia de Mendoza los contratos de los coordinadores de los CAJ deben ser firmados por el

gobernador y sin coordinador no hay CAJ). Además, las demoras en el pago de salarios han

dado lugar a un alto nivel de rotación de los equipos, sumado a los cambios políticos, de

gestión y – tal como mencionaron muchos de los Referentes de los CAJ de las Jurisdicciones, los

bajos salarios tanto de los coordinadores como de los talleristas. De esta manera “los equipos

que se venían formando desaparecen y hay que comenzar de nuevo” (Coordinadora Nacional

de CAJ, 2014). Se destaca la consolidación de equipos en las provincias de Tucumán y Jujuy. En

Tucumán el Referente CAJ trabaja en el equipo desde el año 2004.

Funcionamiento del CAJ

La implementación de los CAJ y sus objetivos tienen que ver con las particularidades de cada

jurisdicción, luego de que cada provincia adhiere al convenio puede sumar al mismo las

experiencias que ya tienen buenos resultados, respetando estilos institucionales y proyectos en

curso. Es la provincia quien decide cuándo y dónde es necesario abrir un CAJ. La

reglamentación establece la dedicación horaria de 12 horas semanales del coordinador, los días

y horarios de funcionamiento varían entre las provincias analizadas, e incluso también en el

interior de cada jurisdicción.

En este sentido, los Lineamientos Generales de los CAJ establecen que: “En cada jurisdicción se

43 La cantidad de talleristas por CAJ está relacionada con la matrícula de la escuela. Los rangos establecidos

son los siguientes: 401 alumnos en adelante; 201 a 400 alumnos; 10 a 200 alumnos. Los talleristas pueden ser: tiempo

completo- promedio de 5 horas reloj semanales- o tiempo parcial-promedio de 2.30 horas reloj semanales-.

98

definirán los días y horarios de funcionamiento de los CAJ. En todos los casos deberán cumplir

por lo menos con una jornada semanal de 8 horas en la que se desarrollará el proyecto y

participarán los jóvenes” (p.14). Es decir que esto dependerá de la disponibilidad de espacio y

formas de organización de cada escuela en particular, así como también con aspectos

vinculados con la seguridad de la zona en la que está ubicada la escuela.

El esquema de trabajo más frecuente tiene lugar los días sábados o a contraturno, esto genera

una responsabilidad extra para el personal directivo de las escuelas y ha sido un problema

durante toda la historia de los CAJ. La apertura de las instalaciones los sábados, la presencia

física del rector en el lugar, la responsabilidad sobre el patrimonio y la integridad de los

alumnos dan lugar a distintos niveles de disposición e involucramiento. De todos modos, el

equipo directivo tiene libertad de elegir participar en el CAJ o no.

Generalmente los CAJ funcionan dentro de la escuela. En Córdoba existe un CAJ por escuela. En

este caso, las únicas actividades que se realizan fuera son aquellas que requieren instalaciones

apropiadas como la práctica de deportes.

En cambio, en Santiago del Estero existen CAJ compartidos por un grupo de escuelas. En estos

casos, se designa una escuela sede o se elige un lugar para desarrollar las actividades del CAJ.

Talleres

Cada escuela debe presentar el Proyecto Pedagógico CAJ, que es elaborado por el director y el

coordinador. En función de los recursos disponibles definen la cantidad y el tipo de talleres, que

deben estar enmarcados en alguna de las orientaciones seleccionadas. Los recursos provienen

del Fondo Escolar que las escuelas reciben cada año.

Para la definición del contenido de los talleres se privilegia la participación de los jóvenes. En

general los talleres surgen a partir de la demanda de los jóvenes y también de experiencias

previas del propio CAJ, y de las propuestas de los coordinadores.

Según lo señalado por distintos miembros de los equipos CAJ de las provincias de Córdoba y

Santiago del Estero, se utilizan diferentes dispositivos para conocer los intereses de los jóvenes,

entre los que se privilegian las encuestas, uso de buzones o urnas. Por lo general, se

mantienen los mismos talleres propuestos inicialmente por los docentes y avalados por el

coordinador CAJ y los alumnos. Lo que se modifica año a año son las actividades que se

proponen en los distintos talleres. Además, los cambios pueden estar vinculados a dificultades

con un tallerista, baja cantidad de inscriptos en un taller, nuevos intereses de los alumnos.

El financiamiento de los CAJ

Los CAJ son financiados mediante el Fondo Escolar. Tanto los honorarios de los talleristas como

la compra de los materiales necesarios para el desarrollo de los talleres provienen de una

partida presupuestaria que la escuela recibe en dos cuotas –en marzo y julio– durante el ciclo

lectivo. La tarjeta para realizar las extracciones bancarias es enviada a nombre del director de la

escuela, aun cuando el coordinador sea el que administre los fondos. No hay reglamentación

estipulada al respecto.

99

En relación a la definición de los montos que le corresponde a cada escuela, las objeciones se

relacionan con lo ya manifestado por el equipo CAJ de Nación. Las escuelas con matrícula más

reducida localizadas en pueblos o zonas rurales muchas veces son las que más alumnos tienen

en los CAJ, y como el monto que se transfiere es en relación a la matrícula de la escuela y no en

base a los inscriptos en los CAJ, los gastos operativos y el pago a los talleristas no alcanzan.

En Córdoba, se manifiesta cierta preocupación por la reducción de algunos montos y las

implicancias que esto puede tener en la reposición de material que se desgasta o consume.

Por otra parte, se han manifestado algunas demoras en el depósito de los fondos, lo cual

dificulta el desarrollo de las acciones.

Orientaciones de los CAJ e integración pedagógica

Como ya fuera señalado, la Coordinación Nacional de los CAJ propone cinco orientaciones para

guiar la organización de los talleres: (i) Educación Ambiental, (ii) Desarrollo Artístico y Creativo,

(iii) Comunicación y Nuevas Tecnologías, (iv) Ciencia y (v) Deporte y Recreación. Estas

orientaciones se articulan con tres ejes temáticos transversales: Derechos Humanos y

Participación Juvenil, Educación Sexual Integral y Prevención del Uso Problemático de Drogas.

Respecto a estos ejes no se menciona nada en las entrevistas realizadas.

De las cinco orientaciones definidas para el desarrollo de los CAJ, la orientación Ciencia es la

que se encontraría menos demandada y consolidada, aunque se está trabajando para

fortalecerla. Además, se están desarrollando actividades orientadas a integrar los CAJ con los

Planes de Mejora Institucionales44, los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) y algunas

materias. Por ejemplo, en Córdoba la integración de las actividades extracurriculares con lo

pedagógico se encuentra promovida desde la articulación institucional45.

A continuación se detallan las orientaciones de los CAJ elegidas en las provincias durante el año

2013:

44 De acuerdo a la Resolución CFE Nº 86/09 del Ministerio de Educación Nacional, los Planes de Mejora

posibilitan, entre otros aspectos, la adecuación del funcionamiento institucional para acompañar las

trayectorias escolares de los alumnos, según necesidades educativas específicas. Para ello, se proponen

como posibles estrategias de intervención: a) el desarrollo de sistemas de tutorías y acompañamiento a los

estudiantes para disminuir las tasas de repitencia, sobreedad y de alumnos salidos sin pase; b) Espacios

formativos extra-clase, fortaleciendo el sentido educativo e inclusivo de los mismos y previendo su

progresiva incorporación como un recorrido formativo de la propuesta escolar.; c) Articulaciones entre el

Nivel Primario y el Nivel Secundario, entre el Ciclo Básico y el Ciclo Orientado, y entre el Nivel

Secundario y Superior; como así también con las organizaciones gubernamentales y privadas del mundo

del trabajo. Las escuelas deben diseñar su Plan de Mejora Institucional en base a los lineamientos

establecidos en los distintos Planes Jurisdiccionales, posibilitando la construcción de diagnósticos

jurisdiccionales y formulación de metas, tanto a nivel de las jurisdicciones como en cada institución

educativa.

45 “Desde el año 2009 venimos tratando de promover, porque es una Línea que compartimos como

equipo, pero además fue una indicación de nuestras autoridades, sobre todo de nuestra Secretaria de

Educación, hacer que el proyecto de cada uno de los CAJ sea parte de la escuela, del proyecto fundante de

la escuela, de su proyecto curricular, que tuviera vinculaciones el proyecto de CAJ con el proyecto

curricular” (Coordinador CAJ Córdoba).

100

Orientaciones de los CAJ. En porcentaje. Total país. Año 2013.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Coordinación de CAJ de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación Nacional.

Según los datos disponibles, de cada cinco talleres dos están orientados al Desarrollo Artístico y

Creativo. Contrariamente, la orientación de Ciencia casi no fue considerada en el momento del

diseño de talleres: solo el 2% de CAJ tiene talleres relacionados con esta última orientación.

Del grupo de orientaciones, el Desarrollo Artístico y Creativo tiene la más alta participación en

Tierra del Fuego: el 64%. En Santa Cruz, Misiones, Mendoza y Entre Ríos no se diseñaron

talleres orientados a Ciencia. Si bien la Coordinación Nacional de CAJ sugiere orientaciones

para los talleres, la elección final del tipo de taller es responsabilidad de cada CAJ que

considera la opinión de alumnos, docentes, directivos y coordinadores CAJ.

Según los instructivos referidos a la ejecución de la línea, se establece que cada CAJ debería

diseñar un plan articulado con los planes o acciones de la escuela. En el grupo del total de

jurisdicciones, de cada tres planes de los CAJ, dos están articulados con el Proyecto Educativo

Institucional (PEI), Plan de Mejoramiento Institucional (PMI) o ambos instrumentos de gestión

al mismo tiempo. En el ámbito provincial, en Buenos Aires y San Luis casi todos los CAJ están

articulados con uno o dos de los instrumentos mencionados. Contrariamente, en Tierra del

Fuego y Tucumán, de cada cuatro proyectos de los CAJ, solo uno está articulado con los PEI,

PMI o ambos.

101

Porcentaje de Proyecto CAJ articulado con los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) o los Planes de Mejora Institucional (PMI). Año 2013.

Nota: "Ambos" = indica que el proyecto CAJ se articulado con el PEI y el PMI al mismo tiempo. "Uno"= señala que se articula con el PEI o con el PMI. Ninguno= Señala la ausencia de articulación.

Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Coordinación de CAJ de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación Nacional.

En algunos casos los planes de los CAJ buscan articular también sus acciones con las materias

dictadas en las escuelas. De cada cuatro proyectos de los CAJ, tres están articulados con las

materias, los PEI, los PMI, con dos o tres de estos instrumentos mencionados. Mientras que en

Buenos Aires, La Rioja y San Luis prácticamente todos los planes CAJ se articulan con algún

instrumento o materia dictada en la escuela. En Mendoza y Tucumán alrededor de la mitad de

los planes de sus CAJ no se articula con ningún instrumento, 48% y 55% respectivamente.

102

Porcentaje de Proyecto CAJ articulado con los Proyectos Educativos Institucionales (PEI), los Planes de

Mejora Institucional (PMI) o Materias. Año 2013.

Nota: 'Tres" señala que el proyecto CAJ se articula con el PEI, PMI y las materias al mismo tiempo. "Dos" = indica que el proyecto CAJ se articulado con el PEI y el PMI al mismo tiempo. "Uno"= señala que se articula con el PEI o con el PMI. Ninguno= Señala la ausencia de articulación.

Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Coordinación de CAJ de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación Nacional.

Cabe señalar que en 2013 algunos CAJ estaban en proceso de implementación y no disponían

aún de planes. De acuerdo a lo manifestado por la Coordinadora Nacional de CAJ, actualmente

se está trabajando en fortalecer la articulación entre el Proyecto Pedagógico del CAJ con el

Proyecto Educativo de la Escuela. Muchas veces este trabajo articulado está vinculado a que

docentes de la escuela ofician también como talleristas y ven cómo a partir del CAJ lo niños

aprenden. Se destacan algunas experiencias como: La radio de Brandsen, donde en la clase de

literatura trabajando sobre el Poema del Mío Cid los chicos se entusiasmaron e hicieron la

propuesta de hacer un video, para lo cual convocaron a un tallerista del CAJ. Asimismo, en Salta

se armaron “nodos de reingreso” para jóvenes y se impulsó la creación de una normativa para

que se acrediten contenidos a partir de la participación en el CAJ. De esta manera se ha logrado

que se acrediten contenidos de arte y deportes.

La Coordinadora Nacional de los CAJ señaló también que están haciendo mucho hincapié en la

integración de las orientaciones y en el trabajo transversal, pero que para esto fue necesario

trabajar primero en la construcción de objetivos precisos para cada una y en la resignificación

de algunas de las orientaciones como Arte y Creatividad, Deportes y Ciencia.

Por ejemplo, la orientación artística necesitó ser definida con más claridad, porque muchas

veces se reducía a hacer “macramé o tarjetitas”, cuando en realidad los objetivos iban más allá

de eso. Lo mismo paso con la orientación de Educación Ambiental y Campamentos, “hubo que

hacer todo un trabajo para que los chicos entiendan que no era un espacio recreativo sino de

consolidación de lo que se trabajaba en Educación ambiental, de hecho le cambiamos el

103

nombre, antes era Educación ambiental y campamento, ahora es Educación Ambiental”

(Coordinadora Nacional de CAJ, 2014). En lo que respecta a Deportes, “muchos te dicen que es

deporte y juegan a la pelota. Pero eso no es deporte. Tenemos por suerte un equipo que está

trabajando mucho esto, qué significa la orientación, los deportes alternativos, ofrecer algo que

los chicos no puedan encontrar a la vuelta” (Coordinadora Nacional de CAJ, 2014).

De acuerdo con las entrevistas realizadas a los Referentes provinciales de los CAJ, no existen

datos nítidos sobre los criterios de definición de las orientaciones, pero sí se ha especificado

que la orientación de Ciencia es claramente la menos elegida, porque existe una dificultad en la

transposición didáctica y en el lenguaje científico. Esta orientación se torna una opción menos

“elegible”.

II Cobertura

Los reportes de seguimiento del PROMEDU II indican que la meta, en términos de resultados, es

financiar las acciones de 930 CAJ46 que deberían funcionar en escuelas del nivel secundario para

atender a alrededor de 50 mil jóvenes y adolescentes. A continuación se expone un cuadro con

lo planificado y ejecutado hasta el 2014:

Productos Unidad de medida 2011 2012 2013 2014

Plan original 135.00 761.00 930.00 0.00

Plan vigente 0.00 750.00 930.00 930.00

Ejecutado 135.00 761.00 871.00 753.00

Fuente: PROMEDU II, 2014, Préstamo 2424 OC-AR, DGUFI, Ministerio de Educación.

Centros de

Actividades

Juveniles

(CAJ) en

funcionamiento

Centros

Ahora bien, de acuerdo a lo manifestado por la Coordinadora Nacional de los CAJ, en el año 2014 había 2547 CAJ en todo el país, 1083 financiados por PROMEDU y 1510 por fuente 11. Señaló también, que hay aproximadamente 500 escuelas que participan de CAJ, sin ser sede.

En el siguiente cuadro se observa un detalle de la cantidad de CAJ por jurisdicción para el año 2013:

Cantidad de CAJ por jurisdicción. Año 2013

Jurisdicción Cantidad de CAJ

Buenos Aires 85

Catamarca 74

Chaco 115

Chubut 51

46 El Plan original era alcanzar la cobertura de 808 CAJ, pero este número se amplió a 930.

104

Córdoba 298

Corrientes 64

Entre Ríos 26

La Rioja 58

Mendoza 136

Misiones 121

Río Negro 50

San Luis 75

Santa Cruz 42

Tierra del Fuego 15

Tucumán 188

Total 1.398

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Coordinación Nacional de CAJ de la DNPS del Ministerio de Educación Nacional.

Según los datos disponibles, en el año 2013 funcionaron 1.398 CAJ que atendieron a 109 mil

niños y adolescentes en 15 provincias. De este grupo, la mayor proporción de CAJ se concentró

en Córdoba (23%) y Tucumán (13%), y la menor, en Tierra del Fuego (1%) y Entre Ríos (2%). Si

bien el objetivo del PROMEDU fue financiar a 930 CAJ (de los cuales se alcanzó una cobertura

de 871), tanto el Ministerio de Educación Nacional como las provincias decidieron ampliar la

oferta de CAJ debido a la demanda de las escuelas y a la consideración de algunas provincias

para sostener a los CAJ como política educativa jurisdiccional. Cabe señalar que el

financiamiento de los CAJ es compartido entre, los recursos del PROMEDU, el presupuesto del

Ministerio de Educación Nacional y, en menor medida, las asignaciones de algunos ministerios

de educación de las provincias.

Del total de inscriptos en los CAJ de las 16 provincias con información disponible (109 mil

jóvenes y adolescentes), el 50% pertenece a Córdoba, Chaco y Tucumán. Esta última provincia

tiene el 50% más de CAJ que la cantidad registrada en Chaco. Sin embargo, ambas tienen un

número similar de inscriptos, 12,9 mil y 12,8 mil respectivamente. Las provincias con menor

cantidad de inscripciones son Tierra del Fuego (1.022) y Entre Ríos (1.224). Si bien Buenos Aires

es la provincia que tiene la mayor cantidad de alumnos del nivel secundario del país, sus

inscriptos en los CAJ solo representan el 4% del total de anotados en los CAJ de las

jurisdicciones con datos disponibles.

Más allá de estas diferencias, es necesario recordar que la implementación de la línea en las

jurisdicciones se realiza en forma consensuada entre el Ministerio de Educación Nacional y las

jurisdicciones. Por lo tanto, una mayor cantidad de CAJ ejecutado también indica el

compromiso de las jurisdicciones con la propuesta de CAJ en las escuelas. Se presenta a

105

continuación la cantidad de adolescentes y jóvenes inscriptos en estas ofertas.

Cantidad de inscriptos de los CAJ por jurisdicción. Año 2013

Jurisdicción Inscripciones de los

CAJ

Buenos Aires 4.207

Catamarca 4.588

Chaco 12.882

Chubut 5.042

Córdoba 26.781

Corrientes 7.273

Entre Ríos 1.224

La Rioja 3.869

Mendoza 7.715

Misiones 7.690

Río Negro 2.566

San Luis 7.872

Santa Cruz 3.393

Tierra del Fuego 1.022

Tucumán 12.941

Total 109.065

Fuente: Coordinación Nacional de CAJ de la DNPS del Ministerio de Educación Nacional.

Como se vio, hay diferencias de cantidad de inscriptos entre jurisdicciones. También, las

diferencias ocurren al interior de cada provincia. Así, por ejemplo, Córdoba tiene el CAJ con la

mayor cantidad de inscripciones (488) del país. Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Santa Cruz y

Tucumán poseen los CAJ con la menor cantidad de inscriptos (10 registros en cada caso).

El promedio de inscripciones por CAJ más elevado corresponde a Corrientes (121); y el más

bajo, a Buenos Aires (49). Cabe señalar que los CAJ ofrecen el servicio a toda la comunidad; es

decir, pueden albergar a: alumnos de la escuela de la sede donde funciona el CAJ, estudiantes

provenientes de otras escuelas y a jóvenes y adolescentes que están fuera del sistema

educativo. Por eso, algunos CAJ pueden registrar un número de inscriptos superior a la

cantidad de matrícula de la escuela donde realiza sus acciones.

106

Procedimiento para la solicitud de apertura de CAJ

La DNPS es la encargada de informar al área técnica pertinente en las Jurisdicciones las condiciones y requisitos para la solicitud de apertura de CAJ. Los requisitos son:

Que la institución sea una escuela de nivel secundario;

Cuya matrícula esté compuesta por una población de jóvenes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),

y/o en la cual el Impacto de la Asignación Universal por Hijo (AUH) haya redundado en un incremento de la matrícula;

y que se encuentre situada en un contexto de vulnerabilidad social y económica47.

El proceso de apertura de un CAJ se desarrolla a partir de una convocatoria abierta de

proyectos que atraviesan un proceso de selección en dos instancias que incluyen tanto la

propuesta como el cargo de coordinación.

En muchos casos la intención de la escuela de contar con un CAJ se motiva en dar respuesta a

las necesidades de los jóvenes, considerando las características de la población que atienden:

“Porque la población de alumnos que tenemos, de a poco se ha ido mejorando en la

escuela con la calidad, o sea, eran chicos de zonas marginales, había muchas

problemáticas, hay actualmente, en menor cantidad, pero está la problemática de droga,

es un contexto social realmente bastante (…) están en riesgo social vamos a decir (…) ese

fue uno de los motivos para buscar un espacio donde el alumno pueda venir, compartir,

abrirse a la comunidad, no sólo la comunidad educativa sino la comunidad barrial, ese es

uno de los motivos, y después están los demás planes, que también, tienen su

fundamentación y bueno, se los ha sabido aceptar e impactar en la escuela…”

(Coordinador CAJ, Santiago del Estero) (Informe Cualitativo, 2014)

Más allá del procedimiento establecido, los mecanismos de selección de las escuelas donde se

conforman los CAJ no siempre son respetados y en cada provincia este proceso tiene sus

particularidades y circuitos. En Córdoba la cantidad de nuevos CAJ a financiar cada año se

dirime en una negociación política entre las autoridades provinciales y nacionales, en cambio,

en Santiago, parece ser establecida en forma unilateral desde Nación. En Tucumán son los

coordinadores territoriales los que proveen de información a la Dirección de Nivel Secundario.

Lo mismo sucede en Buenos Aires, son los coordinadores territoriales de socio-educativa los

que colaboran en esta tarea. En otras provincias como Mendoza y Jujuy tienen una

participación activa los supervisores, quienes trabajan en conjunto con la Dirección de Nivel

para hacer la selección. En Jujuy además de los requisitos establecidos por el nivel nacional, se

47 Cabe señalar que, según lo manifestado por la Coordinadora Nacional de los CAJ (2014), hay escuelas

que participan del Plan Quinquenal y deben si o si tener CAJ, más allá de si son vulnerables o no.

107

tienen en cuenta aquellas escuelas que están localizadas en zonas donde hubo un crecimiento

demográfico muy acelerado.

Por lo tanto, salvo la consideración de los requisitos establecidos por la DNPS, se observa

autonomía en la decisión provincial, incluso adoptando criterios flexibles y variables entre

años. También se ponen de manifiesto diferencias en el modo en que el Proyecto se vincula

con la Dirección de Educación Secundaria en cada provincia.

La coordinadora de Córdoba relata:

Originalmente el criterio fue poner en escuelas muy chiquitas, que son servicios únicos

dentro de una población, donde no había otras formas de políticas socioeducativas, en

esos lugares se estableció. Y la escuela que lo pedía tenía al CAJ, en la medida de las

posibilidades. En el año 2011, nosotros creamos básicamente en ciudades. La primera vez

que yo tuve que decidir en alguna cuestión de estas me dijeron: dame el listado de todos

los que han solicitado CAJ. Y se les abrió a todas esas escuelas, y se agregaron en todas

las cárceles que faltaban. Esto fue en el año 2010. Y después de ahí, se puso otro criterio:

en el año 2011 me pidieron un rango determinado de población estudiantil, no de

escuelas chiquitas ni muy grandes, que sea matrícula media. Entonces yo pasé el listado

de las escuelas que tenían entre 200 y 500- 600 alumnos y se la pasé a mi autoridad,

divididas por Dirección de Nivel: escuelas técnicas y escuelas secundarias comunes. Y las

Direcciones de Nivel les bajaron la lista a sus supervisores, y los supervisores decidieron

cuáles eran las escuelas. (Informe cualitativo, 2014)

En Santiago del Estero se encuentra instalado el siguiente procedimiento: se reciben las

demandas de los rectores de la apertura de un centro, se solicita una fundamentación por

escrito, luego se selecciona las escuelas para la apertura de centro en base a la disponibilidad

otorgada por Nación, de acuerdo el criterio de la coordinación de CAJ y las características de la

zona y las escuelas.

El Equipo Nacional reconoce la necesidad de disponer de un conjunto de indicadores

actualizados que permitan caracterizar con precisión cada Zona.

Mecanismos de priorización

En Córdoba se ha verificado que los CAJ presentan bajo impacto en las escuelas de más alta

matrícula. Esto ha determinado la decisión de no continuar abriendo CAJ en las mismas.

“Nosotros tenemos escuelas con CAJ que tienen de 2.500 a 4.000 alumnos y no funciona.

Pareciera que se pierde el impacto, porque se diluye en el número enorme. Además, el

dinero que se aporta es muy poquito como para que pueda atender a una población tan

grande. Por eso también nosotros excluimos a las grandes escuelas de CAJ, porque nos

parece que no manifestaba un impacto importante. En esos lugares no funciona una

Línea como esta” (Informe cualitativo, 2014).

En estos casos, hace falta buscar vías de resolver la tensión derecho-impacto, e indagar si las

escuelas que concentran mayor matrícula están concentradas en zona donde hay otras

108

organizaciones que ofrecen actividades similares a la de los CAJ, lo cual podría contribuir a

explicar el bajo nivel de participación.

Financiamiento e identidad del Programa

Ante las dificultades generadas por la multiplicidad de fuentes de financiamiento nacionales

y/o provinciales, de acuerdo a lo manifestado por la Coordinadora Nacional de los CAJ, en el

año 2013, se toma la decisión de enmarcar a todos los referentes provinciales de la línea CAJ

bajo el financiamiento del PROMEDU. En las etapas anteriores generaba dificultades de gestión

vinculadas, por ejemplo, con la diversidad de instrumentos de reporte de las acciones

ejecutadas, la falta de sistematización del seguimiento y de envío de la información. Además la

distinta fluidez en los cobros según la fuente de financiamiento atentaba contra la continuidad

y consolidación de los equipos provinciales.

Bajo Fuente 11 no existe pagar acciones de monitoreo y viáticos, entonces pasamos

todos los Equipos Técnicos Jurisdiccionales a PROMEDU, entonces ahora están acá y no

hay excusa, todos los sábados tienen que ir a visitar los CAJ (Equipo Central de los CAJ).

El tema es, de acuerdo a la provincia y de acuerdo a todo el circuito que hace la plata en

cada provincia, que muchas veces Fuente 11 es mucho más ágil que Fuente 22 o al revés

en otras provincias. Entonces nosotros con eso lo que estamos intentando hacer ahora es,

para el año que viene, provincias completas con una fuente de financiamiento. Aquella

provincia que cobra más rápido por PROMEDU, que todos los coordinadores cobren por

PROMEDU, y aquellas que cobran más rápido por Fuente 11, que todos los coordinadores

cobren por Fuente 11. Si no, en el interior de la provincia pasa que unos están al día y

otros no cobraron todavía desde que empezó el año (Equipo Central de los CAJ).

Además, la identificación con un Programa en particular dificultaba la construcción de una

entidad CAJ.

Se dio mucha discusión también porque decían “yo soy PROMEDU”, no “vos sos CAJ”, que

te financie PROMEDU es una cuestión administrativa, pero no pasa por si soy PROMEDU

o si soy Fuente 11, todos son CAJ.

Entonces, el respeto por la autonomía jurisdiccional tiene como contracara la fragmentación en

la gestión integral del proyecto (que se refleja en la diversidad de fuentes de financiamiento, de

inserciones institucionales, de perfiles profesionales responsables de la implementación, entre

otros).

Actualmente, gran parte de los equipos son financiados por PROMEDU, aunque se suman

algunos de las provincias y de fuente 11. Como ya fuera mencionado, esta decisión tuvo que

ver con la posibilidad de que los contratados pudieran cobrar viáticos dado que el traslado de

los EPJ es central. Eso no existía por fuente 11. En muchas provincias funciona sin problemas y

en otras hay complicaciones (Coordinadora Nacional de los CAJ, 2014).

Los gastos financiados por PROMEDU para el desarrollo de la línea son los que se detallan a

continuación:

109

Honorarios:

Responsable Jurisdiccional de CAJ

Coordinador de Centro (CAJ)

ETJ CAJ

Capacitadores y talleristas

Consultores especialistas en radiodifusión (uno por provincia y solo para el caso en que

se instalen radios)

Perfiles para el Equipo nacional

Pasajes y viáticos: gastos de traslados y viáticos para los perfiles contratados por PROMEDU,

transporte de larga, media y corta distancia para contingentes de alumnos.

Eventos:

Sólo en el caso de Encuentros de Capacitación de Coordinadores y Encuentros

Juveniles, y conforme las normas y procedimientos establecidos por el Programa en el

RO.

Alquiler del lugar para realizar los encuentros.

Alquiler de equipamiento: (cañón, pantalla, PC, impresora, etc.)

Alquiler de mobiliario especifico necesario para los eventos.

Catering.

Hoteles, residencias y alojamientos con pensión completa para participantes de

encuentros juveniles.

Equipamiento (adquisiciones centralizadas):

Equipamiento tecnológico necesario para la constitución de radios escolares, su

distribución y servicio técnico para su correcto funcionamiento.

Equipamiento para campamento y su distribución.

Acciones de monitoreo y seguimiento a nivel nacional y provincial

En la etapa actual se percibe una mayor consolidación de las acciones de seguimiento y

sistematización de la información. Por un lado, se trabaja en la revisión y ajuste de los

manuales operativos, de manera de regular claramente el funcionamiento de la línea en las

110

distintas instancias de responsabilidad.

Además de los Lineamientos Generales, se definió la carga administrativa y se avanzó en la

regulación de las distintas orientaciones de los CAJ, actualmente se están terminando de

elaborar los reglamentos para cada orientación.

Por otro lado, se avanza con la realización de auditorías. Estas se focalizan en la rendición del

presupuesto ejecutado. En cada provincia se selecciona una muestra de tres o cuatro escuelas,

que son auditadas. Existe también una planilla específica para que cada escuela reporte sus

gastos

Algunos de los problemas observados se relacionan con la informalidad de la dinámica vigente

de los centros.

Los papeles de rendiciones de CAJ no están en las escuelas, se las lleva el coordinador.

Muchas veces el director saca la plata, se la da al coordinador para que compre, y el

coordinador lo rinde después. Entonces llega la auditoría a la escuela y no están los

papeles (Equipos Central CAJ).

Finalmente, se intenta ordenar y sistematizar las acciones de seguimiento. Para esto, se ha

solicitado a los distintos niveles de implementación la presentación regular de informes bajo un

mismo formato.

Al nivel de la escuela, se solicita el reporte unificado sobre las acciones vinculadas con todos los

Programas o Proyectos que cada una tiene, involucrando tanto al equipo de conducción como

al supervisor. En este sentido, se promueve que la supervisión provincial de todos estos

proyectos se realice en forma articulada.

En cuanto al tipo de información, se comenzó identificar a las escuelas por fuente de

financiamiento.

Se nos presentó que había escuelas que decían, no este cobró por PROMEDU, no éste por

Fuente 11, entonces ahí PROMEDU empezó a asociar escuela con nombre, tantos por

PROMEDU y tantos por Fuente 11. Hasta ese momento teníamos sólo el total. (Equipo

Central CAJ)

También se define el registro de los adolescentes que participan en los CAJ según su condición

de escolaridad.

No se podía diferenciar a los chicos escolarizados y no están escolarizados. No teníamos

esa información. Este año empezamos a aplicar un instrumento de registro de la

matrícula, que tiene que completar el coordinador CAJ. Es como un listado de inscripción,

una matrícula abierta, porque el tema del CAJ es que, como no es obligatorio, los chicos a

lo mejor van dos meses, dejan un mes, vuelven a otro taller, no es una matrícula

constante, pero lo que queremos ver es cuántos chicos pasaron por el CAJ durante el año

y cuánto tiempo estuvieron.

111

Desde la Coordinación Central se diseñó una planilla de Microsoft Access con la que se hace un

relevamiento periódico en base a los informes mensuales que presentan los Coordinadores CAJ

de las jurisdicciones. Se relevan datos sobre: edad de los jóvenes asistentes, cantidad de

jóvenes no escolarizados, materiales adquiridos, orientaciones, la existencia o no de proyecto

pedagógico, tiempo de funcionamiento del CAJ, matrícula escolar, asistencia de alumnos,

cantidad de alumnos de otras escuelas que participan del CAJ, etc. Para el año 2014 tenían

completas 19 provincias de las 23 que participan del Proyecto CAJ.

Ejecución y resultados de la línea

En el total de jurisdicciones con información disponible, las inscripciones de los CAJ

representan el 21,8% de la matrícula de las escuelas que tienen CAJ. El porcentaje más elevado

se registra en Córdoba (27,7%); y el más bajo, en Tierra del Fuego (11,4%). Si bien el total de

CAJ de Entre Ríos representa solo el 2% de total de CAJ del país y sus inscripciones apenas el

1%, esta provincia tiene la segunda tasa de inscriptos como porcentaje de la matrícula más

elevada del país (26,8%).

Inscripciones de los CAJ como porcentaje de la matrícula de las escuelas que albergan los CAJ por

jurisdicción*. Año 2013.

(*): Incluyen solo las jurisdicciones que presentan datos de la matrícula de las escuelas que albergan los CAJ.

Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Coordinación de CAJ de la Dirección Nacional de Políticas

Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación Nacional.

Del total de inscripciones de los CAJ, el 2,6% de jóvenes y adolescentes está fuera del sistema

educativo. En Entre Ríos se registra la mayor proporción de participantes no escolarizados en el

total de inscriptos de los CAJ (5,15%); y en Corrientes, la menor (0,03%). El siguiente gráfico

muestra que Entre Ríos, que presenta la menor cantidad de CAJ y de inscriptos del país, tiene

en términos porcentuales altos resultados relacionados con la capacidad de atraer jóvenes y

adolescentes no escolarizados a sus CAJ. Contrariamente, Corrientes casi no presenta inscriptos

no escolarizados. Sin embargo, esta última jurisdicción tiene elevadas tasas de abandono

escolar y de población no escolarizada.

112

Inscriptos de los CAJ no escolarizados como porcentaje del total de inscripciones. Año 2013.

Nota: La provincia de Tierra del Fuego no presenta datos de este tipo de inscripciones.



A partir de los resultados del párrafo anterior, surge la siguiente hipótesis relacionada con la

ejecución y focalización de la línea: las provincias que registran una mayor cobertura y alcance

de la línea, tenían altas tasas de abandono y de población no escolarizada en 2010. Para

verificar esta hipótesis se relacionó el porcentaje de los inscriptos no escolarizados que asisten

a los CAJ y el porcentaje de la población en edad de asistir a la escuela secundaria de entre 12 y

17 años de cada provincia. Como se observa en el siguiente gráfico, los resultados de la

ejecución indican que no existe una relación entre ambas variables; ya que se observa una

dispersión significativa. Así, por ejemplo, de las cinco provincias con altos niveles de población

que no asisten a la escuela: dos jurisdicciones (Misiones y Entre Ríos) tienen elevados

porcentajes de inscriptos no escolarizados en sus CAJ, y tres (Corrientes, Cacho y Tucumán) casi

no tiene inscriptos no escolarizados.

113

Inscriptos no escolarizados en los CAJ como porcentaje de las inscripciones (2013) vs. Porcentaje de

población no escolarizada de entre 12 y 17 años (2010).



De modo similar al caso anterior, surge una segunda hipótesis sobre la focalización: las

provincias con altas tasas de abandono tienen elevados porcentajes de inscriptos respecto de la

matrícula de las escuelas que tienen un CAJ. En el siguiente grafico se observa que ambas

variables del enunciado no tienen correlación en este caso. Por ejemplo, Corrientes, Chubut y

Mendoza tienen elevadas tasas de abandono escolar y bajos porcentajes de inscriptos respecto

de la matrícula de las escuelas que albergan sus CAJ. Al otro lado, La Rioja tiene una baja tasa

de abandono y un porcentaje de inscriptos similar a los obtenidos por las tres provincias

mencionadas.

114

Inscriptos en los CAJ como porcentaje de la matrícula de las escuelas de la línea (2013) vs. Tasa de

abandono escolar por jurisdicción (2009/2010).



En los gráficos anteriores, ambos ejercicios buscan indagar sobre el proceso de ejecución de la

línea y su estado a nivel jurisdiccional, ya que el objetivo principal es brindar insumos para

orientar la gestión de la línea. Dado que el Ministerio de Educación Nacional no dispone aún de

datos actualizados referidos a los indicadores de eficiencia interna, los resultados presentados

en este informe se limitan a analizar la focalización de la ejecución de la línea.

Del total de inscripciones de los CAJ de las jurisdicciones con información disponible, el 7% de

jóvenes y adolescentes asiste a un CAJ que no está ubicado en su escuela. La provincia de

Buenos Aires obtiene el mayor porcentaje de inscriptos con esta característica (15%); y Chaco,

el más bajo (2%). Cabe señalar que las provincias de Santa Cruz, Buenos Aires y Catamarca

registran elevados porcentajes de inscriptos provenientes de otras escuelas y bajos porcentajes

de CAJ en funcionamiento del total país.

115

Porcentaje de inscriptos en los CAJ que provienen de escuelas distintas a la sede donde funciona el CAJ.

Año 2013.



De cada tres inscriptos en los CAJ, dos asisten regularmente. En Tierra del Fuego la tasa de

asistencia es total (100%). Contrariamente, Corrientes presenta la asistencia más baja de grupo

de jurisdicciones con datos disponibles: de cada 100 inscriptos solo 44 concurren a los CAJ.

Si bien Córdoba y Entre Ríos tienen los porcentajes de inscriptos más elevados respecto de la

matrícula de sus escuelas con CAJ, ambas jurisdicciones obtienen tasas de asistencia que no

superan el promedio de asistencia de total país. Los resultados indican además que del total de

provincias, la mitad (siete) presenta un ausentismo de inscriptos superior al 30%.

