estudio de puertos - contraloria.gov.co

Nuestra Misión: Vigilar la gestión sobre el manejo de los recursos públicos, generando una cultura de control

fiscal inspirada en los principios morales y éticos Nuestra Visión: Tener una administración pública fundamentada en la eficiencia y moralidad.

1

DESARROLLO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS EN COLOMBIA

–SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES-

Elaboró: [Javier A. Arias, Robinson Gómez] Fecha: [Febrero 10 de 2010]

Ubicación: [Scift11] 1 ra Revisión: Directora DES –Ingrid Obregón

Fecha: Marzo 10 de 2010 2 da Revisión: Directora DES – Ingrid Obregón

Fecha: Marzo 26 de 2010 3 da Revisión: Comité DES

Fecha: Abril 19 de 2010

Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 8

1. CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO....................................................... 10

2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE MARÍTIMO EN

COLOMBIA -SPR- .............................................................................................................. 17

2.1 Evolución de la Política Pública. .................................................................................... 21

2.2 Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia ................................ 25

3. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS SOCIEDADES

PORTUARIAS REGIONALES ........................................................................................... 29

3.1 Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia .................................... 29

3.2 Desarrollo de los Contratos de Concesión Portuaria ...................................................... 32

3.2.1 Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura ........................................................... 32

3.2.1.1 Características Generales .......................................................................................... 32

3.2.1.2 Desarrollo del contrato de concesión....................................................................... 37

3.2.1.3 Modificación del Contrato de Concesión ................................................................ 38

3.2.1.4 Cumplimiento de los compromisos ......................................................................... 42

3.2.2 Sociedad Portuaria Regional de Cartagena ................................................................. 45

3.2.3 Sociedad Portuaria Regional de Tumaco..................................................................... 50



2

3.2.3.1 Desarrollo del contrato de concesión....................................................................... 52

3.2.4 Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta .............................................................. 55

3.2.4.1 Modificación del Contrato de Concesión ................................................................ 63

3.2.5 Sociedad Portuaria Regional de de Barranquilla ........................................................ 66

4. CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................... 73

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 80



3

Índice de Gráficos

Gráfico 2-1

Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión ........................................... 21

Gráfico 3-1

Esquema de concesiones Sociedades Portuarias Regionales ............................................... 31

Gráfico 3-2

Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) ................................................... 33

Gráfico 3-3

Comercio Internacional SPRBUN ........................................................................................ 34

Gráfico 3-4

Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRBUN .............................................. 38

Gráfico 3-5

Composición de la Carga Movilizada SPRCAR .................................................................. 48

Gráfico 3-6

Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) ................................................... 51

Gráfico 3-7

Carga movilizada por la SPRTUM ....................................................................................... 52

Gráfico 3-8

Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRTUM.............................................. 53

Gráfico 3-9

Movimiento Total de carga SPRSMA 1994-2008 ............................................................... 57

Gráfico 3-10

Comportamiento de los Ingresos SPRSMA 1994-2008 ....................................................... 58

Gráfico 3-11

Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRSMA .............................................. 60

Gráfico 3-12

Comercio Exterior SPRBAQ ................................................................................................ 67



4

Gráfico 3-13

Composición de la carga de la SPRBAQ - Año 2008 .......................................................... 68

Gráfico 3-14

Inversiones en Infraestructura Concesionada SPRBAQ ...................................................... 69

Gráfico 3-15

Ingresos Operacionales vs Costos Operacionales SPRBAQ ................................................ 70



5

Índice de Tablas

Tabla 1-1

Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores ................. 13

Tabla 1-2

Clasificación mundial de puertos 2008 ................................................................................ 13

Tabla 1-3

Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax..................................................... 14

Tabla 1-4

Clase y Capacidad de los Buques ......................................................................................... 15

Tabla 1-5

Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe - 2008 ....................... 16

Tabla 2-1

Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector...................................... 19

Tabla 3-1

Accionistas SPRBUN ........................................................................................................... 32

Tabla 3-2

Nodo Portuario de Buenaventura ......................................................................................... 33

Tabla 3-3

Contenedores movilizados por la SPRBUN en 2008 ........................................................... 35

Tabla 3-4

Plan de Inversiones 2007 - 2034 .......................................................................................... 41

Tabla 3-5

Composición Accionaria SPRCAR ...................................................................................... 45

Tabla 3-6

Pagos estimados de contraprestación SPRCAR ................................................................... 47

Tabla 3-7

Comportamiento Financiero de la SPRCAR ........................................................................ 50



6

Tabla 3-8

Nodo Portuario de Tumaco .................................................................................................. 50

Tabla 3-9

Infraestructura de Muelles SPRSMA ................................................................................... 56

Tabla 3-10

Comportamiento Financiero de la SPRSMA ....................................................................... 58

Tabla 3-11

Comportamiento de los ingresos operacionales en diferentes períodos de la concesión ..... 59

Tabla 3-12

Principales accionistas SPRSMA 2008 ................................................................................ 61

Tabla 3-13

Pagos estimados de contraprestación SPRSMA ................................................................... 63

Tabla 3-14

Inversiones aprobadas SPRSMA otrosí 006 de 2008 ........................................................... 64

Tabla 3-15

Inversiones aprobadas y ejecutadas SPRSMA ..................................................................... 64

Tabla 3-16

Pagos estimados de contraprestación SPRBAQ ................................................................... 69

Tabla 3-17 ............................................................................................................................. 71

Comportamiento Financiero de la SPRBAQ ........................................................................ 71



7

Índice de Anexos

ANEXO 1

Comparación de Ingresos, Egresos y Utilidad Operacional de las SPR ............................... 81

ANEXO 2

Indicadores Financieros de Inversión en SPR ...................................................................... 82

ANEXO 3

Movimiento de Carga de Comercio Exterior SPR ............................................................... 83



8

INTRODUCCIÓN

El transporte marítimo ocupa lugar privilegiado en la realización de las

transacciones en el comercio mundial, ya que tres cuartas partes de ellas se realizan por este

medio. La dinámica originada por su demanda creciente, ha derivado en la evolución en el

tamaño y capacidad de los buques y por consiguiente, la adecuación y modernización de los

puertos, los cuales requieren diversificar los servicios que prestan, maximizando su

eficiencia y disminuyendo los costos; condiciones que les permiten mantener y aumentar el

mercado en un ambiente de competencia.

Nuestro país, privilegiado por su posición estratégica, no ha sido ajeno a esta

tendencia ya que el 85% de la carga de comercio exterior se moviliza a través de este

medio, con puertos de carácter público o privado bajo la regulación y control del Estado.

Es así como a partir de 1991 se implementó un nuevo esquema mediante el cual la gestión

de los puertos de servicio público, se atribuyó a actores privados en calidad de concesiones.

Con el presente estudio de política pública, se pretende elaborar un diagnóstico del

desarrollo de dichos contratos de concesión tras haber transcurrido la tercera parte del plazo

inicialmente establecido. Para comenzar, en el primer capítulo se aborda la

contextualización del modo de transporte marítimo, así como las transformaciones en

capacidad, tecnología y calidad de los servicios que caracterizan a los principales puertos

en el ámbito internacional.

En el segundo capítulo, se identifican los componentes normativos e institucionales

bajo los cuales se desarrolla la cesión de los puertos públicos, antes a cargo del Estado, a

particulares mediante contratos de concesión, en los cuales los concesionarios se

comprometen a efectuar las inversiones necesarias para mantenerlos en condiciones

óptimas de operación, disminuyendo la carga fiscal para el Estado.

El siguiente capítulo contiene la explicación general del esquema de las concesiones

implementado en Colombia, el análisis de cada una de las experiencias implementadas en

los principales puertos públicos colombianos; Buenaventura, Santa Marta, Barranquilla,



9

Cartagena y Tumaco, así como las condiciones bajo las cuales se renegociaron algunos de

los contratos de concesión vigentes entre el Estado y los concesionarios.

Finalmente en el capítulo cuarto, se exponen las consideraciones de la Contraloría

General de la República sobre el desarrollo del esquema de concesión a través de las

sociedades portuarias regionales, teniendo en cuenta que a pesar de las políticas

implementadas nuestros puertos presentan un nivel de rezago que limita al país para

alcanzar un nivel de competitividad mayor al presentado.



10

1. CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO

Con excepción de bienes suntuosos de pequeño volumen o de aquellos que requieren

condiciones de transporte especial como las flores, la mayoría de las transacciones del

comercio mundial -más de tres cuartas partes-, se realiza a través del transporte marítimo

con aproximadamente 86.000 buques de más de 100 toneladas de registro bruto1,. Para

atender esta demanda los puertos han tenido que cambiar su estructura de trabajo y el

sistema logístico en el cual se apoyan, adaptándose a las nuevas necesidades de la industria

para prestar de la manera más eficiente una serie de servicios disímiles, a buques que se han

especializado por el tipo de carga que transportan: general, contenedores, graneles secos,

graneles líquidos, refrigerada y peligrosa.

En este sentido, la actividad portuaria no se puede encasillar en una sola clase de

servicio; desde que un buque elige un puerto para atracar, recibe los servicios de practicaje2,

remolque, amarre, manipulación de la carga -carga y estiba-, reparación, tratamiento de

aguas residuales y limpieza, entre otros; y los concernientes con los pasajeros y tripulantes

–trámites, despachos y suministros entre otros-. De estos servicios, el de manipulación de

carga constituye el factor de mayor impacto dentro de la estructura financiera de la

actividad, entre un 70% y un 90% dependiendo del tipo de bienes3, lo cual define en gran

parte el nivel de competitividad del puerto. Otro factor importante que influye en la

decisión de las navieras para la elección de un puerto es el tiempo total de maniobras, si los

muelles presentan congestión, los costos de operación en el puerto se incrementan y el

tráfico seguramente se desvía hacia puertos alternos.

1. “Las Flotas más importantes por su tonelaje están matriculadas en las Bahamas, China, Chipre,

Estados Unidos, Federación de Rusia, Grecia, Japón, Liberia, Malta, Noruega, Panamá y Singapur”. OIT. Transporte Marítimo, puertos, pesca; transporte interior. Noviembre de 2006.

2. Servicio por medio del cual se conduce el buque desde la entrada de un puerto a un fondeadero o amarradero en su interior y la operación inversa, que requiere de la presencia en el buque de un experto con conocimiento de la zona para evitar riesgos.

3. Trujillo Lourdes, Nombela Gustavo. Privatización y Regulación de Infraestructuras en Transporte. Editorial Alfaomega 2003 – Banco Mundial. Pág. 119.



11

Debido a la complejidad y variedad de los servicios mencionados, a nivel mundial se

han desarrollado básicamente tres modelos de administración portuaria el landlord port, el

tool port y el services port4, donde se combina la participación de agentes públicos, que en

la mayoría de los casos son dueños de los terrenos, las costas, la infraestructura y la

superestructura5; y agentes privados, quienes son dueños de la maquinaría, los equipos y

operan el puerto.

En el modelo landlord port, la infraestructura es propiedad de la autoridad portuaria

pública y los privados operan y son propietarios de los activos necesarios para el desarrollo

de las actividades del puerto (Rotterdam y Buenos Aires); cuando el modelo de puerto es

tool port, el Estado también es dueño de la superestructura -edificios, talleres- y de los

equipos y maquinaria, la cual entrega al privado para su operación a través de contratos de

concesión o licencias (Amberes, Seattle); finalmente en el modelo services port, la

autoridad portuaria pública es dueña de todo lo que conforma el puerto y se hace

responsable de su operación (Singapur, Shangai). También existen casos excepcionales de

services port de naturaleza privada como son Southampton y Felixstowe en el Reino Unido,

y Kelang (Malaysia)6. Para el caso de las Sociedades Portuarias Regionales en Colombia, el

modelo es una mezcla entre landlord y tool port, ya que el Estado es dueño de los terrenos,

playas y la superestructura, pero no de los equipos ni de la maquinaria.

En los últimos años debido a la masificación del uso de contenedores los costos de

manipulación de la carga en puerto se han reducido notoriamente, en primer lugar a causa

del gran volumen movido por buques cuyo tamaño y capacidad ha aumentado

4. Juhel, M. 1994. Port Development and Management in Central and South America. 28º Congress,

Permanent International Association of Navigational Congresses. 5. La infraestructura se entiende como los accesos terrestres y marítimos, las defensas marítimas y las

áreas de maniobra (p.e. canales de acceso, muelles, diques, dársenas y áreas de almacenamiento) y la Superestructura como los elementos fijos construidos sobre la infraestructura (almacenes, talleres y oficinas) y los equipos necesarios para prestar los servicios (grúas y maquinaria). Ídem TRUJILLO Pg. 116.

6. Ibíd. Pg. 122.



12

notoriamente, entre los 10.000 y 15.000 TEUs7 -contenedor de 20 pies de largo- y en

segundo lugar, a la reducción significativa de los excedentes de mano de obra por los

procesos de tecnificación desarrollados, ya que ante el incremento del comercio marítimo

los puertos han tenido que ejecutar grandes obras de infraestructura y superestructura para

poder recibir y satisfacer las necesidades de las empresas navieras, en el menor tiempo

posible y con los precios más competitivos.

La profundidad de los canales de acceso, el tipo de infraestructura (diques, muelles,

rompeolas, faros, dársenas) y superestructura (almacenes, oficinas, astilleros, grúas pórtico,

grúas móviles, RTG) que componen un puerto, se caracterizan tanto por sus altos costos de

construcción como por la poca elasticidad física al momento de ampliar o emprender

nuevos proyectos, ya que la ejecución de una nueva obra está sujeta a los límites espaciales

de la zona donde se ubica el puerto, que por lo general es bastante reducida.

Por la limitante descrita anteriormente y frente a la intensificación de la competencia

local y regional, se ha hecho necesaria la búsqueda nuevas fuentes de financiación mediante

mecanismos de participación privada, especialmente a través de contratos de concesión,

que junto con las políticas gubernamentales permitan la adaptación de las instalaciones y el

equipamiento portuario a las nuevas necesidades de las empresas navieras: mayor calado y

capacidad de almacenamiento, amplios muelles, patios, seguridad y eficiencia en la

manipulación de la carga, menores tiempos de tránsito y espera, mejores vías de acceso y

nodos de conexión ágiles con otros modos de transporte, y precios más bajos.

La capacidad de respuesta y adaptación de los puertos ante las nuevas condiciones

de mercado generadas por la expansión del comercio y la gran capacidad de movilización

de carga de las grandes navieras internacionales (Maersk, Sealand, Evergreen, Hapag.-

Lloyd, P&O, APL/NOL y Hyundai, entre otras) ha reconfigurado las rutas y la

7. TEU: Twenty–foot Equivalent Unit, unidad estándar de medida utilizada en la industria de

contenedores. Ibíd. Pág. 114.