Cabe señalar que los resultados de las inscripciones y la asistencia están afectados por las

fechas de carga y las consignas establecidas en el mecanismo de relevamiento de datos. Es

decir, los valores pueden variar según el mes de carga de datos ya que, en general, la asistencia

es más elevada en los primeros meses del año escolar que en los últimos meses. Asimismo, la

lógica del funcionamiento de los CAJ no establece una asistencia obligatoria de los inscriptos

que, generalmente, pude variar según factores internos del CAJ (por ejemplo, la propuesta de

los talleres, la organización del CAJ, la presencia o ausencia de mecanismos de seguimiento de

los inscriptos diseñados por cada coordinador o talleristas) o externos (relacionados con las

expectativas de los inscriptos sobre los talleres, la disponibilidad de tiempo de los inscriptos

para asistir a los talleres, motivos personales, familiares o económicos de los inscriptos, etc.).

116

Porcentaje de asistencia de los inscriptos en los CAJ. Año 2013.

Nota: La provincia de La Rioja no presenta datos de asistencia.



En el grupo de jurisdicciones con información disponible, de cada cuatro CAJ uno participa en

las acciones de las redes de intercambio de los InterCAJ. Si bien estas acciones no son

obligatorias en los CAJ, el intercambio de experiencias ayuda a mejor las prácticas en los

talleres y promueve los vínculos entre participantes.

A nivel jurisdiccional, en la provincia de San Luis el 88% de los CAJ pertenece a estas redes. En

la provincia de Río Negro solo el 14% de CAJ participa en las acciones promovidas durante los

encuentros de InterCAJ.

117

CAJ participantes de las acciones InterCAJ por jurisdicción. En porcentaje. Año 2013.

Nota: Entre Ríos, La Rioja, Santa Cruz y Tierra del Fuego no presentan datos.

Fuente: Área de CAJ de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación

Nacional.

LOGROS Y DESAFÍOS DE LA LÍNEA CAJ

El diseño del Proyecto CAJ

Para comprender y valorar mejor el diseño de la estrategia CAJ es necesario diferenciar

aquellas cuestiones que son comunes a otras intervenciones en tanto forman parte de una

lógica común con la que opera el Ministerio de Educación, que podría ser considerada como

estructural y de baja presencia, pero que puede ser potenciada por intervenciones como los

CAJ; y otras que resultan propias de esta línea de intervención específica.

Entre las cuestiones estructurales cabe señalar:

1. La decisión política de buscar y obtener recursos externos para financiar diversos proyectos

gestionados por el Ministerio de Educación instala una dinámica compleja que puede dar lugar

a cierta tensión entre los lineamientos de la política educativa nacional y las prioridades de los

organismos de crédito. Esta tensión muchas veces provoca la emancipación de los proyectos

financiados por Fuente 22 del organigrama del Ministerio, complicando la identificación de los

agentes involucrados en la implementación de los proyectos y agregando complejidad

administrativa y de gestión. De esta manera, con mucha frecuencia entra en contradicción el

marco desde el cual se concibieron los proyectos con la forma concreta con que se financian y

las modificaciones que esto supone. Este punto puede relacionarse con lo planteado por

distintos actores acerca de los circuitos administrativos y las diferencias en la gestión según las

distintas fuentes de financiamiento. Resulta necesario destacar que el Proyecto CAJ pudo

expandirse, ampliando la cantidad de CAJ, gracias a la llegada de recursos externos, lo cual

permitió incorporar cuadros profesionales alternativos e propuestas de trabajo

complementarias (como las actividades especiales) que resultaban más costosas.

118

2. Aquellos programas o proyectos financiados con recursos externos que no responden a la

estructura ministerial pre-existente se instalan como una estructura paralela, debiendo

encontrar arreglos ad hoc y muchas veces temporales para vincularse con alguna dependencia

del Ministerio. Si bien este ha sido el caso de la Línea CAJ, esta dinámica no es particular del

proyecto, sino de todas aquellas iniciativas nuevas que a) tienen que tratar de acomodarse

dentro de la estructura existente, y b) tienen que luchar por subsistir cada vez que hay un

cambio en la gestión superior e intermedia del área. En el caso de los CAJ, el cambio de

enfoque en su concepción puede haber sido generado por este reacomodamiento, o bien el

reacomodamiento en el organigrama puede haber sido producto del cambio de enfoque,

situación que resulta difícil dirimir pero que sin lugar a dudas genera algún tipo de efecto.

3. Por otro lado, toda intervención planeada desde el Ministerio se instala en una trama muy

compleja y variable de relación entre el Ministerio Nacional y los Ministerios Provinciales.

También en este caso la propuesta CAJ magnifica los efectos de esta relación. Por una parte, el

carácter optativo de la propuesta fortalece y respalda a la misma, pero también da lugar a una

gran heterogeneidad y fragmentación en su ejecución, que deriva del respeto por la

idiosincrasia provincial. El vínculo entre la coordinación central y los actores provinciales

transita por este péndulo ambivalente de apoyar con recursos una iniciativa hecha a medida de

los beneficiarios, ahora representados por los equipos provinciales. Esta situación se refleja

claramente en el carácter difuso del reglamento operativo, que deja un amplio margen de

maniobra a cuestiones fundamentales como la conformación de los equipos técnicos e

institucionales, el diseño de las acciones de capacitación y la elaboración de instrumentos de

seguimiento, que en los últimos años se ha intentado unificar.

4. La tensión entre Nación-provincia tiende a reproducirse también entre el equipo

jurisdiccional y los equipos institucionales (Ministerio provincial y la escuela). Se debe tener en

cuenta que esta dinámica es de carácter estructural y, por lo tanto, hay que procurar que no se

incrementen los aspectos negativos de esta interacción a propósito de cuestiones vinculadas

con la ejecución del Proyecto.

La implementación del Proyecto CAJ

La implementación de los CAJ se encuentra atravesada por la idiosincrasia y autonomía

provincial anteriormente señalada. Esto da lugar a formatos distintos pero respetuosos de los

lineamientos generales.

Se debe destacar, por un lado, el alto nivel de consistencia entre el relato de los integrantes del

equipo central y los respectivos equipos jurisdiccionales. Es decir que no surgen,

discursivamente al menos, contradicciones que denoten problemas comunicacionales. Luego

de las discusiones en torno a la centralización federalización de la implementación que

atravesaron las distintas etapas del Proyecto, la actual gestión parece haber alcanzado cierto

equilibrio, reforzado por la percepción de las coordinadoras jurisdiccionales acerca del carácter

estrecho y oportuno del acompañamiento recibido y el mayor énfasis en la planificación

solicitada.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que las capacidades de gestión de los equipos

119

jurisdiccionales de las distintas provincias permiten el desarrollo de distintos grados de

autonomía. Por caso, Córdoba cuenta con un equipo numeroso que cubre tanto las

orientaciones como los ejes transversales del Proyecto, mientras que Santiago del Estero posee

un equipo conformado por una menor cantidad de integrantes y con características diferentes

a los considerados en el caso de Córdoba.

Considerar este tipo de situaciones resulta importante tanto para evitar que el respeto por la

autonomía se traduzca en soledad, como el acompañamiento en intromisión.

Entre las responsabilidades y funciones del coordinador y el equipo jurisdiccional se destaca la

alta carga administrativa que implica el Proyecto. La dispersión de las fuentes de

financiamiento, nacional e internacional, duplica el papeleo. Esta situación ya ha sido percibida

por el nivel central, de modo que se planea uniformar las fuentes de financiamiento por

provincia. Por ejemplo, en el caso Córdoba se decidió de unificar los requerimientos

administrativos, haciendo prevalecer los más exigentes (que se corresponden con los del

PROMEDU). Así se ha discontinuado la aplicación de los instrumentos elaborados por la

Subsecretaría de Promoción de Igualdad y Calidad Educativa, que han sido reemplazados por la

realización de visitas a las escuelas.

Evaluación y monitoreo

El Equipo jurisdiccional asume la tarea de: la visita a las escuelas a fin de dar seguimiento a las

acciones desarrolladas. Esta tarea adquiere gran relevancia debido al desorden administrativo

que muchas veces afecta la gestión del Proyecto al nivel de las escuelas. Para promover un

mayor acercamiento entre el equipo jurisdiccional y el institucional, se ha decidido solventar

los honorarios de la totalidad de los responsables provinciales con recursos del PROMEDU, que

contemplan la posibilidad de abonar viáticos. Aun así, persisten dificultades para acceder a las

escuelas emplazadas en pequeñas localidades del interior o en medios rurales, sobre todo en

Santiago del Estero.

Durante estos años de ejecución de la línea no se ha diseñado aún una estrategia de evaluación

que permita tener una mirada global de la línea. La información es dispersa, se han realizado

diferentes estudios con distintos enfoques y, siempre, bajo la selección de un acotado universo

de escuelas o provincias. Además, muchos de estos estudios no llegan a los actores implicados

en la toma de decisiones sobre el Proyecto.

Una de las dificultades a señalar es el carácter asistemático del relevamiento de información

durante estas visitas .Es de destacar que a modo de ordenar y sistematizar las acciones de

seguimiento se ha solicitado a los distintos niveles de implementación la presentación regular

de informes bajo un mismo formato. De esta manera, desde el Nivel Central, se diseñó una

planilla donde volcar la información de todas las provincias. No obstante esto, se necesita de

una estrategia de monitoreo y evaluación sistemática que permita tener datos actualizados

sobre el desarrollo de la línea para poder tomar decisiones sobre el desarrollo del proyecto No

se han registrado instrumentos formalizados para registrar el desempeño de las actividades CAJ

por medio de guías de entrevistas u observación estandarizadas

Se enuncian a continuación una serie de consideraciones en forma de síntesis de la revisión

120

realizada de la línea:

Sería deseable el diseño de una propuesta que tienda a:

Promover dispositivos sistemáticos de evaluación de la experiencia que permita contar

con una base robusta de información que refleje los logros alcanzados por estas

intervenciones. Si bien, desde el nivel central, se menciona que se ha comenzado a

sistematizar la información de los informes de los coordinadores CAJ, este trabajo está

atado a que los mismos sean presentado en tiempo y forma.

Diseñar mecanismos de acompañamiento que permitan identificar los cambios en las

habilidades socio-emocionales de los jóvenes, y a la vez ajustar diferentes aspectos de

la propuesta a las necesidades de los mismos jóvenes.

Lograr una definición clara de los objetivos de la propuesta integrados en un diseño y

modo de gestión flexible bajo la coordinación de equipos técnicos idóneos.

Favorecer la articulación efectiva entre la escuela, las familias de alumnos y el espacio

de la comunidad, que permitiría integrar también a quienes no son alumnos regulares.

A su vez de acuerdo a la voz de los actores escolares se señalan cuestiones tales como el

desarrollo de instancias de capacitación y sobre todo, intercambio con otras experiencias; el

mayor desarrollo de vínculos entre la comunidad educativa, de modo tal que se incremente el

conocimiento y la difusión de la experiencia del CAJ y tenga mayores posibilidades de ser

transferida para enriquecimiento de la experiencia escolar:.

Mejorar la difusión del Proyecto se plantea la necesidad de mejorar la difusión de los CAJ para lograr incrementar la cantidad de alumnos, reconociendo que el modo en que se da a conocer la propuesta en la actualidad es poco sistemático y depende, en gran medida, de la iniciativa personal de los alumnos y docentes involucrados.

Incrementar los recursos asignados al Proyecto

Revisar la modalidad de contratación de los talleristas

Mejora y acondicionamiento del espacio existente

Participar de actividades fuera de la escuela, como los campamentos

Mejorar el canal de comunicación con los referentes del Ministerio provincial

Se hace referencia tanto a la participación de los directivos en la comunicación que se hace a los coordinadores CAJ como a la anticipación de modificaciones en la normativa.

Intercambio de experiencias, capacitación para talleristas y alumnos, y presentación del CAJ a la comunidad educativa

Mayor flexibilidad en la definición del horario de funcionamiento del CAJ

121

Se considera que el horario existente es conveniente (aun cuando hay diferencias entre los CAJ visitados). Por lo general, pareciera privilegiarse el horario de sábados de 9 a 12 y se valoran los que tienen horario posterior a las 18 (cuando baja el sol).

Se propone la realización de actividades de campamento en ese horario vespertino

Entrega de algún refrigerio para los jóvenes, de modo de que esto no tenga que depender de la voluntad institucional o del docente a cargo Disponibilidad de transporte para facilitar la asistencia a eventos

Trabajo interdisciplinario que apoye la tarea de los talleristas

Mejorar los honorarios de los equipos jurisdiccionales y regularizar los tiempos de pago, se menciona un alto nivel de rotación de los equipos debido a estas cuestiones.

Garantizar el adelanto de los viáticos para los equipos de los CAJ.

Promover una mayor institucionalización de los CAJ.

Mejorar la articulación entre las orientaciones y con lo curricular.

2.3.3 .PLANES DE MEJORA INSTITUCIONAL

Diseño:

Los Planes de Mejora Institucional (PMI) se enmarcan en la política de extensión de la

escolaridad secundaria establecida por la Ley de Educación Nacional, diversos Acuerdos

Federales48 y el Plan Nacional de Educación Obligatoria 2012 – 2016 (PNEO).

Uno de los aspectos fundamentales de la política de extensión de la escolaridad secundaria es

su explícito reconocimiento de la existencia de rasgos selectivos en el funcionamiento de la

escuela secundaria. Así lo reconocen los acuerdos federales que señalan:

“La obligatoriedad y la universalización de la escolaridad secundaria introducen un

cambio de sentido en las formas de organizar la vida escolar para la enseñanza y

en la experiencia de sus destinatarios, interpelando su rasgo selectivo” (Resolución

CFE Nº 84/09, "Institucionalidad y fortalecimiento de la educación secundaria

obligatoria”, destacado nuestro)

Para atender esta problemática, los Acuerdos Federales diseñan una propuesta integral que

compromete a las provincias y a los establecimientos por medio de dos herramientas de

48 Estos son: "Lineamientos políticos y estratégicos de la educación secundaria obligatoria" (Resolución

Nº 84/09); "Institucionalidad y fortalecimiento de la educación secundaria obligatoria– Planes

Jurisdiccionales y Planes de mejora institucional” (Resolución Nº 88/09); "Orientaciones para la

organización pedagógica e institucional de la educación secundaria obligatoria" (Resolución Nº 93/09);

"Propuestas para la inclusión y/o regularización de las trayectorias escolares en la educación secundaria"

(Resolución Nº 103/10).

122

política: los Planes de Mejora Jurisdiccional y los Planes de Mejora Institucionales.

Los Planes Jurisdiccionales (PJ)

Los Acuerdos Federales establecen que el PJ es una herramienta para institucionalización y el

fortalecimiento de la Educación Secundaria Obligatoria a través de la realización de cambios en

“las regulaciones normativas, en las estructuras organizativas y en las prácticas tanto a nivel de

las jurisdicciones como en las instituciones educativas(CFE, Res, 88 / 2008; Institucionalidad y

fortalecimiento de la educación secundaria obligatoria – Planes Jurisdiccionales y Planes de

Mejora Institucional, p 7, subrayado nuestro).

Los PJ son anuales, se refieren a todos los niveles y modalidades y expresa la planificación del

gasto que realizará la provincia para la implementación de las líneas prioritarias para el año en

curso que el nivel central provincial llevará a cabo como acompañamiento a las acciones que

realizarán las escuelas (Véase RO y el apartado Planes Jurisdiccionales en este mismo

capítulo/sección). Los planes jurisdiccionales prevén tres categorías de gasto a) Reuniones

Técnicas, b) Producción de Materiales Educativos y c) Traslados a Escuelas que se aplican a las

líneas prioritarias originadas en el PNEO. Para el caso del nivel secundario las líneas prioritarias

que figuran en los PJ de 2014 son las siguientes:

1. Revisión y/o modificación del régimen académico (reglamento institucional

de la escuela secundaria)

2. Actualización curricular

3. Participación Juvenil

4. Jornada Extendida

5. Acompañamiento a escuelas de creación

6. Convivencia Escolar

7. Acciones socio-comunitarias

8. Sostenimiento y fortalecimiento de las trayectorias escolares

9. Políticas de reingreso

10. Intensificación de la enseñanza (vinculación pruebas ONE)

11. Uso de las TIC

12. Concentración Horaria

13. Desarrollo del Ciclo Orientado: Educación y Trabajo, Deportes, Arte,

Ciencias y Complementariedad con CAJ.

14. Aprovechamiento intensivo de los recursos provistos.

15. Escuela y Comunidad

16. IMESA

17. Implementación de Secundarias Orientadas en deportes y Arte.

18. Otras acciones

Los Planes de Mejora Institucional

“Los Planes de Mejora Institucional, de acuerdo con las prioridades que se definan en los Planes

Jurisdiccionales, son un instrumento para avanzar en una transformación progresiva del modelo

institucional de la educación secundaria y de las prácticas pedagógicas que implica, generando

123

recorridos formativos diversificados que permitan efectivizar el derecho personal y social a una

educación secundaria de calidad para todos los adolescentes y jóvenes” (CFE, Res, 88 / 2008

Institucionalidad y fortalecimiento de la educación secundaria obligatoria Planes

Jurisdiccionales y Planes de mejora institucional, p 12 y 13)

Los PMI se orientan según los siguientes propósitos:

a. Planificar el desarrollo institucional a corto y mediano plazo, tendiente a mejorar la

calidad de la enseñanza y las trayectorias educativas de los estudiantes.

b. Configurar un modelo escolar que posibilite cambios en la cultura institucional

estableciendo bases para renovar las tradiciones pedagógicas del nivel secundario y para

que la escuela sea accesible a colectivos estudiantiles más amplios y heterogéneos.

c. Lograr la inclusión y permanencia de los alumnos en la escuela y propiciar el desarrollo

de propuestas de enseñanza que posibiliten a todos aprendizajes consistentes y

significativos, con especial énfasis en la atención de aquellos en situación de alta

vulnerabilidad socioeducativa.

d. Desarrollar propuestas curriculares que atiendan a los intereses, necesidades y

potencialidades de los alumnos y al lugar de transmisión cultural que asume la escuela,

enfatizando la centralidad de la enseñanza y la adecuación de los saberes a las

transformaciones socioculturales contemporáneas.

(Extraído de Ministerio de Educación: Diseño e Implementación del Plan de Mejora

Institucional. Serie Documentos de Apoyo para la Escuela Secundaria. Documento 1, Marzo

2011)

Para cumplir con estos propósitos, el diseño prevé que las escuelas reciban recursos para

instrumentar soluciones institucionales con formatos académicos alternativos. Estos recursos

son tiempo remunerado (horas institucionales) para que los profesores coordinen sus tareas

entre sí, programen actividades dirigidas a subgrupos de alumnos y alumnas o a estudiantes

individuales, profundicen diagnósticos, desarrollen tutorías, clases complementarias y otros

formatos alternativos de organización de la vida académica. Estos recursos se complementan

con una asignación para gastos operativos de materiales no inventariables.

Las horas institucionales

Según el RO, “los Planes de Mejora contarán con recursos para horas institucionales

destinadas a aquellas actividades que requieran de instancias de trabajo no

contempladas en los tiempos de espacios curriculares correspondientes a los planes de

estudio”.

“Cada escuela tendrá asignado un presupuesto para el financiamiento de diez meses de

horas institucionales por año, de acuerdo a su matrícula inicial 2011 según el siguiente

detalle”:

- Hasta 10 alumnos 6 hs

- Hasta 50 alumnos 8 hs

124

- 51 a 100 alumnos 12 hs






- 601 y más alumnos 36 hs

Uso de las horas institucionales

Las horas institucionales se destinarán a los siguientes perfiles y tipos de acciones:

- Perfiles preferentemente docentes y del establecimiento (sólo excepcionalmente

se podrá contratar personal docente que no pertenezca al establecimiento) que

asuman tareas de tutoría en formatos alternativos de enseñanza

- Tareas de coordinación y planificación entre equipos de docentes (Departamentos,

etc.)

- Desarrollo de actividades intersectoriales con organismos públicos, con miembros

de la comunidad, con ONG, etc.

- Contratación –en baja escala- de profesionales para la realización de talleres

destinados a docentes, alumnos, padres.

- Horas docentes para colaborar con el equipo directivo en la coordinación,

seguimiento y evaluación del PMI

Los perfiles serán seleccionados en acuerdo entre el equipo Directivo, el Supervisor y el

Asistente Técnico Territorial.

Los gastos operativos

Además de las horas institucionales el programa prevé la transferencia de un monto para

gastos operativos según los siguientes criterios:

- Hasta 10 alumnos $ 2.500

- Hasta 50 alumnos $ 3.500

- 51 a 100 alumnos $ 4.500

- 101 a 200 alumnos $ 5.500

- 201 y más alumnos $ 6.500

A partir del ejercicio 2013 se discontinúa el financiamiento de esta línea de acción por

PROMEDU. Se ha determinado que los recursos para las horas institucionales serán totalmente

financiados por el Tesoro Nacional, en tanto que para el financiamiento de los gastos

operativos se contará adicionalmente con recursos de los programas con financiamiento

externo (ANEXO XII Instructivo para la Ejecución Planes de Mejora Institucional de Nivel

Secundario2012, p 2).

125

Ejecución

Avance

Sancionado por Acuerdos Federales a finales de 2009, el Plan se inició en todo el país en el año

2010 con el 50% de los establecimientos previéndose que en el año 2011 se extendiera al resto

de los establecimientos de todo el país. El diseño original del Programa preveía para 2014 la

aplicación de PMI en 6.500 escuelas secundarias. Al año 2013, año en que se discontinuó el

aporte de PROMEDU II, se había implementado, en 4.200 establecimientos.

La unidad a cargo de gestión nacional de Educación Secundaria, define sus funciones como las

de coordinar un equipo responsable de que las provincias plasmen en acciones de gestión, los

lineamientos del Plan Nacional de Educación Obligatoria y de la política de educación

secundaria a través de la herramienta de los PMI. Estas orientaciones se vehiculizan mediante

dos modalidades. Por un lado, hacia el nivel jurisdiccional, se realizan encuentros de

capacitación nacionales o regionales dirigidos a funcionarios y a directores de establecimientos

donde se informa sobre líneas de trabajo. Asimismo, los equipos territoriales de la Dirección

Nacional de Educación Secundaria se vinculan con los actores provinciales: trasladan las

orientaciones y la información pertinente, verificando que se plasmen en forma consistente en

Plan Jurisdiccional. Esta modalidad de trabajo se complementa en el nivel operativo o de

establecimiento con el acompañamiento directo de los ATT para una adecuada instalación y

registro de las líneas de trabajo. Las acciones mencionadas como encuentros de capacitación

nacionales o regionales y los perfiles de ATT son financiados por PROMEDU II en el marco del

fortalecimiento de la gestión provincial.

Fuentes de financiamiento

En cuanto a las fuentes de financiamiento, a partir de 2013 el PROMEDU II dejó de financiar

gastos operativos. Según señala el Informe de Ejecución Anual 2013, “Se discontinúa su

financiamiento durante 2013.A fin de afrontar la totalidad del financiamiento de la línea

Movilidad durante el 2013/14 en función de los términos de contratación del P3 en los que no

se contará con financiamiento, se ha realizado una modificación en la estrategia financiera

general. Los gastos operativos del PMI representan el 10%de la totalidad de la Línea, por lo cual

se optó por traspasar dicho porcentaje a Fuente 11”. No obstante, el PROMEDU II continúa

fortaleciendo al Nivel Secundario financiando a los equipos territoriales PMI y a los equipos

jurisdiccionales. Según el Informe de Ejecución Anual 2013 ya citado, a finales de dicho el

PROMEDU II año se financiaba 22 consultores jurisdiccionales PMI. No se dispone de

información hasta el momento de la cantidad de miembros de equipos territoriales financiados

por PROMEDU II.

126

De acuerdo a la información provista por PROMEDU, en relación a los productos programados

y alcanzados, el PMI alcanzó a un total de 6.500 escuelas secundarias, logrando la meta

original. Este financiamiento quedó discontinuado a partir de 2013, siendo absorbido por

Fuente 11.

Unidad de medida / Meta original / Año 2011 Año 2012

Escuelas 6.500

Plan Original 6500 6500

Plan Vigente 6500 6500

Ejecutado 2602 4230

127

2.4 Línea 3. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las jurisdicciones

2.4.1 Planes jurisdiccionales

Se trata de un esquema de distribución de recursos elaborado conjuntamente entre el

Ministerio de Educación de la Nación (MEN) y cada jurisdicción en el que se planifica la

estimación de la inversión por modalidad, nivel de enseñanza y línea de intervención. Hace las

veces de acuerdo o compromiso acerca del destino de los fondos acorde a las prioridades de

política definidas. Si bien es un instrumento que comenzó a utilizarse en la década de los

noventa para plasmar los recursos destinados a la formación docente, ha subsistido como

mecanismo organizador del trabajo conjunto con las jurisdicciones.

A partir de la Ley de Financiamiento sancionada en 2005, las jurisdicciones y el MEN

elaboraban las “Actas de Monitoreo de Convenios Bilaterales” en las que se incluía la inversión

anual comprometida en consonancia con las metas educativas fijadas en ese texto normativo.

Actualmente, es el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012/2016 el

que organiza el destino y uso de los fondos que se invierten en educación.

Se presenta a continuación el esquema de trabajo utilizado en relación al nivel secundario a

partir de los documentos a los que se tuvo acceso en el marco de esta consultoría. Podría

seguirse el esquema para otras modalidades o acciones ya que los planes jurisdiccionales

comprenden todas las acciones, aunque no necesariamente incluyen el detalle desagregado de

la inversión realizada por PROMEDU. Es, más bien, un instrumento que da cuenta de la

inversión del tesoro nacional hacia las jurisdicciones.

Diseño

De acuerdo al RO del programa (MINISTERIO DE EDUCACIÓN- BID, 2011) ANEXO XIII “El

Ministerio de Educación de la Nación y los Ministerios jurisdiccionales han aprobado un Plan

Nacional de Educación Obligatoria con sus objetivos estratégicos. En lo que respecta al Nivel

Secundario, dicho objetivo se centra en extender y mejorar la oferta de educación en todo el

país para garantizar la obligatoriedad”.

“Uno de los instrumentos principales para la implementación de dichas estrategias es la

formulación del Plan Jurisdiccional, diseñado de acuerdo a lo establecido en Resoluciones del

CFE, priorizando en particular el acompañamiento a las escuelas de Nivel Secundario para el

diseño, desarrollo y evaluación de los Planes de Mejora Institucionales” (véase el apartado PMI

en este mismo capítulo).

“A partir de la definición de las prioridades jurisdiccionales de política educativa para el Nivel

Secundario, cada jurisdicción plasma en dicho Plan las acciones a desarrollar destinadas al

universo total de escuelas secundarias, atendiendo especialmente a las que reúnen condiciones

desfavorables para sostener la retención y promoción de sus alumnos. Los Planes se elaboran

128

conforme las pautas planteadas por la Dirección de Educación Secundaria del ME, dependiente

de la Dirección Nacional de Gestión Educativa, considerando todas las fuentes de

financiamiento, entre ellas PROMEDU II”.

Gastos elegibles financiados por el PROMEDU II

a) Planes de Desarrollo Educativo Jurisdiccionales

Honorarios

Bajo esta línea del PROMEDU II se incluye el financiamiento de los siguientes perfiles

destinados a fortalecer a los equipos técnicos jurisdiccionales de Secundaria:

Técnico con orientación Pedagógica General

Técnico Territorial de acompañamiento al Plan de Mejora de las Escuelas

Capacitadores y/o talleristas para trayectos formativos

Con estos perfiles se busca potenciar la acción de los supervisores a través de un trabajo

compartido en un equipo ampliado.

Traslados y viáticos

Se abonan los gastos operativos correspondientes a los perfiles contratados por PROMEDU II y

de los docentes, supervisores y directivos de las escuelas cuando participan de acciones de

capacitación y/o encuentros.

Eventos

Se financian los gastos que impliquen el desarrollo de acciones de capacitación y encuentros

de formación y evaluación.

b) Producción de materiales pedagógicos impresos y/o digitales

Honorarios / Firmas consultoras

Reproducción y/o multicopiado/ Distribución

Se describe a continuación en forma de “matriz de planificación”, tomando como referencia

las políticas relativas al nivel secundario, el destino de los recursos que se ha definido49.

49

Elaboración propia a partir de los planes jurisdiccionales a los que se tuvo acceso: Misiones, Mendoza,

Tucumán, Río Negro y Catamarca.

129

Matriz de inversión de recursos presente en tres planes jurisdiccionales:

Líneas prioritarias Reuniones Técnicas Producción de

Materiales Educativos

Traslados a

Escuelas

1. Revisión y/o

modificación del

régimen académico

(reglamento

institucional de la

escuela secundaria).

2. Actualización

curricular

3. Participación

Juvenil

4. Jornada

Extendida

5. Acompañamiento

a escuelas de

creación

6. Convivencia

Escolar

7. Acciones socio-

comunitarias

8. Sostenimiento y

fortalecimiento de

las trayectorias

escolares

9. Políticas de

reingreso

10. Intensificación

de la enseñanza

(vinculación

pruebas ONE)

11. Uso de las TIC

12. Concentración

horaria

130

13. Desarrollo del

Ciclo Orientado:

Educación y

Trabajo, Deportes,

Arte, Ciencias y

Complementariedad

con CAJ.

14.

Aprovechamiento

intensivo de los

recursos provistos

15. Escuela y

Comunidad

16. IMESA

17. Implementación

de Secundarias

Orientadas en

deportes y Arte

De manera complementaria resulta de interés abordar de manera descriptiva los principales

rubros que organizan la estructura de la inversión del programa.

Mientras el estudio de las líneas de acción nos permite, entre otras cosas evaluar la

contribución de PROMEDU II al logro de los objetivos de la política educativa -mejora de la

calidad de la oferta, fortalecimiento de la demanda-, el análisis de los rubros presupuestarios

nos debería permitir dimensionar cuál es la contribución de PROMEDU II a las estrategias que

el Ministerio Nacional y los ministerios provinciales se dan para el logro de dichos objetivos. En

otros términos qué tipo de insumos aporta PROMEDU II en el nivel nacional y en las provincias.

Adicionalmente, se presenta cuáles son los énfasis de dicha distribución en cada una de las

provincias para describir qué tipo de insumos fortalece PROMEDU II en las jurisdicciones,

señalando si existen diferencias en este aspecto.

Por un lado, interesa presentar el peso de la categoría “contratos”. Los contratos sostienen

personal adicional respecto del que dispone cada uno de los niveles de gestión: nación,

provincias y escuelas. El monto y el objeto de los contratos tiene interés para establecer la

necesidad de sostener en términos de recursos humanos para llevar a cabo las políticas

educativas.

Para caracterizar la estructura de la inversión de PROMEDU II en algunas líneas del

Subprograma I se optó por elaborar un conjunto de categorías representativas (ver Anexo II)

que agregan los múltiples rubros y conceptos que el programa financia y que se presentan en

el siguiente cuadro:

131

Estructura de la inversión (en millones de dólares) por año de ejecución según rubros. Periodo 2011/14

Fuente: Elaboración propia a partir de información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014.

Entre los principales rubros, se encuentra que el 24,1% corresponde a Contratos en todos los

niveles de gestión, seguido por Transferencias a Unidades Educativas, el 21,7%, Equipamiento

con un 16,3% y Libros con un 10,1% de la inversión total.

A nivel jurisdiccional, tanto del Ministerio de Educación de la Nación como de las provincias,

resultan significativos los rubros transferencias a unidades educativas, las obras de

infraestructura y los contratos de perfiles en las escuelas, pero presentan diferencias

significativas en cada caso particular.

Para presentar la desagregación de los rubros principales según las jurisdicciones provinciales,

dado que se observa una heterogeneidad significativa, se optó por presentar la información en

dos subuniversos, tipo de contratos y resto de los rubros.

Estructura de la inversión (en porcentaje) por rubro Contratos según jurisdicción. Periodo 2011/2014

132


En las jurisdicciones, la distribución de los contratos presentan diferencias significativas, pero

se identifican algunas situaciones sobresalientes tales como Santiago del Estero que posee más

del 70% de sus contratos destinados a las Escuelas, en tantos Catamarca es la jurisdicción con

menor proporción en el orden del 32%; por su parte, la Ciudad de Buenos Aires destina el 43%

a contratos de responsabilidad territorial y La Rioja destina el 63% de los contratos al nivel de

responsabilidad jurisdiccional.

Estructura de la inversión (en porcentaje) por resto de los rubros según jurisdicción. Periodo 2011/2014


El Estado Nacional concentra la compra de libros de textos escolares representando casi el

40% de su inversión y el 29% correspondiente a la realización de eventos nacionales.

En las jurisdicciones, las diferencias resultan complejas, pero se identifican algunas situaciones

significativas tales como la de Ciudad de Buenos Aires que destina el 81,1% a obras de

infraestructura, Tierra del Fuego con el 51% destinado a Equipamiento y Neuquén con el 42,3%

de transferencias a las escuelas, es la que mayor porcentaje refleja con este destino.

133

2.4.2 Observatorios de Costos

Otro instrumento que ha sido considerado relevante para fortalecer las capacidades de

planeamiento de las jurisdicciones y que, al mismo tiempo permitiría la disponibilidad de otros

recursos de información para los ministerios provinciales y también para el Ministerio de

Educación Nacional, es la instalación de Unidades de Observatorios de Costos en aquellas

jurisdicciones que manifiesten interés en implementarlas.

El proyecto está radicado en la Subsecretaría Planeamiento Educativo y está a cargo de la

Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo (CGECSE). Si bien en el

ámbito central este sector tiene una tradición importante en la producción de información

relativa a la inversión en educación y a los salarios docentes, en las jurisdicciones hay muy

pocos equipos que han podido acompañar esta dinámica de análisis por iniciativa propia.

¿Cuál ha sido el diagnóstico realizado para asumir la decisión de acompañar la instalación de

los OC en algunas provincias?

“…Sin embargo, y pese a la envergadura de la inversión necesaria para ofrecer el

servicio educativo a la población, en buena parte de las jurisdicciones prevalece una

situación de considerable vacío o debilidad en lo que hace al conocimiento y dominio de

las herramientas necesarias para encarar análisis referidos a la eficiencia y equidad en

la asignación de sus recursos, aunque en general cuentan con la información necesaria

para su realización…

Se advierte que las variables que conforman los costos educativos son aún un dominio

prevalente de los organismos de hacienda o economía, lo cual con frecuencia

condiciona el rol que los gobiernos educativos deben desempeñar al momento de la

planificación de sus acciones y la definición de sus necesidades presupuestarias.

Conscientes de ello, las autoridades jurisdiccionales expresan con frecuencia la

necesidad de contar con instrumentos adicionales que les permitan evaluar la eficiencia

en la asignación de recursos, identificar las necesidades, cuantificar y fundamentar sus

solicitudes de fondos para financiar actividades o proyectos considerados relevantes, y

lograr el mayor aprovechamiento en la ejecución de sus presupuestos…” (Fuente:

http://portales.educacion.gov.ar/dpe/costos-educativos-cgecse/proyecto-uocs/).

Diseño

El proyecto de instalación de Unidades del Observatorio de Costos -UOCs- tiene como

precedente una iniciativa llevada a cabo en un conjunto de catorce provincias entre junio de

2004 y diciembre de 2005. Su ejecución dejó claras señales sobre la necesidad de dar

continuidad a las líneas de trabajo que fueron abordadas en esa etapa, y respecto a cómo

hacerlo.

A la luz de la experiencia recogida, se considera necesario concentrar la atención y los

esfuerzos iniciales en tres aspectos: i) explicitar el compromiso provincial y nacional en cuanto

al alcance de las actividades a desarrollar; ii) asegurar la incorporación de recursos humanos

de la administración jurisdiccional a fin de incrementar las probabilidades de que los trabajos

iniciados logren continuidad una vez finalizado el financiamiento extraordinario; y iii) orientar

134

las iniciativas de modo que el aporte de Nación contribuya a dejar capacidad instalada en la

jurisdicción.

Para ello, se apoyó la conformación de un equipo de trabajo financiando la incorporación de

recursos humanos con perfiles que resulten complementarios a los que dispone la jurisdicción

entre su dotación regular (dos perfiles por provincia) ; se prestó asistencia técnica, y se

colaboró con la integración del equipamiento informático necesario para la ejecución de las

tareas planeadas (computadoras, licencias de software).

De acuerdo al documento que presenta el proyecto:

“… Se aspira a que se conformen como unidades permanentes, capaces de vincular datos que

produce el sistema educativo en diversas áreas y que frecuentemente se encuentran aislados y

subutilizados. El rol principal de las UOCs es ofrecer información de calidad que contribuya a un

mayor conocimiento de los costos del sector y una mejor comprensión de su estructura y

comportamiento, a fin de que sea utilizada como herramienta en el diseño de la política

educativa…”

Hay dos rasgos que quienes están a cargo del proyecto han definido para su instalación: 1) el

compromiso de parte de las jurisdicciones de acompañar e incluir este observatorio y poner en

disponibilidad la información de base necesaria para la realización de estudios específicos y 2)

que cada provincia defina el ámbito en el que la UOC estará radicada. En general, se instalan

en áreas de planeamiento o en las oficinas de recursos. Lo que se privilegia es la posibilidad de

acceso a las bases de información.

El PROMEDU financia los honorarios de dos perfiles por provincia y la provincia se

compromete a disponer de espacio físico y equipamiento para el funcionamiento del

Observatorio.

¿Cuáles son los perfiles requeridos para la instalación de los Observatorios? En primer lugar,

que la persona tenga formación en el área de economía y preferentemente vinculación al

campo educativo. Por otra parte, es requisito poder procesar bases de datos. Dado el tamaño

de las bases de información que se manejan (longitudinales y masivas) se promueve el uso de

un software específico que es el que utiliza la CGECSE con los permisos legales

correspondientes.

La provincia está a cargo de seleccionar a quienes estarán a cargo del UOC bajo las

indicaciones de la coordinación nacional, quien sólo define los perfiles necesarios. Además de

este equipo, el observatorio tiene una dirección política o funcionario a cargo. Es decir que el

programa financia perfiles técnicos que estarán a cargo de la obtención, procesamiento y

análisis de la información.

Se presenta a continuación el esquema de responsabilidades definido entre el MEN y las

provincias en relación a estos ámbitos (Documento Presentación del proyecto):

135

Responsabilidades para el MEN Responsabilidades para las jurisdicciones

Apoyar en términos técnicos y financieros el

proceso de implantación de la UOC provincial

en el sistema educativo de la misma

Facilitar las relaciones institucionales de

manera que la UOC disponga de un acceso

fluido a los datos necesarios para la

producción de la información y los análisis

que se resuelvan llevar a cabo

Transferir metodología y tecnología necesaria

para el buen desempeño de la UOC

Favorecer una adecuada articulación entre las

UOCs y las áreas involucradas en los trabajos

que allí se desarrollen, sea como proveedoras

o como usuarias

Brindar asistencia técnica y capacitar los

recursos humanos involucrados en la UOC

Afectar espacio, recursos materiales y

humanos para la constitución de la UOC

Apoyar técnicamente en cada una de las

etapas hasta la consolidación de la UOC en la

provincia

Comprometer un apoyo sostenido en el

tiempo para un proyecto que aspira a

consolidarse institucionalmente en el ámbito

educativo de las provincias

Asumir, conjuntamente con la Provincia, la

responsabilidad en la resolución de los

problemas que impidan el normal

funcionamiento de la UOC.

Asumir, conjuntamente con la Nación, la

responsabilidad en la resolución de los

problemas que impidan el normal

funcionamiento de la UOC

Fuente:

http://repositorio.educacion.gov.ar:8080/dspace/bitstream/handle/123456789/89876/pres_uocs.pdf?sequence=1

Ejecución

En el año 2009 se inició el trabajo con las provincias realizando la presentación del proyecto en

reuniones promovidas desde la Subsecretaría de Planeamiento Educativo.

Las principales actividades propuestas para los UOC’s se definieron considerando:

la necesidad de trabajar de manera coordinada con las áreas que producen

información acerca de costos educativos

desarrollar de manera paulatina la capacidad de análisis en la información sobre

costos del sistema educativo

realizar procesamientos y sistematizaciones de información de los datos que integran

los costos educativos y su evolución en el tiempo

destinar esos productos a las áreas internas (técnico-políticas) que requieren de esa

información

136

mantener bases actualizadas

generar instrumentos de difusión de la información contemplando la llegada a

diferentes usuarios

Para avanzar con algunos de los objetivos propuestos se realizaron reuniones, una vez

constituidos los UOC con los perfiles que estarían a cargo de los procesamientos y análisis,

capacitando en el tipo de trabajo que deberían desarrollar. En esas tareas se involucró el

equipo central de la CGECSE. Se trató de una tarea más bien “personalizada” con los equipos

que se estaban constituyendo más que de reuniones más amplias con todos los referentes de

las UOC.

Hasta diciembre de 2014 el proyecto pudo avanzar no sin dificultades en la instalación de 9

(nueve) observatorios de costos en las siguientes jurisdicciones:

Catamarca

Corrientes

Entre Ríos

Jujuy

La Rioja

Río Negro

Santa Fe

San Juan

Santiago del Estero

En la entrevista realizada a la coordinadora nacional que estuvo a cargo de la implementación

se señaló la dificultad de obtener los perfiles requeridos, capacitarlos y esperar que

permanezcan en su función un tiempo razonable a la formación recibida, situación que no se

ve favorecida por los honorarios que se ofrecen para la realización de estas tareas y por las

demoras detectadas en el pago y actualización de los honorarios pactados.

Resultados

Se presenta a continuación el listado de trabajos que cada UOC realizó a las que el equipo a

cargo de esta consultoría tuvo acceso.

Río Negro:

Análisis y estudio de los conceptos con los que se liquidan los sueldos

Análisis de las relaciones entre las tablas a traves de de campos claves

Análisis de la planta orgánica funcional

Análisis de los recibos de sueldos

Análisis y estudio del costo por establecimiento 2012

137

Análisis de estructura presupuestaria 2011 y 2012

Análisis del gasto analítico por financiamiento y partidas 2011 y 2012

Análisis de los costos educativos no salariales correspondientes a servicios tarifados

Análisis de costos entre Escuelas Públicas y Escuelas Públicas de Gestión Privada

Análisis de los costos educativos no salariales correspondientes a mantenimiento

Jujuy:

Elaboración de tablas básicas para procesar información

Gestiones correspondientes para la obtención de información sobre remuneraciones

Entre Ríos:

Relevamiento, análisis e informes sobre servicios de agentes

Relevamiento de datos y creación de cuadros analíticos presupuestarios para proyección del Gasto Público Provincial

La Rioja:

Procesamiento de las bases de liquidación de haberes con los software SPSS y Visual FoxPro

Determinación y evolución mes a mes del Gasto Salarial Semestral 2013

Calculo de la distribución de Antigüedad. Mes de Enero

Simulación Blanqueo 2013

Calculo del gasto salarial para determinados cargos y puestos de trabajo

Calculo del gasto salarial de zona por departamento y escuela

Catamarca:

Análisis de la Legislación vigente relativa a los componentes que integran los costos salariales Docentes y No Doc

Análisis del Nomenclador de Cargos Docentes y Cargos No Docentes que integra las liquidaciones de haberes

Actualización de archivos complementarios

San Juan:

Procesamiento de las bases de datos de liquidación de haberes para el año 2013 e interpretación de resultados

Análisis presupuestario de la Subsecretaría de Planeamiento

Presentación de información referida a la Ley de Financiamiento Educativo

Análisis de los cargos de Directores y vice directores del nivel primario

Análisis de los cargos directivos - Nivel Secundario

Análisis completo del cargo Bibliotecario, categ 152 del nomenclador vigente

Actividades administrativas

Procesamiento de las bases de datos de liquidación de haberes para el año 2013 e interpretación de resultados

Análisis presupuestario de la Subsecretaria de Planeamiento Educativo

Presentación de información referida a la Ley de Financiamiento Educativo

138

Análisis de los cargos de Directores y vice directores del nivel primario

Análisis de cargos directivos, subregente, jefe gral. de enseñanza práctica y coord. de enseñanza práctica - Nivel Secundario

Análisis del cargo Bibliotecario, categ 152 del nomenclador vigente

Elaboración de un plan de trabajo

Actividades administrativas

Santa Fe:

Se continúa trabajando en la distribución del costo laboral según función y sub-función de la Ed Secundaria

Organización de la logística y metodología de trabajo para proyecto que involucre los niveles educativos

Santiago del Estero:

Análisis de Ejecución Presupuestaria año 2012 (Finalidad Educación)

Proyecciones Salariales para cargos de Distintos Niveles Educativos

Colaboración en trabajos de implementación de Res 140 de Reorganización de Institutos de Formación Docente en el Nivel Superior

Revisión de Sintaxis para Procesamiento de las bases de Liquidación de Haberes

Revisión de Tabla de Establecimientos Educativos

El listado proporcionado permite observar que la posibilidad de avanzar en tareas ha sido

diferencial según las provincias y que, mientras en algunos casos sólo se pudo avanzar con

tareas básicas, otras han estado en condiciones de realizar estudios más complejos. No se

dispone de información para la provincia de Corrientes.

En la entrevista realizada a la coordinadora de esta iniciativa, Susana Lumi, se señaló que las

tareas con las provincias iniciaron en el año 2010. Este equipo tiene a su cargo la elaboración

de guías de trabajo con las que los consultores de las provincias complementan su capacitación

inicial y organizan parte de sus tareas. Se trata de poner una mirada analítica a registros

(salariales, rubros de gastos e inversión) que habitualmente son utilizados únicamente con

sentido administrativo. En todos los casos se trabaja con información sensible que requiere

además el compromiso técnico de la preservación de los datos.

El equipo central ha señalado como necesario profundizar el trabajo con los equipos

jurisdiccionales a través de viajes de una duración media para enmarcar y personalizar las

acciones. También a nivel central cuentan con un equipo reducido de personas para destinar a

esta línea de trabajo. Actualmente están buscando un perfil que pueda ocupar un puesto

importante.

139

2.5 Componente 2. Acciones hacia la demanda orientadas a disminuir los costos de acceso y permanencia en la educación secundaria

2.5.1 Apoyo a la movilidad escolar

Descripción de la línea

Esta línea de trabajo planteada bajo la denominación “Aporte para la Movilidad” es ejecutada por la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) del Ministerio de Educación Nacional desde el año 200850 y, a partir del 2010, forma parte del Componente 2 de Acciones de apoyo a la demanda del PROMEDU II.

Esta acción se inscribe en el marco de los lineamientos Políticos del Plan Nacional de Educación Obligatoria (Res. CFE 79/09) y en el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016, el cual se propone “… sostener y reforzar las políticas socioeducativas orientadas al acompañamiento de la escolaridad de niños, niñas, adolescentes y jóvenes”.

De acuerdo a lo señalado en el Anexo X del RO, el objetivo de la línea es facilitar el traslado cotidiano de los alumnos a la escuela, colaborando en revertir las situaciones de desigualdad educativa, social y económica que dificulten el acceso y ejercicio del derecho a la educación de niños/as, adolescentes y jóvenes. Para llevar a cabo este objetivo, el “Aporte para la movilidad” se propone apoyar a aquellos alumnos/as que asistan a escuelas de Nivel Primario y Secundario de todo el país, que se encuentren en situación socioeconómica desfavorable y que residan a grandes distancias, o en zonas próximas a la escuela pero cuyo dificultoso acceso condicione la asistencia a clases.

Se identifican tres etapas de esta línea de acción. En la primera, la DNPS seleccionó un conjunto de escuelas provenientes del universo de establecimientos beneficiados por sus programas, ubicados generalmente en zonas con elevados niveles de vulnerabilidad socioeconómica, que presentaron problemas de accesibilidad según los datos declarados en el Relevamiento de Escuelas Rurales del año 2005 e informes de gestión del área. En la segunda etapa, a partir del grupo potencial construido, cada provincia eligió sus escuelas beneficiadas priorizando los aspectos de accesibilidad y vulnerabilidad educativa (altas tasas de abandono y repetición). En la tercera instancia, en las escuelas seleccionadas los directivos evaluaron las necesidades de sus estudiantes para asignar la ayuda mediante los siguientes criterios: residir a más de dos kilómetros de la escuela y encontrarse en situación de vulnerabilidad económica y educativa. De este modo, la línea comenzó a beneficiar a alrededor de 750 escuelas del nivel de educación primaria y 1.520 de secundaria.

En el año 2009, la Línea mantuvo el mismo esquema y cantidad de beneficiados. Sin embargo, los informes de gestión mostraron numerosos pedidos de las escuelas secundarias para obtener la ayuda de movilidad. Por lo tanto, como ya fuera mencionado, en 2010 la Línea se articuló con el PROMEDU II para ampliar su alcance. Es decir, se mantuvo el presupuesto del año anterior para sostener a las escuelas del nivel primario y se amplió la cantidad del nivel secundario a 4.972 a través de los fondos del PROMEDU.

Actualmente, los establecimientos destinatarios del aporte son escuelas rurales o urbanas de nivel primario, secundarias de educación común, escuelas de educación especial y escuelas

50

Aprobada por Resolución S.E. N°701/08

140

albergue, de gestión estatal o de gestión privada con “cuota cero” o única oferta en la zona, a las que asiste población en situación de alta vulnerabilidad socioeducativa51.

A través de una contribución financiera, que se transfiere anualmente y que está destinada tanto a la adquisición de bicicletas como a la compra de boletos y abonos de transporte público para ser utilizados por los alumnos beneficiados, se pretende facilitar la asistencia a la escuela, reduciendo las inasistencias y las llegadas tarde generadas por recorrer grandes distancias a pie. Si en alguna escuela estos recursos no resultaran de utilidad, ya sea por la falta de transporte público o porque no resulta pertinente el uso de los rodados en el contexto geográfico, los fondos pueden ser utilizados para otras adquisiciones o gastos que faciliten la concurrencia a la escuela.

Procedimientos de priorización previstos en el diseño para selección de beneficiarios

La selección de los alumnos beneficiarios, al interior de la escuela, está a cargo del equipo directivo. Debe priorizarse a aquellos alumnos que residen a mayor distancia del establecimiento educativo o que, encontrándose próximos a éste, tienen condiciones de accesibilidad dificultosas o bien, no cuentan con la posibilidad de acceder a otros medios de transporte, producto de su localización o de su situación socioeconómica.

Montos del aporte por escuela

En la primera etapa (2008 y 2009) se establecieron montos referenciales por escuela (entre $ 1.500 y $ 6.000) para la compra de bicicletas o abonos de transporte. A partir de 2010, se asignaron los montos según el criterio de tamaño de escuela; es decir, una mayor cantidad de alumnos representó un mayor presupuesto de movilidad para la escuela.

Así, los montos del aporte son definidos de acuerdo al ámbito (urbano o rural) y a la matrícula que tenga la escuela. De esta manera, para las escuelas de nivel primario, se define un aporte de $ 4.550 para las rurales y urbanas con menos de 500 alumnos y un aporte de $ 6.500 para las urbanas con más de 500 alumnos.

En el caso de las escuelas de Nivel Secundario, reciben un aporte de $9.100 aquellas que tengan una matrícula de hasta 300 alumnos, de $11.700 las que tengan hasta 600 alumnos y de $14.300 las de más de 600 alumnos. Los grupos de escuelas de nivel necundario que presentan una significativa cantidad de alumnos que requieren apoyo para su traslado diario a la escuela, reciben un aporte de $ 15.000.

Destinos del apoyo

Las escuelas reciben un aporte financiero, a través de transferencias bancarias, que puede ser utilizado para la adquisición de bicicletas, compra de boletos o abonos de transporte público, contratación de servicios de transporte de pasajeros, así como la compra de luces delanteras y traseras, bocina, sistema de frenos, portaobjetos, protección personal (casco), cadena para guardado y llantas.

En 2010 se ampliaron las opciones de compra de servicios o medios de transporte para las escuelas. Esta modificación surgió como respuesta a los pedidos recurrentes de los directivos de los establecimientos con problemas de accesibilidad. De este modo, se validó la adquisición

51

Cabe señalar que las escuelas de adultos que reciben este aporte son financiadas con fuente 11, son

aproximadamente 200 escuelas.

141

de canoas, animales de carga, combustible, indumentaria y calzados para lluvia en las zonas con limitaciones de infraestructura vial o ausencia de un servicio de transporte público.

Cabe señalar que, en el caso de la adquisición de un medio de transporte (bicicleta, canoa, etc.), el estudiante beneficiado recibió el medio en condición de préstamo. Al finalizar el año lectivo, los alumnos del último grado/año de estudio con dos o más años en condición de beneficiado, obtuvieron la propiedad del medio de transporte.

Gestión de la línea de acción

A nivel nacional-provincial

A nivel Nacional, la línea de acción se gestiona conjuntamente entre la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) y la Unidad Ejecutora Central de PROMEDU (UEC).

A nivel provincial, la gestión se realiza conjuntamente entre el o las áreas encargadas de poner en marcha las distintas líneas con la que trabaja la DNPS, y las Unidades Ejecutoras Jurisdiccionales de PROMEDU (UEJ). Dado que hay provincias que no tienen un área específica de políticas socioeducativas, se busca que haya un “referente socioeducativo”, que opere como nexo entre los distintos niveles para poder llevar a cabo las acciones. Este referente puede depender de una secretaría, dirección, de la unidad ministerial, varía en cada caso (Referente Nacional de la Línea de Aportes para la Movilidad, 2014).

El equipo de la UEJ debe apoyar a las escuelas en la implementación de esta línea realizando capacitaciones específicas respecto del uso y rendición de los fondos. Durante los primeros años de ejecución de la línea hubo muchos problemas con el uso y rendición de fondos, y la escuela que no presentaba la rendición no podía recibir el aporte al año siguiente. Muchos directores de escuela mencionaron durante la evaluación del PROMEDU I, que los aportes llegaban después de haber iniciado el período escolar y que esto complicaba la gestión para garantizar la movilidad a los alumnos.

Ahora bien, dado las dificultades de las escuelas para hacer las rendiciones del aporte, a partir del año 2013 se incorporó a la línea la figura del Asistente Técnico-Contable (ATC) para escuelas, que depende de las UEJ y tiene por función visitar a las escuelas para brindar asesoramiento, realizar un seguimiento y control acerca del uso y observar la rendición de los aportes recibidos por la institución. Algunas de sus funciones específicas son: estar presente en la reunión con la comunidad escolar y concurrir a la escuela una vez que se hayan utilizado los aportes para controlar la documentación con el director.

Selección de escuelas beneficiarias y transferencia de fondos a las escuelas

La DNPS y el área encargada de la línea a nivel provincial seleccionan conjuntamente a las escuelas participantes.

Los mecanismos de selección de las escuelas fueron modificándose con el tiempo. En 2010 se comenzó a aplicar un índice de distribución de recursos por provincia en relación a la situación social y educativa: “Distribuidor PROMEDU o Polinómica”. Este índice distribuidor está compuesto por las variables de: matrícula (cuyo peso en el cálculo fue el 60%), ruralidad (el 10%), recursos corrientes por habitante (el 10%), población con NBI (el 10%) y porcentaje de población de entre 3 y 17 años no escolarizada (el 10%). Estos criterios deben ser aplicados de manera uniforme en todas las provincias (el análisis de esta medida y su uso se retoma más adelante).

142

Una vez realizada la selección de escuelas, en base a la información que genera la DNPS, se gestiona la transferencia de los fondos directamente a los establecimientos educativos participantes.

La notificación a las escuelas de la efectivización de las transferencias bancarias es llevada a cabo por las áreas provinciales. Asimismo, las escuelas pueden consultar las transferencias realizadas desde el Ministerio de Educación de Nación, a través del Sistema de Transferencias de Recursos Educativos (SITRARED), disponible en el siguiente link http://sitrared.me.gov.ar, accediendo a dicha información mediante el CUE (Clave Única de Establecimiento).

A nivel escolar

Como se mencionó anteriormente, el aporte financiero es directamente transferido a las escuelas. El equipo directivo realiza la convocatoria para acceder a la ayuda, selecciona a los alumnos que recibirán el aporte. En muchos casos, son los preceptores los que colaboran en esta selección, dado que conocen con más detalle la situación de cada estudiante. En Tucumán se mencionó que hay directivos que para evitar problemas con los alumnos y sus familias terminan usando la plata para “abonos de colectivo” para todos en vez de hacer la evaluación. Esto les evita la instancia y los problemas que trae elegir entre unos y otros alumnos.

Además de la selección de los alumnos destinatarios del aporte, la institución escolar administra los fondos de la cuenta bancaria del establecimiento, adquiere el servicio o medio de transporte (según la condición geográfica local y el tipo de transporte empleado habitualmente), asigna el beneficio a los alumnos en situación de alta vulnerabilidad, registra el medio adquirido (bicicletas, canoas u otros) en los inventarios de la escuela, otorga el bien en condición de comodato a los alumnos beneficiados, y elabora los reportes e informes de rendición de cuenta.

Difusión

Una de las primeras acciones, que debe organizarse desde la escuela, es la realización de una reunión anual convocando a los padres-madres-tutores de los alumnos/as para ponerlos en conocimiento acerca del alcance de la Línea de Movilidad, sus objetivos, criterios de selección

143

de los beneficiarios e implementación en la escuela. En dicha reunión se entrega información por escrito que incluye una breve síntesis de la Línea Movilidad y el nombre del referente provincial de Políticas Socioeducativas. La reunión informativa se registra en un ACTA DE COMUNICACIÓN A LA COMUNIDAD que tiene que ser refrendada por 3 padres/madres/tutores asistentes a la reunión. El original debe ser conservado por la Escuela.

Una vez otorgado el beneficio a los alumnos, se debe firmar un ACTA DE COMPROMISO anual, entre el/a Director/a de la escuela y el adulto responsable del alumno, donde quedan establecidas las características y las condiciones que rigen para el otorgamiento del apoyo para la movilidad a los alumnos.

La escuela tiene que guardar las Actas junto con el REGISTRO DE ALUMNOS BENEFICIADOS donde debe figurar el tipo de beneficio otorgado, la fecha de inicio, fechas de renovaciones en el caso de las bicicletas, fecha de finalización del beneficio y las razones de la finalización, la entrega en propiedad, en el caso del Nivel Secundario, y todo aquel dato relevante relativo a la gestión interna de la línea de acción. También deberá completarse y guardarse el REGISTRO DE ALUMNOS NO BENEFICIADOS, que son aquellos que, si bien cumplen con los requisitos para recibir el aporte, no pudieron ser beneficiarios en el año porque los fondos no resultan suficientes. A partir del año 2013 se incluyó la participación de los padres en la gestión del aporte financiero, tanto en lo relativo a la utilización como a la rendición de los mismos.

Cobertura

Esta línea busca cubrir a 5.500 escuelas secundarias que forman parte del universo de los Planes de Mejora para el nivel secundario (cubriendo aproximadamente a 150.000 alumnos) y 2.750 escuelas de nivel primario (cubriendo aproximadamente a 18.000 alumnos).

A continuación se presenta un cuadro con el detalle de la cobertura prevista para la línea y lo realizado hasta el año 2014:

ORIGINAL VIGENTE 2014 1º sem 2° sem 1º sem 2º sem 1º sem 2º sem

Plan Original 5500 5500 5.500

Plan Vigente 5500 5500 5.500

Ejecutado 1647 5533 3.349 802 4.151 375 4.151

Plan Original 2500 2500 2.500

Plan Vigente 2518 2500 2.750

Ejecutado 1688 1489 1.344 1.241 2.585 690 0

AÑO 2015 DIFERENCIA

PLANEADO -

EJECUTADO DEL

PERIODO

AVANCE

ACUMULADO

COMPONENTE 1.1.: ACCIONES ORIENTADAS A LA MEJORA DE LA OFERTA EDUCATIVA

LÍNEA DE ACCIÓNUNIDAD DE

MEDIDA

META DE FIN DE PROYECTO

AÑO 2011 AÑO 2012

AÑO 2013 AÑO 2014

Apoyo a la Movilidad Escolar - Secundaria Escuelas 5500 5500

5500 5500 5500

9745500 5500 5500**

2750 2750 2750**Apoyo a la Movilidad Escolar - Primaria Escuelas 2500 2750

2500 2500 2500

-525

Fuente: Informe Anual de Progreso 2014. PROMEDU.

Capacitación

Tanto la DNPS y la UEC del PROMEDU realizaron al menos dos acciones de capacitación al año destinadas a sus referentes jurisdiccionales sobre temas de gestión de todas sus líneas. Adicionalmente, de modo conjunto, cada año se realizó una reunión de capacitación específica de la línea orientada a todos los referentes jurisdiccionales con el objetivo de coordinar temas sobre modificaciones administrativas y acciones de gestión.

Los referentes jurisdiccionales, de la DNPS y del PROMEDU, brindaron asistencia técnica a las escuelas y generaron espacios de capacitación relacionados con la gestión y los aspectos administrativos de la Línea (formularios, rendiciones, etc.).

144

Mecanismos y recursos de monitoreo y seguimiento

Esta línea de acción incluye el desarrollo de estrategias de seguimiento y evaluación relacionadas con la gestión general de la misma. El propósito de este seguimiento es conocer los resultados de la implementación e incorporar sugerencias y opiniones de equipos directivos, referentes provinciales y comunidad escolar que contribuyan a continuar y mejorar la propuesta.

De acuerdo a lo detallado en el Anexo X del RO, se deben llevar a cabo dos estrategias de seguimiento y evaluación.

La primera es de carácter censal e incluye las opiniones, aportes y sugerencias del equipo directivo de la escuela, como así también la valoración general de la línea de acción. Para ello se debe aplicar un cuestionario auto administrado con preguntas cerradas y abiertas y la información relevada se utilizará para mejorar la implementación y los alcances del “Aporte para la Movilidad”.

El cuestionario, denominado INFORME DE EVALUACION DE LA LINEA DE ACCION APORTE PARA LA MOVILIDAD, debe ser presentado por la escuela conjuntamente con la rendición de los aportes recibidos. El Asistente contable llevará el informe y lo elevará conjuntamente con la rendición provincial, para luego ser remitido a la DNOPS a efectos de su procesamiento.

La segunda estrategia se lleva a cabo a través de visitas a una muestra de escuelas enfocada a:

Verificar los procesos técnicos/operativos utilizados (firmas de actas compromiso,

planillas de rendición, verificar las unidades adquiridas, etc.)

Monitorear el impacto que la línea ha tenido en los niveles de asistencia de los

alumnos beneficiados.

La información contenida en los mencionados “Informes de Evaluación de la línea Aporte para

movilidad” elaborados por los directores de escuela durante el período 2010 relevó

información sobre la cobertura (alumnos beneficiados y no beneficiados), el destino de los

aportes (bicicletas y/o abonos escolares, etc.), la opinión de los directores sobre el impacto de

la línea en la asistencia de los estudiantes y las sugerencias y comentarios del personal

directivo sobre la ejecución y el diseño de acciones. La implementación de la segunda

estrategia consistió en una visita a un grupo de escuelas beneficiadas (seleccionadas por las

jurisdicciones de una muestra aleatoria construida por la DNPS) para verificar los avances de

ejecución, relevar información de la Línea y opiniones de los docentes, padres y alumnos

beneficiados. En total se visitaron a 92 escuelas del país, dos rurales y dos urbanas por

provincia (salvo la Ciudad de Buenos Aires) (Espinoza, 2014).

En el primer informe de tipo muestral, los directivos de las escuelas indicaron que: (i) los

recursos asignados eran insuficientes para cubrir el abono durante todo el año lectivo o

comprar la cantidad de bicicletas necesaria, y (ii) los retrasos en la transferencia de fondos

dificultaron la planificación de acciones y el apoyo para la movilidad durante todo el año

escolar. En algunos casos, sugirieron el acompañamiento o asistencia de las jurisdicciones a las

escuelas para la adquisición de bicicletas y/o abonos y la entrega directa de bicicletas a los

establecimientos ubicados en zonas rurales y dispersas.

145

En el segundo documento de carácter censal, se reiteró el impacto positivo de la línea, los

pedidos de los directivos sobre la ampliación de recursos, las transferencias oportunas y el

acompañamiento de las jurisdicciones para resolver temas administrativos y contables. Cabe

señalar que según la DNPS el proceso de relevamiento de estos formularios fue bastante

extenso debido a los retrasos de presentación de las escuelas.

En el informe sobre las visitas a las escuelas, los resultados indican que las entrevistas

ratificaron la aceptación de la ayuda y su impacto positivo en la vida escolar del estudiante

beneficiado. Asimismo, el pedido recurrente solicitado por los docentes y padres fue la

ampliación de la ayuda en términos de los montos asignados por escuela. También, sugirieron

celebrar acuerdos entre los ministerios y las empresas de transporte ya que en algunas zonas

los operadores del servicio de transporte vendían abonos a precios elevados o simplemente no

ofrecían abonos para estudiantes. Sugirieron también incluir, dentro de la ayuda, un monto

adicional para las reparaciones y seguros para los estudiantes beneficiados por el préstamo de

bicicletas. Por el lado de los directivos, los resultados muestran sugerencias sobre la

transferencia oportuna de fondos para facilitar la organización y los aspectos contables, y el

financiamiento de la ayuda durante todo el año escolar. Sobre este último punto, los

directores también solicitaron simplificar el proceso administrativo y reducir las exigencias,

especialmente en las zonas con limitaciones para obtener facturas de proveedores y

presupuestos de compra. Al mismo tiempo, sugirieron mayor acompañamiento por parte de

los ministerios para resolver los temas administrativos y de gestión de recursos.

De acuerdo con lo mencionado por el Responsable de Evaluación de la Línea de Movilidad

(2014), los informes que entregan los directivos les permiten conocer cómo elijen a los

destinatarios, en qué porcentaje se cubren las necesidades por escuela, el porcentaje de niños

que tienen problemas de movilidad. En el año 2014 de 4.900 escuelas beneficiarias, se

recibieron 3.500 informes (71% de cobertura), lo cual es mencionado como un avance en

relación a años anteriores. Según este entrevistado, a partir de este año van a poder cargar el

formulario de evaluación en el SITARED.

Además de las estrategias mencionadas, desde la UEJ se hace un seguimiento de la línea a

través del SITRARED que permite conocer si las escuelas utilizan los fondos o no, e identificar el

destino de los fondos.

Ejecución y resultados de la línea52

En el año 2010, la línea de Aportes para la Movilidad Escolar benefició a 4.972 escuelas

secundarias que representaron el 55,5% del total de establecimientos del nivel secundario de

gestión estatal. Las provincias con mayor cobertura fueron Santa Fe (94,5%) y Corrientes

52

En este apartado se exponen algunos de los datos de ejecución y resultados presentados en el “Informe

descriptivo y cuantitativo de la línea de acción Aporte para la Movilidad Escolar del Programa de Apoyo

a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU)”, elaborado por John Espinoza, en

el marco de un estudio solicitado por el PROMEDU. De acuerdo a lo señalado en el Informe, se describen

los resultados cuantitativos de la Línea a partir de los datos de las escuelas beneficiadas en el año 2010

del informe de la línea de la DNPS. Esta información pertenece a los establecimientos que realizaron el

retiro de los montos transferidos, y presentaron sus informes de ejecución y rendiciones.

146

(91,3%). Contrariamente, Catamarca y La Rioja registraron la más baja participación del país

(17,5% y 12,7% respectivamente). Del total de jurisdicciones, en 14 provincias el 50% o más de

escuelas obtuvieron el beneficio. En 10 (Chaco, Chubut, Tucumán, Misiones, Santa Cruz, San

Juan, San Luis, Salta, La Rioja y Catamarca) menos del 50% de escuelas secundarias estatales

recibió el apoyo de la Línea.

Escuelas del nivel secundario de gestión estatal beneficiadas por la línea de acción Aporte para la Movilidad Escolar por jurisdicción. En %. Año 2010.

Nota: las jurisdicciones no marcadas de color azul registran menos del 50% de escuelas secundarias beneficiadas por la Línea.

Fuente: Elaborado por Jhon Espinosa sobre la base del Anuario de Estadísticas Educativas de 2010 de la DINIECE y datos del Informe de Evaluación y Seguimiento de la Línea de Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2010 del Ministerio de Educación de la Nación.

De este último grupo de 10 provincias, en ocho (La Rioja, Catamarca, Salta, Tucumán, San Juan, Chubut, Misiones y San Luis) más del 40% de escuelas secundarias de gestión estatal está ubicada en ámbitos rurales. Si bien este criterio de localización no indica la necesidad de movilidad escolar, sería importante indagar sobre los criterios de elegibilidad empleados por las jurisdicciones para la selección de escuelas beneficiadas de las zonas rurales y las estrategias de comunicación de las provincias para convocar a sus escuelas.

147

Escuelas rurales del nivel secundario de gestión estatal por jurisdicción. En %. Año 2010.

Nota: las jurisdicciones no marcadas de color azul registran menos del 50% de escuelas secundarias beneficiadas por la Línea.

Fuente: Elaborado sobre la base del Anuario de Estadísticas Educativas de 2010 de la DINIECE y datos del Informe de Evaluación y Seguimiento de la Línea de Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2010 del Ministerio de Educación de la Nación.

Cabe señalar que según los datos del portal web de Mapa Educativo de la DINIECE, la mayor cantidad de escuelas situadas en zonas de muy difícil acceso está ubicada en las provincias del norte del país. De las 10 jurisdicciones con menor participación de escuelas beneficiadas por la Línea, la mitad (Catamarca, Salta, Tucumán, Misiones y Chaco) se sitúa en el norte grande de la Argentina.

De 4.972 escuelas secundarias que ejecutaron los fondos en 2010, el 70% (es decir; 3.485) presentó el formulario de evaluación que debe ser presentado por la escuela conjuntamente con la rendición de los aportes recibidos. Como se observa en el siguiente gráfico, en la Ciudad de Buenos Aires los establecimientos no remitieron sus informes de evaluación, en tanto en la provincia de Buenos Aires sólo el 48% presentó sus formularios.

El conjunto de escuelas secundarias con formularios remitidos (3.485) declaró contar con una matrícula de alrededor de 1.108.000. De este grupo de estudiantes, el 13,8% recibió la ayuda de la línea (casi 152.800 estudiantes). Sin embargo, regularmente todos los alumnos de una escuela no tienen necesidad de transporte escolar. Por lo tanto, la cobertura debería medirse a partir de la cantidad de estudiantes que requieren de un medio de transporte para trasladarse a la escuela.

148

Escuelas beneficiadas por la línea de acción Aporte para la Movilidad Escolar que entregaron su informe de evaluación por jurisdicción. En %. Año 2010.

Fuente: Estudio Jhon Espinosa. Elaborado sobre la base de los datos del Informe de Evaluación y Seguimiento de la

Línea de acción Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2010 del Ministerio de Educación de la Nación.

Asimismo, a través de los formularios requeridos por la coordinación del programa, las escuelas fueron consultadas sobre la necesidad de movilidad escolar de sus alumnos. Los resultados indicaron que el 25,9% de sus estudiantes declaró necesidad de transporte.

Alumnos con necesidad de transporte escolar y alumnos beneficiados por la línea de acción Aporte para la Movilidad Escolar por jurisdicción. En %. Año 2010.

Nota: Los datos no incluyen a la Ciudad de Buenos Aires porque no presentó sus informes de evaluación. Fuente: Elaborado sobre la base de los datos del Informe de Evaluación y Seguimiento de la línea de acción Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2010 del Ministerio de Educación de la Nación.

149

A partir de los datos del gráfico anterior, puede obtenerse la cobertura de la línea en el grupo de alumnos con necesidad de transporte escolar. Según los datos de los formularios de evaluación, se alcanzó una cobertura del 53,2% de la necesidad de transporte en las escuelas beneficiadas. La provincia de Río Negro registró la cobertura más elevada del país (77,9%); San Luis, la más baja (19,2%). Al indagar sobre la focalización de la ayuda de la Línea sobre la base del índice de NBI de 2010, las jurisdicciones con elevados índices de NBI presentaron una menor cobertura de este tipo de apoyo.

Alumnos beneficiados por la línea de acción Aporte para la Movilidad como porcentaje de los estudiantes que declaran tener necesidad de transporte por jurisdicción e índice de NBI. En %. Año 2010.

Nota: Los datos no incluyen a la Ciudad de Buenos Aires porque no presentó sus informes de evaluación.

Fuente: Elaborado sobre la base de los datos del Censo Nacional 2010 del INDEC y datos del Informe de Evaluación y Seguimiento de la Línea de acción Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2010 del Ministerio de Educación de la Nación.

Respecto al total de escuelas con informes, el 59,9% optó por adquirir bicicletas, el 27,4% destinó los fondos a la compra de abonos de transporte, el 11,4% eligió ambas opciones, y el 1,2% no declaró su elección. Las provincias de San Juan y Formosa destinaron prácticamente todos los fondos a la adquisición de bicicletas. En Tierra del Fuego, el 89% de escuelas eligió los abonos, y el 11% compró abonos y bicicletas al mismo tiempo.

150

Distribución de escuelas beneficiadas por la línea de acción Aporte para la Movilidad Escolar por tipo de medio adquirido para el transporte. En %. 2010.


A través de los formularios de evaluación se consultó a los directores sobre el impacto de la línea en la asistencia de los alumnos beneficiados. Según los resultados, el 83% de las escuelas da cuenta de impactos positivos. En Tierra de Fuego todos los directivos declararon mejoras en la asistencia de los estudiantes beneficiados. Contrariamente, en La Pampa se registró el menor impacto: de cada dos establecimientos, sólo uno registró un impacto favorable en la asistencia de los alumnos.

Percepción de los directores sobre el impacto de la línea de acción Aporte para la Movilidad en la asistencia de los alumnos. En %. Año 2010.


151

Adicionalmente, se tuvo acceso a los datos de las escuelas que recibieron la transferencia de recursos de la línea en 2014. Se observa que entre 2012 y 2014 la cantidad de establecimientos beneficiados se incrementó en el nivel de educación primaria (pasó de 2.105 a 2.449) y en la modalidad de educación especial (de 174 a 634). En el nivel secundario prácticamente no hubo variaciones. Sin embargo, entre 2010 y 2014 se registró un incremento importante de la cobertura de la Línea en el nivel secundario (de 4.972 escuelas beneficiadas a 5.381).

Escuelas beneficiadas por las transferencias de la línea de acción Aporte para la movilidad por jurisdicción. Año 2014.