13

estratificación de los puerto mundiales, en la Tabla 1-1 se observa la participación de las 10

navieras más importantes en el mercado mundial

Tabla 1-1 Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores

Ranking Naviera TEU`s Naves 1 APM-Maersk 2.072.196 551 2 Mediterranean Shg Co 1.486.825 391 3 CMA CGM Group 1.010.673 351 4 Evergreen Line 559.023 151 5 APL 550.384 141 6 Hapag-Lloyd 470.744 116 7 COSCO Container L. 453.554 133 8 CSCL 452.212 125 9 Hanjin Shipping 436.180 97

10 NYK 413.928 109 Fuente: AXS-Alphaliner Top 100. 2009.

También se encuentran los grandes puertos regionales que sirven de conexión o

pivote entre los principales centros globales de recibo y despacho de mercancías, y del otro

están los puertos alimentadores locales que sirven para la redistribución de la carga dejada

en estos8.

Tabla 1-2 Clasificación mundial de puertos 2008

VOLUMEN DE CARGA TOTAL TRÁFICO DE CONTENEDORES MILES DE TONELADAS TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units

RANK PUERTO PAÍS TONS RANK PUERTO PAÍS TEUS

1 Shanghai China 582.000 1 Singapore Singapore 29.918

2 Ningbo-Zhoushan China 520.100 2 Shanghai China 28.010

3 Singapore Singapore 474.076 3 Hong Kong China 24.494

4 Rotterdam Holanda 421.100 4 Shenzhen China 21.420

5 Tianjin China 355.900 5 Busan Corea del Sur 13.425

6 Guangzhou China 344.300 6 Dubai Ports EAU 11.827

7 Qingdao China 300.300 7 Guangzhou China 11.200

8 Hong Kong China 259.400 8 Ningbo-Zhoushan China 10.846

9 Qinhuangdao China 252.200 9 Rotterdam Holanda 10.784

8. Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. 2006. Banco Mundial. Pág. 9



14

VOLUMEN DE CARGA TOTAL TRÁFICO DE CONTENEDORES

MILES DE TONELADAS TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units

10 Houston USA 227.000 10 Qingdao China 10.020

11 Busan Corea del Sur 222.364 11 Hamburgo Alemania 9.737

12 South Louisiana USA 211.966 12 Kaohsiung Taiwan 9.677

13 Shenzhen China 211.200 13 Antwerp Bélgica 8.663

14 Nagoya Japón 200.652 14 Tianjin China 8.500

15 Antwerp Bélgica 198.500 15 Port Klang Malasya 7.970

Fuente: AAPA (American Association of Port Authorities).

Con el objeto de mantener un alto nivel de competitividad y poder atender el

creciente volumen de carga transportada, se ve como los grandes puertos regionales han

tenido que aumentar su capacidad de manipulación de carga, lo cual seguramente

profundizará las diferencias en infraestructura y superestructura entre estos puertos y los

puertos alimentadores locales, que se queden rezagados en la tecnificación y

modernización de sus instalaciones y equipamiento.

Un ejemplo de la importancia y urgencia de esta situación es el Plan de Ampliación

del Canal de Panamá que afectará el comercio marítimo de toda la región, ya que este es un

punto estratégico en las rutas que conectan la costa este de Estados Unidos con Asia y con

la costa pacífica suramericana, así como en las que unen esta región de Suramérica con

Europa. El costo total de la obra según estimativos de la Autoridad del Canal de Panamá

(ACP), será de US$5.250 millones y comprende la construcción del tercer juego de

exclusas para evitar la saturación del tránsito y recibir buques de mayor envergadura, tipo

Post -Panamax de 150 mil toneladas9.

Tabla 1-3 Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax

Capacidad TEU Filas Columnas Calado mts 3.500 13 4 12,5 8.000 ±17 7 14,5 15.000 ±25 7 16,0

9. Programa de Ampliación del Canal de Panamá. Ley 28 del 17 de julio de 2006.



15

Fuente: Ricardo J Sánchez. Reflexiones sobre las tendencias de comercio y transporte marítimo en el inicio del S. XXI. CEPAL, 2007.

Aunque la mayor parte de la carga marítima se transporta en la actualidad a través

de contenedores, el transporte de graneles secos y líquidos también requiere el

reacondicionamiento de las instalaciones portuarias, por la capacidad y dimensiones de los

buques destinados al transporte de este tipo de carga. Por ejemplo un buque tipo Capesize

destinado principalmente al transporte de minerales ronda las 172 mil toneladas dwt10,los

Panamax que en la actualidad son los buques más grandes que pueden atravesar el Canal de

Panamá, son de 70 mil toneladas dwt y al igual que los buques Handymax de

aproximadamente 50 mil toneladas dwt y los Handysize de 25 mil, son utilizados

especialmente para carga de granos11. En la tabla 1-4 se muestra la clase y la capacidad de

los buques, expresada en número de contenedores

Tabla 1-4 Clase y Capacidad de los Buques CLASE CAPACIDAD EN CONTENEDORES

Feeder 100 - 499

Feeder Max 500 - 900

Handy 1.000 – 1.999

Sub Panamax 2.000 – 2.999

Panamax 3.000 – 3.999

Post Panamax 4.000 o más

Elaboró: CGR-DES Infraestructura.

En este contexto y por las características de los bienes que constituyen las

importaciones y exportaciones de la región, los principales puertos de América Latina y el

Caribe han seguido la tendencia a especializarse en el manejo de contenedores. Como se

observa en la Tabla 1-5, el comercio marítimo internacional de Suramérica fue el más

10. Por sus siglas en inglés dead weight tonnes, toneladas de peso muerto. 11. Ricardo J Sánchez y Alejandro Vargas. Boletín FAL No. 246, febrero de 2007. CEPAL



16

importante de la región en 2008 con más de 10 millones de TEU´s movilizados, seguido

por América Central -incluido México- con 6.9 millones aproximadamente y el Caribe, que

comercializó un poco más de 4.2 millones12.

Tabla 1-5 Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe - 2008 Rank País Puerto Miles TEUs

1 Brasil Santos 2.674,98 2 Panamá Colón (MIT, Evergreen, Panama Port) 2.468,52 3 Panamá Balboa 2.167,98 4 Jamaica Kingston 1.830,00 5 Argentina Buenos Aires (incluye Exolgan) 1.781,10 6 Bahamas Freeport 1.698,00 7 México Manzanillo 1.409,78 8 Perú Callao 1.203,32 9 Colombia Cartagena (SPR, Contecar, El Bosque) 1.060,71

10 Chile Valparaiso 946,85 Fuente: Maritime Profile, UN-ECLAC 2009.

12. http://www.eclac.org



17

2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE

MARÍTIMO EN COLOMBIA -SPR-

Ante la situación de crisis administrativa, operativa y financiera por la que

atravesaba el sistema portuario colombiano a finales de la década de los ochenta con

Colpuertos, y el cambio de modelo económico mundial orientado a la apertura y

globalización, mediante la adopción del Estatuto de Puertos Marítimos o Ley 1ª de 1991, se

dio inicio a un período de transformación que permitió planificar y racionalizar esta

actividad.

El Estatuto, conformado por un articulado orientado a la reorganización del sistema

portuario, inicia dicho proceso con la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia –

Colpuertos, institución creada mediante la ley 154 de 1959 como entidad competente en la

administración y explotación de los terminales marítimos y fluviales de servicio público, en

la supervisión, regulación y control de los terminales de carácter privado y con monopolio

de los servicios de cargue y descargue de mercancías y servicios a las naves. Su desempeño

durante la década de los 80 se caracterizó por la presencia reiterada de pérdidas

operacionales, altos costos del personal con prestaciones extralegales sobre la nómina, así

como altos índices de inactividad de los puertos, aspectos que de manera conjunta

contribuyeron a una situación de déficit fiscal e ineficiencia en el manejo de los mismos.

En reemplazo de Colpuertos, la Ley 1ª definió que las facultades respecto de la

actividad portuaria serían competencia de la Superintendencia General de Puertos, entidad

creada mediante el mismo Estatuto con funciones específicas en el otorgamiento,

modificación, declaratoria de caducidad de las concesiones, control en la reconstrucción de

puertos, muelles y embarcaderos, entre otras.

Adicionalmente al objetivo de reorganización institucional del sistema portuario el

Estatuto se orientó a propiciar la inserción de capital de origen privado, mediante la

posibilidad otorgada tanto a entidades públicas, como a empresas privadas de constituir

sociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o



18

muelles y, para prestar todos los servicios portuarios, promoviendo de esta manera la

implementación de innovaciones tecnológicas y mayor eficiencia en el uso de las

instalaciones; de igual forma se busco afianzar el proceso de descentralización mediante la

autorización de la Nación, a entidades territoriales y a entidades descentralizadas para

participar en la constitución de las Sociedades Portuarias Regionales, en las cuales se da

prelación a los entes locales de aquellas jurisdicciones en donde ya operaba o debía de

operar un puerto. A la par se estableció que las Sociedades Portuarias Regionales pagaran

al Estado una contraprestación, de la cual se destinó un porcentaje a favor de los entes

locales en los cuales se presentara la situación descrita anteriormente.13

Se determinó en aquel momento que el establecimiento de políticas estatales

concernientes a la ampliación de instalaciones portuarias, a la identificación de regiones

aptas y convenientes para establecer puertos, a las inversiones públicas y privadas que

debían realizarse, así como a las metodologías para establecer contraprestaciones y tarifas,

se realizarían mediante la formulación de planes de expansión portuaria, expedidos por el

Ministerio de Obras Públicas y Transporte y aprobados por el Conpes, para períodos de dos

años, a través de decretos reglamentarios del plan de desarrollo económico y social.14

En cuanto al esquema de contratación, la Ley 1ª de 1991 define así la concesión:

“Contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos”15.

13. Mediante la Ley 856 de 2003 se especifica que las contraprestaciones corresponden al uso y goce

temporal y exclusivo de las zonas de uso público y al uso de la infraestructura. La primera de ellas se distribuirá en un 80% para la entidad Nacional representada por Invias y el 20% restante para el municipio o distrito en donde opere el puerto con destinación para inversión social. La contraprestación por uso de infraestructura la recibe en su totalidad el Invias o quien haga sus veces.

14. Artículo 2º. Ley 1ª de 1991. Congreso de la República. 15. Artículo 5º Numeral 5.2 Ley 1 de 1991. Congreso de la República.



19

La Ley 1ª continúa rigiendo tras 19 años de vigencia, en la Tabla 2-1 se presenta una

breve relación de la normatividad expedida desde 1991 la cual está dirigida a planear,

reglamentar, atribuir funciones , competencias, y establecer mecanismos de coordinación

del sector marítimo.

Tabla 2-1 Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector

Norma Finalidad Ley 1ª de 1991 Estatuto de Puertos Marítimos – creó la Superintendencia General de Puertos,

ordena la liquidación de Colpuertos. Decreto 2171 de 1992 Reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de

Transporte, crea el Invias y define la relación de coordinación entre la DIMAR y el Ministerio de Transporte.

Decreto 708 de 1992 Reglamentó las garantías que deben otorgarse de acuerdo con la Ley 1ª de 1991.Decreto 838 de 1992 Reglamentó el régimen de concesiones y licencias portuarias previstas en la Ley

1ª de 1991. Ley 105 de 1993 Designó al Ministerio de Transporte como responsable de la definición de

políticas y regulación en tránsito y transporte. Define la integración del sector y del sistema nacional de transporte

Ley 161 de 1994 Determinó la organización de Cormagdalena y le otorga la potestad para conceder permisos, autorizaciones o concesiones para el uso de las márgenes del río Magdalena.

Ley 336 de 1996 Adoptó el Estatuto Nacional de Transporte, unifica principios y criterios para la regulación, reglamentación y operación del transporte, define para el transporte marítimo la calidad de servicio público esencial que continuará rigiéndose por las normas de operación contenidas en la Ley 1ª de 1991 y concordantes.

Decreto 1179 de 1999 Creó la Comisión de Regulación de Transporte CRTR Decreto 1180 de 1999 Reestructuró la Comisión de Regulación de Transporte, los 3 expertos

comisionados ya no serán de libre nombramiento y remoción sino de periodo fijo de tres años nombrados por el Presidente de la República.

Decreto 101 de 2000 Modificó la denominación de Superintendencia General de Puertos por Superintendencia de Puertos y Transporte - Supertransporte.

Decreto 2741 de 2001 Trasladó al Min. Transporte las funciones en materia de concesiones y actividad portuaria y limita accionar de la Superintendencia a funciones de inspección, control y vigilancia

Ley 790 de 2002 Expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública a través de la fusión de entidades para subsanar duplicidad de funciones

Ley 856 de 2003 Ordena la inclusión de los valores recaudados por contraprestaciones en el presupuesto de ingresos propios del INVIAS y su destinación.

Decreto 1800 de 2003 Creó el Instituto Nacional de Concesiones INCO y determina su estructura. Decreto 2053 de 2003 Modificó la estructura del Ministerio de Transporte – incluye labores de

formulación de regulación económica y técnica en transporte, tránsito e infraestructura-. Traslada al INCO las solicitudes de concesiones en trámite a cargo del Ministerio.



20

Norma Finalidad Decreto 3008 de 2005 Creó la Comisión Intersectorial para orientar el estudio de la revisión del

esquema contractual de concesiones Decreto 1370 de 2007 Autorizó otorgar concesiones en plazos superiores a 20 años y hasta 30 años,

bajo ciertas condiciones; y a modificar las vigentes hasta por el plazo que sea necesario para que el inversionista recupere su inversión.

Decreto 3083 de 2007 Estableció mecanismos de cuidado y conservación ambiental en los puertos marítimos dedicados al cargue de carbón.

Decreto 4735 de 2009 Reglamentó el trámite de solicitud de concesiones, para el desarrollo de las actividades portuarias previstas en la Ley 1ª de 1991.

Elaboró: CGR.

Las funciones asignadas a las entidades competentes una vez aprobado el Estatuto

de Puertos Marítimos han sido modificadas en diferentes oportunidades resultando un

esquema institucional en donde se persigue la especialización de cada ente en las labores de

planeación, regulación, administración, inspección, vigilancia y control.

Específicamente en materia de estructuración y administración de los contratos, en

el año 2000 la competencia pasó al Ministerio de Transporte. Posteriormente, en el 2003

atendiendo orientaciones del programa de renovación de la administración pública se crea

el Instituto Nacional de Concesiones INCO, establecimiento público especializado en la

estructuración y administración de los contratos de concesión del sector transporte. En

cuanto a las labores de Planeación, continuaron en cabeza del Departamento Nacional de

Planeación y del Ministerio de Transporte, entidad que también asume la función

reguladora. Las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte, se circunscriben

a las labores de inspección, vigilancia y control mientras que el Invias participa en la

gestión portuaria realizando actividades inherentes a construcción y mantenimiento de vías

y canales de acceso.

Es necesario precisar que con sustento en la Ley 161 de 1994, Cormagdalena forma

parte del ordenamiento institucional del transporte marítimo como entidad competente para

manejar los asuntos portuarios en los últimos 27 km del Río Magdalena, dentro de los

cuales se encuentra el puerto concesionado a la Sociedad Portuaria de Barranquilla.