Jurisdicción Educación

Primaria

Educación

Secundaria

Educación

Especial Total

Buenos Aires 507 2.067 209 2.783

Catamarca 74 94 9 177

Chaco 148 223 22 393

Chubut 42 66 16 124

Ciudad de Buenos Aires 48 79 22 149

Córdoba 153 210 17 380

Corrientes 90 206 28 324

Entre Ríos 31 249 40 320

Formosa 60 216 33 309

Jujuy 136 111 11 258

La Pampa 45 68 14 127

La Rioja 35 49 6 90

Mendoza 120 174 27 321

Misiones 126 197 26 349

Neuquén 66 71 16 153

Río Negro 61 105 16 182

Salta 207 234 17 458

San Juan 52 53 105

San Luis 34 35 5 74

Santa Cruz 19 35 10 64

Santa Fe 183 390 59 632

152

Santiago del Estero 101 175 11 287

Tierra del Fuego 10 11 4 25

Tucumán 101 263 16 380

Total país 2.449 5.381 634 8.464

Fuente: Estudio Jhon Espinosa. Línea de Acción Aporte para la Movilidad de la DNPS del Ministerio de Educación de

la Nación.

A partir de los datos del cuadro anterior, es posible observar sobre la focalización de la ayuda de la Línea según el índice de NBI de las provincias en 2010 y el total de escuelas del nivel secundario estatal. De las 12 jurisdicciones con menos del 60% de escuelas secundarias beneficiadas por la Línea en 2014, siete (Catamarca, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, Tierra del Fuego, y Tucumán) registran un índice de NBI superior al promedio nacional.

Escuelas beneficiadas por la línea de acción Aporte para la Movilidad (2014) como porcentaje de los establecimientos educativos del nivel secundario estatal de 2012 por jurisdicción e índice de NBI. En %.

Fuente: Elaborado sobre la base de los datos del Censo Nacional 2010 del INDEC y datos de las escuelas que recibieron transferencias de la línea de acción Aporte para la Movilidad de la DNPS de 2014 del Ministerio de Educación de la Nación.

En 2010 las provincias con menor porcentaje de escuelas beneficiadas (o menores porcentajes

de escuelas que ejecutaron los aportes) registraron elevados índices de NBI. Al mismo tiempo,

estas jurisdicciones mostraron altos porcentajes de escuelas secundarias ubicadas en ámbitos

rurales. Sin embargo, según los datos de 2014, se observan mejoras en la focalización de la

ayuda en algunas provincias con NBI elevados (Formosa, Chaco y Santiago del Estero). Sin

embargo, todavía se mantienen con bajas coberturas algunas provincias con altos niveles de

NBI. Los resultados podrían estar relacionados con: las dificultades de acceso a una agencia

bancaria en algunas zonas geográficas, las necesidades especiales de transporte escolar de

algunos alumnos y el medio o mecanismo de convocatoria empleado por las provincias para

contactarse con sus escuelas.

153

El universo de escuelas primarias que ha sido alcanzado por la línea Movilidad, también

presenta un descenso del 2,4% en la matrícula total del nivel y del 4,1% en el segundo ciclo. La

repitencia, la sobreedad y la retención, registran una significativa mejora. La tasa de repitencia

desciende de 6,4 a 3,8% entre los años 2009 y 2013. Por su parte, la tasa de promoción

efectiva mejora en el segundo ciclo, pasando del 93,8 al 96,2% de acuerdo al estudio realizado

por Silvia Catalá y Melina Con.

Logros y desafíos de la línea

Uno de los aspectos a destacar es que desde el inicio de la ejecución de esta línea de acción se

han ido ajustando tanto los criterios de definición de las escuelas destinarias como el destino

de los aportes, los cuales se fueron acomodando a las demandas y realidad de cada escuela.

Asimismo, se fueron agilizando los mecanismos de rendición de las escuelas gracias a la

capacitación y acompañamiento del personal contable en esta tarea. Junto con las rendiciones

se avanzó también en la entrega de los informes de evaluación elaborados por los directivos,

tal como lo manifestó el Responsable de Evaluación de la Línea. Más allá de este avance, hay

limitaciones en la información producida en las escuelas dado que en las jurisdicciones las

comunicaciones y el relevamiento de información incluyen la participación de los distintos

niveles de gestión (supervisores, direcciones de nivel y mecanismos de comunicación local,

etc.) y, en general, éstas se ven afectadas por los tiempos, recursos y prioridades de la

organización local.

En función de los datos expuestos se observa que la ejecución del apoyo para el transporte es

menos compleja de implementar en las zonas urbanas que en las rurales. Si bien en el ámbito

urbano existen experiencias de tarjetas de transporte para estudiantes, credenciales para

retirar abonos en las empresas o pases gratuitos para los alumnos con credenciales escolares

en el transporte público, el principal desafío es identificar quiénes y cuántos necesitan del

apoyo de transporte y a qué escuelas asisten.

Por lo tanto, se requiere de un mecanismo de información para identificar a los alumnos

elegibles, el tipo de transporte necesario y la focalización de la ayuda en las escuelas con

alumnos con problemas de accesibilidad. A partir de esta información es posible planificar

alternativas para responder a las demandas de los estudiantes en este tipo de contexto

geográfico.

Por otra parte, de acuerdo a lo manifestado por el Responsable de Evaluación de la Línea,

debido a que en algunas provincias se está implementando el boleto gratuito es fundamental

hacer un ajuste de relocalización de escuelas, pero para ello requieren de información que no

tienen. Las provincias “… saben que en la capital están cubiertas y saben que el boleto está

cubierto; pero por ahí no saben que otras escuelas están necesitando…” (Entrevista

Responsable de Evaluación de la Línea, 2014).

Es válido explorar nuevas estrategias y sistemas de información que consideren, además de las

rendiciones de la ejecución de fondos, alternativas para relevar información sobre el

cumplimiento efectivo del beneficio, los resultados y efectos de la intervención. Si bien hay

154

provincias como Tucumán, donde se presentan informes anuales a las Direcciones de Nivel y a

Políticas Socioeducativas con información detallada sobre los alcances de la línea a nivel

jurisdiccional, no hay pautas tan exhaustivas definidas desde la línea a nivel Nacional.

Los diversos informes de evaluación de los directivos señalan que la ayuda para el transporte

de algunos alumnos resulta esencial para asistir a la escuela. Más allá de esta apreciación, es

necesario que exista información precisa sobre si hay más asistencia, más egreso, menos

llegadas tarde, más promoción, elementos que deberían ser impactados por este apoyo.

Entre los principales desafíos se identifican, por un lado, la necesidad de focalizar de manera

más precisa el aporte, para lo cual es necesario indagar sobre qué escuelas deberían obtener

más recursos que otras, según la cantidad alumnos con necesidades de transporte y el tipo de

movilidad. Por otro lado, es primordial contar con información para poder medir los logros del

programa en términos de asistencia, tardanzas y permanencia escolar.

155

3 . Resultados globales del Programa

En este capítulo se presentan, en una primera parte, las evidencias de resultados del programa a partir de la documentación relevada, los principales indicadores resultantes de los estudios de rendimiento y eficiencia interna y el análisis de costo-beneficio de un conjunto de líneas seleccionadas. Luego, se incluyen los principales aspectos que permitirán organizar la evaluación integral del programa y, por último, un conjunto de reflexiones que pueden ser consideradas para futuras intervenciones bajo el título de “recomendaciones”. En el Anexo I se presentan las metas definidas y las logradas para el período 2010/2014 en el

formato fijado por contrato como Anexo 2. Se seleccionaron únicamente las líneas que fueron

objeto de la indagación de esta evaluación, todas integrantes del Subcomponente I del

préstamo de referencia. Se consigan en el cuadro aquellos casos para los cuales no se dispone

aún de información suficiente para dar cuenta de los logros. El cuadro incluye las fuentes que

fueron insumo para incluir la información que estructura la matriz.

Los cambios implementados respecto de lo que fue la organización y gestión del PROMEDU I

señalados al inicio de este informe, han dado por resultado un importante incremento

respecto del inicio de la ejecución (U$S 180.000.000) que se ubica, a fines de 2014, en el 82,5%

respecto de la matriz original, según la presentación realizada por la coordinación de

PROMEDU ante la Misión Administrativa del BID en diciembre de 2014. Ese mismo informe,

señala que, en el año 2012, la ejecución había sido del 36,8%.

Otro logro de la gestión del programa, es que permitió mejorar el nivel de rendiciones

realizadas por los establecimientos respecto de las transferencias recibidas. En noviembre de

2013 se había rendido únicamente el 54% de los aportes y un año después, se alcanzó un 83%

de los fondos rendidos debidamente. Esto estaría dando cuenta del buen funcionamiento de

los procesos de monitoreo en lo que respecta al control del progreso en la ejecución y a las

rendiciones.

El proceso de ejecución se presenta con un alto nivel de complejidad que implicó un

importante grado de flexibilidad por parte de todos los actores intervinientes (BID-Programa-

ME) para adaptar mecanismos e instrumentos a una modalidad de gestión donde las

decisiones más estructurales son tomadas desde el ME, al tiempo que el PROMEDU acompaña

apoyando técnica y financieramente, aquellas iniciativas que resultan de interés para la

gestión de las políticas educativas.

Abordar el diseño de evaluación del programa no resulta un emprendimiento sencillo. Es

preciso advertir sobre cierto desfasaje entre las metas previstas en el origen, representadas en

los indicadores de impacto incluidos en el CLIPP y el alcance de las acciones del Programa.

Creemos que esto puede tener por lo menos tres explicaciones:

a) el corto plazo de ejecución considerado en esa evaluación. Muchas veces, las exigencias en

materia de evaluación de resultados, no contemplan suficientemente que la naturaleza de las

156

intervenciones propuestas no permite contar con resultados sobre su efectividad en plazos

cortos como los requeridos y, por otra parte, algunas líneas iniciaron sus actividades recién en

el año 2013, haciendo aún más difícil alcanzar los logros enunciados al inicio;

b) la factibilidad de atribuir al programa un conjunto de resultados, dado que no es posible

aislar su accionar de la política integral del Ministerio, argumento que desplegaremos más

adelante y

c) si el establecimiento de algunas metas responde o no a evidencias comprobables respecto

de su posibilidad efectiva. Por ejemplo, establecer que en 4 años es posible modificar en un 5%

los resultados de pruebas de evaluación de aprendizajes, sin programas de intervención

intensiva.

En otras palabras, se advierte sobre la necesidad de contemplar estos elementos a la hora de

realizar la lectura de los resultados derivados de estos indicadores.

El análisis de Costo-Beneficio realizado para las líneas cuya información estuvo disponible para

integrar las variables que conforman el modelo utilizado, permite afirmar que se verifican

beneficios sociales positivos que oscilan entre U$S 1,47 (línea CAJ) y U$S 4,83 por cada dólar

invertido (línea TIC). Los programas de ciencias naturales y matemáticas arrojan un beneficio

de U$S 1,54 por dólar invertido y el Programa de Mejora Institucional (PMI) en escuelas

secundarias es de U$S 2,22.

El análisis de la información estadística elaborado por esta consultoría para el conjunto de

escuelas primarias alcanzadas por PIIE, que ingresaron al programa en los años 2004 y 2010,

arroja que, entre los años 2009 y 2013, los porcentajes de repitencia descendieron entre 2 y 3

puntos porcentuales y los porcentajes de sobreedad lo hicieron entre 5 y 7 puntos

porcentuales. Entre las provincias hay una gran heterogeneidad que hace difícil evaluar las

incidencias de las políticas toda vez que pueden existir factores locales que agreguen valor

explicativo. Por ejemplo, hay provincias que tienen valores del 0,7% de repitencia y otras que

alcanzan en promedio el 11,8%. La retención intraanual permanece estable. En relación al

comportamiento de la matrícula, en ambos subuniversos, se verifica un descenso en la

mayoría de las provincias que ronda en promedio el 3,8%, con excepción de Santa Cruz, que en

ese período registra un incremento del 20%. Esta información debe considerarse vinculada a

fenómenos demográficos (reducción de nacimientos y migraciones) que suelen explicar una

parte de estas oscilaciones.

En relación al nivel secundario, el trabajo realizado por Irene Kit, en el marco del estudio

contratado por el BID, distinguió dos universos de análisis. Consideró por un lado las escuelas

secundarias estatales que fueron alcanzadas por tres líneas de intervención de PROMEDU II

(libros, movilidad y PMI) y las restantes. Para ambos grupos, se calculó, en base a la

información provista por DINIECE, los indicadores básicos para los años 2009 y 2012. Si bien se

registra en el nivel un 5% más de estudiantes en 2012 en relación a 2009, las escuelas

alcanzadas por las líneas de intervención parecen absorber casi la totalidad del incremento de

la matrícula (el crecimiento promedio es del 14%).

157

Escuelas secundarias estatales. Evolución de la matrícula en escuelas alcanzadas por líneas PROMEDU y resto de

escuelas por año de estudio. Años 2009 y 2012

Fuente: Estudio elaborado por Irene Kit, procesamiento propio sobre bases entregadas por PROMEDU – MEN en base a

Relevamientos Anuales 2009 a 2012.

En este estudio se señala también que “…el porcentaje de repitentes en las escuelas no

incluidas en PROMEDU promedia el 11%, mientras que en las escuelas PROMEDU alcanza el

14%, para el año 2009. Mientras que la sobreedad asciende al 44% y 48% respectivamente,

también para el mismo año. Esta situación debe tenerse en consideración al analizar la

evolución dentro de las escuelas PROMEDU, ya que parten de una situación de mayor exigencia

y criticidad de resultados. En cuanto a la evolución, en el período analizado en ambos grupos

de escuelas se aprecia que la repetición promedio se ha mantenido prácticamente estable con

ligeras variaciones entre los grados de estudio. Por su parte, la sobreedad total disminuye en

los distintos grados para las escuelas NO PROMEDU, con mejoras de entre 4 y 2 puntos

porcentuales. Por su parte, en las escuelas PROMEDU la situación se mantiene estable. No

obstante cabe tener presente el particular proceso de mayor captación de matrícula en estas

escuelas…”

Este trabajo avanzó en una lectura original para la identificación de algunas problemáticas

específicas en los años 8 y 19 del nivel secundario, que permitirían focalizar las intervenciones

sobre este nivel de enseñanza. Ejemplificamos el tipo de lectura realizada para el año 8.

“… La conservación de reprobados se deteriora significativamente en este período, siendo que

a la par la reprobación aumenta. El cuadro permite observar que en el período hay un

incremento de 3.500 estudiantes reprobados, que aumentan en 1,5 puntos porcentuales el

indicador de reprobación. El abandono aumenta ligeramente en valores porcentuales (menos

de un punto porcentual) pero implican 2.000 abandonantes más.La progresión de estudiantes

en sobreedad y la retención intraanual no evidencian modificaciones sustantivas.

158

Indicadores seleccionados en escuelas alcanzadas por PROMEDU bajo estudio, grado 8. Años 2009 y 2011

DATOS E INDICADORES Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 20122011 /

2009

CLAVES 2.897 2.897 2.897 2.897

TOTAL MATRICULA INICIAL 252.323 256.082 250.804 245.837

CONSERVACION DE REPROBADOS 80,6 73,2 74,5

PROGRESION DE SOBREEDAD AVANZADA 75,6 75,8 75,9

RETENCION INTRANUAL 92,0 91,6 91,1

REPITENTES 49.377 51.556 49.851 50.336

% REPITENTES 19,6% 20,1% 19,9% 20,5%

SOBREEDAD AVANZADA 62.022 64.064 64.134 61.246

% SOBREEDAD AVANZADA 24,6% 25,0% 25,6% 24,9%

% PROMOCION INTRAANUAL 65,6% 65,3% 63,7%

% REPROBACION INTRAANUAL 25,4% 26,6% 26,9%

% ABANDONO 7,9% 8,4% 8,8%

ABANDONANTES 20.054 21.462 22.144

REPROBADOS 64.002 68.078 67.576

GRADO 8

Fuente: procesamiento propio sobre bases entregadas por PROMEDU – MEN

La autora del estudio sostiene, a partir de la información sintetizada, que “… las escuelas del

universo PROMEDU representan una selección de escuelas con mayores complejidades, a las

que se busca apoyar con este programa. Por lo tanto, aún las situaciones de estabilidad en los

indicadores deben considerarse positivamente…”.

3.1 Rendimiento – eficiencia interna

En este apartado se presenta el procesamiento y análisis que se realizó sobre un subuniverso

de escuelas secundarias de gestión estatal con el objeto de dar cuenta de algunos cambios

producidos en dos indicadores educativos, alumnos no promovidos y porcentaje de

desgranamiento intraanual, considerando como línea de base los años 2009/2010 y como

fecha de comparación el año 2013/2013.

El subuniverso seleccionado está integrado por escuelas denominadas de “alta intensidad” (AI)

ya que han sido objeto de tres de las intervenciones en las que ha participado el PROMEDU II:

(1) Planes de Mejora Institucional, (2) Aporte a la movilidad en la Educación Secundaria y (3)

Libros (Provisión de textos escolares, entre otros recursos, a alumnos, a docentes y a

bibliotecas escolares) al menos durante un año en el período considerado.

Se construyó una base de datos que integró información de las escuelas secundarias estatales

proveniente del Relevamiento Anual 2009/2010 de DINIECE, con la información recibida de la

Dirección Nacional de Política Socioeducativa correspondiente a los listados institucionales de

los programas Libros y Movilidad.

El universo quedó así restringido a 4.121 escuelas con los 3 programas con información

disponible de DINIECE para ese período y que estuvieran activas en MAE 2013 (Archivo

maestro de establecimientos).

Ese universo de escuelas de la línea de base del año 2009, tuvo algunos cambios para el año

2012: algunas escuelas cambiaron su estructura por la implementación de la Ley Nacional de

159

Educación N° 26.206 del año 2006, o porque en el Relevamiento de los años 2012 y 2013 se

registraron problemas de disponibilidad de ciertos datos necesarios para reconstruir alguno de

los ciclos. Es así como algunas pasaron de ser secundarias de 5 años a ajustarse en la

estructura de 6, o viceversa. Fue muy habitual que escuelas que tenían solo EGB3 o Polimodal

pasaran a ser Secundarias completas. En todos estos casos, para posibilitar la comparación, se

decidió reelaborar los indicadores del 2009 adecuando la información por ciclo a la estructura

actual de las escuelas, y por ello se actualizaron los promedios por jurisdicción. Otras escuelas

fueron excluidas del análisis, debido a que no se obtuvo información suficiente para actualizar

los indicadores al ciclo 2012. De este modo, quedó un universo de 3.956 escuelas (1.219

secundarias con estructura de 5 años y 2.737 secundarias con estructura de 6 años; con

información muchas veces de un solo ciclo).

Como se mencionaba anteriormente, según la situación durante el ciclo lectivo 2009, en

función de dos indicadores síntesis que darían cuenta del grado de rendimiento en la escuela

(porcentaje de alumnos que no promueven53 el año de estudio) y el abandono del sistema

(porcentaje de desgranamiento durante el ciclo lectivo), se realizó luego una comparación

entre esa línea de base y el ciclo lectivo 201254, ya que en ese período las escuelas han sido

beneficiarias de estas intervenciones de PROMEDU II.

El siguiente cuadro, presenta la cantidad resultante de escuelas según tipo de estructura por

jurisdicción.

53

Se ha utilizado como indicador síntesis de rendimiento el indicador Porcentaje de no promovidos, en

vez del más habitual Porcentaje de repetidores, por considerar que los No promovidos son potenciales

repetidores producidos por la escuela de referencia, mientras que los repetidores son los inscriptos

como tales en determinadas escuelas, que pueden ser o no de aquellas en que repitieron. El Porcentaje

de no promovidos se calculó sobre la Matrícula Final, a fin de que no hubiera incidencia de los

salidos, ya que éstos se contemplaron para medir desgranamiento. 54

Se utiliza ese ciclo lectivo ya que es el último del que se encuentra información disponible para el

cálculo de los indicadores seleccionados, los que requieren se procesen datos provenientes del

Relevamiento Anual correspondiente al año 2013.

160

Cantidad de escuelas por estructura según jurisdicción. 2012

Fuente: Elaboración propia en base a datos del RA 2009/2010/2012/2013

Para organizar la información se agruparon las escuelas en quintiles55, acorde a los datos

obtenidos en los dos indicadores para el ciclo lectivo 2009 y de acuerdo al tipo de estructura

de la escuela (sólo Ciclo Básico, sólo Ciclo Superior y Secundaria Completa, sin diferenciar

entre planes de 5 y de 6 años).

Clasificar a las escuelas en la estructura de quintiles de un indicador, significa ordenarlas según

su nivel en el indicador en cuestión para luego agruparlas en 5 clases de igual tamaño (20% de

las escuelas en cada grupo). Es así como aquellas con valores bajos quedarán ubicadas en el

quintil más bajo, las de valores más altos se ubicarán en el superior y los valores medios en los

quintiles centrales, según corresponda. Ubicarse en los quintiles más bajos es tener la

situación más ventajosa, y estar en los más altos implica pertenecer a los grupos con los

valores más desfavorables.

Este procedimiento, entre otros, posibilita realizar clasificaciones evitando definir rangos de

corte intencionados. Asimismo, se consideró que 5 grupos eran una cantidad óptima para

marcar diferenciación de incidencias. Luego, para ver la intensidad del cambio, se examinan las

variaciones de los indicadores en cada quintil, como diferencias en puntos porcentuales, y se

identifica la cantidad de escuelas afectadas en tres rangos de variaciones predefinidos.

SITUACIÓN INICIAL SEGÚN QUINTILES CICLO 2009

55

Se diferencian 5 grupos de escuelas en función de la intensidad de las problemáticas referidas, en el

apartado que sigue se presenta el detalle de la forma en que se calcularon.

161

TOTAL PAÍS. Se presentan a continuación para el total del país dos cuadros con los indicadores

seleccionados por quintiles de no promoción y quintiles de desgranamiento según estructura

de la escuela.

Quintiles de porcentajes de alumnos no promovidos sobre matricula final según estructura

de la escuela. Total país. Ciclo lectivo 2009

1 2 3 4 5

Ciclo básico 22,6 1,3 13,7 21,8 29,6 41,0

Ciclo superior 21,1 3,8 11,3 17,6 26,3 41,5

Secundaria completa 23,7 7,3 16,1 22,1 28,2 39,1

Fuente: Elaboración propia sobre Relevamiento Anual 2010

TotalQuintil

Estructura

En el año 2009, el porcentaje de alumnos no promovidos de las 3.956 escuelas que son objeto

del análisis era del 23%. El mayor porcentaje se registraba en las secundarias completas

(23,7%) y el menor en las escuelas que sólo tenían Ciclo Superior (21,1%).

Quintiles de porcentaje de desgranamiento según estructura

de la escuela. Total país. Ciclo lectivo 2009

1 2 3 4 5

Ciclo básico 5,3 -2,4 1,7 4,6 8,3 16,6

Ciclo superior 7,8 0,6 4,4 7,3 10,6 16,7

Secundaria completa 6,9 -0,3 3,2 5,9 9,1 16,8


Estructura TotalQuintil

El promedio de desgranamiento en el año 2009 en todas las escuelas es de 6,7%, registrándose

el valor menor (5,3%) en las escuelas con sólo CB y el valor mayor (7,8%) en las escuelas con

sólo CS.

En el quintil 1 -el que agrupa las escuelas mejor posicionadas- los porcentajes de

desgranamiento son negativos, es decir que resulta mayor la matrícula a fin de año que la

matrícula inicial, o sea que a lo largo del año reciben más alumnos que los que pierden. Las

escuelas con sólo CS de ese quintil pierden menos del 1%. Solo en el quintil 5 -el 20% de las

escuelas peor posicionadas respecto al desgranamiento- el porcentaje de alumnos que se han

perdido a lo largo del ciclo lectivo supera levemente al 15%.

Comparando rendimiento (no promoción) con abandono (desgranamiento), puede destacarse

que es mucho mayor el porcentaje de alumnos que no promueve que el porcentaje de

alumnos que abandona a lo largo del ciclo lectivo. Afecta más a este universo de escuelas la

problemática de la no promoción.

TOTALES PROVINCIALES

A continuación se presenta la situación a nivel provincia en el año 2009 para estos dos

indicadores, en primera instancia la no promoción, y en segunda, el desgranamiento.

Se había señalado que el más alto porcentaje promedio de no promoción en el ciclo 2009

(23,7%) se registraba en las escuelas con estructura de secundaria completa. Las situaciones

más críticas se registraron en Ciudad de Buenos Aires, Jujuy, Neuquén y Tierra del Fuego (casi

162

30%). En el otro extremo, se sitúa la provincia de Santiago del Estero (10,8%), y con valores

más altos pero menores al 20% se ubican las provincias de Formosa, La Rioja, Corrientes,

Buenos Aires, San Juan y San Luis.

En cuanto al quintil de las peor posicionadas, la ciudad de Buenos Aires, y las provincias de

Entre Ríos, Jujuy, Mendoza y Tierra del Fuego, registran valores de no promoción que supera el

40%.

Las escuelas que contaban únicamente con Ciclo Superior, se había señalado que eran las que

registraban el más bajo promedio de no promovidos (21,1%). Los valores menores dentro de

este tipo se registran en Catamarca y Chaco. Superan por mucho ese promedio Chubut y Santa

Cruz. En cuanto al quintil más desfavorable, los valores más altos se registran en Chubut

(50,5%) y en Provincia de Buenos Aires (42,8%).

El porcentaje de no promovidos en las escuelas que sólo tienen Ciclo Básico era 22,6%. Las

provincias con valores más altos son Chaco, Jujuy y Mendoza. Por su parte, las que registran

valores menores son Córdoba y Formosa. Los valores más altos en el quintil 5 (superiores al

50%) se registran en Chaco y Mendoza.

163

Quintiles de porcentaje de alumnos no promovidos sobre matricula final según estructura

de la escuela y Jurisdicción. Ciclo lectivo 2009

1 2 3 3 5Buenos Aires 22,1 2,8 16,6 23,8 30,6 40,9Catamarca 19,1 19,1Chaco 31,3 0,0 2,2 19,0 34,5 61,8Chubut 26,8 16,9 23,0 27,5 29,3 40,5CABA 15,3 5,3 18,0Córdoba 14,6 0,0 4,2 7,7 15,4 25,3Corrientes 23,5 15,1 21,8 24,3 26,7 32,7Entre Ríos 27,3 5,9 14,9 24,2 32,2 44,9Formosa 17,8 0,0 6,7 16,2 39,7Jujuy 32,8 0,0 6,7 12,3 21,2 41,9La Pampa 21,8 8,0 15,4 19,2 26,7 35,4La Rioja 23,8 4,8 20,8 32,8Mendoza 33,4 15,8 25,4 32,3 43,7 52,4Misiones 22,0 0,0 5,2 15,2 26,8 37,1Río Negro 21,0 1,7 13,4 19,4 22,1 35,2Salta 21,1 1,1 16,2 18,3 28,9 31,7San Juan 26,8 0,0 13,5 31,2 41,4 47,5San Luis 22,9 0,0 6,1 17,7 29,9 40,0Santa Fe 24,2 3,5 10,6 17,4 26,8 41,7Sant.del Estero 10,3 0,0 23,2 36,5Tierra del Fuego 20,8 20,8Tucumán 28,2 5,1 14,0 21,2 30,4 46,1Buenos Aires 21,4 3,9 10,9 17,4 27,4 42,8Catamarca 16,4 0,8 9,6 14,7 23,4 32,0Chaco 17,1 8,0 12,7 14,8 18,6 24,8Chubut 28,5 16,8 18,5 27,2 29,1 50,5Córdoba 8,2 0,0 8,5Corrientes 23,3 15,7 24,3 25,8 32,6Jujuy 16,0 16,0La Pampa 22,1 7,1 15,4 20,2 29,0 37,0La Rioja 16,3 16,3Misiones 7,2 3,1 10,8Río Negro 45,2 45,2Salta 6,7 3,7 15,7 19,2 20,3San Juan 21,7 0,0 9,5 22,7 37,5San Luis 16,1 8,5 16,4 17,9Santa Cruz 24,1 11,3 18,2 21,9 27,8 35,1Santa Fe 0,0 0,0Sant.del Estero 4,2 0,0 13,0 37,8Buenos Aires 18,9 1,0 8,7 12,4 18,4 33,5Chaco 25,4 12,7 19,9 24,5 29,0 38,4Chubut 26,5 16,4 20,8 25,0 31,3 36,6CABA 28,2 14,2 22,4 27,6 32,8 43,0Córdoba 21,3 7,7 14,8 19,2 24,4 32,0Corrientes 19,3 7,4 12,9 18,5 23,3 34,3Entre Ríos 24,7 5,7 14,1 21,1 28,4 41,9Formosa 18,0 6,3 11,3 16,7 20,2 29,2Jujuy 30,7 13,1 23,5 31,7 37,6 50,0La Rioja 17,6 2,3 8,9 13,3 22,0 37,7Mendoza 32,3 17,4 26,3 33,1 39,5 45,6Misiones 22,2 3,6 16,7 21,9 27,3 34,7Neuquén 29,2 16,0 24,8 27,9 31,9 39,0Río Negro 24,1 7,5 17,5 23,0 27,1 35,1Salta 26,6 12,5 20,4 25,6 31,1 39,3San Juan 18,7 1,0 11,0 21,2 29,1 39,5San Luis 18,2 0,0 11,0 19,1 30,7 39,6Santa Cruz 50,0 50,0Santa Fe 21,6 8,5 14,4 19,3 26,1 36,5Sant.del Estero 10,8 0,0 1,6 8,3 18,0 32,0Tierra del Fuego 29,8 18,0 23,8 26,0 34,0 45,4Tucumán 20,0 8,1 13,8 18,6 22,8 33,0


S

ó

l

o

C

i

c

l

o

B

á

s

i

c

o

S

ó

l

o

C

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S

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c

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n

d

a

r

i

a

s

C

o

m

p

l

e

t

a

s

Total Quintil Tipo de

estructura de

la escuela

Jurisdicción

164

Se había mencionado que el promedio de desgranamiento en todas las escuelas seleccionadas,

durante el año 2009 era de 6,7% y que en el tipo de estructura en que era menor, era en las

escuelas que sólo tenían Ciclo Básico (5,3% en promedio).

Las provincias con mayor desgranamiento en Ciclo Básico fueron en 2009 Chaco, Córdoba,

Corrientes, Mendoza y Misiones (todas ellas con más del 10%). En cambio, las provincias con

mejores resultados al respecto fueron Formosa, y Santiago del Estero56.

En el quintil que agrupa a las escuelas peor posicionadas respecto a este indicador, Chaco,

Córdoba, Formosa y Misiones, rondaron el 25% o lo superaron.

En las escuelas con sólo Ciclo Superior era donde se registraba el mayor desgranamiento

(7,8%). Las provincias peor posicionadas fueron San Juan y San Luis (con más de 10%, pero con

pocos casos), entre las mejores con casos en todos los quintiles resaltó Chaco (1,1%).

En el quintil con menor retención, algunas provincias se acercaron al 20% de desgranamiento

(Buenos Aires, Chubut y San Juan).

En las escuelas Secundarias completas el promedio de desgranamiento había resultado de

6,9%. Las provincias con peores valores fueron CABA, Córdoba y Río Negro (alrededor del

10%), la más favorable fue Santiago del Estero (2,8%).

En el quintil que agrupa las escuelas con mayor desgranamiento destacan Chaco, Ciudad de

Buenos Aires y Río Negro con porcentajes superiores al 20%.

56

Siempre exceptuando a las provincias que tienen muy pocas escuelas en ese tipo de estructura.

165

Quintiles de porcentaje de desgranamiento según estructura de la escuela y Jurisdicción.

Ciclo lectivo 2009

1 2 3 4 5

Buenos Aires 4,5 -2,5 1,6 4,2 7,3 14,2Catamarca 4,5 4,5Chaco 15,0 0,0 7,0 10,4 26,4Chubut 2,3 -1,3 0,0 1,2 3,8 6,4CABA 1,8 1,7 1,9Córdoba 10,4 -6,3 1,5 5,9 14,2 25,0Corrientes 11,7 8,8 9,1 10,5 11,7 15,7Entre Ríos 9,4 -1,0 3,4 7,4 13,3 22,4Formosa 6,0 -7,4 0,0 3,0 11,4 25,6Jujuy 9,2 -3,7 2,0 6,5 8,7 15,0La Pampa 5,0 0,6 3,5 5,5 6,8 9,0La Rioja 7,4 0,8 2,5 11,8Mendoza 12,4 6,4 8,6 11,0 13,5 17,6Misiones 10,5 0,0 3,2 10,4 15,8 27,1Río Negro 6,8 3,4 4,9 7,6 10,7 10,8Salta 6,0 1,1 2,8 6,4 8,2 9,0San Juan 8,7 0,0 1,4 3,4 11,1 23,6San Luis 5,6 0,0 4,5 8,1 11,9Santa Fe 7,1 -27,4 0,0 3,7 10,1 19,9Sant.del Estero 2,9 0,0 1,0 8,1 22,1Tierra del Fuego 0,0 0,0Tucumán 7,0 -2,2 2,5 4,4 8,5 15,7

Buenos Aires 8,3 1,3 5,2 8,2 11,1 17,4Catamarca 5,9 -0,6 2,6 5,7 8,3 14,8Chaco 1,1 -7,3 -0,7 0,4 3,4 5,7Chubut 4,5 -1,1 2,8 3,2 5,3 17,7Córdoba 3,9 0,0 4,1Corrientes 3,5 1,6 1,7 4,6 5,9Jujuy -8,7 -8,7La Pampa 6,6 1,4 3,9 6,3 9,8 14,9La Rioja 3,4 3,4Misiones 4,2 0,0 7,5Río Negro 3,0 3,0Salta 2,5 0,7 5,5 10,2 10,5San Juan 11,7 0,0 5,3 12,0 18,8San Luis 10,4 4,2 11,9 12,9Santa Cruz 5,0 -0,8 1,5 4,9 7,8 11,9Santa Fe 5,0 5,0Sant.del Estero 0,3 0,0 0,7 2,8

Buenos Aires 7,5 -4,3 2,1 5,4 10,0 17,9Chaco 7,5 -1,3 2,3 4,9 9,3 21,3Chubut 4,1 -1,1 1,2 3,7 5,9 11,1CABA 9,1 1,0 4,4 7,5 11,9 20,2Córdoba 9,2 1,7 5,3 8,0 11,4 18,3Corrientes 6,4 0,5 4,1 6,4 9,0 15,3Entre Ríos 8,6 0,1 4,4 7,2 10,2 17,6Formosa 7,5 0,9 3,8 5,9 9,1 15,9Jujuy 5,1 -0,1 2,0 4,4 7,4 14,7La Rioja 4,9 0,9 2,8 4,3 5,8 8,9Mendoza 8,3 1,4 5,0 7,7 11,5 18,8Misiones 7,1 0,5 4,3 7,0 9,4 15,1Neuquén 6,1 -1,4 3,7 6,2 8,9 13,2Río Negro 10,1 3,5 5,8 8,2 11,8 20,1Salta 7,8 0,8 3,9 6,3 9,9 16,1San Juan 4,7 -0,4 0,8 3,5 8,1 15,7San Luis 5,5 -0,3 1,2 4,7 8,1 14,9Santa Cruz 6,7 6,7Santa Fe 4,1 -4,7 0,6 3,0 6,7 13,9Sant.del Estero 2,8 -0,1 0,5 2,5 4,9 11,7Tierra del Fuego 5,5 1,6 3,7 4,9 6,9 9,8Tucumán 4,0 0,1 2,4 4,3 6,0 10,2


Quintil

S

ó

l

o

C

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B

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l

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a

s

Tipo de

estructura

de la

Jurisdicción Total

166

EVOLUCION DE LOS INDICADORES A 2012 SEGÚN QUINTILES 2009

A fin de contextualizar los resultados, antes de analizar la evolución de los indicadores en las escuelas altamente intensificadas, se hará una referencia a la evolución de los mismos en el total de las escuelas secundarias de todo el país. Entre los ciclos 2009 y 2012 el porcentaje de no promovidos del sector estatal a nivel nacional empeoró en 1,5 puntos porcentuales (incrementándose de 21,9% a 23,5%). La no promoción de ambos sectores sube algo menos: 1,2 puntos porcentuales, pasando de 18,4 a 19,6%57. En cuanto al desgranamiento, durante ese período, en el total de escuelas estatales de todo el país, se ha logrado disminuir en 0,3 puntos porcentuales (pasando de 6,1% en 2009 a 5,8% en 2012). En ambos sectores la diferencia en puntos porcentuales es la misma, registrándose en 2012 un valor de 4,6%. TOTAL PAÍS A continuación se presenta el indicador de no promoción desagregado acorde a los 5 agrupamientos de escuelas armados con información del ciclo 2009, con la actualización al ciclo lectivo 2012. No se calcularon quintiles 2012 ya que se respetó el agrupamiento hecho con información del 2009, para luego ver cómo evolucionó cada uno de esos 5 grupos de escuelas hacia 2012. Durante ese período, el porcentaje de alumnos que no promueve se incrementa muy levemente: asciende entre los ciclos 2009 y 2012 un punto porcentual (de 23% a 24,2%). Este incremento es algo menor que el incremento del total de escuelas estatales (1,5 puntos porcentuales). Este retroceso del rendimiento se registra en las escuelas con sólo Ciclo básico donde asciende de 22,6% a 25,9% y en las de sólo Ciclo superior se presenta la tendencia más desfavorable pasando de 21,1% a 28,3%. En cambio, en las Secundarias Completas, que fueron las que registraron el peor panorama inicial para este indicador, se produce un leve mejoramiento de la no promoción ya que ésta disminuye de 23,7% a 22,5%. Es para destacar que: las escuelas que estaban mejor posicionadas en el ciclo lectivo 2009 (las

de los quintiles más bajos) son las que registran el mayor incremento de su porcentaje de no

promovidos, es decir son las que más empeoran su situación. Paralelamente, las escuelas que

estaban peor posicionadas en 2009 (quintil 5), son las únicas que registran ciertas mejorías.

Resulta que el mejoramiento se produjo de forma inversa o indirecta a la situación inicial: las

escuelas que estaban mejor empeoran y las escuelas que estaban peor son las que mejoran.

Sin embargo, siguen siendo las escuelas del 5to quintil de 2009 las que registran los peores

promedios en 2012, no obstante su mejoramiento logró reducir la brecha que mantenían con

el quintil 4 : las de CB tenían una diferencia en 2009 de 11 p.p y en 2012 resulta de 5 p.p.; las

57

Se menciona también el dato de la no promoción (y más adelante, del desgranamiento) en ambos

sectores, ya que las escuelas altamente intensificadas, si bien en su inmensa mayoría corresponden al

sector estatal, también se registran algunas de dependencia privada.

167

de CS se distanciaban en 14 p.p. y en 2012 en 7 p.p.; y las de secundaria completa se

diferenciaban por 11 p.p. y en 2012 por 7 p.p.

Quintiles de porcentaje de alumnos no promovidos sobre matricula final según estructura de la

escuela. Total país. Ciclos lectivos 2009 y 2012.

2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012

Ciclo básico 22,6 25,9 1,3 23,0 13,7 21,8 21,8 24,5 29,6 27,2 41,0 32,2

Ciclo superior 21,1 28,3 3,8 22,1 11,3 30,4 17,6 27,8 26,3 25,8 41,5 33,6

Secundaria

completa 23,7 22,5 7,3 15,8 16,1 18,8 22,1 20,9 28,2 24,1 39,1 30,8

Fuente: Elaboración propia sobre Relevamientos Anuales 2010 y 2013

quintil 4 quintil 5TotalEstructura

quintil 1 quintil 2 quintil 3

En cuanto a la evolución del porcentaje de desgranamiento, en general, en el universo total de

escuelas objeto de este informe, se ha registrado una levísima mejoría, pasando ese

porcentaje de 6,7% en el ciclo 2009 a 6,2% para el 201258. Si se analiza esta evolución por tipo

de estructura de la escuela, se ve que, en general, en las escuelas de sólo Ciclo Básico ha

crecido muy levemente el desgranamiento entre esas fechas (de 5,3% a 5,9%). A la inversa, en

las escuelas de Ciclo Superior, la retención ha mejorado (el desgranamiento se ha reducido casi

a la mitad: pasó de 7,8% a 4%). Y en las Secundarias Completas no se registran cambios

significativos (6,9% a 6,8%).

Como tendencia general, las escuelas de los quintiles de 2009 más desfavorecidos son los que

más mejoran en todas las estructuras de escuelas (véanse los quintiles 4 y 5); y a la inversa, las

escuelas de los mejores quintiles son las que más han empeorado (véase quintil 1).

Sin embargo, en el año 2012 al igual que en 2009, los promedios de desgranamiento se

incrementan en la medida en que se incrementa el quintil: los peores porcentajes de

desgranamiento se dan en ambos ciclos en los quintiles mayores. En cuanto a la brecha entre

los quintiles 4 y 5, la misma también se redujo reflejando que el descenso del desgranamiento

para las escuelas que partieron de la situación más desfavorable ha logrado acercarlas más a

los índices del 4to quintil.

Quintiles de porcentaje de desgranamiento según estructura de la escuela.

Total país. Ciclos lectivos 2009 y 2012.

2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012

Ciclo básico 5,3 5,9 -2,4 4,4 1,7 4,2 4,6 5,0 8,3 5,9 16,6 10,9

Ciclo superior 7,8 4,0 0,6 2,8 4,4 2,8 7,3 5,3 10,6 3,8 16,7 5,5

Secundaria

completa 6,9 6,8 -0,3 4,4 3,2 4,3 5,9 5,8 9,1 8,1 16,8 11,8


3 4 5TotalEstructura

1 2

58

El desgranamiento en estas escuelas es levemente superior al del total de estatales, y la mejoría en estos

3 años es algo menor aún que la registrada en el total de escuelas.

168

Porcentajes de alumnos no promovidos en los ciclos lectivos 2009 y 2012 por quintiles de

no promoción 2009 según tipo de estructura de la escuela y Jurisdicción.

2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012Buenos Aires 22,1 26,3 2,8 23,8 16,6 23,5 23,8 25,5 30,6 28,0 40,9 31,9Catamarca 19,1 33,8 19,1 33,8Chaco 31,3 21,1 0,0 20,1 2,2 0,0 19,0 6,6 34,5 33,3 61,8 28,7Chubut 26,8 24,6 16,9 25,9 23,0 22,7 27,5 28,7 29,3 26,4 40,5 19,4CABA 15,3 17,0 5,3 29,5 18,0 13,4Córdoba 14,6 18,5 0,0 2,0 4,2 13,0 7,7 10,5 15,4 20,3 25,3 26,8Corrientes 23,5 11,9 15,1 4,9 21,8 5,4 24,3 10,2 26,7 34,7 32,7 8,1Entre Ríos 27,3 28,0 5,9 15,4 14,9 25,4 24,2 22,2 32,2 33,9 44,9 36,4Formosa 17,8 15,2 0,0 7,2 6,7 8,9 16,2 18,1 39,7 22,6Jujuy 32,8 23,9 0,0 5,3 6,7 15,1 12,3 9,1 21,2 42,0 41,9 24,8La Pampa 21,8 19,9 8,0 8,3 15,4 15,2 19,2 19,1 26,7 28,0 35,4 25,9La Rioja 23,8 7,8 4,8 0,0 20,8 12,4 32,8 6,4Mendoza 33,4 31,3 15,8 28,1 25,4 28,1 32,3 28,9 43,7 22,5 52,4 44,3Misiones 22,0 18,3 0,0 7,4 5,2 9,3 15,2 16,9 26,8 23,5 37,1 22,0Río Negro 21,0 26,0 1,7 23,7 13,4 29,4 19,4 31,1 22,1 19,5 35,2 27,6Salta 21,1 21,1 1,1 5,1 16,2 19,2 18,3 19,8 28,9 27,3 31,7 23,8San Juan 26,8 37,1 0,0 61,1 13,5 21,2 31,2 12,3 41,4 45,4 47,5 39,8San Luis 22,9 13,3 0,0 3,8 6,1 0,0 17,7 13,8 29,9 7,9 40,0 25,8Santa Fe 24,2 29,9 3,5 28,5 10,6 21,0 17,4 25,9 26,8 29,3 41,7 37,2Sant.del Estero 10,3 27,8 0,0 30,3 23,2 13,1 36,5 36,1Tierra del Fuego 20,8 15,8 20,8 15,8Tucumán 28,2 28,9 5,1 16,4 14,0 20,1 21,2 32,9 30,4 29,9 46,1 32,3Buenos Aires 21,4 29,9 3,9 24,5 10,9 30,2 17,4 31,8 27,4 27,5 42,8 34,5Catamarca 16,4 18,5 0,8 11,0 9,6 25,6 14,7 20,4 23,4 17,5 32,0 13,2Chaco 17,1 13,2 8,0 5,1 12,7 20,9 14,8 11,7 18,6 14,7 24,8 7,4Chubut 28,5 26,0 16,8 19,6 18,5 5,7 27,2 27,4 29,1 22,0 50,5 56,7Córdoba 8,2 15,8 0,0 0,0 8,5 16,0Corrientes 23,3 16,3 15,7 14,4 24,3 16,1 25,8 18,8 32,6 16,7Jujuy 16,0 0,0 16,0 0,0La Pampa 22,1 18,0 7,1 6,4 15,4 19,2 20,2 18,5 29,0 22,6 37,0 21,4La Rioja 16,3 0,0 16,3 0,0Misiones 7,2 3,0 3,1 9,1 10,8 0,0Río Negro 45,2 29,0 45,2 29,0Salta 6,7 5,6 3,7 3,7 15,7 14,3 19,2 18,0 20,3 12,5San Juan 21,7 30,8 0,0 34,3 9,5 41,8 22,7 10,3 37,5 22,9San Luis 16,1 18,2 8,5 3,1 16,4 17,0 17,9 25,8Santa Cruz 24,1 27,0 11,3 21,6 18,2 17,1 21,9 32,0 27,8 29,3 35,1 34,3Santa Fe 0,0 5,9 0,0 5,9Sant.del Estero 4,2 16,3 0,0 13,5 13,0 34,5 37,8 17,1Buenos Aires 18,9 25,5 1,0 13,7 8,7 23,2 12,4 15,9 18,4 31,5 33,5 35,1Chaco 25,4 21,2 12,7 14,7 19,9 18,7 24,5 21,6 29,0 23,2 38,4 27,1Chubut 26,5 25,6 16,4 27,9 20,8 19,4 25,0 25,5 31,3 26,3 36,6 30,0CABA 28,2 27,5 14,2 20,4 22,4 25,1 27,6 28,1 32,8 30,0 43,0 32,5Córdoba 21,3 20,9 7,7 11,7 14,8 18,6 19,2 20,0 24,4 22,9 32,0 25,9Corrientes 19,3 14,8 7,4 8,6 12,9 13,3 18,5 17,4 23,3 16,6 34,3 18,6Entre Ríos 24,7 22,2 5,7 21,0 14,1 16,4 21,1 22,8 28,4 19,1 41,9 29,0Formosa 18,0 20,5 6,3 13,8 11,3 17,3 16,7 18,6 20,2 22,6 29,2 27,6Jujuy 30,7 26,6 13,1 19,0 23,5 21,6 31,7 23,7 37,6 32,6 50,0 40,2La Rioja 17,6 12,9 2,3 1,6 8,9 23,3 13,3 7,1 22,0 9,5 37,7 18,7Mendoza 32,3 27,3 17,4 20,5 26,3 23,0 33,1 26,0 39,5 32,0 45,6 35,5Misiones 22,2 19,5 3,6 12,1 16,7 17,2 21,9 18,4 27,3 23,8 34,7 24,3Neuquén 29,2 30,9 16,0 24,3 24,8 26,0 27,9 31,6 31,9 29,4 39,0 39,2Río Negro 24,1 25,5 7,5 18,7 17,5 23,8 23,0 22,7 27,1 30,1 35,1 27,9Salta 26,6 22,5 12,5 13,6 20,4 18,5 25,6 21,9 31,1 25,6 39,3 30,1San Juan 18,7 26,8 1,0 25,7 11,0 25,9 21,2 19,5 29,1 31,3 39,5 38,5San Luis 18,2 11,3 0,0 14,1 11,0 9,8 19,1 2,6 30,7 25,2 39,6 8,6Santa Cruz 50,0 24,0 50,0 24,0Santa Fe 21,6 23,0 8,5 17,8 14,4 19,8 19,3 22,3 26,1 25,2 36,5 29,3Sant.del Estero 10,8 22,4 0,0 22,5 1,6 29,8 8,3 18,2 18,0 21,1 32,0 28,4Tierra del Fuego 29,8 21,4 18,0 13,1 23,8 19,4 26,0 13,3 34,0 30,1 45,4 33,4Tucumán 20,0 20,2 8,1 16,1 13,8 15,9 18,6 21,0 22,8 20,9 33,0 25,3

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Relevamientos Anuales 2010 y 2013

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Tipo de

estructura de

la escuela

Jurisdicción Quintil 5Total Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4

169

Se mencionó que las escuelas con sólo Ciclo Básico59 habían incrementado el porcentaje de no

promovidos en 3,3 puntos porcentuales. Es así como San Juan empeoró fuertemente, y en

menor medida desmejoraron Buenos Aires, Córdoba, Río Negro y Santa Fé. No obstante, hubo

provincias que presentaron la tendencia opuesta: Chaco, Corrientes, Jujuy, San Luis, y en

menor medida Chubut, Mendoza, La Pampa y Misiones. La no promoción se mantuvieron

estable en Salta y Tucumán.

Las escuelas con sólo Ciclo Superior fueron las que en mayor medida empeoraron (siempre

respecto a 2009) en cuanto al porcentaje de no promovidos (7,2 puntos porcentuales de

diferencia). Sin embargo, la mayoría de las provincias tienen pocos casos y no tienen escuelas

en todos los quintiles, por ello a éstas no se las puede analizar en detalle. Entre las que tienen

casos suficientes, la que se encuentra en peor situación es Buenos Aires (mostró 8,5 puntos

porcentuales más que en 2009). También empeoraron, aunque en menor medida que el

promedio, las provincias de Catamarca y Santa Cruz. La tendencia contraria se evidenció en

Chaco, Chubut y La Pampa.

Las secundarias completas son el único tipo de estructura que mejoró durante los ciclos

2009/2012 la promoción; la disminución del porcentaje de no promovidos fue en promedio de

1,2 puntos porcentuales. De ellas, sólo empeoraron significativamente Santiago del Estero

(11,6 puntos porcentuales), San Juan (8,1 puntos porcentuales) y Provincia de Buenos Aires

(6,6 puntos porcentuales). En cambio, mejoraron más de 4 puntos porcentuales las provincias

de Corrientes, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Salta, San Luis y Tierra del Fuego. El resto de las

provincias, tuvo leves mejorías o se mantuvo relativamente estable.

59

De Catamarca, CABA, Formosa, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del Fuego no es conveniente

señalar nada porque hay pocas escuelas en este tipo de estructura.

170

Porcentajes de desgranamiento en los ciclos lectivos 2009 y 2012 por quintiles de

desgranamiento ciclo 2009 según tipo de estructura de la escuela y Jurisdicción.

2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012 2009 2012

Buenos Aires 4,5 4,9 -2,5 -2,4 1,6 1,4 4,2 4,0 7,3 7,8 14,2 15,5Catamarca 4,5 4,4 4,5 4,4Chaco 15,0 7,6 -42,4 0,0 1,8 7,0 11,5 10,4 23,3 26,4 27,9Chubut 2,3 2,4 -1,3 -7,5 0,0 0,5 1,2 1,4 3,8 4,6 6,4 8,3CABA 1,8 3,0 1,7 2,7 1,9 4,0Córdoba 10,4 9,3 -6,3 -6,6 1,5 0,0 5,9 3,8 14,2 18,0 25,0 30,6Corrientes 11,7 8,4 8,8 2,8 9,1 5,1 10,5 8,6 11,7 12,1 15,7 13,2Entre Ríos 9,4 9,3 -1,0 -2,8 3,4 3,9 7,4 8,3 13,3 13,3 22,4 24,8Formosa 6,0 10,2 -7,4 -5,0 0,0 0,3 3,0 6,2 11,4 14,4 25,6 30,1Jujuy 9,2 9,2 -3,7 0,0 2,0 5,1 6,5 8,4 8,7 11,0 15,0 18,2La Pampa 5,0 4,5 0,6 -2,6 3,5 0,6 5,5 2,0 6,8 6,1 9,0 16,5La Rioja 7,4 0,9 0,8 0,0 2,5 0,4 11,8 1,2Mendoza 12,4 2,1 6,4 -4,7 8,6 0,2 11,0 1,6 13,5 2,4 17,6 6,9Misiones 10,5 17,6 0,0 4,4 3,2 9,4 10,4 13,6 15,8 17,6 27,1 30,2Río Negro 6,8 11,3 3,4 3,4 4,9 10,6 7,6 12,7 10,7 16,4 10,8 19,9Salta 6,0 7,4 1,1 -1,6 2,8 1,3 6,4 2,4 8,2 8,2 9,0 14,0San Juan 8,7 10,8 0,0 0,9 1,4 6,3 3,4 8,4 11,1 9,7 23,6 21,5San Luis 5,6 8,7 0,0 0,0 2,8 4,5 7,8 8,1 10,4 11,9 21,6Santa Fe 7,1 18,2 -27,4 -1,7 0,0 8,6 3,7 15,4 10,1 22,7 19,9 31,1Sant.del Estero 2,9 2,2 -1,0 0,0 0,0 1,0 1,2 8,1 9,4 22,1 17,1Tierra del Fuego 0,0 -1,7 0,0 -1,7Tucumán 7,0 3,5 -2,2 -5,8 2,5 0,6 4,4 3,2 8,5 5,3 15,7 11,2

Buenos Aires 8,3 3,9 1,3 -2,2 5,2 0,9 8,2 2,9 11,1 6,3 17,4 13,3Catamarca 5,9 5,3 -0,6 -2,5 2,6 2,6 5,7 4,9 8,3 7,2 14,8 11,4Chaco 1,1 4,1 -7,3 0,0 -0,7 0,5 0,4 0,8 3,4 2,9 5,7 20,2Chubut 4,5 2,7 -1,1 0,6 2,8 2,5 3,2 4,1 5,3 4,3 17,7 5,9Córdoba 3,9 6,8 0,0 5,9 4,1 50,0Corrientes 3,5 2,1 1,6 0,7 1,7 1,0 4,6 1,0 5,9 4,2Jujuy -8,7 6,3 -8,7 6,3La Pampa 6,6 6,0 1,4 0,1 3,9 3,5 6,3 5,4 9,8 8,9 14,9 15,5La Rioja 3,4 4,9 3,4 4,9Misiones 4,2 8,2 0,0 6,3 7,5 12,0Río Negro 3,0 7,8 3,0 7,8Salta 2,5 3,3 0,7 0,7 5,5 8,7 10,2 10,7 10,5 19,0San Juan 11,7 11,2 0,0 5,0 5,3 7,1 12,0 14,6 18,8 17,1San Luis 10,4 8,0 4,2 5,9 11,9 6,8 12,9 9,1Santa Cruz 5,0 5,6 -0,8 -0,5 1,5 2,0 4,9 4,9 7,8 7,4 11,9 12,7Santa Fe 5,0 10,5 5,0 10,5Sant.del Estero 0,3 0,1 -6,3 0,0 -0,3 1,1 0,7 1,7 2,8 4,1

Buenos Aires 7,5 3,2 -4,3 -3,9 2,1 0,5 5,4 2,9 10,0 5,8 17,9 11,5Chaco 7,5 5,4 -1,3 -0,4 2,3 1,7 4,9 4,1 9,3 7,5 21,3 15,7Chubut 4,1 2,9 -1,1 -0,1 1,2 1,0 3,7 2,0 5,9 3,9 11,1 10,7CABA 9,1 10,1 1,0 1,5 4,4 4,8 7,5 8,3 11,9 12,4 20,2 22,3Córdoba 9,2 9,5 1,7 1,4 5,3 5,8 8,0 9,1 11,4 12,1 18,3 19,8Corrientes 6,4 3,4 0,5 -1,2 4,1 1,6 6,4 3,6 9,0 6,5 15,3 11,2Entre Ríos 8,6 8,2 0,1 -0,8 4,4 4,3 7,2 6,9 10,2 10,5 17,6 18,8Formosa 7,5 6,1 0,9 0,5 3,8 3,1 5,9 5,4 9,1 7,3 15,9 15,8Jujuy 5,1 5,7 -0,1 1,0 2,0 2,8 4,4 6,1 7,4 9,0 14,7 13,3La Rioja 4,9 4,2 0,9 -0,7 2,8 2,3 4,3 4,0 5,8 5,5 8,9 7,3Mendoza 8,3 2,0 1,4 -2,0 5,0 0,4 7,7 1,7 11,5 4,1 18,8 7,6Misiones 7,1 9,6 0,5 3,3 4,3 7,5 7,0 10,3 9,4 12,7 15,1 18,3Neuquén 6,1 7,0 -1,4 -3,2 3,7 3,9 6,2 7,4 8,9 10,1 13,2 16,5Río Negro 10,1 11,1 3,5 2,2 5,8 6,4 8,2 10,5 11,8 13,0 20,1 18,9Salta 7,8 7,6 0,8 0,6 3,9 3,4 6,3 6,3 9,9 9,2 16,1 18,8San Juan 4,7 5,9 -0,4 0,3 0,8 2,2 3,5 4,4 8,1 9,5 15,7 17,9San Luis 5,5 6,1 -0,3 -0,4 1,2 1,6 4,7 7,9 8,1 10,4 14,9 15,5Santa Cruz 6,7 7,4 6,7 7,4Santa Fe 4,1 14,1 -4,7 2,6 0,6 7,4 3,0 11,5 6,7 15,8 13,9 25,1Sant.del Estero 2,8 4,3 -0,1 -1,7 0,5 1,6 2,5 3,9 4,9 7,0 11,7 11,5Tierra del Fuego 5,5 0,9 1,6 -1,7 3,7 -0,5 4,9 0,6 6,9 1,4 9,8 5,3Tucumán 4,0 2,8 0,1 -0,9 2,4 0,9 4,3 2,5 6,0 4,7 10,2 8,6


quintil 2 quintil 3

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quintil 4 quintil 5Tipo de

estructuraJurisdicción

Total quintil 1

171

En promedio, el conjunto de escuelas objeto de este análisis entre 2009 y 2012 logró mantener estable el desgranamiento: lo redujo en medio punto porcentual, de 6,7% en 2009 a 6,2% en 2012. En promedio, en el Ciclo Básico también se mantuvo estable (apenas subió 0,6 puntos porcentuales), aunque en algunas provincias se registró un empeoramiento relativamente elevado: Santa Fé (11,1 puntos porcentuales), Misiones (7,1 puntos porcentuales), Río Negro (4,5puntos porcentuales), Formosa (4,2 puntos porcentuales). Por el contrario, la provincia que más mejoró fue Mendoza (redujo el desgranamiento en 10,3 puntos porcentuales), y en menor medida, incrementaron la retención Tucumán y Corrientes. En el Ciclo Superior en promedio, como se vio anteriormente, se redujo favorablemente el desgranamiento (3,8 puntos porcentuales). Cabe destacar a Buenos Aires, que redujo el desgranamiento en 4,4 puntos porcentuales. A la inversa, Chaco tuvo un incremento del mismo en 3 puntos. El resto de las provincias con información en todos los quintiles, se mantiene bastante estable. En las escuelas con estructura de Secundarias Completas el desgranamiento se mantuvo totalmente estable. Las provincias que tuvieron mejoras más pronunciadas fueron, expresadas todas en puntos porcentuales: Mendoza (-6,4), Tierra del Fuego (-4,6) y Corrientes (-3). A la inversa, la que más desmejoró su condición fue la Santa Fé (9,9 por encima de 2009). El resto se mantuvo relativamente estable. AGRUPAMIENTO DE LAS ESCUELAS EN RANGOS DE VARIACIÓN POR QUINTIL A continuación, se clasifican las escuelas de los quintiles de porcentaje de no promoción de 2009 en tres grupos, según la intensidad y dirección de la variación del % de no promoción en los últimos tres años. En este sentido, se definieron 3 grupos: por un lado el de aquellas escuelas que mejoraron 2 o más puntos porcentuales; luego el de aquellas que se mantuvieron estables con variaciones menores a +-2 p.p.; y por último las que empeoraron 2 o más puntos porcentuales. Distribución porcentual de las escuelas según la evolución del porcentaje de no promoción

2009/2012 por quintiles de porcentaje de no promoción 2009. Total país.

Estructura Comparación 2012 respecto a 2009 Total quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5

Mejoraron 2 o más puntos porcentuales 37,5 4,7 23,6 38,3 51,4 69,4

Estables 15,1 22,8 14,5 13,3 14,2 10,7

Empeoraron 2 o más puntos porcentuales 47,4 72,5 61,9 48,4 34,4 19,9


Estables 9,9 8,4 5,9 14,3 13,4 7,6



Estables 16,4 18,0 16,3 18,6 17,7 11,5



Ciclo básico

Ciclo superior

Secundaria

Completa

Casi la mitad (47,4 %) de las escuelas secundarias que cuentan con sólo Ciclo Básico, han empeorado su situación en cuanto a la no promoción. Un 37% de las escuelas ha mejorado, y un 15% se ha mantenido en iguales niveles que en 2009. El posicionamiento (quintil de pertenencia) que tenían en 2009 las escuelas de ese tipo, presenta una relación inversamente proporcional con la mejoría. Es decir, las escuelas de los

172

quintiles más desfavorecidos, son las que mayoritariamente mejoran hacia el 2012 (69% de las del 5to quintil, 51% de las del 4to quintil). Así mismo, la mayoría de las que empeoraron se ubicaban en los quintiles más bajos (los que estaban mejor en 2009). El retroceso de la no promoción fue más pronunciado en las escuelas que sólo cuentan con ciclo superior, ya que hay un mayor porcentaje de escuelas que empeoraron entre 2009 y 2012 (57,6%). Por ende son menores los porcentajes de las que se mantienen estables (10%) y de las que mejoran (32%). Y se repite la situación señalada en Ciclo Básico: a mayor quintil (a medida que se ubican en situaciones más desfavorables), la mejoría del período resulta mayor. Por último, las secundarias completas son las que en mayor proporción mejoran. Casi la mitad de ellas (47,7%),mejora, mientras que un 35,8% es el que empeora. Y se registra la misma tendencia: los quintiles más desfavorecidos contienen a la mayor proporción de escuelas que mejora, y viceversa. Son 3 de cada 4 escuelas del quintil más elevado (el peor posicionado) las que logran disminuir el indicador. El cuadro siguiente, replica el modelo anterior pero con respecto al desgranamiento. Distribución porcentual de las escuelas según la evolución del porcentaje de desgranamiento

2009/2012 por quintiles de desgranamiento 2009. Total país.

Estructura Comparación 2012 respecto a 2009 Total 1 2 3 4 5


Estables 21,9 25,8 32,5 21,9 19,6 11,9



Estables 21,3 38,7 30,3 21,8 12,6 3,4



Estables 29,9 30,7 42,1 36,1 21,9 18,6



Ciclo superior

Secundaria

Completa

Ciclo básico

Como puede notarse, en el Ciclo Básico alrededor del 42% de las escuelas empeora, el 36,2% mejora y el 22% se mantiene estable. También en este indicador son los quintiles mejores (los más bajos) los que en mayor medida empeoran y viceversa. En las escuelas de solo Ciclo Superior, más de la mitad mejora (56%) y sólo una de cada 5 empeora (21%). Particularmente mejoran las que estaban peor: 93% de las del 5to quintil muestran progresos de 2 o más puntos porcentuales. En las secundarias completas es similar la proporción de escuelas que mejora y que empeora (35% aproximadamente). También se observa que mejoran más las que estaban ubicadas en los quintiles con desgranamiento más elevado.

Primeras conclusiones Construir la estructura de quintiles para los indicadores de no promoción y desgranamiento,

ha posibilitado no solo obtener grupos de escuelas con diferente intensidad de estas

problemáticas para luego caracterizarlas, sino que también permitió identificar las tendencias

registradas en cada grupo.

173

En el año 2009, el porcentaje promedio de alumnos no promovidos de las 3.956 escuelas que

son objeto del análisis era del 23%. El mayor porcentaje se registraba en las secundarias

completas (23,7%) y el menor en las escuelas que sólo tenían Ciclo Superior (21,1%). Visto por

quintil, las diferencias se hacían pronunciadas con casi 10 puntos porcentuales de diferencia

aproximadamente entre cada uno de ellos, de esta forma ascendía al 40% aproximadamente

en el grupo más desfavorable.

Mientras tanto, el promedio de desgranamiento en el año 2009 en todas las escuelas es de

6,7%, registrándose el valor menor (5,3%) en las escuelas con sólo CB y el valor mayor (7,8%)

en las escuelas con sólo CS. Las distancias entre los quintiles, como es de suponerse al notar el

nivel del indicador, se hacían menores que en la no promoción. S En el quintil 1 -el que agrupa

las escuelas mejor posicionadas- los porcentajes de desgranamiento son negativos, es decir

que resulta mayor la matrícula a fin de año que la matrícula inicial, o sea que a lo largo del año

reciben más alumnos que los que pierden. Solo en el quintil 5 -el 20% de las escuelas peor

posicionadas respecto al desgranamiento- el porcentaje de alumnos que se han perdido a lo

largo del ciclo lectivo ronda aproximadamente el 17 %.

Hacia el ciclo 2012, el porcentaje de alumnos que no promueve se incrementa muy levemente: asciende en esos tres años un punto porcentual (de 23% a 24,2%). Este incremento es algo menor que el incremento que se registra en la totalidad de escuelas estatales, formen o no parte de las altamente intensificadas (1,5 puntos porcentuales de incremento). Este retroceso del rendimiento se registra particularmente en las escuelas con sólo Ciclo básico y en las de sólo Ciclo Superior. En cambio, en las Secundarias Completas, que fueron las que registraron el peor panorama inicial para este indicador, se produce un leve mejoramiento de la no promoción- Cabe resaltar que los quintiles que agrupan a las escuelas que estaban mejor posicionadas en

2009, son las que evidencian los retrocesos más fuertes del indicador y las que estaban en

2009 en mejor situación son las que más empeoran.

En cuanto a la evolución del porcentaje de desgranamiento, en general, en el universo total de

escuelas objeto de este informe, se ha registrado una levísima mejoría, pasando ese

porcentaje de 6,7% en el ciclo 2009 a 6,2% para el 2012. El desgranamiento en estas escuelas

es levemente superior al del total de estatales de todo el país (incluyendo también a las no

altamente intensificadas), y la mejoría en estos 3 años es algo menor aún que la registrada en

el total de escuelas

Sin embargo, cada grupo de escuelas se ha comportado de forma diferente: las de sólo Ciclo

Básico pasaron de 5,3% a 5,9%, en cambio las de sólo Ciclo Superior se beneficiaron con un

retroceso del 7,8% al 4% en el indicador, al tiempo que las secundarias completas se

mantuvieron rondando casi el 7%. Nuevamente, son las escuelas peor posicionadas en 2009,

las que logran mayoritariamente mejorar el indicador.

En cuanto a la magnitud de los cambios, casi la mitad de las escuelas de sólo Ciclo Básico

empeoraron la no promoción en 2 o más p.p., un 37% la mejoró en esa intensidad y un 15%

mantuvo el nivel; entre las de sólo Ciclo Superior casi el 60% empeoró, el 32% mejoró, y un

174

10% se mantuvo; entre las secundarias completas, el 36% empeoró, casi la mitad mejoró y el

16% fue estable.

En términos de desgranamiento, de las de sólo CB el 42% empeoró en 2 o más p.p., el 36%

mejoró y el 22% fue estable; en las de sólo CS el 23% empeoró, el 56% mejoró y el 21% estuvo

sin cambios; de las secundarias completas el 36% empeoró, el 35% mejoró y el resto no mostró

cambios.

En síntesis, de estos procesamientos surge que se lograron mayores avances en la retención

que en el rendimiento y que fueron las escuelas en peor situación inicial las que lograron más

progresos en los indicadores. En el Anexo IV se incluye otra información que ha sido procesada

para la elaboración de este análisis, producción a cargo de las consultoras Silvia Catalá y

Melina Con.

El estudio a cargo de Irene Kit ofrece una lectura complementaria sobre la misma información

y algunas reflexiones que conviene considerar en relación a la producción de información que

serán retomadas en las recomendaciones. Copiamos textualmente de su informe las siguientes

conclusiones sobre el comportamiento de la matrícula en las escuelas alcanzadas por un

conjunto de línea de intervención de PROMEDU. El trabajo hace comparaciones entre las

escuelas bajo estudio y las escuelas que no han contado con más de dos líneas de intervención

durante por lo menos dos años:

“… 1.1 MATRICULA Y SECCIONES. Se registra una importante mejora de la cantidad de

estudiantes matriculados en las escuelas PROMEDU. Considerando la misma nómina o

cobertura de establecimientos se pasó de tener 941.600 estudiantes a tener 1.069.000, lo que

representa un 14% más de estudiantes en 2012 en relación con 2009. Los estudiantes de 13

años se incrementan en un 16,6% frente al 10,8% de los estudiantes de 17 años. Este

incremento estuvo acompañado además por un aumento en el número de secciones o grupos

de estudiantes, lo que permitió mantener e incluso mejorar levemente la cantidad de

estudiantes por sección y por lo tanto la proporción profesor/alumno.

- En el marco de la oferta secundaria estatal provincial, la matricula que se inscribe en

estas escuelas ha aumentado en su peso relativo. La participación de la matrícula de

escuelas PROMEDU sobre el total de escuelas secundarias estatales crece en más de

cuatro puntos porcentuales, desde el 42% en 2009 hasta el 46% en 2012.

- Este aumento de matrícula en las escuelas PROMEDU es equivalente al incremento del

total de la secundaria estatal. En las escuelas secundarias estatales por fuera de este

universo PROMEDU la matrícula se mantuvo prácticamente estabilizada en el periodo.

Esto puede estar indicando, que las características de estas escuelas favorecen la

inclusión de los estudiantes y la selección de estas escuelas por parte de las familias.

- Las provincias que tienen 5 grados para la educación secundaria común dan cuenta de

un menor dinamismo en el incremento de matrícula, situándose bastante por debajo

del 13.6% de aumento que se registra para el conjunto. En contrapartida hay un

mayor dinamismo en varias de las provincias que adoptaron o confirmaron la

estructura de 6 grados de educación secundaria. Este resultado está traccionado por

un incremento del 25% en la provincia de Buenos Aires, para las escuelas PROMEDU.

175

1.2 ESTUDIANTES REPITENTES Y CON SOBREEDAD. En la comparación con el resto de escuelas

estatales las escuelas PROMEDU tienen una mayor cantidad de repitentes y estudiantes con

sobreedad avanzada. Ello resulta consistente con los criterios de selección para participación

en el programa.

- El porcentaje global de repetición se mantiene estable, en torno al 14%; no obstante

en el grado 8º se mantiene en torno al 20%. Se consolida el perfil de una repetición

entre 2 y 3 puntos porcentuales por encima de las escuelas estatales no incluidas en

PROMEDU. El porcentaje de repetición en los grados 7 a 9 se incrementa en un punto

porcentual aproximadamente, y se compensa con una disminución de dos puntos

porcentuales en los grados 11 y 10.

- La sobreedad total se mantiene entre 2009 y 2012, y los valores son similares grado

por grado (entre el 47% y el 52%). La sobreedad avanzada (dos y más años de

sobreedad) se mantiene en torno al 23%.

- La mayor inclusión de estudiantes anteriormente señalada no produjo un

empeoramiento de los resultados alcanzados hasta el momento, si bien las brechas

entre las escuelas PROMEDU y el resto de las escuelas estatales se mantienen en forma

muy pareja.

Un texto resaltado identifica un conjunto de años de estudio que requieren una atención priorizada. Este tipo de análisis ofrece un elemento importante para algunos de los señalamientos hechos en el marco de esta consultoría en relación a la necesidad de identificar más específicamente los destinatarios de las acciones e intervenciones.

El análisis de tendencias, luego de dos años de implementación,

permite evidenciar un proceso de inclusión educativa,

especialmente traccionado por las escuelas PROMEDU y

acompañado por esfuerzos provinciales para mantener el ratio

profesor alumno deseado. Muestra además la necesidad de

enfatizar en las problemáticas de exclusión en los grados 8vo y

10mo, donde consistentemente se agudizan la reprobación y el

abandono.

“… La diferencia principal entre ambos grupos de escuelas, es que las escuelas PROMEDU

tienden a tener elevado y creciente el problema de la reprobación intraanual, mientras que en

el resto de las escuelas estatales el deterioro se reparte casi a partes iguales entre reprobación

y abandono. Es notable el incremento del abandono en los grados 7 a 9 en la educación estatal

no incluida en PROMEDU. La siguiente tabla presenta gráficamente esta información…”

El estudio incluye también el análisis de los indicadores por provincia y la utilización de

“marcadores” que utilizan la lógica cromática de los semáforos para señalar avances y

dificultades.

176

“… La desagregación por provincias genera información adicional para comprender la

dinámica de procesos recientes. Para caracterizar la evolución y situación final se

utilizan marcas gráficas para orientar la lectura. Para la evolución, los puntos rojos

indican empeoramiento en el indicador; los puntos grises, estabilidad en el indicador; y

los puntos verdes, mejoramiento en el indicador. Para la situación final, los números en

rojo indican comportamientos inferiores al promedio; y si la celda está pintada de

amarillo es señal de las peores situaciones en relación con el promedio. Por otra parte,

se encuentra una diferencia en la tendencia y el nivel del indicador de abandono

intraanual. Mientras que en la estructura de 5 grados el indicador tiene valores más

altos y la tendencia es creciente, en las distintas formas de la estructura de 6 grados el

abandono intraanual tiene valores más bajos y tendencia decreciente. La reprobación

en la estructura de 5 grados se mantiene, por lo que todo el deterioro de promoción es

a expensas del abandono; mientras que en la estructura de 6 grados incrementa la

reprobación y el abandono disminuye…”

Indicadores intraanuales por provincia, evolución 2009 a 2011, universo de escuelas PROMEDU. Promoción, reprobación y abandono.