21

Según el Banco Mundial el desempeño del sector público en la actividad portuaria

en Colombia, ha presentado fragmentación institucional y funcional (de 5 entidades

competentes tras varias reformas se paso a 12), pérdida de especialización (la

Superintendencia General de Puertos controla otros modos de transporte), y concentración

de las funciones de administración y control en Bogotá ya que ni el Inco ni la

Superintendencia hacen presencia permanente en los puertos.16

Gráfico 2-1 Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión

Elaboró: CGR.

2.1 Evolución de la Política Pública.

Desde la aprobación del Estatuto de Puertos Marítimos, se presentan a continuación

los principales documentos Conpes que contienen los planes de expansión portuaria y

lineamientos de política pública para el sector:

16. Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. Banco Mundial. Julio de 2006.



22

* Documento Conpes 2550. Plan de Expansión Portuaria 1991-1992. Decreto 2147

de 1991. Sugiere una nueva clasificación de los puertos17 y de las zonas portuarias, plantea

un esquema de inversiones con participación de recursos públicos destinados a labores de

rehabilitación, dragado y mantenimiento de canales de acceso, y recursos privados que

permitan modernizar el manejo de la carga y reducir los costos de transporte. Determina

también los criterios a tener en cuenta para adjudicar las concesiones y la metodología de

cálculo de contraprestaciones. En cuanto al ordenamiento institucional, el documento

considera indispensable la liquidación de Colpuertos y la migración a un esquema de

sociedades portuarias regionales con operación privada.

* Documento Conpes 2680. Plan de Expansión Portuaria 1993-1995. Nov.11/93.

Establece condicionamientos para otorgar concesiones portuarias y recomienda elaborar

planes de ordenamiento físico que sirvan de referencia para el análisis de las concesiones.

Enfoca la consolidación de la política portuaria hacia el mejoramiento de niveles

competitivos mediante la introducción de nuevas tecnologías, la protección del medio

ambiente, el uso eficiente de las playas y la disminución de los costos portuarios. Fija

nuevos criterios para la determinación de la contraprestación basada en factores como el

costo de oportunidad del bien público, las dimensiones óptimas de las facilidades de

servicio público y privado, la inversión y los compromisos de modernización, el

ofrecimiento del servicio público, y los costos de vigilancia ambiental.

* Documento Conpes 2839. Plan de Expansión Portuaria 1996-1997. Feb.28/96.

Reporta incumplimiento en las inversiones a cargo del sector público y privado planteadas

en el plan anterior y la inexistencia de control en los valores recaudados por la

contraprestación. Enfatiza el compromiso del Estado con labores de dragado y obras de

infraestructura de acceso terrestre en los modos vial y férreo que faciliten la integración

con otros modos de transporte. Recomienda el fortalecimiento de las labores de

17. Esto con el fin de reorganizar los puertos, precaver su capacidad de respuesta frente a la tendencia

creciente en el tráfico de carga y hacer uso más eficiente de los recursos naturales y económicos.



23

seguimiento y auditoría por parte de la Superintendencia para controlar el cumplimiento de

las metas de inversión18. Propone un estudio de ordenamiento físico para determinar

correctamente los sitios donde se pueda desarrollar la actividad portuaria.

* Documento Conpes 2992. Plan de Expansión Portuaria 1998-1999. Marzo/98.

Mantiene la calificación negativa del nivel de inversión alcanzado en los planes anteriores.

En temas sociales propone que se establezcan requisitos mínimos para el registro de

operadores portuarios con miras a la especialización en la prestación de los servicios, y un

plan de acción de empleo alternativo para extrabajadores portuarios. Reconoce la necesidad

de comunicación, coordinación e integración de los diferentes organismos con

competencias en materia portuaria para lo cual propone la conformación de un comité de

trabajo interinstitucional así como la emisión de un boletín estadístico bimestral.

* Documento Conpes 3149. Plan de Expansión Portuaria 2002-2003. Dic.20/01.

Zonificación Portuaria para el Siglo XXI. Reitera que la inversión pública debe orientarse

al mejoramiento de la eficiencia a través de obras de mantenimiento de infraestructura

como el dragado, la protección de canales de acceso, y su integración con otras

modalidades como la vial y férrea. Considera que la capacidad instalada se utiliza apenas

en un 62.4% del total disponible. Determina los lineamientos de política a seguir con

relación al ordenamiento portuario, dirigidas a racionalizar la oferta de servicios evitando la

proliferación de puertos y dirigiendo los recursos a la comercialización de productos.

Establece una nueva clasificación de la zonificación para el desarrollo portuario

* Documento Conpes 3342. Plan de Expansión Portuaria 2005-2006. Marzo 14/05.

Estrategias para la competitividad del Sector Portuario. Formula la misión y visión que

debe orientar al sistema portuario, las estrategias que deben implementarse para alcanzar la

competitividad del sector portuario para cada litoral y propone la creación de una comisión

intersectorial encargada de coordinar y orientar el estudio y revisión del esquema

18. Propone la apertura de regionales de la Superintendencia General de Puertos en Turbo, Coveñas, San

Andrés y Riohacha.



24

contractual de concesiones. Propone condiciones a evaluar en el evento de renovación o

prórroga de un contrato de concesión y la revisión del ordenamiento institucional del sector

por los conflictos de competencia que se presentan entre entes del orden nacional y

territorial. En el tema de la contraprestación, recomienda que para un mejor control el

recaudo se realice a través de cuentas independientes para cada sociedad portuaria; que su

monto se invierta en proyectos que faciliten el acceso marítimo y vial a las zonas portuarias

y en la promoción de la sostenibilidad ambiental de sus zonas de influencia. Para el cálculo

de la contraprestación, sugiere incluir la variable de movimiento de carga; que el monto sea

variable en el tiempo y dependiente del cumplimiento de los compromisos adquiridos. En

cuanto a las reversiones de infraestructura reconoce que existen bienes que se convierten en

activos inmuebles ociosos en donde no es conveniente la reversión al Estado ya que solo

generan gastos para protegerlos y mantenerlos.

* El anterior documento fue aclarado mediante el Documento Conpes 3355 de 2005,

en el cual se le otorga especial importancia a las labores de dragado que permitan alcanzar

mayor calado en el canal de acceso puerto de Buenaventura, así como la realización de

obras y acciones complementarias que le permitan atender el aumento creciente en el

número de toneladas movilizadas dada su importancia geográfica en la zona portuaria del

Valle del Cauca.

* Documento Conpes 3611 de 2009. Plan de Expansión Portuaria 2009-2011. A

través de este documento se definen los lineamientos de política pública, estrategias e

inversiones que buscan generar el entorno propicio para optimizar el funcionamiento del

sector portuario colombiano, buscando su armonización con los objetivos trazados para la

“Política Nacional de Productividad y Competitividad”19 y la “Política Nacional

Logística”20. El documento presenta como objetivos específicos: i) identificar las regiones

en que conviene establecer puertos, ii) promover inversiones en nuevas instalaciones

19. Documento Conpes 3527 de 2008. 20. Documento Conpes 3547 de 2008.



25

portuarias y el uso eficiente de cada puerto, iii) optimizar la metodología de establecimiento

de contraprestaciones por concesiones portuarias y, iv) propiciar inversiones públicas

eficientes en actividades portuarias.

Adicionalmente a los Documentos Conpes que contienen los planes de expansión

portuaria, existen algunos que dieron lineamientos en temas específicos como la

constitución de las sociedades portuarias o la definición de inversiones estratégicas

prioritarias en las zonas portuarias21.

2.2 Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia

En el estudio del Banco Mundial mencionado anteriormente, se plantea que la

gestión de los puertos públicos en Colombia a través de Sociedades Portuarias Regionales,

significó un avance en sus inicios pero hoy en día estos están quedando rezagados debido a

los cambios en el mercado de servicios portuarios y marítimos y a limitaciones en el

esquema de organización de la administración portuaria. El diagnóstico permitió identificar

ineficiencia en el uso del espacio portuario por destinar a almacenamiento áreas que debían

dedicarse a transferencia de carga; falta de competencia derivada del esquema monopólico

o de cartelización de operadores que redunda en abusos tarifarios, y trato preferencial a

ciertos usuarios (principalmente azúcar y café). También concluye que la rentabilidad

obtenida por las Sociedades Portuarias Regionales presenta tendencia creciente y varía

entre puertos, alcanzando un rango entre el 10% y el 45%, a pesar de que nuestros puertos

se han limitado a brindar servicios portuarios básicos sin incursionar en otras actividades

como es la tendencia en otros puertos de la región y del mundo.

Como se describe en el primer capítulo, los cambios en el mercado de servicios

portuarios y marítimos se han hecho evidentes en el aumento en la contenerización de la

carga22, concentración de firmas navieras de grandes dimensiones y operación portuaria

21. Documentos Conpes 2615 de 1992 y 3315 de 2004. 22. El informe reporta que entre 1994 y 2005 el movimiento de contenedores en Colombia a través de

Sociedades Portuarias Regionales se triplicó mientras que el manejo de carga general se ha disminuido en un 20%.



26

desarrollada por operadores de alcance mundial que han llevado a que algunos puertos

prefieran cumplir el rol de pivote para realizar transbordos de contenedores que les permite

alcanzar mayor actividad y menores fletes; y mayores requerimientos de calidad de servicio

en las cadenas logísticas para cumplir con los requerimientos de la producción just in time

que implica un management más profesional, incorporación de tecnología informática, de

comunicaciones, capacitación del personal e inversiones intensivas en capital.23

Como ya se describió en el primer capítulo, los esquemas de organización de la

actividad portuaria más exitosos son del tipo “landlord” en el cual la administración

portuaria arrienda los terminales a firmas operadoras que los gestionan en forma integrada,

se ocupa de servicios comunes y de la expansión del puerto y de actividades paraportuarias

mientras que los operadores se concentran en operar sus servicios con eficiencia y

competencia con otros operadores del mismo puerto o de la región. En Colombia, se adoptó

un modelo intermedio entre el “landlord” y el “toolport” en el cual una misma

organización administra el puerto y cubre algunas funciones, permitiendo la prestación de

los servicios a los buques y a la carga, a diversos operadores.

Para el caso colombiano, el modelo es intermedio porque se incorporaron múltiples

operadores coordinados por la Sociedades Portuarias Regionales, pero a ésta también se le

permite operar, combinando funciones de administrador portuario y de operador del

terminal. En el entorno regional, la figura de múltiples operadores ha perdido viabilidad

ante la irrupción masiva del contenedor, lo cual exige un operador integral para afrontar las

inversiones en superestructura y garantizar la eficiencia operativa del mercado.

Para la Contraloría General de la República, con base en los respectivos procesos de

auditoría, los principales aspectos que presentan deficiencias en el esquema adoptado

mediante contratos de concesión con las Sociedades Portuarias Regionales son:

23. En Colombia, este requerimiento es de difícil cumplimiento por la ubicación de centros de producción

y consumo alejados de puertos, separados por barreras naturales, con escasa calidad de conexiones internas y excesivos intermediarios en los servicios a las cargas.



27

Ausencia de estándares de servicio: la obligación contractual se centra en las

inversiones y descuida la calidad del servicio.

Esquema de operadores múltiples: la tendencia a contenerización y manejo de

graneles secos difiere del esquema adoptado que tiende a dividir la responsabilidad

operativa, reducir la eficiencia y no incentiva la inversión a cargo de los operadores.

Participación activa de generadores de carga en la administración de los puertos

públicos: generando preferencias en la prestación del servicio e ineficiencia por el riesgo de

que utilicen el puerto como eslabón de su propia cadena por destinarlo a funciones que

deberían atender en sus propias instalaciones, generando procesos de integración vertical.

Inadecuado Esquema de Contraprestación: establecida como un monto fijo que no

refleja el movimiento de la carga ni el costo de oportunidad de los bienes entregados en

concesión.

Cláusulas de reversión ambiguas: que actúan como inhibidores de las inversiones

principalmente en los últimos años de las concesiones.

Ausencia de normas en temas de seguridad y medio ambiente.

Frente a los procesos de renegociación de los contratos de concesión existentes con

las Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla, Buenaventura y Santa Marta, la

Contraloría considera necesario modificar el marco contractual y el arreglo institucional,

con el fin de subsanar las debilidades del esquema existente y lograr una efectiva

contribución para alcanzar la competitividad de la economía. Para lo cual existe la

necesidad de conformar una Autoridad Portuaria Nacional que tome a su cargo la gestión

del Estado en materia portuaria.

Con el fin de garantizar el cumplimiento de lo previsto en las prórrogas en mención,

los principales aspectos a considerar son: i) un efectivo control a las inversiones, ii) la

verificación de los indicadores de desempeño adoptados, iii) la exigencia de cumplimiento

del objeto contractual, iv) adopción de mecanismos regulatorios para la restricción a la

integración entre generadores de carga y sociedades y a la participación de navieras y



28

operadores, o para que estos no ejerzan poder de mercado, v) el control efectivo de los

pagos de la contraprestación a favor del estado que se encuentran asociados al movimiento

de carga, vi) la exigencia de acreditaciones internacionales de calidad, seguridad y medio

ambiente, vii) el establecimiento de condiciones claras para la reversión, mediante el

registro de los bienes a ser reversados por parte de la entidad concedente y su respectiva

actualización, viii) el suministro oportuno y sin asimetrías de la información requerida por

los organismos encargados de la vigilancia y supervisión del contrato y, ix) la actualización

e inclusión de garantías que cubran el contrato.



29

3. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS

SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES

3.1 Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia

Una vez ordenada la liquidación de Colpuertos y con base en los postulados de la

Ley 1ª de 1991, entra en vigencia el sistema de concesión mediante el cual la construcción,

administración y operación de los puertos de servicio público, se ejecutarían involucrando

la participación de actores públicos y privados, atendiendo las directrices de las autoridades

estatales contenidas en los planes de expansión portuaria24 emitidos por los entes

competentes en materia de planeación.

El otorgamiento de una concesión podría responder a una petición de concesión

presentada formalmente por personas organizadas como sociedad portuaria25 o con clara

intención de conformarla, situación aplicada en los principales puertos públicos del país

como Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco, o; a oferta oficiosa

por parte del Estado.

Para desarrollar la actividad portuaria -considerada de interés público, era necesario

suscribir un contrato de concesión, categoría de contrato administrativo mediante el cual la

Nación a través de un ente que hace las veces de concedente, permite a un concesionario -

rol que únicamente puede ser desempeñado por las Sociedades Portuarias; utilizar en

forma temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la

construcción y operación de un puerto.

Para efectos de la prestación del servicio, la norma estableció que las sociedades

portuarias podrían contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las

actividades propias de su objeto; o permitir que terceros prestaran servicios de operación

24. Definidos en el capítulo 2 del presente estudio. 25. Sociedades anónimas que pueden constituirse con capital público, privado o mixto con el objeto de

invertir en la construcción, mantenimiento y administración de los puertos, y que pueden clasificarse en oficiales cuando el capital pertenece en más del 50% a entidades públicas, particular cuando este mismo porcentaje pertenece a personas privadas o, mixtas cuando los recursos provienen de ambas fuentes.