Año 2009 Año 2011 Año 2009 Año 2011 Año 2009 Año 2011

TOTAL 71,6% 69,4% 21,7% 24,3% 6,7% 6,2%

Buenos Aires 72,2% 66,5% 21,3% 29,0% 6,4% 4,5%

Chubut 71,0% 70,3% 25,3% 26,5% 3,7% 3,2%

Córdoba 71,6% 71,2% 19,1% 19,3% 9,3% 9,5%

Corrientes 76,1% 79,2% 17,7% 15,8% 6,1% 5,0%

Entre Ríos 67,8% 69,9% 23,8% 22,1% 8,4% 8,0%

Formosa 75,8% 77,9% 16,7% 16,3% 7,4% 5,8%

Catamarca 79,0% 76,1% 15,2% 19,0% 5,8% 4,9%

La Pampa 74,5% 74,5% 20,1% 21,1% 5,4% 4,4%

San Juan 75,7% 67,9% 18,2% 24,4% 6,1% 7,6%

San Luis 78,0% 80,1% 16,4% 14,7% 5,5% 5,1%

Santa Cruz 72,0% 76,4% 23,0% 20,0% 5,0% 3,6%

Tierra del Fuego 66,5% 67,6% 28,0% 30,3% 5,4% 2,1%

Tucumán 75,8% 76,5% 19,9% 19,5% 4,2% 3,9%

Stgo del Estero 90,2% 73,0% 8,0% 21,7% 1,7% 5,2%

Chaco 66,6% 71,8% 24,4% 20,6% 9,0% 7,6%

Misiones 71,2% 66,3% 21,1% 23,6% 7,6% 10,2%

La Rioja 74,9% 87,8% 20,4% 10,2% 4,7% 2,0%

Salta 69,3% 71,4% 22,8% 20,0% 7,9% 8,6%

CABA 65,1% 64,3% 25,8% 26,2% 9,1% 9,4%

Jujuy 66,2% 71,0% 28,7% 23,3% 5,0% 5,7%

Mendoza 62,4% 67,9% 29,4% 28,9% 8,2% 3,2%

Neuquén 66,0% 67,8% 27,8% 27,1% 6,2% 5,1%

Río Negro 68,3% 71,6% 21,6% 18,8% 10,1% 9,6%

Santa Fe 74,8% 61,3% 20,5% 24,2% 4,7% 14,4%

% reprobación

intraanual % abandonantes/ excluidos% Promoción intraanual

PR

OV

INC

IAS

CO

N E

ST

RU

CT

UR

A E

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E 6

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INC

IAS

CO

N

ES

TR

UC

TU

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UC

AC

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CU

ND

AR

IA D

E 5

Fuente: Estudio elaborado por Irene Kit, encargado por el BID.

“…Es interesante analizar las distintas combinaciones de los indicadores en la evolución

y en la situación final. En la evolución, si la promoción mejora, es porque los otros dos

indicadores (reprobación y abandono) disminuyen (Chaco, La Rioja), o por lo menos

177

uno de ellos y el otro se mantiene estable (Formosa, Neuquén, Rio Negro). Si la

promoción empeora, ello puede ser a expensas del incremento de uno de los otros dos

indicadores mientras el otro se mantiene estable o incluso mejora (Buenos Aires, San

Luis); o del empeoramiento de ambos (Santa Fe, Misiones). La situación final enfoca

más el resultado que la tendencia. Un indicador puede ser estable o incluso mejorar,

pero la situación final puede ser severa. Por ejemplo en el abandono anual de Chaco,

Río Negro, Córdoba; o en la reprobación anual de Mendoza o Chubut…”.

Como se desprende del cuadro, sólo tres jurisdicciones han presentado una mejora en la

promoción, la reprobación y el abandono intraanuales: Chaco, Santa Cruz y Corrientes

mientras que sólo cuatro son las que desmejoran su condición en los indicadores analizados:

Santiago del Estero, San Juan, Misiones y Santa Fe.

Por último, la consultora señala algunas cuestiones a considerar que vale la pena tener en cuenta para diseñar próximas intervenciones:

“… La organización e implementación curricular tradicional de la educación secundaria

incluye en si misma muchas fisuras que perjudican y complican el logro de la

escolarización obligatoria para este nivel, en particular para los estudiantes más pobres

o de entornos culturales diversos a la cultura predominante representada en la escuela.

Estos estudiantes han llegado con dificultades a este nivel, y que encuentran que el

sistema educativo desconoce su capital cultural y lo compele a insertarse en una trama

en la cual se halla en desventaja.

La reprobación y el abandono, la acumulación de sobreedad, son situaciones escolares

asociadas a una estructura graduada de alta rigidez. A grandes rasgos y con una

simplificación operativa para el análisis, la reprobación da cuenta de dificultades en el

nivel de los aprendizajes que se pueden construir en la escuela; y el abandono da

cuenta de procesos de exclusión (temporaria, hasta que se hace definitiva) que cierran

el acceso a las oportunidades educativas. Ambos procesos deben ser minimizados para

respaldar un recorrido sin fracasos en este nivel educativo…

Esos procesos de acompañamiento, combinando aspectos pedagógicos, normativos y

también motivacionales, son los que permitirán poner en valor los esfuerzos financieros

y materiales que se ha canalizado hacia las escuelas, en grandes magnitudes….”

178

3.2 Costos

3.2.1 El análisis costo-beneficio

Tal como se contempló en la Matriz de Evaluación de los Términos de referencia de la

consultoría se prevé la elaboración del análisis de costo-beneficio y la elaboración de la tasa

interna de retorno para las líneas de intervención seleccionadas en el Sub Programa I –

Componente 1 Acciones orientadas a mejorar la oferta escolar, Línea 1, Mejora de la

enseñanza de Ciencias y Naturales y las Matemáticas en el nivel Primario, Línea 2, Mejora de

las condiciones de enseñanza en el aula y en la institución educativa, Sub línea 2.1. Nuevas

tecnologías de la Información y la Comunicación y Sub línea 2.2. Centros de Actividades

Juveniles (CAJ), Sub línea 2.3. Planes de Mejora Institucional (PMI).

En cada caso, dado el horizonte temporal del flujo de fondos del préstamo, se contempló el i)

flujo de costos, ii) la tasa de descuento y iii) el flujo de los beneficios estimados. En función de

la disponibilidad de la información desagregada se elaboraron hipótesis y se elaboró la

estimación del beneficio económico para la determinación de las líneas cada línea de

intervención.

Tal como afirma Woodhall (2004), el análisis costo-beneficio es una de las principales

herramienta que permiten realizar una comparación sistemática de la magnitud de los costos y

beneficios de una determinada forma de inversión con el fin de evaluar su rentabilidad

económica y su distribución en el tiempo.

Para medir la rentabilidad económica, con frecuencia se utiliza la tasa de retorno como

herramienta del planeamiento que implica calcular, para cada programa, acción y/o

componente (cuando los datos se encuentran disponibles y desagregados) el valor presente o

actual neto de los ingresos y costos futuros. Los programas que presentan valores presentes

netos positivos, deberían ser estimulados y los que presenten valor cero o negativo deberían

recibir menos recursos en proporción al gasto total en educación.

En base a la disponibilidad de la información desagregada, se calculó el Valor Actual Neto

(VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR). El primer elemento, se calcula a partir de la diferencia

entre los beneficios y los costos. El valor presente neto es la suma de los beneficios presentes

menos la suma de los costos presentes. Si da mayor que cero, conviene realizar la inversión,

exante, o en caso de ser expost, valida la inversión realizada. El segundo elemento, la TIR, es la

tasa de interés que equipara el valor presente de los costos con el valor presente de los

beneficios esperados. Se llama interna porque surge dentro del propio cálculo (no se estima

¨por fuera¨). Si la TIR es mayor que la tasa de descuento (cualquier tasa de un proyecto

alternativo de inversión del dinero), eso indica que conviene realizar la inversión en educación.

El Valor Actual Neto El Valor Actual Neto (VAN) es un indicador habitualmente utilizado en el análisis económico

como una herramienta para el cálculo de la rentabilidad que puede alcanzarse al realizar una

179

determinada inversión, e incluso como una forma de comparar los beneficios de inversiones

alternativas.

El VAN calcula el valor presente o actual de los flujos de fondos futuros originados por una

determinada inversión. Es decir, se trata de un indicador que relaciona los costos y los

beneficios de una inversión determinada. Para ello, se consideran tanto los ingresos esperados

en cada período a considerar llevados a valor presente mediante una tasa de descuento que se

supone representativa (por ejemplo, la tasa de interés promedio a la que podría colocarse en

plazo fijo el volumen de capital a invertir), así como los montos que deberán ser

desembolsados para llevar adelante la inversión en cuestión, también descontados a la misma

tasa.

Su fórmula de cálculo es:

Siendo: Vt: flujo de fondos netos en cada período (t) k: tasa de descuento

Es decir, que el cálculo del VAN estima el valor presente de la suma de los ingresos y egresos

asociados a un determinado proyecto de inversión, para evaluar su conveniencia económica. Si

el VAN de un proyecto resulta positivo, entonces su aplicación es recomendable. Asimismo,

entre proyectos alternativos, aquél que resulte con un valor actual neto más elevado debe ser

priorizado, ya que permite una rentabilidad más elevada.

En el análisis de las políticas sociales, y específicamente de la política educativa, desde una

perspectiva económica se puede considerar como un criterio útil para la evaluación de los

distintos programas e intervenciones educativas.

No obstante, debe enfatizarse que el diseño y la ejecución de diferentes intervenciones

educativas exceden a los fenómenos exclusivamente económicos, aún cuando en diversos

aspectos sus costos y sus impactos pueden ser medidos desde esta perspectiva.

Es decir que, la inversión en educación, tiene efectos de compleja limitación para su

cuantificación de manera directa desde el punto de vista económico, por lo que los análisis de

la eficiencia de la inversión en educación realizados desde una perspectiva de costo–beneficio

pueden considerarse un instrumento complementario, que brinda elementos que aporten

hacia una mejor asignación de los recursos presupuestarios con los que se cuenta en un

determinado período, pero nunca el único criterio válido.

En este contexto, para el análisis de costo-beneficio de las líneas de intervención en el marco

de la consultaría y la estimación del cálculo del valor presente de la inversión en educación se

requiere en primer lugar la identificación de las principales variables y parámetros.

180

Horizonte Temporal Para la determinación de los costos y la definición del horizonte temporal a ser considerado, el

mismo resulta establecido en el marco del programa PROMEDU II (Programa de Apoyo a la

Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa, fase 2) que establece desembolsos a lo

largo de 4 años (2011-2014). Asimismo, se consideran para los años de aplicación del

PROMEDU II los costos asociados a la inversión educativa que resulta independiente de la

programación y corresponden a las erogaciones efectivamente realizadas.

Desde el lado de los ingresos, por el contrario, en este tipo de inversiones se encuentran

algunas dificultades, ya que, algunos de los beneficios asociados a la implementación del

programa no son cuantificables inmediatamente (como el impacto del mayor nivel de

capacitación formal en las remuneraciones, que recién será observable cuando el individuo se

incorpore al mercado laboral de manera activa) a la vez que supone una mejor situación

relativa que lo acompañará durante toda su vida adulta.

Se hace necesario, por lo tanto, definir un horizonte temporal a ser considerado en el análisis

de los flujos de beneficios asociados a la implementación del programa.

En esta evaluación se asume que los individuos que son alcanzados por algunas líneas del

programa, se vinculan al mercado laboral según la estructura que puede extraerse de la

información presentada por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC para el año

2012 (promedio de los cuatro trimestres). Es decir, se toma como supuesto que las

características del mercado laboral permanecerán, en promedio , relativamente constantes a

lo largo de todo el período analizado. En relación al horizonte temporal, se considera que los

beneficiarios del programa forman parte de la población económicamente activa (PEA) entre

los 14 y 65 años. En el caso de las líneas destinadas exclusivamente a estudiantes secundarios,

se considera el flujo de ingresos de los mismos a partir de los 18 años, debido a que en el

presente análisis resulta relevante únicamente el diferencial de ingresos que el beneficiario

obtendrá debido a su mayor nivel de capacitación en relación al escenario de no aplicación del

programa.

Tasa de Descuento

La tasa de descuento cobra una mayor relevancia toda vez que los horizontes temporales de

los costos y los beneficios difieren considerablemente. En este caso, la tasa de descuento

utilizada fue del 12%, según el estándar del BID y la establecida en el convenio del préstamo

PROMEDU II.

Flujo de Costos

En el flujo de costos contemplado en los términos de referencia del programa PROMEDU II se

programaron desembolsos a lo largo de 4 años (2011-2014) que preveían el siguiente

cronograma de ejecución:

181

Fuente 2011 2012 2013 2014 TOTAL

BID 138,00 257,21 79,29 18,00 492,50

LOCAL 16,25 25,25 8,30 5,20 55,00

TOTAL 154,25 282,46 87,59 23,20 547,50

(En Millones de USD)

Mediante el procesamiento de la información suministrada por la coordinación de PROMEDU

de los POAs de los años 2011, 2012, 2013 y 2014 se considera la ejecución presupuestaria

devengada para cada las cuatro líneas de intervención en cuestión. La Mejora de la enseñanza

de Ciencias y Naturales y las Matemáticas en el nivel Primario, la Mejora de las condiciones de

enseñanza en el aula y en la institución educativa mediante las Nuevas tecnologías de la

Información y la Comunicación, los Centros de Actividades Juveniles (CAJs) y los Planes de

Mejora Institucional (PMI) del nivel secundario.

(En Millones de USD)

FLUJO DE BENEFICIOS

Para medir el flujo de beneficios asociados a la implementación de las líneas de intervención

específicamente consideradas se requiere elaborar un mecanismo que permita monetizar los

impactos que corresponden a la aplicación de cada una de ellas.

Para ello, un primer paso es identificar los impactos principales del programa que puedan ser

medibles.

i) En términos generales, se consideran los siguientes impactos, según sean relevantes

en cada caso:

a) Mayor nivel de ingreso/matriculación

b) Menor nivel de repitencia

c) Mayor nivel de permanencia

d) Mayor porcentaje de graduación de alumnos que reciben programa

Intervención 2011 2012 2013 2014 TOTAL

PMPT y PNECN 6,73 4,69 6,56 12,36 30,33

TICs y AMD 0,06 8,04 4,59 1,22 13,91

CAJs 0,21 6,93 5,69 8,25 21,08

PMI 3,57 5,49 0,00 0,00 9,06

182

ii) Medición de los impactos60:

a) Indicadores de Eficiencia Interna: indagación respecto del

comportamiento de los indicadores de flujo (promoción efectiva,

repitencia y abandono) en los sub universos de instituciones educativas

previó y post a cada una de las intervenciones.

b) Para cada línea de intervención se contrastaron los indicadores de

eficiencia entre los años 2009 y 2012 procurando identificar las

instituciones con aplicación univoca de cada una de las mismas.

iii) Monetización de los impactos:

a) Los impactos i.a), i.b) y i.d) pueden asociarse a un mayor nivel de ingreso

salarial a lo largo de la vida laboral de los individuos vinculado a la mayor

capacitación formal en base a la información procesada que surge de la EPH-

INDEC.

Valores en $ Valores en USD

Hasta primario incompleto $ 31.115 USD 6.838

Primario completo $ 38.678 USD 8.501

Secundario incompleto $ 40.729 USD 8.951

Secundario completo $ 48.429 USD 10.644

Terc/univ incompleto $ 55.168 USD 12.125

Terc/univ completo $ 71.502 USD 15.715

Ingreso anual por nivel de educación (promedio 2012)

Fuente: EPH-INDEC y BCRA – Promedio 2012 (cuatro trimestres).

En cada caso, se considera el diferencial de ingresos recibidos por el mayor

nivel educativo a lo largo de toda la vida laboral del individuo, ponderado en

los distintos períodos por el nivel de la Tasa de Empleo. Dicha tasa, obtenida a

partir de la información de la EPH-INDEC, indica la relación entre la población

ocupada y la población total mayor de 14 años, lo que nos da una estimación

de la cantidad de individuos del universo considerado que tendrá empleo para

cada período. De esta forma, se introduce en el cálculo el hecho de que

algunos beneficiarios del programa no contarán con ingresos adicionales

vinculados a su mayor capacitación debido a no encontrarse empleados

(voluntaria o involunariamente) y que dicha condición varía en las distintas

etapas de su vida adulta.

60

Debido a que al momento, Diciembre/14-Marzo/15 no se cuentan con los resultados del ONE 2013 que

permitirán indagar y contrastar los resultados alcanzados en términos de las metas de aprendizaje de

los alumnos/as en las escuelas de control, se optó por aproximar mediante las variaciones de los

indicadores de eficiencia interna.

183

Tasa de empleo

14-24 años 14,1%

25-34 años 74,0%

35-49 años 78,4%

50-59 años 72,1%

60-65 años 24,9% Fuente: EPH-INDEC – Promedio 2012 (cuatro trimestres)

a) El impacto i.a) implica, asimismo, un incremento en los costos asociados al

programa debido a que una mayor cantidad de alumnos se matricularán a

partir de su aplicación, incrementando el gasto educativo61.

b) Contrariamente, el efecto de i.c) se asocia a un menor gasto educativo

debido a que un menor nivel de repitencia corresponde a menor tiempo

de escolarización de los alumnos involucrados, reduciendo los costos por

alumno durante su permanencia y egreso del nivel educativo.

Fuentes de Información utilizadas Relevamiento Anual de Estadística de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la

Calidad Educativa/Ministerio de Educación de la Nación.

Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo Nacional/Ministerio de

Educación de la Nación.

Encuesta Permanente de Hogares/Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Banco Central de la República Argentina

Metodología del Análisis de Costo-Beneficio según líneas de intervención Línea 1. Acciones orientadas a mejorar la oferta escolar: Mejora de la enseñanza de Ciencias Naturales y las Matemática en el nivel primario El Plan de Enseñanza de las Ciencias Naturales y el Plan de Enseñanza de la Matemática en el

nivel Primario se propone consolidar las políticas de enseñanza entendiendo a las mismas

como la responsabilidad indelegable del Estado de acompañar y proponer mejores condiciones

61

Para el realizar los cálculos correspondientes, se consideró un valor de inversión por alumno de USD

2.152 anuales para la escuela primaria y USD 2.826 para la escuela secundaria, correspondiente al

promedio registrado en el período 2011-2013 en escuelas de gestión estatal considerando la

información publicada por la CGECSE/MEN (ver Anexo 4). Se consideró dichos valores para todos

los años en que el costo por alumno fuera relevante, ya sea para calcular la mayor inversión necesaria

por un incremento en la matrícula primaria o secundaria, o para estimar el ahorro derivado de una

menor repitencia.

184

de enseñanza en cada escuela aportando al desarrollo institucional y mejora de la calidad de

las mismas. Los Planes tienen como eje de su preocupación y de sus acciones al colectivo

docente, ya que en eso se basa su sustentabilidad en el tiempo.

Las propuestas apuntan a fortalecer la dimensión colectiva de la enseñanza y la continuidad de

la misma a lo largo de la trayectoria escolar de los alumnos. El abordaje institucional se ofrece

como una garantía de que la escuela vaya ganando en autonomía e integre dentro de sus

prácticas habituales el impulso que se espera impriman las premisas y acciones que propongan

estos planes de enseñanza.

El principal desafío es lograr un diálogo efectivo entre el devenir cotidiano de la enseñanza en

la escuela y las propuestas que estos Planes contienen, que permita a los docentes evaluar la

pertinencia de los mismos para el grupo particular de chicos a su cargo, operar la selección de

los contenidos curriculares que consideren más adecuada a la hora de enseñar y, final y

principalmente, abocarse a la tarea de enseñar.

Para la medición del impacto de las líneas se seleccionaron las escuelas del nivel primario

dentro del universo PIIE que declaran contar con el PMPT y/o PNECN y se consideraron en

conjunto para imputar los indicadores de promoción, repitencia y abandono de los años 2009 y

2012. Los resultados arrojaron fueron: i) mayor permanencia del 1,9%; ii) aumento de la

promoción del 4,4% y iii) disminución de la repitencia del 2,6%.

Elaborando el flujo de fondo, se obtuvo que:

VALORES TOTALES

Egresos descontados 181,03

Ingresos descontados 278,01

VALOR ACTUAL NETO 96,98

1,54

Relación Beneficio-Costo

Esto quiere decir que la aplicación del programa tiene una relación entre beneficios y costos de

1,54, lo que significa que por cada dólar que se gasta en la línea Mejora de la enseñanza de

Ciencias Naturales y las Matemática en el nivel primario, se obtiene un beneficio social

equivalente a USD 1,54, es decir, un 54% superior al monto invertido en la aplicación del

programa.

En términos de su valor presente, la inversión de USD 30,3 millones en el período 2011-2014

tiene un valor positivo de USD 96,98 millones, resultado de los beneficios netos asociados a la

implementación de esta línea de acción en el marco del PROMEDU II.

Línea 2. Mejora de las condiciones de enseñanza en el aula y en la institución educativa Línea 2.1. Nuevas tecnologías de Información y la Comunicación

La implementación de la línea de dotación de equipamiento denominado Aulas Digitales

Móviles a escuelas del nivel Primario y complementariamente se realizaron acciones de

185

continuidad en la formación en servicio para la inclusión pedagógica delas TIC en las

propuestas de enseñanza de escuelas comprendidas en la cobertura del programa PIIE:

Para la medición del impacto de las líneas se seleccionaron las escuelas del nivel primario

dentro del universo PIIE que declaran contar con el TIC y ADM y se consideraron en conjunto

para imputar los indicadores de promoción, repitencia y abandono de los años 2009 y 2012.

Los resultados arrojaron fueron: i) mayor permanencia por 0,5%; ii) aumento de la promoción

del 3,1% y iii) disminución de la repitencia del 2,6%.

Resulta importante destacar no se observa un impacto importante en la permanencia, a

diferencia de lo registrado en los otras tres estimaciones, razón por la cual se vuelve a reforzar

la importancia de considerar a éstos ejercicios como aproximaciones posibles, con la

información disponible a la fecha, para poder cuantificar los beneficios y su transformación en

valores monetarios.

Como puede observarse, la implementación de la línea Nuevas tecnologías de Información y la

Comunicación tendría una relación entre los beneficios a obtener y los costos asociados a su

aplicación de 4,83, lo que significa que el beneficio social equivale a casi cinco veces los

egresos totales que se requieren.

VALORES TOTALES




4,83


En efecto, es uno de los mayores niveles de relación costo-beneficio, razón por la cual se

reitera la cautela en su utilización. En relación al valor presente del programa, la inversión de

USD 13,98 millones en el período 2011-2014 corresponde a un valor positivo de USD 192,55

millones.

Línea 2.2. Centro de Actividades Juveniles – CAJ Los CAJs están constituidos como espacios dentro de la escuela y fuera del horario escolar, que

tienen como propósito desarrollar propuestas de extensión formativa: culturales, artísticas,

deportivas, de construcción de ciudadanía, de acción comunitaria y de emprendimientos

escolares que promuevan la participación activa de los jóvenes.

Los CAJs se proponen constituirse en un espacio que posibilite la ampliación y diversificación

del horizonte de oportunidades de los jóvenes en tanto se los convoca a participar, demandar,

decidir, disfrutar y producir con otros jóvenes, favoreciendo y consolidando los vínculos entre

ellos y con los adultos que también participan de estas actividades. A la vez, los CAJs se

conforman en un ámbito de reinserción institucional para muchos adolescentes y jóvenes en la

medida en que, al participar de actividades no formales, encuentran la posibilidad de

restablecer su vínculo con el acto de aprender y con la construcción de los saberes con otros.

186

A diferencia de las otras intervenciones, para la medición del impacto de la presente línea se

debió utilizar la información que surge del SITRARED que idéntica que cuales son los códigos

de establecimientos que cuentan con CAJs para posteriormente vincular los indicadores de

proceso en base a la base de datos del nivel secundario desarrollada en aparatados anteriores,

y sobre la cual, se diferenciaron a aquellas que registraron algún PMI durante el periodo 2011

y 2014, como mecanismo de aislar efectos de otras intervenciones.

Los indicadores de promoción, repitencia y abandono entre los años 2009 y 2012 arrojaron un

diferencial de: i) mayor permanencia por 0,75%; ii) aumento de la promoción del 3,98% y iii)

disminución de la repitencia del 4,73%.

En este caso, el resultado del análisis beneficio-costo nos indica que la aplicación del programa

tiene una relación de 1,47, lo que significa que por cada dólar que se gasta en la línea Centro

de Actividades Juveniles (CAJ), se obtiene un beneficio social del 47% superior al monto

invertido en la aplicación del programa.

VALORES TOTALES




1,47


En términos de su valor presente, la inversión de USD 21,07 millones en el período 2011-2014

tiene un valor positivo de USD 9,67 millones, resultado de los beneficios asociados a la

implementación de esta línea de acción en el marco del PROMEDU II.

Línea 2.3. Planes de Mejora Institucional (PMI) Cada institución secundaria recibe recursos asignados para el financiamiento de horas

institucionales y un monto para gastos operativos. La cantidad de horas y los recursos para

gastos operativos por institución se asignan en función de los rangos establecidos de acuerdo a

la matrícula de cada establecimiento.

A efectos de que las escuelas se concentren en los aspectos pedagógicos y de organización

institucional y no en el financiero, al momento del diseño de los planes de Mejora

Institucional, solamente deben tener en cuenta la cantidad de horas institucionales y el monto

fijo otorgado para gastos operativos.

Para la medición del impacto de las líneas se seleccionaron las escuelas del nivel secundario

del sub grupo de las escuelas de alta intensidad y se consideraron en conjunto para imputar

los indicadores de promoción, repitencia y abandono de los años 2009 y 2012. Los resultados

arrojaron fueron: i) mayor permanencia por 0,54%; ii) aumento de la promoción del 0,54% y iii)

disminución de la repitencia del 1,08%.

En este caso, el resultado del análisis entre el beneficio obtenido y el costo incurrido indica que

la aplicación del programa tiene una relación de 2,22, lo que significa que por cada dólar que

se gasta en la línea Planes de Mejora Institucional (PMI), se obtiene un beneficio social del

122% superior al monto invertido en la aplicación del programa.

187

VALORES TOTALES





2,22

En términos de su valor presente, la inversión realizada en el período 2011-2014 tiene un valor

positivo de USD 146,22 millones, resultado de los beneficios netos asociados a la aplicación del

programa.

Conclusiones en relación al análisis de costo-beneficio Según la información presentada respecto de la ejecución de los recursos del programa, la

estructura de gasto y su variación intra periodo, resulta significativa la importancia de los

mismos orientados a objetivos de política educativa.

Respecto del análisis de costo-beneficio realizado en el marco del PROMEDU I no se encuentra

relación dado que en él se puntualizó en el impacto del PNBE y su reconversión interna debido

a la sanción e implementación de la AUH. No obstante, son útiles a la hora de ir acumulando

experiencia y reflexiones metodológicas en torno al desarrollo de este tipo de estudios y

ejercicios.

Los ejercicios elaborados previamente dejan en evidencia la necesidad de generar estos

análisis para evaluar el impacto económico de las metas educativas. Claro está, que debido a

las limitaciones complejas de las fuentes de información disponible, no es posible generar los

insumos técnicos de información para poder elaborar un análisis de costo-beneficio con la

rigurosidad que este exige.

Pese a esto, mediante las aproximaciones realizadas, se reafirma que la inversión en educación

es rentable y que el retorno social e individual son positivos hacia el futuro. En tres de las

intervenciones se han arrojado resultados que se encuadran dentro de ciertos parámetros

estándares de estudios similares realizados. En cambio, en la segunda línea de intervención, se

deja en evidencia el impacto provocado por la información insuficiente para realizar estudios

exhaustivos.

3.2.2 Análisis de la Ejecución de los Recursos PROMEDU II

La proyección de los recursos contemplada en los términos contractuales del préstamo del

PROMEDU II se realizó en función de la siguiente programación temporal:

188

Programación del Presupuesto Comprometido (en millones de dólares)

Fuente: Convenio Préstamo PROMEDU II.

Considerando el financiamiento destinado al Subprograma I de mejoramiento del desempeño

del sistema educativo, el presupuesto comprometido consistió en:

Fuente Subprograma I

Local USD 22,2

BID USD 218,2

Total USD 240,4

Fuente: Convenio Préstamo PROMEDU II.

Mediante el procesamiento de la información suministrada por la coordinación de PROMEDU

de los POAs de los años 2011, 2012, 2013 y 2014 y considerando la ejecución presupuestaria

devengada para el total de las líneas de intervención del programa del Subprogramas I surgen

los siguientes montos ejecutados:

Ejecución Devengada (en millones de dólares)

Fuente: Información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014.

189

Resulta importante destacar la estructura de ejecución, expresada en porcentajes, respecto

del total de fondos de la programación comprometida. En efecto, de las tablas presentadas se

desprende que los niveles de ejecución respecto del presupuesto comprometido no

necesariamente coinciden con el nivel de ejecución efectiva de los recursos.

Esto se debe, entre otras cosas, a que cada línea de intervención requiere de una articulación

entre los múltiples actores intervinientes para su ejecución al tiempo que se desarrollan

dinámicas específicas en cada una y que los tiempos para la gestión y ejecución de los recursos

no coinciden con la planificación realizada ex – ante.

De la tabla presentada, se desprende que entre los años 2011 y 2012, el nivel de ejecución

efectiva del total de los recursos del programa fue apenas superior al 35%, registrando un nivel

mayor de ejecución en los desembolsos a cargo del BID, cercano al 38%, y, por la parte Local

alcanzando casi el 20%.

El año de mayor ejecución fue el 2013, en el cual, la parte Local gestionó el 75,7% del total de

los recursos comprometidos y, por su parte, el BID, ejecutó el 34,1% del total de los recursos.

Por último, en el año 2014, el BID ejecutó el 28,5% y la parte Local el 4,4%.

El abordaje del nivel de ejecución de los recursos a nivel jurisdiccional tanto de las provincias

como del Estado Nacional, presenta una heterogeneidad significativa y su variación anual es

importante. El gráfico presenta, por jurisdicción, la estructura en porcentaje de ejecución

anual del total de los recursos en el marco del programa para el periodo 2011/2014.

190

Porcentaje de ejecución por jurisdicción según año


Se constata así que durante los dos primeros años (2011 y 2012) en la mayoría de las

jurisdicciones el nivel de ejecución ha sido poco significativo. Con excepción de Tierra del

Fuego en el año 2011 con un 14,2% y el Estado Nacional, en el año 2012 con el 48,6% de

ejecución.

En líneas generales, resulta claramente visible que durante los años 2013 y 2014, se

registraron los mayores porcentajes de ejecución abonando la hipótesis que se planteó con

anterioridad respecto a la complejidad de la gestión, operatividad y ejecución de los recursos

en el escenario federal.

Otra aproximación que permite reflejar la complejidad en torno a la gestión de los recursos,

desarrollada anteriormente, radica en cuantificar la cantidad de recursos comprometidos para

cada ejercicio fiscal y su evolución respecto de la ejecución efectiva.

191

En la siguiente tabla, se presentan los resultados alcanzados mediante el procesamiento de la

información presupuestaria (y sus estados) de los POAs62 suministrados por la coordinación del

programa.

Recursos comprometidos por nivel de ejecución efectiva


En el año 2011, el 66,8% (477/714*100) de los recursos constituidos mediante el POA no llegó

a ejecutarse y sólo el 16,5% ((35+83/714)*100) de los recursos se ejecutaron entre el 70% y

100% del monto total presupuestario.

Para el año 2014, se mejoró la situación en torno a la ejecución global de los recursos,

registrando sólo un 13,2% de los recursos constituidos y no ejecutados, en el mismo periodo

siendo casi el 60% ((743+1916)/1633)*100) de los recursos ejecutados entre el 70% y 100% del

monto total comprometido.

Desde una mirada integral, se observa un progresivo y creciente nivel de ejecución efectiva a

medida que el programa de financiamiento se encuentra en pleno desarrollo desde los años

2012 y 2013 que permiten ir alcanzando cada vez mayores niveles de ejecución efectiva

respecto de los fondos comprometidos en el mismo periodo.

Mediante el análisis del nivel de ejecución de los recursos a nivel jurisdiccional tanto de las

provincias como del Estado Nacional, se refleja una clara mejoría respecto de la cantidad de

recursos y el nivel de ejecución efectivo respecto del comprometido entre los años 2011 y

2014. En la siguiente figura, se presenta la estructura en porcentaje de ejecución del total de

los recursos respectivamente en el marco del programa desagregado según jurisdicciones

provinciales y el Estado Nacional.

En el año 2011, el 66,8% de la cantidad de recursos comprometidos no se ejecutaron en el

mismo periodo y sólo el 11,6% de la cantidad de los recursos se ejecutó entre el 90% y 100%

del monto total comprometido.

62 Debido a las limitaciones que trae aparejada la información suministrada, se optó por aproximar a la

evaluación de la ejecución mediante la cuantificación de la cantidad de recursos y no su valor

económico. Es decir, dado que se duplican los registros en términos monetarios en caso de no lograrse

su ejecución en el mismo año dado de alta (presupuesto), el mismo recurso se pasa al año siguiente

para su ejecución.

192

Para el año 2014, la situación se modificó significativamente, dado que sólo el 13,2% de la

cantidad de los fondos disponibles quedo sin ejecución efectiva, mientras que casi el 60% se

ejecutó entre un 70% y 100% en el mismo año.

Naturalmente, el análisis de la situación de las jurisdicciones provinciales es heterogénea en

cada situación específica, pero como tendencia general a lo largo del periodo se permite

observar y registrar una clara mejora respecto del nivel de ejecución efectiva para los fondos

comprometidos en cada periodo en el marco del programa.

Por último, resulta llamativo el caso de la CABA dado que es la única jurisdicción que registró

una variación negativa respecto del nivel de ejecución de los fondos disponibles entre los dos

años de la comparación.

Recursos comprometidos por ejecución efectiva según Jurisdicción. Años 2011 y 2014


Criterios de distribución de los recursos a las jurisdicciones

Este apartado presenta la herramienta de distribución federal (polinómica) definida en el

marco de la asignación de los recursos provenientes del PROMEDU II para las jurisdicciones

193

provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires elaborada por la Coordinación General de

Estudios de Costos del Sistema Educativo (CGECSE) del Ministerio de Educación de la Nación.

Dicha polinómica permite desarrollar desde una perspectiva técnica que contempla distintas

variables y ponderaciones relativas, un dispositivo que permite establecer una distribución

teórica de los recursos destinados a las jurisdicciones entre los años 2011 y 2014 a partir de la

cual se puede analizar los recursos efectivamente remitidos y su posterior ejecución.

Las variables fundamentales contempladas para la elaboración del criterio de distribución

federal de los fondos se presentan en el siguiente recuadro:

La combinación de las variables presentadas supone una definición e interpretación de las

necesidades del sistema educativo a nivel jurisdiccional que se requieren considerar para

contemplar y cuantificar la importancia relativa de cada una.

En efecto, la CGECSE propuso elaborar cuatro diferentes alternativas de criterios, todas ellas

considerando a la matrícula como base de la distribución de recursos adicionales.

La matrícula (variable) se verá modificada ante la incorporación de otras que reflejen los

mayores costos relativos por incidencia de la ruralidad, la capacidad de financiamiento de la

educación a través de los recursos corrientes por habitante, la pobreza relativa de cada

jurisdicción, a través del indicador de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y

la demanda insatisfecha a través de la cantidad de población que no asiste al sistema

educativo.

194

La primera alternativa consiste en la elaboración de una polinómica considerando las variables

matrícula ajustada por ruralidad, recursos corrientes por habitante y población con NBI,

elaborando un índice jurisdiccional como promedio simple.

La segunda alternativa, consiste en contemplar las mismas variables, pero con ponderadores

que asignan diferentes grados de participación a cada variable (matrícula (70%), ruralidad

(10%), recursos corrientes por habitante (10%) y población con NBI (10%).

La tercera alternativa, consiste en agregar a las variables previas, la población en edad escolar

que no asistía según el censo de población a las variables de las dos alternativas primeras.

La introducción de esta variable supone cuantificar la demanda insatisfecha que debería asistir

al sistema educativo nacional y que, por múltiples factores, aún no se registra en condición de

asistencia, priorizando su identificación para garantizar el derecho a la educación mediante la

asignación de mayores recursos.

Por último, la cuarta alternativa otorga la siguiente ponderación a cada una de las variables:

matrícula (60%), ruralidad (10%), recursos corrientes por habitante (10%), población con NBI

(10%) y población de 3 a 17 años fuera del sistema educativo (10%).

El desarrollo de estas herramientas por parte de los equipos técnicos resultan de una

significativa importancia para generar (ex – ante) los criterios federales que serán insumo para

la toma de decisiones al momento de determinar la distribución de los fondos a las

jurisdicciones en el marco del programa63.

Con el objetivo de realizar una aproximación exploratoria respecto de cómo fue la distribución

de los fondos totales ejecutados a nivel jurisdiccional se optó por considerar las alternativas 1

y 3.

Para tales efectos, consideramos dichas alternativas para contrastar la distribución

interjurisdiccional elaborada por las dos alternativas de polinómica respecto de la ejecución

efectiva total a lo largo del periodo contemplado en el marco del programa. En la siguiente

tabla se presentan los resultados de la alternativa I:

63 Una aclaración que resulta importante, los distribuidores presentados no reflejan la capacidad de gestión en proyectos de las

jurisdicciones, por lo tanto se sugiere que en el inicio de la aplicación del distribuidor no se afecte el 100% de los fondos

disponibles, siempre que ello sea posible, a fin de disponer de recursos que permitan enfrentar los necesarios ajustes que surgen durante la ejecución de un proyecto (sobre todo al realizar un cambio relevante en cuanto a la distribución interjurisdiccional de

recursos). De esta manera se podría premiar a aquellas jurisdicciones que resulten más efectivas en cuanto al cumplimiento de

los planes de trabajo comprometidos.