30

portuaria dentro de sus instalaciones, labor que sería desarrollada por los denominados

operadores portuarios26, empresas que según el artículo 5 numeral 5.9 de la Ley 1ª de 1991,

prestan los servicios directamente relacionados con la actividad portuaria como cargue,

descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba, desestiba, manejo terrestre o

porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería.

El concesionario asume obligaciones contractuales, entre ellas la realización de las

inversiones necesarias en infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones

y la eficiencia del puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión

aprobados previamente por el Ministerio de Transporte, igualmente, adelantar las obras

necesarias para el adecuado mantenimiento de los canales de acceso y demás instalaciones

portuarias. Otra obligación hace alusión al pago de la contraprestación, monto que reconoce

el concesionario al Estado a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura

como las zonas de uso público, valores pagaderos según criterios establecidos en la ley y en

el contrato y, atendiendo la metodología adoptada en los ya mencionados planes de

expansión portuaria27.

El plazo que ha sido establecido como el período en el cual el concesionario obtiene

la remuneración a la inversión realizada obteniendo un margen de rentabilidad mediante el

cobro de tarifas por los servicios de muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la

carga, entre otros ha sido un periodo fijo que por regla general abarca 20 años28; estas

tarifas han sido fijadas en un marco de libertad vigilada, es decir que son establecidas por

las sociedades portuarias, pero bajo los lineamientos y vigilancia de los entes estatales

26. Los contratos suscritos prohibían inicialmente a las sociedades portuarias la operación del puerto, a

menos que ello fuera estrictamente necesario, decisión que fue modificada posteriormente al establecer que también podrían incluir en su portafolio de servicios los relativos a la operación, pero evitando condiciones que implicaran competencia desleal o prácticas restrictivas de la misma.

27. Mediante el Decreto 2688 de 1993, se adoptó la metodología establecida en el Anexo C del Documento CONPES DNP UINF, del 11 de Noviembre de 1993, para el cálculo del valor de la contraprestación.

28. Prorrogables por periodos de 20 años más y así sucesivamente. El procedimiento para la solicitud de dicha prorroga ha sido establecido mediante el Decreto 1370 de 2007.

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3.2 Desarrollo de los Contratos de Concesión Portuaria

3.2.1 Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura

3.2.1.1 Características Generales

El Terminal Marítimo de Buenaventura (TMB), ubicado en la isla de Cascajal, en el

extremo nororiental de la Bahía que le da nombre al Puerto, fue entregado a la Sociedad

Portuaria Regional de Buenaventura S.A. (SPRBUN) mediante el Contrato de Concesión

No. 009 del 21 de febrero de 1994, suscrito con la Superintendencia General de Puertos, a

nombre de la Nación. Desde su formación la Sociedad Portuaria siempre ha contado con

accionistas públicos y privados como la Alcaldía de Buenaventura, que es el socio

mayoritario, la Federación Nacional de Cafeteros, el Ministerio de Transporte, empresas

azucareras, cementeras, harineras y comercializadoras de combustibles entre otros, como se

observa en la Tabla 3-1.

Tabla 3-1 Accionistas SPRBUN

Accionista Participación Alcaldía de Buenaventura 15,00%Consultoría de Inversiones S.A. 7,76%C.I. de Azúcares y Mieles S.A. 7,15%Harinera del Valle S.A. 6,35%Corporación Brisas del Pacífico S.A. 6,25%Federación Nacional de Cafeteros 6,07%Otros Minoritarios 51,42%

Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, 2009.

El Terminal hace parte del Nodo Portuario de Buenaventura (NPB), que en la

actualidad se conforma por 7 concesiones y 2 homologaciones29, sólo hasta 2011 cuando

29. Una persona pública o privada que antes de la promulgación de la Ley 1ª de 1991, hubiere recibido

autorización bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar las playas y zonas de bajamar con construcciones de cualquier clase destinada a facilitar el cargue o descargue, mediato o inmediato, de naves, seguirán ejerciendo los derechos que posee.

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35

Al respecto, como se observa en la Tabla 3-3 durante 2008 la Sociedad Portuaria

movilizó 567.893 TEUs equivalentes a 365.336 contenedores de veinte y cuarenta pies

llenos y vacíos34; siendo los productos contenerizados más representativos las autopartes,

los Ckd35, los productos farmacéuticos y alimenticios, los electrodomésticos y los

vehículos36.

Tabla 3-3 Contenedores movilizados por la SPRBUN en 2008 IMPORTACIÓN EXPORTACIÓN Contenedores de 20´ Llenos 81.377 38.535 Contenedores de 20´ Vacios 1.078 41.789 Contenedores de 40´ Llenos 103.025 35.785 Contenedores de 40´ Vacios 638 63.109 Total 186.118 179.218

Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte.

Sin embargo, si se analiza el comportamiento de las exportaciones (ver gráfico 3-3)

se observa que han tenido un comportamiento descendente desde 2004, en lo que ha tenido

que ver la destinación de azúcar y melaza para la producción doméstica de

biocombustibles, la disminución de la producción cafetera, cuyas exportaciones registraron

una baja del 29% en lo corrido de 2009 y la desviación de este producto hacia la SPR de

Cartagena ante la congestión de la SPRBUN37.

En la actualidad el TMB cuenta con 14 muelles, sin embargo el No. 1 no opera por

problemas de sedimentación y el 13 no hace parte de la concesión, su canal de acceso tiene

una profundidad de 8,7 m en bajamar y 13,2 m en plenamar38, y por su ubicación geográfica

atracar en él implica una desviación de 300 km de la ruta Norte-Sur. Bajo estos parámetros

34. La unidad estándar para medir la capacidad de los buques portacontenedores y de los puertos que los

reciben es el contenedor de 20 pies, TEU (Twenty foot Equivalent Unit), sin embargo por economía de escala existen los contenedores de 40 pies o FEU (Fourty foot Equivalent Unit).

35. Completely Knocked Down: Material del sector automotriz desarmado para ensamble 36. Ibid. Pág. 8. 37. http://www.elespectador.com/articulo167075-se-derrumban-produccion-y-exportaciones-de-cafe e Informe de

Gestión Segundo Semestre de 2006 de la SPRBUN. 38. www.sprbun.com



36

la CGR considera que el portacontenedores tipo del terminal es el Maxi-Panamax de 5.000

TEUs, que constituye el 75% de la flota naviera mundial, y para la carga de graneles, los

buques Handymax o Panamax que tienen un calado entre 12,8 m y 13,9 m, con una

capacidad de 50 mil a 70 mil toneladas dwt; además, si se tiene en cuenta la fuerte

correlación y dependencia del movimiento de carga con el mercado nacional, es poco

factible que arriben al puerto buques post panamax de más de 8.000 TEUs o capesize de

172 mil toneladas.

Más aún, si se tiene en cuenta la competencia regional de puertos como Manta

(Ecuador), Balboa y Colón (Panamá), Ensenada International Terminal, Manzanillo y

Veracruz en México, Cabello (Venezuela), Caucedo (República Dominicana), El Callao

(Perú) -el puerto de contenedores más grande de la costa oeste suramericana- y Freeport en

las Bahamas, los cuales son administrados por Hutchison Port Holding y Dubai Port World,

dos de los operadores portuarios más grandes del mundo39. Por lo mismo proyectar al

Terminal Marítimo de Buenaventura como un puerto pivote “Hub”40 de las características

de algunos de los mencionados que movilizan más de 2 millones de TEUs (ver Tabla 1-5)

tampoco es probable.

Así las cosas y con el nivel de contenedores movilizados en 2008, 365.33641, la

SPRBUN debería buscar consolidar su Terminal como un eficiente puerto regional tipo

“Feeder Services” que atienda buques como los que en la actualidad está en capacidad de

recibir, puesto que los grandes operadores portuarios al tener su propia red de terminales no

necesitan enviar sus grandes portacontenedores a puertos alternos para manejar y

39. www.hph.com y http://www.dpworld.com 40. Nodos principales de conexión para las rutas transoceánicas. Idem TRUJILLO, NOMBELA. Pág.

127 41. Idem. Informe Superintendencia de Puertos y Transporte. Unidades de contenedores importados y

exportados de 20 y 40 pies, llenos y vacios.



37

redistribuir su carga, sino que utilizan buques de menor dimensión para trasbordo42 y

cabotaje.

3.2.1.2 Desarrollo del contrato de concesión

Desde que la SPRBUN recibió la concesión en 1994, ha duplicado el número de

toneladas movilizadas, lo que ha representado una utilidad operacional acumulada entre

1994 y 2008 de $1,06 billones (pesos de 2009) y, un retorno promedio sobre el patrimonio

(ROE) para el mismo período de 32,26%43. Descontando el Flujo de Caja Libre44 de la

Concesión durante el periodo 1994 – 2008, incluyendo la variación en el capital de trabajo,

con una tasa de descuento de 18,8%45, se observa que existen excedentes a favor del

concesionario por $531.355 millones (pesos de 2009), pese a que la Tasa de Rentabilidad

de un puerto de las mismas condiciones del TMB -mercado establecido y sitio desarrollado

para operar- es del 15,5%46.

De acuerdo con información reportada por el Inco, durante el periodo 1994-2008, la

Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura ejecutó inversiones por $384.772 millones

de 2008, de las cuales el 68,5% se efectuaron durante los primeros cinco años de

concesión47.

Llama la atención a la Contraloría General de la República, el hecho de que al hacer

un comparativo entre los ingresos operacionales y los costos operacionales de la Concesión

se observa un aumento de la brecha entre estos, especialmente a partir del año 1999, esto se

puede interpretar como una consecuencia de la posición monopólica que ejerce la SPR de

42. Entendido como la transferencia de contenedores de un buque a otro, actividad característica de los

puertos Hub y Feeder Services 43. Pesos de 2009. Cálculos DES Infraestructura con base en los Estados Financieros de la SPRBUN S.A 44. El Flujo de Caja Libre se define como el flujo de caja que finalmente queda disponible para os

acreedores financieros y los accionistas o socios. 45. Tasa de referencia tomada de la solicitud de revisión y modificación del contrato de concesión

presentada en mayo de 2005 46. Hutchison Port Holding. Matriz de Referencia riesgo – Rentabilidad. 47. Con base en información reportada por el Inco en diciembre de 2009. De acuerdo con los cálculos

realizados por la DES-INFRAESTRUCTURA, la inversión para el período 1994-2008, es de $370.939 millones (pesos de 2008).

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39

política de estimular las inversiones privadas que incrementen la productividad y la

eficiencia del sistema portuario nacional; en septiembre de 2007 la SPR de Buenaventura

presentó al Inco la solicitud formal de revisión y modificación del Contrato de Concesión

Portuaria No. 009 de 1994, dada la necesidad de mejoramiento que se presentó en el

terminal marítimo.

Las argumentos presentados por la Sociedad Portuaria para justificar la modificación

del Contrato de Concesión, se basaron en el compromiso de realizar inversiones para el

mejoramiento de instalaciones, equipamiento e infraestructura, la necesidad de ampliar el

plazo para amortizar esta propuesta, la modificación del cálculo de la contraprestación

sobre la base de los ingresos brutos por la explotación de la concesión, y la reorganización

e incorporación de nuevas áreas.

Las inversiones propuestas parten del “Acta de Compromisos” de abril 27 de 2007 y

del “Memorando de Entendimiento” del 2 de agosto del mismo año, suscritos ambos entre

el Gobierno Nacional y la SPRBUN. Allí se plantea entre otros, un Plan de Inversión por

US$450 millones, para la adecuación de la infraestructura y adquisición de equipos con el

propósito específico de alcanzar más eficiencia en el manejo de contenedores y recibir

buques de mayor capacidad.

El Plan de Inversión incluye la adquisición de equipos por US$32 millones (2 Grúas

Pórtico Post Panamax, 2 Grúas Móviles y 10 Grúas RTG) y la organización de áreas del

Terminal incluyendo la adición de los terrenos de la Zona Franca, que no están en la

concesión, por valor de US$22 millones, pactados en el Acta de abril de 2007. (El

cumplimiento de estos compromisos se trata en la sección 3.2.1.4).

La propuesta de la prórroga de la Concesión se concretó con la presentación por parte

de la Sociedad Portuaria del Plan Maestro de Desarrollo, en agosto de 2007, el cual busca

“optimizar el funcionamiento del terminal portuario y racionalizar el plan de inversiones



40

sobre la base de pronósticos de carga”49, a través de la especialización de los muelles y el

aprovechamiento de las economías a escala; dada la diversidad de cargas, la resultante

complejidad de las operaciones en su interior, el proceso de contenerización y la congestión

generada por el tráfico de camiones.

Una vez se firmo el Memorando de Entendimiento, el 19 de noviembre de 2007 el

Conpes aprobó la modificación de los contratos de concesión con las SPR50, acordando que

para el pago de la contraprestación tendrán en cuenta dos componentes: un porcentaje fijo

del 17,5% de los ingresos brutos portuarios proyectados, derivados de la tarifa por muellaje,

uso de instalaciones de carga, al operador portuario y almacenamiento; y uno variable del

27,5% sobre el exceso del ingreso proyectado, aclarando que en el caso de que los ingresos

reales sean inferiores a los proyectados se pagará el valor proyectado, excepto cuando la

diferencia sea cause de una disminución de tarifas. El nuevo sistema de contraprestación

entrará a regir a partir del primer día de la prórroga, es decir el 21 febrero de 2014, mientras

tanto se continuará pagando lo pactado en el contrato original.

Al respecto la CGR considera que el nuevo esquema de contraprestación debería

entrar a regir a partir de la modificación del contrato, toda vez que las nuevas inversiones

que se vienen ejecutando desde 2007, permitirán el aumento de la capacidad operativa del

Terminal y por ende generarán mayores ingresos para el concesionario.

En consecuencia, el 30 de mayo de 2008 se firmó el Otrosí No. 02 al Contrato de

Concesión, que amplía el plazo de la concesión por veinte (20) años más hasta el 21 de

febrero de 2034 y obliga a la SPR de Buenaventura a ejecutar el Plan de Inversiones en

Infraestructura y Equipamiento Portuario, por un valor mínimo de US$ 450 millones a

precios constantes de 2007, “cuya actualización se ha calculado de acuerdo con una

inflación americana del 2,1% anual”51.

49. SPRBUN. Plan Maestro. Pág. 5 50. Acta No. 973, del 19 de noviembre de 2007. 51. Íbid. Cláusula Tercera.



41

Del total de las inversiones comprometidas, US$93 millones se encuentran

condicionados a “la posibilidad jurídica y material de incorporar las áreas solicitadas por el

concesionario dentro de su Plan Maestro”52; sin embargo de no ser posible la incorporación

de estas áreas, el concesionario se obliga a ejecutar el monto en cuestión dentro del área

disponible de la concesión por lo que no afecta el valor comprometido.

Además en aras de mejorar el transporte multimodal, el concesionario se obliga a

construir y mantener las líneas férreas internas dentro del terminal, las cuales al finalizar la

concesión se revertirán a la Nación, junto con la totalidad de las obras y equipos contenidos

en el Plan de Inversiones.

De acuerdo con lo planteado en el Otrosí No. 2 con respecto a los Planes Bianuales de

inversión, sobresale el hecho de que estas estén priorizadas, sin que esto sea una camisa de

fuerza, y que sean revisadas cada dos años a partir de noviembre de 2010, puesto que de

común acuerdo las partes pueden cambiar la prioridad en consonancia con las necesidades

de expansión y de mantener estándares internacionales de eficiencia en la operación. El

documento plantea que de ser necesarias nuevas inversiones para mejorar la competitividad

y los indicadores de despeño del puerto, previo acuerdo entre las partes están se podrán

ejecutar y en el escenario de que no se alcancen a recuperar, el Estado asumirá la

responsabilidad de reembolsar a la sociedad los valores no amortizados53.

Tabla 3-4 Plan de Inversiones 2007 - 2034

CONCEPTO USD de 2007 Infraestructura 215’919.906 Equipos 174’776.397 Dragado de mantenimiento Canal de Acceso 54’000.000 Otras inversiones 5’000.000 Total 449’696.303

Fuente: Otrosí No. 2 al Contrato de Concesión.

52. Las áreas solicitadas para incorporar a la concesión comprenden el lugar donde se encuentran los silos

del Idema, la Bodega del Modelo Hidráulico, Ferrocarriles Nacionales, el Cuartel del F-2 y el Edificio García.

53. Idem. Otrosí No. 2 al Contrato de Concesión con la SPRBUN. Numeral 3.1.



42

En cuanto a las inversiones para el dragado de mantenimiento y/o profundización del

canal de acceso al puerto de Buenaventura, quedan condicionadas a la modificación de la

legislación que establece como responsabilidad del Invias la ejecución de esta labor54;

aunque en el evento que el cambio normativo no se dé, igual el concesionario se obliga a

ejecutar el monto comprometido55.

Finalmente, el control y supervisión del Plan de Inversión lo ejercerán interventorías

(Interventoría de Obras e Inversiones, Auditoría de ingresos e Interventoría Operativa)

externas contratadas por el Inco y su costo será asumido por el concesionario. En este caso

se debe garantizar que el pago se haga a través de un mecanismo que no ponga en riesgo la

independencia y objetividad de los interventores y auditores.

3.2.1.4 Cumplimiento de los compromisos

Desde que la SPRBUN recibió la concesión en 1994, ha duplicado el número de

toneladas movilizadas y ha invertido cerca de US$250 millones hasta 200956. De las

inversiones propuestas en el Plan de Inversión del Otrosí No. 02 del 30 de mayo de 2008,

por US$450 millones, hasta el final del primer semestre de 2009 se han invertido

aproximadamente US$91 millones, que incluyen la adquisición de 2 Grúas Pórtico STS, 2

Grúas Móviles, 6 Grúas RTG, la adecuación de áreas del Terminal con obras como la

construcción de cobertizos para la inspección de contenedores de importación, sustitución

de losas para mejorar la movilidad de los camiones y el dragado de la zona de maniobra y

atraque57.

De los compromisos pactados en el Acta de abril de 2007, falta adquirir 4 Grúas RTG

y redefinir el cronograma y las obras a realizarse en la Zona Franca, que no está incluida en

la Concesión, y que no se pudo entregar a la Sociedad Portuaria por cuanto el Invias y el

54. Ley 1ª de 1991 y Ley 105 de 1993. 55. Íbid. 3.2 Inversiones condicionadas. 56. Cálculos DES INF con base en los Estados Financieros de la SPRBUN S.A 57. SPRBUN. Informe de Gestión Primer Semestre de 2009. Pág. 8.



43

Municipio de Buenaventura la adjudicarán en calidad de alquiler.58. En razón a lo anterior

se han dado retrasos en las obras de las Fases II (2008) y III (2009), demolición de Bodegas

4 y 5, y reforzamiento de la estructura para construcción de vigas para Grúas Pórtico y

RTG, por lo cual el Concesionario solicitó en el primer semestre del año 2009 la

modificación del Plan Maestro59.

Producto de las inversiones realizadas, el movimiento de carga del Terminal aumentó

4.2% durante el primer semestre de 2009, en relación con el mismo periodo de 2008, es

decir se transportaron 4,78 millones de toneladas, de las cuales 4,22 millones

correspondieron al comercio internacional, que se incrementó en un 4,4% en comparación

con los primeros seis meses del año anterior. Sin embargo, en lo que tiene que ver con el

tráfico de contenedores, el comportamiento de la carga total decreció 5,5%, (movilizó

193.656 unidades de 20´ y 40´), y el del comercio exterior 8,3% (157.339 unidades), con

respecto a la primera parte del año 200860.

Sin embargo frente a los casos de tráfico ilícito de armas, drogas y divisas como el

que se presentó en septiembre de 2009 y como solución a los problemas de congestión que

se pueden generar por la revisión intrusiva de los contenedores que se movilizan en la

Sociedad, la CGR manifestó en la Agenda Ciudadana realizada en Buenaventura el 11 de

noviembre de 2009, que es inaplazable implantar la inspección de carga con scanner de

rayos X, tal como lo propone la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de

Buenaventura –TCBUEN- (antes Complejo Portuario Industrial); sociedad privada que se

dedicará especialmente al manejo de contenedores y a partir de noviembre de 2011 se

convertirá en el primer competidor del Terminal de Buenaventura61.

58. Este procedimiento quedó plasmado en el acuerdo celebrado entre el Ministerio de Transporte y el

Distrito de Buenaventura, relacionado con el inmueble Zona Franca. Memorando 409 de 2009. Inco 59. Idem. Informe de Gestión Primer Semestre de 2009 60. Ibíd. 61. La concesión fue otorgada por un plazo de 30 años, mediante Contrato No. 005 del 22 de junio de

2007, a la Sociedad Portuaria Complejo Portuario Industrial de Buenaventura, con el objeto de construir un Terminal Multipropósito de servicio público.



44

Al respecto el Gerente General de la Sociedad Portuaria, Domingo Chinea Barrera,

informó a la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector

Infraestructura Física, que el Gobierno Chino donó al Gobierno Nacional un scanner, a

cargo de la Policía Nacional, Dirección Antinarcóticos SPRBUN, el cual se está probando y

ajustando para ponerlo en funcionamiento; y que la Junta Directiva de la Concesión

autorizó en reunión del 17 y 18 de diciembre de 2009, la compra de dos scanner

adicionales, para lo cual se invitó a las firmas fabricantes a que presentaran sus

propuestas.62

En cuanto a la contraprestación, según el Contrato de Concesión de 1994, la Sociedad

Portuaria debía pagar por el uso de las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias un

valor de US$16´591.717 (de la cual el 80% correspondía a la Nación y el 20% al

municipio), y por los activos recibidos en concesión que pertenecían a Colpuertos,

US$21´513.428 en su totalidad a favor de la Nación. Estos montos se podían cancelar en un

solo contado o en 20 anualidades de 4 cuotas iguales trimestrales, incluyen el costo de

vigilancia ambiental por US$6.000.

De acuerdo con el Invias, la SPRBUN ha cumplido con las cuotas trimestrales,

pagando hasta agosto de 2009, US$29,2 millones en contraprestación por el uso de Zona de

Playa y Terrenos de Bajamar, y US$47,4 millones por la infraestructura de Colpuertos63; lo

anterior a pesos de 2009, representó para la Nación un ingreso total de $227.514,93

millones64. Por lo que el Municipio de Buenaventura, debió recibir por concepto del 20% de

la contraprestación del uso de Zona de Playa y Terrenos de Baja Mar, aproximadamente

US$5,84 millones en el mismo periodo, es decir $17.327 millones de 2009.

62. Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, oficio1-000623 del 25 de enero de 2010. 63. Cartera Portuaria a 31de agosto de 2009. Subdirección Financiera- Invias. 64. Cálculos DES Infraestructura con base en IPC anual, reportados por el DANE, y TRM promedio

anual certificada por la Superintendencia Financiera.



45

3.2.2 Sociedad Portuaria Regional de Cartagena

El puerto de Cartagena fue entregado en concesión por un periodo de 20 años, a la

Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A -SPRCAR-65 por la Superintendencia de

Puertos y Transporte mediante el contrato de concesión No 7 firmado el 8 de julio de 1993,

para su administración y operación. El puerto fue recibido físicamente por la sociedad

portuaria el 13 de diciembre de 1993. La SPRCAR presenta la siguiente integración y

composición de accionistas:

Tabla 3-5 Composición Accionaria SPRCAR

Accionistas No. de acciones %

Dimarco Enterprises Ltda. 618.985 16,69

Inversiones Salas Araujo y Cia 400.913 10,81

Rosales S.A 358.671 9,67

Compañía Transportadora S.A 324.117 8,74

Financiera Alghero S.A. 231.577 6,24

F J. Rimie & Cia S.en C. 174.463 4,70

Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 128.972 3,48

Otros minoritarios 126.053 39,66

Totales 3.708.432 100% Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, 2008.

El objeto del contrato otorga al concesionario el derecho a ocupar y utilizar en forma

temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias a cambio de una

contraprestación económica a favor de la Nación y del Distrito de Cartagena; y a utilizar

temporalmente los muelles, patios, bodegas y demás bienes a cambio de una

contraprestación económica a favor de la Nación exclusivamente.

El negocio portuario, con carácter de servicio público, de la Sociedad Portuaria

Regional de Cartagena tiene dos actividades básicas, por un lado la movilización de carga

de exportación e importación que se genera en el país, y por otro, el trasbordo que permite

65 La cual fue constituida mediante escritura pública No.3427 de junio de 1993.



46

trasladar la carga que llega en grandes buques a otros más pequeños para ser redistribuidas

a otros destinos. En la actualidad el Puerto de Cartagena es el único puerto colombiano, que

tiene su foco en el trasbordo66, además después de la modificación No.005 de 1998, se le

adicionó la modalidad de operación turística, como un nuevo servicio público.

El valor fiscal del contrato de concesión era de US$8’496.250, de los cuales

US$3’451.050 corresponden a la utilización temporal y exclusiva de la línea de playa,

zonas de bajamar y zonas accesorias, incluido el costo de vigilancia ambiental y

US$5’495.200 por la utilización temporal de los activos (infraestructura) de la Empresa

Puertos de Colombia en Liquidación. Como contraprestación económica a favor de la

Nación, la SPRCAR paga: i) por la utilización temporal de la línea de playa, zonas de

bajamar y zonas accesorias, veinte (20) anualidades de US$456.640 pagaderas en cuatro (4)

cuotas iguales por trimestre anticipado (el 80% de la contraprestación será a favor de la

Nación y el 20% al Distrito de Cartagena) o su valor presente en un contado, y ii) por la

utilización de los activos (muelles, patios, bodegas y demás bienes), la suma de

US$650.730 para el primer año, US$562.790 para el segundo, y a partir del tercer año el

valor será reajustado de acuerdo a la inflación o su valor presente en una cuota. El 100% de

la contraprestación será a favor de la Nación.

El contrato de concesión original ha sido modificado mediante dos (2) otrosíes y

una (1) modificación. Mediante el otrosí firmado el 29 de septiembre de 1993, se acordó

modificar la garantía de impacto ambiental y de protección del medio ambiente contra la

contaminación, para esto el concesionario deberá presentar un Plan de Manejo Ambiental.

Con la Modificación No. 005 firmada el 19 de junio de 1998, se incorporaron

nuevas áreas a los bienes de uso público: línea de playa, terrenos de bajamar zonas

accesoria; se adicionó la modalidad de operación del servicio portuario turístico, como un

65. De los 9,1 millones de toneladas que se movilizaron en la SPRCAR durante el 2008, 5,4 millones

correspondieron a la actividad de trasbordo de carga internacional.



47

nuevo servicio público y se amplió la concesión por veinte (20) años más a partir del 14 de

diciembre de 2013, fecha de terminación del período inicialmente otorgado.

El concesionario se compromete a desarrollar el plan de inversiones conforme al

cronograma contenido en el cuadro de obras que hace parte de la minuta de la Modificación

citada. El nuevo valor del contrato de concesión es US$ 13.994.852,00 distribuidos de la

siguiente forma: i) Por la utilización de la línea de playa, zonas de bajamar y zonas

accesorias, el concesionario debe pagar US$ 4.850.434 (con base en un período de 35 años

y 6 meses) o una cuota de U$264.315 para el primer semestre y 35 cuotas de US$ 528.629

pagaderas de manera anticipada a la tasa de mercado el día de pago y, ii) por el uso de la

infraestructura a partir del quinto año de ejecución US$9’144.418 (con base en un período

de 36 años). De otra parte el monto de la contraprestación estimada a favor de la Nación

para el período comprendido entre 1994-2007 es de $55.852 millones (pesos de 2009).

Tabla 3-6 Pagos estimados de contraprestación SPRCAR

VIGENCIA ZONA PLAYA USO DE INFRAESTRUCTURA

VIGILANCIA AMBIENTAL TOTAL

1994 $ 1.162,10 $ 1.958,10 $ 19,34 $ 3.139,53 1995 $ 1.074,91 $ 1.809,04 $ 17,87 $ 2.901,82 1996 $ 1.001,68 $ 1.690,06 $ 16,69 $ 2.708,43 1997 $ 937,75 $ 1.580,08 $ 15,61 $ 2.533,45 1998 $ 1.266,92 $ 2.848,54 $ 8,37 $ 4.123,85 1999 $ 1.330,35 $ 2.469,95 $ 0,00 $ 3.800,30 2000 $ 1.457,11 $ 2.048,95 $ 0,00 $ 3.506,07 2001 $ 1.486,50 $ 3.021,37 $ 0,00 $ 4.507,88 2002 $ 1.515,15 $ 3.598,95 $ 0,00 $ 5.114,08 2003 $ 1.632,84 $ 5.078,70 $ 0,00 $ 6.711,53 2004 $ 1.412,79 $ 3.420,34 $ 0,00 $ 4.833,13 2005 $ 1.190,53 $ 2.997,56 $ 0,00 $ 4.188,09 2006 $ 1.157,80 $ 3.031,75 $ 0,00 $ 4.189,54 2007 $ 965,40 $ 2.628,95 $ 0,00 $ 3.594,36

TOTAL $ 17.591,82 $ 38.182,36 $ 77,88 $ 55.852,05 Cálculos: CGR. Fuente: Reporte Invias. Cifras en millones de pesos de 2009.

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49

La capacidad instalada del puerto de Cartagena era de 7,8 millones de toneladas,

para el año 2008 el movimiento acumulado de carga fue de 9,1 millones de toneladas, valor

que muestra que la utilización del puerto superó en un 15% su capacidad instalada.