195

Comparación de Polinómica Alternativa I respecto de la Ejecución Efectiva total. Periodo 2011/2014.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014 y CGECSE/MEN.

Se observan tres jurisdicciones (Buenos Aires, Corrientes y Santiago del Estero) que registraron

un nivel de ejecución de fondos, durante los años 2011 / 2014, significativamente inferior al

establecido por la alternativa I de la polinómica desarrollada.

Asimismo, sólo cinco jurisdicciones (Chaco, Chubut, Mendoza, Misiones y Tierra del Fuego)

registran niveles acordes al porcentaje elaborado respectivamente.

Las restantes 16 jurisdicciones provinciales (Catamarca, CABA, Córdoba, Entre Ríos, Formosa,

Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y

Tucumán) han registrado niveles de ejecución efectiva de recursos en el periodo del programa

superiores a los que establecería la distribución federal teórica elaborada.

Por otra parte, de manera complementaria, el desarrollo de la alternativa II de la polinómica,

que considera la demanda insatisfecha, permite observar algunas diferencias respecto de la

comparación de la alternativa presentada anteriormente.

Comparación de Polinómica Alternativa II respecto de la Ejecución Efectiva total. Periodo 2011/2014.

196

Fuente: Elaboración propia a partir de la información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014 y CGECSE/MEN.

Al igual que en la anterior comparación, se observan tres jurisdicciones provinciales (Buenos

Aires, Misiones y Santiago del Estero) que registraron un nivel de ejecución de fondos, durante

el periodo bajo análisis, significativamente inferior al establecido por la alternativa II, con

excepción que debido a la introducción de una nueva variable (demanda insatisfecha) la

provincia de Misiones se incorporó a este conjunto.

Respecto de las jurisdicciones que ejecutaron fondos correspondientes al nivel

predeterminado por la polinómica se registran cinco jurisdicciones (Chubut, Corrientes,

Formosa, Neuquén y Tierra del Fuego) registrando niveles acordes al porcentaje elaborado

respectivamente.

Las restantes 16 jurisdicciones provinciales (Catamarca, Chaco, CABA, Córdoba, Entre Ríos,

Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y

Tucumán) han registrado niveles de ejecución efectiva de recursos en el periodo del programa

superiores a los que establecería la distribución federal teórica elaborada.

En síntesis, la ejecución de los recursos efectivos según las jurisdicciones provinciales no

registraría, al menos, respecto de las polinómica desarrolladas, un comportamiento

determinado mediante criterios teóricos y federales en el escenario nacional.

Por otro lado, las variaciones intra periodo, es decir, las anuales, registran diferencias en

ambas alternativas (I y II) y según los niveles efectivos de la los recursos. La excepción la

constituye la línea Movilidad, lo que coincide con la información proporcionada por la

197

coordinación del programa, que afirma haber utilizado la polinómica como mecanismo de

determinación de la distribución de los fondos: si bien los resultados del análisis no reflejan

exactamente las proporciones de la polinómica, tienden a valores cercanos.

4 Acerca de la entidad del programa y sus aportes para la mejora de las líneas de política educativa

Tradicionalmente, uno de los primeros puntos a abordar en el marco de una evaluación que

pretende dar cuenta de la contribución global de un programa, es la consideración del logro

o alcance de los objetivos. Algunas aclaraciones deben ser hechas en relación a esta

posibilidad en el marco de este programa. PROMEDU IIes una fuente de financiamiento de la

política educativa del Ministerio de Educación, una lógica de trabajo, un modo de selección de

perfiles con funciones específicas (perfiles que requieren un piso de formación y que además

son formados) y es también, un modo de vinculación con las provincias. Esto constituye uno de

los principales desafíos tanto en términos de diseño como de gestión del programa respecto a

cualquier esquema clásico y es, por eso mismo, lo que impide establecer impactos o

incidencias directas o específicas. Muchos de los aspectos que pueden señalarse como “a

revisar” son, algunos casos, atribuibles al esquema del funcionamiento del gobierno federal o a

las burocracias provinciales más que al programa en sí.

En términos generales, se ha verificado el alineamiento entre los objetivos del Programa y la

política educativa nacional, particularmente, en relación a los esfuerzos por contribuir al

mejoramiento de la equidad educativa. A diferencia de otras intervenciones de menor porte,

esta decisión de acompañar la política educativa a nivel nacional y en todas las

jurisdicciones, plantea múltiples desafíos, no solo para la gestión, sino también para las

estrategias de monitoreo y evaluación. En el nivel central, las acciones que abarca el

Programa, atraviesan muchas de las funciones de la Secretaría de Educación. Se conforma, de

esta manera, un complejo entramado de unidades técnicas que operan sobre un mismo

objeto, lo cual supone un intenso trabajo de coordinación y de articulación que es reconocido

como uno de los principales logros en la voz de coordinadores nacionales y de coordinadores

de las Unidades Ejecutoras Jurisdiccionales.

A su vez, el Programa pasa a incorporar entre sus componentes, líneas de acción ya existentes

que funcionan con objetivos, historias y lógicas propias. Además, llega a diferentes niveles del

sistema educativo y con objetos diversos. De esta manera, la amplitud de las metas y la

diversidad de estrategias, conspiran contra la integralidad y consistencia interna del Programa.

Esta situación impacta, particularmente, sobre la ejecución en los contextos educativos

regionales que presentan mayor fragilidad institucional o escalas que requieren otra atención

(tal es el caso de Provincia de Buenos Aires).

El interés o la selección de determinadas líneas de intervención por sobre otras posibles, en

algunos casos, parece responder a la relevancia otorgada a alguna estrategia por su alcance y,

198

en otros, por la innovación que representa; sin embargo, en general no se identifica con

claridad cuáles han sido los criterios prevalentes entre los referentes entrevistados.

Valdría la pena reflexionar acerca de la entidad del programa. Es claro que no hubo la decisión

de construir una “identidad”, y por lo mismo resulta un objeto de difícil aprehensión, no sólo

por parte de los evaluadores, sino también por parte de los mismos actores involucrados que

se encuentran abocados a sus tareas particulares. Sin embargo, no cabe duda que el aporte de

PROMEDU fortalece el desarrollo de las acciones, el desempeño de los equipos técnicos

involucrados, es decir, constituye un valor agregado significativo en términos de capacidad

instalada. Como ocurre habitualmente en las evaluaciones en el campo de las humanidades y

se ha visto a lo largo del estudio, no resulta sencillo identificar el fenómeno de la atribución

dada la amplia gama de factores intervinientes. Se trata entonces, de un problema que es

además metodológico, no sólo atribuible al funcionamiento del programa bajo análisis.

Respecto a PROMEDU I

PROMEDU, en su segunda fase de ejecución (2011-2014) ha incorporado, como señalamos en

el punto II, diversas lecciones aprendidas a partir de su primera etapa y durante la ejecución

de la actual, esto se manifiesta a través de una suerte de dinámica de revisión, seguimiento y

mejora de los diferentes procesos involucrados en la gestión del programa. Entre los aspectos

que también manifiestan cambios notables, se pueden señalar: los procesos de comunicación

y articulación entre las diferentes instancias intervinientes en la gestión del programa; la

consolidación progresiva de la información sobre la gestión del programa que si bien aún

plantea desafíos importantes para resolver, en algunos aspectos ha mejorado

sustantivamente, en especial en relación al registro de los procedimientos administrativos. No

obstante, quedan desafíos en relación a la identificación de destinatarios y a la evaluación de

logros en los procesos implementados, aspectos que serán retomados más adelante.

Desde la perspectiva de las Unidades Ejecutoras Jurisdiccionales, los cambios visualizados en

esta etapa del Programa, se encuentran asociados a un proceso de desconcentración de

ciertos procedimientos administrativos. Entre los cambios observados se menciona la forma de

gestionar los recursos, una mayor autonomía para la selección de los perfiles por parte de las

jurisdicciones y la mayor flexibilización de los reglamentos para financiación de proyectos y

gestión de pagos, que es bien valorada por los coordinadores de las provincias.

Diseño del programa

La cuestión de los aprendizajes, la incidencia en nuevas áreas

Un aspecto destacado de la actual etapa es que, si bien hasta el momento PROMEDU había

financiado intervenciones destinadas a mejorar las condiciones de la oferta educativa –

equipamiento, infraestructura, apoyo a la gestión de las escuelas, etc.- y de la demanda –becas

y posteriormente movilidad-, en esta versión del Programa, se incluyen por primera vez,líneas

199

de acción que pretenden incidir directamente en el trabajo en el aula, como es el caso de

Ciencias Naturales y Matemática para Todos. Estas líneas incorporan como novedad el tratarse

de una intervención que opera directamente sobre lo curricular y lo pedagógico promoviendo

cambios en las estrategias de enseñanza. En la definición de estas líneas, ha tenido peso el

diagnóstico de la baja calidad de los aprendizajes, la ausencia de un tiempo de enseñanza

mínimo para que el mismo pueda tener lugar (sub-representación de la cantidad de horas de

ciencias naturales efectivamente dictadas, en relación a las pautadas por los diseños

curriculares) y la necesidad de modificar las orientaciones o marcos de enseñanza. Hubo

también una experiencia piloto que antecedió a esta decisión y que fue evaluada (PAC, CTC)

para luego acompañar la decisión de generalizar otros modos de trabajo a más escuelas.

Es decir, los objetivos propuestos en el marco de determinada intervención, se sustentaron en

un diagnóstico preciso de la situación de partida y fueron definidos en términos de su

factibilidad. Las acciones incluyeron además de la capacitación y del acompañamiento a

docentes, la elaboración de materiales, la entrega de laboratorios escolares y la realización de

encuentros con asistentes didácticos, docentes, directivos y supervisores. La constatación de la

alta rotación de docentes, en particular en escuelas de mayor vulnerabilidad, implicó

involucrar a los supervisores para promover la sostenibilidad de las acciones.

La implementación del Programa Nacional de Enseñanza de Ciencias Naturales (PNECN) en

Tucumán es un buen ejemplo y ofrece evidencia abundante de la potencialidad de contar con

una estrategia política jurisdiccional en el marco de la cual confluyan distintas intervenciones,

tanto nacionales como provinciales. En esta jurisdicción, el programa se sumó a otras

iniciativas afines que se venían desarrollando como parte de una estrategia provincial de

apoyo y promoción de enseñanza de las ciencias. Los esfuerzos (recursos y acciones) alineados

de esta manera, han redundado en esta jurisdicción en mayores avances del Plan.Uno de los

estudios contratados por el BID, tomó como objeto de análisis la “estrategia territorial”,

desplegada por esta provincia para potenciar la llegada de las políticas educativas de forma

articulada en el territorio, dispositivo que mostró su efectividad, también, en el cambio de los

indicadores de los partidos que estaban más rezagados.

Ambos programas de mejora de la enseñanza realizan una inversión importante en recursos

humanos, en un dispositivo de formación y en equipamiento didáctico. Pareciera importante

destacar y analizar en profundidad el hecho de que dicha inversión capitaliza un recurso ya

existente: la producción acumulada en materiales de desarrollo curricular producida desde

hace varios años y con continuidad por la áreas dependiente de la Dirección Nacional de

Gestión Educativa, como la Coordinación de Áreas Curriculares y la Coordinación de Materiales

Educativos. Los coordinadores nacionales entrevistados señalan una serie de antecedentes y

surge con claridad que el dispositivo se apoya en la producción acumuladaen años anteriores.

Otro cambio incorporado, según surge de las entrevistas a los coordinadores y referentes de

las cuatro provincias, es que los supervisores están integrados a las actividades de las

respectivas líneas, si bien una lectura detallada sugiere que los niveles de integración y de

participación son diversos. Una posible tipificación de la participación de los supervisores a

200

partir de las descripciones de los entrevistados de los distintos niveles de gestión podría

establecerse como sigue:

Constituyen la llave de entrada a las escuelas, son la autorización burocrática

Funcionan como vehículos o mediadores de las demandas de las escuelas, garantizando una llegada y una representación territorial

Operan como amplificadores: En Buenos Aires, por ejemplo, son fundamentales para que asistan los directores a las reuniones zonales (legitimando la actividad). En Tucumán, buscando formas de multiplicación del programa.

Estructura: autonomía-heterogeneidad

El programa replica en su estructura la trama heterogénea que caracteriza a los escenarios

provinciales. Y, a su vez, debido a su configuración estructural y tamaño, una dinámica de

centralización y descentralización acompañada de grados variables de autonomía jurisdiccional

(según tradiciones de las propias provincias, trayectorias de los equipos, capacidad de gestión

de sus recursos humanos) en algunas cuestiones clave, por ejemplo, en la selección de las

escuelas participantes en las intervenciones. Para ilustrar este punto, cabe tener en cuenta

cómo la designación desde el nivel central de las escuelas beneficiarias del PMPT y el PNECN,

ha generado dificultades para implementar el acompañamiento previsto, por ejemplo, debido

a la distancia entre las unidades escolares. Estas líneas trabajaron inicialmente sobre un

conjunto de escuelas PIIE. La lógica de definición de escuelas PIIE, no tuvo en cuenta la

agrupación territorial, elemento que se constituyó en dificultad, una vez establecido un

mecanismo de llegada de asistentes, que organizan su trabajo por grupos de escuelas que

requerirían cierta cercanía.

Tomando la imagen aportada por una de las referentes entrevistadas, el PROMEDU puede ser

a la vez representado como 24 proyectos, uno por cada jurisdicción, debido a que cada una de

ellas posee gran autonomía para implementar las líneas. Uno de los desafíos que presenta un

Programa de tal amplitud, entonces, es intentar lograr cierta homogeneidad de resultados en

términos de mejora del servicio educativo para la población beneficiaria y, es aquí, donde

encuentra una importante limitación, a la que se agrega la diversidad de situaciones de partida

en las que este programa se instala.

En el caso de la línea CAJ, esta característica de heterogeneidad en los procesos de gestión

resulta muy notable. La implementación de la línea requiere de la coordinación de muchos

componentes y actores, entre los que se cuentan quienes planifican las acciones, quienes las

ejecutan y quienes las financian y adopta, en cada caso, una forma particular de acuerdo cómo

se organiza ese financiamiento, el lugar que ocupa en esta línea en la estructura ministerial y la

posibilidad de tener equipos estables y con perfiles acordes a los requeridos para el desarrollo

de la misma. Esto ha dado lugar a una gran heterogeneidad y fragmentación en su ejecución.

Heterogeneidad, como señalábamos antes, que no puede imputarse al programa sino al

esquema federal del gobierno de la educación, a las estructuras provinciales y a que este

programa se articula a una lógica territorial. El carácter amplio del reglamento operativo, que

deja un importante margen de maniobra a cuestiones fundamentales como la conformación

de los equipos técnicos e institucionales, el diseño de las acciones de capacitación y la

201

elaboración de instrumentos de seguimiento, abonan en este sentido. Este punto puede, al

mismo tiempo, ser reconocido por su flexibilidad para adaptarse a un tipo de actividad que

tiene cierta dinámica e intermitencia, o bien señalarse la dificultad de dar cuenta del tipo y

cantidad de población a la que se tiene llegada, o la ausencia de un mapa de necesidades en

relación a estas ofertas. En la misma línea de contribuciones, existe una cierta vacancia de

indicadores y de mecanismos para, por ejemplo, conocer las características de jóvenes

asistentes a los CAJ. La línea está sometida a las tensiones que surgen de gestionar un espacio

institucional en los “márgenes” de la institución escolar y de las exigencias de registrar la

asistencia y características de estudiantes con herramientas y rutinas propias de la cultura

escolar. Pareciera necesario pensar y elaborar sistemas de registro y seguimiento ad hoc, lo

que podría ser una contribución del programa.

La complejidad del entramado y de las relaciones entre Nación y las jurisdicciones, también

impactan en la dinámica de trabajo dentro de las líneas. Los responsables provinciales han

hecho referencia a la dificultad de comprender y apropiarse de los mecanismos de

coordinación Plan/ UEJ/ UEC, destacando la necesidad de “aceitar los engranajes” para la

habilitar una ejecución oportuna de los recursos presupuestales. A nivel jurisdiccional se han

puesto de manifiesto grandes demoras en la aprobación de gastos menores y cotidianos que

afectan la gestión y viceversa, algunos coordinadores nacionales atribuyen a algunas

jurisdicciones (el caso de Jujuy, una de las provincias bajo análisis o la región patagónica) como

ámbitos en los que las acciones tienen una inercia que no existe en otros ámbitos y que,

muchas veces, retrasan o inhiben su participación en la agenda armada con el resto de las

jurisdicciones.

Focalización de las intervenciones (definición de destinatarios y de la cantidad de recursos

transferidos).

Los criterios de focalización utilizados para las intervenciones, constituyen uno de los aspectos

que requieren revisión, dado que la propia trama del programa y su integración a la gestión de

las políticas educativas, dificultan la identificación clara de los objetivos y, por consiguiente, de

sus logros.

Muchas de las líneas actúan sobre un universo que ha sido definido con anterioridad. Por

ejemplo, para los programas de ciencias naturales y matemática las escuelas seleccionadas

pertenecen a la “primera generación de escuelas PIIE”. Esta selección ha sido realizada en el

año 2004 con parámetros que consideraron, en su momento, áreas de vulnerabilidad

socioeducativa y situaciones de sobreedad avanzada. Sobre estas indicaciones dadas a nivel

nacional las provincias elaboraron los listados de las escuelas que serían alcanzadas.

Desde el FOPIIE se realizó un estudio de evaluación de resultados encargado a la FLACSO que

demostró que no todas las provincias habían adherido a esas recomendaciones, se construyó

una tipología de tres grupos de provincias para describir las diferencias.

Que un conjunto de líneas de acción definidas en el año 2010 tome como universo de llegada

aquella definición, puede dar cuenta de varias cuestiones, cada una de las cuales requeriría

otra indagación específica: a) se asume que las condiciones de 2010 no se modificaron

respecto de 2004 en términos de vulnerabilidad socio-educativa, lo cual ameritaría revisar

202

entonces el impacto de las acciones de PIIE; b) existió la decisión política de seguir

interviniendo sobre un universo de escuelas ya alcanzado, con el objeto de multiplicar las

intervenciones, para potenciar cambios ya instalados; c) dificultades metodológicas o técnicas

para definir un nuevo universo de establecimientos a ser alcanzados.

Por ejemplo, desde el inicio de la ejecución de la línea de movilidad se han ido ajustando tanto

los criterios de definición de las escuelas destinarias, como el destino de los aportes, los cuales

se fueron acomodando a las demandas y realidad de cada escuela. De acuerdo al estudio

realizado por Jhon Espinoza, la mayor cobertura en escuelas secundarias estatales no consiste

con los valores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) del año 2010. Dos ejemplos: Salta,

con un NBI del 19,4% (el segundo más alto a nivel país) alcanza con la línea movilidad al 52,7%

de sus escuelas, mientras que Santa Fe, con un NBI de 6,4% llega al 86,5%; aunque estos datos

probablemente deban complementarse con los de accesibilidad y transporte, pareciera ser

una cuestión a considerar. En palabras del consultor: “…según los datos de 2014, se

observan mejoras en la focalización de la ayuda en algunas provincias con NBI elevados

(Formosa, Chaco y Santiago del Estero). Pero, todavía se mantienen con bajas coberturas

algunas provincias con altos niveles de NBI…”.

En el caso de CAJ, en relación al procedimiento de selección de las escuelas, se manifiesta un

acuerdo, por parte de los Referentes Provinciales y en relación a los criterios establecidos por

la DNPS. Pero también, se observa que hay provincias que suman otros criterios vinculados con

las particularidades de cada zona. Desde el Nivel Central se ha señalado que no hay conjunto

de indicadores actualizados que permitan caracterizar con precisión cada zona. De esta

manera el proceso de selección se lleva a cabo en base al conocimiento de los supervisores o

coordinadores territoriales (depende de cada provincia) quienes trabajan con la Dirección de

Nivel para elegir las escuelas donde se emplazaran los CAJ.

Los criterios de selección de las escuelas y de los alumnos destinatarios del aporte, necesitan

ser revisados a la luz de información más precisa sobre el contexto social, económico y de

accesibilidad en el que se encuentran las instituciones, así como también, la situación de los

alumnos de las mismas. Sobre todo en este último punto no se avanzado desde el Ministerio

de Educación de la Nación y de sus equipos específicos para la producción de información

estadística en generar herramientas disponibles para la gestión que permita conocer las

condiciones sociales de los ámbitos de las escuelas o de sus estudiantes, a pesar de que se

trata de una dimensión que ha sido incorporada a la Ley Nacional de Educación en el año 2006

como atribución y obligación de las áreas productoras de información. En la entrevista

realizada a la responsable del área de Evaluación y Monitoreo se señala que son las áreas del

ministerio nacional las que definen el alcance o las escuelas a las que deben llegar las líneas de

intervención, que el programa sólo ejecuta esa decisión.

Sobre los montos de los aportes, se verificó que tampoco son definidos de acuerdo a criterios

homogéneos, consolidados. Por ejemplo, en la línea movilidad, se considera el ámbito (urbano

o rural) y el tamaño de la escuela; sin embargo, hay escuelas que tienen mucha matrícula pero

los problemas de accesibilidad no son tan evidentes como en otras con menor matrícula. La

cobertura debería medirse a partir de la cantidad de estudiantes que requieren de un medio

de transporte para trasladarse a la escuela. El estudio elaborado por Jhon Espinosa también da

203

cuenta de la falta de consistencia entre la variable “porcentaje con necesidad de ayuda” y su

cobertura. En Catamarca y Jujuy, provincias en las que se relevó entre un 30 y un 31% de

demanda de recursos para movilidad, la llegada sólo alcanzó al 10,5 y al 12,5%

respectivamente mientras que, provincias que registraron una demanda similar, llegaron al

23,8% (Río Negro).

La necesidad de profundizar y precisar los criterios de focalización y distribución abarcan a

otras líneas de acción. Un estudio realizado por UNICEF en el año 2011

(unicef.org/argentina/spanish/doc_final_30_08.pdf), en el que se incluye un capítulo sobre el

componente financiero, a cargo de Alejandro Morduchowicz, identifica algunas situaciones en

torno a las transferencias de recursos a las provincias:

“…En los dos años que lleva el plan las provincias que más recursos recibieron dentro

del total fueron Buenos Aires, Tucumán y Santa Fe. Juntas explican la mitad del monto

distribuido por este concepto. Las que menos percibieron fueron Tierra del Fuego,

Chubut, Río Negro y Jujuy. Juntas representaron menos del 4% del total…” (pág. 107).

“…El hecho de haber transferido más dinero a unas provincias que a otras no debería

ser considerado un problema o un punto a objetar, siempre y cuando con el correr del

tiempo y al finalizar el programa el financiamiento converja con las necesidades de

cada jurisdicción (medida a través de aquel u otro indicador). En tal sentido, estas

consideraciones solo tienen por objeto disparar la reflexión sobre los criterios de

distribución territorial y contribuir al monitoreo de la acción…” (pág. 108).

En relación a las horas institucionales, se señaló:

“… La cantidad de horas es una función creciente de la matrícula. Sin embargo, el

número de horas se incrementa a un ritmo menor que el de estudiantes. Por ejemplo,

en una escuela con 50 alumnos se asignan ocho horas institucionales y en una cuatro

veces más grande –200 estudiantes–, solo el doble…” (pág. 111).

El análisis realizado por el equipo a cargo de esta consultoría, en relación a la utilización (o no)

de una herramienta definida para la distribución de recursos (la polinómica), también da

cuenta de distancias de acuerdo a las alternativas definidas en esta metodología.

http://www.unicef.org/argentina/spanish/doc_final_30_08.pdf

204

Comparación de Polinómica Alternativa I respecto de la Ejecución Efectiva total para el período

2011/2014.

Fuente: Elaboración propia con información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014 y CGECSE/MEN.

Los análisis realizados permitieron observar que tres jurisdicciones (Buenos Aires, Corrientes y

Santiago del Estero) registraron un nivel de ejecución de fondos, durante los años 2011 / 2014,

significativamente inferior al establecido por la alternativa I de la polinómica desarrollada.

Asimismo, sólo cinco jurisdicciones (Chaco, Chubut, Mendoza, Misiones y Tierra del Fuego)

registran niveles acordes al porcentaje elaborado respectivamente.

Las restantes 16 (Catamarca, CABA, Córdoba, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja,

Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán) han registrado

niveles de ejecución efectiva de recursos en el periodo del programa, superiores a los que

establecería la distribución federal teórica elaborada.

Planificación presupuestaria

El programa ha avanzado en el control presupuestario y ejecución de sus acciones, que

confluyó con la implementación de un nuevo sistema (SITRARED) que permitió contar con

información de ejecución presupuestaria precisa y oportuna desagregada por escuela. Esta

iniciativa tiene lugar a partir de la ampliación del uso de este dispositivo, promovido desde la

Dirección General de Administración del ME.

En relación con el dispositivo de planificación que se ha dado en llamar “presupuesto

clonado”, este redunda en un seguimiento más estrecho de la ejecución presupuestaria a nivel

jurisdiccional, pero introduce algunas rigideces que, en ciertos casos, terminan actuando como

obstáculo al desarrollo de las acciones previstas. El presupuesto clonado implica la previsión

del gasto jurisdiccional y la solicitud de aprobación por parte del nivel central cada tres meses.

205

Para esto, la planificación de las actividades debe ser exacta, restringiendo cualquier

posibilidad de atender imprevistos, modificaciones en la agenda, demoras, etcétera (en

algunos casos introducidos por el nivel central).

Esta planificación previa del gasto implica una anticipación rigurosa de las actividades a

desarrollar, lo que no siempre ocurre. En particular, la falta de precisión de la agenda de

encuentros (nacionales, provinciales y zonales) introduce una incertidumbre que la

herramienta no logra absorber. También se registran desajustes entre la participación prevista

y efectiva de los distintos actores convocados a los encuentros.

En el caso de movilidad , a partir de las entrevistas a los referentes provinciales, es posible

observar la gran carga administrativa que supone la gestión de la línea dado que se deben

juntar todas las rendiciones en las escuelas, cargarlas al SITRARED, hacer el seguimiento de

qué se hayan realizado los circuitos correspondientes para las compras o adquisición de

boletos, etc., sin tener margen para el análisis de cuestiones más sustantivas como la

focalización de los destinatarios y los alcances de la línea mencionados. De esta manera el

seguimiento y monitoreo termina reduciéndose a cómo se utilizaron los fondos, si se rindieron

adecuadamente, etc.

El hecho que el aporte del dinero vaya directamente a las escuelas y que éstas tengan

autonomía para su uso, lleva a que, tanto en el nivel provincial como nacional, se desconozca

si la plata fue utilizada correctamente, hasta que las escuelas no rinden el aporte. Una vez

rendido, se constata a través del SITRARED si los fondos están siendo utilizados como

corresponde.

El análisis sobre la ejecución permite describir los principales rubros que organizan la

estructura de la inversión del programa. Mientras el estudio de las líneas de acción refleja la

contribución de PROMEDU II al logro de los objetivos de la política educativa -mejora de la

calidad de la oferta, fortalecimiento de la demanda-, el análisis de los rubros presupuestarios

hace posible dimensionar la contribución de PROMEDU II a las estrategias que el Ministerio

Nacional y los ministerios provinciales se dan, para el logro de dichos objetivos. En otros

términos, qué tipo de insumos aporta PROMEDU II en el nivel nacional y en las provincias.

Estructura de la inversión (en millones de dólares) por año de ejecución según rubros. Periodo 2011/14

Fuente: Elaboración propia en base a información que surge de los POAs. Años 2011 / 2014.

206

El sostenimiento de contratos para realizar actividades en escuelas o para tareas de

acompañamiento a docentes y para el sostenimiento de perfiles administrativos y

profesionales en las administraciones provinciales ocupa el 24,1%, seguido por Transferencias

a Unidades Educativas (21,7%), Equipamiento (16,3%) y Libros, con un 10,1% de la inversión

total. Para las obras de Infraestructura se destinó, en el marco de este contrato, un 8,2%. Los

destinos de los fondos también dan cuenta de qué aspectos estuvieron más atendidos por las

acciones de PROMEDU. La llegada a las escuelas demuestra así haber sido la unidad de

destino.

Cabe alertar en relación con este dato, sobre la sostenibilidad de las iniciativas una vez

concluido el programa, si los gastos, en gran parte, están dirigidos a sostener personal.

Finalmente resulta importante resaltar la necesidad de generar las herramientas técnicas que

permitan almacenar los recursos de información de las diferentes líneas de intervención del

programa de forma tal, que se permita contar con información clara y precisa respecto del

grado de ejecución y avance de las mismas anualmente.

Escalamiento

En muchas de las líneas, la perspectiva del escalamiento parece no haberse apoyado en

posibilidades evaluadas respecto de la capacidad de gestión, sino en decisiones políticas de

extensión de la propuesta. Es el caso de muchas de las líneas indagadas de nivel primario: TIC,

Ciencias Naturales y Matemáticas, que estiman llegar al total de establecimientos, en un

esquema gradual pero extenso. Sería interesante anticipar desde un inicio, cuáles serán los

principales obstáculos para estimar estrategias para su resolución.

Sostenibilidad

Hay un desafío importante que tendrán los sistemas educativos para garantizar la continuidad

de las líneas sin el financiamiento del PROMEDU y, de acuerdo a cada provincia, su reubicación

dentro de las estructuras de los ministerios jurisdiccionales. En muchas jurisdicciones las

acciones del Programa se ejecutan a través de una estructura paralela, aún cuando se trabaje

articuladamente con las distintas áreas de los Ministerios. Entendemos que el desafío de

sustentabilidad no se juega únicamente en la disponibilidad de recursos humanos sino

también de la integración del dispositivo a un circuito virtuoso de apoyo profesional al sistema

que limite su tendencia a comportarse como un cuasi mercado -por ejemplo las rotaciones de

cuadros técnicos o de docentes motivadas por mejores ofertas laborales hacia programas del

propio espacio de gestión estatal- o, a regularlo mediante incentivos y oportunidades

planificadas de manera sistémica. Resulta interesante la consideración anticipada de los

mecanismos que ayudarán a la creación de sostenibilidad de los distintos emprendimientos.

Sobre todo considerando que muchas de las acciones financiadas se destinan a cubrir con

perfiles profesionales las necesidades de acompañamiento a escuelas, en el caso del PNMPT y

el PNECN existe temor que el retiro de los AD conspire contra la continuidad de las acciones en

las escuelas. Hay otras intervenciones, como los PMI que, habiendo iniciado con

financiamiento del BID ahora cuenta con financiamiento nacional.

207

Comunicación y articulación interna

Se ha incrementado progresivamente la articulación del Programa con las otras áreas del

Ministerio de Educación lo que ha permitido en esta etapa alcanzar importantes niveles de

ejecución y de conocimiento del estado de las acciones. Sin embargo, la vinculación más o

menos fluida del programa con los ministerios provinciales presenta un panorama bastante

heterogéneo. En las 4 provincias que fueron objeto de este estudio se observan disparidades:

provincias en las que el programa tiene una excelente llegada y otras en las que no se logró

trascender la formalidad del vínculo. Estas diferencias se verifican también en la

implementación de cada línea en particular, lo cual se debe a las particularidades de cada

provincia (mayor o menor grado de intervención política de las autoridades ministeriales), su

relación con las áreas centrales del ME, sus estructuras organizativas y la dependencia desde la

cual se ejecutan las acciones. Se despliega de esta forma una compleja red de comunicaciones

y articulaciones que resultan de difícil gestión y con resultados dispares.

A modo de ejemplo, en el caso de la línea TIC que depende de la Dirección Nacional de Nivel

Primario, se pautan los objetivos políticos pedagógicos propuestos para el nivel a partir de los

lineamientos definidos por el área. La unidad desarrolla tareas de articulación en distintos

niveles, por un lado, con muchas de las áreas al interior del mismo ME64, el propio PROMEDU y

la articulación con los ministerios provinciales.

Por otra parte, esta línea no posee en todas las jurisdicciones la figura de referente TIC (a

diferencia de otras líneas) lo que dificulta, desde la percepción de la coordinadora nacional, la

unidad del trabajo en territorio. Aquellas provincias que tienen unidades de TIC trabajan de

manera diferente, es el caso de Mendoza y de Buenos Aires, dos de las provincias

seleccionadas. La falta de estos referentes en el territorio, sumado a la centralidad de este rol

durante en el proceso de capacitación, obliga al nivel central a mayores esfuerzos de

articulación con sus pares provinciales. De esta manera, se desarrolla una compleja estrategia

de articulación que no siempre es fluida, a veces la información llega al territorio por distintos

caminos generando nuevos problemas.

La diversidad se expresa también al no existir una pauta curricular sobre TIC en el nivel

primario de carácter nacional. Esto implica poner en marcha procesos de negociación con cada

una de las jurisdicciones que no tienen como marco otros acuerdos, por ejemplo, en el

Consejo Federal de Educación, órgano de gobierno de la educación.

El esquema de coordinación según surge de las entrevistas es similar en todos las cuatro

provincias: están claros los circuitos formales de comunicación y no se detectan circuitos

informales que compitan con los primeros; el patrón que surge de la descripción provincial

coincide con el descripto en los niveles centrales: los coordinadores provinciales de línea se

vinculan con los referentes nacionales de línea, quienes a su vez se vinculan con los

responsables nacionales. Asimismo, las agendas entre las diversas áreas responden a las

64

Por ejemplo, las áreas curriculares, las de capacitación, las áreas de producción de materiales, con

Educ.ar, con Conectar Igualdad, con la Dirección de Educación Especial, con la Dirección Nacional

de Gestión Educativa.

208

definiciones establecidas por los marcos de trabajo, como reglamentos operativos y demás

procedimientos entre programas, lo que quiere decir que se desarrollan por carriles

previsibles. Consultados los coordinadores provinciales de unidades ejecutoras, coordinadores

pedagógicos y los responsables de línea, acerca de sus respectivas agendas con aquellas áreas

con las que interactúan con mayor asiduidad, las respuestas se centran en las temáticas de

contratación de perfiles, de logística para la organización de eventos y la petición de

adecuación o flexibilidad de algunos criterios).

Características de los equipos técnicos

PROMEDU II realizó un ajuste en la composición de los equipos técnicos en territorio,

fortaleciendo algunos de los roles y creando otros en función de la experiencia acumulada por

el programa, es el caso del “asesor pedagógico”. Si bien este movimiento da cuenta de la

incorporación de un nuevo perfil para atender otras cuestiones diferentes de las

administrativas, en los hechos no parece haber encontrado aún su especificidad. Esto también

puede deberse a que las orientaciones y definiciones de este tipo están a cargo de las

direcciones de nivel o de las coordinaciones de las líneas.

Por otra parte, en algunos casos, se reportó la escasez de recursos destinados al nivel central.

Tanto en el caso del PMPT como en PNECN se señalaron debilidades en la conformación de los

equipos nacionales. Éstas se relacionan principalmente con la escasez de recursos humanos

con relación a las tareas a desarrollar, lo cual ha afectado, por ejemplo, el seguimiento

sistemático de las acciones a nivel jurisdiccional. La escala del trabajo por hacer y la variedad

de tareas asignadas a cada responsable impide, por ejemplo, desarrollar capacidad de lectura y

análisis de los muchos reportes que se generan por escuela. Esto da por resultado la

disponibilidad de mucha información que está subutilizada y no cuenta con otros ámbitos que

puedan acompañar estas tareas.

En el caso del PNECN no se previó la figura del capacitador provincial, hecho que dificultó la

tarea de los responsables provinciales, redundando en la sobrecarga de trabajo. Por otro lado,

el nivel de remuneración de los responsables provinciales (RP) es similar al de los

acompañantes didácticos con la misma carga horaria, aún cuando las responsabilidades del RP

son mayores.

Finalmente estos problemas se observan también a nivel central donde, por ejemplo, el equipo

del PMPT está integrado por sólo tres personas que deben ocuparse de la gestión de la línea. Si

bien evitar la conformación de estructuras de personal sobredimensionadas es un objetivo de

gestión sumamente necesario y altamente valorable, es necesario encontrar un equilibrio

entre la dimensión de la tarea involucrada y la disponibilidad del personal técnico necesario

para llevarla adelante.

No obstante esto, hemos constatado en sucesivas entrevistas que en el transcurso de varios

años de financiamiento externo sostenido en el Ministerio de Educación a través de diferentes

intervenciones se ha formado una capa de profesionales que han incorporado ya un modo de

gestión de programas y de recursos que luego les permite incorporar esas capacidades

209

adquiridas en las intervenciones a su cargo. Han sido numerosos los relatos que retoman

experiencias previas (FOPIIE, PROMEDU I) y que explican hoy un modo de funcionamiento.

Pareciera haber en el nivel central y en las provincias, una “capacidad instalada” que no

siempre puede ser capitalizada en lugares en los que serían mejor aprovechadas. Algunos

coordinadores plantearon el problema del tiempo que lleva formar recursos que luego se

posicionan en lugares que les permiten mayores reconocimientos o mejores condiciones

laborales (Programa de Unidades de Observatorios de Costos, Ciencias Naturales, entre otros).

Estrategias de instalación, planificación y destino de los recursos

En PROMEDU II se ha trabajado intensamente en los procesos de instalación y de planificación

con las jurisdicciones para construir la viabilidad del programa, tanto a partir de la realización

de encuentros regionales, como a través de la provisión de numerosos instrumentos e

instructivos ya previstos desde el inicio en el Reglamento Operativo del Programa.