De acuerdo con los estados contables y financieros la SPRCAR ha realizado

inversiones por $238.242 millones (pesos de 2009) en la infraestructura del puerto en el

período 1994 – 2008. En los primeros cinco años se invirtieron $140.529 millones (pesos

de 2009), valor que superó en forma importante la inversión estimada inicialmente para

realizar por US$ 11 millones durante los veinte años de concesión.

Con la modificación No.5 de 1998 se comprometió a la SPRCAR a realizar

inversiones en obras y equipos por US$88 millones, de acuerdo al Plan Maestro de

desarrollo del puerto aprobado por el Documento Conpes para el lapso 1993-2008, para lo

cual se hizo necesario revisar las condiciones iniciales del contrato para buscar su equilibrio

económico, dado que en el tiempo restante para terminarse el período de concesión no se

alcanzaba a recuperar la inversión prevista de US$88 millones. Este análisis llevó a la

decisión de prorrogar la concesión en 20 años.

Durante 2006 se desarrollaron obras civiles para mejorar la capacidad del terminal;

en la zona norte en un área de 5,73 Ha y se habilitaron 5.263 celdas para el almacenamiento

de 246.000 TEUs, que incrementó la capacidad de almacenamiento del terminal

aproximadamente en 937.000 TEUs anuales. Así mismo, en este período arribaron a

Cartagena cuatro grúas de patio para su proceso de ensamble en los cuales se invirtieron

más de US$10 millones.

En desarrollo de su habilitación para prestar el servicio portuario turístico, en 2008

Cartagena apareció en todos los catálogos de los Cruceros Royal Caribbean. Igualmente, el

puerto de la ciudad ha sido elegido por la Asociación de Navieros del Caribe en los últimos

tres años, como el puerto más efectivo en el Caribe, y se espera que con la ampliación del

Canal de Panamá entrarán buques con un tamaño superior a 4.600 TEUs.



50

En la Tabla 3-6 se consigna el desarrollo de la gestión financiera de la SPRCAR

durante el período 1994-2008. Se destaca que para el año 2008 el ingreso promedio por

tonelada movilizada es de $28.440 (pesos de 2009) y los costos operacionales asociados

son de $16.830, en términos generales, la rentabilidad patrimonial promedio (ROE) para el

período 1994-2008 es de 36,37% y los estados contables y financieros siempre han

presentado utilidades netas y operacionales positivas.

Tabla 3-7 Comportamiento Financiero de la SPRCAR Conceptos Financieros Valores en Millones de 2009 Ingresos Operacionales 1994-2008 $ 2’090.336 Egresos Operacionales 1994-2008 ($ 1’432.595) Utilidad Operacional $ 657.741 Variación del Activo no Corriente (Inversiones de Capital) ($ 246.871) Inversiones en Capital de Trabajo ($ 60.684) Valor Neto Operacional 1994-2008 (*) ($ 40.109) Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRCAR 1994-2008. (*) Para una tasa de descuento real del 18,8%.

3.2.3 Sociedad Portuaria Regional de Tumaco

El Terminal Marítimo de Tumaco (TMT), ubicado en la isla del Morro, fue

entregado en concesión a la Sociedad Portuaria Regional de Tumaco S.A. (SPRTUM)

mediante el contrato administrativo No. 012 del 05 de mayo de 1994, suscrito con la

Superintendencia General de Puertos, a nombre de la Nación.

De acuerdo con las especificaciones del contrato de concesión, el TMT fue

concebido como un Puerto Multipropósito de servicio público, habilitado para el comercio

exterior y el servicio a toda clase de carga, sin embargo durante el desarrollo de la

concesión se ha observado una clara inclinación hacia el transporte de graneles líquidos,

especialmente aceites combustibles. El Terminal hace parte de la Zona Portuaria de

Tumaco (ZPT), que en la actualidad se conforma por 1 concesión, 7 licencias y 2

homologaciones.

Tabla 3-8 Nodo Portuario de Tumaco



51

Nombre Concesión Contrato Sociedad Portuaria Regional de Tumaco Concesión Comercializadora el Pez Dorado Licencia Coral del Pacífico Licencia Distribuidores del Litoral Licencia Mar Pez Licencia Palmas de Tumaco Licencia Pesquera el Tiburón Licencia Romero Burgos Licencia Ecopetrol HomologaciónInversiones Desarrollo del Pacífico Homologación

Fuente: Ministerio de Transporte.

Para 2008 la Zona Portuaria de Tumaco movilizó en total 894 mil de toneladas, de las

cuales el 98.9% (884 mil toneladas) correspondió al comercio internacional, en su totalidad

exportaciones, y el restante 1,1% a cabotaje67; de esto la Sociedad Portuaria Regional

aportó con 40.334 toneladas (4,56% del tráfico registrado en la ZPT), constituyéndose en la

Sociedad que menor tráfico registro durante ese año.

La SPRTUM ha mostrado un fuerte descenso en su operación desde 2006 cuando

movilizó 101.749 toneladas68, por lo que el concesionario no manifestó la intención de

modificar el Contrato de Concesión, cuando se presentó la solicitud de prórrogas por parte

de las Terminales de Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura (Cartagena ya lo había

hecho).

Gráfico 3-6 Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas)

66. Informe Movimiento de Carga por los Puertos de Colombia, 2008. Superintendencia de Puertos y

Transporte, marzo de 2009. 67. Idem. Informe Superintendencia de Puertos y Transporte.

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55

3.2.4 Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta

En 1993, mediante contrato No.006 suscrito el 24 de junio, la Superintendencia

General de Puertos otorga en concesión durante 20 años contados a partir del 13 de

diciembre de 1993, el puerto de acceso público de Santa Marta74, el cual está habilitado para

el comercio exterior y para prestar servicio a toda clase de carga general, contenerizada y a

granel; a la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta -SPRSMA-, creada según escritura

pública del 24 de febrero de ese mismo año.

El valor fiscal del contrato se estimó en US$18.191.336, la contraprestación por

zona de playa en US $11.001.478 o veinte cuotas anuales de US$1.546.207 con posibilidad

de pagar las anualidades en cuatro cuotas trimestre anticipado. La contraprestación por los

activos de Colpuertos se estableció en $730.502.000 para los dos primeros años, valor que

se reajustaría a partir del tercero de acuerdo con la inflación.

El contrato ha sido objeto de seis modificaciones mediante otrosí, tres (3) de ellos75

hacen alusión a las garantías requeridas; su cuantía, período, constitución y aprobación y, a

la exigencia de una garantía adicional y específica para la realización de estudios de

impacto ambiental. El otrosí No.2 de septiembre 8 de 1993, modifica la contraprestación

por los activos de Colpuertos entregados en concesión, quedando como un valor fijo que no

está sujeto a la inflación y cuyo monto se estableció en un valor de US$7’189.858, o

montos anuales de US$545.488 durante los primeros cuatro años; a partir del quinto podría

ser plena dependiendo del uso de las instalaciones, del análisis financiero de la auditoría

externa contratada para tal fin y de la evaluación de la Superintendencia General de

Puertos; y no puede ser inferior al establecido para los cuatro primeros años.

Mediante otrosí No. 5 suscrito el 22 de diciembre de 1999 se autoriza al

concesionario a prestar los servicios de operación portuaria y se establece que a partir del 1º

73. Ubicado en la zona noroccidental de la ciudad, posee la ventaja natural de la profundidad de sus

aguas. 74. Otrosí No.1 de agosto 5 de 1993, Otrosí No. 3 de septiembre 9 de 1993 y Otrosí 4 de septiembre 30

de 1993.



56

de septiembre de 1998 la facturación de la tasa de Vigilancia Ambiental es competencia

del Ministerio del Medio Ambiente. El otrosí No. 6 suscrito el 3 de enero de 2005

determina que el Inco será la entidad contratante y que para efecto de los pagos a cargo del

concesionario la entidad competente para su cobro y recaudo es el Invias.

Respecto a los bienes entregados en concesión, estos incluyeron muelles, bodegas,

cobertizos, edificios, patios, obras de urbanismo y vías internas, necesarios para la

prestación del servicio y la operación. En la tabla 3-9 se presentan las características

básicas de los muelles y la distribución por subterminales con que cuenta el puerto

actualmente.

Tabla 3-9 Infraestructura de Muelles SPRSMA Muelle Extensión

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Fuente: SPRSMA-Abril 2008.

En el comercio exterior movilizado a través del puerto las exportaciones representan

el 65% del total y las importaciones el 35%, destacándose la tendencia creciente en el

transporte del carbón, que actualmente alcanza una participación cercana al 50% del total.

Como lo demuestran el Gráfico 3-9, se muestra el movimiento total de carga del puerto, a

este respecto la carga en contenedor se mantiene relativamente estable con una

participación cercana al 10% del total, mientras que la carga general decrece pasando del

43% en 1994 al 12% en 2006, el granel sólido (excluyendo el carbón) presenta una

participación estable cercana al 25%, mientras que el granel líquido muestra tendencia

creciente pero minoritaria, en porcentajes cercanos al 4%. Entre los principales productos

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59

En la tabla 3-11 se muestra la variación en el comportamiento de diferentes

conceptos de ingreso y en diferentes períodos, en donde es importante concluir que los

servicios de operación portuaria autorizados desde finales de 1999, han ocupado un papel

relevante dentro del esquema financiero del concesionario pues apenas autorizada la

prestación del servicio de operación portuaria los ingresos por este concepto alcanzaron una

participación del 26% y hoy en día representan el 33%; caso contrario para el Uso de

instalaciones que han disminuido aproximadamente la mitad, pasando del 80% en 1994 al

42% en 2006.

Tabla 3-11 Comportamiento de los ingresos operacionales en diferentes períodos de la concesión Concepto ingreso 1.994 % 2.000 % 2.006 % Uso instalaciones $ 8.531.336 80,26% $ 9.291.799 46,55% $ 20.904.051 42,07% Contenedores $ 219.362 2,06% Servicios de Operación Port. $ 5.260.411 26,35% $ 16.761.939 33,73% Almacenaje y Dep. Mcias. $ 840.076 7,90% $ 2.186.335 10,95% $ 5.666.838 11,40% Servicio de muellaje $ 1.039.173 9,78% $ 1.526.555 7,65% $ 0 0,00% Servicio de grúa $ 385.554 1,93% Otros $ 3.627.611 7,30% Subtotal $ 10.629.947 $ 18.650.654 $ 46.960.439 Arriendos $ 732.028 3,67% $ 1.474.722 2,97% Pilotaje $ 145.015 0,73% $ 232.762 0,47% Cabotaje $ 311.192 1,56% $ 280.074 0,56% Otros $ 38.812 0,19% $ 742.317 1,49% Recargo carga peligrosa $ 84.035 0,42% Subtotal Otros ing. Oper. $ 1.311.082 $ 2.729.875 Total $ 10.629.947 $ 19.961.736 $ 49.690.314

En 1994 el Almacenamiento y Depósito de Mercancías se denomina Bodegaje. Cifras en pesos corrientes. Fuente: Estados Financieros SPRSMA.

Este comportamiento permite deducir que en el esquema de concesión del puerto de

Santa Marta ha perdido relevancia el cobro por el uso de las instalaciones mientras que los

servicios de operación portuaria visualizan tendencias crecientes de ingreso. En el caso de

Almacenaje y Depósito de Mercancías, este rubro representa actualmente el tercer lugar

con el 11,40% de los ingresos, no obstante, los niveles de ocupación de las áreas de



60

almacenamiento alcanzan promedios cercanos al 85%76, situación que implica tanto la

disposición de espacio físico externo para esta finalidad como una adecuada operación

logística que derive en el mayor aprovechamiento de este recurso, teniendo en cuenta que la

tendencia de los puertos es reducir el almacenamiento.

En los otros rubros con menor representación, existen conceptos como los

arrendamientos con participaciones cercanas al 3% y otros servicios con participación

superior al 7% en 2006. La existencia de diversos conceptos de ingreso que se han creado

con posterioridad al inicio de la concesión permite concluir que para los concesionarios el

negocio portuario es dinámico y que de acuerdo con las necesidades de los usuarios es

factible crear nuevos conceptos de ingreso, que les permiten incrementar los ingresos

generados producto de la concesión.

En el 2008 el puerto de Santa Marta arrojó una utilidad operacional de $2.228 por

tonelada, y los costos y gastos operacionales representaron el 77% del ingreso operacional,

para este mismo período en el puerto de Cartagena los costos y gastos operacionales fueron

del 59%, esta diferencia obedece en parte a la especialización de Cartagena en el manejo de

contenedores77, mientras que el puerto de Santa Marta continua manejando cargas en

diversas modalidades, lo que dificulta aplicar economías de escala para reducir los costos.

Gráfico 3-11 Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRSMA

75. Informe de Gestión SPRSMA a diciembre 31 de 2007, Aspectos Administrativos – Operaciones. 76. Más del 99% de la carga movilizada por este puerto corresponde a carga contenerizada según datos

del Anuario Estadístico Ministerio de Transporte - 2007.

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62

Accionistas 2008 No. Acciones % Departamento del Magdalena 156.795 12,867% Distrito de Santa Marta 140.485 11,528% Carboandes S.A. 78.890 6,474% Bananos de Exportación (Fideicomiso PA CI Banacol) 58.828 4,827% Técnicas Baltimore de Colombia S.A. 40.429 3,318% Agrícola El Retiro (Fideicomiso PA CI Banacol) 39.218 3,218% Inmobiliaria Kasuma S.A. 35.645 2,925% Ministerio de Transporte - La Nación 26.208 2,151% Banacol (Fideicomiso PA CI Banacol) 22.108 1,814% Agrícola Eufemia Ltda 20.821 1,709% Agropecuaria San Gabriel Ltda. 20.821 1,709% Federación Nacional de Cafeteros 19.158 1,572% Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte.

Una de las principales obligaciones contractuales del concesionario hace referencia

al pago de la contraprestación. El Instituto Nacional de Vías certifica los valores

presentados en la Tabla 3-13, en los cuales es importante hacer notar que en la vigencia

2006, el concesionario efectúo un pago adicional con base en lo ordenado en la Resolución

de Feb.24/00 emitida por la Superintendencia General de Puertos, mediante la cual se fijaba

la contraprestación plena por el uso de los activos por valor de US $962.570 cada

anualidad.

La SPRSMA interpuso recurso aduciendo falta de competencia de la

Superintendencia para fijar la contraprestación; sin embargo, el Ministerio de Transporte

confirmó el valor mediante Resolución 310 de enero 25/01. Según información de los

estados financieros de la SPRSMA, en el 2006 efectuaron un pago por valor de $4.922

millones, valor que incluyó intereses moratorios, para cumplir los propósitos del

Documento Conpes 3342 de 2005 y poder continuar con el proceso de negociación del

contrato de concesión, sin que ello implique que el concesionario desista de la intención de

reclamar la devolución del pago, es decir queda abierta la posibilidad de eventuales litigios

en el futuro.



63

En la Tabla 3-13, se consignan los valores causados a favor de la Nación por

concepto de contraprestación, los cuales ascienden a $84.723 millones (pesos de 2009)

durante el período de la concesión.

Tabla 3-13 Pagos estimados de contraprestación SPRSMA

VIGENCIA ZONA PLAYA

USO DE INFRAESTRUCTURA


1994 $ 3.971,83 $ 1.758,36 $ 19,34 $ 5.749,53 1995 $ 3.669,86 $ 1.624,08 $ 17,87 $ 5.311,81 1996 $ 3.431,36 $ 1.517,66 $ 16,69 $ 4.965,71 1997 $ 3.204,30 $ 1.418,91 $ 15,61 $ 4.638,81 1998 $ 3.433,13 $ 1.521,65 $ 16,74 $ 4.971,52 1999 $ 3.880,29 $ 1.715,97 $ 0,00 $ 5.596,25 2000 $ 4.230,65 $ 1.872,94 $ 0,00 $ 6.103,59 2001 $ 4.331,04 $ 1.917,38 $ 0,00 $ 6.248,42 2002 $ 4.414,49 $ 2.701,47 $ 0,00 $ 7.115,96 2003 $ 3.568,15 $ 2.787,45 $ 0,00 $ 6.355,60 2004 $ 4.116,28 $ 3.215,64 $ 0,00 $ 7.331,92 2005 $ 3.468,73 $ 2.709,77 $ 0,00 $ 6.178,50 2006 $ 3.373,36 $ 5.772,56 $ 0,00 $ 9.145,92 2007 $ 2.812,67 $ 2.197,26 $ 0,00 $ 5.009,92


3.2.4.1 Modificación del Contrato de Concesión

Mediante el otrosí número 006 al contrato de concesión portuaria número 006 de

1993, el Instituto Nacional de Concesiones y el concesionario suscribieron una

modificación con base en la Resolución 245 de mayo de 2008, en el cual se amplía el plazo

de la concesión por un período de 20 años adicionales, con la obligación de realizar

inversiones por US$ 127,3 millones79 destinadas principalmente a ampliación y

modernización de la infraestructura y equipamiento portuario mediante extensión hacia

78. En millones de USD de 2007, actualizables con una tasa del 2,10% anual.



64

zonas aledañas y readecuación de instalaciones existentes así como adquisición de equipos

para introducir nueva tecnología, eficiencia en el servicio y aumento de la capacidad.

Las inversiones serán llevadas en tres etapas comprendidas entre 2008-2011, 2012-

2020 y 2021-2033, destinadas en un 70% para infraestructura y equipos para los terminales

de contenedores, graneles y carga general; y en un 30% para tablestacado de muelles,

repotenciación del puerto y seguridad.

Tabla 3-14 Inversiones aprobadas SPRSMA otrosí 006 de 2008

Primera Etapa

2008-2011 Segunda Etapa

2012-2020 Tercera Etapa

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2008-2033 INVERSIONES APROBADAS USD 57.136.320 USD 44.907.681 USD 25.311.454 USD 127.355.455

Fuente: Otrosí 006 de 2008 al contrato de concesión portuaria 006 de 1993.

El 70% de dichas inversiones se efectuarán en el período restante de la actual

concesión portuaria por la necesidad de adecuar rápidamente la infraestructura y la

obligación de cumplir indicadores operacionales aceptables80. Ello implica dejar casi 10

años de la concesión como período muerto en inversión de infraestructura y equipos, pues

para la etapa tres 2021-2033, apenas se destinan inversiones por US$4,7millones destinados

al terminal de graneles. De acuerdo con la información reportada por el Grupo de Puertos

del Inco las inversiones se observa que a marzo de 2009 sólo se han ejecutado el 2,5% de

las inversiones programadas en los años 2008 y 2009

Tabla 3-15 Inversiones aprobadas y ejecutadas SPRSMA DESCRIPCIÓN 2.008 2.009 Inversiones programadas (USD) USD 13.598.374 USD 19.161.473 Inversiones ejecutadas (USD) USD 782.159 USD 26.673

Fuente: Inco - Grupo de Puertos.

79. Informe Contraloría General – Renegociación contrato de concesión portuaria, Sociedad Portuaria

Regional de Santa Marta, Marzo 7 de 2008. Respuesta a observación sobre proceso de renegociación No.2 CGR dirigida al señor Ministro de Transporte.



65

Adicionalmente, genera incertidumbre el destinar el 60% de inversión en

infraestructura y equipos para el terminal contenedores mientras que la fortaleza del puerto

es el transporte a granel. El transporte de carga en contenedor solo representa porcentajes

cercanos al 10% del total del comercio exterior movilizado por el puerto, en donde también

es importante tener en cuenta el alto nivel de competencia y especialización de otros

puertos públicos y privados, nacionales e internacionales, ubicados en la costa Caribe81.

Otro factor que genera incertidumbre frente a las perspectivas del puerto lo

constituye la desaparición del carbón dentro de la carga movilizada, producto que hoy en

día representa la mitad de su mercado. Esta situación tiene origen en la convocatoria de

oficio del Estado para construir un puerto especializado en transporte de carbón en Ciénaga

Magdalena82, que cumpla con todas las expectativas ambientales y técnicas de

comercialización internacional como alternativa a la problemática de la contaminación en

la zona. Esta iniciativa pretende minimizar el impacto en el medio ambiente y en el turismo

con el manejo de carbón en la zona portuaria de Santa Marta – Ciénaga mediante la

construcción de un puerto nuevo que integre las operaciones portuarias para la exportación

de carbón y que además tenga la capacidad instalada para la exportación de carbón de los

pequeños productores. Esta propuesta pretende eliminar la proliferación de muelles que

realizan el cargue de carbón en barcazas, el trasiego con remolcadores y el cargue en

fondeo.

La capacidad instalada de este nuevo puerto, debe alcanzar mínimo los 30 millones

de toneladas por año, atendiendo los volúmenes de carga de carbón procedentes de los

80. Según datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Transporte -2007; a manera de ejemplo, el

puerto de Cartagena moviliza el 35% de la carga de comercio exterior contenerizada transportada por las principales sociedades portuarias regionales nacionales, mientras que Santa Marta apenas alcanza el 4% del total, siendo superado incluso por el puerto de Barranquilla, que moviliza el 8%.

81. Mediante Resolución 5639 de Dic.10/07 el Ministerio de Transporte declara de interés público la zona ubicada en el Municipio de Ciénaga, y mediante Resolución 126 de enero 17 de 2008, convoca a participar en el proceso de constitución de una sociedad portuaria que tendrá por objeto la promoción, financiación, realización de estudios, construcción, administración y operación de un puerto destinado al servicio público para el manejo de carbón de exportación con cargue directo.



66

distritos mineros del Cesar y de los carbones siderúrgicos del interior del país, con un plazo

de concesión de 30 años contados a partir del perfeccionamiento del contrato.

Para efectos de dar cumplimiento a las inversiones previstas, el concesionario deberá

presentar a más tardar el 30 de noviembre de 2010 un plan de inversiones que contenga los

diseños de ingeniería básicos, el cronograma y el presupuesto estimado a ejecutar durante

los próximos dos años, a partir de allí este plan de inversiones se presentará de manera

bianual y debe ajustarse a lo previsto en el Plan Maestro, en el cual se definieron las

condiciones para la utilización de áreas, la reorganización física del terminal , la

incorporación de nuevas áreas portuarias a la concesión. Con el fin de revisar y verificar el

cumplimiento de las obligaciones por parte del concesionario, se ha previsto el desarrollo

de una interventoría operativa, de obras y construcciones y una auditoría de ingresos, las

cuales serán contratadas por el Inco y serán pagadas con cargo a la SPRSMA.

Es importante en este nuevo esquema, tener claridad por parte del Inco o quien haga

sus veces de los ingresos del concesionario, puesto que el esquema de contraprestación

previsto en el decreto 1873 de 2008, se estableció una metodología para su liquidación

asociada a las cargas proyectadas (diferencial para contenerizada y granel), las tarifas

promedio y los ingresos brutos, con sus respectivos ajustes en el caso de no presentarse lo

previsto en el contrato de concesión.

A través de la modificación se incorporó un anexo sobre índices de desempeño

como garantía de calidad de la prestación del servicio y para permitir al Inco el monitoreo

de los niveles de productividad y de la operación del terminal portuario a través de la

interventoría operativa.

3.2.5 Sociedad Portuaria Regional de de Barranquilla

La Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla S.A. (SPRBAQ) tiene a su cargo el

terminal marítimo y fluvial83 Barranquilla, el cual le fue otorgado mediante el contrato

82. Por su posición sobre el Río Magdalena tiene acceso a puertos fluviales internos tales como Puerto

Berrío y Barrancabermeja.



67

concesión número 008 del 2 de Agosto de 1993, por parte de la Superintendencia General

de Puertos y recibido de manera física el 13 de Diciembre del mismo año, el cual le da

derecho a ocupar y utilizar de forma temporal y exclusiva playas, terrenos de bajamar y

zonas accesorias a aquellas al igual que los bienes que hacen parte del terminal portuario y

son propiedad de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación, como son muelles,

bodegas, edificios, talleres, garitas, grúas, portacontenedores entre otros, a cambio del pago

de una contraprestación a favor de la Nación por el uso de la zona de playa, por el uso de la

infraestructura entregada en concesión y para vigilancia ambiental84.

Este terminal de servicio público tiene el carácter de multipropósito, orientado al

comercio exterior, es decir que en sus instalaciones se puede realizar el acopio de carga

general, a granel y en contenedores. Presta los servicios de almacenaje y uso de

instalaciones a los usuarios en general tales como agentes de aduana, importadores,

exportadores y agentes marítimos en general.

Desde el inicio de la concesión hasta 2008, el movimiento de carga de la SPRBAQ

creció 3,4 veces85, movilizando para el comercio exterior colombiano 32,5 millones de

toneladas de las cuales el 79,7% correspondió a importaciones y el 20,3% a exportaciones;

las cuales pasaron a representar el 25% en 2008 dese el 5% mostrado en 1994, con un pico

en el año 2004 del 33%.

Gráfico 3-12 Comercio Exterior SPRBAQ

83. La contraprestación por concepto de Zona de Playa está distribuida en un 80% para la Nación y un

20% para el Distrito de Barranquilla. 84. La capacidad actual del puerto es de 4,3 millones de toneladas.

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infraestructura y USD 28,5 miles por vigilancia ambiental, lo anterior a pesos de 2009

equivale aproximadamente a un ingreso para la Nación de por $47.312 millones.

Tabla 3-16 Pagos estimados de contraprestación SPRBAQ

VIGENCIA ZONA PLAYA

USO DE INFRAESTRUCTURA


1994 $ 1.154,77 $ 649,87 $ 14,51 $ 1.819,15 1995 $ 1.891,22 $ 1.000,67 $ 22,34 $ 2.914,23 1996 $ 1.410,13 $ 747,89 $ 16,69 $ 2.174,71 1997 $ 1.317,29 $ 699,21 $ 15,61 $ 2.032,12 1998 $ 1.416,48 $ 749,85 $ 12,55 $ 2.178,87 1999 $ 1.598,92 $ 845,61 $ 0,00 $ 2.444,53 2000 $ 1.743,42 $ 922,96 $ 0,00 $ 2.666,38 2001 $ 1.784,79 $ 944,85 $ 0,00 $ 2.729,65 2002 $ 1.819,18 $ 963,06 $ 0,00 $ 2.782,24 2003 $ 1.960,55 $ 3.994,18 $ 0,00 $ 5.954,72 2004 $ 1.696,29 $ 4.048,06 $ 0,00 $ 5.744,35 2005 $ 1.429,44 $ 3.411,24 $ 0,00 $ 4.840,68 2006 $ 1.607,32 $ 3.317,45 $ 0,00 $ 4.924,78 2007 $ 1.340,16 $ 2.766,06 $ 0,00 $ 4.106,22


De acuerdo con la información reportada por el Grupo Marítimo de la

Superintendencia Delegada de Puertos las inversiones realizadas durante el período de la

concesión son del orden de $48.451 millones (pesos de 2009), siendo el año 1995 donde

mayor inversión se presentó, como se observa en el Gráfico 3-4.

Gráfico 3-14 Inversiones en Infraestructura Concesionada SPRBAQ

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71

Al descontar el flujo de caja libre de la concesión para el período 1994-2008, con

una tasa de descuento de 18,8% real86 se observa un valor neto negativo para este período

de $50 mil millones de 2009.

Tabla 3-17 Comportamiento Financiero de la SPRBAQ Conceptos Financieros Valores en Millones de 2009 Ingresos Operacionales 1994-2008 $ 812.050 Egresos Operacionales 1994-2008 ($ 615.965) Utilidad Operacional $ 196.085 Variación del Activo no Corriente (Inversiones de Capital) ($ 132.106) Inversiones en Capital de Trabajo ($ 14.482) Valor Neto Operacional 1994-2008 (*) ($ 49.662 ) Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRBAQ 1994-2008. (*) Para una tasa de descuento real del 18,8%.

Mediante el otrosí modificatorio número 6 de 2008 el contrato de concesión de la

SPRBAQ ha sido modificado, prorrogando por 20 años su fecha de terminación (Diciembre

de 2033), para poder desarrollar un Plan Maestro previsto por fases, el cual está orientado a

ampliar la capacidad de movilización de carga y mejorar la calidad de los servicios

portuarios. Para el desarrollo del Plan se han definido dos fases la primera de ellas hasta el

2020 con inversiones estimadas de US$ 98,5 millones y la segunda fase entre el 2021 y el

2033 con inversiones estimadas por US$ 80,5 millones, para un total de US$179 millones.

El otrosí modificatorio contempla: i) prórroga del plazo de la concesión, ii)

incremento del alcance del área a concesionada a intervenir, iii) variación en la forma de

liquidación de la contraprestación, iv) incremento de las inversiones y, v) establecimiento

de indicadores para la medición de eficiencia portuaria.

Sin embargo es necesario precisar que para efectos de las inversiones a realizar el

46% están sujetas a la evolución del crecimiento de la carga y el 3,5% corresponde a

inversiones complementarias, valores equivalentes a US$87,9 millones, por lo que

85. Con base en la matriz riesgo-rentabilidad utilizada por la Hutchison Port Holding, para puertos con un

mercado consolidado y con posibilidades adicionales de desarrollo, una tasa de descuento adecuada es del 16% a lo cual debe agregarse el spread de riesgo país.



72

disminuye la certidumbre sobre la ejecución del total de las inversiones previstas en el

otrosí, dado que se requiere superar el volumen de 6 millones de toneladas movilizadas en

la SPRBAQ para que por cada millón adicional se inviertan US$10 millones.



73

4. CONSIDERACIONES FINALES

Respecto al modo de transporte

Como consecuencia de la contenerización de la carga y el considerable incremento

del tamaño y capacidad de los buques que la transportan (más de 8.000 TEUs), los grandes

puertos mundiales y regionales tienden a especializarse en el manejo de contenedores,

desarrollando ventajas competitivas con la ejecución de grandes obras de infraestructura y

superestructura para poder recibir y satisfacer las necesidades de las empresas navieras,

además de canales de acceso con más de 14,5 mts de calado, que permitan la entrada y

maniobra de los portacontenedores de última generación.