Como ya se mencionó respecto del destino del financiamiento según los rubros utilizados, la

realización de encuentros ocupa un lugar importante en el destino de los recursos (9,3%).

Muchas de las líneas han realizado una convocatoria extensa a los actores involucrados

(docentes, directivos, supervisores, asistentes didácticos, coordinadores de UEJs y referentes

de líneas) para consolidar los modos de intervención. Estos encuentros son valorados por

algunos de los referentes provinciales entrevistados ya que dan la oportunidad de compartir la

situación de partida y los avances de estas políticas en el territorio.

Información, monitoreo y evaluación

El Programa en su configuración actual ha mejorado (respecto de su antecedente, PROMEDU I)

su capacidad para la recolección de información sistemática como insumo para la gestión. Si

bien se han incorporado mecanismos más aceitados, como señalábamos al inicio de esta

presentación, aún subsisten algunas debilidades. Una de ellas se refiere a la disponibilidad de

la información y a las capacidades para su procesamiento. En casi todos los casos, la

producción de información sobre el programa está a cargo de las diferentes líneas del ME, y

no siempre la misma está disponible para que la UEC pueda dar cuenta de las metas

alcanzadas.

Entre los procedimientos para la recolección de información de las UEJ se cuenta los

establecidos en el año 2011 por el Anexo XIX de RO, que, según surge de los reportes los

perfiles de las UEJ de las cuatro provincias y de los responsables nacionales de PROMEDU

entrevistados, es una de las herramientas alrededor de las cuales se basa el monitoreo. Las

unidades de análisis predominantes son escuelas, secciones, docentes y alumnos, con

diferentes énfasis, según línea y jurisdicción, salvo para AMD y para UOC cuyas unidades son

las provincias. El Anexo XIX se puede esquematizar como sigue.

210

Matriz de indicadores solicitados por el anexo XIX del RO para las líneas consideradas por este

estudio:

Línea

Unidad de análisis

Jurisdicción Escuela Sección Docente Alumnos Visitas

Mejora Ciencias

y Matemática

Cantidad con AD

Cantidad con

equipamiento

Cantidad

2º Ciclo

con AD

Cantidad 2º

Ciclo

Cantidad 2º

Ciclo

TIC

Capacitación

Cantidad

Aulas Digital

Móvil

Aulas Modelo

Digital

CAJ

Cantidad

*Escuelas de

proveniencia

*Condición de

escolarización

*Asistencia

promedio

Movilidad Cantidad

UOC Cantidad

Asistentes

contables Cantidad

Cantidad

y tipo de

consulta

De esta matriz surge lo siguiente. En primer lugar, la mayor cantidad de indicadores son

cuantitativos, claros y accesibles; siendo ésta gran parte de la información que alimenta los

instrumentos de seguimiento del PROMEDU II como los informes de ejecución. Al mismo

tiempo, surgen dos cuestiones para la reflexión, que han sido señaladas por los entrevistados

tanto en el nivel jurisdiccional como el provincial; por un lado la ausencia de instrumentos para

la captación de algunos de los indicadores necesarios, en el caso del CAJ, y, por otro, la

naturaleza de la información, casuística y cualitativa que se solicita en “tipo de consulta” para

los asistentes contables y que es difícil de sistematizar.

Por otra parte, esta matriz, que es central en el trabajo de las UEJ en lo que respecta a

seguimiento, no responde a todas las preguntas que los actores de las distintas estructuras

211

funcionales involucradas efectivamente se formulan, sino que responde algunas de esas

preguntas. Existe un conjunto de información cualitativa que daría cuenta de procesos

complejos y que permitiría interpretar, en algunos casos, otro tipo de información: por

ejemplo, ¿por qué las visitas son menos de las esperadas?, ¿por qué se han alcanzado menos

secciones de las programadas?, ¿se usa el equipamiento?,¿cómo?

Si bien la otra información para estas preguntas es recolectada por las líneas -por, los

asistentes técnicos territoriales, por los AD, por los asistentes contables- surge de los reportes

de los entrevistados la dificultad de su sistematización ya sea por su complejidad, por sus

distintos grados de formalidad e informalidad, por retrasos en el flujo de información, todo lo

cual conspira contra su confiabilidad y oportunidad.

Es decir, que aunque el programa exhibe procedimientos claros para el monitoreo y éstos

efectivamente se cumplen, existen procesos y fuentes de información difíciles de integrar a la

matriz que surge de formalizar los requerimientos del RO y que capture a la vez la complejidad

y los distintos tiempos implicados en los procesos de recolección, procesamiento e

interpretación de la información. La necesidad de una suerte de matriz integral, surge de lo ya

señalado en este informe en cuanto a la manera de integración del PROMEDU II a los objetivos

de la política nacional.

Como parte la complejidad ya señalada con anterioridad, cada línea del ME genera y

promueve su propio sistema de recopilación de información, por ej., PMI, PMPT, PNECN

relevan información a través de informes producidos por las escuelas, CAJ tiene una ficha

propia de monitoreo, Movilidad también tiene un procedimiento propio que consta de un

relevamiento in situ que se realiza en una muestra de las escuelas beneficiarias y un formulario

que debe ser completado en las escuelas. Todo ello, si bien representa un avance en el

desarrollo de estrategias de monitoreo, también atenta contra la articulación e integración de

la información y la homogenización de los criterios para su tratamiento para el programa en

forma integral.

La falta de una mirada de evaluación integral del programa se observa también al interior de

las líneas. La línea CAJ aún no ha diseñado una estrategia de evaluación que permita tener una

mirada global de la misma. La información es dispersa, se han realizado diferentes estudios

con distintos enfoques y siempre, bajo la selección de un acotado universo de escuelas o

provincias. Si bien se ha solicitado a los distintos niveles de implementación la presentación

regular de informes bajo un mismo formato en todas las provincias, esto aún no resulta

suficiente, por lo que parece necesario adicionar a los procedimientos existentes, algunos

dispositivos más sistemáticos que permitan tener datos actualizados sobre el desarrollo de la

línea para poder tomar decisiones sobre la misma, elemento que debería ser el sentido de la

evaluación y seguimiento.

En relación a la línea de movilidad no se ha realizado una evaluación sistemática sobre los

resultados y efectos de la intervención. Es conveniente contar con información precisa sobre

asistencia, egreso y promoción. Estos datos se encuentran en las escuelas, pero cada provincia

y/o institución dispone su propia forma de registro y en general son datos que no llegan a

niveles superiores. En el marco de este estudio, el trabajo de Jhon Espinosa sobre la provincia

de Río Negro en escuelas primarias, da cuenta de la mejora en los porcentajes de retención en

212

las escuelas alcanzadas por la línea entre los años 2009 y 2012. Las escuelas sin línea del total

país tienen una retención del 98,9% y en la provincia de Río Negro del 100%. Las escuelas

alcanzadas llegaron al 103,3%, es decir, incorporaron y retuvieron más estudiantes que las

restantes. Sin embargo, en relación a la asistencia media de los estudiantes, las escuelas no

alcanzadas por la movilidad entre los años 2011 y 2013 muestran porcentajes del 95 y del 94%

de asistencia mientras que las escuelas alcanzadas se ubican entre el 92 y el 93%

respectivamente. El informe mencionado presenta el alcance y la cobertura del programa para

escuelas secundarias según información de 2010, analiza la focalización para escuelas del

mismo nivel presentes en el programa en 2014, en base al NBI por provincia y un análisis de

impacto a partir de una muestra de 15 escuelas primarias de la provincia de Río Negro. Por lo

tanto se pueden realizar afirmaciones parciales, acotadas al conjunto de escuelas del que se

disponía de información.

Otra de las dificultades observadas se relaciona con la oportunidad de la información. Se ha

señalado, en el caso del PNCEN y PMPT fuertes demoras en el procesamiento de los resultados

de las pruebas aplicadas en setiembre de 2014 para valorar la marcha de los planes. El retraso

se debió a la falta de cumplimiento de los acuerdos de colaboración con otras áreas del MEN

(la DINIECE según establece el Reglamento Operativo). Esto se manifiesta luego en la

imposibilidad de disponer con la información útil “a tiempo” en el marco de la implementación

de una innovación, corregir o ajustar o sostener el rumbo de las actividades.

La metodología de evaluación empleada no siempre es percibida como adecuada para generar

información útil para dar respuesta a las necesidades de la gestión, así como para el control de

los logros alcanzados. Específicamente en cuanto al PMPT, se ha cuestionado fuertemente la

pertinencia de evaluar los logros académicos de los alumnos mediante las pruebas ONE. El

argumento es que el diseño de las secuencias didácticas contempla cierto tipo de actividades

que deben ser evaluadas a partir de un enfoque afín. Bajo este argumento, la coordinación

realizó la aplicación de pruebas a una muestra de gran tamaño. Sin embargo, estas pruebas

fueron aplicadas por los mismos docentes y, de acuerdo a lo informado por la coordinación en

la reunión de la Misión Administrativa del BID en diciembre 2014, el instrumento tenía algunas

dificultades metodológicas básicas, situaciones ambas que dan cuenta de la necesidad de una

mayor sinergia entre las áreas a cargo de las líneas y las responsables de relevamientos de

información.

En cuanto a las evaluaciones puntuales (es difícil definirlas como de “medio término” por la

gradualidad con que se fueron incorporando las jurisdicciones a los Planes) se ha registrado

cierto nivel de conocimiento sobre su existencia, pero un bajo nivel de devolución de los

resultados. Incluso a nivel central se ha señalado la participación del equipo en la presentación

de resultados, sin haber tomado contacto después con los informes elaborados. A modo

ilustrativo de esta debilidad, al ser consultados los Responsables de las UEJ de las provincias

donde se realizó trabajo de campo, las referencias a las evaluaciones realizadas revisten de

poca precisión o son confundidas con procesos de auditoría externa. En un caso el

entrevistado afirma conocer la existencia de algunas evaluaciones realizadas o encargadas por

el BID (principalmente referencias a las líneas de Ciencias Naturales y Matemáticas), aunque

desconocía sus alcances y sus resultados. En otro caso se menciona solamente una evaluación

externa sobre cuestiones administrativas y en otra, el referente de la UEJ afirma que no

213

existieron evaluaciones externas. Parece evidente que los canales de comunicación entre

actores centrales, jurisdiccionales y locales, no incluyeron la socialización de los resultados a

quienes se encuentran involucrados o comprometidos en el devenir cotidiano de las acciones.

Por otra parte, las escasas instancias en las que hubo oportunidad de presentar los resultados

se percibió cierta disconformidad o subestimación respecto de las coordinaciones a cargo de

las líneas respecto de las miradas externas al programa, aún cuando estos estudios se

realizaron desde la DINIECE o a cargo de actores vinculados al ámbito estatal.

En síntesis, en función de todo lo mencionado se observa la presencia de diversidad de actores

comprometidos en los procesos de evaluación (entre ellos la DINIECE), una suerte de dificultad

de interacción para el diseño de las acciones de evaluación, multiplicidad de estrategias y

cierta falta de socialización de los resultados que surgen de las evaluaciones realizadas. Todo

ello se manifiesta finalmente en la ausencia de un diseño conjunto de dispositivos de

evaluación del Programa, la heterogeneidad de los dispositivos, e instrumentos insuficientes

para relevar la información necesaria.

214

5 Reflexiones a partir del trabajo realizado, recomendaciones para futuras intervenciones

El siguiente apartado tiene por objetivo presentar de manera sintética algunas

recomendaciones elaboradas a partir del análisis del conjunto de la información relevada en el

proceso de evaluación de PROMEDU II y de la lectura de los estudios elaborados en el marco

del Programa. En este sentido, estas recomendaciones procuran proponer un conjunto de

reflexiones que abran la posibilidad de considerar aquellos aspectos significativos en términos

de mejora para el diseño, implementación y seguimiento de futuras intervenciones similares a

las comprendidas en este estudio.

Para cumplir con los requerimientos establecidos en el contrato de trabajo, hemos organizado

este capítulo en dos apartados: un primer conjunto de reflexiones sobre el programa y luego,

algunas recomendaciones específicas para algunas de las las líneas que hemos analizado.

Recomendaciones sobre el programa en general

a. En relación a su diseño:

Formato del programa. Sería necesario revisar el formato y el diseño general del programa. La

diversidad de esquemas de intervención y de destinatarios, en un corto período de

financiamiento, dispersa la direccionalidad de los esfuerzos (recursos humanos y financieros) y,

en consiguiente, disminuye su incidencia potencial. Parece deseable considerar diseños

alternativos que promuevan el desarrollo de intervenciones de menor porte, y/o menos

complejas, tanto porque su cobertura se concentre territorialmente (un conjunto de regiones o

provincias con indicadores desfavorables) o porque se defina un único tipo de intervención

(acciones que pongan centro en los modos de enseñanza, en el acompañamiento de las

trayectorias), para facilitar los mecanismos de llegada, de gestión y monitoreo de las acciones

en pos de una mayor efectividad.

Población alcanzada y criterios de asignación de recursos. Este es un aspecto muy significativo

a considerar en el proceso de diseño de intervenciones específicas. Es deseable definir desde el

inicio la estrategia de focalización o priorización de la población objetivo a través de estudios

rigurosos de carácter diagnóstico que permitan producir una acertada llegada a la población

protagonista de las acciones. Cuando esta elección queda a criterio de otros actores, sin

mediaciones que controlen ese proceso, es probable que quede desdibujada la definición

inicial y, por lo mismo, la posibilidad de mejora se verá afectada. De la misma manera, conviene

establecer los criterios de asignación de recursos que contemplen las situaciones locales, las

posibilidades reales de gestión de los mismos y las variables consideradas para su distribución

(matrícula, desfavorabilidad, rendimiento) y generar mecanismos de alerta toda vez que no

hayan sido considerados para modificar su sostenimiento.

215

b. En relación a su implementación:

Adecuaciones locales. En atención a la idea de acotar la cobertura y/o la naturaleza de las

intervenciones futuras, es importante prever instancias de consulta en el nivel local de manera

de desarrollar estrategias – desde el mismo proceso de diseño - más ajustadas a las

idiosincrasias y condiciones territoriales. Se ha demostrado que allí donde hay una fuerte

decisión política y cierto andamiaje estatal para acompañar las intervenciones los resultados

son mejores. Habría que evaluar cómo generar condiciones de sostenibilidad en las

jurisdicciones en las que los equipos de gestión tienen un menor peso y, por lo tanto, el

esquema de llegada y de seguimiento requerirá otro tipo de gestión, más cercana.

En relación a este punto sugerimos retomar un concepto esbozado en el estudio de Chiara y

Gluz sobre las escuelas PIIE (DINIECE, s/f) y adaptado por el equipo esta consultoría, que es el

de “matriz de implementación” para analizar e intervenir en y con las provincias.

La matriz de implementación provincial se refiere a las condiciones institucionales de recepción de un

programa nacional o de un conjunto de programas en la jurisdicción. A continuación se proponen una

serie de dimensiones que podrían emplearse para construir un instrumento analítico para la

“personalización” de un programa que tenga en cuenta las particularidades provinciales. Esta propuesta

se refiere exclusivamente a “capacidades” o “condiciones” de implementación, no a otras variables que

consideren las necesidades o prioridades en la distribución de recursos, como por ejemplo la polinómica

o cualquier otro instrumento asociado a la justicia distributiva, que como se ha señalado en el Informe,

también debería considerarse.

1. Convergencia de objetivos del programa con los objetivos jurisdiccionales. La convergencia puede

ser a priori o construida como un sentido por parte de la jurisdicción y una negociación con Nación,

La convergencia no está exenta de puntos de tensión que son importantes de identificar. El éxito de

programa no está asociado a la ausencia de puntos de tensión, sino a cómo son manejados por los

actores. La jurisdicción no es un actor homogéneo y el “punto de tensión” puede derivarse de

conflictos internos en del sector educativo jurisdiccional.

2. Recuperación de antecedentes de otros programas. Cuando existen antecedentes de programas

asimilables (ya sea por sus objetivos o por su población destinataria), puede ser considerado una

variación de la dimensión “convergencia”. Es decir no alcanza con tener objetivos similares, sino

también con orientar en la misma dirección la experiencia, el aprendizaje institucional, los recursos

y capitalizar iniciativas anteriores que tuvieron oportunidad de instalación en las escuelas.

3. Posición del Programa en la estructura de la responsabilidad jurisdiccional: Se refiere a la posición

en el organigrama de quien dirige el programa. Su posición está relacionada con a) el aval político de

las autoridades jurisdiccionales, b) la disponibilidad de recursos financieros c) la capacidad de

manejo de los recursos burocráticos (por ejemplo supervisores), d) la relación con las escuelas (si es

Dirección “de línea” o área de apoyo, etc.).

4. Autonomía técnica: La autonomía es un resultado de la capacidad técnica y de los recursos

disponibles y un atributo que puede o no estar asociado a la dimensión anterior. Cuando la posición

del programa en la estructura es periférica, la autonomía técnica puede compensar las desventajas

que la ubicación periférica acarrea.

216

5. Capacidad de supervisión, asistencia y/o capacitación por parte del Programa a las escuelas. Las

evaluaciones muestran lo sensible que son los sistemas de acompañamiento cuando de éstos

depende la implementación del programa. Por lo general, este acompañamiento se concentra al

inicio en los procedimientos de gestión y de ejecución más que en el acompañamiento pedagógico o

en un esfuerzo de promoción de articulación con otros programas. También pueden existir

problemas de cobertura o frecuencia que deben atenderse, de acuerdo con la dimensión territorial

de la jurisdicción.

6. Articulación entre programas nacionales: Se refiere a la capacidad de la jurisdicción de articular

diferentes programas nacionales con objetivos y poblaciones convergentes. Se trata de aprovechar

recursos dirigidos hacia los mismos públicos. Esta capacidad no necesariamente es del Programa

bajo análisis sino de su “principal” (es decir del área de la que depende), de la relación de

cooperación o competencia que pueda establecer y también de la articulación con los responsables

nacionales de los distintos programas a articular (si hay diversos responsables que compiten entre sí

la articulación se dificulta).

7. Capacidad de gestión territorial. Se refiere a la capacidad de la provincia de alinear a los distintos

actores en el nivel territorial.

Identificación de características de contexto que inciden sobre las líneas del programa. Las

estrategias de intervención deben desarrollarse contando no sólo con conocimiento de las

idiosincrasias locales, sino también con las propias del funcionamiento del sistema educativo,

es decir, considerar aspectos tales como la rotación docente (entre ciclos, cargos y escuelas),

las características de los distintos actores que integran los sistemas educativos, la dificultad

para contar con perfiles técnicos específicos en todo el territorio del país, las condiciones

laborales propuestas y las imperantes. Fortalecer los equipos a nivel central en el caso de

algunas líneas y los equipos de territorio, para evitar que la ejecución del programa descanse

en el trabajo voluntario de los actores, restándole efectividad. La falta de consideración de

estos aspectos puede operar en contra de los objetivos buscados.

Temporalidad de las acciones del programa. Las intervenciones complejas suponen atravesar

diferentes etapas o fases; en ese sentido es necesario concebir un diseño de implementación y

de evaluación que reconozca la temporalidad mínima de las acciones y, a partir de ello,

identificar posibilidades ciertas de captar efectos o incidencias.

c. Estrategias de seguimiento y monitoreo:

Si se acuerda en considerar que la evaluación de un programa es un proceso permanente y

continuo de indagación y valoración en sus distintas etapas (inicio, ejecución, finalización) y

que adquiere relevancia, en tanto es una herramienta que permite conocer el desempeño de

las acciones, para corregir desvíos o constatar aciertos, entonces se requiere una fuente de

información que permita identificar puntos de partida, desarrollo del proceso y puntos de

llegada para la toma de decisiones durante la gestión del programa. ¿De quién esta

responsabilidad? Del organismo de financiamiento, de la coordinación del programa, del

organismo estatal responsable de las políticas? Parece central establecer este norte sin el cual,

217

para qué evaluar pierde sentido y se convierte en una exigencia que atenta contra la lógica de

los actores intervinientes.

Como no es posible evaluar todos los aspectos de un programa ni dejar librado a la

consideración de diferentes perfiles las dimensiones que requieren ser conocidas, se necesita

adoptar una serie de decisiones estratégicas sobre aquellos aspectos prioritarios, sobre los

cuales es necesario profundizar y aquellos que resultan más urgentes conocer. Es por ello que

resulta imprescindible en la tarea de evaluación la construcción de una herramienta

ordenadora como lo es la matriz de evaluación donde se organiza la diversidad de miradas y

abordajes desde los propios objetivos del programa. Es deseable que esta matriz esté incluida

en el propio diseño del programa, sea consensuada con los actores involucrados y constituya

una selección realista y viable de las dimensiones a abordar y de las técnicas e instrumentos

requeridos para implementarla. No resulta viable que, con la disponibilidad de recursos

humanos y tecnológicos hoy al alcance, se incurra en errores metodológicos o se utilicen

estrategias de indagación propias de estudios de otra escala o no sea posible identificar logros

propuestos.

Seguimiento. Centrar las acciones de seguimiento en acompañamiento de los procesos de

gestión del programa y promover la indagación y valoración sobre cómo se están ejecutando las

acciones del programa en todos sus componentes principales. El objetivo de estas acciones debe

ser el de garantizar la información permanente sobre esta ejecución que alimente así la toma de

decisiones respecto a la eficiencia de los recursos previstos y la efectividad de las actividades

desarrolladas. Debe concentrarse en generar información de carácter descriptivo y en el corto

plazo que permitan identificar nudos críticos en los procesos de gestión en marcha.

Información. Es necesario realizar, previo a la definición completa de las estrategias de

evaluación, un diagnóstico minucioso de la disponibilidad de fuentes, así como de la capacidad

de los actores, no solo para relevar la información sino también para su procesamiento y

análisis. Mucha de la información que suele relevarse no puede ser procesada por falta de

tiempo o de capacidad para asumir dicha tarea.

La evaluación. El dispositivo de evaluación en sentido estricto- diferenciando del seguimiento –

debe concentrarse en generar información sobre los resultados y los efectos del programa. Si

bien la tradición ubica este tipo de acciones al finalizar un proceso de ejecución la naturaleza de

este tipo programas obliga a pensar en resultados en diferentes instancias y efectos que se

producen en diversos cortes temporales. En función de lo antedicho, es recomendable definir

una estrategia metodológica de evaluación múltiple y diversa que combine técnicas y abordaje

cualitativos y cuantitativos y que produzca información sobre diferentes aspectos del programa.

Construcción de criterios o parámetros. En general, no hay suficiente experiencia acumulada

en la construcción de criterios o parámetros legitimados sobre los efectos y transformaciones

que pueden resultar de algunas intervenciones. Esto trae como consecuencia que todas las

acciones que se diseñan e implementan en el marco de la evaluación deben considerar un

componente innovador adicional ya que se constituyen en espacios muy ricos de producción

de conocimiento, no sólo sobre el programa sino sobre las formas alternativas de abordar

218

desde la mirada de la evaluación las acciones que se desarrollan. De este modo, se constituyen

en un aporte valioso en la tarea de construcción progresiva de criterios y parámetros que

permitan valorar los efectos de las intervenciones sobre segmentos del sistema educativo, es

decir, debe permitir además aprender a evaluar.

Comparación. Del mismo modo que en el caso de los criterios, el componente comparativo es

necesario para anticipar logros e impactos ¿cuáles son los términos de la comparación? En

general esta comparación suele ser temporal (antes-después) para lo cual es necesario

construir una línea de base robusta.

Articulación y complementariedad. Definir formas de vinculación y articulación, desde el

inicio las estrategias de evaluación a nivel jurisdiccional y a nivel central, en tanto que las

jurisdicciones desarrollan sus propias estrategias de monitoreo. Esta capacidad debería

involucrar a todas las instancias que intervienen sobre las acciones.

Oportunidad. En relación con la oportunidad de la información para el monitoreo y evaluación,

contemplar adecuadamente los tiempos reales de las agencias de la burocracia central para la

provisión de la información y diseñar fuentes alternativas de información que puedan

responder a los tiempos de la gestión y los tiempos del ciclo de vida de un programa.

d. Sostenibilidad y escala:

La formación de recursos. Buena parte de las líneas de intervención de PROMEDU deben

establecer vínculo estrechos con el espacio de la formación docente y de desarrollo profesional

a los efectos de que se incorporen las mejoras e innovaciones que se proponen y que han

probado dar buenos resultados, en el espacio de la formación inicial de los docentes (primaria

digital, matemática y ciencia, por ej.). Sin duda se requiere que desde el nivel central debe

anticiparse esta articulación y generar los medios para hacerla posible.

Sostenibilidad. Uno de los aspectos más preocupantes consiste la sostenibilidad e instalación

de las innovaciones. Es necesario considerar los mecanismos para garantizar que los esfuerzos

realizados no se pierdan por la retirada de los mecanismos de intervención en las escuelas. La

intervención de actores que tienen más estabilidad en el sistema (supervisores, equipos

directivos) podría acompañar estos procesos.

Escalamiento. El escalamiento de las acciones con frecuencia aparece como deseable pero

requiere un análisis que debe anticiparse, ser objeto de planificación desde el inicio para poder

estimar los dispositivos de acompañamiento a este cambio de escala para evitar la generación

de obstáculos en los procesos de gestión y/o pérdida del sentido original de las intervenciones.

219

Recomendaciones sobre cada una de las líneas del programa

PMPT y PNECN

La identificación de escuelas bajo programa debería acompañar la modalidad de

trabajo propuesta. En ambos casos, como se seleccionaron escuelas PIIE, hubo

dificultades para organizar la llegada de los Asistentes Didácticos y no se pudo cumplir

la frecuencia quincenal de visitas a las escuelas, elemento que provocó una sobrecarga

de trabajo para los AD. Se recomienda ajustar la carga de escuelas según su tamaño

(cantidad de secciones por turno) y la dispersión geográfica de las mismas.

En el caso en que no se contempló la figura del capacitador, el responsable provincial

de la línea debió asumir tareas para fortalecer ese rol. Quizás se pueda recurrir a otras

instancias de capacitación vigentes para reforzar esa tarea o revisar la pertinencia de

incorporar este perfil.

El bajo nivel de remuneración y la modalidad de contratación contribuyeron a hacer

poco atractivo los puestos requeridos para el sostenimiento de las acciones,

considerando además que se trata de perfiles no frecuentes en el sistema educativo.

Se recomienda revisar los niveles de remuneración y las condiciones de contratación

para posicionar mejor la función.

A nivel central se registraron debilidades en la conformación de los equipos a cargo de

las líneas, relacionadas básicamente con la escasez de los recursos humanos

disponibles para desarrollar las tareas previstas. Los propios integrantes de estos

equipos han destacado la necesidad de incorporar un técnico administrativo-contable,

de modo que los especialistas de las áreas puedan avocarse específicamente a las

tareas pedagógicas y de seguimiento sistemático de las acciones a nivel jurisdiccional.

Muchas de las actividades de seguimiento se han realizado de manera informal o sin

los apoyos requeridos. Más allá de la potencial efectividad de este mecanismo, queda

claro que no se ajusta a las características de un “dispositivo de seguimiento y

evaluación”. Por otro lado, en aquellos casos en que se ha sistematizado el registro de

información sobre la marcha de las líneas, la autonomía con que cuentan las

jurisdicciones para diseñar herramientas impacta en la posibilidad de sistematizar los

datos a nivel nacional. Se recomienda promover el desarrollo de dispositivos

seguimiento y evaluación de las iniciativas más sistemáticos.

El elevado nivel de rotación docente (cambios generacionales, de grado y nivel, y de

escuela) del sistema educativo impacta negativamente en los planes. Esto refuerza la

necesidad de: (a) articular acciones con los Institutos de Formación Docente. Más allá

de las acciones de capacitación en servicio que contemplan los Planes, hace falta

avanzar en la incorporación de las propuestas de enseñanza en los currículos de

formación docente inicial. Si bien se han registrado acciones en este sentido (en la

220

provincia de Tucumán), no se ha logrado expandir esta estrategia en otras

jurisdicciones del país; (b) contemplar la extensión de las acciones actualmente

orientadas al segundo ciclo del nivel primario hacia el primer ciclo, a fin de garantizar

la coherencia del enfoque a lo largo de todo el nivel; (c) incrementar gradualmente la

cobertura de los Planes hasta lograr la universalidad.

Se recomienda que el retiro de las escuelas de la primera fase de implementación se

realice considerando el nivel de afianzamiento institucional de las propuestas de

enseñanza en las áreas, es decir, atendiendo a situaciones particulares como la

renovación del plantel docente, el compromiso del equipo directivo y la confianza

alcanzada por los actores escolares para continuar recorriendo el camino emprendido.

Con respecto a la apropiación institucional de la propuesta, cabe reconsiderar la

orientación de los cursos presenciales de formación favoreciendo la articulación de las

acciones entre grados. La modalidad prevista contempla la participación de los

docentes de acuerdo con el grado en el que dictan clases en ciertos espacios y de los

directivos y supervisores en otros diferentes. La forma de organización de los

encuentros zonales no parece resultar óptima para promover la interacción. Se han

registrado demandas orientadas a convocar a supervisores y directivos en los

encuentros nacionales, de modo que las directivas del plan permanezcan a través de la

estructura jerárquica del sistema educativo. Las jornadas de reflexión docente

previstas (con suspensión de clases) podrían ser aprovechadas para el desarrollo de

estos encuentros, para no alterar las dinámicas cotidianas de clases.

La difusión de los resultados de las evaluaciones debe atender al requisito de

oportunidad. Al momento no se encuentran disponibles los resultados de las pruebas

aplicadas en setiembre de 2014 en el marco del PMPT. El procesamiento de esta

información es responsabilidad de la DINIECE, según el RO. La oportunidad adquiere

sentido en relación a la socialización de los resultados. Estos deben ser presentados y

difundidos entre todos los actores involucrados y ser utilizados como herramientas de

mejora de las herramientas aplicadas.

PRIMARIA DIGITAL

La diversidad de escenarios y avances en cada una de las provincias en relación con la

implementación de estrategias de inclusión digital agrega una dificultad importante a

las estrategias de planeamiento y diseño de la línea, que es preciso fortalecer.

Se requiere mayor precisión en los diagnósticos de la situación de cada una de las

jurisdicciones para poder ajustar las estrategias a las necesidades a nivel local antes de

la puesta en marcha de las estrategias de capacitación.

221

En algunos casos la entrega de los equipos y materiales no acompañaron el desarrollo

de las capacitaciones, se recomienda ajustar los procedimientos para que los equipos y

materiales lleguen a tiempo para el mejor aprovechamiento de las iniciativas.

En el caso de las capacitaciones se requiere de una estrategia de difusión más aceitada

para que los destinatarios se encuentren preparados en relación con las actividades

que realizarán y posibilitar un mayor ajuste en las expectativas de los docentes y los

objetivos de los cursos.

Los actores señalan la necesidad de contar con una propuesta de política de inclusión

digital y de contenidos mínimos a nivel nacional que unifique las iniciativas en cada

jurisdicción.

La línea no tiene referentes TIC nombrados en las provincias, debido a esto, aquellas

provincias que tienen unidad de TIC trabajan de manera diferente respecto de las

provincias que no tienen esas unidades. Se considera conveniente estudiar la

posibilidad de reforzar el acompañamiento en aquellas jurisdicciones que no tienen

desarrollo en el área.

Se requiere reforzar las estrategias de acompañamiento de las iniciativas en las

jurisdicciones en el escalamiento previsto de las acciones.

CAJ

El proyecto de los CAJ fue variando a lo largo del tiempo y en cada momento fue

ocupando diferentes lugares en la estructura ministerial tanto de Nación como de las

provincias. En los últimos años, se ha tratado de construir una mayor institucionalidad

de los mismos, con equipos estables, pero, más allá de eso, su continuidad pareciera

seguir atada al financiamiento de PROMEDU y las posibilidades de acomodarse a los

cambios políticos y de gestión. Se recomienda seguir desarrollando acciones de

fortalecimiento de su institucionalidad.

Se recomienda promover dispositivos sistemáticos de evaluación de la experiencia que

permita contar con una base robusta de información que refleje los logros alcanzados

por estas intervenciones. Si bien, desde el nivel central, se menciona que se ha

comenzado a sistematizar la información de los informes de los coordinadores CAJ,

este trabajo está atado a que los mismos sean presentados en tiempo y forma.

Diseñar mecanismos de acompañamiento que permitan identificar los cambios en las

habilidades socio-emocionales de los jóvenes, y a la vez ajustar diferentes aspectos de

la propuesta a las necesidades de los mismos jóvenes.

Favorecer la articulación efectiva entre la escuela, las familias de los alumnos y el

espacio de la comunidad, que permitiría integrar también a quienes no son alumnos

regulares.

222

Se señala la necesidad de incrementar los recursos asignados al Proyecto, mejorar los

honorarios de los equipos jurisdiccionales y regularizar los tiempos de pago. Revisar la

modalidad de contratación de los talleristas, la mejora y acondicionamiento de los

espacios existentes para evitar que se trate de ofertas devaluadas.

MOVILIDAD

Se recomienda buscar mecanismos que permitan focalizar de manera más precisa el

aporte. Para esto sería importante revisar los criterios de selección de las escuelas

destinatarias, así como también los montos asignados a cada una. El monto

establecido para cada escuela se calcula en relación a la cantidad de alumnos que

tiene, sin embargo, muchas veces, que una escuela tenga una mucha matrícula no

significa, necesariamente, que tenga un alto porcentaje de alumnos con necesidad de

movilidad. Es importante ajustar los montos a transferir al universo de alumnos que

realmente requiere del aporte.

Para lograr lo señalado anteriormente, es importante que las escuelas cuenten con

información precisa que les permita identificar a los alumnos elegibles y el tipo de

transporte necesario, para de esta manera focalizar la ayuda en los alumnos que

realmente tienen problemas de accesibilidad. Actualmente, cada provincia y cada

escuela establece sus propios criterios para la selección.

Sería importante revisar los criterios de elegibilidad empleados por las jurisdicciones

para la selección de escuelas beneficiadas de las zonas rurales y las estrategias de

comunicación de las provincias para convocar a sus escuelas en el marco de la Línea.

Según el Informe de Jhonn Espinoza, en 2010 las provincias con menor porcentaje de

escuelas beneficiadas (o menores porcentajes de escuelas que ejecutaron los aportes)

registraron elevados índices de NBI, la mayoría situadas en el norte grande de la

Argentina. Al mismo tiempo, estas jurisdicciones mostraron altos porcentajes de

escuelas secundarias ubicadas en ámbitos rurales. Si bien señala que en el 2014, se

observaron mejoras en la focalización de la ayuda en algunas provincias con NBI

elevados (Formosa, Chaco y Santiago del Estero), todavía se mantienen con bajas

coberturas algunas provincias con altos niveles de NBI.

Diseñar una estrategia de seguimiento y evaluación que permita medir los logros del

programa en términos de asistencia, llegadas tarde y permanencia escolar. Hasta el

momento, el Programa se ha focalizado, principalmente, en que se garanticen los

informes de rendición del aporte, pero no en establecer acciones de monitoreo con

pautas exhaustivas y consensuadas desde el nivel central.

223

OBSERVATORIO DE COSTOS

El tamaño del equipo central a cargo de la propuesta es insuficiente para acompañar

los procesos de formación e instalación de los recursos necesarios para el análisis

propuesto.

La especificidad de los perfiles que integran estos espacios de trabajo requieren

diseñar otros modos de reclutamiento que además promuevan la permanencia de los

perfiles que son capacitados para la utilización, procesamiento y análisis de bases de

datos económicos y financieros. De lo contrario, la rotación e intermitencia de las

acciones seguirá siendo el rasgo que explica el lento avance en esta dirección.

Deberían promoverse espacios de intercambio entre los equipos que han consolidado

experiencias de trabajo en las diferentes provincias para promover sinergias y

experiencias compartidas.

224

BIBLIOGRAFÍA y FUENTES UTILIZADAS

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PROMEDU 2 (s.f.). Reglamento operativo. Anexo VII. “Consultorías individuales. Normas y

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matriz (pp.130-156).

PROMEDU 2 (s.f.). Reglamento operativo. Anexo XX. “Plan de Enseñanza de las Ciencias

Naturales y Plan de Enseñanza de la Matemática en Primaria. Instructivo para las

jurisdicciones”.

Educativa, Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas, Ministerio de Educación.

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%20pedago%CC%81gicoCAJ.pdf?sequence=1

Espinoza, J. (2014) “Informe cuantitativo de la línea de acción Centros de Actividades

Juveniles”.

http://portales.educacion.gov.ar/dep/plan-matematicas-para-todos/

http://portales.educacion.gov.ar/dep/plan-nacional-de-ciencias/

http://repositorio.educacion.gov.ar/dspace/bitstream/handle/123456789/109834/Instructivo%20pedago%CC%81gicoCAJ.pdf?sequence=1

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PROMEDU II (s./f.) Reglamento operativo. Anexo VII. “Consultorías individuales. Normas y

procedimientos. Instructivo para las jurisdicciones”. Punto XIII.D. Perfiles por línea según

matriz.

PROMEDU II (s./f.) Reglamento operativo. Anexo XIV “Centro de Actividades Juveniles- CAJ”.

PROMEDU II(2011). Informe de Actividades Ejercicio 2011.

PROMEDU II (2013). Informe Anual de Progreso (IAP) 2013.

Vinacur, T. (2014) “Informe Evaluación de diseño, implementación y monitoreo de Centros de Actividades Juveniles (CAJ)”.

estudio evaluativo final promedu ii - siteal | sistema de información de … · 2017-08-28 ·...

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