Con base en esta capacidad los puertos se pueden clasificar en grandes puertos

pivote, que transfieren más de 1 millón de TEUs y sirven como nodos de conexión en las

grandes rutas mercantiles y puertos regionales “alimentadores”, que sirven a los primeros

redistribuyendo la carga en mercados más pequeños. Esta competencia local y regional,

hace necesaria la participación del capital privado, especialmente a través de la figura de

concesión, para adecuar los terminales marítimos y alcanzar mejores índices en tiempos de

espera y precios por la manipulación de la carga.

Para los puertos de América Latina y el Caribe, las nuevas obras del Canal de

Panamá representan la posibilidad de recibir buques post-panamax con capacidad hasta

15.000 TEUs y que requieren calados de 16 mts, su posicionamiento depende además de las

condiciones de profundidad, instalaciones y equipamiento, de su conexión logística con los

principales operadores portuarios como HPH, Maersk y P&O, de manera que sean

vinculados a las grandes rutas del comercio internacional.

Respecto a la organización institucional

La existencia de diversos organismos estatales competentes, con escasa presencia en

las localidades donde se desarrolla la actividad portuaria, diluye la posibilidad de

concreción, visión global, unicidad de criterio y decisión en materia de adopción de

políticas, administración, regulación, inspección, vigilancia y control.



74

Para mitigar esta situación se requiere fortalecer el papel del Estado como gestor de

la política y responsable de identificar las necesidades en materia de inversión, adoptando

oportunamente planes de expansión portuaria de tal forma que las inversiones propuestas se

conviertan en una obligación real para los concesionarios. Así mismo, implementar

mecanismos mediante los cuales la labor de seguimiento y control se realice en tiempo real,

aplicando criterios de eficiencia y eficacia en la evaluación de las operaciones.

Adicionalmente, es importante mencionar la inminente necesidad de establecer

sistemas de gestión coordinados, entre los organismos que cumplen funciones

complementarias a la actividad portuaria tales como Invima, ICA, DIAN, Policía Aduanera,

entre otros, los cuales son considerados hoy en día como factores limitantes de la eficiencia,

por los excesivos tiempos que implica la labor desarrollada de manera independiente por

cada uno de ellos.

Otro aspecto prioritario en materia institucional tiene que ver con la consolidación

de la actividad reguladora, mediante la cual se deben fijar criterios claros en temas como

los requisitos y condiciones de acceso a la prestación del servicio portuario, el

cumplimiento de indicadores basados en estándares de servicio que impidan el atraso y

rezago de nuestros puertos, la distribución de riesgos, la imposición de sanciones, multas y

la solución ágil y oportuna de las controversias. Con esta finalidad, el Estado debe evaluar

la pertinencia de la conformación de una Comisión de Regulación para el sector transporte

en todas sus modalidades; así como el fortalecimiento institucional, incremento de la

presencia y de la capacidad del Instituto Nacional de Concesiones y de la Superintendencia

de Puertos y Transporte, órganos responsables de la administración, inspección, vigilancia

y control de la actividad portuaria.

Como alternativa a esta propuesta, el Estado colombiano debe analizar la necesidad

de crear una Autoridad Portuaria Nacional encargada de la totalidad de la gestión portuaria,

con injerencia incluso en las decisiones estatales relativas a los puertos privados,

garantizando así una visión sólida para el desarrollo del transporte marítimo.



75

De igual manera se deben superar las debilidades generadas por la carencia de

sistemas de información, que le permitan al Estado conocer en tiempo real la magnitud y

dinámica del negocio portuario, los actores que en él intervienen y la forma como se

desempeñan, así como el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los concesionarios

frente al Estado.

En materia de política pública

Los principales aspectos que se han abordado en la definición de política portuaria

en Colombia, se relacionan con decisiones en temas de ordenamiento físico, mediante el

cual se identifican zonas propicias y convenientes para el desarrollo de la actividad

portuaria, la introducción de tecnologías y modernización de infraestructuras y equipos, la

reducción de costos y la necesidad de integración con los otros modos de transporte. En

ésta definición no ha sido adecuada la adopción de medidas que le permitan al Estado

efectuar un mejor control sobre la obligación de los concesionarios de realizar inversiones,

por lo que se ha presentado incumplimientos de inversión en el desarrollo de las

concesiones y, en el recaudo y manejo de las contraprestaciones establecidas.

Una mirada al desarrollo de las concesiones sobre puertos públicos, permite concluir

que a pesar de que en la política pública se identifican las necesidades y particularidades de

este modo de transporte, así como las propuestas para su desarrollo, el país no cuenta con

una infraestructura moderna que facilite su inserción en los mercados globales, situación

que se reconoce por parte de los concesionarios en las diferentes solicitudes de

renegociación presentadas recientemente. De allí se permite concluir que las metas y

obligaciones de inversión planteadas en los planes de expansión, posiblemente no tuvieron

el alcance necesario para que el país alcanzara niveles competitivos, o no fueron ejecutadas

aprovechando la debilidad del Estado, para efectuar la supervisión y control que le

compete.

Por otra parte, en la definición de la política portuaria en Colombia, los puertos

ejercen un papel muy débil como dinamizadores y generadores de oportunidades de



76

desarrollo económico y social para las localidades donde están ubicados; las ciudades que

cuentan con esta ventaja natural de poseer un puerto, normalmente están ubicadas en

departamentos que tienen alta participación en la economía nacional, por su

representatividad dentro del PIB nacional, lo cual contrasta con los índices de pobreza que

allí se presentan, manifestados en altos porcentajes de Necesidades Básicas Insatisfechas.

Adicionalmente, las externalidades generadas por la actividad portuaria provocan

conflicto con sectores como el de turismo y medio ambiente, que exigen definiciones de

política clara para que la actividad portuaria no se convierta en limitante de su desarrollo y

no afecte la generación de ingresos, empleo y oportunidades que se pueden originar en

diversas actividades.

Respecto al ámbito legal y contractual

En la gestión portuaria a cargo de las Sociedades Portuarias Regionales existen

temas de importancia que no han sido abordados con suficiente nivel de detalle para mitigar

su impacto como limitantes en la evolución de los puertos, entre ellos la definición clara del

objeto contractual, la reversión, la integración horizontal y vertical en la prestación del

servicio, el esquema multi-operador y el modelo de organización administrador-operador.

Por ejemplo en cuanto a la reversión de activos, con base en la experiencia de las

concesiones actuales, aunque ha transcurrido más de las dos terceras partes del plazo y aún

no se ha presentado la situación específica, es necesario determinar la pertinencia de que

bienes que han cumplido su vida útil y no pueden prestar más servicios productivos,

retornen al Estado acarreando altos costos de administración.

Adicionalmente, es importante resaltar que el Estado desconoce el inventario real de

los bienes a cargo de los concesionarios, pues ninguna entidad estatal lleva el registro

contable de los bienes entregados una vez firmado el contrato, ni de los que han sido

adicionados como producto de las inversiones, lo que dificulta la reversión de estos bienes

en el momento en que el Estado exija su devolución.



77

La reversión, más que implicar la cesión gratuita de unos bienes para desarrollar la

actividad portuaria, debería garantizar un conjunto de condiciones que permita al Estado

continuar prestando el servicio portuario, bajo parámetros eficientes de operación que

posicionen al puerto como eslabón de la cadena productiva en un entorno de competencia.

Con el fin de promover la sana competencia y la competitividad, es necesario

adoptar decisiones de fondo respecto al nivel de especialización y dedicación de quienes

hacen las veces de administradores del puerto y de los operadores, teniendo en cuenta los

ejemplos de casos exitosos en donde el administrador no presta el servicio de operación,

sino que se concentra en la gestión integral del puerto; respecto a restricciones para

participar en otros negocios de igual naturaleza ubicados en la misma área de influencia; y

respecto a las necesarias limitantes para que otros actores de la cadena productiva como los

generadores de carga participen en el proceso de toma de decisiones dado que se les

autoriza formar parte de la junta de accionistas, situación que deriva en preferencias hacia

la movilización de los productos por ellos generados.

En este mismo sentido, también se debe considerar la conveniencia de implementar

el esquema de mono operador, promoviendo que este también realice inversiones en

equipos para un mejor desempeño, y la de orientar nuestros puertos a la especialización en

determinados tipos de carga según sus fortalezas, decisión que permitirá obtener economías

de escala en la gestión.

Respecto a aspectos financieros

El desarrollo de las concesiones portuarias en Colombia, evidencia la rentabilidad

del negocio con situaciones disímiles de acuerdo con el estado, capacidad y nivel

competitividad de cada puerto, algunos de ellos con su inversión totalmente recuperada y

otros con montos pendientes y susceptibles de recuperación durante el período restante de

la concesión.

No obstante, respecto a los compromisos adquiridos por los concesionarios en la

realización de inversiones y el pago de la contraprestación, estos valores fueron definidos



78

de tal forma que no guardan relación con el comportamiento de las variables financieras

directamente relacionadas con la actividad portuaria, como los ingresos operacionales, los

costos y gastos de operación y la rentabilidad del negocio, por el contrario estos fueron

establecidos como montos fijos en el contrato. Con la modificación de los contratos mejoró

el esquema para calcular la contraprestación, sin embargo no se incluyeron todos los

ingresos operacionales, lo cual no es coherente con las actividades desarrolladas por el

concesionario, puesto que todas le representan beneficio; tampoco se entiende porque el

nuevo cálculo se aplica sólo hasta que terminen los contratos actuales.

Ante esta situación es necesario adoptar mecanismos que permitan la realización de

las inversiones en el momento en que la actividad portuaria lo exija y, la estimación de una

contraprestación acorde con la totalidad de los ingresos generados en el negocio portuario,

valor que debe destinarse a atender las inversiones públicas complementarias que

contribuyan a mejorar los estándares de servicio del puerto (mejora en los accesos,

promoción de la intermodalidad, desarrollo de la función regulatoria, entre otras).

Las nuevas reglas de juego para los puertos de Buenaventura, Barranquilla y Santa

Marta en materia de contraprestación, inversiones obligatorias, cumplimientos de

cronogramas, requieren del uso inmediato de los mecanismos de monitoreo y supervisión

previstos por el Inco (auditoría e interventoría) con el fin de evitar que se presenten

desfases y se corrijan los presentados.

El establecimiento de indicadores de desempeño como garantía de calidad de la

prestación del servicio, el monitoreo de los niveles de productividad y de la operación del

terminal portuario a través de la interventoría operativa deben permitirle al Estado

consolidar la información requerida para eliminar la asimetría de información en nuevos

procesos de concesión y en la definición de los elementos base de la planificación y la

gestión portuaria.

Respecto a temas de gestión



79

En los puertos colombianos es necesario adoptar mecanismos que permitan alcanzar

las características del puerto ideal, el cual se especializa en determinados tipos de carga,

con una adecuada distribución física y orientado a la transferencia de mercancías más que

al depósito de las mismas. La situación actual reporta que la mayoría de nuestros puertos

conservan carácter multipropósito -excepción hecha de Cartagena que se especializó en el

manejo de contenedores y es considerado exitoso y competitivo en la región-, que tienen

problemas de congestión física y que el depósito de las mercancías no presenta índices

óptimos dado que no se ha implementado un adecuado esquema logístico que agilice el

ingreso o salida de los medios de transporte, principalmente camiones; que moviliza la

carga una vez superado el proceso de importación-exportación.

Esta problemática está vinculada con el escaso desarrollo de mecanismos

intermodales que permitan un mejor aprovechamiento de puertos con condiciones

ventajosas como la conexión con ríos –Barranquilla, y ferrocarriles –Santa Marta y

Buenaventura.



80

BIBLIOGRAFIA

Banco Mundial, Privatización y Regulación de Infraestructuras de Transporte, Editorial

Alfaomega, México D.F., 2003.

- Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. 2006.

Brealey Richard, Myers David, Principles of Corporate Finance, Mc Graw-Hill, 8thEdition,

2007

Contratos de Concesión suscritos con Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla,

Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco.

Estados Financieros 1994 a 2006 Sociedades Portuarias Regionales.

Juhel, M., Port Development and Management in Central and South America. 28º

Congress, Permanent International Association of Navigational Congresses. 1994.

Ministerio de Transporte, Anuario Estadístico del Transporte 2006, Bogotá D.C.,

Septiembre de 2007.

OIT. Transporte Marítimo, puertos, pesca; transporte interior. 2006.

Programa de Ampliación del Canal de Panamá. Ley 28 del 17 de julio de 2006

Ricardo J Sánchez y Alejandro Vargas. Boletín FAL No. 246, febrero de 2007. CEPAL

Ricardo J Sánchez y Maricel Ulloa. Boletín FAL No. 247, marzo de 2007. CEPAL

Ricardo J. Sánchez. Reflexiones sobre las tendencias de comercio y transporte marítimo en

el inicio del S. XXI. CEPAL, agosto de 2007.



81

ANEXO 1

Comparación de Ingresos, Egresos y Utilidad Operacional de las SPR

SPR Ingresos Operacionales 1994-2006

Egresos Operacionales1994-2006

Utilidad Operacional

Barranquilla $ 812.050 $ -615.965 $ 196.085

Buenaventura $ 2.675.226 $ -1.615.850 $ 1.059.376

Santa Marta $ 662.377 $ -475.170 $ 187.207

Cartagena $ 2.090.336 $ -1.432.595 $ 657.741

Tumaco $ 9.628 $ -8.740 $ 888

TOTAL $ 6.249.617 $ -4.148.320 $ 2.101.297 Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRBAQ 1994-2008.



82

ANEXO 2

Indicadores Financieros de Inversión en SPR

SPR Inversiones Estimadas

Inversiones en Capital de Trabajo

Valor Operacional Actual (*)

Barranquilla $ -132.106 $ -14.482 $ -49.662

Buenaventura $ -378.358 $ -37.507 $ 531.355

Santa Marta $ -114.589 $ -8.665 $ -102.273

Cartagena $ -246.871 $ -60.684 $ -40.109

Tumaco $ -951 $ -210 $ -3.805

TOTAL $ -872.875 $ -121.548 $ 335.507 Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRBAQ 1994-2008. (*) Para una tasa de descuento de 18,8%, como fue considerada en el desarrollo del documento.



83

ANEXO 3

Movimiento de Carga de Comercio Exterior SPR

SPR Movimiento de Carga

Comercio Exterior 1994-2008

Barranquilla 32.581.751 Toneladas

Buenaventura 100.022.028 Toneladas

Santa Marta 51.731.152 Toneladas

Cartagena (*) 30.174.474 Toneladas

Tumaco 967.237 Toneladas Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRBAQ 1994-2008. (*) no se tiene en cuenta la carga de transbordo internacional

estudio de puertos - contraloria.gov.co

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